導語：如何才能寫好一篇社區基層治理成效，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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一、主要問題

一是公共法律服務體系建設緩慢。我區公共法律服務體系建設在鄉（鎮）一級尚能依托鄉鎮司法所完成建設和運行，但村級公共法律服務工作室建設滯后，作用發揮不足。基層法律服務人員不足，難以做到專人專職，同時從業人員水平參差不齊，律師參與村(社區)法律服務工作有時也只是為了完成基礎任務，部分法律服務工作者能力不足，不能提供有效法律援助，切實解決群眾需求。

二是依法治理工作水平有待提升。個別單位對推進法治建設工作重視不夠、推動不力，滿足于完成規定動作，統籌推進不到位，主動創新意識不足，依法治理成效不明顯。部門間缺少聯系，在基層法治建設中存在“單兵作戰”現象，缺少集成效益，缺少資源整合及資源共享，存在一定的資源浪費。

三是基層干部法律素養有待提高。部分農村基層干部對現行法律一知半解，法律知識普遍缺乏，法治意識普遍淡薄，習慣于執行上級交待的工作任務，以“實干”和“實效”為原則，一般不認真研究政策和法律，甚至偶爾存在不依法辦事的情況，不能正確引導群眾尊法學法守法用法。

四是基層群眾法治意識相對淡薄。一些群眾文化水平低、法律意識相對薄弱，習慣于習慣，法律知識缺乏、法治觀念淡薄，依法自我保護意識不強、依法維權意識不足，遇事找法情況不樂觀。在自身合法權益受到侵害時，不能正確反映訴求，一般不通過法律途徑，習慣于自行解決或者選擇上訪甚至作出過激行為，導致違法犯罪。

五是普法宣傳尚未真正深入人心。普法宣傳一般情況下難以適應群眾對法律的多樣需求，普法工作仍存在普法形式單一、缺乏針對性、宣傳工作缺少深度、實效性不夠強等問題，導致群眾對普法活動的熱情降低，關注停于表面。部分單位“誰執法誰普法”普法責任制落實不到位，普法僅滿足于完成規定動作，某些普法宣傳活動甚至存在形式大于實質等問題。

二、工作建議

一是加強部門聯動，形成工作合力。要加強與城鄉基層綜合治理、精神文明建設等部門聯系合作，建設法治鄉村，統籌推進基層示范創建，特別是在陣地建設上要統一謀劃部署，避免多方設計造成資源浪費。以“民主法治示范村（社區）”建設為載體，通過典型示范，引領帶動法治鄉村建設，積極動員鄉鎮、村社持續深入開展基層法治示范創建活動。

二是增強法治意識，帶頭學法守法。加強村干部法治教育培訓，提高基層干部隊伍整體素質，緊緊圍繞當前農村工作實際，將法治教育培訓與其工作實踐有機結合，把依法辦事作為基層干部履職的硬要求，切實提高村干部建設法治鄉村的能力。持續深化基層綜合執法改革，打造一支政治信念堅定、業務技能嫻熟、執法行為規范、人民群眾滿意的綜合執法隊伍，為實施鄉村振興、推進農業農村現代化提供有力的執法保障。

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現在，我代表***街黨政領導班子就20*年度工作情況作集體述職。

一、20*年目標任務完成情況

20*年，在區委、區政府的正確領導下，我街黨政領導班子以黨的十六大、十六屆四中全會及“三個代表”重要思想為指導，依據洪山區國民經濟和社會發展的總體要求，依托***地域優勢，以經濟建設為中心，以抓好安全生產和社會穩定為主線，以創建文明城區、構建和諧***為工作切入點，進一步改進工作作風，勤政務實，保證了各項工作健康、協調、快速發展，通過共同努力，較好的完成了年初確定的各項工作目標。具體表現在以下幾個方面：

一是地區經濟持續、快速發展。截止20*年12月底，我街國、地稅完成2943.64萬元，占目標2337萬元的126%。其中，國稅完成1002.65萬元，占目標731萬元的137.2%，地稅完成1940.99萬元，占目標1606萬元的120.8%。完成規模以上工業增加值2565萬元，占目標2560萬元的101.2%。完成全社會固定資產投資7.45億元，占目標7.36億元的101.36%，占爭取目標7.46億元的100%。其中工業投資3100萬元，占目標3000萬元的103%，占爭取目標3100萬元的100%。協助**板塊工作，**中心二期工程累計投資1.5億元，占目標1.5億元的100%，完成工作總量的50%。在招商引資工作中，科技孵化帶新增企業10戶，完成全年目標任務。實際到位內資8400萬元，占目標6000萬元的140%。策劃3000萬元以上重大項目一個（**中心三期工程），完成爭取目標。農貿市場升級工作正在進行中。

街道經濟的發展有效緩解了就業壓力。全年新增就業崗位453個，占目標400人次的113.25%，城鎮下崗人員再就業216人次，占目標200人次的108%，其中幫助困難群眾再就業62人次，占目標50人次的124%，再就業培訓80人次，占目標80人次的100%。

二是社區建設協調發展。20*年，我們堅持以人為本，大力推進和諧***建設，把社區建設作為基礎工作平臺，深入實施社區建設“883行動計劃”。在社區創建達標工作中，我們堅持把工作重心和主要精力放在基層，人往基層走，錢往基層花，黨政主要領導經常深入社區，一線指導督促，使“883”社區創建工作落在實處，圓滿完成了最后兩個社區的創建達標任務。其中**社區被評為優秀，**社區被評為良好。

三是城市建設取得新的成績。全年，新增綠地4.7萬平方米，占目標任務1.5萬平方米的313%；垂直綠化2000米，占目標任務300米的666%；植樹3.2萬株，占目標任務1.5萬株的213%。組織臨街單位拆墻透綠300米，折違61處，面積6720平方米。市容達標街道創建活動月月達標，綜合排名為全市前*位，名次相對靠前。在省級衛生城市復查過程中，我們也取得了良好的成績，基本上實現了社區衛生服務網絡全覆蓋。

四是安全生產形勢良好。通過配合安全、衛生等部門工作，確保了轄區內無食物中毒、禽流感等事件，全年無重大安全事故發生。

五是辦公現代化取得新的進展。機關配備了打印機、復印機、傳真機等電子辦公設備，各科室配備了電腦，電子辦公已經實現。電子政務網已開通，相關數據資料正在升級完善中，預計在2006年，電子政務公開有望實現。

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關鍵詞：政策目標；農村環境連片整治；實證考察

中圖分類號：C912.8 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）07-0071-02

一、問題研究動因

（一）農村環境連片整治的政策背景

在城鄉一體化的大背景下，2008年我國改革農村環境治理方式，提出“以獎促治”政策。為了進一步提高農村環境治理成效，從2010年開始，以連片整治的方式，國家分階段選取示范省（區、市），集中資金進行農村區域環境治理。

農村環境連片整治，是農村環境管理的創新之舉。與以往農村環境治理相比，農村環境連片整治有強勁的政策支持。首先，政策目標明確。農村環境連片整治是以解決區域性突出環境問題為目的，對地域空間上相對聚集在一起的多個村莊（受益人口原則上不低于兩萬人）實施同步、集中整治。其次，資金投入來源有保障。在資金上，國家財政部和環保部以協議的方式，分別與各省政府簽訂了農村環境連片整治示范協議，明確中央與地方資金的配套比例及資金保障。農村環境連片整治政策的科學性與合理性為農村環境連片整治的實施提供了良好基礎。

（二）實踐的訴求

2010年遼寧作為北部地區的代表成為第一批農村環境連片整治的示范省，2010—2012年預計由中央撥款8.5億，地方政府按照1：1.5的比例配套，投入21.25億元，開展農村環境連片整治。農村環境連片整治開展后，急需總結環境管理經驗，反饋問題。對遼寧農村環境連片整治進行實證考察有助于總結經驗，在政策目標指導下，探索和創新農村環境連片整治工作的有效路徑。

二、遼寧農村環境連片整治的實證考察

（一）考察方法

以實地調研的方式對沈陽市遼中縣六間房鎮、楊士崗鎮，盤錦市胡家鎮，撫順市上馬鄉、后安鎮，本溪市桓仁縣北甸子鄉，營口市大石橋湯池鎮等進行實地考察。在此基礎上，以問卷的形式對村莊連片治理情況及農民環境保護意識進行考察。先后發放問卷200份，收回有效問卷132份。與此同時，收集有關公共數據和記錄，并對基層環保部門工作人員、基層鄉鎮環境管理人員進行半結構性訪談，了解農村環境連片整治情況。

（二）考察內容

1.示范區選取。根據國家關于示范區域選取的要求和原則，遼寧確定的示范區域為：以大伙房水庫及輸水工程周邊地區為重點，延伸到輸水工程供水及采水所涉及的地市，共包括撫順、本溪、沈陽、鞍山、遼陽、營口及盤錦7個城市，其中要優先解決大伙房水庫及輸水工程周邊地區的撫順和本溪（桓仁）地區的突出環境問題。

調研顯示，示范區選取具有合理性。撫順大伙房水庫，是遼寧省重要的飲用水水源地。每年將為撫順、沈陽、遼陽、鞍山、盤錦、營口、大連等七城市提供近20億立方米的水源，全省有近2 300萬人受益，其供水規模在全國乃至世界也處于前列，水質保護工作十分重要。雖然目前大伙房水庫水質保持二類水體標準，但水庫上游生態環境極為脆弱。遼寧農村環境連片整治選取特大飲用水水源地周邊農村進行連片整治示范，對于探索特大飲用水水源地保護、流域污染治理具有重要意義。

2.整治的過程。調研顯示了整治的過程做到了規范化。一是建立項目建設監管機制。遼寧省對示范項目資金的支持范圍、資金申報、預算下達和資金撥付等方面進行了規范，嚴禁截留、挪用。二是建立連片整治管理機制。遼寧省建立了農村環境整治目標責任制，省、市、縣、鎮（鄉）、村以及片區都簽訂責任狀，做到工作項目化、項目目標化、目標責任化。三是建立治管結合機制。基層組織基本建立了日常保潔機制。遼寧各地已初步探索出一套適合地區實際的農村環境連片治理的管理模式。

3.整治的效果。調研顯示，大量中央和地方財政資金投入到農村基礎設施建設上。生活垃圾治理基礎設施建設包括垃圾桶、垃圾發酵池、密閉式垃圾房、垃圾手推車輛、專用清運車輛、垃圾填埋處理場、垃圾中轉站等；畜禽糞便污染治理基礎設施建設包括儲糞池、養殖戶化糞池等；生活污水治理基礎設施建設包括修建排污明渠、氧化塘等。農村環境連片整治示范村的環境基礎設施建設有了極大改觀。

（三）問題的反饋

1.農村環境管理的資源尚未充足。一般來說，管理資源主要有經費資源、人力資源、信息資源和技術資源。充足的經費與人力資源、成熟的技術支持是農村環境連片整治的物質基礎，暢通的信息渠道使農村環保管理部門之間、管理部門與公眾之間協調配合。

調研反映，農村環境連片整治示范工作在經費資源、人力資源、信息資源和技術資源上，均存在不足的問題。在經費上尤其是項目運行和維護資金上表現為供給不足或遲滯，在人力資源上表現為基層專業環保管理人員的短缺，在信息資源上表現為政策信息不暢尤其是在農村環境連片整治政策宣傳上不夠到位，在技術資源上表現為適宜北方環境、廉價而有效的治理技術尤其是水污染治理技術開發遲滯。

2.農村環境管理的網絡合力尚需凝聚。與通常的縱向性的管理行為不同，環境管理體系表現為縱向性和橫向性的復雜特點。從縱向上看，環境管理體系呈現出一種與行政架構相對應的科層制結構，表現為上下級部門的業務對應。從橫向上來看呈現的特征是，由政府總負責，各部門具體負責實施。表現為財政部門對環境治理資金進行管理、環保部門對環境保護統一管理，基層鄉鎮部門合作管理。這種縱向和橫向結合的特點決定了農村環境整治需要不同部門積極而能動的合作。

農村環境連片整治兼有管理和治理雙重含義。農村環境連片整治中不只是“自上而下”環境行政管理，還是受益者村民積極參與的環境治理。我國農村環境污染主體分散零落，農村環境整治不能單純依賴點線式的“政府—管理”模式，更需要村民與政府的合作。

