導語：如何才能寫好一篇農村土地征收法律法規，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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一、農村土地管理中存在的不足

農村土地管理中所存在的不足有以下幾個方面：

1.集體經濟較為薄弱，入不敷出。農村稅費改革實施后，使得村集體經濟收入大幅度減少，某些村出去為數不多的機動地承包費以外，幾乎無其他收入，更有甚者欠有債務。因此，某些地方將機動地對外發包，強制性的流轉農戶的承包地，出賣集體地或者高價對外出租而獲取高額回報，挪用土地補償費以及土地流轉費的現象較為突出。

2.土地流轉過程不夠規范，農戶權益得不到保障。我國農民土地承包經營權是國家相關政策指導，以集體經濟組織以及土地承包合同共同束縛、約定的。可是，合同存在的不規范性使其執行具有隨意性，基層干部私自變更合同、收回或調整農民土地，更有甚者未經承包戶許可，就迫使其簽訂土地流轉合同，農戶的土地承包經營權受到了較大程度的侵害。

3.征地補償款難以落到實處，財務制度如同虛設。部分村級干部并不按照規則辦事，甚至嚴重違反財政紀律，將那些本應發給農戶的補償款私吞，據為己有，私分利息以及貼息款。部分村干部私設賬外資產，賬務不清，零亂不堪，趁火打劫。部分村干部許可企業拖欠征地補償費，引起群眾不滿情緒。

農村土地管理制度立法、執法存在的不足： 1.在立法中關于集體土地所有權的四項權能規定均存在不同程度的缺失。《民法通則》第71 條規定：“財產所有權是指所有人依法對自己的財產享有占有、使用一收益和處分的權利。”但從我國目前情況看，集體土地所有權上述的四項權利都受到不同程度的限制。首先，關于集體土地使用權權利受限制問題。我國集體土地的占有權及收益權源于土地使用權，集體土地所有權人僅能在農業用地和本集體內部的建設用地范圍內行使有限的占有和收益權能，而對非農用地沒有占有和收益的權利。其次，集體土地的所有權人對其集體所有土地的處置權幾乎被剝奪。集體土地的最終處置權實際上屬于國家。這不僅剝奪了集體土地的出讓權，也使本應由農民集體享有的收益流入國庫，導致集體土地所有權缺失處分權。

2.在土地管理法律法規中關于集體土地征收規定存在問題根據《土地管理法》第2 條第4 款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，但問題是相關法律至今沒有對所謂的“公共利益”進行明確界定，導致凡是只要取得土地征收的批文，無論其用來干什么，似乎均符合“公共利益”；盡管《土地管理法》及《物權法》對征收土地均規定應依法予以補償，但問題是相關法律法規的補償標準太低，根本無法保障土地被征收農民的生活；市、縣人民政府既是土地征收者，又是補償標準的批準者，更是爭議的協調者，集運動員、裁判員于一身，法律賦予如此權力，本身就無法保障土地被征收者的利益。而對土地征收行為不服，相關法律法規至今也沒有賦予被征收者相應的救濟權利。

3.法律賦予集體土地被征收者的相關救濟權利形同虛設盡管國務院頒布的《土地管理法實施條例》第25 條第2 款規定：“對補償標準有爭議的，由縣級人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決”，但在現實中，縣級人民政府至今不依法設立土地征收補償標準爭議的協調機構，擁有批準征收土地權力的國務院、省級人民政府至今也未依法設立相關的裁決機構。

二、改變農村土地管理中不足的對策

1.依法行政，提升落實政策的自覺性。土地管理政策有沒有落實到位在很大程度上決定了干群關系是否緊密。目前，應當認真學習土地管理相關的規章制度，提升農村干部的法律以及政治覺悟，努力做到不折不扣，言出必行，依法行政，合理運用人民富裕的權力。認真貫徹落實“一戶一宅”以及“五個不準”等政策，確保相關政策、路線以及方針的落實到位，維護廣大農民的權益，保障農村在穩定中某發展的局面。

2.將農村土地承包經營管理制度落到實處利用多種渠道，多種形式，在農村掀起農村土地承包法的熱潮，讓農民對國家的土地政策以及法規有所了解與熟悉，明確自身的義務，懂得維護自身的合法權益。對農村干部，應當加強法律法規方面的培養與教育，提升其法律意識，轉變思想，端正作風，提高依法辦事、依法行政的水平。此外，應當積極引導、努力規范土地承包經營權流轉。以穩定以及健全土地承包關系為前提，以有償、自愿、依法為原則，努力尋找、探索有利于土地流轉的新機制。對有條件的地方，引導農民有序、合理流轉承包地，提升土地利用率，擴大經營規模。

3.轉變思想，做到保護耕地和經濟發展兩手抓。目前，國家加大了土地管理的力度，實施了較為嚴格的耕地保護政策。在這樣的環境下，應當轉變觀念，與時俱進，在保證耕地不受損壞的基礎之上促進經濟發展，努力實現經濟效益與社會效益雙豐收。以嚴格增量、管住總量、盤活存量、集約高效為準則，開源節流，積極開發新耕地，對舊城老村實施大力改造，盤活閑置基地，對農村集體建設用地相應的使用權流轉進行試行，努力提高土地利用率。

4.要提高土地補償標準。土地補償費低，土地增值分配嚴格不合理，是農民反應比較強烈的問題，也是造成大量耕地被征用占用的重要因素。必須盡快提高土地的補償標準，給老百姓一個合理的補償。要改革土地補償標準的計算辦法，不能只單純考慮征地前幾年種植糧食作物的收入，要充分考慮土地的市場價值，考慮當地農民的最低生活標準，讓土地回歸其應有的市場價值。要改革補償的分配機制，合理確定集體和農民個人各自所享有的比例，農民所有的補償費要直接分配到農民手中。必須樹立科學的發展觀和正確的政績觀，不要僅僅盯住招商引資上項目的成果，同時，還要看到對大量失地、失業、失保農民產生的隱患。

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關鍵詞：農村土地； 土地流轉； 流轉原則； 流轉方式

一、農村土地流轉的相關概念界定

（一）農村土地

對于農村土地流轉問題的研究首先需要界定農村土地的內涵，根據《中華人民共和國農村土地承包法》的規定，農村土地指農民集體和國家所有但依法由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農業的各類土地。范圍主要有:農民集體所有的農業用地與國家所有依法歸農民集體使用的農業用地。

（二）土地流轉

土地流轉包括兩種情況：土地所有權的流轉和土地使用權的流轉。土地所有權的流轉包括土地的買賣、贈與、征收等。在我國目前土地流轉的實踐中，所有權的流轉基本上是從集體所有流向國家所有，即只允許農村集體所有的土地轉變為國家所有，主要是國家進行征地時土地的所有權由集體所有轉變為國家所有。

（三）農村土地流轉

農村土地流轉是農村集體土地所有權的轉讓和農村集體土地使用權的轉讓。農村土地所有權的轉讓主要是國家通過征收的程序將農村集體土地轉變為國有土地。農村集體土地使用權的轉讓主要是土地承包經營權的流轉，因為我國現行立法原則上不支持宅基地使用權和農村集體建設用地使用權流轉1。土地承包經營權流轉是土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式進行流轉。

二、農村土地流轉的原則

農村土地流轉的原則是指在農村土地流轉過程中，貫穿于整個流轉過程的總的指導思想和基本準則，在土地流轉中，發揮著指導、約束、和補充功能。

（一）農村土地所有權流轉的原則

農村土地所有權流轉的原則主要是土地征收過程中應該遵守的原則。主要包括依法原則、合理補償原則。

1、依法原則

我國現行《憲法》第十條明確規定："國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償"，同時，在《土地管理法》第二條中規定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。

2、合理補償原則

我國憲法明確規定對土地實行土地征收的要給予補償，我國《物權法》第四十二條明確規定"征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費用，安排被征地農民的社會保障費用。"《土地管理法》和《土地管理法實施條例》對補償的標準作出了具體的規定。

（二）農村土地承包經營權流轉的原則

1、依法原則

依法原則指土地流轉必須依照法律、法規的規定，主要是依照《物權法》、《農村土地承包法》、《土地管理法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律法規。依法原則要求流轉的期限合法、流轉的用途合法、流轉的程序合法。

①流轉的期限合法。

《物權法》、《農村土地承包法》、《土地管理法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律法規對土地承包經營權流轉的期限都做出了硬性規定。這就要求流轉雙方在協商土地承包經營權流轉的期限時，不能超過承包期的剩余期限。也就是說，土地承包經營權流轉最長的期限：農地為三十年，草地為三十年至五十年，林地為三十年至七十年。

②流轉的用途合法

對于流轉的土地，流入方必須遵守法律、法規的規定，《物權法》第一百二十本條規定：未經依法批準，不得將承包地用于非農建設。這就要求：流轉的土地，非經法定程序批準，不能用于非農業生產。

③流轉的程序合法

流轉的程序合法主要是指流轉必須履行法定的程序，流轉雙方應該簽訂書面的流轉合同，以轉包、出租、互換、或者其他方式流轉的，承包方應當及時向發包方備案，以轉讓方式流轉的，應當事先向發包方提出申請。受讓方再次流轉的，必須取得原承包方的同意。

