導(dǎo)語：如何才能寫好一篇城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

作者簡介：郭路明（1987-），男，碩士研究生，研究方向?yàn)橥恋乩门c城鄉(xiāng)規(guī)劃。

E-mail：576821716@qqcom

摘要：社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展必然導(dǎo)致對建設(shè)用地需求量的增加。不合理建設(shè)用地結(jié)構(gòu)會制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并拉大區(qū)域差異，造成社會不穩(wěn)定。在贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀及變化趨勢分析的基礎(chǔ)上，從經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的合理用地需求入手，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為原則，堅(jiān)持內(nèi)涵挖潛與外延擴(kuò)大相結(jié)合，科學(xué)合理地預(yù)測建設(shè)用地規(guī)模，提出贊皇縣城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化措施，以有效促進(jìn)土地資源可持續(xù)利用和集約利用，從而促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地；結(jié)構(gòu)優(yōu)化；社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展；贊皇縣

中圖分類號：F323.211文獻(xiàn)標(biāo)識號：A文章編號：1001-4942（2013）12-0135-05

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，既是節(jié)約和集約用地的重要途徑[1]，又是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的客觀需要。如何協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合理利用及保護(hù)有限土地資源的矛盾，成為土地利用總體規(guī)劃必需認(rèn)真研究的重要問題。對贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究，有利于促進(jìn)土地的集約利用，使土地資源的合理利用成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)手段[2]。

1贊皇縣概況

贊皇縣位于河北省西南部，太行山中段東麓，距首都北京300 km，距省會石家莊33 km，西鄰山西，東距京廣鐵路、京深高速公路20 km。全縣總面積1 210 km 2 ，現(xiàn)轄9鄉(xiāng)2鎮(zhèn)1個街道辦事處212個行政村，人口25萬。贊皇是山區(qū)縣、老區(qū)縣、國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，也是世界教科文組織中國地名專家組命名的“千年古縣”。

2贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀及變化趨勢分析

2.1城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

在《全國土地分類》中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地包括城市（201）、建制鎮(zhèn)（202）、農(nóng)村居民點(diǎn)（203）和獨(dú)立工礦用地（204）四類用地。贊皇縣為縣級建制，沒有城市用地，因此本研究區(qū)域的城鄉(xiāng)建設(shè)用地只有城鎮(zhèn)用地、農(nóng)村居民點(diǎn)用地和獨(dú)立工礦用地三類。

2.1.1城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀2010年贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積為3 570.29 hm 2 ，其中農(nóng)村居民點(diǎn)用地總面積2 916.29 hm 2 ，占城鄉(xiāng)用地總面積的81.68%；建制鎮(zhèn)用地面積335.57 hm 2 ，占9.40%；獨(dú)立工礦用地面積318.43 hm 2 ，占8.92%。

2.1.2城鄉(xiāng)建設(shè)用地存在的主要問題

①城鎮(zhèn)中心職能未充分發(fā)揮，存在土地浪費(fèi)現(xiàn)象：城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，制約著建制鎮(zhèn)中心職能的發(fā)揮，難以帶動農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。城鎮(zhèn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，土地容積率低，城鎮(zhèn)居民住房多數(shù)為平房獨(dú)院，商品房發(fā)展緩慢，土地利用率低。企事業(yè)單位用地存在著用少占多、圈大院現(xiàn)象，造成土地浪費(fèi)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)土地單位面積產(chǎn)值低。

②村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃滯后，村民生活環(huán)境“臟、亂、差”：沒有進(jìn)行村莊規(guī)劃或者實(shí)施村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，沒有政策、法律措施的保障，國土部門執(zhí)法力度低，規(guī)劃不能嚴(yán)格執(zhí)行。由于村莊建設(shè)無章可循，村民居住散亂，村內(nèi)土地不能充分利用。村莊小而分散，公共基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，不利于生活水平和質(zhì)量的提高。

③鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地粗放，土地利用率低：鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了招商引資紛紛出臺各種優(yōu)惠政策，低價(jià)出讓土地，使得工礦業(yè)用地地價(jià)嚴(yán)重背離其價(jià)值；企業(yè)以土地替代其他生產(chǎn)要素，超量占地現(xiàn)象比較嚴(yán)重，而其生產(chǎn)占用率極低，造成土地閑置。

2.2贊皇縣城鄉(xiāng)用地變化趨勢分析

近年來隨著社會經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，贊皇縣建設(shè)用地規(guī)模呈不斷擴(kuò)大趨勢。從表1中可以看到，建制鎮(zhèn)用地增長較為緩慢，但總體上仍處于增長趨勢，14年間增長了39.01 hm 2 。農(nóng)村居民點(diǎn)用地變化以2001年為分界點(diǎn)分為兩個階段，第一階段低速增長，4年增加了19.32 hm 2 ；第二階段增長緩慢并有減少的趨勢。獨(dú)立工礦用地在1997～2001年出現(xiàn)了負(fù)增長，2002～2010年增長速度加快，14年間共增加了72.17hm 2 。

3城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求預(yù)測與結(jié)構(gòu)優(yōu)化

贊皇縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展處于工業(yè)化、城市化起步階段，構(gòu)建特色鮮明、初具規(guī)模的產(chǎn)業(yè)體系是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的必要條件。2010年到2020年期間，要壯大擴(kuò)張輕化工、生物制藥、建材、農(nóng)副產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)，整合機(jī)械、煉鐵、鐵礦開采加工業(yè)，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，做大做強(qiáng)服務(wù)業(yè)，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，積極謀劃實(shí)施一批立縣富縣重點(diǎn)項(xiàng)目，推進(jìn)生產(chǎn)基地和園區(qū)建設(shè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，為全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，形成新的規(guī)模優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢，促進(jìn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁增長、人口快速向城鎮(zhèn)集聚。以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動城鎮(zhèn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速發(fā)展，需要土地提供空間載體的支撐，必然導(dǎo)致對城鎮(zhèn)和工礦用地等城鄉(xiāng)建設(shè)用地的大量需求。

3.1城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量測算

根據(jù)近十幾年贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模變化情況，采用趨勢外推法對目標(biāo)年城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模進(jìn)行預(yù)測。設(shè)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模為因變量Y，自變量X為時(shí)間序列（年份），建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積與時(shí)間的回歸模型。

① Linear方程：利用SPSS軟件得到贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地的擬合直線趨勢方程為：

Y=3427.4+11.216X，R2 =0.9271

用方程來預(yù)測2015年和2020年的贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，經(jīng)計(jì)算分別為3 640.50、3 696.58hm 2 。

②Quadratic方程：利用SPSS軟件得到贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地的擬合二次曲線趨勢方程為：

Y= 3452.1+ 0.6328X +0.8141X 2 ，R 2 =0.9726

用方程來預(yù)測2015年和2020年的贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，經(jīng)計(jì)算分別為3 758.01、3 936.21hm 2 。

③Exponential方程：利用SPSS軟件得到贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地的擬合指數(shù)趨勢方程為：

Y=3428 ×10 0.0032X ，R 2 =0.9286

用方程來預(yù)測2015年和2020年的贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，經(jīng)計(jì)算分別為3 642.89、3 701.64hm 2 。

根據(jù)以上各種方程的擬合情況，采用三者預(yù)測數(shù)據(jù)的平均值作為目標(biāo)年的預(yù)測值，即2015年和2020年贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模分別為3 680.47 hm2和3 778.14 hm2 。

3.2城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類預(yù)測

3.2.1城鎮(zhèn)用地規(guī)模預(yù)測贊皇縣現(xiàn)正處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化加速發(fā)展時(shí)期，未來一定時(shí)期內(nèi)需進(jìn)一步擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，進(jìn)一步放寬人均城鎮(zhèn)用地，提高城鎮(zhèn)居民的生活質(zhì)量和優(yōu)化城鎮(zhèn)居民的生活環(huán)境。參考《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GBJ137-90）中城鎮(zhèn)用地標(biāo)準(zhǔn)，按照城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的要求，對目標(biāo)年城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模提出三個調(diào)整方案（表3）。

對比分析以上方案，考慮到贊皇縣的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，方案二較為合理，即城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模2015年和2020年分別為1 031.90 hm 2 和1 365.15 hm 2 。

3.2.2農(nóng)村居民點(diǎn)用地測算在城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大的過程中，必將合并一些農(nóng)村居民點(diǎn)用地，農(nóng)村居民點(diǎn)用地也將呈現(xiàn)出下降的趨勢[3]。參考國家的《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB50188-2007）中農(nóng)村居民點(diǎn)用地標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合贊皇縣農(nóng)村實(shí)際情況和城市化進(jìn)程，對目標(biāo)年農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模提出三個調(diào)整方案（表4）。

對比分析以上方案，綜合考慮贊皇縣的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和集約型土地利用模式的發(fā)展趨勢，方案三較為合理，即農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模2015年和2020年分別為2 185.65 hm 2 和1 955.20 hm 2 ，比2010年分別減少730.64 hm 2 和961.09 hm 2 。

3.2.3獨(dú)立工礦用地測算對贊皇縣獨(dú)立工礦用地面積擬采用平均增長率法，剔除年增長率最大值12.98%和最小值-7.04%，對其它若干年數(shù)值取平均得到增長率為3.77%。同時(shí)考慮到贊皇縣國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，預(yù)測2010～2015年獨(dú)立工礦用地將保持較快增長，因此將采用5.0%的年增長率；中遠(yuǎn)期獨(dú)立工礦增長速度將加快，2015～2020年采用7.0%的年增長率（表5）。

因此，贊皇縣獨(dú)立工礦用地規(guī)模2015年將達(dá)到406.41 hm 2 ，比2010年增加87.98 hm 2 ；到2020年達(dá)到570.01 hm 2 ，比2010年增加251.58 hm 2 。

3.2.4城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類預(yù)測匯總從表6可以看出，贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模2015年為3 623.96hm 2 ，比2010年增加53.67 hm 2 ；2020年為3 89036 hm 2 ，比2010年增加320.07hm 2 。

3.3城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模確定

比較以上城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量測算和分類測算的預(yù)測結(jié)果，可以看出兩種預(yù)測結(jié)果相差較大?？紤]到總量預(yù)測可以從大體上把握城鄉(xiāng)建設(shè)用地總發(fā)展趨勢，分類預(yù)測考慮了人口、GDP、城鎮(zhèn)化水平等多種因素且與國家標(biāo)準(zhǔn)相一致，所以取兩種預(yù)測方法的平均值。如表7，預(yù)計(jì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量2015年為3 652.22 hm 2 在2010年基礎(chǔ)上增長81.93 hm 2 ；2020年為3 834.25 hm 2 ，在2010年基礎(chǔ)上增長263.96 hm 2 。

3.4贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化

隨著經(jīng)濟(jì)增長和城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加快，農(nóng)村人口減少和農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約化水平的提高，農(nóng)村居民點(diǎn)用地將有較大幅度的減少[4]。城鎮(zhèn)工礦用地與農(nóng)村居民點(diǎn)用地將從2010年占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的18.32%、81.68%，調(diào)整到2020年的49.01%、50.99%（表8），城鎮(zhèn)工礦用地所占比重將得到很大提升，表明以新農(nóng)村建設(shè)為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)將得到優(yōu)化。

在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、加大新農(nóng)村建設(shè)力度的現(xiàn)實(shí)條件下，逐步實(shí)施城鎮(zhèn)用地增加和農(nóng)村居民點(diǎn)用地減少的掛鉤[5]。經(jīng)測算并考慮各種因素，確定贊皇縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民點(diǎn)用地為：2010～2020年間，城鎮(zhèn)工礦用地增加1 225.05hm 2 ，農(nóng)村居民點(diǎn)用地減少961.09 hm 2 ，即城鎮(zhèn)工礦用地增加與農(nóng)村居民點(diǎn)用地縮減的掛鉤比例為1.3∶1。

4贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化的建議與措施

4.1科學(xué)編制土地利用總體規(guī)劃

規(guī)劃是建設(shè)的龍頭，土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化需要科學(xué)合理的土地規(guī)劃作為指導(dǎo)[6]。土地利用規(guī)劃要力求科學(xué)性。首先根據(jù)對贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地情況的分析和預(yù)測，確定城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模和基礎(chǔ)設(shè)施用地的總量控制指標(biāo)和相應(yīng)的分類用地控制指標(biāo)，并注意留有一定的彈性，為城鎮(zhèn)的發(fā)展留有一定余地。其次，建立城鄉(xiāng)用地集約利用評估體系，對新增加的城鄉(xiāng)建設(shè)用地及工礦、基礎(chǔ)設(shè)施等非農(nóng)建設(shè)用地制定相應(yīng)政策，引導(dǎo)采用高度集約化的用地方式，立體利用土地空間，盡量少占耕地。第三，土地利用與社會經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，根據(jù)各自不同的特點(diǎn)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，發(fā)揮不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特點(diǎn)，達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的互補(bǔ)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的良好發(fā)展。

4.2改革土地管理體制，統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場

嚴(yán)格土地管理，完善土地制度，是確保經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)之計(jì)，也是維護(hù)當(dāng)前城市化穩(wěn)步推進(jìn)的前提條件。伴隨著贊皇縣城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，近年來有的城鎮(zhèn)出現(xiàn)了農(nóng)村土地自發(fā)（或隱性）變?yōu)榻ㄔO(shè)用地并進(jìn)入市場流通的現(xiàn)象，使耕地保護(hù)受到威脅，土地市場受到?jīng)_擊，對城鎮(zhèn)化的健康有序推進(jìn)極為不利。必須把農(nóng)村集體建設(shè)用地納入規(guī)范化、法制化管理軌道[7]，從根本上消除城鄉(xiāng)隱性土地市場和價(jià)格雙軌，順應(yīng)城市化、工業(yè)化的發(fā)展趨勢，在嚴(yán)格用途管制的前提下，允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場。農(nóng)村住宅用地制度必須與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)相適應(yīng)；必須打通城鄉(xiāng)住宅用地市場，解決農(nóng)民多余宅基地和多余房屋的合理流轉(zhuǎn)問題，提高宅基地和農(nóng)村房屋的利用率。

4.3推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整理，完善“城鄉(xiāng)掛鉤”政策

贊皇縣農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模小、布局分散、環(huán)境差、土地利用率低。實(shí)施農(nóng)村居民點(diǎn)整理，有利于推動村莊搬遷改造，改善村民生活環(huán)境。贊皇縣逐漸進(jìn)入經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展時(shí)期，對建設(shè)用地的需求越來越大，人地矛盾突出。實(shí)施“掛鉤”政策，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段對農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行整理[8]，通過將利用不合理和廢棄閑置的農(nóng)村建設(shè)用地整理為耕地，既適度減少農(nóng)村建設(shè)用地，使其轉(zhuǎn)化為耕地，又可以爭取更多的建設(shè)用地指標(biāo)。

4.4加快土地信息系統(tǒng)的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)土地管理科學(xué)化

土地利用是一個隨時(shí)空變化而變化的動態(tài)過程[9]。為適應(yīng)土地管理的要求，要逐步實(shí)現(xiàn)土地管理的科學(xué)化、信息化。建立贊皇縣土地信息管理系統(tǒng)，對土地利用進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測，及時(shí)了解土地信息的變化情況并進(jìn)行調(diào)控和管理，確保土地管理的實(shí)時(shí)、高效，為土地結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供技術(shù)支持。

參考文獻(xiàn)：

[1]

偉.綏芬河市土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究[D].哈爾濱：東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，2009.