調研反映，農村環境連片整治過程中，政府部門之間、政府與民眾之間的合力尚需凝聚。一方面，由于農村環境責任主體眾多，責任交叉不明，極易形成環境管理漏洞與責任真空。即使在管理責任明確的情況下，往往也由于部門工作銜接不暢，導致整體效率降低，如，財政部門資金審批遲滯影響環保部門的項目建設進度，環保部門項目建設監管缺位加重基層鄉鎮部門的后續管理負擔。另一方面，村民與參與環境連片整治呈被動狀態，村民的積極性尚需充分調動。

三、完善農村環境連片整治的有效路徑

（一）優化農村環境管理的資源結構

1.地方政府財政責任的制度化與法制化。盡管在連片整治資金供給上，國家以協議的方式，明確了中央與地方資金的配套比例及資金保障措施，但是實踐中，由于農村環境連片整治的資金需求大，地方財政能力的限制，仍然存在地方配套資金供給不足或遲滯的問題，直接影響連片整治的示范效果。解決的路徑是尋求政策的制度化和法制化。在地方財政預算階段，確立農村環保支出的優先和重點地位，設定具有約束力的投入目標要求。目前法律對地方政府財政責任規定過于原則，應盡快制定地方立法，明確地方各級政府在農村環境治理中的責任、分擔標準及調整機制。

2.鄉鎮環保組織的功能化。縣級及以下基層環保部門力量薄弱，相當一部分鄉鎮沒有設立專門的環保機構，應根據實際情況加強農村環境保護機構建設，在鄉鎮及行政村設置專門環保機構、配備專兼職監管員隊伍。在完善基層環保組織建設的同時，增強環保人員能力建設，提高環保人員的創新能力。

3.環保信息的暢通化。環保信息的暢通化一方面要求環保信息在政府系統暢通。財政部門在連片資金審批與使用上公開；環保部門在連片整治項目建設招標與監管上公開；基層鄉鎮組織在連片整治項目的維護與運營上公開。環保信息的暢通化另一方面也要求環保信息在政府與民眾之間暢通。要加強農村環境保護宣傳培訓，開展形式多樣的農村環境保護知識宣傳教育，提高農民的環境意識和可持續發展意識。

4.環境技術開發和推廣的多元化。農村環境連片整治效果的取得還在于改進技術措施，因此，應進一步研究適用于北方農村環境整治的技術措施。農村環保技術的開發完全依靠地方基層力量存在很大困難，應在國家層面上建立科技支撐體系，組織環境科研機構和高校等專業人員對農村環保實用技術開發和推廣，確保集中連片村莊整治工作取得實效。

（二）締結農村環境管理的參與者網絡

1.協調聯動，加強政府部門間合力。農村環境連片整治是一項復雜、長期性工程，需各部門密切配合，協調聯動。橫向聯系是農村環境保護十分重要的關系網絡。平行部門之間應建立各部門聯動協調配合工作機制，相互溝通信息，主動配合，形成合力。

2.協商互動，加強村民與政府間合力。在農村環境連片整治中，應強化村民自治與政府管理的互動。村民自治主要是鼓勵以農村社區為依托，集聚區域內村民力量參與環境管理，維護社區共同的環境利益。農村環境社區治理是政府單一管理的補充，是公眾參與環境保護的組織化路徑。

（三）創新農村環境管理方式

1.建立城鄉環境共建體系。城鄉聯合共建是借助社會力量，實現農村環境治理。借助“城鄉共建”、“城市反哺農村”、“城鄉統籌”等開展城鄉環境共建，可以有效補充農村環境整治投入，并可以喚醒企業和各種社會力量的社會責任感。

2.構建“第三方”評價機制。構建與政府無隸屬關和利益關系的第三方評價機制，發揮其在評價標準和評價過程的獨立性和客觀性職能，對環境連片整治的效果進行評價，形成反饋機制，能優化環境連片整治的路徑，提高環境連片整治的效能。

參考文獻：

[1]中央財政投入120億元資金、推進農村環境整村連片整治工作[J].農村財政與財經，2010，（7）：24.

[2]陳振明.政策科學——公共政策分析導論[M].北京：中國人民大學出版社，2003.

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一、加強綜治工作，維護社會穩定

經濟建設的快速發展，外來流動人員的增加，給轄區社會治安管理帶來許多壓力和隱患。為此，我們從加強外來人員法制宣傳教育、完善綜治隊伍建設、規范出租屋管理等方面著手，切實維護社會和諧穩定，為經濟社會發展創造良好的社會環境。

（一）加強對外來人員的法制宣傳教育。為解決外來流動人口日益增加所帶來的社會問題，維護穩定、有序的發展局面，我們充分發揮公安、工會、勞動、司法等職能部門作用，切實加強對外來流動人口的法制宣傳教育，經常組織有關工作人員深入企業宣傳治安管理、勞動保障、工傷保險、安全生產等方面的政策法規，每年都到工廠集中區舉辦2—3期法律咨詢活動，熱心解答外來務工人員所反映的問題，引導廣大外來務工人員做學法、懂法、守法和依法辦事、依法維權的現代公民。此外，為搭建街道辦、企業和外來員工之間相互溝通的橋梁，我們在184家企業組建了工會組織，并充分利用工會這一平臺開展法律法規宣傳、外來務工人員權益保障等活動，大大提高了外來務工人員的法制觀念和權益保障意識。*年，街道辦總工會和勞動部門共調處外來務工人員勞動爭議239宗，調處成功率95%，處理欠薪逃匿案件10宗，追回被拖欠工人工資401萬元。

（二）加強治安防范網絡建設。為加強對轄區范圍的巡邏監控，從源頭上打擊各類違法犯罪行為，我們加大了對治安工作的投入，不斷健全和完善綜治工作的軟硬件建設，認真打造街道、村委、村小組三級防范網絡。*年，投入30多萬元在南出口的白石村設立了治安崗亭4個，增聘治安巡邏員36人，由派出所的片區民警實行全天候輪值巡邏。在外來人口較密集的村小組組建了護村隊，配合村級治安巡邏隊共同做好轄區的維穩工作。今年以來，又先后投入60多萬元，裝修了司法所、普法辦和接訪中心，組建了街道聯防大隊，新招聘了46名治安聯防隊員，新購置了22部維穩巡邏摩托車，對重點地區、復雜地段實行24小時巡邏監控。另外，還組建了一支由80名機關干部職工組成的應急隊伍，實行不定期集訓和拉練，確保在關鍵時刻能“招之即來，來之能戰，戰之則勝”。

（三）規范出租屋管理。隨著經濟的快速發展，外來流動人口不斷流入，且大多都分散租住在出租屋。針對這一情況，我們采取了“外來人口按常住人口管理”的做法，于2005年成立了流動人口管理辦公室，抽調8名民警和聘請8名戶管員專職負責流動人口管理工作，對轄區出租屋進行統一登記造冊，編號建檔，由管區民警每月定期、分片分區核對記錄，準確掌握出租屋和外來人口動態。同時，實行出租屋管理房東責任制，由派出所與房東簽訂治安責任書，核發《房屋租賃治安許可證》，明確規定不準將房屋租給無“三證”（身份證、勞務證、計生服務證）人員和從事“黃賭毒”、非法傳銷活動等違法犯罪人員。此外，還嚴格落實報告制度，要求一旦租住人員變動，房東必須在24小時內報告，以便及時更新資料，全面準確掌握情況。近三年來，我街道辦轄區年均列管出租屋5000間以上，登記流動人口3萬人次以上，出租屋管理工作做到底子清、情況明、信息準。

（四）加強打防工作。在社會治安綜合治理工作中，我們堅持“穩定壓倒一切”的工作方針，以禁毒工作為重點，實行打防結合，多管齊下，綜合治理。積極開展打擊“兩搶一盜”、掃黃打非、禁毒禁賭、打黑除惡等專項行動，有力打擊了各類違法犯罪活動，維護了經濟社會發展大局的穩定。*年，本轄區共發生刑事案件187宗，比減12宗，破案率72.7%，比增5%。此外，我們通過采取一系列強有力措施，禁毒工作取得了明顯成效，吸毒分子得到引導轉化，吸毒人數逐年下降。如周田村昔日的癮君子葉建東，不但成功戒了毒癮，而且還成了帶領群眾致富的實業家，受到了全國婦聯和國家禁毒辦的表彰。

二、建立層級量化考核機制，促進工作責任落實

針對近年來個別農村基層干部中出現理想信念動搖、組織紀律渙散、群眾觀念淡薄、服務意識不強、依法辦事水平不高等現象，我們切實加強了對農村基層干部尤其是村（社區）支部書記、各村（居）民小組長的管理監督、激勵約束機制建設。從今年起，我們率先在全區建立了層級量化考核機制，對村（社區）支部書記、村（居）民小組長實行工作責任考核，促進各項依法治街工作的落實。

（一）制訂考核指標，明確職責任務。我們在廣泛征求村（社區）支部書記和村（居）民小組長意見和建議的基礎上，經街道黨政領導班子反復討論和修改，制定了《2007年秋長街道辦村（社區）支部書記定量考核責任書（試行）》、《2007年秋長街道辦村民小組長責任考核細則（試行）》、《2007年秋長街道辦社區居民小組長責任考核細則（試行）》。其中，村（社區）支部書記責任考核內容主要包括社會治安綜合治理、社會保障、安全生產、文化科教、新農村建設、人口計生、基層黨建、班子建設和廉政建設等11類26項指標。村小組長責任考核內容主要以社會主義新農村建設20字方針為參考，從生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主等5類17項指標進行量化考核。居民小組長責任考核內容主要以“六好”平安和諧社區創建標準為參考，從社會治安綜合治理、社會保障、安全生產、人口計生、環境保護、文明創建等5類17項指標進行量化考核。

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關鍵詞: 農村警務 必要性 可行性 方法

我國是農業大國,農村人口占全國人口四分之三左右,農村的穩定關系國家的穩定,國家治安狀況的改善在很大程度上取決于全國農村的治安狀況的改善。近年來,我國農村大量青壯年外出務工,留守鄉村的大多是防范意識薄弱的老人和婦女兒童,而在農村發生的違法犯罪不再是簡單的偷盜案件,更為嚴重的殺人、搶劫、詐騙等惡性案件時有發生。此外,隨著經濟的發展,農民從事的職業呈現多樣化,人口結構由單一向復雜發展,對于公安民警來說,農村人口管理成為一大難題。在這種情況下,我國的社區警務戰略能否在廣大農村得以順利實施推行,顯得意義十分重大。

一、我國建設農村警務的必要性分析

農村社區警務是以農村社區(或以村莊形式)為范圍,以警民聯手協作的方式,通過立足社區,服務社區,與社區建立長期的合作關系,動員和鼓勵社區群眾以多種形式參加農村治安防控工作,形成以社會為主體的防控網絡,并輔以多種具有農村警務特色的矯正和疏導措施,有效維護農村社區的社會秩序和社會穩定的一種具有農村特色的警務模式[1]。

(一)構建農村社區警務是建設社會主義新農村和構建社會主義和諧社會的需要。

穩定是構建和諧社會的本質要求,沒有穩定就沒有和諧。轉變農村現行的警務模式,構建農村社區警務,是使農村社區真正實現“發案少、秩序好、社會穩定、群眾滿意”的有效途徑,是建設社會主義新農村、構建社會主義和諧社會創造良好社會環境的必然要求。

(二)構建農村社區警務是農村派出所改革的要求。

隨著社會主義市場經濟的不斷發展和體制改革的不斷深入,公安工作面臨著很多新情況和新問題。現有的警務體制已不適應日益巨變的社會治安形勢,改革勢在必行,而農村警務改革更是嚴重滯后。在農村地區開展社區警務,帶動解決農村派出所存在的現有問題,真正地將警力充分發揮,維護農村社會治安的穩定。

(三)構建農村社區警務是做好農村治安防控的需要。

傳統的警務模式使很多民警忽視群眾工作的重要性,他們脫離群眾,不愿意主動深入到群眾中,更不愿花更多的時間和精力去做深入細致的群眾工作,群防群治的警務思想沒有落到實處,農村社區有利的治安資源沒有得到充分利用,其中已經建立起來的治安聯防隊、治保會等治安防范組織,也由于經費的短缺而解散或形同虛設。因此,農村派出所要轉變傳統的被動警務觀念,充分地融入到農村社區中,走專門工作與群眾路線相結合的道路,而實施社區警務就是最佳舉措。