2、意思自治原則

《農村土地承包法》第三十三條規定，土地承包經營權流轉應當遵循平等協商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉。本條所體現的就是土地承包經營權流轉的意思自治原則。

3、堅持有利發展、穩步推進的原則

在堅持農村基本經營制度不變的前提下，適應當地經濟社會發展要求，積極穩妥推進土地承包經營權依法流轉，對農村勞動力轉移較充分的村，鼓勵整體集中連片流轉;對農村勞動力轉移還不夠充分的村，鼓勵農戶相互流轉，有條件的地方可以發展專業大戶、農業專業合作社等規模經營主體。

三、農村土地流轉的方式

農村土地流轉的種類根據人的主觀意愿，土地流轉可分為主動的土地流轉和被動的土地流轉。

（一）主動的土地流轉

主動土地流轉指在平等的基礎上，根據本人的意愿將其所有的土地所有權、承包權和使用權，遵循一定的程序轉讓給他人占有、使用、收益和處分的行為。我國農村土地的主動流轉主要是土地承包經營權的流轉，其可以分為：低層次的土地流轉、市場行為的土地流轉和資本化的土地流轉。

1、低層次的土地流轉

低層次土地流轉主要發生在農戶與農戶之間，是比較初級的土地承包經營權流轉類型形式，主要包括互換、代耕代種。

2、市場行為的土地流轉

市場行為的土地流轉是指通過市場手段，將土地承包經營權轉讓給他人從而得到一定的收益的行為。目前我國主要有四種類型：一是出租，二是土地使用權買賣，三是土地信托，四是反租倒包2。

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關鍵詞：農村土地；集中居住；登記發證

中圖分類號：F301.3 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2011）-04-0031-1

隨著中央提出的建設社會主義新農村的方針，城鄉一體化的步伐也在加快，農村集中居住區建設正在如火如荼的進行，集約化利用土地，有利于改善農民生活條件，在農村實施集中居住區建設勢在必行。集中居住區建設有利于推進城鎮化進程，有利于土地節約集約利用，是通過采取自建、聯建、代建、統建的方式，實現農村人口逐步向集中居住區、鄉鎮集鎮區集中的居住形式，一項利國利民的工程。農民原來的宅基地權屬界線都將被打破，土地發證難卻成為農村集中居住區建設的絆腳石，使得農民合法權益得不到保障，這就需要土地部門積極調整解決土地所有權和使用權權屬關系的問題，順利實現集體土地統一管理。下面結合自己的工作對土地發證存在的問題進行梳理，提出不同的處理方法。

1 土地發證工作存在的問題

我國目前實行的法律法規明確限制了集體土地流轉，正是這些政策阻礙了土地的登記發證工作。農民的宅基地在我國農村具有很強的社會保障作用，宅基地是農村居民的基本生活資料。所以國家為了保障農民的生活，特定了法律對宅基地進行了保護，避免不合理的兼并和流傳。我國現行的法律是禁止農村宅基地流轉買賣的，同時也不允許贈與、入股、抵押。我國實行的房地合一的政策，取得了房屋使用權就是獲得了宅基地的所有權，由于宅基地的保障作用，是嚴禁外流的，需要外流必須在集體成員之間流轉，人員想獲得房屋的使用權就必須落戶在這個經濟體中；另外一戶一處宅基地的政策，使得農民一旦出讓就很難獲得第二處宅基地，其目的是控制耕地的流失；最后對宅基地的面積進行了嚴格規定，不得超出規定標準 。

在這種政策的支配下，農村建設用地受到了很大的限制，集中建設居住區的發證工作就很困難，因為符合條件的很少很少，由于政策和法律限制了宅基地使用權流轉的范圍，那就是宅基地的流轉應該是一個集體經濟組織內成員，限制外來人口。導致發證難的原因還有農民不同意土地的調整，因為農戶一般都住在自己承包田附近，如果調整遠了，耕種收獲不便，農民不同意調整土地;另一點，土地的廣袤性，產生了土地的質量差別，良田被置換成薄田，農民的切身利益受到了影響，他們還是不同意調整；這樣的調整從目前看實施難度大，但是集中居住的情況是農民需要跨村、跨鎮的流動變化，所以宅基地跨組集體經濟組織流轉的現象應運而生，但是按照現在的政策規定，符合辦證條件的只有很少一部分。

2 幾點建議

2.1 合理調整宅基地所有權和使用權

嚴格執行“一戶一宅”政策。目前我國集體土地實行的是“三級所有，隊為基礎”的所有權制度，到集中居住點居住的村民必須退出原有宅基地，把原有土地使用證注銷，重新辦理土地使用權證書。經辦人員要簽名以示真實有效。對規劃為示范村和集中居住區的建設用地，要按照有關文件精神給予農戶土地補償，如果村集體有同等質量的土地，可安排給被拆遷戶使用，由村委會與農民簽訂協議，將規劃建設用地變成村集體所有，由村委會統一安排使用。嚴格限制規劃集中居住區范圍內的農民自行擅自建房。

2.2 限制購買權

對于集中居住區建房，必須堅持農民自建或者政府代建的原則，建設房屋要辦理土地使用權證，農民或政府代建方要提供鄉鎮政府、住建局及等相關部門共同出具的證明。杜絕借機進行商品房開發。限制集中居住區房屋的交易范圍，只允許集中居住區所在村被拆遷農戶優先購買。嚴禁城鎮居民到集中居住區購買房屋。

2.3 落實戶口政策，保障外來人員合法權益

人口的流動，是土地權屬發生變化的主要原因。對于示范村和集中居住區以外的人員申請宅基地，要經過村集體經濟組織對其申請條件的審核，如果審核符合申請條件，并且申請者要提供原住宅基地被收回的證明，經本村集體經濟組織2/3以上成員表決同意，則可由村委會給其辦理落戶手續，確定為宅基地使用權受讓主體，這樣保證了外來人員的合法權益。

2.4 集中居住區土地國有化

改變發證難可將集體建設用地征收為國有，并且無償劃撥給農戶使用，這樣處理后，宅基地的流轉限制得到緩解，同時 也實現了農戶房屋的產權明晰。這種情況一般適用于鄉鎮內實行，并且具有一定的資金和具備征收條件。在實施中需要注意兩點，一個是國有儲備地的無償使用，一個是對于經營性用地需要先征收后出讓，公開履行招拍掛程序后方可使用 。

為了保證社會主義新農村建設的順利進行，必須結合農村土地管理實際，加快推進農村土地使用制度改革步伐，嚴把土地登記關，協調好土地和農民切身利益的關系，加強農村建設用地管理，探索集中居住區農村宅基地登記發證的新途徑和新方法，是土地工作者要研究的新課題。土地涉及農民利益，牽涉千家萬戶，做好此項工作意義重大。

參考文獻

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關鍵詞：農地征收;完善立法;改革制度;保障權益；失地補償

加速城市化是我國“十二五”規劃的重大戰略抉擇。隨著我國城市化進程的推進，農村集體土地被大量征用征收，大量的農業用地變成非農業用地，大批農民成為失地農民。并且由于我國二元經濟社會結構的現狀以及法律法規不完善等原因，導致農民失去土地的同時，也失去了附著于土地之上的一系列權益。失地農民的生存狀況每況愈下，不容樂觀，其生存和發展問題已經演變為一個令人關注的社會問題。作為宏觀調控和征用征收土地主體的政府，應該履行怎樣的責任來解決城市化進程中產生的各種失地農民問題，切實維護失地農民的利益，是本文研究的重點。

一、農民失地成因分析

第一，缺乏和法治觀念,公權擴張,私權得不到應有的尊重和保護。

的基本要求是明確界定公權和私權的范圍,將公權的行使嚴格限定在法定范圍之內,防止其任意擴張侵犯私域。由于我國缺乏法治傳統和意識,權力行使較少受到限制,私權得不到應有的尊重和保護,土地征收中任意侵犯集體和農民權益的現象十分普遍。

第二，法律規定不完備以及不同法律規定間的矛盾，導致征地權運用的不規范甚至征地權的濫用。

我國土地征用權的法律規定主要來自《憲法》、《土地管理法》和《城市房地產管理法》。我國現行法律關于土地征用權的規定相互矛盾,從而導致土地征用權的濫用。征地權被濫用,征地范圍擴大,使得一些盈利性質的用地也須征為國有,開發商的高回報率以及遠遠高于征地補償的土地出讓價格讓農民感到不公平,黑市交易事實上成為農民的理性選擇。

第三，征收制度的缺失，現行征地制度沒有充分尊重農民的財產權。

現行土地征用制度,在承認農民擁有集體土地所有權的同時,在征地時又剝奪了農民對集體土地擁有的所有權及其使用權、收益權和處分權,使農民的土地集體所有權虛置,土地所有權益得不到充分保障。

第四，政府在政策執行過程中濫用權力。

由于我國土地制度存在不健全的方面，政府官員在畸形政績觀的驅使下，利用土地使用制度的不完善和其所掌握的征地的主動權，把土地當作第二財政，以地生財，賺取快錢，從而出現了“低征高賣”現象。