[2]常彬強(qiáng).石家莊市優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)與布局研究[D].石家莊：河北師范大學(xué)，2009.

[3]張秀玲，張保華， 蔣玉華，等 城鄉(xiāng)交界帶農(nóng)村居民點(diǎn)用地演變規(guī)律研究——以濟(jì)南市歷城區(qū)為例[J]山東農(nóng)業(yè)科學(xué)，2011，2：115-117

[4]吳永生.區(qū)域性城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的空間特征及其形成機(jī)制——以江蘇省市域城鄉(xiāng)為例[J]經(jīng)濟(jì)地理，2006，9（5）：810-814.

[5]付海英，郝晉氓，舉，等.市域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌現(xiàn)狀評價(jià)及其影響因素關(guān)聯(lián)分析[J]農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2006，5：44-49.

[6]于德懷.滄州市土地利用總體規(guī)劃修編專題之四——優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)與布局研究[D].石家莊：石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院，2008.

[7]李曉文，方精云，樸世龍.上海城市用地?cái)U(kuò)展強(qiáng)度、模式及其空間分異特征[J].自然資源學(xué)報(bào)，2003，18（4）：412-420.

[8]李春瑩.西安市城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化研究[D].西安：長安大學(xué)，2006.

[9]梁春鳳， 段建南， 周子英，等 長沙市土地利用動態(tài)變化及其驅(qū)動力因素分析[J]山東農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012，44（5）：133-134

[10]河北省人民政府.河北省統(tǒng)計(jì)年鑒（1997-2008）[M].北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社.

[11]河北省統(tǒng)計(jì)局.河北省經(jīng)濟(jì)年鑒（1997-2009）[M].北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社.

[12] 石家莊統(tǒng)計(jì)局.石家莊統(tǒng)計(jì)年鑒（1997-2009）[M].北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社.

篇2

關(guān)鍵詞：豐縣；城鄉(xiāng)建設(shè)；增減掛鉤

中圖分類號：D922.35 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：

在城鄉(xiāng)建設(shè)中，用地增減掛鉤是緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需矛盾的有效手段，同時(shí)也是促進(jìn)節(jié)約集約用地的重要舉措。豐縣城鄉(xiāng)建設(shè)中各級領(lǐng)導(dǎo)要求相關(guān)部門要明確工程完成的任務(wù)節(jié)點(diǎn)，探索創(chuàng)新機(jī)制，加大督查力度，確保完成各項(xiàng)增減掛鉤工程穩(wěn)步快速推進(jìn)。但在取得一定成績的同時(shí)，同時(shí)也存在著群眾利益保障需進(jìn)一步加強(qiáng)、增減掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃層次不高，運(yùn)作機(jī)制不完善等一系列問題。

1 豐縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策運(yùn)行情況

豐縣自開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作以來，各鎮(zhèn)、各單位工作熱情很高，進(jìn)展很快。豐縣增減掛鉤工作概況：已通過省、市驗(yàn)收了2007、2008、2009、2010年度增減掛鉤項(xiàng)目53個，總規(guī)模3617.7畝，實(shí)現(xiàn)新增耕地3537.73畝，包括村莊搬遷項(xiàng)目34個，面積2596.3畝，工礦廢棄地復(fù)墾項(xiàng)目19個，面積1021.4畝。其中：2007年度增減掛鉤項(xiàng)目7個，總規(guī)模324.64畝，新增耕地面積294.56畝；2008年度增減掛鉤項(xiàng)目7個，總規(guī)模575.95畝，新增耕地面積545.78畝；2009年度增減掛鉤項(xiàng)目10個，總規(guī)模316.11畝，新增耕地面積309.39畝；2010年度增減掛鉤項(xiàng)目29個，總規(guī)模2401畝，新增耕地面積2388畝。2012年度增減掛鉤項(xiàng)目入庫17個，總規(guī)模43.7132畝，規(guī)劃新增耕地43.7132畝，待省市驗(yàn)收。

豐縣通過開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，總體取得了顯著效果：通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，拆舊建新，積極引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，改造空心村，建設(shè)節(jié)地型住宅；加快了地方的新農(nóng)村建設(shè)，改善了農(nóng)民的生活環(huán)境，促進(jìn)了土地的集約化利用。然而，豐縣在執(zhí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策中也暴露了不少問題。

2 豐縣用地增減掛鉤政策執(zhí)行中存在的問題

2.1 農(nóng)民合法權(quán)益得不到保障，土地糾紛不斷

雖然豐縣在執(zhí)行用地增減掛鉤政策中，農(nóng)民得到了部分好處，但從總體來看，農(nóng)民的合法權(quán)益沒有得到保護(hù)，土地糾紛不斷。這主要體現(xiàn)在：一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)民期望值差距較大。在宅基地補(bǔ)償中只按照部分符合標(biāo)準(zhǔn)的宅基地進(jìn)行統(tǒng)一的補(bǔ)償，超出部分不予補(bǔ)償，這樣就導(dǎo)致了農(nóng)民對補(bǔ)償新宅面積的不理解和不認(rèn)可。二是農(nóng)民很少有參與權(quán)。在補(bǔ)償重建過程中，絕大部分農(nóng)民屬于被動置換宅基地。三是部分較為發(fā)達(dá)鎮(zhèn)村，農(nóng)民并居舉措導(dǎo)致了農(nóng)民生活不便，生活成本增加，違背農(nóng)民意愿等問題。

2.2 存在法律和政策上的缺失

在豐縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作中體現(xiàn)的法律和政策的缺失，主要表現(xiàn)在宅基地產(chǎn)權(quán)問題上。由于沒有一個完善的、單一的宅基地管理法規(guī)，尤其有關(guān)宅基地的流轉(zhuǎn)制度和產(chǎn)權(quán)問題等深層次方面的相關(guān)政策很少，導(dǎo)致了在宅基地管理上形成了政策上的真空層。在涉及舊城鎮(zhèn)改造方面，雖然出臺了一些關(guān)于城鎮(zhèn)改造的相關(guān)文件，但由于舊鎮(zhèn)改造中收費(fèi)項(xiàng)目繁多，審批復(fù)雜，目前的政策無法覆蓋[1]。

2.3 復(fù)墾的耕地質(zhì)量差，難以保證耕地占補(bǔ)平衡

在開展用地增減掛鉤工作中，會出現(xiàn)夸大土地整理指標(biāo)，造成耕地占補(bǔ)難以平衡問題。為了爭取更多的建設(shè)用地指標(biāo)，不切實(shí)際地夸大用地整理指標(biāo)。如對項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行重復(fù)性的整理開發(fā)，甚至將不能復(fù)墾為耕地的土地作為掛鉤指標(biāo)上報(bào)，浪費(fèi)了人力、物力和財(cái)力，加重了地方農(nóng)民負(fù)擔(dān)[2]。

3 完善增減掛鉤政策的建議

3.1保障農(nóng)民合法權(quán)益，明晰土地產(chǎn)權(quán)

為了在工作中，切實(shí)保障農(nóng)民合法權(quán)益，首先要給以農(nóng)民實(shí)惠，注重改善農(nóng)民的生活、生產(chǎn)條件，保證農(nóng)民的生存質(zhì)量部會降低；其次不得侵犯農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)，充分尊重土地所有者的權(quán)益；第三，加大宣傳力度，使農(nóng)民認(rèn)識到土地整理工作的意義，保證整理項(xiàng)目的透明和公開，接收農(nóng)民的監(jiān)督[3]。

3.2 引入市場化運(yùn)作機(jī)制，采取多種因地制宜的整理模式

農(nóng)村建設(shè)用地整理的模式大致可以分為兩部分：一是資金籌措模式，這種模式主要有：村集體自主型、市場主導(dǎo)型、政府主導(dǎo)型等。二是村民居住的安置模式，這種模式主要有：不離土不離鄉(xiāng)方式、離土不離鄉(xiāng)方式、理想力圖方式等。農(nóng)村建設(shè)用地整理是一項(xiàng)動態(tài)的過程，一方面，對于條件適合的區(qū)域，要對整理模式進(jìn)行市場化運(yùn)作；另一方面，要學(xué)習(xí)一些典型模式的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)要因地制宜，探索并創(chuàng)新一些新模式。

3.3 指標(biāo)置換要“雙掛鉤”

在農(nóng)村建設(shè)用地整理時(shí)需注重復(fù)墾耕地的質(zhì)量，同時(shí)要建立好耕地質(zhì)量評價(jià)體系，從而完善耕地質(zhì)量評價(jià)體系，科學(xué)評價(jià)，合理運(yùn)作，做到建設(shè)用地指標(biāo)和復(fù)墾耕地的矢量、數(shù)量“雙掛鉤”。要在規(guī)定的期限內(nèi)整理復(fù)墾出相應(yīng)面積的耕地，完成已經(jīng)使用的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)的置換歸還，可以采取先安排部分掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，并允許在復(fù)墾耕地前進(jìn)行使用[4]。對于超額完成整理復(fù)墾任務(wù)、形成新的建設(shè)用地指標(biāo)的，新指標(biāo)可以結(jié)轉(zhuǎn)到下一期直接使用。

4 結(jié)語

自豐縣開展城鄉(xiāng)建設(shè)有地增減掛鉤工作以來，各單位高度重視，制定方案、創(chuàng)新機(jī)制，增減掛鉤工作取得了階段性成效；有效地解決了土地供需矛盾，拓展了用地空間；改善了農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，城鄉(xiāng)發(fā)展環(huán)境逐步優(yōu)化；土地復(fù)墾步伐明顯加快，萬頃良田建設(shè)工程穩(wěn)步推進(jìn)。豐縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，涉及到多個部門，牽扯到各方面的利益，各相關(guān)單位要強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用，要科學(xué)編制增減掛鉤年度實(shí)施計(jì)劃，進(jìn)一步規(guī)劃操作模式，全面實(shí)行“先拆后建”模式，在增減掛鉤復(fù)墾項(xiàng)目實(shí)施前落實(shí)安置補(bǔ)償措施，保障安置用地，創(chuàng)新市場化運(yùn)作機(jī)制，要切實(shí)維護(hù)好群眾的合法權(quán)益，拆舊建新規(guī)劃方案、新居分配和舊房評估要充分聽取群眾意見，尊重群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，辦事情辦好，讓人民真正受益，從城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作中得到實(shí)惠。

參考文獻(xiàn)

[1] 李旺君，王雷. 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的利弊分析[J].國土資源情報(bào)，2009，(10):67.

[2] 王朋英. 關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的思考[J]. 國土資源科技管理，2007，(6)：154.

篇3

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地；增減掛鉤；過程異化

中圖分類號：F320.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003—0751（2013）01—0039—04

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指農(nóng)村集體建設(shè)用地減少跟城市建設(shè)用地增加掛鉤，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地（或農(nóng)用地）的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（拆舊區(qū)）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)民居住區(qū)建設(shè)的地塊（新建區(qū)），共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過農(nóng)村建設(shè)用地的建新拆舊和土地復(fù)墾，最終實(shí)現(xiàn)建新拆舊項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，用地布局更加合理，集約化水平大幅度提高的土地整理工作。作為國土資源部出臺的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤進(jìn)一步盤活了利用農(nóng)村存量建設(shè)用地，提高了土地利用效率，緩解了城鄉(xiāng)用地供需矛盾，受到各地的普遍歡迎。然而，在具體實(shí)施過程中，某些地方“增減掛鉤”發(fā)生異化，出現(xiàn)了一些新情況、新問題，必須引起高度重視。

一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的實(shí)施及成效

近年來，為加強(qiáng)耕地保護(hù)，國家出臺耕地占補(bǔ)平衡辦法，要求各地要嚴(yán)格按照建設(shè)項(xiàng)目占地的數(shù)量，進(jìn)行耕地占補(bǔ)平衡，補(bǔ)充的耕地要在數(shù)量和質(zhì)量上與原有耕地相當(dāng)，并要求縣級以上國土資源管理部門按照“占多少，墾多少”的原則，對依法批準(zhǔn)占用耕地的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地補(bǔ)充耕地方案的落實(shí)情況進(jìn)行檢查核實(shí)。2004年國務(wù)院出臺了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，支持農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，最終達(dá)到既盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，緩解城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張對農(nóng)用地的壓力，又實(shí)現(xiàn)增加耕地?cái)?shù)量、提升耕地質(zhì)量的目的，其本質(zhì)是“占補(bǔ)平衡”的創(chuàng)新。2006年國土部開始在全國五省市開展試點(diǎn)，2008年又增列19省市為試點(diǎn)。試點(diǎn)政策的出臺在全社會產(chǎn)生了廣泛的影響，在政策的不斷完善與創(chuàng)新下，拓寬了建設(shè)用地空間，保護(hù)了耕地，提高了耕地質(zhì)量。

各地在試點(diǎn)過程中，因地制宜，探索了不同的增減掛鉤模式。從實(shí)施主體來看，主要有政府主導(dǎo)、市場主導(dǎo)和農(nóng)村集體自主運(yùn)作等類型。所謂政府主導(dǎo)，主要指由政府統(tǒng)籌管理和組織，負(fù)責(zé)項(xiàng)目立項(xiàng)選址、規(guī)劃編制、方案設(shè)計(jì)、資金籌措、工程督辦和項(xiàng)目區(qū)驗(yàn)收等。項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)作為具體的執(zhí)行單位，負(fù)責(zé)拆舊區(qū)農(nóng)民安置和新建區(qū)工程。所謂市場主導(dǎo)，是指政府通過提供優(yōu)惠政策，運(yùn)用市場機(jī)制來引導(dǎo)企業(yè)參與項(xiàng)目實(shí)施，企業(yè)通過投資、拆舊和安置，獲得項(xiàng)目用地， 政府在這個過程中只是監(jiān)督、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)。農(nóng)村集體自主型運(yùn)作，指新區(qū)建設(shè)和舊地復(fù)墾都由農(nóng)村集體組織依據(jù)政策自行控制的模式。政府主導(dǎo)型是目前全國各地比較普遍的模式，市場主導(dǎo)型也有一定比例，農(nóng)村集體自主型運(yùn)作的情況相對比例較少，一般對農(nóng)村集體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力要求較高，同時(shí)村民要充分了解政策，對改善居住環(huán)境具有較強(qiáng)的意愿。從具體的實(shí)施方法上看，又有四種：第一，就地城鎮(zhèn)化。主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的城市或縣城郊區(qū)，其主要做法是將城市建設(shè)和農(nóng)村建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃，通過增減掛鉤政策將農(nóng)村居民點(diǎn)整理后，周轉(zhuǎn)出的指標(biāo)全部用于城鎮(zhèn)建設(shè)，而原拆舊區(qū)轉(zhuǎn)化為城市社區(qū)，農(nóng)村居民相應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘛５诙?，場?zhèn)擴(kuò)展。實(shí)施范圍在小場鎮(zhèn)及周圍的農(nóng)村，主要做法就是引導(dǎo)場鎮(zhèn)附近農(nóng)民向場鎮(zhèn)集中，通過整理農(nóng)村居民點(diǎn)的建設(shè)用地指標(biāo)，用于場鎮(zhèn)建設(shè)，壯大地方小城鎮(zhèn)規(guī)模，并引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動力從事二三產(chǎn)業(yè)。第三，拆村并村。將幾個居民點(diǎn)分散、居住條件不好的村落整合，通過規(guī)劃選址，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將幾個村落的居民合并到相對集中的一處或幾處居住。第四，整村搬遷。主要指在一些自然條件惡劣的山區(qū)和地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)，通過增減掛鉤將所有農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行復(fù)耕，選擇地理?xiàng)l件較好的新區(qū)重新規(guī)劃建設(shè)，節(jié)約的用地指標(biāo)用于發(fā)展城鎮(zhèn)建設(shè)。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策在執(zhí)行中取得了以下較好成效。