二.我國建設農村警務的可行性分析

西方許多國家的農村社區警務都已取得了良好的社會成效,實踐也證明社區警務是有效預防犯罪、打擊犯罪的一項重要舉措。因此,在我國實施社區警務正是適應了時代的要求,具有很強的可行性。另外,我國農村具有構建農村社區警務的獨特優勢。

(一)在農村地區實施社區警務有很深厚的思想觀念基礎。

早在明清時期,中國就實行“保甲制度”,帶有很強的治安目的性,在人員流動頻繁、基層社會盜賊問題突出、原有的教化體系難以奏效的情形下發揮了很好的維護秩序的作用。清朝嘉慶年間《寧鄉縣志》中載:“夜聞盜警,本牌內不即往救護者,準甲長指稟,同結連坐。”這些都體現出當時農村居民的互保作用。這種樸素的社區互助意識和社區管理理念深埋在人們的頭腦中。

(二)農村經濟的不斷發展為社區警務的開展提供了必要的物質保證。

農村經濟尤其是鄉鎮經濟和私營經濟的迅猛發展,給農村社區警務的推行創造了良好的經濟基礎。社區警務是一種以防為主的警務模式,需要一定的防范人員和設施,即人防、物防和技防,這就需要足夠的經費來滿足必要的支出。所以,農村經濟發展在一定程度上為社區警務的順利推行奠定了必要的物質基礎。

(三)在農村地區實施社區警務有良好的群眾基礎。

農村地區以家庭為單位的社會基層結構和經濟生產模式,對預防和控制犯罪起到了極其重要的作用。受中國傳統文化的影響,農村家庭內部、親屬之間存有一種相互監督和相互約束的微妙關系,這正是構建農村社區警務可以依靠和利用的社會關系資源。目前我國廣大農村地區基本上解決了溫飽的問題,正朝著全民小康的目標邁進,人民群眾需要安全的意識和要求越來越強,這種積極性也正是我們構建農村社區警務所需要的。

三、建設農村警務的基本方法探索

(一)強化“以人為本、執法為民”的社區警務理念。

1.要樹立以社區為依托、以社區民眾為本、綜合治理農村治安的理念。

這就要求農村社區民警充分挖掘社區治安資源,以人為本、組織和整合轄區群眾及轄區內的企業單位等其他社會力量,構建農村治安防控網絡。要針對城市化進程中農村人口流動性強的特點,建立人口和治安動態信息網絡和氣建立民調網絡,如可以建立駐村社區民警為主、村委會為主要力量的矛盾調解中心,積極解決民間矛盾,爭取將事件解決在基層,減少民轉刑案件;對農村地區的吸毒、刑滿釋放等重點人口進行幫教,可建立安置幫教網絡,降低犯罪率;還可組織退休人員、治安積極分子等建立巡防網絡,加強巡邏工作特別是夜間的巡邏,不給犯罪分子以可乘之機。

2.要樹立職能轉變的理念。

農村社區民警的主要職責是預防、減少和控制違法犯罪,為偵查破案服務。農村社區民警要牢固樹立這個理念,在開展日常勤務中,應轉變傳統的“重打擊,輕防范”的觀念,變被動為主動,把好“預防”這一關,真正實現執法為民。

3.要樹立扎根社區的理念。

要實現農村整個地區治安形式的穩定,不能僅靠公安機關的力量,要把公安警務工作植根于社區,以農村社區為施展平臺,社區民警要走入社區、融入社區群眾之中,發動群眾,聯系群眾,為群眾利益著想,取得群眾支持,密切警民關系,為公安工作爭取到深厚的群眾基礎。

(二)因地制宜劃分農村警務區,科學合理配置警力。

中國地大物博,各地經濟發展、社會治安狀況不盡相同,因此農村警務室的建設應不唯上、不唯書,必須針對不同地區的地理、經濟、人文、治安狀況等差異,積極探索建立各具特色、靈活、高效的警務室工作模式,堅持走有地方特色的警務室建設之路。[2]

因地制宜地合理劃分農村警務區是推進農村社區警務首當其沖的問題,也是科學合理配置警力的重要依據。我國農村社區的地域色彩和傳統的人文色彩很濃,對基層警務的影響也很大。因此,根據農村地域的實際情況合理地劃分社區是搞好農村社區警務的先決條件。劃分農村警務區的基本依據除了社區面積、人口工作、經濟承受能力以外,還應考慮到社區服務、管理、安全等方面的需求。可以把一個或多個行政村劃分為一個警務區,對于有條件的地方,特別是城鎮化水平較高、治安復雜的地區,可實行“一區兩警”或“一區多警”。在具體的警力配置上,還應充分考慮基層基礎工作的延續性,不僅要保持社區民警的相對穩定,而且要注意新老、強弱的合理搭配。

(三)建立與農村治安形勢相適應的農村警務保障機制。

針對此現狀,我們要從農村實際出發建立農村警務保障機制。

1.農村派出所的經費保障。

農村的經濟發展相對于城市比較滯后,單純依賴地方財政解決警務保障的問題在對農村地區還無法實現。我們應根據我國農村的現狀,建立地方和中央共同承擔警務保障的體制,中央根據各地農村的經濟狀況,以中央財政直接加以調補,實現警務保障的持續運行。這樣不僅能吸引地方政府對當地治安的關注和支持,而且農村社區民警的工作熱情也會因此提高,責任心會增強,農村派出所的日常勤務就可以正常展開。

2.農村社區民警的素質保障。

公安機關要在加強社區警務建設的同時,加強農村社區民警的教育培訓,以提高農村社區民警隊伍的整體素質,適應社區警務建設的要求。針對農村社區民警工作在社區、服務在社區的特點,一要抓思想教育提高農村民警的政治素質。二要抓基本功提高農村民警的業務素質。三要抓崗位練兵提高實戰素質。同時建立民警體能、技能考評機制,定期組織考核,通過反復演練切實提高隊伍的整體實戰素質,樹立良好形象,密切警民關系。

(四)建立科學的評估標準和考核機制。

推行社區警務后,民警脫離了領導的視線,有可能部分社區民警會成為“散兵游勇”,長此以往,基層工作不僅收不到預期的效果,反而會“癱瘓”。因此,建立一套科學合理的考核體系加強基層工作的監督顯得尤為重要。我們要構筑以群眾滿意度、安全感、對警察措施的認同度、對農村社區警務的參與度及轄區秩序有序度為主的評估體系為目標,以提升社區民警的正直、公正、專業化水平為手段,在具體考核中實現兩個方面的轉變。[3]

1.考核內容上的轉變。

針對農村社區民警存在的習慣于事后偵查辦案,忽視事前防范的實際,將防范指標納入考核范疇;針對社區民警的社區警務理念淡薄,服務意識不強,執法水平不高的現狀,將社區群眾的滿意納入考核范疇,使業務指標與精神指標并重;針對農村社區民警不善于調動群眾感情、深入群眾、聯系群眾,基層綜治合力不夠強的實際,將群防群治組織等社區資源利用情況納入考核范疇,變為業務能力和組織協調能力并重。

2.考核方式的改變。

在考核主體上,變一級考核制為二級考核制,將原來分局考核辦直接考核社區民警個人的方式改為分局考核所領導、所集體,派出所再考核農村社區警務室或社區民警個人,爭取考核結果的真實性;在考核時間上,變年考為年考、季考、月考相結合,績效考核與過程考核相結合,增強社區民警的實干性;在考核方法上,變以往的檔案考核為隨機測評,變集中考核為分散考核,杜絕應付現象。

參考文獻:

[1]黃晨.淺論社區警務的幾個結合[J].江西公安專科學校學報,2004,(6):94.

篇6

關鍵詞：社會環境；內蒙古；經濟發展；變遷

一、前言

影響區域經濟發展的因素很多，社會環境就是這眾多因素中的一個。社會環境因素包括社會傳統、價值觀念、行為方式、文明程度等等。它們對區域經濟發展的作用越來越受到人們的普遍重視。一個政局穩定、經濟秩序與治安狀況良好、文明水平較高的國家或地區，意味著企業經營者有著良好的社會環境，也是區域發展競爭力的一個重要方面。

隨著社會經濟發展水平的逐步提高，人均國民收入水平也在不斷地提高，人們由滿足基本生活需要轉向追求文化娛樂、環境質量等精神生活需求。由此，人們的價值觀念、行為方式等等方面都會發生一定的變化，而每個人的變化從國家或地區的角度上看就意味著社會傳統以及文明方式等等的改變。而上述這些方面的改變又會對國家或地區的經濟發展產生潛移默化的影響。當經濟發展水平達到一定高度時，社會環境因素也會隨之成為影響區域經濟發展的重要因素之一。所以，對社會環境因素的研究將會日益得到重視。

二、內蒙古發展環境的改變

改革開放30多年來，民族區域自治制度在內蒙古得以成功實踐，自治區的經濟社會文化等各領域發生了翻天覆地的變化。由于區域社會環境所包括的內容繁多，本文擬從內蒙古發展環境、社會事業的發展和內蒙古社會大局等幾個方面對內蒙古社會環境的變遷進行簡要的闡述。

（一）基礎設施建設成效明顯

自實施五年規劃以來，在國家的扶持下，在自治區政府的不斷努力下，內蒙古的基礎設施建設取得較大的成效。目前在第十一個五年規劃結束后，內蒙古的綜合運輸體系已初步形成。而“十一五”期間內蒙古的基礎設施建設更上一層樓：新增公路里程33萬公里、鐵路運營里程3100公里，新增民航機場3個，建成8條500千伏電力外送通道。全面加強公路、鐵路和電網三大通道建設。累計完成公路建設投資1470億元，建成赤峰至通遼、呼和浩特至大飯鋪至東勝等一批高速公路，開工建設赤峰至承德等9條連接區外的高速公路，公路通車總里程達到157萬公里，其中高速公路2365公里，12個盟市全部有了高速公路。累計完成鐵路建設投資555億元，建成臨河至策克、包頭至西安等30個重點項目，鐵路運營里程達到10789公里。開工建設錫林浩特至烏蘭浩特、赤峰至錦州等35個重點項目，在建鐵路總規模5980公里。累計完成民航機場建設投資50億元，建成鄂爾多斯、二連浩特和阿爾山機場，機場總數達到12個。為內蒙古的經濟發展奠定了良好的基礎。

（二）生態建設取得明顯成效

在內蒙古經濟發展初期生態環境的破壞度較低，隨著內蒙古經濟的不斷發展，內蒙古的生態問題日益突出。因此自治區政府歷來都把生態建設作為最大的基礎建設來抓，從而使生態總體惡化趨勢趨緩。經過多年的努力內蒙古的生態建設去了明顯成效：重點治理區明顯改善，森林覆蓋率提前完成20%的規劃目標，草原植被蓋度繼續提高。“十一五”期間累計投入生態建設資金3228億元，實施了退耕還林、退牧還草等重點生態工程，草原建設總規模5億畝，禁牧休牧面積78億畝，林業生態建設總面積5000多萬畝，6000萬畝農田和8000萬畝基本草牧場受到林網保護。開工建設海勃灣水利樞紐等一批重點水利工程，完成134座病險水庫除險加固，解決了農村牧區581萬人的安全飲水問題，農田有效灌溉面積達到4500萬畝，節水灌溉面積3500萬畝。加強重點區域、流域和行業環境治理，淘汰了一大批落后產能。加強國土綜合整治和地質勘查工作，煤田滅火取得階段性成效，新增煤炭資源儲量5500億噸。

三、內蒙古社會事業的發展

（一）以改善民生為重點的社會建設得到加強

和其他地區的經濟發展相同，內蒙古在經濟發展之初，由于經濟發展水平的限制，作為社會建設重點工作之一的“民生工程”一直未得到應有的重視。隨著經濟發展水平的提高，作為自治區政府重要工作內容之一的“民生工程”建設得到了加強。具體體現在：

1.實施更加積極的就業政策，城鎮累計新增就業114.2萬人，城鎮登記失業率穩定控制在4.2%以內，基本實現了“零就業家庭”至少一人就業的目標。

2.財政用于社會保障補助支出累計達1048億元，各項社會保險覆蓋面不斷擴大，基本養老保險、醫療保險參保人數分別達到430.7萬人和886.4萬人，230.9萬職工納入失業保險。優撫對象、農村五保戶生活補助標準進一步提高，200多萬城鄉困難群眾的基本生活得到了保障。