第五，農地征收補償原則不合理，現行土地征用補償標準低。

我國《憲法》和《土地管理法》對土地征收的補償原則未作明確規定，國家有關部門的文件中一般規定為合理(適當)補償,實踐中也一般采取合理補償標準。在補償標準中,適當或合理標準是最低的補償標準。

二，應對失地農民問題的對策

第一，加強對失地農民問題的認識，更新立法理念，貫徹私權保護原則。

對于我們這個公權過于發達、私權屢遭漠視的國度而言,當今之要義則是喚醒人民的權利意識,拓展人們的自由空間,激發人們的創造性。法治是我們總結歷史教訓后作出的理性選擇,而法治的精髓便在于依法限制公權、保護私權。正是基于此,2004年3月14日通過的中華人民共和國憲法修正案莊嚴向世人宣告:“公民的合法的私有財產不受侵犯。”“國家依照法律規定保護公民的私有財產和繼承權。”憲法的精神應當成為制定其他一切法律的指導思想,土地立法自然不能例外。

第二，以保障農民權益為核心，改革征地制度，嚴格限制征收權的濫用。

由集體土地變為國有土地的過程,不應是一個簡單的行政過程,而應是一個平等的財產權利交易過程。必須完善有關法律,確保農村集體土地所有權的完整性與國有土地產權的平等性。政府只有為“公共目的”才運用強制性的征地權。為了防止濫用公共目的征地,對政府強制性取得土地要有嚴格限制,對征地目的和范圍都要有嚴格的界定。

第三,落實和保護農民的土地財產權利。

由于有些法律法規之間出現相互矛盾現象，某些規定本身既違反了憲法,又進一步公然侵犯了集體所有的土地的完全權利,所以必須做到違憲必糾,還農村集體(全體村民)對集體土地所有權的主體地位。

第四，健全土地征收法律程序,增強征收的公開性、公正性。

健全而正當的法律程序是防止國家征收權濫用的保障。健全我國土地征收的法律程序,應建立批前協商、聽證制度,增強征收程序的民主性、公開性；設立事前補償程序,防止補償款的拖欠和截留；完善事后公告、復議、訴訟制度。土地征收方案批準后,政府部門應及時在征地地點公告,集體經濟組織和農民如果對征收補償和安置方案不服,可以提起復議,復議后仍不能夠得到解決的,可以提訟,尋求司法救濟。

第五，完善征地補償制度，提高征地補償標準，盡量彌補農民損失。

對于征用農村土地的補償,必須考慮失地農民的養老、醫療保險和社會保障費用等多方面的因素。征用農村土地的補償費用，應該和土地的市場價格差不多。只有這樣,才能使失地農民的生活水平不致下降,才能使失地農民有資金用于新的創業,才能使失地農民沒有被剝奪感,心理不致失衡。確定了補償費用后,還必須保證補償費按時、足額發放到農民手中,任何單位不得截留。

第六，為失地農民可持續生計權利提供法律保障。

失地農民作為弱勢群體,在其合法權益遭受侵犯時,由于缺乏足夠的能力支付尋求政府行政或司法救濟所需要的成本(如時間、金錢、知識等),客觀地要求為失地農民提供多種方式的法律援助,從而在法律層面上保障失地農民可持續生計。重點是要盡快建立農村土地產權的法律制度,包括農村土地的所有權主體和處分權的法律確認。

三、結語

我國的城市化已進入高速發展的時期，在農地征用方面面臨著許多的問題。由于我國現行的土地征用制度及某些有關法律在征地權行使和征用范圍方面和在征地補償方面都存在缺陷,造成了征地權的濫用、征用范圍的擴大以及征地補償的不足，不可避免地導致了土地黑市的形成以及土地利用效率的損失;與此同時,征地過程中，農民的利益往往得不到維護，大量失地農民的生活得不到保障引發了許多社會問題。有鑒于此,我國現行農地征用制度亟待完善與進步。（作者單位：四川大學）

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參考文獻：

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［2］ 盧麗華，《加拿大土地征用制度及其借鑒》,《中國土地》，2000年第8期。

［3］ 李珍貴，《美國土地征用制度》,《中國土地》，2001年第4期。

［4］ 費安玲，不動產征收的私法思考［J］，政法論壇，2003,(1)。

［5］ 包永輝,陳先發，亂征地引發無地無業之憂，瞭望,2003,(23):16~ 18。

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【關鍵詞】失地農民 社會保障 構建

隨著我國工業化和城市化進程不斷加快，失地農民已成為當前我國城市化進程中一個龐大的弱勢群體。失地農民問題已成為當前我國必須要正視的一個重大現實問題，亟待解決。

我國失地農民社會保障的現狀

從總體情況來看，目前我國失地農民社會保障存在保障水平較低、保障覆蓋面過窄、保障內容比較單一、保障資金缺口較大以及缺乏具有可操作性的社會保障配套措施等問題。由于全國推行農村新型合作醫療制度，失地農民基本享受了醫療保險，但是，失地農民缺乏最低生活保障、養老保險保障及失業保險保障等。隨著失地農民數量劇增，失地農民社會保障問題開始受到社會的重視，一些大中城市和經濟較為發達的地區在建立失地農民社會保障問題方面進行了有益的探索。

但是，目前我國還沒有制定專門涉及失地農民社會保障方面的法律法規，即使一些地方政府出臺了關于失地農民養老保險、失業保險、醫療保險等方面的規定，由于其條例、規章效力較低，其覆蓋面過窄，并不能全面有效地保護失地農民的基本生活及長遠生計，失地農民仍無法享受與城市居民同樣的社會保障。他們在城市中仍然受到種種不平等待遇，甚至被歧視，生活極不穩定，無法抵御失去土地給他們帶來的各種生活風險，真正成了所謂的“種田無地、就業無崗、保障無份、創業無本”的“四無農民”。

我國失地農民社會保障存在的問題

征地補償范圍過于狹窄、補償標準偏低。依據我國《土地管理法》的規定，征收農村土地的補償費用包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等四個部分，然而，實踐表明，現行征地補償范圍過于狹窄，補償標準和水平明顯偏低，因為此補償標準僅僅是以按種植糧食作物的年產值來計算的，沒有考慮到部分地區被征用的土地絕大部分是種植經濟效益較高的花卉、苗木、蔬菜等經濟作物，也沒有考慮到失地農民的就業與發展已從農業轉到了非農產業，以及社會保障由農村傳統的土地保障轉向了現代社會保障制度等實際變化。

征地補償管理費混亂、分配不合理。土地征收補償是征地過程中的關鍵問題，但由于相關法律規定不清和土地產權界定模糊，導致征地補償費管理和分配沒有一個統一規范的標準，鄉鎮、村集體、失地農民之間缺乏具體可操作的統一分配辦法，結果造成征地補償費管理混亂、分配不合理；同時，在征地過程中，參加征地談判的主體一般是政府部門、開發商和村集體，而失地農民卻被排斥在征地談判之外，沒有知情權、協商權、參與權和決定權，從而導致土地補償費分配不透明，普遍存在暗箱操作和尋租現象；再加上對征地補償費缺乏嚴格的監督管理，還存在貪污、挪用和拖欠補償費現象，失地農民實際得到的補償很少。

城鄉二元體制的制度性排斥。我國實行的城鄉二元體制是阻礙失地農民社會保障問題解決的制度。城鄉二元體制以嚴格限制農村人口向城市流動、農業人口向非農業人口轉變的戶籍制度為特點，在義務教育、勞動就業、戶籍管理、社會保障等方面構建了城鄉之間難以逾越的屏障。①在城鄉二元體制下，我國建立的社會保障體系也明顯體現了二元性，城市居民可以享受到醫療、養老、就業、生育、工傷等社會保障，而失地農民卻無法享受與城市居民同等的待遇，被排斥在社會保障制度安排之外。

構建我國失地農民社會保障體系的路徑選擇

構建我國失地農民社會保障體系是一項長期復雜的系統工程，必須統籌把握，切實保護失地農民的合法權益，確保失地農民生計可持續發展。

完善相關法律法規，保障失地農民土地財產權和經營權。第一，明確農村土地產權關系，確保農民的土地所有權主體地位。由于相關法律對土地產權主體的規定不明確、界定模糊，嚴重侵犯了失地農民的土地財產權和經營權。為切實保護失地農民的合法權益，國家應加快土地流轉立法，明確集體土地產權歸屬，確定其所有權的主體，明確其產權關系，改變集體土地產權界定模糊不清的狀況。為此，國家要完善和修改《土地管理法》和《物權法》等相關法律及其配套制度，確定土地產權的一元屬性，明確集體土地所有權的主體為村民委員會范圍內的全體農民共同所有，即確定農民的土地所有權主體地位，確保農民對土地的占有權、使用權、處置權和收益權等，以此來保障失地農民的土地財產權和經營權。