1.緩解了城市供地緊張的矛盾。當(dāng)前國家對各地城市發(fā)展中年度用地指標(biāo)有嚴(yán)格的規(guī)定，導(dǎo)致各地在推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中存在用地瓶頸制約。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，在滿足大的耕地占補(bǔ)平衡的目標(biāo)下，將掛鉤的指標(biāo)用于城鎮(zhèn)建設(shè)，既不占用地年度指標(biāo)，也不占用規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)，有效緩解了城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的壓力，為推動新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化提供了用地支持。

2.推動了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。長期來，我國大多數(shù)農(nóng)民習(xí)慣于自然院落形式分散居住，村莊建設(shè)大部分是以農(nóng)民自主建設(shè)為主，由于未經(jīng)過科學(xué)規(guī)劃指導(dǎo)，村莊布局不合理，制約了農(nóng)村的發(fā)展。通過增減掛鉤，整體規(guī)劃，推進(jìn)田、水、路、林、村綜合整治，改善了農(nóng)民生產(chǎn)、生活水平，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，有效解決了耕地保護(hù)和節(jié)約用地“缺動力”、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收“缺渠道”、新農(nóng)村建設(shè)“缺資金”、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“缺抓手”的問題，有效地推動了農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新村集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中，有力促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

3.促進(jìn)了集約節(jié)約用地。通過增減掛鉤，有效整合農(nóng)村居民點(diǎn)用地，對原有散亂、廢棄和閑置的農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行整治，農(nóng)村居民點(diǎn)“小、散、亂”現(xiàn)象有所改善，形成集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)。共用設(shè)施建設(shè)，降低了人均用地標(biāo)準(zhǔn)，節(jié)約了大量土地，同時(shí)通過建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化的田間地塊，整體改善土地質(zhì)量，促進(jìn)土地利用的有序化、合理化、科學(xué)化，提高了土地利用效率。根據(jù)全國已試驗(yàn)的增減掛鉤試點(diǎn)調(diào)查，舊村莊整治后一般節(jié)地在50%左右。劉彥隨等通過高分遙感影像調(diào)查，認(rèn)為全國64萬個行政村330萬個自然村通過綜合整治，近期增地潛力可達(dá)757.89萬公頃，約合1.14億畝，而若能保障轉(zhuǎn)移進(jìn)城人口全面小康住房用地需求，并實(shí)現(xiàn)快速城鎮(zhèn)化發(fā)展后農(nóng)村人口、產(chǎn)業(yè)、用地相對集中，我國農(nóng)村綜合整治遠(yuǎn)期增地可達(dá)992.16萬公頃，約合1.49億畝。

4.撬動了農(nóng)村土地管理制度改革。眾做周知，我國實(shí)現(xiàn)最嚴(yán)格的土地管理制度。受農(nóng)村土地及集體經(jīng)濟(jì)組織等方面法律法規(guī)的限制，農(nóng)村土地所有權(quán)人主體的問題、運(yùn)行管理問題、權(quán)益保障問題缺乏具體的政策辦法，農(nóng)村土地使用和管理制度改革的深度和廣度不足，農(nóng)村集體建設(shè)用地尚不能充分實(shí)現(xiàn)合理的市場化價(jià)值，市場化流轉(zhuǎn)還存在一定的障礙。而增減掛鉤則通過合法途徑對土地權(quán)屬進(jìn)行調(diào)整，對建設(shè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，對耕地保護(hù)提出措施，對農(nóng)民權(quán)益進(jìn)行保障，對低效使用土地進(jìn)行整治，成為推動土地資源向土地資產(chǎn)、土地資本轉(zhuǎn)變的一個重要抓手，成為撬動農(nóng)村土地管理制度改革的一個“導(dǎo)火索”，對促進(jìn)土地要素在城鄉(xiāng)之間合理流動，提升農(nóng)村土地資產(chǎn)的價(jià)值，讓邊遠(yuǎn)農(nóng)村共享城市改革發(fā)展取得的成果具有重要的意義；對下一步探索建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度、完善耕地占補(bǔ)平衡政策、推進(jìn)征地制度改革、推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款等有重大促進(jìn)和導(dǎo)向作用。

二、綜合評估滯后使“掛鉤”實(shí)施面臨異化風(fēng)險(xiǎn)

作為一項(xiàng)解決工業(yè)用地、城市發(fā)展用地供需矛盾的工具性措施，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策從開始試點(diǎn)就受到各地的普遍歡迎，同時(shí)由于對增減掛鉤的具體評估缺乏統(tǒng)一規(guī)定和實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致部分地方在“掛鉤”過程中前期調(diào)查評估不夠，中期監(jiān)管不力，后期驗(yàn)收不規(guī)范，從而使“掛鉤”效果出現(xiàn)偏離耕地占補(bǔ)平衡目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。

1.重前期申報(bào)不重中后期評估驗(yàn)收，耕地占補(bǔ)平衡運(yùn)行面臨異化風(fēng)險(xiǎn)。按照國土資源部《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（國土資發(fā)[2008]138號）文件的要求，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目要嚴(yán)格按照前期調(diào)查評估、中期監(jiān)督管理、后期驗(yàn)收評估等環(huán)節(jié)實(shí)施，要重視征求農(nóng)民集體和農(nóng)戶意見，對涉及權(quán)屬調(diào)整的集體土地使用權(quán)及土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行摸底調(diào)查，編制《土地權(quán)屬調(diào)整初步方案》，并委托有資質(zhì)的專業(yè)評估機(jī)構(gòu)對建設(shè)用地整理項(xiàng)目進(jìn)行技術(shù)審查，出具技術(shù)審查報(bào)告。要求加強(qiáng)監(jiān)管，整治項(xiàng)目自立項(xiàng)批復(fù)之日起時(shí)必須完成復(fù)墾整理工作。項(xiàng)目實(shí)施后要進(jìn)行嚴(yán)格的數(shù)量、質(zhì)量評估驗(yàn)收。而目前部分地方增減掛鉤的實(shí)際運(yùn)行中，耕地占補(bǔ)平衡存在被異化的可能。主要有幾種情況：一是“實(shí)占虛補(bǔ)”風(fēng)險(xiǎn)。有些地方只注重“占”，不注重“補(bǔ)”。新區(qū)建設(shè)工作熱心，拆舊區(qū)復(fù)墾工作滯后，難以按規(guī)定時(shí)間歸還臺賬，導(dǎo)致被占良田已經(jīng)成為城市建設(shè)用地，而補(bǔ)充或新增耕地卻遲遲得不到落實(shí)。二是“實(shí)優(yōu)虛劣”風(fēng)險(xiǎn)。一般而言，城市周邊土地相對平緩、肥沃，水源、地質(zhì)條件較好，而偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)可能位于高原山區(qū)或土質(zhì)較差的丘陵山地，同時(shí)又是原有宅基地、磚瓦廠或其他建設(shè)用地，復(fù)墾成為與城市周邊耕地質(zhì)量一樣的良田相對較難，在耕地質(zhì)量上有可能形成用質(zhì)量較差的替換質(zhì)量較好的風(fēng)險(xiǎn)。三是農(nóng)地“非農(nóng)化”風(fēng)險(xiǎn)。由于土地整理成本相對較高，而純粹的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏比較優(yōu)勢，不少地方土地整理以后，不是用來進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是進(jìn)行一些“非農(nóng)化”的經(jīng)營牟取更大的經(jīng)濟(jì)效益。四是耕地“非糧化”風(fēng)險(xiǎn)。在各地的土地整理以后，即使仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，也有不少地方更傾向于種植花木、蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物，而不是單純的生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益相對較差的糧食。

2.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一和新村建設(shè)規(guī)劃缺少評估使農(nóng)民增收、農(nóng)村建設(shè)面臨風(fēng)險(xiǎn)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實(shí)施的初衷是解決城鄉(xiāng)合理用地問題，同時(shí)也是推進(jìn)和落實(shí)以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)戰(zhàn)略的一條有效路徑，可以通過建設(shè)用地指標(biāo)的流轉(zhuǎn)將城市發(fā)展成果轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，使城市資金通過一定的方式支持農(nóng)村建設(shè)。但在實(shí)施過程中，存在四方主體，即政府、企業(yè)、農(nóng)村集體組織和農(nóng)民。國家有關(guān)部門在房屋拆遷和建設(shè)用地復(fù)墾為耕地上并沒有出臺具體的收益分配標(biāo)準(zhǔn)，有些地方工作做得好的，農(nóng)民不需花費(fèi)太多就可以搬到新區(qū)或新村。而也有少數(shù)地方將增減掛鉤的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參照傳統(tǒng)征地補(bǔ)償，據(jù)國家有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，被征土地征用費(fèi)的收益分配比例，地方政府占20%—30%，企業(yè)占40%—50%，村級組織占25%—30%，農(nóng)民僅占5%—10%，造成農(nóng)民利益受損。另一方面，新區(qū)或新村建設(shè)規(guī)劃評估不足，導(dǎo)致新建集中區(qū)在具體使用時(shí)，不符合農(nóng)民生產(chǎn)生活習(xí)慣，造成較大生活成本。如有些地方只是考慮讓農(nóng)民集中居住，但卻未考慮農(nóng)民飼養(yǎng)牲畜的習(xí)慣，新建區(qū)未規(guī)劃牲畜飼養(yǎng)空間，導(dǎo)致新區(qū)建成后農(nóng)民入住率低。也有的地方不考慮文化風(fēng)俗習(xí)慣，導(dǎo)致新區(qū)建成后，原有村落長久形成的歷史非物質(zhì)文化丟失或遭到破壞。

3.掛鉤項(xiàng)目與相關(guān)規(guī)劃缺少銜接評估使農(nóng)村用地面臨結(jié)構(gòu)失衡風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)劃編制質(zhì)量不高，規(guī)劃滯后，規(guī)劃意識不強(qiáng)，是長期以來我國農(nóng)村發(fā)展和建設(shè)無序的癥結(jié)之一。開展農(nóng)村土地綜合整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，就是要變無序?yàn)橛行?，提高農(nóng)村用地的質(zhì)量和效率。因此，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的前期申報(bào)工作必須強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌規(guī)劃，即以科學(xué)規(guī)劃為引導(dǎo)，嚴(yán)格按照土地使用規(guī)劃，通過典型示范，推動農(nóng)村土地綜合整治工作有序進(jìn)行。而在具體操作過程中，一些地方為了盡快解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)緊缺的壓力，在增減掛鉤項(xiàng)目選址上只顧眼前，不顧長遠(yuǎn)，隨意劃地，導(dǎo)致掛鉤規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃不銜接，與城鄉(xiāng)規(guī)劃不協(xié)調(diào)，對農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三大一級類用地的結(jié)構(gòu)缺乏科學(xué)規(guī)范的引導(dǎo)和控制，使三類用地在數(shù)量、質(zhì)量和空間秩序的組合方面面臨錯位、失衡的危險(xiǎn)，難以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革、建立新型城鄉(xiāng)形態(tài)的戰(zhàn)略目標(biāo)，各種爭地矛盾很難得到有效解決。

4.置換土地質(zhì)量缺少評估使國家糧食安全面臨風(fēng)險(xiǎn)。保障國家糧食安全是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的根本要求，是國家規(guī)定18億畝耕地紅線的政策本底。目前各地在增減掛鉤后，對新補(bǔ)充耕地的質(zhì)量評估還需要更加嚴(yán)格，形成更為完備的標(biāo)準(zhǔn)。盡管表面上通過增減掛鉤，一些地方在耕地總量上保持大體平衡，但實(shí)際上新復(fù)墾的耕地要形成較好的生產(chǎn)力，還需要多年的精心培育。各地掛鉤過程中存在劣地?fù)Q良田現(xiàn)象，補(bǔ)充耕地的質(zhì)量與被占用耕地的質(zhì)量之間存在較大的差距，實(shí)際上是耕地在減少，與耕地占補(bǔ)平衡戰(zhàn)略“使存量耕地產(chǎn)出能力總量不下降”的初衷不符合。表面上耕地面積沒有減少，但實(shí)際上糧食產(chǎn)量下降，這種情況一旦成為普遍現(xiàn)象將嚴(yán)重影響國家糧食安全。

三、科學(xué)實(shí)施增減掛鉤政策的對策建議

1.堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃，健全完善項(xiàng)目規(guī)劃管理體制機(jī)制。政府應(yīng)當(dāng)本著公平、公正的原則，根據(jù)地方城市發(fā)展需求水平、城市土地利用績效水平、城市的戰(zhàn)略地位等重要因素確定每年進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤的總量。按照統(tǒng)籌規(guī)劃的要求，把拆舊區(qū)和新建區(qū)作為一個整體放到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局中進(jìn)行科學(xué)定位，統(tǒng)籌考慮市縣域城鄉(xiāng)空間、產(chǎn)業(yè)布局和農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)，形成城鎮(zhèn)和村莊相互銜接、架構(gòu)合理的城鄉(xiāng)形態(tài)。要分區(qū)域明確產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口密度、復(fù)墾耕地標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)等要求，建立統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新區(qū)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和文化保護(hù)等的綜合規(guī)劃評估體系。強(qiáng)化項(xiàng)目規(guī)劃的實(shí)施與監(jiān)督，規(guī)劃編制、審查和監(jiān)督要適當(dāng)分離，以便規(guī)劃嚴(yán)格執(zhí)行。

2.創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，推動農(nóng)村建設(shè)用地優(yōu)化配置。明晰農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系和權(quán)能，建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。全面開展農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證，這是開展農(nóng)村土地綜合整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的基礎(chǔ)。要在技術(shù)方面對確權(quán)工作進(jìn)行規(guī)范，堅(jiān)持實(shí)測確權(quán)，在管理上加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督，建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)維護(hù)和糾紛調(diào)處機(jī)制。完善農(nóng)村宅基地管理制度，控制宅基地房屋建設(shè)強(qiáng)度，探索建立宅基地有償使用、有償退出機(jī)制和農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、交易、處置機(jī)制。

3.建立科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任評估體系。在嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃的前提下，逐步提高農(nóng)民在土地非農(nóng)化和增減掛鉤過程產(chǎn)生的增值收益中的分配比例。明晰建設(shè)用地作為一種商品的價(jià)值構(gòu)成要素，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面要綜合考慮區(qū)位、自然生產(chǎn)力、開發(fā)成本、機(jī)會成本、復(fù)墾成本、預(yù)期收益、社會保障價(jià)值因素等。建立專業(yè)、權(quán)威的評估機(jī)構(gòu)，科學(xué)估算土地價(jià)值的合理區(qū)間，將其作為監(jiān)督土地交易市場正常運(yùn)行的依據(jù)。明確土地使用權(quán)交易各方的責(zé)任與義務(wù)，作為土地轉(zhuǎn)換之后續(xù)工作的考評與監(jiān)督依據(jù)。

4.建立項(xiàng)目區(qū)招投標(biāo)和規(guī)范化管理機(jī)制。在項(xiàng)目區(qū)掛鉤實(shí)施過程中，嚴(yán)格依據(jù)條件實(shí)行項(xiàng)目區(qū)招投標(biāo)管理。如在增減掛鉤試點(diǎn)中對土地復(fù)墾整理可以采取項(xiàng)目法人制、公告制、合同制、招投標(biāo)制、監(jiān)理制、財(cái)務(wù)請撥款制和報(bào)賬提款制等。嚴(yán)格控制周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模，規(guī)范管理，不得違反規(guī)劃擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，避免借農(nóng)村土地整理過快擴(kuò)張城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)模。在實(shí)施耕地總量動態(tài)平衡的過程中，既要注重耕地的數(shù)量不減少，又要保證整理后耕地的質(zhì)量不降低，要做好耕地質(zhì)量評估檢查。

實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，推動建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的雙向互動和協(xié)調(diào)運(yùn)行，對緩解當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與耕地保護(hù)之間的矛盾具有緊迫性和現(xiàn)實(shí)性。而如果不重視“掛鉤”過程中的綜合評估和管理，則一項(xiàng)好的政策也會異化為侵害農(nóng)民權(quán)益、造成國家糧食安全的隱患。因此，探索制度創(chuàng)新，完善體制機(jī)制設(shè)計(jì)，對進(jìn)一步科學(xué)實(shí)施增減掛鉤政策、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有重要意義。

________________________________________

參考文獻(xiàn)

[1]趙偉霞，楊小愛.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2010，（9）：88.