3.全面啟動保障性安居工程建設和棚戶區改造，累計用于保障性安居工程建設投資689.4億元，建設保障性住房78.5萬套。內蒙古還建立了被征地農牧民和事業單位新進人員養老保險制度，出臺了“五七工”納入城鎮職工基本養老保險政策以及靈活就業人員、被征地農轉非人員、關閉破產企業退休人員和農牧民工參加基本醫療保險政策。基本實現了城鎮職工養老保險自治區級統籌和失業、工傷保險盟市級統籌的目標，6個盟市實現了城鎮職工基本醫療保險、生育保險盟市級統籌。

4.制定了養老、醫療保險關系轉移接續以及異地就醫政策，自治區本級機關事業單位人員全部納入工傷保險統籌。

5.實施廣播電視“村村通工程”，累計投入建設資金30613萬元，如期完成了“九五”、“十五”、“十一五”各個階段的工程建設任務，實現了20戶以上自然村“村村通”廣播電視任務目標，解決了295萬農牧民群眾聽不到廣播、看不到電視的問題。各項社會保障事業的發展使自治區居民幸福指數不斷提升。

（二）社會事業快速發展

改革開放30多年來內蒙古的各項社會事業都得到了快速發展。著力推進科技創新體系建設，創新型內蒙古建設步伐不斷加快。優先發展教育事業。提前完成普及九年義務教育，穩步推進中小學校標準化建設，中小學校舍安全工程建設進度居全國前列。民族教育水平明顯提高，中等職業教育迅速發展，高等教育質量穩步提高。覆蓋城鄉的公共醫療衛生體系建設取得新突破，公共衛生、醫療服務和醫療保障體系建設得到加強，城鎮社區衛生和蒙中醫藥事業發展迅速。大力實施人才強區戰略，深入推進人才儲備制度建設，組織實施“草原英才”工程，人才隊伍建設進一步加強。認真做好人口和計劃生育工作，低生育水平保持穩定。群眾體育和競技體育協調發展，實現了奧運會金牌零的突破。婦女兒童、老齡、殘疾人、氣象、人防、檔案等各項工作都取得了新進展。

（三）文化產業蓬勃發展

從自治區成立以來，隨著經濟的不斷發展，內蒙古的文化事業和文化產業也得到了大力發展，進而內蒙古的精神文明建設日益深入，內蒙古的文化氛圍日趨濃厚。據了解，“十一五”期間，內蒙古文化產業增加值年增長率達28%，高于自治區同期GDP增速。目前內蒙古已擁有4個國家級、21個自治區級文化產業示范基地。公共文化設施建設進一步加強，基層文化服務體系不斷健全，草原文化整體形象和實力明顯提升，涌現出一批具有草原文化特色的藝術精品，其中中國?呼和浩特昭君文化節在以“節慶展示城市軟實力”為主題的第七屆中國節慶產業年會上被評為“十大品牌節慶”。其次《蒙古學百科全書》出版發行，廣播影視、新聞出版、哲學社會科學和文學藝術健康發展，精神文明創建活動深入開展，公民文明素質不斷提高。

四、內蒙古社會大局保持和諧穩定

從成立之初，自治區黨委就深刻認識到內蒙古在國家穩定大局中的重要地位，緊緊圍繞構筑祖國北疆安全穩定屏障的戰略目標，以深入推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法三項重點工作為抓手，扎實推進平安內蒙古建設，為經濟持續快速發展和各族人民安居樂業創造了良好環境。全區社會治安綜合治理工作在全國綜合考評中連續6年被評為優秀。

（一）社會矛盾化解深入推進

自治區黨委、政府非常重視社會矛盾化解工作。自治區黨委、政府多次召開黨政聯席會議和矛盾化解工作會議，對涉及政策層面的18個問題進行深入研究，推動化解工作扎實開展。各地把解決民生問題作為減少社會不穩定因素的抓手，實施惠民工程，解決低收入群體的養老、醫療、住房、就業等問題，有力地促進了社會和諧穩定。

（二）社會建設管理成效顯著

加快社區服務中心和社區文化站、衛生服務站建設，普遍建立起一站式服務大廳，開展政策咨詢、就業指導等多種便利服務。加快蘇木鄉鎮（街道）職能轉變，逐步強化基層社會服務和公共管理職責。加強社區黨建和社工隊伍建設，社區工作者和志愿者隊伍不斷壯大。大力加強社會組織和非公有制經濟組織服務管理，在協同社會管理中發揮了重要作用。狠抓公共安全管理工作，認真落實安全生產責任制，建立健全應急處置機制，加強食品藥品監管工作，有力地保障了公共安全和人民群眾的生命健康安全。

（三）平安創建活動深入開展

加快基層綜治組織和服務平臺建設，全區蘇木鄉鎮（街道）普遍建立起綜治工作中心，嘎查村（社區）絕大多數建立起綜治工作站。深化平安創建活動，激發社會各界參與平安建設的積極性。堅持不懈地開展嚴打整治斗爭，嚴厲打擊嚴重刑事犯罪，確保全區社會治安形勢持續穩定。

（四）政府自身建設不斷加強

在經濟發展的同時，政府自身的建設也在不斷加強。自治區政府在執政過程中，全面推進依法治區進程，加強行政立法、執法監督和普法教育，努力提高依法行政水平。自覺接受人大依法監督和政協民主監督，認真聽取各派、工商聯和無黨派人士意見，決策科學化、民主化程度不斷提高。政務公開取得積極進展，政務服務水平明顯提高。加強行政監察和審計監督，重視源頭治理，規范資金運行，勤政廉政建設取得新成效。國防動員和后備力量建設不斷加強，軍警民共建和雙擁工作取得新成績。全面貫徹落實黨的民族政策，堅持民族區域自治制度，認真做好宗教工作，民族團結、社會穩定、邊疆安寧的局面進一步鞏固和發展。

總之，改革開放30多年來，自治區把促進人的全面發展，建設和諧內蒙古擺到重要位置，堅持以人為本，努力實現好各族人民的根本利益，把為各族人民謀利益作為全部工作的出發點和落腳點。在自治區的經濟發展過程中更加注重社會公平，不斷強化政府的公共服務職能，積極促進就業，加強社會保障體系建設，在發展生產的同時努力提高城鄉居民收入水平，改善群眾的生產生活條件，維護人民群眾的合法權益，讓全區各族人民共享改革發展成果。同時，我們也有理由相信內蒙古社會環境的日益改善也必將對內蒙古的經濟發展起到一定的推動作用，從而為內蒙古的經濟發展奠定良好的社會環境基礎。

參考文獻：

1.孫杰,姜瀅潔.內蒙古改革開放的偉大實踐和啟示[N].內蒙古日報,2011-06-08.

篇7

【關鍵詞】成人教育治理；成人教育治理模式；主體協作；政府分權；能力建設

成人教育的持續發展和不斷完善，需要社會各系統之間的合理而有效地協調與配合。成人教育治理的最大優越性是多元主體的民主參與，在成人教育領域中積極引入治理機制是促進成人教育事業可持續發展的重要手段。當前我國對教育治理的研究已經比較廣泛和深入，但對成人教育治理的研究卻鳳毛麟角。只有先進的理論才能推動實踐的發展，因此有必要關注國際上成人教育治理的最新動態。聯合國教科文組織于2013年的《第二份成人學習與教育全球報告》，是調查國家最多的內含各國成人教育治理的國際性報告。通過對這份報告的研究，本文審視了全球成人教育治理的基本情況，期望為我國成人教育治理提供借鑒和參考，為我國成人教育事業的發展添磚加瓦。

一、成人教育治理的內涵

“治理”﹙governance﹚一詞最先源于1989年世界銀行用來概括當時非洲出現的“治理危機”，此后“治理”逐漸成為西方政治學者研究的焦點。治理是指運用政治、經濟、行政管理的手段在各個層面管理國家事務。治理這一概念包含了公民、團體表達利益訴求，行使合法權利，履行正當義務，調解分歧的機制、過程和體制。［1］它描繪了這樣一幅圖像，即眾多利益相關者———政府、非政府組織和公民個人在政策執行中是如何相互聯系、作用的。“治理”包含三個核心理念：﹙1﹚要建立一個體現公共利益的服務體系，政府、市場和公民社會對公共生活進行平等協商、合作管理，達成公共利益最大化的社會管理過程———善治﹙goodgovernance﹚。﹙2﹚社會系統諸要素要平等協商、對話和互動，追求廣泛的共識和參與。﹙3﹚在社會管理過程中會發生權力運行的向度變化。［2］而教育治理是指多元主體共同管理教育公共事務的過程，它呈現出一種新型的民主形態。［3］結合治理的核心理念、特征及教育治理的含義，可得出成人教育治理是指政府、社會組織、相關利益者和學習者等通過制度設計和制度機制相互合作，共同管理成人教育事務的過程。成人教育領域作為一個錯綜復雜的領域，盡管引入問責原則，不同活動主體共同行使權力仍然是一項巨大挑戰。《貝倫行動框架》提出了成人教育“善治”的兩條原則：﹙1﹚“善治”要使教育政策的實施有效、透明、公平和權責明確。﹙2﹚為了滿足所有學習者，特別是處境不利人群的學習需求，所有利益相關者都應參與到教育治理中。［4］為更好地將這些原則應用到成人教育治理中，教科文組織終身學習研究所﹙UIL﹚提出了具體建議：﹙1﹚創建并維護一個用以執行和評價成人學習和教育政策的機制。這一機制的參與者包括各級公共管理部門、公民社會組織、私營部門、社區等。﹙2﹚采取有效的能力建設措施以便支持公民社會組織、社區和成人學習者能夠在知情的情況下，參與到政策的制定、實施和評價中來。﹙3﹚支持和促進部門內部之間、部門與部門之間的合作。［5］總之，成人教育治理追求的根本價值目標在于“辦好成人教育”，實現成人教育領域公共利益的最大化。

二、成人教育治理的模式

成人教育治理模式也可以理解為成人教育治理體系，其主要涉及的問題是治理的主體是誰以及主體之間是什么關系。表1顯示了全球視域下，不同主體參與成人教育管理的情況。不同性質的機構或組織的不同排列組合可形成三種管理模式：﹙1﹚政府模式。僅由政府機構參與成人教育政策的規劃、實施和評價。例如，全球大多數國家成人教育的管理由教育部承擔，但除教育部外，其他部級部門也會參與到成人教育的管理和服務中來﹙如衛生部、勞動部、農業部、國防部等﹚。﹙2﹚混合模式。政府和非政府機構或組織共同參與成人教育事務。﹙3﹚非政府模式。僅由非政府組織參與。例如，每個成員國平均有四個非政府組織或機構參與成人教育政策的規劃、實施和評價。成人教育治理是以“共治”求“善治”的過程，“共治”強調成人教育治理參與主體的多樣性，“善治”強調實現公共利益最大化。在成人教育的三種管理模式中，混合模式的參與主體最多，符合成人教育治理的特點，因此混合管理模式也屬于治理模式。如表1所示，在成人教育管理模式中，24個國家采用了政府模式，84個國家采用了混合模式，僅有6個國家采用了非政府模式。在采用混合模式的地區中，非洲國家的比例最高，阿拉伯地區的比例最低。因此，全球大多數國家采用混合模式，也從一個側面反映了全球成人教育管理模式的轉型。通過對國家進步教育報告的分析，成人教育政策的規劃、實施和評價的總體趨勢是政府和非政府組織的混合模式﹙治理模式﹚。混合模式要求主體之間高效的協商，有效的協調機制和協調活動。鑒于混合模式占主流地位，那么成人教育主體在參與成人教育事務中是如何協作的？即主體之間的關系如何，對這一問題的探討，具有重要借鑒意義。