第二，明確界定“公共利益”，縮小征地范圍，規范政府的征地行為。由于相關法律對“公共利益”的規定不明確，界定模糊化，導致政府部門泛化“公共利益”，給亂征、濫征農村土地提供了便利，嚴重侵犯了失地農民的合法權益。為此，國家應完善和修改《憲法》和《土地管理法》等法律法規中的相關條款，對“公共利益”的內涵和外延作出明確具體界定，可以采取概括式與列舉式相結合的辦法明確界定“公共利益”的范圍，嚴格區分經營性用地和公益性用地的征地范圍；對于公益性用地實行征收，但應提高征地補償標準，而對于經營性用地，只能通過市場途徑來解決。禁止任何組織和個人披著公共利益的外衣征用經營性用地，侵犯失地農民的合法權益。

完善征地補償制度和土地征用程序，保障失地農民土地收益權。第一，建立公平合理的土地征收補償制度。征地補償是征地過程中的關鍵問題。尋求失地農民、征用土地主體和政府部門之間最佳的利益結合點，建立完善公平合理的土地征收補償制度，是保障失地農民合法權益的關鍵。因此，應該盡快制定相應的法律法規和征地補償分配的條例和細則，確定征地補償受益主體，明確征地補償的歸屬和運用。制定具有強制效力的條例和細則來規范分配行為，確保征地補償費足額及時分配到失地農民手中。建立有效的社會監督機制，對貪污、挪用、拖欠征地補償費的相關責任人要依法追究，嚴肅處理。

第二，健全和規范土地征用程序，增加其公開性和公正性。程序公正決定結果公正。“沒有程序保障的地方，不會有真正的權利保障”，“為求客觀、理性、公正的決定起見，必須有程序法規制”②。因此，健全和規范土地征用程序，增強其公開性和公正性是完善土地征用制度和保障失地農民權益的重要措施。為此，必須完善和修改相關法律法規，建立土地征用的公告制度、補償標準聽證制度和征地補償爭議司法救濟制度，健全和規范具有可操作性的土地征用程序，確保征地過程的公開性和群眾性，切實保證失地農民對征地過程依法享有知情權、協商權、參與權和司法救濟權。

建立健全城鄉統籌的失地農民社會保障體系。這是保障失地農民合法權益的重要途徑。因此，必須徹底打破我國現有的城鄉二元體制，為失地農民建立城鄉統籌的社會保障體系，而這一體系主要內容包括社會保障基金的籌集方式、社會保障基金的監管與運營以及社會保障的內容等方面。具體思路如下：一是建立失地農民社會保障基金。積極開展靈活多樣化的籌資方式來籌集社會保障基金，其資金來源可以包括政府的社會保障基金、部分土地補償安置費用以及土地征用的部分增值收益。政府部門可以充分利用該項基金，保證失地農民的就業保障、養老保障、醫療保障和最低生活保障等。二是明確失地農民社會保障的內容。首先，要建立適當水平的失地農民最低生活保障制度，保證失地農民的“生有所靠”；其次，要建立有差別、多層次的失地農民社會養老保險制度，保證失地農民“老有所養”；再次，要建立多元化、多樣化的失地農民醫療保障制度，保證失地農民“病有所醫”。

建立失地農民就業安置制度與再就業培訓保障機制。針對失地農民就業難現狀，必須建立健全就業安置制度與再就業培訓保障機制，為失地農民拓寬就業途徑。為此，首先，政府部門要積極創造條件，廢除失地農民在城市的就業限制，消除就業歧視，建立城鄉統籌的勞動力就業市場，積極開發就業崗位，拓展勞務輸出，緩解失地農民就業市場的供需矛盾，鼓勵和支持失地農民通過自主創業來實現就業，并在政策、稅收、貸款等方面給予優惠政策；其次，建立完善城鄉統籌的失地農民就業培訓保障機制，強化對其就業技能培訓政策和資金的投入力度。③

建立失地農民法律援助制度。法律援助制度的實質就是國家為一些弱勢群體的當事人提供減、免費用的法律服務。應為失地農民建立法律援助制度，及時為他們提供法律援助，強化失地農民合法權益的法律保障。通過建立完善的法律援助制度，明確法律救助的內容和程序，確保失地農民在其合法權益受到侵犯時尋求保障，暢通失地農民權益救濟的訴求渠道，確保他們的合法權益能夠及時得到保護。

（作者單位：中國婦女發展基金會婦兒幫扶基金）

注釋

①陳：“失地農民權益保障問題研究”，《湖北社會科學》，2011年第4期。

②楊海坤，黃學賢：《中國行政程序法典化》，北京：法律出版社，1999年，第46頁。

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關鍵詞：土地流轉；制度分析；探索路徑

一、土地流轉制度改革的必要性

農業是我國國民經濟的基礎，土地是農業發展最基本的生產資料，農村土地制度是否完善，土地流轉形式能否適應現代農業的市場化發展需要，將直接影響農業增效、農民增收和農村穩定。目前，我國農村土地流轉的制度已不能完全適應當前農村的發展。制度是進行各種活動的依據，涉及到的問題多而復雜，農村土地流轉制度的改革不僅涉及到農民的利益問題、轉移勞動力就業問題、耕地問題甚至還會影響到城鎮化問題，探索科學合理的土地流轉制度至關重要。

二、土地流轉存在的問題分析

關于土地流轉問題形成的原因是由很多因素共同作用而導致的，最基本的原因為農村土地流轉的法律法規不健全，不完整，不詳細。隨著中國改革的深入發展，已有政策與制度卻尚未健全，且越來越無法滿足土地流轉方面的制度需求。正因如此，針對農村土地流轉制度方面的理論研究就變得特別重要。以制度經濟學視角分析農村土地流轉問題，可以為這一問題拓寬新的考察視角，既豐富了土地流轉的制度經濟學理論基礎，同時也會對農村土地制度變遷與創新的方向提供有益思考。

（一） 從產權理論進行分析

科斯在《企業的性質》中提出交易費用會影響經濟效益。科斯定理可以概括為：“當交易成本為零時，只要允許自由交易，不管產權初始界定如何，最終都能實現社會總產值的最大化，即人們所說的帕累托最優，而當交易成本為正時，初始的產權的界定很可能影響經濟行為和資源配置”。 諾斯認為，國家是定義產權結構、契約關系的權力人，所以，造成經濟增長、衰退或停滯的產權結構均應由國家來負責。他指出國家有三個特征：第一，國家為取得收入，進行公共服務保障作為交換對公民進行稅金的征收。第二，國家通過對不同利益集團分配了不同的產權，通過這種形式實現其總體收入最大化的目的。第三，國家面臨著其他統治者的競爭或者其他國家入侵的機會成本。 科斯、諾斯為后續分析我國農村土地流轉效率，農民流轉土地所產生的高昂交易成本等問題提供了理論基礎。

根據目前中國土地流轉現狀結合產權制度角度可以分析出：

1、我國土地產權權利主體界定不清，產生土地流轉中間很多不確定性。特別是對農民集體土地沒有明確的規定，使得主體不明晰，導致不確定性產生，阻礙了我國土地流轉的發展。

2、土地產權穩定性尚待加強，使得土地流轉的可持續性較弱。盡管我國出臺政策，保障了農民土地承包權30年不變。但對土地流轉方面期限等卻未做詳盡的規定，這樣使得我國農民可放心承包土地，但無法根據確實情況而真正放心將土地流轉出去，謹防自身權利無法得到保障。

3、我國現行土地制度缺乏排他性。農村土地所有權歸集體所有，而集體中成員即每個農民享有的權利會隨著人口的變化而進行周期性的變化。同一塊土地缺乏排他性，每個農民無法對其形成長期且穩定的預期。這樣，就不會對其進行長期的投資與培育，僅著眼于眼前利益，這也不利于流轉規模的擴大。

4、交易費用高昂。在制度經濟學理論中，交易費用是指為獲取市場信息所必須要付出的費用。在農村土地流轉中的交易費用，是指搜集流轉土地需求供給雙方信息的費用，土地流轉雙方為了達成交易進行談判所產生的費用，簽訂契約的費用，簽訂契約后防止違約而花費的費用。首先，這一系列費用中，由于當前我國農村地區發展較落后，信息傳播渠道不暢，因此土地流轉的搜集信息成本與談判成本較高，使得整體交易費用很高，不利于土地流轉交易的順利進行。由此，造成土地流轉僅限于一定范圍內，且難以繼續擴大。其次，防止違約成本也較高。現階段土地流轉不規范，出現了大量的流轉糾紛，這更加增加了流轉成本的提高，由于缺乏有效的監督管理部門，其糾紛也不能及時解決，導致土地本身與農民之間的人身財產損害。

（二） 從制度變遷理論分析

在制度變遷理論中，諾斯認為，“制度是由非正式約束（道德的約束、禁忌、習慣、傳統和行為準則）和正式的法規（憲法、法令、產權）組成的”。①制度所產生的功效體現在特定的社會體系的運行過程中。社會成員對于制度需求與制度環境方面的變化，均會對制度變遷有巨大的影響。 諾斯將制度變遷定義為一種自發更迭行為。他認為在制度非均衡時期，利益主體為了追求獲利的機會與隱藏其中的利潤會自發推動制度的更迭。諾斯指出，當現有的制度安排無法實現外部效益時，新的制度有被創新出來的動力。② 制度變遷分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷。林毅夫認為，強制性變遷一般是在國家追求稅收最大化和社會整體經濟產出最大化的目標下，通過政策法規這種強制性手段實施的變|行為；而誘致性制度變遷則是人們在制度不均衡時為了追求潛在的獲利機會的自發變遷行為；即強制性制度變遷一般是由政府自上而下主導的變遷行為，誘致性變遷則多為人們自下而上進行的變遷行為。諾斯認為除了正式制度外，社會意識形態也會對制度變遷產生促進或阻礙的影響。符合社會、經濟等發展規律的社會意識形態，會在制度變遷整體過程中起促進作用；反之則會阻滯制度變遷的進程。