[2]張興武.試析農(nóng)村宅基地問題[J].科技信息，2008，（7）：323.

[3]劉洪添.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)政策存在的問題及解決措施[J].理論界，2011，（5）：36.

[4]國務(wù)院辦公廳，關(guān)于深入開展土地市場治理整頓嚴(yán)格土地管理的緊急通知[Z].明電〔2004〕20號.

[5]國土資源部.耕地占補(bǔ)平衡考核辦法[Z].國土資源部令第33號.

[6]國務(wù)院.關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定[Z].國發(fā)〔2004〕28號.

[7]國土資源部.關(guān)于天津等五?。ㄊ校┏擎?zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤第一批試點(diǎn)的批復(fù)[Z]，國土資[2006]269號.

[8]崔巖.對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的一點(diǎn)思考[J].國土資源情報(bào)，2011，（5）：2.

[9]李昌平.土地“增減掛鉤”與農(nóng)民“集中居住”是大勢所趨[J].商務(wù)周刊，2011，（5）：24.

篇4

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地；掛鉤；實(shí)施效果；因素

中圖分類號：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-0432（2011）-09-0056-2

0 前言

2008年6月，國土資源部下發(fā)了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，明確了掛鉤的內(nèi)涵：依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鄉(xiāng)建設(shè)的地塊（即建新地塊，包括建新安置地塊和建新留用地塊）共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過建新和拆舊、土地復(fù)墾等措施的實(shí)施，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。

增減掛鉤政策的出臺，解決了兩個基本問題：一是在保證建設(shè)用地總量沒有增加的前提下，通過空間挪移，滿足了城市擴(kuò)張的需要，相比占補(bǔ)平衡政策，它的不同之處在于要求建新區(qū)面積小于拆舊區(qū)面積，即增加了耕地總量；二是讓遠(yuǎn)離城市的純農(nóng)業(yè)地區(qū)的農(nóng)民與城郊農(nóng)民一起，享受土地級差收益?；诖?，大力開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作將是當(dāng)前和今后一段時(shí)期內(nèi)我國土地管理工作的一個重要內(nèi)容。我國的增減掛鉤工作已經(jīng)開始一段時(shí)間，一部分項(xiàng)目已經(jīng)完成或正在實(shí)施階段，但在實(shí)施的過程中出現(xiàn)了不同的問題，使得增減掛鉤工作受到了一定的影響，研究影響增減掛鉤實(shí)施效果的因素，將關(guān)系到增減掛鉤工作能否持續(xù)發(fā)展并達(dá)到預(yù)期效果。

1 影響增減掛鉤實(shí)施效果的因素分析

1.1 政府層面

1.1.1 項(xiàng)目區(qū)的選取 對項(xiàng)目區(qū)的選取對“掛鉤”項(xiàng)目的實(shí)施起到了十分關(guān)鍵的作用，因此作為實(shí)施效果的影響因素，從項(xiàng)目區(qū)的自然條件和經(jīng)濟(jì)社會條件兩個方面進(jìn)行分析。拆舊區(qū)選取主要依賴于項(xiàng)目區(qū)的自然條件，如地理位置、地形地貌、土壤質(zhì)量、水文地質(zhì)等，這些都決定了拆舊區(qū)的土地復(fù)墾效果，影響著包括項(xiàng)目區(qū)排水、作物種植、灌溉等一系列復(fù)墾工程設(shè)計(jì)；此外，項(xiàng)目區(qū)經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)狀也至關(guān)重要，通常在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為農(nóng)民的收入來源所占比例不高，而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入直接關(guān)系到農(nóng)民生活水平的變化。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度不同，農(nóng)民對增減掛鉤的認(rèn)識程度和參與意愿也將不同，勢必將會促進(jìn)或阻礙“掛鉤”工作的開展。

1.1.2 資金籌措 “掛鉤”工作需要投入的資金量巨大，目前主要由各級政府主導(dǎo)，其拆舊建新置換出來的建設(shè)用地指標(biāo)能否獲得預(yù)期的收入，預(yù)算的資金是否合理、是否及時(shí)到位都具有一定的不確定性。而其他資金投入較少，僅靠節(jié)約規(guī)費(fèi)是不能完全解決拆遷安置以及土地復(fù)墾整理的支出費(fèi)用，因此投入與回收存在的風(fēng)險(xiǎn)是不能忽視的，尤其對于廣大農(nóng)村欠發(fā)達(dá)地區(qū)，資金能否自我平衡，特別是啟動資金的來源如何解決，都是亟待解決的問題。因此，在以政府投資為主的同時(shí)，可以廣泛開展籌資渠道，鼓勵和引導(dǎo)社會資金共同投入，創(chuàng)建和完善激勵機(jī)制和獎懲措施。

1.1.3 規(guī)劃設(shè)計(jì)理念 對拆舊區(qū)不同的土地復(fù)墾規(guī)劃理念既是土地復(fù)墾整理水平的體現(xiàn)，也是體現(xiàn)了適應(yīng)增減掛鉤政策目標(biāo)。不同規(guī)劃理念其重點(diǎn)也不同，有的注重節(jié)約成本，會充分保留現(xiàn)有道路、水利設(shè)施等；有的則側(cè)重經(jīng)濟(jì)效益提高，追求最大限度新增耕地，優(yōu)化作物種植結(jié)構(gòu)；有的考慮生態(tài)環(huán)境改善，安排一定的生態(tài)規(guī)劃和生物工程改造等。增減掛鉤工作應(yīng)符合各級土地利用總體規(guī)劃的、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃以及建設(shè)社會主義新農(nóng)村的相關(guān)要求。但是，村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃普遍滯后，項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃與村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃不銜接的問題比較突出。

1.1.4 周轉(zhuǎn)指標(biāo)管理與使用 “掛鉤”是一個動態(tài)的過程，要先安置再拆遷，先使用規(guī)劃周轉(zhuǎn)指標(biāo)再歸還的過程。在指標(biāo)周轉(zhuǎn)的過程中，從管理上是指標(biāo)的置換，實(shí)質(zhì)則是農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移，置換出去的土地，原本是要建房或搞其他經(jīng)營，現(xiàn)在復(fù)墾為耕地且不準(zhǔn)占用上面的發(fā)展權(quán)被置換到城里了，那么它的發(fā)展權(quán)應(yīng)當(dāng)考慮給予合理補(bǔ)償，或者置換出來的指標(biāo)可以考慮留一部分返還給農(nóng)村集體，用于農(nóng)村集體的建設(shè)。

“掛鉤”周轉(zhuǎn)指標(biāo)按照農(nóng)村居民點(diǎn)和工礦廢棄地等農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾整理形成的耕地面積等量核定，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)的建設(shè)用地報(bào)批實(shí)行項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量和耕地面積雙控制，即項(xiàng)目區(qū)內(nèi)報(bào)批建設(shè)占用耕地規(guī)模不得超過經(jīng)核定批準(zhǔn)使用的周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模，報(bào)批建設(shè)用地總規(guī)模不得超過農(nóng)村建設(shè)用地減少的總規(guī)模，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少。

1.1.5 宣傳力度 “掛鉤”是解決耕地保護(hù)與城市發(fā)展矛盾的較好辦法，但“掛鉤”政策的出發(fā)點(diǎn)與切入點(diǎn)確實(shí)存在一些問題，因?yàn)槌鞘邪l(fā)展需要建設(shè)用地，但用地指標(biāo)不足，所以要把農(nóng)村居民點(diǎn)復(fù)墾整理出來，為城市建設(shè)形成用地指標(biāo)。這種提法的實(shí)質(zhì)是將城市建設(shè)與農(nóng)村發(fā)展對立起來考慮了，沒有將土地整理中的農(nóng)村或農(nóng)民應(yīng)該得到哪些益處表述出來。在實(shí)際操作中，有很多群眾對增減掛鉤的認(rèn)識并不深刻，甚至一無所知。部分群眾認(rèn)為“掛鉤”政策就是為增加城市用地，目的就是將農(nóng)村的土地變成城市土地，是城市在剝奪農(nóng)村。所以，對增減掛鉤政策的宣傳極為重要，要提高群眾對實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目重要性和必要性的認(rèn)識，理清思路，明確工作方法，發(fā)揮人民群眾的主體作用，對增減掛鉤的實(shí)施工作尤為重要。

1.2 農(nóng)村集體層面

1.2.1 土地權(quán)屬調(diào)整 權(quán)屬調(diào)整是增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施過程中最為實(shí)際的問題，容易引發(fā)矛盾，產(chǎn)權(quán)調(diào)整的成敗與掛鉤成果及群眾滿意程度密切相關(guān)。因此，土地權(quán)屬調(diào)整狀況是反映增減掛鉤項(xiàng)目社會實(shí)施效果的一個重要因素。農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾和“掛鉤”工作中的權(quán)屬調(diào)整，涉及到集體土地之間、集體與國有土地之間、土地使用者之間的產(chǎn)權(quán)調(diào)整及利益補(bǔ)償分配問題。如果不明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系和收益分配不合理，不利于農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工作的開展，而且會留下各種權(quán)屬糾紛。因此，建立農(nóng)村土地市場保障建設(shè)用地在村組織內(nèi)部成員之間、村村之間、國家與集體之間的順利流轉(zhuǎn)，有利于從全局的角度統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)。通過建立流轉(zhuǎn)機(jī)制和價(jià)格評估機(jī)制，保障農(nóng)民的合法、公開權(quán)利。

1.2.2 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 完善建新安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將有力帶動城鄉(xiāng)投資與消費(fèi)需求，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的增長。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)及村民住宅等各項(xiàng)建設(shè)應(yīng)該符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村規(guī)劃，服從規(guī)劃管理，引導(dǎo)村民建設(shè)富有地方特色、民族特點(diǎn)的安全節(jié)能環(huán)保型住房。通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、醫(yī)療設(shè)施和交通條件，提高防災(zāi)減災(zāi)能力，促進(jìn)農(nóng)村教育體系的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.3 農(nóng)戶層面

1.3.1 農(nóng)民意愿 由于“掛鉤”項(xiàng)目通常是跨區(qū)域項(xiàng)目，必須依靠政府的行政手段來支持才能順利完成。依靠行政規(guī)劃建立起來的項(xiàng)目區(qū)，如果只關(guān)注要實(shí)現(xiàn)的行政目標(biāo)，就容易忽略這些要求。民眾祖祖輩輩生活的地方，形成了特定的文化、特定的社會生態(tài)，農(nóng)民是否愿意搬遷，是否愿意家園環(huán)境改變，是應(yīng)該考慮的第一要素。

1.3.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) “掛鉤”項(xiàng)目區(qū)的農(nóng)民最關(guān)心的是拆遷復(fù)墾的補(bǔ)償能否到位，標(biāo)準(zhǔn)是否能夠接受，新增耕地的利益如何分配。這些問題直接涉及農(nóng)民切身利益，如果農(nóng)民的權(quán)益得不到保障，將直接影響“掛鉤”實(shí)施的效果。在政策實(shí)施以來，確實(shí)出現(xiàn)了不少損害農(nóng)民利益的問題，有的地方給予農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，而且未按政策所要求的將收益主要用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展。

在實(shí)施“掛鉤”之前，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定出切實(shí)可行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和利益分配機(jī)制，充分尊重農(nóng)民意愿，不要搞強(qiáng)制拆遷，切實(shí)維護(hù)被拆遷戶利益；新增耕地利益分配要充分尊重群眾意見，有針對性地進(jìn)行新增耕地的再利用，形成專門的利益分配機(jī)制，不僅要考慮農(nóng)村的發(fā)展，同時(shí)要顧及未來“掛鉤”項(xiàng)目的實(shí)施，還要體現(xiàn)集體土地所有權(quán)的收益權(quán)。

1.3.3 就業(yè)安置與社會保障 在土地的背后，農(nóng)民是一個繞不開的巨大群體。在部分地區(qū)，農(nóng)民上樓，一次性補(bǔ)償比較到位，老百姓也基本滿意。但當(dāng)?shù)赜胁糠洲r(nóng)民對長遠(yuǎn)卻存有擔(dān)憂。這就涉及到就業(yè)與社會保障問題。而“掛鉤”中涉及的社會保障問題比較復(fù)雜，針對不同的情況要有應(yīng)對措施。農(nóng)民失地以后，由于其自身文化程度較低，缺乏工業(yè)化生產(chǎn)所需的技能，在參與就業(yè)競爭中處于劣勢，在失去土地的保障后無論是退路還是出路都將面臨風(fēng)險(xiǎn)，因而對社會保障和就業(yè)均有著強(qiáng)烈的需求。建立和完善失地農(nóng)民的社會保障和解決失地農(nóng)民的就業(yè)出路問題，不只是影響“掛鉤”實(shí)施效果的一個因素，也是建設(shè)和諧社會的重要內(nèi)容。

2 結(jié)語

增減掛鉤工作是在尊重國家管控土地用途的前提下提出來的，它的出臺是實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村的新途徑，是占補(bǔ)平衡政策的延伸，是一項(xiàng)有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快新農(nóng)村建設(shè)，保護(hù)土地資源，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，提高土地集約利用，改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會面貌的有效方法。因此，在增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施過程中，要把維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益放在首位，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和節(jié)約用地制度，堅(jiān)持群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推進(jìn)。根據(jù)影響“掛鉤”實(shí)施效果的不同影響因素，及時(shí)調(diào)整思路，從而推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，促進(jìn)我國城市化發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)，實(shí)現(xiàn)土地資源的節(jié)約集約利用。

參考文獻(xiàn)

[1] 曹紹甲,李顯書.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策解讀[J].法制與社會,2009,10:290-291.