三、成人教育治理的主體協作

各成員國極大地意識到不同利益相關者的參與，協作機制的建立對于成人教育的治理具有重大意義。成人教育治理參與主體的多樣性和參與程度的不同致使成人教育的“善治”面臨眾多挑戰。具體而言，治理主體根據成人教育管理活動的因素，包括多主體、多層面、多因素和多環節。多主體包括政府、非政府組織、成人學習者、教育提供者等；多層面包括中央政府、地方政府、組織機構等；多因素包括經費分配、預算、教育管理、評價督導等；多環節包括成人教育政策的規劃、實施、評價等。因此，成人教育的“善治”需要建立和完善以政策為主導的行動機制，要求利益相關者廣泛參與，加強權利和資源的縱向流動及不同利益相關者之間的有效支持協作。［6］第一份全球成人教育報告就呈現出一個趨勢，即公民社會組織將更多的和在更大程度上參與成人教育的政策和實踐。［7］各國已經越來越多地認識到不同利益相關者參與成人教育的重要價值和意義。目前，成人教育中的政府組織、非政府組織、私人部門、公民個人在內的多元主體之間的協調、溝通、交流主要通過專門的協作機構來進行。研究表明全球86%的國家設立了專門負責成人教育主體之間協作的機構。［8］協作機構只有開展各種活動才能發揮協調、溝通、交流的作用。成人教育中政府和非政府主體之間責任的混合性發展趨勢要求有效的活動機制與之相匹配，以保證不同利益相關者之間持續的協商和調節。報告顯示全球82%的國家開展了成人教育協作活動。協作活動的主要形式是召開定期會議。協作活動的目的性很強，致力于提高相關利益者之間的協作水平、促進政策的實施、提高政策的質量、有效分配項目經費。協作活動主要有兩個特點：﹙1﹚成人教育服務和成人教育政策的制定需要有效的管理架構、持續的資金來源和主體的廣泛參與。﹙2﹚成人教育領域呈現出多樣化的發展趨勢。盡管，當前各國基本上都設立了成人教育協作機構，開展了各種協作活動，但卻不清楚這些協作機構和協作活動的效果如何，是否能帶來“善治”。那接下來需要關注的問題就是如何使協作機構、協作活動更有效地發揮作用。

四、成人教育達到“善治”的對策

“善治”作為一種理想的政治過程，它能夠有效地將人民的意志轉化為公共政策，并能建立向所有社會成員高效提供服務的社會規則。［9］“善治”作為一種權利管理模式，具有以下鮮明特點，即法治性、透明性、責任性、效率性、有效性、參與性和敏感性。［10］那么，如何促進成人教育中不同主體的相互協作，如何提高治理的效果以致達到“善治”。其根本對策在于權力下放與能力建設兩個方面。［11］

1.促進成人教育權利的分立和下放

只有分權才能讓多元主體參與到成人教育中來，成人教育權利的分立和下放主要是指政府權力的分立和下放。政府分權包括政府對內的分權和政府對外的分權。對內分權是指高一級政府向低一級政府的分權，即中央政府將權利下放到地方政府；對外分權是指政府向成人學習者、社區等的分權。社區在成人教育治理中發揮著重要功能，主要表現為參與功能，協調關系功能，正確價值觀引領功能，合理疏導功能，輿情收集和分析功能。［12］社區在成人教育項目、政策的規劃、實施和評價中扮演著重要角色。表2反映了全球各地社區參與成人教育政策制定、實施和評價的國家比例。其中，非洲國家的比例最高達到了92%，拉美和加勒比地區比例最低，達到了55%。政府對內分權主要是將權利分配給下級政府，即成人教育地方自治。分配的權利主要有決策權和財政權、經費分配權等。政府分權具有重要意義：﹙1﹚縮短了成人教育的決策周期，降低了決策成本和政策實施成本。﹙2﹚權利與公民之間的距離縮短了，可以幫助國家敏銳地覺察到地方政府、公民和社區的迫切需求。﹙3﹚基層提供的教育服務的效率比中央更高效。［13］另外，研究還表明權力下放是達到成人教育“善治”的最有可能的方式，因為它能保證政策實施的有效性和權責的明確性。政府分權猶如一把雙刃劍，既有益處的一面也有弊端的一面。政府由集權體制轉變為分權體制的過程是復雜的，有時會產生事與愿違的后果，其主要原因在于政府不同層次的決策缺乏問責，執行不力、政治經濟矛盾、政策設計存在缺陷。［15］另外，地方政府缺乏教育的規劃能力，缺乏對經費的有效控制，分權就極有可能導致更多的不公平，擴大差距。［16］如巴西在2006年的分權政策中明確規定了成人學習者經費的分配原則，但事實表明地方決策者在分配經費時，將大部分經費撥給了基礎教育，這種分權改革實際上削減了成人教育的經費。之所以會產生成人教育分權的弱化，主要原因在于中央和地方缺乏應有的能力和素質。成人教育的地方自治伴隨著獲得相應的財政、預算、支出、招聘的權利，這樣就強有力地推動了新的服務模式的形成，并促進了管理方式方法的更新，因此需要地方政府、教育提供者及相關利益者加強能力建設。

2.加強成人教育治理主體的能力建設

盡管在正式教育中進行“善治”的能力建設已經過了廣泛的討論，但人們很少關注成人教育領域的能力建設問題。加強能力建設是權力下放的基礎和前提，成人教育各治理主體只有具備過硬的素質，較高的協調能力才能順利實現權利的有效分立。在分權化改革過程中，許多國家的治理機制需要進一步優化，這就要求既要加強國家層面的能力建設，也要加強地方層面、機構項目等層面的能力建設。在成人教育所有層面上進行持續的能力建設具有前所未有的重要性，因為它能保證成人教育治理的“善治”，保證人們公平的接受高質量的成人教育。在國家層面，成人教育要真正實現“善治”，必須具有遠見卓識的政治意愿，深刻的政治改革、持續的經費投入。某些國家如印度尼西亞、中國、泰國每年會組織研討會，用來提高和拓展利益相關者在成人教育中的治理能力。能力建設的積極成效只有經過許多年之后才能顯現出來。但許多成員國仍然進行短期的能力建設，這就導致了很難培養出大量受過良好訓練的行政管理者和提供者，很難保證政策在不同層級上的有效實施。在地區層面，增強地方能力建設是成人教育有效治理的先決條件，地方行政管理人員的能力素質和組織能力對于成人教育政策的實施和落地至關重要。但許多國家對成人教育能力建設的重視程度呈現出“越往基層，越減少”的趨勢，導致了地方基層人員的素質和能力水平較低，政策實施往往達不到要求。在機構項目層面，能力建設有利于保證良好的政策規劃，高效的管理和教育質量的良好控制，因此需要加強機構和人員兩方面的能力。［17］為實現成人教育的“善治”有必要提高相關機構的治理能力，尤其是啟動和保持對話的能力、動員群眾的能力、應用研究的能力和意識到成人教育重要性的能力。成人教育治理需要長期的能力建設，需要政府持續的經費投入。在所有層面上，權利的下放會導致不同主體的職責具有較大的分散性，所以，對協作能力的要求比較高。另外只有治理主體將獲得的能力運用到實踐中去，才能產生實際效果。

篇8

[關鍵詞]社會合作治理 轉型期 構建路徑

[中圖分類號]C935 [文獻標識碼]A

我國社會合作治理體系構建的成效

首先，政府在社會合作治理體系中的主導能力不斷提升。十八屆三中全會之后，我國提出了社會治理的理念，這表明我國政府在社會管理上將由管理型政府轉變為服務型政府，政府逐步將一些社會公共服務的供給交由專業的第三方機構，實現社會的共同治理，同時也提升了治理水平。近年來，我國在社會治理上的投入也不斷加大，如教育、醫療等方面的投入在我國GDP中的占比不斷提升，這為實現有效的社會治理奠定了基礎。此外，我國政府為進一步實現治理的有效性還對社會治理機構進行改革，將職能相近或交叉的部門進行整合或合并，減少多頭管理現象，這既降低了社會治理成本，又提升了政府社會治理效率。

其次，市場機制在社會合作治理中的作用逐漸凸顯。隨著社會主義市場經濟的發展，市場組織也日益成熟，與政府組織、社會組織共同構成我國社會治理的三大主體。在社會治理中，市場組織起到了基礎性作用，如果國有企業維護國民經濟的穩定、維護國家經濟安全、促進社會公平，而各類非公有制經濟組織則能夠激發社會經濟活力，也能創造大量工作崗位，這是其他社會治理主體所沒有的優勢。而且市場組織內部的和諧也關系著整個社會的和諧，企業通過不斷改善就業者的生產生活條件、維護其各類合法權益等方式促進企業組織內部和諧，這是社會穩定的重要條件。

最后，社會組織在社會合作治理體系中的影響不斷增強。我國社會組織的服務能力在不斷提高，成為社會治理的重要載體。這些社會組織通過優化結構、完善制度等方式不斷提升自身的服務能力，如在固定資產、吸納就業等方面都在逐步增長。社會組織數量與質量的提高，使之能夠為社會提供大量公共產品和服務，在化解社會矛盾糾紛、反映群眾需求、管理社會等方面都起到重要作用。

我國社會合作治理體系構建存在的問題

治理主體行政化。盡管我國開始嘗試將其他社會治理主體納入社會治理體系，但長期以來的全能政府慣性還是讓我國的社會治理呈現出行政化與單一化的特征，政府在社會治理中依然占據絕對支配地位。政府長期在社會治理中扮演全能角色，負責一切社會公共產品和服務的提供，這必然會壓縮其他治理主體發揮作用的空間，也導致其他社會治理主體缺乏參與社會治理的能力。但實質上，政府在社會治理中是難以獨當一面的，存在大量缺位和越位的情況，這降低了社會治理的效率，也加大了政府進行社會治理的負擔。

社會組織發育滯后。強勢的政府導致我國的社會組織在社會治理中處于弱勢地位，自身組織建設不足，也無法承擔起社會治理的各項功能。我國社會組織發育滯后主要有四個方面的原因：首先是社會組織與政府之間的關系還未理順，社會組織應朝獨立方向發展，實現政社分開，但我國的社會組織獨立性差，有濃厚的官辦色彩，過于依附政府生存。而且社會組織與政府在社會治理中的職責劃分不明確。其次，我國缺乏社會共治理念，很多地方政府僅僅把社會組織看作是政府機構的附庸，有的甚至認為社會組織的存在會分割政府權力，影響社會穩定，這種錯誤認知導致地方政府對社會組織發展往往采取壓制態度，而非與之合作共同治理社會。再次，我國社會組織在協同政府進行社會治理上的能力不足。我國社會組織在參與社會合作治理上還處于初級階段，專業服務能力不高，很難配合政府的社會治理活動。最后，我國的政策和法律對社會組織發展支持不足。我國有關社會組織的立法層次不高，政策也不配套，這不利于社會組織的健康規范發展。

公眾參與社會治理不足。首先，我國公眾在社會治理參與意識與參與能力方面存在不足。我國長達兩千多年的封建文化形成了根深蒂固的臣民意識與官本位思想，公眾在政治參與中往往是依附的，沒有積極參與社會治理的意識。而且我國并沒有訓練公民參與社會治理能力的系統，公民素質又參差不齊，很大一部分民眾并不具備參與社會治理的能力。其次，我國缺乏公民參與機制。盡管我國出臺了一些有關公民參與社會治理的法律制度，但實際上公民的參與權并沒有得到真正落實。在參與程序上也有較大的隨意性，公民能否參與、以何種方式參與、參與程度如何等這些依然由政府決定。

當代中國社會合作治理體系構建的路徑

深化政府改革為社會合作治理體系形成提供空間。首先，政府應由管制型向服務型轉變。我國在十八屆三中全會上已經提出轉變政府職能的要求，政府要將自身能力不足的部分職能向非政府組織轉移，解決政府越位和錯位問題。政府應逐步向社會與市場放權，簡化各項審批手續，樹立以人為本、多方參與的服務理念。其次，政府還要對組織結構進行改革，實現全能政府到有限政府的轉變。政府組織結構改革主要要做好央地合理分權、大部門體制改革、地方政府改革等幾個方面。再次，政府角色要從權力政府向責任政府轉變，優化政府運行機制。政府要解決不同部門協調困難的問題，建立協調機制；在決策機制上要吸取各方意見，提高決策水平；政府還要建立完善監督機制，推進政務公開，并完善問責制度，增強政府行政人員的責任感。最后，政府還要積極利用現代科技手段與管理方式，實現政府社會治理的現代化，這能夠提升政府社會治理效率，也為民眾提供更多便利。

培育社會組織參與社會合作治理的能力。首先，我國應為現代社會組織的建立與發展提供良好的外部環境，這包括改革現有的社會組織登記管理制度，明確政府與社會組織的權責界限，改變社會組織對政府的依附關系，使之回歸公共性和非營利性。其次，社會組織本身應提高自己的治理能力，如社會組織應建設起法人治理結構，優化內部組織結構；社會組織還要不斷提高包括社會治理能力在內的專業化水平，這樣其才有能力參與社會合作治理體系。最后，還要建立社會組織的監督機制。我國社會組織在公眾中缺乏公信力，除了社會組織本身治理能力不足外，還因其缺乏公開透明的監督機制，外界難以了解其組織財產使用、盈利分配情況等，為此有必要建立社會組織監督機制，規范社會組織的運作與發展。