制度創新的根本原因就是現有的制度無法實現新制度帶來的潛在利潤。土地流轉的制度形態就是在不能滿足巨大的潛在利益的基礎上產生的。客觀環境變化后，原有的土地制度就會阻礙農村經濟發展，且有外部利潤產生。只有新的土地制度下才能獲取其外部利潤，土地流轉制度創新因此產生。其次，農民集團這一利益主體推動這個制度變遷過程。土地流轉制度的變遷是誘致性制度變遷，農民根據其自身利益，自行組織和實行土地的流轉，并因此取得了一定的外部利益。推動了土地流轉制度的進一步發展。但現有的土地流轉制度是極不規范的，產生出了諸如產權不明晰，權責不明確，流轉土地用途更改，耕地面積減少，土地流轉供給失衡、轉出土地農民缺乏制度保障的問題。誘致性變遷需要加之政府力量進行規范。只有政府利用其在政治力量和資源配置權利上的優勢地位，通過建立法律法規，促進配套措施的建設，才會完善現有的土地流轉制度，從而實現制度均衡，將潛在利益內在化。

（三）從博弈論角度分析

制度的決定和變遷是一個公共選擇過程，是不同的人或集團博弈過程各種力量合力的結果。 我國農村土地流轉問題產生的原因之一，也是中央政府、地方政府和農民集團博弈的一種結果。這三方利益集團有著各自的目標利益，會根據自身利益最大化的價值函數采取行動，但這很可能會使不同利益集團的行為相互沖突，損害利益。

由于缺乏中央整體法律法規的規定和監管措施，地方政府在與中央政府和農民博弈中，其最大化利益是擴大征地范圍，通過賣地增加財政收入。在這種情況下，一方面地方政府無激勵措施進行監管，另一方面則有較強的尋租行為。

在微觀的管理主體上，由于缺乏相應的微觀監管體系與懲罰制度。在土地流轉過程中，鄉鎮村干部進行大量的尋租，通過不符合民意的強行流轉，“吃回扣”等方式來謀取個人的私利，使得農民的利益得不到保護。通過這一系列從土地流轉前到土地流轉結束后的相關組織體系的建設，從而為土地流轉過程中涉及到的相關法律、政策問題，流轉信息查找，合同簽訂指導，土地流轉糾紛等各個方面提供相應服務，保障農村土地順利流轉同時，充分保障農民的切身利益。

三、完善土地流轉制度改革路徑探索

我們可以從夯實土地物權、強化產權保護、完善土地出讓審計幾個方面來分析現階段中國農村土地產權制度改革的可能路徑。

（一）細化物權，重構集體土地產權制度

我國的農村土地家庭承包權在實際的應用中容易受到更多的侵害，主要原因就是在于農村缺乏城市那樣具體的土地登記制度、地籍管理體系以及完善的土地管理法律法規制度。不夠細化的土地登記制度自然無法實現真正意義上的產權清晰、流通的完善。而缺少地籍的現實情形又導致了土地管理的缺失。司法體系的不完善、不健全在極大程度上又使得土地行政法規失卻了既有的保障效力。

1、確定農村集體成員權制度

中國的農村家庭承包制改革以堅持集體所有制為前提但是由此也留下集體成員權被不斷強化的制度遺產。隨著土地非農化后的土地價值提高，該經濟組織的集體經濟成員更加維護成員權為基礎的土地集體所有制。應對成員權集體所有制進行改革，明確農村集體成員權時間節點，時間節點之前農民可以享有原土地分紅權，時間節點后農民可出資獲得分紅權。

2、實行集體土地資產經營體制改革

在成員權資格明確后，對集體土地資產經營采取雙軌制。成立以成員權資格為紐帶的股份合作公司和以資產為紐帶的現代股份公司。新公司可以租賃村莊的土地進行利用，支付租金后的利潤按資分紅，實現了土地的變相流動。

（二）強化產權保護，建立規范的土地市場規則

較為明確的土地產權和合理的土地產權結構是我們應該著力建設的重點。

1、出臺法律明確產權，保障產權制度，將土地產權與公民財產權相融合，對農民的土地要充分利用并使之等同于公民財產，用財產權制度體現產權內涵，讓包括農民在內的法律主體真正在現有法律制度的基礎上實現土地產權的定位。

2、 保證生產要素市場的有序流動，健全信息流通機制

我國目前的各項制度在對于土地流轉的效能和農民在土地流轉中的權利的保障是相對欠缺的，從長期看，廣大農民的權益必然受到損失，而土地的使用也必然處于低效率的狀態。如果這樣，失去土地的農民會成為極大的社會不穩定因素。我們需建立確保勞動力市場、資本市場、土地資源等生產要素市場的有序流動的交流，制定相關的流程和程序，建立土地市場規則，建立健全對稱的市場信息流通機制、不同市場的連貫和聯動機制、確保農民的權益和土地的使用得到最大限度的保障。

3、 重視非正式制度

在對土地權益進行相關設計的過程中，應充分考慮非正式制度的作用和影響。非正式制度本身對于土地投資和收益產生影響在一定程度上是相對積極的，這種影響體現在產權保障、消除沖突、節約成本等幾個層面。也可以充分發揮家庭的優勢，減少制度安排的成本，節約交易費用。

（三）完善土地出讓審計，平衡地方政府權力，政經分離

任何形式的制度都是內在約束力和外在的平衡力。就土地產權制度而言，它的內在約束要求體現在土地的擁有者、經營者之間的權利要受到公共權利的限定。處理好公共權力至關重要。2014年8月首次由我國國家審計署于開展的全國范圍內的土地出讓金收支審計，必然在很大程度上促進土地出讓與科學管理。

目前，很多地方政府存在過多的政績觀的價值判斷標準――唯GDP論、實施簡單的土地財政。由于各地地方政府各行其是，應進一步完善在國家層面關于土地流轉的法律法規，明確管理主體的權利和義務。在中央政府與地方政府之間的博弈中，中央政府應出臺相應政策來扶植地方政府搭建監管平臺，由于有了政策傾斜的支持，地方政府有激勵對土地流轉實行真正的監管，從而切實保證農民利益。且應建立起相關的基層行政管理機構及配套的基層法律、法規，切實有效地對違法行為的糾紛調解組織和仲裁委員會等。

在土地財產權利和資產經營方式明確的基礎上，實行村集體以及政治治理與經濟管理的分離。引入公眾參與機制，保障農民的知情權、參與權。實現農民群眾自我監督、自發參與、自我約束的局面，讓農民真正成為農村集體土地流轉的受益者。

參考文獻：

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關鍵詞：土地增值 問題與原因 措施與對策

一、失地農民土地增值補償的理論與法律依據

上世紀80年代中前期，憲法和民法通則對于農村集體所有土地都是禁止流轉的。1988年的憲法修正案則有了新的規定，“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。這在立法上第一次明確了農村土地流轉的合法地位。同年修訂的土地管理法第二條也增加了“土地的使用權可以依法轉讓”的條文。

2003年3月1日起施行的農村土地承包法，以法律形式賦予了“農民長期而有保障的土地使用權”，其中第十六條規定，承包方享有3個方面的權利：依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品；承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償；法律、行政法規規定的其他權利。

與此相對應的是，承包方也要承擔3個方面的義務：維護土地的農業用途，不得用于非農建設；依法保護和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害；法律、行政法規規定的其他義務。

2007年10月1日起實施的物權法第一百二十八條規定：土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。

在我國，土地收益分配的矛盾集結點主要是農地轉非的增值歸屬。目前，理論界主要有3種觀點，第一種觀點是“增值歸農”論；第二種觀點是“增值歸公”論；第三種觀點是“公私兼顧”論。在農地轉非過程中，主要存在三方主體：一是政府，二是公眾，三是農民。政府貢獻的是管理權、規劃權和征收權，公眾貢獻的則是經濟發展所帶來的外部收益，農民貢獻的則是農地的承包經營權、社會保障權和農地發展權。因此，第三種觀點似乎更加合理一些，即地價的上漲是地租未來資本化的反應，理應由政府、公眾和農民共同分享之。

現在的問題是，政府部門利益驅動和強勢地位，不但令公眾難以從土地增值中獲得收益（比如土地增值收益的大部分并沒有被真正“用之于民”），農民也一再成為輸家。在農地轉非中，農民面臨生活方式被打亂、原有財產被強行置換的困境，如果補償也不徹底，無異于“二次被害”。有一點必須明確，弱者是最無力承受失敗的人，如果弱者總是成為輸家，政府就必須檢討。當下，由土地增值分配所導致的不公正、焦慮恐懼正在醞釀和累積，如果這種情緒得不到有效的矯正和釋放，就會成為社會持續發展的不穩定因素。更重要的是，土地增值收益分配的不公也會成為經濟增長的絆腳石。