[2] 黃旭軍.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的問題與對策[J].資源與人居環(huán)境,2010,8:32-34.

[3] 楊悉廉,齊小燕.影響土地整治效果因素分析[J].資源導(dǎo)刊.2009,11:13.

[4] 江蘇省國土資源廳.關(guān)于加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作管理有關(guān)事項(xiàng)的通知[R].蘇國土資發(fā)[2006]231號文，2006-08-14.

[5] 李孟然.本質(zhì)是優(yōu)化利用空間―中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授郝晉氓談“增減掛鉤”[J].中國土地,2010,6:14-17.

[6] 甘立彩,周寶同.基于“掛鉤”下的農(nóng)村建設(shè)用地整理效益分析―以江蘇省太倉市為例[J].鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì),2008,10:42-46.

[7] 呂月珍.農(nóng)戶參與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤意愿的實(shí)證分析―基于浙江省嘉善、縉云兩地農(nóng)戶調(diào)查[D].浙江大學(xué)碩士學(xué)位論文,2009.

[8] 趙海鵬,李曉娟.對城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的思考[J].北方經(jīng)濟(jì),2010年12期.

[9] 劉雪冉,胡振琪,李新舉,張雷,龔碧凱,王新靜.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)相銜接的可行性研究[A].Proceedings of 2010 International Conference on Management Science and Engineering (MSE 2010) (Volume 4)[C],2010年.

[10] 于少康,李愛新,帥佳良,李芳顥.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的相關(guān)問題探討[A].2010年中國土地學(xué)會學(xué)術(shù)年會論文集[C],2010年.

篇5

[關(guān)鍵詞]增減掛鉤 松柏杭 方法 效益

中圖分類號：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-914X（2017）16-0287-01

引言

隨著全國各地經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)的快速發(fā)展，各行業(yè)對土地的需求日益強(qiáng)烈，建設(shè)用地逐年增加，耕地日趨減少，這對我國有限的耕地資源提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)?！笆终湎Ш秃侠砝妹看缤恋兀袑?shí)保護(hù)耕地”，是我國必須長期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國策。

2004年，國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號），提出節(jié)約集約用地、保護(hù)耕地要求，同時(shí)加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)用地的管理，鼓勵城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。為有效推進(jìn)試點(diǎn)地區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，國土資源部出臺了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（國土資發(fā)〔2008〕138號），文件要求掛鉤試點(diǎn)市、縣應(yīng)當(dāng)依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和專項(xiàng)調(diào)查，編制掛鉤試點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃。

1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的內(nèi)涵

城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作，是指依據(jù)土地利用體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過建新拆舊和土地復(fù)墾，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目標(biāo)。

2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的意義

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤不僅僅能有效推進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展和城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)可靠的載體和抓手；不僅僅能落實(shí)中央以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)方針，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展；不僅僅能引導(dǎo)資源、技術(shù)和項(xiàng)目向農(nóng)村流動，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)；還能在保障工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村發(fā)展中，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局、推進(jìn)節(jié)約集約用地、促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的重大舉措；更能嚴(yán)格保護(hù)耕地和提高耕地質(zhì)量、促進(jìn)耕地集約經(jīng)營和發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)民分工就業(yè)和增加收入。

3 荷城街道松柏坑項(xiàng)目區(qū)增減掛鉤試點(diǎn)

荷城街道自2012年開展增減掛鉤試點(diǎn)工作，松柏坑是其中一個項(xiàng)目，該項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模面積320.29畝，全部為廢棄工礦用地，總投資625萬元，畝均投資1.95萬元。

3.1 松柏坑項(xiàng)目的背景

高明區(qū)荷城街道松柏坑礦點(diǎn)在盜采過程中排出的煤矸石等固體廢物，不僅堆積占地，而且堆積的工礦廢棄物經(jīng)雨水常年沖刷后，其中含有的硫化物溢出或浸出嚴(yán)重污染了周邊的大氣、農(nóng)田和水體，該區(qū)域原已脆弱的生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化，部分區(qū)域植被難以生長，水土流失嚴(yán)重，對周圍居民的生產(chǎn)和生活造成影響。土地復(fù)墾對于增加土地資源，改善生態(tài)環(huán)境，保障農(nóng)民群眾的生產(chǎn)和生活均有重要意義。基于上述問題，高明區(qū)國土城建和水務(wù)局積極申報(bào)《高明區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)荷城街道松柏坑項(xiàng)目》，并獲得廣東省國土資源廳審批通過。

3.2 松柏坑項(xiàng)目的操作方法

（1）領(lǐng)導(dǎo)重視。鎮(zhèn)街是增減掛鉤項(xiàng)目開展的主體，領(lǐng)導(dǎo)高度重視此次復(fù)墾工程，并成立了由國土、財(cái)政、農(nóng)林漁業(yè)、鎮(zhèn)街等部門組成的領(lǐng)導(dǎo)小組，主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，各部門間緊密聯(lián)合，解決工作中的規(guī)劃、資金等問題，逐步突破工作難點(diǎn)

（2）科學(xué)決策。將批準(zhǔn)的松柏坑項(xiàng)目通過網(wǎng)絡(luò)、村委會公告欄等媒介予以公示，并制訂詳細(xì)的補(bǔ)償安置方案，按規(guī)定組織聽證，同時(shí)選址科學(xué)，拆舊地塊全部是廢棄采礦用地，避免農(nóng)村居民點(diǎn)復(fù)墾導(dǎo)致“農(nóng)民上樓”補(bǔ)償不合理等問題滋生，充分發(fā)揮資金優(yōu)勢。

（3）創(chuàng)新宣傳。為提高公眾的參與度，利用植樹節(jié)植樹活動，引導(dǎo)公眾參與，加大宣傳力度，讓村民、學(xué)生、各級領(lǐng)導(dǎo)參與到項(xiàng)目中，把土地增減掛鉤的政策精神深入社會。

（4）強(qiáng)化管理。松柏坑原是采礦用地，地表，土壤肥力低，嚴(yán)格執(zhí)行增減掛鉤項(xiàng)目有關(guān)復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)規(guī)劃田間道路工程，灌溉與排水工程。督促施工單位按照設(shè)計(jì)要求施工，必須層層檢驗(yàn)合格，嚴(yán)控質(zhì)量大關(guān)，同事采用物理、生物等土壤修復(fù)方法提高土地生產(chǎn)能力，打造科學(xué)規(guī)劃、高質(zhì)量的復(fù)耕地。

（5）資金到位。資金問題是增減掛鉤項(xiàng)目的關(guān)鍵，政府加大對該項(xiàng)目的資金投入，聯(lián)合部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體和引進(jìn)民間資金，簡化報(bào)批流程，避免資金斷層和后續(xù)供應(yīng)不足，保障工程保質(zhì)保量順利竣工。

（6）互聯(lián)網(wǎng)+流轉(zhuǎn)。項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，為促進(jìn)復(fù)墾后地塊的流轉(zhuǎn)經(jīng)營，保障土地的資源利用率，引入互聯(lián)網(wǎng)+的概念，利用平臺進(jìn)行管理經(jīng)營。

3.3 松柏坑項(xiàng)目的效益

松柏坑項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)土地復(fù)墾，取得經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會等各方面效益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)生態(tài)社會的協(xié)調(diào)同步，從而推動“五位一體”的特色社會主義建設(shè)，具體如下：

（1）經(jīng)濟(jì)效益

項(xiàng)目區(qū)土地復(fù)墾，對項(xiàng)目所占土地進(jìn)行了土地整治，清除了施工過程中遺留的施工殘?jiān)?，避免了農(nóng)民后續(xù)在耕作時(shí)對土地的二次整治，減少了農(nóng)民勞動力的付出。在復(fù)墾的同時(shí)，采取化學(xué)措施，提供啊土壤質(zhì)量。其次在翻松土地的同時(shí)，向土壤中撒播農(nóng)家土雜肥，補(bǔ)充土壤肥力。這些化學(xué)措施的實(shí)施，改善了土壤的各種物理化學(xué)性質(zhì)，對于復(fù)墾區(qū)農(nóng)作物產(chǎn)量的恢復(fù)和提高具有重大的意義，這也減少了農(nóng)民施肥的資金投入。對于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民來說，資金和勞力投入減少，而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益增大，生產(chǎn)效益大大提高，農(nóng)民的生活質(zhì)量可得到極大改善。 同時(shí)，復(fù)墾竣工驗(yàn)收后，按照廣東省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的有關(guān)規(guī)定，可以使用相應(yīng)面積的新增建設(shè)用地指標(biāo)，具有極高的經(jīng)濟(jì)效益。

（2）生態(tài)效益

通過對項(xiàng)目區(qū)實(shí)施土地復(fù)墾，項(xiàng)目區(qū)與周邊的環(huán)境得到融合，使項(xiàng)目區(qū)及其周邊的生態(tài)環(huán)境朝著良性協(xié)調(diào)的方向前進(jìn)。同時(shí)，項(xiàng)目區(qū)的土地基本恢復(fù)其土地利用功能，與四周的自然景觀基本保持一致，保持了其美學(xué)特性。

通過對項(xiàng)目區(qū)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)與建設(shè)，使占有和破壞的土地得到恢復(fù)，最終恢復(fù)了土地的生產(chǎn)力，建成了人工與自然諧調(diào)的生態(tài)系統(tǒng)，形成新的人工和自然景觀。同時(shí)將工程對生態(tài)環(huán)境影響減少到最低，改善了生物圈的生態(tài)環(huán)境。因此，本工程土地復(fù)墾的生態(tài)效益顯著。

（3）社會效益

根據(jù)工程對土地造成的破壞，進(jìn)行復(fù)墾設(shè)計(jì)，調(diào)整土地利用功能，保證占用的土地得到合理的利用，不造成土地資源的浪費(fèi)。

在土地資源日趨緊張的今天，土地復(fù)墾對于社會穩(wěn)定具有重要的意義。同時(shí)土地復(fù)墾項(xiàng)目的實(shí)施使工程占地區(qū)大部分恢復(fù)了原有土地利用功能，只有極少部分土地進(jìn)行了調(diào)整，這也便于以后土地利用的統(tǒng)一規(guī)劃。

通過復(fù)墾松柏坑廢棄礦區(qū)，不但運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)解決了建設(shè)用地指標(biāo)的問題，還改善了生態(tài)環(huán)境和消除了地質(zhì)災(zāi)害隱患。

4 結(jié)語

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的出臺，是一項(xiàng)有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快新農(nóng)村建設(shè)，保護(hù)土地資源，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，提高土地集約化利用程度，改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會面貌的有效途徑，也是實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村的好路子，這是一個系統(tǒng)工程，需要我們在實(shí)施過程中，不斷探索、創(chuàng)新，把這個利國利民的政策落實(shí)好，真正體現(xiàn)國家出臺這個政策的初衷，讓各級政府和群眾都能享受到這項(xiàng)政策帶來的益處[1]。

只要牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績觀，立足于維護(hù)好廣大人民群眾的根本利益，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)研究解決工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，我們就能確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作規(guī)范、健康、有序開展[2]。

參與文獻(xiàn)：

篇6

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；土地開發(fā)；管理

Abstract: the land resources is the human survival and reproduction of the first resource, all kinds of resources in the list. It is not only a kind of resources, is also a kind of assets. This paper mainly discusses the reasonable use and the land to the importance of the management, and points out its in China's socialist modernization as pivotal role.

Key words: urban planning; The land development; management

中圖分類號： TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號：

一、土地利用管理制度存在的問題

1、保紅線壓力增大。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不可避免的要占用耕地，2000年以來，我市新增建設(shè)用地指標(biāo)平均每年在8000畝左右（其中耕地在3000畝左右），此外退耕還林、自然災(zāi)毀和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等每年還要占用一定數(shù)量的耕地。雖然通過歷年來土地開發(fā)整理補(bǔ)充耕地，全市實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)動態(tài)平衡。但我市耕地后備資源緊缺的現(xiàn)狀不可更改，據(jù)詳查資料顯示，我市現(xiàn)有可開發(fā)的耕地后備資源不足14.8萬畝，而且隨著時(shí)間的推移，土地開發(fā)成本將逐年增加，此外由于新增耕地質(zhì)量的差異，造成保護(hù)耕地與保障各類建設(shè)用地的矛盾日益突出，并伴隨著長期存在，全市堅(jiān)守631.53萬畝耕地底線的壓力將越來越大。

2、土地供需矛盾突出。隨著我市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和“決戰(zhàn)兩區(qū)”戰(zhàn)略的推進(jìn)，將有大量的項(xiàng)目落地，峽江水利樞紐工程、航校新機(jī)場、廬陵文化生態(tài)園、市中心城區(qū)建設(shè)等重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的實(shí)施給土地供應(yīng)能力提出了更高的要求。到今年5月底，我市就已申報(bào)了建設(shè)用地面積13782.5畝，但省里下達(dá)給我市今年的建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)僅為6903畝（不含農(nóng)民建房和保障性住房計(jì)劃指標(biāo)），用地指標(biāo)十分緊缺。與此同時(shí)，還有部分批而未供的土地閑置，其中涉及工業(yè)用地。

3、城鄉(xiāng)建設(shè)用地失衡。一方面，在加快城鄉(xiāng)建設(shè)進(jìn)程中，過去缺乏規(guī)劃，建新村不治舊村，建新宅不拆舊宅，村民圍著舊村建起了環(huán)狀新村，包裹其中的舊村人去屋空，空置住宅增多。另一方面，隨著城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，農(nóng)村村民不斷向城市、城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)遷移聚居，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長率不斷升高，城鎮(zhèn)用地規(guī)模不斷外延擴(kuò)張，近年來我市城市建設(shè)用地規(guī)模外延擴(kuò)張一倍以上。城市用地需求大于供給的矛盾日益突出，農(nóng)村用地增減率與城鎮(zhèn)化進(jìn)程不協(xié)調(diào)，造成大量閑置浪費(fèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，2000年到2009年，我市的城鎮(zhèn)化率提高了21%，但農(nóng)村居民點(diǎn)用地仍占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的70%以上。近10年來，全市農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移不少于50萬人，農(nóng)村居民點(diǎn)不但沒有減少，反而有所增加，也造成農(nóng)村閑置的建設(shè)用地也不斷增多。

4、違法用地量大，問責(zé)形勢嚴(yán)峻。近年來，國家土地執(zhí)法監(jiān)管進(jìn)一步強(qiáng)化，衛(wèi)片執(zhí)法檢查和土地例行督察進(jìn)一步深入。今年還是監(jiān)察部、人保部、國土資源部聯(lián)合出臺的15號令正式啟動問責(zé)的第一年，并將首次對縣級以上人民政府主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行問責(zé)。從去年國家土地督察南京局對我市進(jìn)行的土地專項(xiàng)督察和土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的情況來看，形勢很不樂觀，少數(shù)地方土地違法行為禁而未止，如不及時(shí)整改，將面臨問責(zé)。