創建公眾參與社會合作治理的平臺。首先是要提升公民的社會治理參與意識與參與能力。政府應利用各種大眾媒介在社會進行參與社會治理宣傳，提升公民的主人翁意識。可以在教育系統中加入公民政治素養能力教育，提升公民參與社會合作治理的能力。其次，政府要為公眾參與社會合作治理提供完善機制，如推動政務公開制度、社會聽證制度，落實公眾的知情權與參與權。最后，政府可以利用現代信息技術，建設公眾參與平臺，如建設政府網站、開設政務論壇、開通微博平臺等等，支持公民通過網絡形式參與各種社會治理活動，實現政府與民眾的網絡互動。

提升基層自治組織的社會治理能力。首先要改革當前的社區管理體制，恢復社區自治的獨立，其應接受行政機構的指導而非領導，社區自治組織的定位應是社區與區政府之間的溝通平臺，為此需要明確社區自治組織與行政機構的職能，實現分工合作。其次，要在社區內營造自治氛圍，實施社區發展戰略，同時還要加強社區文化建設，讓居民對社區產生認同感和歸屬感，這樣居民才能參與到社區自治中去。最后，社區自治組織發展需要整合各類資源，提升自身治理能力。社區可整合各種治理資源，建設綜合服務中心，為居民提供養老、就業、社會保障、社^矯正、救濟等各方面的服務，滿足社區居民的各種需求。

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關鍵詞：村級不良債務；新公共管理；鄉村治理

中圖分類號：F306 文獻標識碼：A 文章編號：1005-0892(2006)08―0050―07

鄉村兩級不良債務的大量存在成為我國目前鄉村治理中存在的突出問題。大量鄉村不良債務影響了社會穩定，阻礙了農村各項改革穩步推進，制約了農村社會經濟發展。積極探索化解和防范鄉村不良債務之策，在上世紀90年代末就已成為學術界和各級政府共同關注的話題。從2004年起連續三年來的“中央一號”文件中都能看到政府對化解鄉村債務的重視。

一般認為，鄉村兩級不良債務大量出現在上世紀90年代。對于化解前鄉村兩級不良債務的規模，不少政府部門、國內學者分別作過測算。不同的統計口徑得到不同的統計結果，但鄉村不良債務總規模以千億計，村均不良債務以十萬計，已是共識。

很多學者、政策工作者都研究過鄉村不良債務。各級政府從上世紀90年代后期開始高度重視鄉村不良債務，1999年國務院辦公廳下發了《關于徹底清理鄉村兩級不良債務的通知》，在調研基礎上對鄉村兩級不良債務的形成原因、化解方法作了政策綱領性的論述。國內學者們所作的諸多研究沒有超過國務院辦公廳下發的通知中所總結出的內容。而且各級政府部門、大部分學者很少區分鄉鎮級債務和村級組織債務，常把二者混同一體，統稱為鄉村債務。的確鄉鎮、村兩級債務有諸多共同之處，如債務規模、負債面等。但鄉鎮政府與行政村所掌握的不同資源、不同權力來源以及由此決定的不同權限和職能等決定了二者的債務有很多相異之處，突出表現在債務結構方面。筆者把本文所研究的對象限于村級債務。

從1999年各級政府開始高度重視鄉村債務至今，農村先后經歷了稅費改革、農業稅全面取消等重大改革，村級債務面臨著新的形勢。如何在新形勢下，因地制宜制定相關政策化解村級不良債務，并防范新的債務產生?以上世紀80年代開始英、美等國家的“政府再造運動”為標志的新公共管理模式，為我們提供了一個有參考價值的視角。

一、債務現狀

筆者于2005年6月底至7月底，深入安徽省鄉鎮基層作了為期一個月的對于村級債務狀況的調研。筆者的調研對象是安徽省A鎮。該鎮下轄29個行政村和2個街道社區，目前有人口近8萬，在上世紀90年代，曾一度因為其農業發展迅速、上繳農業稅收數額大而小有名氣。但從上世紀90年代后期至今，沉重的不良債務負擔也讓該鎮聲名遠揚。A鎮的債務負擔，是中國廣大農村債務負擔的一個縮影。雖然，其債務負擔之重在農村較為少見，但對A鎮債務的解剖能深刻反映出債務形成、化解過程中的許多方方面面，這對于我們在農業稅取消之后，如何進一步化解老債、抑制新債不無啟發意義。

在2000年村級債務化解前，A鎮村級總債務為2800萬元，村均負債為90萬元；到2004年底，仍有24個行政村有村級負債，總負債金額為1789萬元，村均負債為57萬元，目前負債率為77％。對A鎮有不良債務的24個行政村作簡單分組統計(見附件1)，繪制頻率直方圖如圖1所示。在A鎮有不良負債的24個行政村中，債務數超過100萬元的行政村有6個，其中最多者達262萬元，大部分村的負債在80萬元以下，平均負債為57萬元。

(一)債務結構分析

對債務的結構分析，可以從負債用途和資金來源兩個角度進行分析。

筆者以A鎮負債不為零的24個行政村為樣本，計算得到各村各種用途的負債占總負債的比重各村平均值如表1所示。對于債務超過100萬的6個行政村，統計得到各種用途的負債占總負債的平均比重如表2所示。

從表1、表2中可以看出：稅費尾欠、公益性負債、生產性負債成為村級債務的主要原因；稅費尾欠是形成村級債務的首要原因，其次為公益性負債(主要是教育達標建設)和生產性負債(主要是興辦企業)。對于債務負擔沉重的行政村，公益性負債和生產性負債超過總債務的一半。

統計各村債務資金來源(見附件2)，對樣本進行簡單計算即可得到各村負債資金來源占總負債的平均百分比如表3所示。對于債務超過100萬元的6個行政村，統計得到各種來源的負債占總負債的平均比重如表4所示。

從表3、4中可以看出，個人借款(包括本金和利息)構成了村級債務的絕大部分資金來源，對于債務沉重的村尤其如此。銀行信用社借款也構成了村級債務的重要資金來源。在個人借款中，有25％的份額是利息組成部分。

以上所分析的是截至2004年底時的村級不良債務構成狀況，其中剔除了相當比重的“利滾利”部分，這在后文中將進一步分析。為了方便比較鄉鎮、村兩級不良債務異同，筆者同樣收集了A鎮鎮級債務狀況，與村級債務的對比情況如表5所示。

從表5中可以看出：

(1)A鎮鎮級不良債務與村級不良債務規模相當，前者稍大。

(2)鎮級債務中，超過66％的負債為生產性負債(以興辦企業導致的負債為主)，超過50％的村級債務為稅費尾欠導致的負債。

(3)69％的鎮級負債資金來源于銀行貸款，而70％的村級負債來源于個人借款。這可以理解為行政級別所決定的信用差異所導致，但這種信用差異在累累負債面前都已消耗殆盡。

從上述比較中可看出鄉鎮、村兩級不良債務存在結構差異。本文所討論內容雖限于村級不良債務，但對于分析鄉鎮級不良債務仍不乏借鑒意義。

二、債務形成制度原因

何以形成如此龐大的村級不良債務?國務院辦公廳在1999年下發的《關于徹底清理鄉村兩級不良債務的通知》中，分析鄉村不良債務的形成原因為如下幾點：政企不分，政府或村組織盲目興辦企業舉債；地方搞“達標”、講“政績”；機構龐雜，支出過大等。從前文中對債務資金用途的分析過程中，大致可以印證國務院辦公廳下達的通知中所分析出的結論。但是，這僅僅是表面現象，其根源在于傳統行政管理模式和由此導致的制度設計。

筆者就債務狀況按照債務規模大小，選取了四個行政村――A鎮的套南、鵬飛兩村，和同屬一縣B鎮的文興、飛雁兩村，對此作了深入調查。這四個行政村在化解前的債務主要構成、形成原因如表6所示。

通過對4個樣本的債務狀況進一步分析，基層不良負債的根源在于傳統行政管理模式。

首先，傳統行政管理模式下各級政府或組織的“顧客”錯位。“顧客”是新公共管理的核心概念之一。顧客意味著服務，而不是管制或行使權威。在新公共管理框架下，各級政府的顧客都為下一級政府、

組織與公民；對自治基層村組織而言，其顧客主要為村民。而傳統行政管理模式下，各級政府缺乏顧客意識，他們所服務的主體是上一級政府，而非下一級政府或民眾。在農業稅費征繳時，體現為每級政府都會把上級政府規定的稅費足額完成，而把缺口留給了下級政府或組織。鄉鎮級及其以上級政府不會以下級村組織需求為導向，從而考慮到農村實際稅費完成能力而相應調整村級稅費任務。而有的自治村組織名不副實，人事權由鎮級政府所控制，村兩委直接對鄉鎮級政府負責；有真正自治的部分村級組織即使有意以村民為導向，但也有心無力，沒有能力去實踐。農業稅費缺口層層下壓，村級組織成了農業稅費缺口的最后負擔者。于是，越是積極地以上級政府為“顧客”，而努力完成了上級稅費任務的行政村，稅費墊交部分越大，由此形成的債務負擔也越重。

其次，在傳統行政管理下，各級政府責權分離每級政府都強調自身對于下級政府或組織的權力，而規避了對于下級政府或組織的責任，這在財政體制上體現十分明顯。各級政府或組織的事權與財權往往不對等，直接導致了村級組織的絕大部分公益性負債一不切實際的農村教育“雙基” (基本掃除文肓、基本普及九年義務教育)達標、計生達標、村兩委達標等由上級政府所規定的各種各樣的達標活動遠遠超出村級財力所及。

再次，傳統的行政管理模式過分強調政府的招商引資、生產經營等經濟職能。在筆者所調研的鄉鎮，突出表現為政府直接創辦和管理企業。在村級不良債務中很大一部分是生產性債務，而生產性債務中絕大部分是響應上級政府“村村辦企業”的號召而匆忙上馬的集體企業虧損所致。在所調研鄉鎮，沒有一家村辦集體企業幸存至今。集體企業虧損，最終倒閉破產，形成不良債務，除了村級組織經營管理不善外，主要原因是決策失誤。在上世紀90年代末，過熱的宏觀經濟形勢下，上級政府“越俎代庖”，過度強調村組織的經濟職能，為集體企業審批、融資等大開綠燈，創辦企業之初短視、跟風，為最終轉化為村級不良債務埋下了禍根。

最后，傳統的行政管理模式不注重政府管理績效分析。各級政府很少有管理成本的概念。在不良債務構成中，體現為無節制膨脹的管理費用所帶來的負債。財務管理松懈、監督制度不健全等，一定程度上導致了此項費用的增長。管理費用中，占主要部分的是招待費用，但是在筆者所調查的行政村中，招待費用絕大部分是因為上級部門的工作人員來村辦事所導致，此項負債的主要原因仍在上級政府，并非是村級干部自身素質不高

沉重的村級不良債務，帶來的消極影響很明顯，成為了鄉村治理面臨的重要問題。首先，沉重債務嚴重透支了基層政府的信用，成為危害基層穩定的毒瘤，成為推進農村綜合改革、建設社會主義新農村的巨大障礙。如前所述，村級債務的顯著特點之一在于其絕大部分債務對應的債權人是個人――一般為本村村民。筆者所調研的套南村，其債權戶就有180戶左右，占全村村戶近1／3。在農業稅取消之前，大量村級債務的債權戶成為稅費收繳的重要阻力。稅費收繳困難更進一步加劇了村級自治組織的財政收支狀況，讓村一級組織職能難以實施。在農業稅取消之后，村級“一事一議”資金的收取等同樣面臨著困難。干群關系嚴重受到影響，村級組織乃至上級政府的形象大大受損，債權人與債務人(村兩委)之間的矛盾時有激發。其次，債務負擔沉重，制約了村級組織提供公共品的能力。財力不足，使得農村基礎設施建設滯后，嚴重影響了產業結構的調整和農村經濟的長遠發展。此外，沉重債務也影響到農村稅收系列改革成果鞏固。稅費改革、農業稅取消，減輕了農民負擔，調動了農民生產積極性，但是這些改革同時使村級收入減少了。在此情況下，沉重的債務負擔容易導致將債務以更隱蔽的方式轉嫁到農民身上，造成農民負擔反彈，從而使改革效果打折扣。