二、現行法律制度對失地農民土地增值補償的缺陷

（一）非農建設用地呈逐年上升狀態，農用土地流失嚴重，失地農民數量上升

隨著經濟、社會的發展，因交通道路、水利、城中村改造等公共基礎設施、各級種類經濟開發區、工業園區等建設征用農村土地的規模越來越大，少地或失地的農民群體數量不斷增加。

（二）征地補償過程中農民權益受損

1、征地補償標準不合理，征地補償太低

根據有關資料，世界許多國家的補償標準均以被征地時的土地市場價格為基礎。而我國實際采用的補償標準只有土地年產值的幾倍，根本不能反映土地作為稀缺資源的價值，僅考慮了現有農業用途的收益權，而無視土地發展權。

《土地管理法》第47條第1款規定：征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。這一規定完全排斥了農民對農村土地發展權的利益分享，即土地用途變更所產生的增值被排除在征地補償范圍之外。對征地補償標準問題，《土地管理法》等法律法規有明確規定。在實踐中，近幾年，個別地區的補償標準和安置標準達到了國家法律的標準，但是仍然不能解決實際的問題。即使統一了補償標準，足額及時發放補償費，農民對補償還是不滿意。

2、征地補償安置費分配混亂，缺乏法律依據

根據現行土地法律制度，征地補償費一部分給農民，另一部分留歸村集體使用。由于村民的補償費和村集體的補償費的比例缺乏明確的法律規定，這就導致部分地區大大增加了集體留用費的比例，而村集體的補償費掌握在少數的基層干部手里，如遇有民主建設較差的鄉村，加之缺乏必要的監督，損害農民利益的行為便司空見慣。實踐中補償款的分配問題成為村民與村委會、村黨支部之間發生矛盾的一個重要導火索。

3、農民無法分享土地增值的收益

根據國研中心課題組的調查：“在目前‘合法的’房地產開發過程中，土地增值部分的收益分配，只有20―30%留在鄉以下，其中，農民的補償款僅占5%到10%；地方政府拿走土地增值的20―30%；開發商則拿走土地增值收益的大頭，占40―50%”。

（三）農民土地增值收益被剝奪的原因分析

1、現行的法律制度忽視了被征地農民的發展權問題

在法律規定中，為被征地農民建立了最低生活保障、養老保險和農村醫療合作為主要內容的社會保障體系，但法律規定的標準是維持失地農民的基本生活水平，對失地農民而言，土地的社會保障功能和土地增值所帶來的發展功能并沒有完全體現出來。從立法層面分析，《土地管理法》、《土地承包法》、《物權法》等相關法律法規中，沒有對土地中蘊含的農民社會保障權、發展權方面的權益做出明確規定。實踐中，由于城鄉二元體制、特別是社會保障制度的二元制，土地對于中國農民而言除了生存功能以外，還承載著發展功能和社會保障功能，而現行法對這兩種功能卻采取了回避的態度。如從《土地管理法》第四十七條的規定可以看出，土地補償費和安置補助費標準的確定只考慮了土地的歷史產出和收益，以及不降低“農民”的生活標準，沒有考慮土地用途改變后其收益的變化，更沒有考慮到土地對于農民的發展功能和社會保障功能，而僅就土地“原用途”作為參照物確定標準。

2、失地農民的就業保障尚未形成有效的機制

當農民失去土地后，那些沒有一技之長的農民就會變成無地、無職業、無收入的“三無”農民，成為矛盾糾紛多發的群體。因此，國家一直重視這一群體的就業保障，地方各級政府根據本地實際情況在此方面進行了探索和創新。

三、建立和完善失地農民的土地增值收益的社會保障機制

（一）盡快建立和完善失地農民的社會保障機制

不斷推出相關政策，力求做到“失地有保險，老來有保障”，各地都做過有益的探索，但還不夠規范、系統。要通過實行貨幣安置、留地安置、就業安置等積極的保障措施，三管齊下，全方位保障失地農民的利益。

一是提高最低生活保障的標準。前面已論及土地本身就承載著農民的社會保障功能和發展功能，根據現行法律規定，集體土地不能進入一級市場，就會導致高額的級差地租被各級政府獲取。因此，政府有義務從級差地租中拿出一部分作為社會保障基金，以在保持失地農民現有生活水平不降低的基礎上，再為失地農民提供發展基金。

二是實行積極的“就業保障”政策，解決失地農民的就業問題。相對于城市下崗職工和失業人員而言，失地農民更是就業的弱勢群體，因為農民就業意識和就業行為與工業化、城市化的要求有一定距離。因此，要力爭把城鄉統籌就業納入政府經濟社會發展規劃中，通盤考慮，完善就業服務措施，創造有利于失地農民就業的機制和環境。要制定公平的農民工就業政策，構建符合城鄉統籌就業要求的就業管理制度。

三是建立多元模式保障機制。如城市郊區、經濟發展水平較高的地方，可以走轉換農民身份，推動失地農民市民化的模式；而偏遠地方、僅由于國家基礎設施用地造成失地的，要加大養老保險、最低生活保障的力度，同時增加貸款方面的資金扶持，走產業化發展道路。

（二）以體制創新為推動力，探索在大制度框架內解決失地農民的保障問題

農民土地權益保護之所以成為社會熱點，說明現行框架不能有效解決這一問題，必須創新思路，探索新的解決路徑。要在大制度框架內解決失地農民的保障問題，按照“以土地換保障”的戰略要求進行制度創新，可以考慮以土地入股的方式解決失地農民的社會保障問題。允許土地入股，將農民納入征地開發的利益共同體，有助于減少征地時的摩擦和沖突，降低行政成本。對于農民而言，允許農民土地入股，使長期受到忽視的土地中承載的農民發展權得以實現，有利于保護和增進農民的利益。

（三）通過立法明確和完善農民的土地權益，并通過程序設計加以保障

必須修改和完善相關立法，明確規定農民的土地權益。這個問題在理論界已達成共識，并在《物權法》中有具體的規定并有所突破。從物權法的規定來看，農民的土地權益相比以前得到了一定的規范層面的保障。但物權法畢竟是一部框架性的基本法，對有些具體問題還沒有給出具體的可操作性的規定，如公共利益的界定，征地權限和程序的明確、對政府征用行為的行政救濟措施的細化、土地補償標準的合理界定等。農民土地權益真正得到保護還有賴于這部法的有效落實和后續相關實施細則。

首先，明確集體土地所有權的主體，保證集體經濟組織的每個成員都能參與對土地所有權的行使。防止目前一些地方的村干部不經村民討論同意就任意處置集體土地的現象。其次，對集體土地和集體土地上的房屋征收制度進行較重大的改革，構建建設用地流通市場，即修改現行土地管理法第四十三條，明確農村土地轉化成建設用地可以有兩個途徑：一是通過征收轉化，這一途徑僅用于公共利益；另一途徑是通過市場交易，這一途徑主要用于商業利益，但也可用于公共利益。第三，要提高對集體土地和集體土地上的房屋征收的補償標準，應當參照《國有土地上房屋征收補償條例》，較大幅度地提高對集體土地和集體土地上的房屋征收的補償標準。

（四）盡快修改土地法，允許農村集體土地直接進入市場交易

對于農民，土地的意義不僅是一種不動產，而且還是一種特殊的保障形式。它至少可以為貧窮的農民提供食品、住房、就業、養老保障。因此，政府征用農地，就必須充分考慮社會保障來置換農民的土地保障。如果不具備提供社會保障機制條件，政府就不應該征地。

（五）修改土地法時應明確界定公共利益與商業用途

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（北安市國土資源局，黑龍江 北安 164000）

【摘　要】隨著我國農村土地征用活動的不斷開展，農村土地征用活動對我國農村土地征用法制化的要求越來越高。在統籌城鄉協調發展的背景下，應著重從制定專門的《土地征用法》、規范政府農地征用權、培育農地使用權流轉市場、完善農地補償制度、健全農地征用程序、構建失地農民的社會保障制度等方面來健全農地征用法制。

關鍵詞 農村；土地；征用；制度缺陷；法制路徑

農地征用制度是調整國家建設單位、農村集體經濟組織和農民個人之間的土地收益和收益分配關系的法律制度，它是我國農地制度的核心內容。目前，我國城市化進程和新農村建設正處于加速發展階段，土地征用活動也越來越頻繁。現行農地征用制度與城鄉統籌發展的矛盾日益加劇，農地征用制度困境表現為城市土地國有制與農地集體所有制的矛盾和農地集體所有制與農民土地權益保護的矛盾探析了我國農地征用制度存在的缺陷，認為，我國農地征用制度存在諸如立法上的矛盾，土地征收程序中對被征收者的保護不足，缺少對征用征收主體——行政機關的監督機制以及政府實施的土地市場壟斷政策導致的土地征用非均衡等缺陷。