二、破解難點(diǎn)問題的主要對策

1、開源節(jié)流，堅(jiān)守底線。一是要加大耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核工作力度。始終堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度不動搖，認(rèn)真落實(shí)市、縣、鄉(xiāng)、村、組五級耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，建立健全耕地保護(hù)責(zé)任考核體系，完善耕地保護(hù)考核辦法，細(xì)化考核標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)守住底線，不突破紅線，不觸高壓線。二是加大基本農(nóng)田質(zhì)量提高力度。通過加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)土地肥力培植和基本農(nóng)田質(zhì)量監(jiān)測等手段來全面保護(hù)基本農(nóng)田，同時(shí)，要嚴(yán)格落實(shí)基本農(nóng)田“五不準(zhǔn)”制度，除法律規(guī)定的情形外，嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田植樹造林、發(fā)展林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚、畜禽養(yǎng)殖以及通道綠化，切實(shí)落實(shí)全市基本農(nóng)田“數(shù)量不減少、用途不改變、質(zhì)量不降低”的保護(hù)目標(biāo)。三是在新增建設(shè)用地中，要盡量使用石頭山、坡地、荒地等未利用地，做到依山就勢搞建設(shè)，因地制宜謀發(fā)展，盡量不占或少占耕地。即使需少量占用耕地的，也要堅(jiān)持占一補(bǔ)一，確保耕地面積不減少。四是繼續(xù)大力實(shí)施“造地增糧富民工程”，做到合理選址、科學(xué)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)施工，力爭完成新增造地任務(wù)，確保實(shí)現(xiàn)我市耕地總量動態(tài)平衡目標(biāo)。

2、有保有控，優(yōu)化結(jié)構(gòu)。要按照“計(jì)劃指標(biāo)保重點(diǎn)、一般項(xiàng)目靠挖潛”的原則，切實(shí)加大工作力度，積極盤活閑置存量土地，千方百計(jì)拓展用地空間，切實(shí)保障重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)用地需求。一是擴(kuò)增量。新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)要優(yōu)先用于安排公路、鐵路、機(jī)場、水利、能源、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施和民生項(xiàng)目用地。二是擠存量。加大存量土地的供應(yīng)和閑置土地的清理處置力度，特別是加大批而未征、征而未供、供而未用、用而未盡土地的清理力度。三是調(diào)結(jié)構(gòu)。嚴(yán)格執(zhí)行土地供應(yīng)政策特別是禁止和限制供地目錄，不向“兩高一資”、產(chǎn)能過剩重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目供地，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，落實(shí)保障性安居工程用地。四是講節(jié)約。嚴(yán)格執(zhí)行用地定額標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)決核減超標(biāo)準(zhǔn)用地面積，加強(qiáng)對開工用地項(xiàng)目檢查，督促用地單位按照合同約定建設(shè)，及時(shí)糾正用地單位擅自移位、批多用少、批而不用等行為。

3、統(tǒng)籌規(guī)劃，合理利用。要從根本上扭轉(zhuǎn)城市建設(shè)缺地，農(nóng)村土地閑置這一現(xiàn)象，就必須科學(xué)規(guī)劃，規(guī)劃才是土地合理統(tǒng)籌利用的前提。一是統(tǒng)一編制城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)土地利用，將更多的農(nóng)村建設(shè)用地投向小城鎮(zhèn)，通過建設(shè)用地導(dǎo)向加速城鎮(zhèn)化發(fā)展，形成城鄉(xiāng)社會形態(tài)相互交融的新型城市和新型農(nóng)村。二是開展農(nóng)村大規(guī)模的土地整理，通過對農(nóng)村田、水、路、林、村的綜合整治，調(diào)整優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，推動工業(yè)集中發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)用地規(guī)模經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地節(jié)約集約利用，為城鄉(xiāng)發(fā)展挖掘潛力，拓展空間。三是大力推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛”工作，在繼續(xù)盤活存量的基礎(chǔ)上，用好現(xiàn)有的城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛”政策。緊密結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，按照國土資源部的部署開展土地整治，將農(nóng)村節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展，緩解指標(biāo)不足與用地量大的矛盾。

4、加強(qiáng)監(jiān)管，維護(hù)秩序。要以國家土地督察南京局土地例行督察為契機(jī)，按照“防范在前、發(fā)現(xiàn)及時(shí)、查處到位”的思路，創(chuàng)新國土資源監(jiān)管思路、方式和方法，建立和完善預(yù)防、查處、監(jiān)管、部門聯(lián)動等執(zhí)法監(jiān)管長效機(jī)制。

統(tǒng)籌城郊規(guī)劃：統(tǒng)籌城郊規(guī)劃建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的規(guī)劃制度，其中編制城市郊區(qū)土地利用規(guī)劃和計(jì)劃是實(shí)現(xiàn)土地科學(xué)管理不可或缺的工作。

第一，在制定土地利用總體規(guī)劃時(shí)，除了使土地利用總體規(guī)劃與城市發(fā)展相適應(yīng)外，還要考慮到城市郊區(qū)土地利用的雙重性。從經(jīng)濟(jì)、社會以及可持續(xù)發(fā)展的角度，協(xié)調(diào)好耕地與建設(shè)用地國有土地與集體用地之間的關(guān)系。

第二，根據(jù)城郊土地市場供需狀況，科學(xué)制定、嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)用地年度計(jì)劃， 將集體建設(shè)用地供應(yīng)數(shù)量納入土地供應(yīng)總量控制中，加快對土地資源的數(shù)量、權(quán)屬、用途等基本情況的調(diào)查摸底和統(tǒng)計(jì)整理工作。建立城郊統(tǒng)一的土地管理數(shù)據(jù)庫，嚴(yán)格控制土地農(nóng)轉(zhuǎn)非，保護(hù)耕地的數(shù)量和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)利用；

第三，建立完備的法律保障體系，確保規(guī)劃的權(quán)威性。通過立法將土地利用規(guī)劃的編制和實(shí)施落到實(shí)處，明確土地利用規(guī)劃的地位，確保各級土地利用規(guī)劃的編制，實(shí)施有法可依。

完善城市郊區(qū)土地管理制度：第一，城郊土地利用管理體制一體化。打破城市建設(shè)和城郊農(nóng)村建設(shè)在法律上相互分離的局面，打破城郊二元管理體制，使城市郊區(qū)的土地管理和城市的土地管理相協(xié)調(diào)使土地得到充分有效利用；

第二，促進(jìn)相關(guān)管理部門橫向協(xié)調(diào)與分工合作，必須使集體建設(shè)用地的管理主體明確化，加強(qiáng)相關(guān)部門的橫向協(xié)作，加強(qiáng)管理程序的銜接。

加大違法違規(guī)用地的查處力度：為片面追求收益最大化往往會出現(xiàn)違規(guī)利用土地行為，如以集體土地參與商業(yè)或住宅開發(fā)，以租代征，使用農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，濫占耕地現(xiàn)象屢禁不止， 耕地保護(hù)面臨著更大的挑戰(zhàn)。為此，要加大違法違規(guī)用地的查處力度。

第一，國土資源部門要進(jìn)一步制定針對集體建設(shè)用地的規(guī)劃管理?xiàng)l例，大力加強(qiáng)土地管理法律法規(guī)的宣傳，提高農(nóng)民的法律意識；

第二，加大執(zhí)法監(jiān)察力度，加強(qiáng)土地執(zhí)法巡查，嚴(yán)肅查處土地違法案，堅(jiān)決制止以租代征等違法違規(guī)用地行為。

積極引導(dǎo)集體建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn)：集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)關(guān)系到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的和諧社會建設(shè)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)確立了農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)地位。農(nóng)民集體因保有土地所有權(quán)而將不斷享有流轉(zhuǎn)收益，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)還可將閑置或低效使用的土地進(jìn)行整理、復(fù)墾、盤活，大大提高土地的利用效率。

積極探索宅基地有償使用制度：要積極探索宅基地由目前福利性的無償劃撥轉(zhuǎn)為有償使用的途徑，提高宅基地利用率。

第一，制定宅基地確權(quán)登記的政策、程序和操作辦法。宅基地的確權(quán)登記是宅基地有償使用和規(guī)范流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。土地管理部門要做好現(xiàn)有宅基地的普查和登記工作，嚴(yán)格界定宅基地的邊界和產(chǎn)權(quán)；

第二，對于農(nóng)民已經(jīng)合法取得并且符合標(biāo)準(zhǔn)的宅基地。免收宅基地有償使用費(fèi)，繼續(xù)無償使用；

第三，對于超標(biāo)或新申請的宅基地。按面積大小收取宅基地有償使用費(fèi)，具體使用費(fèi)的收取原則和標(biāo)準(zhǔn)由政府統(tǒng)一規(guī)定；

篇7

關(guān)鍵詞：土地整理、土地規(guī)劃、重要意義

中圖分類號： F301 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A

國家的土地利用規(guī)劃體系里面，土地整治規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃的子規(guī)劃，但現(xiàn)在隨著國家對土地整治工作的重視，土地整治專項(xiàng)規(guī)劃差不多達(dá)到土地利用總體規(guī)劃同等重要程度。土地整治的主要目標(biāo)是“穩(wěn)量、提質(zhì)、增效 ”，除了有效補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量外，將更加突出提高耕地質(zhì)量，提高土地效率和改善生態(tài)環(huán)境，積極促進(jìn)耕地保護(hù)，從以數(shù)量管護(hù)為主，轉(zhuǎn)向數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)相統(tǒng)一，更突出土地生態(tài)景觀建設(shè)和政策制度創(chuàng)新。

土地整治規(guī)劃將分類型確定土地整治重點(diǎn)區(qū)域，重點(diǎn)組織實(shí)施重大工程以保障土地整治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。以土地利用現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，結(jié)合土地整治規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，堅(jiān)持以農(nóng)用地整理為重點(diǎn)，加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力提高耕地質(zhì)量等級，大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，促進(jìn)集約利用土地，提高土地利用率和產(chǎn)出率；提高土地利用的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，達(dá)到土地資源可持續(xù)利用的目的。

開展土地整理的意義主要有以下幾點(diǎn)：

一、有利于科學(xué)合理開展土地整治工作

科學(xué)編制和嚴(yán)格實(shí)施土地整治規(guī)劃，有利于整合資源、引導(dǎo)資金、整體推進(jìn)土地綜合整治、有效補(bǔ)充耕地、提高耕地質(zhì)量、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田、切實(shí)落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)任務(wù)；有利于有序推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整治，改善農(nóng)民居住條件，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)“三農(nóng)”問題的解決；有利于優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局和結(jié)構(gòu)，節(jié)約集約利用土地，緩解工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的土地供需矛盾，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

二、有利于社會主義 新農(nóng)村建設(shè)

土地整治規(guī)劃的實(shí)施，能夠顯著提高村莊拆遷、整合的力度，改變村莊體系內(nèi)村莊等級、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和空間分布，重塑城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展新格局。同時(shí)，通過土地整治規(guī)劃的實(shí)施，可以增加農(nóng)用地特別是耕地面積，提高耕地質(zhì)量，改善生態(tài)環(huán)境，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和規(guī)?；?jīng)營創(chuàng)造條件。 促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與和諧穩(wěn)定。

三、有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

土地整治規(guī)劃結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，統(tǒng)籌研究，將有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)；規(guī)范農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，調(diào)控土地和人口城鎮(zhèn)化的進(jìn)程；優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)，提高土地集約利用；縮減農(nóng)村建設(shè)用地，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供發(fā)展空間。從長遠(yuǎn)來看就是新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新平臺。

我國是世界上開展土地整理最早的國家之一，從公元前1066 年的西周時(shí)期的井田制到后來的秦漢屯田制、西晉占田制、北魏隋唐的均田制等，直到目前我國的土地整理都未間斷過。建國初期，以實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”的目標(biāo)，進(jìn)行土地權(quán)屬變更；20世紀(jì)50 年代的化將土地收歸集體 ；70 年代，以全國農(nóng)業(yè)學(xué)大寨為目標(biāo)；80 年代土地整理以推行農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包制及興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主線，土地利用方式和用地結(jié)構(gòu)都發(fā)生了巨大的變化；90年代開始以編制土地利用具體規(guī)劃來大力發(fā)掘土地利用潛力，增加耕地面積，提高耕地質(zhì)量為主要方向進(jìn)行了土地調(diào)整。

2000 年 10 月 1 日，我國土地開發(fā)整理規(guī)范、土地開發(fā)整理項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)程和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)頒布實(shí)施；2003年，在土地利用總體規(guī)劃指導(dǎo)下，國土部編制實(shí)施了《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃》，2005年該標(biāo)準(zhǔn)的研究在全國十多個省(市、區(qū))已展開了試點(diǎn)，隨著工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)研究的全面推行，將更有利于土地整理項(xiàng)目規(guī)劃科學(xué)合理、因地制宜項(xiàng)目區(qū)服務(wù)。 2006 年 11 月 7 日頒發(fā)的《財(cái)政部國土資源部中國人民銀行關(guān)于調(diào)整新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)政策等問題的通知》中規(guī)定 ：從 2007 年 1 月 1 日起，中央分成的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市分成的部分加上中央財(cái)政專項(xiàng)分配的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，專項(xiàng)用于基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)、土地整理、耕地開發(fā)等開支。資金收繳使用方面，堅(jiān)持“取之于土、用之于土”的原則，在我國土地整理尚未產(chǎn)業(yè)化，融資渠道較窄的情況下，為土地整理的進(jìn)一步發(fā)展提供了很好的資金保障。近年來我國在村莊規(guī)劃和整治方面開展了不少工作，在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的北京、上海、江蘇、浙江等地積累了不少寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

例如 上海郊區(qū)對“遷村并點(diǎn)”的相關(guān)研究

遷村并點(diǎn)是將郊區(qū)縣中現(xiàn)有規(guī)模小、用地大、基礎(chǔ)設(shè)施落后的自然村居民遷入擇點(diǎn)而建的中心村或集鎮(zhèn)， 并將原居住宅基地還耕。通過遷村并點(diǎn)，可以解決現(xiàn)有自然村過多過小的問題，提高土地使用的合理性和有效性，可以解決耕地嚴(yán)重浪費(fèi)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入成本過高的問題。可以精簡農(nóng)村的管理機(jī)構(gòu)，形成合理的村鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)流動以推動城市化進(jìn)程。

例如 北京郊區(qū)對“農(nóng)村居民點(diǎn)整理”的相關(guān)研究和實(shí)踐

篇8

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化;農(nóng)村居民點(diǎn);規(guī)模調(diào)控;對策

中圖分類號：F301.21 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：C 文章編號：0439-8114（2014）12-2974-03

Analysis on Problems and Countermeasure on the Village Scale Regulation

under the Background of Rapid Urbanization

CHANG Chun-qina，b

（a. School of Surveying and Land Information Engineering;b.Land economy and Regional Sustainable Development Research Center，Henan Polytechnic University，Jiaozuo 454003，Henan，China）

Abstract： The main problems of scale regulation of village development under the background of rapid urbanization were analyzed. It is indicated that the village scale regulation was restricted by many factors including regional urbanization， land use planning and the present and future demand of village construction land and so on. Based on the analysis of the interrelation of the factors， aiming at multi-target balance docking and improving the implementation of the scheme， the countermeasures and suggestions were proposed for the village scale regulation.