三、目前債務化解措施

面對沉重的鄉村不良債務，從中央到基層出臺了不少文件、采取了不少措施積極化解不良債務。在1999年國務院辦公廳下發的《關于徹底清理鄉村兩級不良債務的通知》中，對如何化解老債、防止新債增加有系列政策建議。具體而言，一方面通過收欠還款、核銷減債、拍賣還債、劃轉債務化解老債。另一方面，為防止新債增加，要求：1．鄉村舉辦公益事業，量人為出；2．規范鄉鎮政府行為，不準辦企業；3．精簡超編人員，控制各項開支；4．整頓農村金融秩序，打擊非法金融活動，不保護違反國家規定的高息借貸行為；5．規范稅收征管，不得借債、墊款。

筆者在調查中了解到，除“清欠還款”外，地方基層采取的不同于中央的政策建議的措施主要有：清收尾欠、回收債權還債，調息、降息還債，節支還債，上級補助還債等等。

(一)清收尾欠、回收債權還債

村級債務中相當比例的不良債務是單位或個人所欠村級款項一一其中主要是指農業稅費尾欠。在2003年前，尾欠的征收化解相當比例的債務，但隨著大部分有能力繳納欠款的農戶大部分已經繳清欠款，進一步清收尾欠的潛力減小。尤其是在2003年，國務院《關于全面推進農村稅費改革試點工作的意見》出臺后，尾欠清收工作叫停。國務院下發的這份文件中，要求：“各地區要暫停向農民收繳農村稅費改革前的稅費尾欠。對改革前農民的稅費尾欠，要進行核實、登記、歸類；對不符合有關政策規定的，要予以核銷，不得再向農民追繳；對符合減免規定的稅費尾欠，要給予減免；對農民歷年形成的農業稅及符合政策規定的鄉統籌和村提留費尾欠，采取先掛賬的辦法，待農村經濟進一步發展、農民承受能力明顯增強后再作處理。”這就變相宣布了再繼續征繳尾欠是違規的。而事實上，在一些經濟狀況較好的行政村仍有大量尾欠尚未收繳成功。

通過統計A鎮24個有不良債務的行政村的債權情況(見附件3)，平均每個村的債權為21．8萬元，其中稅費尾欠占到了債權總數的84％。可見，有的村組仍有潛力通過尾欠回收來清償債務，但鑒于回收成本、政策規定等，這部分尾欠很難為進一步化解債務而作出貢獻。在實際操作中，對于村級債權的實施，除了回收債權外，還采取了債權債務沖抵銷債的方式。對于村欠農戶款、農戶欠村款，在雙方當事人同意的前提下，重新立據，相互沖抵。

(二)調息、降息

村級不良債務中個人欠款中利息所占比例很高，即使在實施調息、降息后的2004年底，個人欠款中利息所占比例仍高達1／3。個人借款絕大部分是在高息民間借款，月利息從2分到3分不等。高額利息讓民間借款本金迅速膨脹，在化解之前利息額遠遠超過了本金額。不少鄉鎮采取了降低利息，以已付利息沖抵本金的做法。安徽省農村工作領導小組辦公室在2002年下發的《關于化解村級債務的實施方案》也作出了如下指導性政策建議：“從借款之日起，按照金融部門規定點同期同檔貸款利率計算，由鄉鎮經管站確認，統一換算清據，已經付息的高出部分，用于沖抵本

金”。筆者所調研的B鎮統一規定2000年前的民間借款利率最高不超過14．4％，2000年后利率最高不超過8％，超過部分一律從債務總額中剝離，沖抵本金，并逐漸過渡到停息掛賬。對涉及的1244戶債權人(主要是村干部經手)，472萬元個人借款本金和200多萬元利息，逐筆登記、審查，對723戶進行了降息沖本，重新簽據入賬，未領取利息的，一律按新利率計算暫掛。B鎮此舉化解債務262萬元，占原有民間借款總額的40％。

(三)節支還債

在A鎮所在縣，普遍推行了村級資金、賬務由鄉鎮一級代管(簡稱為“雙代管”制度)的做法。通過規范村級財務管理，限制非生產性開支，實施村干部交叉任職，在一定程度上壓縮了村組級開支，不僅可以節約資金還債，還改善了干部形象，融洽了干群關系，有利于基層的穩定。

(四)盤活存量資產、發展經濟還債

對于“四荒”資源、集體擁有的四旁植樹和閑置廠房、多余公房、機電設備、排灌設施等以公開方式拍賣、招租、承包等獲取資金還債。以鄉村名義為企業借款或擔保形成的債務，而又不易從村債總額中剝離出來的，通過拍賣、轉讓、租賃、承包、改制等形式搞活企業，變現還債。此外對于低產田和“四荒”資源，還可以通過開發挖掘其優勢，創收還債。在A鎮所在縣，不少鄉鎮依靠國家退耕還林和長江大堤加固工程等優惠政策，增加集體收入，化解鄉村債務。該縣通過開發低產田和閑置水面近5萬畝，發展水產養殖和多種經營，年均減債100萬元。

(五)上級補助資金還債

在一些經濟狀況較好的鄉鎮，鄉鎮級財力加大對村級財力支持，在一定程度上緩解了村級債務壓力。在該縣不少鄉鎮，或將村主任、支書、計生專干和會計(報賬員)等主要村干部的工資，村廣播維修等費用納入鎮財政支出，或在農業稅取消前按農業稅實征的一定比例補助給村，用于化解村債。

目前化解村級債務在筆者所調查的基層實際采取了上述措施。這些措施有很多是基層的創新，與中央文件不盡相同，地方基層存在對民眾的債權保護不夠的問題，但是歷經四五年的化解工作后，基層采取的上述措施取得了一定成效。A鎮目前化解了村級總債務的36％，債務化解任務仍然很艱巨。在農業稅全面取消之后，按照傳統行政管理的思想框架，化解村級不良債務將面臨更多的挑戰。

四、下一步化解和防范不良債務之道

如何化解剩下的超過總額一半的債務?在2006年農業稅全面取消之后，債務化解將面臨更艱巨的挑戰。債權回收難度加大，降息、免息基本已經達到預期水平，債務化轉、核銷等空間有限，因此傳統的化解債務措施正漸漸失去效力。目前村級收入基本固定為兩項：稅費改革時給農村的補貼和取消農業稅附加后的轉移支付；在財力固定有限的情況下，村級財力滿足目前各項支出尚捉襟見肘，難有余力償還老債。通過發展集體經濟、壯大集體經濟實力，從長遠來說是治本之策，但在目前不太現實，不少村組里集體經濟已經萎縮為零。在村本級組織有所作為的空間非常有限時，上級政府的注資是化解老債的重要力量。如前所述，在傳統行政管理機制下的上級政府是累積村級不良債務的重要原因，因此上級政府幫助村級組織化解剩余老債責無旁貸。上級政府應考慮按原實收稅款金額的一定比例逐年轉移支付到鄉、村，以解決原墊付資金償還來源問題。

在努力化解已有的不良債務的同時，更應警惕新的不良債務的產生。如何杜絕新的不良債務的產生?前文分析中指出，傳統的行政管理模式導致了如下四個問題：1．各級政府的“顧客”錯位，以致稅費缺口下壓到基層形成負債；2．各級政府責權分離，財權、事權不對等，導致村級組織的公益性負債；3．政府職能定位錯誤，過分強調經濟職能，導致形成巨額企業負債；4．不注重政府績效分析，無節制膨脹的管理費用轉化為負債。要從根本上杜絕新的不良債務的產生，就必須改變傳統的行政管理模式，西方新公共管理思想給我們提供了借鑒，有利于探索從源頭上消除產生不良債務的因素。

新公共管理是一種為“以市場為基礎，以顧客為導向，以管理和參與為動力，以績效為目標”的政府管理新模式。盡管由于特殊的政治體制決定了中國不可能完全照搬西方制度設計，但完全可以借鑒新公共管理的思想，防范不良債務的產生，從而進一步完善政府治理。傳統的行政管理模式，讓村級組織幾乎變為了一級基層政權單位，成為了鄉鎮級政府機構在基層的延伸。要完善村級組織的治理，關鍵在于完善鎮級及其以上級政府的管理，借鑒新公共管理思想來改造鎮級及其以上級政府。

首先，通過制度創新，引入有效的制衡機制，改變干部考核機制，改變各級政府或組織對上負責而不是對下負責的情況，以下級政府或組織為真正的“顧客”。具體到村級組織而言，考慮建立一種民主制衡的機制，讓村委會成為切實對村民負責的自治機構，而不是變成為鄉鎮級政府的派出機構。如有的地區，將村民代表會變成行政村的議決機關，讓原來的權力機關村委會變成具體的執行機構，避免了過去村級組織行政化的傾向。

其次，理順各級政府間的關系，明確各級政府間的責任與權利。在此基礎上，規范各級政府直至鄉鎮級政府和村級組織的財政轉移支付制度。具體而言，首先要界定各級政府和組織的功能，劃分各級政府和組織的事權，根據事權確定財權，核定其財力需求，杜絕不切實際的“配套資金”、“達標”要求；再通過建立規范、透明、公正的財政轉移制度，切實讓各級政府和組織的責任、職權與財力相匹配。政府或組織還可以通過積極推進公共事務管理改革，吸引社會資金的參與，緩解基層公共事業投入帶來的財政壓力。

第三，明確各級政府和組織的核心職能。現實中，村級組織還承擔著“辦理各級人民政府交辦的其他事項”，包括“普九”、收稅、發展經濟等。按照現代政府理論，政府的職能是公共管理、社會服務、市場監管和經濟調節。政府不應直接干預經濟活動，而應為市場優化配置資源創造理想的制度環境。就村級基層自治組織而言，村民委員會主要辦理本村的公共事務和公益事業，營造發展環境，提供政策服務，以及向鄉鎮級政府反映村民的意見和要求等。

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一、“法律六進”開展有序，依法治理成效明顯

年初，我縣榮獲全國“五五”普法工作中期先進單位，這既是上級領導對我縣工作的肯定，同時也是鞭策。上半年，我局堅持形式、內容、實效三者有機結合，積極開展“法律六進”和“民主法治村（社區）”創建活動：

（一）創新載體，法律六進有序推進。1、認真開展“法律進機關”活動，提高領導干部決策水平。縣委、縣府高度重視普法教育，把普法教育工作擺上創建“平安__”、促進經濟發展高度，組織舉辦了《物權法》、《安全生產法》法制講座2場。縣交通局組織執法人員進行法律知識考試，縣城管局組織相關科室業務骨干開展城市管理法規知識的學習宣傳活動，縣藥監局舉辦法律法規知識講座等，“法律進機關”活動開展得有聲有色。2、深入開展“法律進學校”活動，推進青少年學生法律素質教育。重視家庭、學校、社會“三位一體”的青少年法制教育網絡建設，以優化農村未成年人成長環境為目的，實施“春泥普法”工程，在全縣五十個村作試點，探索適合農村未成年人法制教育的工作途徑和載體，積極開展豐富多彩的法制宣傳活動，加強未成年人法制陣地建設，創建一批農村未成年人法制教育示范村。包括建立農村青少年法制教育基地、開展“三不”教育活動、創建“春泥學法樂園”等。3、在“誠信守法企業”創建活動中，積極開展“法律為企業護航”主題實踐活動。在開展活動中，注重做好“四個員”工作。一是當好“宣傳員”，深入企業職工法制學校宣講。針對不同企業，制定培訓計劃，扎實對企業經營管理人員和職工進行普法教育。3月份，以各鄉鎮（街道）為單位，組織開展企業特種設備相關負責人法律培訓會。4月份，舉辦專利法知識培訓會。5月份，組織42家食品生產加工企業法人參加《食品安全法》培訓；二是當好“調解員”，積極幫助企業調處各類矛盾糾紛，維護了企業的正常生產與經營和社會的穩定；三是當好“公證員”，對需要公證服務，采取預約上門服務；四是當好“援助員”，建立企業法律援助工作站，采取簡化法律援助受理審查程序等多種便民措施。