1　土地征用制度不同于土地征收制度的法制要義

征收與征用原本是行政法學的概念，學界和實際部門很長時間未能明確地加以區分。長期以來，我國立法有意或無意地混淆了土地征收和土地征用。我國的立法基本上只涉及到了土地征用而未涉及土地征收。土地征用和土地征收是近現代世界各國土地法律法規當中兩個重要的概念。土地征收主要針對的是土地所有權，而且土地所有權因征收而消失。而土地征用的標的物應是土地的使用權，而不是針對土地的所有權。2　現行農地征用制度存在的主要問題

我國沒有統一的土地征用法，也沒有統一的土地征用程序法。雖然我國《土地管理法》及其《實施條例》對土地征用做了規定，但同土地征用實踐需要相比，其制度存在著一些不足，主要有:

2.1　征用土地的產權缺乏明晰的法律規定

農地制度是農村經濟制度的基礎和核心，而農地的產權制度又是農地制度的核心。顯然建國以來，我國土地制度不斷改革，但集體土地的產權至今十分模糊。筆者認為，農地所有權是一種特殊的財產所有權，應該具有財產所有權的基本特征。

2.2　征用土地的范圍缺乏明確的法律界定

我國《憲法》規定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對農民集體所有的土地實行征收或征用，并給予補償。”而《土地管理法》中又明確規定:任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。何謂“國家建設用地”和“公共利益”，缺乏明確的法律界定，從而導致地方政府往往濫用公共權力，以公共利益和國家建設的名義大量征用土地。但是，應實事求是地承認，公共利益的模糊性導致了部分土地資源的浪費和閑置，這也印證了土地征用制度存在缺陷。

2.3　征用土地的主體缺乏有效的法律制約

2002年中央提出了城鄉統籌發展和取消農業稅的重大戰略決策后，政府獲取“農業剩余”的傳統手段不復存在，而政府“城市傾向”的發展戰略并沒有改變，攫取新增建設用地有償使用費取代工農產品價格“剪刀差”，成為國家獲取“農業剩余”的重要途徑。因此，進一步規范政府的征地行為，保護國家的糧食安全和農民地權，已成當務之急。

2.4　被征用土地的農民缺乏足夠的法律保障

失地農民是伴隨我國城鎮化和工業化而出現的特殊群體，處于城市和鄉村的邊界，有的成為種田無地、就業無崗、低保無份的“三無農民”，生存狀況不容樂觀。失地農民文化程度不高，就業培訓成本較高，在向非農產業轉移過程中，明顯處于劣勢地位，同時，養老、醫療保障等社會保障也已成為突出問題。

3　健全農地征用法治的路徑探析

3.1　制定專門的《中華人民共和國土地征用法》

世界上很多國家或地區都有專門的土地征用法律法規，我國目前還沒有專門的土地征用法律法規。《土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》等涉及征地的內容不多，僅有原則性的規定，缺乏可操作的具體標準，法律規范的缺位使土地征用行為無法可依。

3.2　規范政府農地征用權

基于公共利益的需要，很多國家的立法大多有規范征地的規定。實踐證明，對公共利益范圍的界定就是對政府土地征用權的規范和約束。我國的土地征用制度，應當對土地征用的范圍界定采取列舉式和概括式規定加以約束。

3.3　完善農地補償制度

補償原則是各國土地管理法律的一項重要原則，但各國對補償原則的掌握不同。有的采用完全補償原則，有的采用不完全補償原則，有的采用相當補償原則。目前，我國采用以土地年產值倍數作為補償標準的不完全補償原則，這一補償原則未將農民的生存權損失納入補償范圍并且基本未考慮土地發展權價格，具有生活補貼性質。現行《土地管理法》盡管提高了根據土地產值補償的倍數，但還遠未消除低成本征地的不合理狀況。

3.4　健全農地征用程序

土地征用程序是國家征地機關在行使土地征用權的過程中必須遵循的步驟、順序以及時限的總和，其完善程度直接影響農地征用的實效。結合我國農地制度的實際和農民合法權益保護的需要，農地征用程序可包括申請征地、預公告、協商補償安置、報批、公益目的審查、批準、公告、實施補償安置、供地、供地后的監督和征地糾紛的司法仲裁程序，尤其要強化預公告、聽證和救濟三個程序。

3.5　構建失地農民的社會保障制度

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【摘 要】土地是農村婦女保障家庭地位和生活的基礎，所以特選取“龍石”鎮婦女土地權益保障情況作為研究對象，從男女平等、婦女維權意識及救濟途徑等多方面展開調查研究，探索其改進與發展的道路，為相關人員在今后的實踐中指明方向。

【關鍵詞】農村婦女；土地權益；維護與救濟

一、前言

農村土地曾是農民生活保障的最重要來源，對于農村婦女而言，土地對保障她們的家庭地位和生活顯得尤為重要。只是隨著改革開放的深入和市場經濟的發展，外出務工逐漸取代農村土地帶來的收益。土地資源浪費和低效運用現象逐漸顯露，相關政府、村委會侵害農村婦女土地權益的現象也與日俱增，為此，確定本次調研方向。

重慶市渝北區位于重慶市區北部，是1994年12月17日經國務院批準，在撤銷原江北縣建制基礎上設立的新區。①石船鎮、龍興鎮（以下簡稱“‘龍石’鎮”）就是其中兩個十分重要的鄉鎮。“據悉，龍興鎮已完成土地利用總體規劃修編工作，全部基本農田已獲批為建設用地，土地拆遷工作正在加緊進行，而石船鎮的征地工作也即將開始。” ②可見在兩江新區的建設過程中，征地補償問題與農民利益切身相關。

可以看出，“龍石”鎮的農村婦女土地權益保障問題相當具有研究價值，于是，利用2012年1月至3月這兩個月時間對其作出調研。調研選取了“龍石”鎮兩個農業經濟反差較大的片區，調研的對象是以戶為單位，其中農民占66.67%，女性占77.78%，年齡較為集中在30-40歲，已婚的人的比例為74.07%。調研的地區典型、對象典型、情況真實，能較好地提供研究數據。為使農村婦女的土地權益得到更好地保障，通過運用社會調查法和邏輯分析法，將“龍石”鎮的農村婦女土地權益保障情況科學地分析出來，以之指導實踐。問卷的具體分析會在下面得到闡述。

二、調研結果與分析建議

（一）調研結果

1、“龍石”鎮在性別問題上對婦女土地權益有無侵害的情況

受調查者中96.30%的人選擇在土地承包過程中婦女有權承包土地，且調查結果顯示選擇婦女享有與男子平等的土地權、宅基地權的比例同樣高達90%以上。在“龍石”鎮是否有過婦女只能分到男性1/2責任田的做法的問題上，選擇現在沒有和一直不存在的總共占77.78%。此外，調查顯示“龍石”鎮不存在婦女分配田地的質量比男子稍差些的占77.78%，比存在該問題的比例22.22%高出了5個百分點。所以調研表明“龍石”鎮婦女與男子在土地分配、土地權利和土地質量上基本上是不存在性別歧視問題的。

2、“龍石”鎮對出嫁女的土地權益保護情況

首先是婦女結婚后到男方家，原地是否將所分土地收回，新到男方家土地是否及時給予增加問題，調查顯示“龍石”鎮85.19%的婦女結婚后到男方家時，其土地數量幾乎不存在改變。但對婦女土地權益給予及時調整和保障的僅占22.22%，反映出“龍石”鎮農村婦女土地承包連續性受阻。然后分析由于婦女戶籍遷出問題而產生了土地權益的變化情況，即為農村婦女嫁給城鎮居民后和婦女同現役軍人結婚后土地變化的情況，兩問題調研數據一樣，即選擇原地不將所分土地收回的占74.07%，遠遠高出收回的比例，所以在這方面情況相對較好。

3、“龍石”鎮對離婚或喪偶婦女土地權益保護情況

首先看當男女雙方離婚時，女方能否繼續享有每年支付的土地補償費，受訪者中選擇能的占85.19%，很明顯，“龍石”鎮的婦女離婚后并沒有被剝奪土地補償費的享有權利。其次，37.04%的受訪者選擇當婦女離婚后未離本地再婚的，其土地權會給予重新調整，但選擇不予調整的卻達到了62.96%，遠遠超出一半。最后反映的是再婚婦女對再婚家庭的土地權是否享有平等的使用權，享有平等使用權的比例高達81.48%，保護還是較為到位。

4、“龍石”鎮在土地流轉方面對婦女土地權益的保護情況

由于“龍石”鎮正處于由小農鄉鎮向工業都市轉變的轉換期，土地征收成為農民們最關切的問題。結合這個新形勢，本次調研著重關注婦女在土地被征收時補償費的分配與男子相比的情況，可以看出，85.19%的婦女在土地補償費上能享受與男子同等的對待，可見，“龍石”鎮的絕大多數婦女在土地補償費上享有與男子同等的權利，對婦女的保護情況較好。

5、“龍石”鎮婦女對相關法律的認識情況

調查顯示，“龍石”鎮村民對《婦女權益保障法》、《土地法管理法》、《土地承包法》的有關規定有了解的比例分別為33.33%、18.52%、33.33%，比例之低，讓人深感遺憾。此外，也對“龍石”鎮村民了解上述法律有關規定的途徑問題做了調查，調查顯示，婦女通過“電視、電臺、報紙”和“遇到問題后才知道”這兩種方法了解與婦女土地權益相關法律法規占的比例最大，分別為40.74%和51.85%。而這兩種方式都顯得比較被動，可見“龍石”鎮婦女們沒有積極學法積極維權的意識。