Key words： rural urbanization;residents in rural areas;scale regulation ;countermeasures

當(dāng)前中國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化速度是世界同期城鎮(zhèn)化平均速度的兩倍左右，預(yù)計(jì)這一快速發(fā)展態(tài)勢將持續(xù)到2050年甚至更長的時(shí)間。按照健康城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)，隨著每年大量的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模不斷增加，農(nóng)村建設(shè)用地應(yīng)相應(yīng)減少[1]。由于我國農(nóng)村人均建設(shè)用地指標(biāo)大大高于城市，因此從理論上講，隨著城市化水平的不斷提高，農(nóng)村與城市的建設(shè)用地總量應(yīng)該呈下降態(tài)勢[2]。然而，權(quán)威的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2002～2006年，中國的農(nóng)村總?cè)丝趶?8 241萬人減少到73 742萬人（依據(jù)戶籍統(tǒng)計(jì)資料，包含居住在城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口），村莊建設(shè)用地總量沒有相應(yīng)減少，反而從2002年的1 636 萬hm2增加到2006年1 653萬hm2。現(xiàn)階段村莊規(guī)模調(diào)控受到區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)、土地利用規(guī)劃對建設(shè)用地總量控制、村莊建設(shè)現(xiàn)狀和未來發(fā)展需求等多種因素的制約[3，4]，依據(jù)不同目標(biāo)所確定的村莊規(guī)模在實(shí)施層面尚存在難以協(xié)調(diào)的矛盾。本研究擬分析村莊規(guī)模調(diào)控的影響因素及其相互間的制約關(guān)系，并提出多目標(biāo)約束下村莊規(guī)模調(diào)控對策建議。

1 村莊規(guī)模調(diào)控面臨的主要問題

1.1 村莊用地規(guī)模持續(xù)增長與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的矛盾

按照城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，伴隨著農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移和城市建設(shè)用地規(guī)模的增加，農(nóng)村建設(shè)用地應(yīng)出現(xiàn)減少的趨勢。而實(shí)際上，由于農(nóng)村人口市民化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城鎮(zhèn)化速度，村鎮(zhèn)規(guī)劃所預(yù)測的農(nóng)村建設(shè)對土地需求大于健康城鎮(zhèn)化的期望值，導(dǎo)致了村莊用地規(guī)模和城鎮(zhèn)用地規(guī)模同步持續(xù)增長，村莊建設(shè)規(guī)?？s減的調(diào)控目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)[5]。

1.2 村鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃難以銜接

現(xiàn)行的村鎮(zhèn)規(guī)劃確定建設(shè)用地規(guī)模的方法是在國家或地方規(guī)定的人均用地指標(biāo)范圍內(nèi)，以現(xiàn)狀人均用地指標(biāo)為基準(zhǔn)，結(jié)合人口增長和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求來確定的，是以需求為出發(fā)點(diǎn)確定村莊規(guī)?？刂颇繕?biāo)。而土地利用規(guī)劃是從耕地保護(hù)的目標(biāo)出發(fā)，根據(jù)耕地總量動態(tài)平衡的總體保護(hù)要求，自上而下逐級分配建設(shè)用地增長指標(biāo)，而且指標(biāo)分配優(yōu)先用于滿足大中型城市建設(shè)用地增長的需要。由于現(xiàn)階段農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化速度嚴(yán)重滯后，還存在大量城市-農(nóng)村兩棲人口群體，因此村莊用地規(guī)模增長的需求不可避免地與土地利用總體規(guī)劃確定的耕地保護(hù)目標(biāo)產(chǎn)生矛盾。

1.3 村莊建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)整難以實(shí)施

現(xiàn)階段農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地指標(biāo)過大，村莊和集鎮(zhèn)土地浪費(fèi)和閑置的現(xiàn)象非常普遍。村鎮(zhèn)規(guī)劃雖然對人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)依照國家和地方標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了控制和調(diào)整，但村鎮(zhèn)建設(shè)是一個逐步推進(jìn)的過程，現(xiàn)階段村莊和集鎮(zhèn)住宅更新以農(nóng)戶自行建設(shè)為主，再加上受建設(shè)現(xiàn)狀的限制，實(shí)際上通過對原有村莊的更新改造實(shí)現(xiàn)指標(biāo)的調(diào)整需要經(jīng)歷長期的過程[6]。而村鎮(zhèn)規(guī)劃方案缺少對這一過程設(shè)計(jì)可操作的實(shí)施步驟和控制方法，導(dǎo)致規(guī)劃難以實(shí)施，實(shí)際建設(shè)偏離規(guī)劃目標(biāo)。

2 村莊規(guī)模調(diào)控的主要影響因素

2.1 區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)

隨著城鎮(zhèn)化過程的推進(jìn)，區(qū)域生產(chǎn)力布局不斷進(jìn)行調(diào)整，與之相伴的是區(qū)域城鎮(zhèn)體系和村鎮(zhèn)體系的調(diào)整和優(yōu)化過程。村莊發(fā)展規(guī)模調(diào)控目標(biāo)應(yīng)該與區(qū)域空間布局調(diào)整規(guī)劃保持一致，根據(jù)縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和鎮(zhèn)域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃所確定的重點(diǎn)建設(shè)、逐步縮并、維持原狀等不同類型的村莊，以及等級規(guī)模體系、職能體系和空間布局優(yōu)化方案，確定規(guī)劃期內(nèi)村莊規(guī)模調(diào)控的總體目標(biāo)。

2.2 土地利用規(guī)劃所確定的建設(shè)用地減量指標(biāo)

土地利用規(guī)劃的基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)耕地總量的動態(tài)平衡。在快速城鎮(zhèn)化背景下，政府實(shí)施了城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模平衡政策，即城市建設(shè)用地增加必須與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤。因此，土地利用規(guī)劃根據(jù)此項(xiàng)原則所確定的建設(shè)用地減量指標(biāo)將根據(jù)土地利用規(guī)劃的指標(biāo)分配辦法在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域進(jìn)行分配，并作為村莊規(guī)模調(diào)控的基本約束條件。

2.3 村莊建設(shè)現(xiàn)狀與未來發(fā)展需求

村鎮(zhèn)規(guī)劃對未來農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地需求量預(yù)測一般按人均用地定額指標(biāo)法，計(jì)算公式為：Z=C×J/10 000，式中，Z表示規(guī)劃目標(biāo)年村鎮(zhèn)建設(shè)用地面積（hm2）;C表示規(guī)劃目標(biāo)年村鎮(zhèn)人口數(shù)量（人）;J表示城鎮(zhèn)人均用地定額指標(biāo)（m2/人）。由于現(xiàn)階段農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化速度嚴(yán)重滯后于城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，村莊人口數(shù)量難以實(shí)現(xiàn)理想的健康城鎮(zhèn)化狀態(tài)下大規(guī)模的轉(zhuǎn)移和縮減，農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地的減少只能依賴對人均用地指標(biāo)的縮減。按照現(xiàn)行的《城鄉(xiāng)用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，人均用地指標(biāo)的縮減幅度有一定的限制，因此從村莊建設(shè)現(xiàn)狀和未來發(fā)展需求來看，尚存在著對建設(shè)用地縮減的阻力，而這一阻力也成為村莊規(guī)模調(diào)控的主要影響因素之一。

3 各影響因素的相互制約關(guān)系解析

3.1 城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)對村莊人口發(fā)展規(guī)模的制約

城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)對村莊人口規(guī)模調(diào)控主要通過制定省域、縣域和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，逐級控制并落實(shí)區(qū)域城鄉(xiāng)居民點(diǎn)布局調(diào)整目標(biāo)，在區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)籌調(diào)整城鄉(xiāng)居民點(diǎn)等級規(guī)模體系。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃向上承接省域和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，向下對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域居民點(diǎn)空間布局調(diào)整進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和安排，并作為村莊人口規(guī)模控制的基本依據(jù)。村莊建設(shè)用地需求量預(yù)測采用人均用地定額指標(biāo)法，因此區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)通過人口指標(biāo)制約村莊建設(shè)用地需求預(yù)測量。區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)對村莊人口規(guī)模的制約關(guān)系如圖1所示。

3.2 土地利用規(guī)劃控制目標(biāo)對村莊建設(shè)用地規(guī)模的制約

土地利用規(guī)劃通過在一定區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，從而實(shí)現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的保護(hù)目標(biāo)。農(nóng)村居民點(diǎn)依靠空心村整治、遷村并點(diǎn)等挖潛形式實(shí)現(xiàn)用地的集約化利用和規(guī)?？s減，并與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量掛鉤，從而保障城市建設(shè)、區(qū)域各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地的增量指標(biāo)。因此土地利用規(guī)劃通過制定耕地增量、建設(shè)用地減量等指標(biāo)對村莊建設(shè)用地規(guī)模調(diào)控起到制約作用。

3.3 村莊發(fā)展需求對村莊規(guī)模調(diào)控的制約

城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，村莊戶籍人口難以實(shí)現(xiàn)理想狀態(tài)下的快速縮減，因此用人均用地定額指標(biāo)法預(yù)測的村莊建設(shè)用地需求量與土地利用規(guī)劃確定的村莊建設(shè)用地控制指標(biāo)之間一般會有一定的差距，兩者的平衡需要通過對人均用地指標(biāo)的調(diào)整來實(shí)現(xiàn)。在村莊建設(shè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上對人均用地指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，需要通過遷村并點(diǎn)、空心村治理、新村建設(shè)等手段，以提高土地利用的集約度來實(shí)現(xiàn)村莊建設(shè)用地需求與供給的平衡。

4 村莊用地規(guī)模調(diào)控對策建議

4.1 實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)的對接和平衡

在區(qū)域城鎮(zhèn)化統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)、土地利用規(guī)劃所確定的建設(shè)用地減量指標(biāo)、村莊建設(shè)現(xiàn)狀與未來發(fā)展需求等多目標(biāo)約束之下，村莊人口規(guī)模和建設(shè)用地規(guī)模相互對接并取得平衡發(fā)展是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的必要保障。基于以上各影響因素的相互制約關(guān)系分析，構(gòu)建如下多目標(biāo)平衡模型（圖2）。

4.2 以完善的實(shí)施方案作支撐

一般來說，根據(jù)土地利用規(guī)劃所確定的村莊用地控制規(guī)模與村莊人口發(fā)展對用地的需求之間存在矛盾，如果沒有完善的方案作支撐，村莊規(guī)模調(diào)控顯然在實(shí)施層面上缺乏可操作性。因此，借鑒新一輪土地利用總體規(guī)劃關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間管制分區(qū)的思想方法，通過劃定村鎮(zhèn)現(xiàn)狀建設(shè)邊界、規(guī)模控制邊界和擴(kuò)展邊界，實(shí)現(xiàn)村鎮(zhèn)規(guī)劃人均用地指標(biāo)調(diào)整與土地利用規(guī)劃用地控制目標(biāo)的彈性對接。如圖3所示，規(guī)模控制邊界范圍內(nèi)為允許建設(shè)區(qū)，現(xiàn)狀邊界與規(guī)?？刂七吔绶秶g為規(guī)?？s減調(diào)控區(qū)域，擴(kuò)展邊界范圍內(nèi)為限制建設(shè)區(qū)（設(shè)定條件、彈性過渡），擴(kuò)展邊界之外為禁止建設(shè)區(qū)。

鄉(xiāng)村居民點(diǎn)格局存在布局散亂、占地超標(biāo)、大量閑置等一系列問題，對耕地保護(hù)造成了極大壓力?？茖W(xué)地調(diào)控村莊發(fā)展規(guī)模對緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求與土地資源短缺的矛盾、推動城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展具有十分重要的意義。因此，應(yīng)該以土地利用規(guī)劃所確定的用地規(guī)模作為調(diào)控目標(biāo)，制定村莊人均建設(shè)用地調(diào)整指標(biāo)，結(jié)合村莊人口發(fā)展對用地的需求，通過遷村并點(diǎn)、空心村整治等技術(shù)手段提高村莊建設(shè)的集約度，并制定完善的村莊用地規(guī)模調(diào)整彈性分步實(shí)施方案。

參考文獻(xiàn)：

[1] 周志慧，鄒自力，何 丹.河南省農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理綜合潛力評價(jià)[J].湖北農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012，51（13）：2706-2709.

[2] 張耀軍.人口空間合理分布與健康城鎮(zhèn)化：問題及對策[J].寧夏社會科學(xué)，2013（1）：35-38.

[3] 趙思敏，劉科偉.欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)體系重構(gòu)模式研究――以咸陽市為例[J].經(jīng)濟(jì)地理，2013，33（8）：121-127.

[4] 張曉平，鄒自力，劉紅芳.基于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的農(nóng)村居民點(diǎn)整理現(xiàn)實(shí)潛力研究[J].中國農(nóng)學(xué)通報(bào)，2012，28（2）：125-128.

篇9

關(guān)鍵詞:城市規(guī)劃；非城市建設(shè)用地；規(guī)劃控制

ABSTRACT：The urban non-development land can be regarded as a great achievement which shaped by the transition from the city constructionto urban and rural construction in the China system. Researching on the urban non-development land planning can be get great guiding significance. Based on the concept about the urban non-development land and the evolution process, this paper analyzed the problems existed in the urban non-development land planningandconstruction,combined with the research on the problems about the regional of construction

proposed a more efficient process by taken the scientific development as the basis, activeplanning guidance, and actively planningcontrol.

[key word]Urban planning，Urban non-development land，Planning-administration

[分類號]TU984

1引言

一直以來，二元管理都是我國城市和農(nóng)村發(fā)展體制的大主題[2][3]，主要表現(xiàn)在：以現(xiàn)在化大生產(chǎn)為主的城市經(jīng)濟(jì)體制和以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制并存。城市的基礎(chǔ)設(shè)施與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)等形成鮮明的對比。城市與農(nóng)村的相互溝通以及并行發(fā)展被二元管理體制大大的限制了。造成了城鄉(xiāng)收入差距大，生活水平對比高的特點(diǎn)。城市與農(nóng)村發(fā)展的不平衡已經(jīng)成為了影響社會和諧穩(wěn)定的重要因素之一。加大對非城市建設(shè)用地規(guī)劃發(fā)展研究的力度，改變城鄉(xiāng)體制政策異同的長期狀況對規(guī)劃編制的影響，通過對非城市建設(shè)用地規(guī)劃發(fā)展的研究，來實(shí)現(xiàn)對資源保護(hù)與利用的合理控制，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的城鄉(xiāng)互補(bǔ)，社會和諧發(fā)展等大量持續(xù)發(fā)展體制的腳步已經(jīng)刻不容緩。

2存在的問題

2.1概念上的模糊

非城市建設(shè)用地是相對于城市建設(shè)用地的概念而來的。城市建設(shè)用地來源于我國1991年實(shí)施的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB137-90）。該標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定，“城市建設(shè)用地應(yīng)包括分類中的居住用地、公共設(shè)施用地、工業(yè)用地、倉儲用地、對外交通用地、道路廣場用地、市政公用設(shè)施用地、綠地和特殊用地九大類用地，不應(yīng)包括水域和其他用地”（第四章第一條）【4】。非城市建設(shè)用地由城市建設(shè)用地衍生而出，它的概念并沒有在國家級法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)中被正式定義。那非城市建設(shè)用地的含義可以理解為以上九大類城市建設(shè)用地之外的水域或其他用地，其中包括水域、耕地、園地、林地、牧草地、村鎮(zhèn)建設(shè)用地、棄置地、露天礦用地等（第二章第五條）[4]。即可以定義為城市行政區(qū)內(nèi)在規(guī)劃期內(nèi)未被用于城市建設(shè)的用地，也就是在城市總體規(guī)劃中除去九大類城市建設(shè)用地之外的地稱為非城市建設(shè)用地。