（二）注重實效，切實抓好農村民主法治工作。我縣開展的“十到農家”活動已深入農村，走進千家萬戶。這一做法受到了省廳領導的肯定。上半年，我們對“十到農家”活動進行深化，實施“四個一”工程：一是每個鄉鎮（街道）配一名普法聯絡員。從鄉鎮（街道）考核篩選一些具備一定法律知識和宣傳協調活動能力的干部，最后經鄉鎮（街道）黨政聯系會確定一名普法聯絡員，承擔日常法制宣傳、普法資料收集整理歸檔、與有關單位的交流與溝通等工作職責；二是每個村選一名學法用法帶頭人。行政村的學法用法帶頭人由村黨支部書記、村委會主任或是大學生村官擔任，其職責是帶領周圍群眾學習與生產生活密切相關的法律法規，重點是帶領村黨員干部學法用法，做到依法辦事；三是每十戶家庭建一個學法示范戶。在村十戶聯調基礎上構建學法示范戶，充分發揮其法制宣傳員、糾紛調解員、法律援助聯絡員的作用，宣傳法律，調解糾紛；四是每個村建有一個法律圖書角（室），供群眾學法和查找法律資料。

上半年，在各鄉鎮（街道）開展6次法律宣傳咨詢活動，免費贈送農村法律知識讀本500余冊，分發農民法律宣傳教育漫畫集300余冊，印發__法苑3000份，提供法律援助110件，解答群眾法律咨詢90余起，完成第三批15家市級“民主法治村（社區）”申報推薦工作。

二、抓基層基礎建設，全力維護社會穩定

及時化解矛盾糾紛等，關乎社會穩定。為此，我局狠抓了基層基礎建設。

（一）重視司法所建設。根據上級要求，結合__實際，我縣基本上以調劑形式完成了15個鄉鎮（街道）司法所硬件建設。以此為基礎，加強了制度建設，并積極爭創省級示范司法所。目前，全縣15個司法所已完成11個，力爭剩余4個今年全部完成。同時，配齊配強司法所工作人員，司法所工作人員全部著“司法服裝”上崗。1月份，組織全體司法所工作人員，去省警官職業學院進行了為期1周5個專題的社區矯正工作專業知識培訓，提高工作能力，并將社區矯正工作列入縣委、縣府對鄉鎮（街道）兩個社會考核工作之中。

（二）強化制度建設，化解矛盾糾紛。以整頓調解組織和培訓調解員為切入口，有力推進調解隊伍建設。目前，我縣共建有各類調解組織734個，其中村（居）、社區615個，鄉鎮（街道）15個，200人以上規模已建調委會80家，事業單位4個，區域性行業性2個，其他18個。醫患糾紛調解委員會正在積極建設中，預計6月底能完成。白鶴、赤城等6所已完成對人民調解員的年度培訓，其他9所正在積極籌備中。在制度建設方面，強調1890民間糾紛調解制度、重大項目矛盾糾紛風險評估制度及“以獎代補”制度等的落實。4月份，我局對全縣司法所進行或電話、或實地檢查等形式，全面對上述等制度的落實進行督查。在糾紛調處上，做到排摸有始，結案有終，實行案件專人負責制。截止20__年5月30日，全縣共受理調解案件1434件，成功1380件，履行1284件，成功率為96.2%，防止民間糾紛引起的自殺數4件，防止民間糾紛轉化為刑事案件9件。

（三）多措并舉，加強幫教工作。以“511”工程為抓手，積極開展幫教協會和安置基地的建設。目前，全縣有幫教協會（小組）16家，安置基地40家，安置歸正人員128名。繼續加強與監獄的幫教銜接。春節前，我縣組織幫教團赴省未管所、喬司監獄、第四監獄看望__籍在監人員，以送生活日用品、企業與即將釋放學員簽訂就業意向書等形式，帶去了黨和政府的關懷，家鄉的溫暖。同時，完善規章制度，明確幫教協會（小組）的工作職責，做到責任明確。對剛釋放的歸正人員實行 “第一餐飯”制度，即給予人民幣100元至200元的過渡性安置費。至5月30日，發放“第一餐飯”人民幣計3100元，受惠歸正人員25人。對5年內2246名歸正人員進行了歸檔，并進行走訪，幫教率達100%，其中20__年上半年新增歸正人員189人，農村籍為166人，均落實責任田，安置率達100%，城鎮籍為 23 人，安置率達80 %。五年內的刑釋人員的當年重新犯罪率為2.30%，三年內的解教人員的重新犯罪率為3.48%。

（四）夯實基礎，積極規范社區矯正工作。去年10月，我縣完成社區矯正工作交接。交接工作雖已完成，但各鄉鎮（街道）均存在脫、漏管或檔案不齊整問題。今年4月，我局社矯科工作人員奔赴每一個鄉鎮（街道），積極與當地公安派出所協調，全面幫助建立檔案，并進行工作指導。召開縣社矯辦成員單位會議，討論當前社區矯正工作存在的問題及對策。逐步使社區矯正工作走上規范化道路。另外，我局招聘了15名專職社區矯正工作者，對他們進行業務培訓，并配備服裝、增設社區矯正工作專用電腦等，推動了工作的落實。目前，共有在冊社區矯正對象550名，其中管制17名，緩刑427名，假釋42名，暫予監外執行14名，剝奪政治權利50名，累計接收761名，累計解除211名，無1人再犯新罪，16名矯正對象脫、漏管，脫、漏管率為2.9%，無一起因脫、漏管引起重新犯罪。

三、真抓實干，全面建設“惠民、便民”工程

以“法律援助宣傳月暨百萬農民工維權行動”為契機，組織律師等法律服務人員上街進行法律咨詢，提高了法律援助工作的知曉率。為方便群眾受助，我局在老縣城繁華地段完成了臨街落地接待窗口建設，并落實專人負責。在鄉鎮（街道）組建了15支法律援助聯絡員隊伍，幫助群眾辦理法律援助案件。我縣基本實現了 “一小時法律援助工作圈”，并做到了“一站式”服務。縣公證處以服務民生為己任，積極打造“三個公證”即“文明公證、活力公證、品牌公證”，提升了司法行政形象。律師、法律工作者不斷加強自身學習，認真實踐科學發展觀，全面參與落實農村法律顧問、領導接待日制度，同時深入企業進行“法律體檢”，為經濟建設和社會穩定作出貢獻。據統計，全縣上半年共承辦法律援助案件110件，其中刑事案件11件，民事及非訴訟案件99件，接待來訪群眾20__余人次。全縣律師共辦理案件662件，其中刑事案件83件，民事（經濟）案件489件，行政訴訟17件，非訴訟法律事務65件，其他8件。縣公證處辦理公證業務679件。

四、加強教育管理，提高服務能力

隊伍建設是永恒不變的主題。打造一支高素質的基層司法行政隊伍關鍵在于教育和管理。我局以創建“學習型、創新型、服務型、效能型、廉潔型”即五型機關為目標，狠抓隊伍建設。

（一）認真開展“大學習、大討論”暨警示教育活動。根據上級統一部署，我局認真地進行“大學習、大討論”暨警示教育活動。廣泛宣傳，全面發動，形成氛圍。加強領導，分解責任，促使教育活動各項措施的落實。通過學習有關領導的講話、做學習筆記、寫剖析文章，確保學深學透，觸及靈魂。結合本職工作，有針對性地開展教育，使廣大干警增強依法辦事能力，提高為民服務意識。在法律服務隊伍中，抓好“三個教育”，實現“三個規范”，黨員律師做到了明示作業，社會反響

較好。

（二）認真學習實踐科學發展觀。在學習實踐科學發展觀活動中，我局把好“組織領導關、宣傳發動關及工作部署關”，圍繞“科學發展、創業創新、能力提升、服務群眾”這四個專題，積極學習科學發展觀、十七屆三中全會精神、縣委十二屆三次黨代會和縣經濟工作會議精神。學習方法上注重“五真”即“悟真理、動真思、注真情、練真功、求真效”。全局干部認真撰寫體會文章和剖析材料，按時參加“學習實踐科學發展觀”網上考試，且成績優良。在學習活動中，始終與實施“五大工程”相結合，以工作成效來檢驗學習效果。

（三）加強效能建設，改進工作作風。以崗位責任制來明確工作職責，以承諾制來明確管理和服務要求，以公開評議來強化民主監督，以全程辦事制來提高工作效率，以失職責任追究制來嚴肅工作紀律。我局全體干警以“廉潔、勤儉、務實、高效”為自律，認真執行“四通工作法”、“一線工作法”，走進矛盾破解難題，樹立起了良好的機關形象。

下半年工作，我們重點要做好以下幾個方面：

一、以“法律六進”為總抓手，大力開展普法教育

繼續加強領導干部學法用法工作，扎實開展公務員法制教育，以實施“春泥普法”工程為載體，加強青少年的法制宣傳教育。嚴格依法行政程序，強化行政行為監督，做到依法行政。加強普法依法治理聯系點工作的落實，努力探索依法治理工作新途徑。要積極開展“民主法治村（社區）”、“誠信守法企業”創建活動，深入開展“十到農家”和“聯村聯戶種法律”活動，充分發揮“文化示范戶”以點帶面作用，切實做到質量提高、達標面鞏固。鼓勵廣大律師、公證員、人民調解員、基層法律服務工作者把普法宣傳融入到法律服務、法律援助、人民調解、社區矯正、安置幫教等各項業務中去，使各項業務的實踐過程，成為法律常識的普及教育過程。要創新法制宣傳模式，鞏固“12.4”法制宣傳品牌，加強網絡和媒體的宣傳力度，在農村遠程教育平臺上建立普法專欄，把法律知識送到千家萬戶，提高全民參與法制宣傳教育的氛圍。

二、加強基礎建設，筑牢維護基層穩定的第一道防線

（一）進一步加強人民調解工作。繼續加強司法所建設，做好省廳、市局的檢查驗收準備工作。在抓好基礎設施改善的情況下，積極落實以制度管人，規范工作，使基層司法行政工作得到全面提升。積極培育四個省級示范司法所，完成達標要求。繼續深化1890維穩工作機制、駐村干部維穩責任制、重大項目風險評估制度等，積極做好矛盾糾紛的排摸工作和重大矛盾糾紛的調處工作，特別是要做好重大節慶日和敏感日子前后的社會穩定工作，杜絕和減少和突發性事件的發生。繼續抓好人民調解以獎代補制度的落實，加大在民營企業、醫療行業等建立調解組織力度。

（二）切實做好幫教和社區矯正工作。全面建立歸正人員檔案并對歸正人員進行一年二次的走訪。加強歸正人員安置基地建設，確保歸正人員應急就業需求。加強與法院、公安看守所、檢察院監察室的聯系，形成齊抓共管的工作局面，促進社區矯正工作的提升。

三、加強管理，進一步提升法律服務水平

（一）拓寬法律服務領域。繼續當好黨委政府法律顧問，要堅持接待日實行律師陪訪制，參與案件的調處。全面參與落實農村法律顧問制度，積極服務于新農村建設。積極探索和推動律師、公證業務向新型經濟領域發展。引導廣大律師、法律工作者、公證員充分發揮專業技能，積極深入企業進行“法律體檢”，不斷拓寬為社會經濟發展服務的內容。律師事務所、公證處要通過發放“法律服務聯系卡”、“法律服務咨詢函”等方式，了解、掌握投資項目建設業主單位的法律服務需求。律師要積極參與企業重整重組、防范化解企業債務危機，要當好政府機關和企業的法律顧問，化解社會矛盾。

（二）深化法律援助工作。進一步加強法律援助網絡建設，完善各團體、鄉鎮（街道）的法律援助工作站的工作制度，加大對法律援助的宣傳力度，使社會各方面更加關心、支持法律援助事業。努力降低援助“門檻”，將農村發生的土地承包經營權、相鄰權、宅基地使用權糾紛，偽劣農藥、種子、化肥坑農事件，環境污染損害事件以及家庭暴力等涉及民生的事項，逐步列入受案范圍，提高法律援助在農村的覆蓋面，著力打造“一小時法律援助圈”。要強化法律援助中心服務質量和工作水平，把法律援助中心建成第二室和黨群“連心橋”。

四、隊伍建設要常抓不懈

（一）進一步開展學習實踐科學發展觀活動。按照上級統一部署，緊密結合“大學討論暨警示教育”活動、“聯村聯戶連心”活動、“創業創新”活動和法律服務隊伍的教育整頓專題活動，聯系實際，精心組織，在學深學透上下功夫，在開拓創新上下功夫，加強隊伍建設。要堅持局中心組理論學習制度，發揚理論聯系實際的學習作風，做到學用結合，重點突出，不斷提高領導班子的理論水平和業務水平。要加強理論學習，用交流心得、理論測試等形式，加強學習情況的督促檢查，保證學習進度和效果。