2.2規(guī)劃管理不統(tǒng)一

非城市建設(shè)用地規(guī)劃由于一直沒有在國家級正式文件中被定義與羅列，編制和修訂城市規(guī)劃時(shí)各項(xiàng)指標(biāo)都來源于城市建設(shè)用地（建設(shè)用地），非城市建設(shè)用地變成了規(guī)劃中的盲區(qū)[5]。如某城市要配備一批城市基礎(chǔ)設(shè)施，在計(jì)算數(shù)量時(shí)首先要確定規(guī)劃區(qū)內(nèi)城市建設(shè)九大類用地的比例、人均建設(shè)用地等指標(biāo)，而人口測算的基準(zhǔn)是城市戶籍，規(guī)劃區(qū)內(nèi)的非城市建設(shè)用地中的非城市戶籍居民的生產(chǎn)生活則沒有被納入規(guī)劃論證范圍。

2.3非城市建設(shè)用地規(guī)劃現(xiàn)行規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)過低

非城市建設(shè)用地設(shè)計(jì)中主要功能是防塵降噪，空氣交換、水源聚集、綠地產(chǎn)氧等多種生態(tài)功能【6】【7】。而實(shí)際上，有些非城市建設(shè)用地，由于現(xiàn)行的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)過低，加之技術(shù)手段不健全，管理方法不完善，使得村莊跟集鎮(zhèn)按照標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)劃時(shí)存在很多問題：土地、水、森林等資源在開發(fā)規(guī)劃中得不到很好地保護(hù)，土地不能集約利用。政府不對農(nóng)村加大基礎(chǔ)設(shè)施的投入，使得城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大。缺乏總體規(guī)劃引導(dǎo)控制，發(fā)展混亂。

3城市內(nèi)非城市建設(shè)規(guī)劃存在的問題

土地使用率低，違法建設(shè)嚴(yán)重違法建設(shè)的存在、人為對非城市建設(shè)環(huán)境忽視規(guī)劃，使得在非城市建設(shè)用地上生態(tài)環(huán)境被嚴(yán)重破壞，已建設(shè)綠地功能不突出，資源利用率地下，基礎(chǔ)設(shè)施缺乏。相較于中心城市，非城市建設(shè)用地規(guī)劃總體上由于缺乏有效管理手段，技術(shù)支持等相關(guān)指導(dǎo)性因素，加之社會管理及歷史原因等復(fù)雜綜合性因素，使得城市內(nèi)非城市建設(shè)用地管理混亂，土地管理分割，違建現(xiàn)像突出，特別是城市各區(qū)的結(jié)合處尤為突出。有些地區(qū)違章建筑占總建筑面積的20%之多，如圖1北京市海淀區(qū)非城市建設(shè)用地違法建筑。由城市與鄉(xiāng)村土地管理機(jī)制不同而產(chǎn)生的夾道建設(shè)情況明顯。如成都市金牛區(qū)的踏水橋社區(qū)，根據(jù)居民安置需求，只需50萬平方米的建筑面積用于安置農(nóng)民，而該社區(qū)建筑面積竟然達(dá)到了130萬平方米，大大超過了安置農(nóng)民的需要，這超過的80萬違法建設(shè)，作為商品房進(jìn)入了市場。這樣大規(guī)模的違法建設(shè)，如果持續(xù)發(fā)展，將對整個城市生態(tài)功能造成巨大的影響。

圖 1北京市海淀區(qū)非城市建設(shè)用地違規(guī)建筑被拆

4控制辦法

加強(qiáng)非城市建設(shè)用地的引導(dǎo)和控制，可以按照三個層面的關(guān)系來做，首先做總體規(guī)劃、其次做分區(qū)規(guī)劃，最后完成詳細(xì)規(guī)劃。在確定規(guī)劃原則的基礎(chǔ)上做出總體規(guī)劃。以總體規(guī)劃為依憑，分析現(xiàn)狀，研究辦法對分區(qū)指定完整規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上具體的對土地的控制和引導(dǎo)做出全面詳細(xì)的規(guī)劃。與其同審批同實(shí)施。如圖2 為成都市非城市建設(shè)用地規(guī)劃。

篇10

關(guān)鍵詞：衛(wèi)片；土地衛(wèi)片執(zhí)法；疑似違法圖斑；綜合監(jiān)管平臺；備案

2016年12月2日，國土資源部發(fā)出通知，在全國統(tǒng)一啟動部署2016年度土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督檢查工作［1］。近年來，衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督檢查工作（以下簡稱衛(wèi)片執(zhí)法）逐步形成了全覆蓋遙感監(jiān)測、逐圖斑核查判定、多部門聯(lián)合查處整改、年度管理秩序評估、逐級約談問責(zé)的工作體系，成為落實(shí)執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制的重要平臺和維護(hù)國土資源管理秩序的有力抓手［2］。土地衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)察工作需要核查大量的基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)和規(guī)劃審批信息，主要有：土地征轉(zhuǎn)用地信息、上一年度土地變更成果、土地利用總體規(guī)劃圖、農(nóng)轉(zhuǎn)用審批信息、建設(shè)項(xiàng)目用地審批信息、供地信息、是否批建、是否國家、省重點(diǎn)工程項(xiàng)目等［3］。在如此大量數(shù)據(jù)中如何高效獲取衛(wèi)片執(zhí)法所需的有效數(shù)據(jù)異常重要，首先要做的工作是對數(shù)據(jù)進(jìn)行分析、處理，同時(shí)提取疑似違法圖斑：國土資源部和省級國土資源行政主管部門組織利用綜合信息監(jiān)管平臺，對衛(wèi)星遙感監(jiān)測發(fā)現(xiàn)的土地利用變化圖斑進(jìn)行內(nèi)業(yè)核查，提取疑似違法用地圖斑，填寫《土地衛(wèi)片疑似違法圖斑登記表》［4］。筆者所在單位參與了湖北省近幾年的衛(wèi)片執(zhí)法檢查技術(shù)服務(wù)工作，現(xiàn)結(jié)合工作實(shí)際從自身角度主要談下在數(shù)據(jù)審核階段采用的規(guī)則及方法。

1數(shù)據(jù)來源

國土資源部發(fā)出的工作部署通知明確，2016年度土地衛(wèi)片檢查的工作對象為部下發(fā)的2016年度土地變更調(diào)查遙感監(jiān)測圖斑經(jīng)合法性判定后，涉及違法用地的圖斑［5］。并明確工作方式要與土地變更調(diào)查工作協(xié)同推進(jìn)，年度土地變更調(diào)查工作，開展遙感監(jiān)測，并按照年度土地利用變化狀況，更新各級土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫［6］。同時(shí)，國家將用地管理信息與土地利用現(xiàn)狀變更結(jié)果空間疊加，對新增建設(shè)用地和新增耕地管理信息進(jìn)行了自動分類標(biāo)注。數(shù)據(jù)審核階段，盡可能利用已有數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和判別。

1.1年度變更調(diào)查成果中的疑似違法用地圖斑

各縣（市、區(qū)）本年度變更調(diào)查更數(shù)據(jù)包、本年度國家下發(fā)的影像和監(jiān)測圖斑。變更數(shù)據(jù)中包含年度所有土地變化信息，其中屬性字段標(biāo)識為“B”的為“本年批本年建”且核查后的疑似圖斑地塊，屬性字段標(biāo)識為“W”的為“本年未批先建”地塊，極易識別。

1.2地方上報(bào)的上一年度土地檢查數(shù)據(jù)

土地執(zhí)法監(jiān)督檢查信息系統(tǒng)分為部、省、市、縣四級，對各縣（市、區(qū)）要求是全部遙感監(jiān)測圖斑有關(guān)信息按數(shù)據(jù)填報(bào)單元導(dǎo)入，并且新增建設(shè)用地和非新增建設(shè)用地所有圖斑都進(jìn)行填報(bào)等等。系統(tǒng)對基礎(chǔ)信息記錄全面、真實(shí)，將非新增建設(shè)用地圖斑進(jìn)一步區(qū)分為：實(shí)地未變化、設(shè)施農(nóng)用地、臨時(shí)用地、已拆除、其他；并可將“上年度未變更且立案查處”的圖斑進(jìn)行標(biāo)識。例如：凡2016年度部下發(fā)遙感監(jiān)測圖斑涉及的違法用地、違法勘查開采礦產(chǎn)資源行為，均納入2016年度衛(wèi)片檢查查處整改范圍，并通過衛(wèi)片檢查信息系統(tǒng)上報(bào)。對2016年度土地變更調(diào)查中的“往年批準(zhǔn)本年建設(shè)”（“PJ”）圖斑，填報(bào)相應(yīng)的實(shí)際占用耕地面積，并計(jì)入2016年度實(shí)際建設(shè)占用的新增建設(shè)用地占用耕地面積。其他遙感監(jiān)測圖斑，不在衛(wèi)片檢查信息系統(tǒng)中填報(bào)［4］。通過填報(bào)，數(shù)據(jù)已進(jìn)行相關(guān)篩查。以上形成的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫（Oracle數(shù)據(jù)庫）也作為審核數(shù)據(jù)源。

1.3已備案的建設(shè)用地審批數(shù)據(jù)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目數(shù)據(jù)等

隨著信息化技術(shù)發(fā)展，建立了國土資源“批、供、用、補(bǔ)、查”綜合監(jiān)管平臺，近幾年的建設(shè)用地審批項(xiàng)目數(shù)據(jù)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤數(shù)據(jù)納入平臺，這其中包括報(bào)國務(wù)院建設(shè)用地審批項(xiàng)目、城市用地實(shí)施方案、省級人民政府批準(zhǔn)建設(shè)用地項(xiàng)目等數(shù)據(jù)。且更新機(jī)制完備，實(shí)現(xiàn)了時(shí)時(shí)更新。按照要求取衛(wèi)片執(zhí)法截止時(shí)間點(diǎn)前的項(xiàng)目數(shù)據(jù)作為審核數(shù)據(jù)源。

1.4未備案的建設(shè)用地審批數(shù)據(jù)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減持鉤項(xiàng)目數(shù)據(jù)等

除已備案信息外，還有部分衛(wèi)片圖斑涉及的2010年底前批準(zhǔn)未備案的數(shù)據(jù)，此類數(shù)據(jù)也作為審核數(shù)據(jù)源，為了與其他數(shù)據(jù)進(jìn)行比對，就要收集比如位置坐標(biāo)等信息以備審核之需。

1.5其他數(shù)據(jù)

審核中除了用到以上幾類數(shù)據(jù)外，還會涉及到其他相關(guān)數(shù)據(jù)，就我省而言，比如：由當(dāng)?shù)乜h市核實(shí)認(rèn)定，屬于省級“四化同步”項(xiàng)目用地或省級低丘緩坡試點(diǎn)用地項(xiàng)目，不屬于違法用地；還有衛(wèi)片圖斑涉及的老土地證信息等均為審核源。

2信息技術(shù)系統(tǒng)審核規(guī)則及方法

數(shù)據(jù)審核主要是將衛(wèi)片地塊通過與建設(shè)用地項(xiàng)目和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目進(jìn)行屬性和圖形空間分析比對，當(dāng)不一致時(shí)，可初步判定疑似違法圖斑，為后一步核查提供數(shù)據(jù)支撐。

2.1批準(zhǔn)文號及面積比對

具體是要進(jìn)行農(nóng)轉(zhuǎn)用、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減持鉤和部批準(zhǔn)先行用地批準(zhǔn)文號等一致性比對。具體檢查規(guī)則是以批文文號為主鍵，對數(shù)據(jù)源中各地塊進(jìn)行檢索，并在在應(yīng)屬性字段中進(jìn)行標(biāo)注。將檢索出的衛(wèi)片地塊總面積、耕地面積分別與對應(yīng)建設(shè)用地項(xiàng)目的總面積、耕地面積進(jìn)行比對，以判斷是否超用。如：一個建設(shè)用地項(xiàng)目的總面積、耕地面積小于其對應(yīng)衛(wèi)片地塊總面積、耕地面積之和，則為單個建設(shè)用地項(xiàng)目不超用，否則判定為疑似違法圖班。

2.2空間套合比對

疑似新增建設(shè)用地變化數(shù)據(jù)與監(jiān)管平臺中的建設(shè)用地審批項(xiàng)目的勘測定界圖、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的建新區(qū)進(jìn)行空間比對，計(jì)算重合比例，判斷是否疑似新增建設(shè)用地變化圖斑。當(dāng)重合比例達(dá)到規(guī)定要求時(shí)判定為空間符合，否則為疑似違法圖斑。其中相交面積計(jì)算規(guī)劃為：（系統(tǒng)計(jì)算相交面積）/（系統(tǒng)計(jì)算圖斑面積）*上報(bào)表中的圖斑面積。

2.3批準(zhǔn)建設(shè)用地面積總量比對

以縣為單位，除了對衛(wèi)片地塊進(jìn)行分析比對，還需對行政區(qū)范圍內(nèi)的用地總量進(jìn)行整體分析。具體檢查規(guī)則是將全縣執(zhí)法年度近幾年的該縣所批準(zhǔn)的分年度建設(shè)用地總量和近幾年地方上報(bào)的新增建設(shè)用地總面積比對分析，形成多年度批準(zhǔn)面積與衛(wèi)片新增建設(shè)比對匯總分析表，判斷是否超用。

2.4上報(bào)數(shù)據(jù)總量與下發(fā)數(shù)據(jù)總量對比

按照變更調(diào)查的行政單元—縣（市、區(qū)），對地方上報(bào)圖斑的面積進(jìn)行匯總并與下發(fā)的總面積進(jìn)行數(shù)值對比，判定是否存在遺漏，以確保審核數(shù)據(jù)的全面性。

3結(jié)語

2007年，全國第二次土地調(diào)查啟動,各地陸續(xù)建立了土地利用數(shù)據(jù)庫及管理系統(tǒng)，并每年進(jìn)行更新；深入開展全國土地利用總體規(guī)劃修編［7］；2011年，國土資源部部署全面推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證［8］,截至2011年底，全國集體土地所有權(quán)登記發(fā)證率達(dá)到70%，集體土地使用權(quán)登記發(fā)證率達(dá)到80%,宅基地使用權(quán)登記發(fā)證率達(dá)到80%［8］；2015年，全面開展永久基本農(nóng)田劃定工作，按照城鎮(zhèn)由大到小、空間由近及遠(yuǎn)、耕地質(zhì)量由高到低的順序，以城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田劃定為重點(diǎn)，分步推進(jìn)永久基本農(nóng)田劃定工作,106個重點(diǎn)城市周邊永久基本農(nóng)田劃定工作取得積極進(jìn)展［9］。多年來，土地主管部門積累了大量的、詳實(shí)且現(xiàn)勢性強(qiáng)的數(shù)據(jù),而信息技術(shù)的高速發(fā)展及國家、地方相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、要求的不斷完善，從已有成果中準(zhǔn)確、迅速提取或識別所需信息，可便捷地為日常管理工作提供各項(xiàng)服務(wù)，從而達(dá)到多項(xiàng)工作高效地有機(jī)結(jié)合。

參考文獻(xiàn)：

［1］喬思偉.全國統(tǒng)一開展2016年度土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督檢查［EB］.中國國土資源報(bào)，2016年.全國統(tǒng)一開展2016年度土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督檢查.