6、“龍石”鎮婦女土地權益受到侵害時的救濟情況

調查結果還顯示出當“龍石”鎮婦女土地權益受到侵害或村民們有不同看法時，25.93%的人選擇找村委會，37.04%選擇找鄉鎮政府，而14.81%的人選擇到法院，22.22%的人選擇找婦女組織。各個選項比例相當，雖然可以看出婦女們尋求救濟的途徑多樣，但是，這也會在實踐中顯得十分復雜，不確定性太強不利于快捷、有效地解決問題。

（二）存在的優點與不足

1、優點

根據上一部分闡述可知，“龍石”鎮在性別、出嫁女、離婚或喪偶女問題上對婦女的保護情況是頗為樂觀的。實際上，這一塊的調研已經被很多學者重視過，調研結果是農村婦女的土地權益受到侵害的現象比比皆是，而為何在“龍石”鎮就出現如此之大的反差。究其原因，不難發現如下兩點：

一方面，歷史原因。“龍石”鎮由于地處重慶較為進步的地區，男女平等思想早已深入人心，無論在政策方面還是地方習慣方面土地的分配與使用一直都是男女平等。另一方面，政策原因。“龍石”鎮積極響應國家號召、落實法律法規。如遵循渝北區關于農村土地確權頒發證政策解讀（一）第十條中“農村婦女離婚后承包地登記是否單獨立戶；婦女結婚未遷戶口，婆家未分承包地，娘家村社收回了承包地，現婦女離婚回到娘家怎樣處理。”問題時作出的“農村婦女離婚后承包地登記是否單獨立戶，尊重當事人的意見。婦女離婚回到娘家的，按照新增人口同等對待。”的要求。

“龍石”鎮在農村婦女土地權益中易受侵害的幾種類型上對農村婦女土地權益的保障情況都較好，這樣就可以保障農村婦女的地位、維護農村家庭和諧、穩定農村基本經濟狀況。

2、不足

根據調研結果可知，“龍石”鎮婦女的土地權益在一定程度上沒有得到及時調整，給她們的生產生活帶來不便，形成了間接的侵害。這是由于村規村約不規范，偏離原則所致。此外，還存在農村婦女對法律認識程度不高，遇到問題時尋求救濟的途徑也過于寬泛和復雜的現象。造成法律認識不高現象的原因有兩點， （下轉第99頁）

（上接第97頁） 一方面，農村婦女一般喜歡遇到問題后才考慮解決，這種不主動學法的思想直接導致其維權意識的不高，進而導致基本法律認識的缺乏。另一方面，農村婦女自身文化水平較低，獲得相關法律知識的途徑有限，間接導致其法律認識程度低下。而造成救濟途徑過廣的原因也有兩點，一是法律法規沒有具體的規定，各地都是按照當地的習慣來設定救濟途徑，“龍石”鎮在這方面沒有具體的地方規定，導致婦女不明確具體的維權途徑。二是由于“龍石”鎮對農村婦女土地權益的侵害較少，沒能形成一個所謂的“習慣”。

農村婦女維權意識不強、法律認識不足會導致其土地權益易在不知不覺的狀態下受到侵害。而對相關問題表示異議的救濟途徑的過分寬廣和復雜也會使農村婦女們深感困惑，阻礙其權利救濟的實現。

（三）意見與建議

1、建立和完善土地權益法律體系，加大保護

通過本次調研，真實地了解到了“龍石”鎮對婦女土地權益的保障情況，不存在對婦女的歧視，這值得繼續發揚。而在對出嫁女、離婚女和喪偶女的土地權益保護方面，應繼續落實相關法律法規，制定合法且符合當地實際的具體政策，平等保護每一位婦女的土地權益。由于村規村約的不規范，導致的農村婦女土地權益的連續性受阻問題需要深思，只有通過立法完善土地權益法律體系，才能較好地保證農村婦女土地權益為婦女所有所用。另外，在“龍石”鎮如今的特殊時期，土地流轉所反應的情況來看，婦女得到了與男性同樣的征地補償款，在以后更加廣闊的征地范圍中，應更加重視對婦女土地權益的保護，不能僅限于如今的狀態。

2、加強法律宣傳，促進法律學習

“龍石”鎮的農村婦女維權意識較差、法律認識不足，結合其形成原因分析可知，通過加強法律宣傳來促進農村婦女對相關法律的學習顯得尤為重要。加強法律宣傳首先還應提高領導干部的相關法律意識，宣傳才能走上正軌。同時，宣傳的形式可以多樣，可以開展大型宣傳活動，可以通過地方電臺、廣播等媒體進行宣傳，可以設立專門的法律服務熱線，這樣就是在生活中用法律熏陶農村婦女的維權意識，同時也提供途徑被動宣傳相關法律。

3、明確最佳救濟途徑，保證其實現

現有的救濟途徑為找村委會、找鄉鎮政府、到法院、找婦女組織或找其他調節部門，對此一一評析可知，現實中存在村委會和鄉鎮政府侵害農村婦女土地權益的現象較多，如若找他們尋求救濟，那么就是自己審查自己的錯誤，效果必然不好，因此這兩種救濟途徑應該排除。由于婦女組織或找其他調節部門專業性不強，作用并不明顯，所以這兩種救濟途徑也應排除。到法院從應然上講是最好的一種救濟途徑，符合社會主義法治理念，但從實然上講，由于農村婦女自身文化水平有限以及其懼訴心理導致其并不愿意走上這條救濟路，所以應在選擇訴訟這條救濟路的原則上再考慮結合農村婦女土地權益有關的實際問題設立一個特殊的機構為婦女們解決問題，幫助其進行訴訟。

三、結語

縱觀本次調研結果，不難發現“龍石”鎮婦女土地權益保障情況總體較好，但不能忽視細節，必須切實保障每個婦女的土地權益。農村婦女土地權益的保障依靠的是多方的共同努力，望處于征地補償熱潮中的“龍石”鎮婦女的土地權益能得到更加有效的保障。

注釋：

①參見百度百科，“渝北區”，baike.省略/view/140267.htm.

②重慶商報，“龍興石船:傳統農業小鎮托起萬億工業基地”，省略/right/qx/tuijian2/ 201007/ t20100703_4446822.htm. 2010年07月03日

【參考文獻】

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關鍵詞：土地管理法修改；土地資源；市場配置；機制完善

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.04.52 文章編號：1672-3309（2013）04-130-02

2012年11月28日，國務院總理主持召開國務院常務會議中討論通過的《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》（以下簡稱《土地管理法》）對農民集體所有土地征收補償制度作了修改。作為土地管理的基本法律，《土地管理法》在保護耕地、促進城市化等方面一直發揮著重要作用。但是該法在立法之初所堅持的國家主義立法思維及重管理效率、輕權利保障的立法理念使這部法律嚴重滯后。

一、土地資源配置與《土地管理法》

土地資源是一種不可再生資源，作為人類賴以生存和繁衍的基礎性資源，關系著國民經濟發展乃至國家社會安全。提高土地資源的配置效率關鍵是要依靠有效的土地資源配置方式。目前，我國土地資源配置方式主要有行政配置和市場配置兩種。所謂行政配置是指土地資源由政府根據國民經濟發展的需要安排各種用地類型的比例以及以何種代價提供給用地者。市場配置則是各類用地主體（政府、企業和個人）通過市場方式獲得相關土地資源，以市場價格為指針，供求關系相調節，各類用地主體根據市場價格的變化以及相應的成本和收益狀況確定用地區位和面積。

確立完善市場配置方式，必須通過健全相關的法律來保障。作為我國重要的土地資源保護和開發的法律，《土地管理法》的重要內容就是進行土地資源的配置。要通過市場的基礎作用來合理配置土地資源就要修改《土地管理法》中的相關內容，建立健全相關制度。

二、現行《土地管理法》中土地資源市場配置存在的問題

在市場經濟條件下土地作為特殊商品，必然趨向市場化。目前，我國土地市場不健全、國家干預不適當以及由此帶來的土地利用不高效等諸多問題，都與相關政策法規的不完善有關。

（一）不健全的土地市場

首先，中國現行的土地市場為城市與農村的“二元土地市場”。城市土地市場包括一級土地市場和二級土地市場，國家壟斷一級土地市場，而集體所有土地進入城市市場必須首先由城市政府進行強制征用。二元土地市場的存在根源于國有土地使用權和集體土地使用權嚴重的不平等，這種不平等是集體土地使用權的殘缺和不平等對待造成的。這種城鄉分裂的二元市場，使政府成為土地市場的壟斷經營者，一方面造成了地方政府對土地轉讓收入及土地融資的過度依賴，另一方面政府對土地儲備制度鮮有關注。

其次，土地市場不健全的交易制度。《土地管理法》第43條確立了國家對建設用地的壟斷制度。排除極少個例，在我國建設用地必須屬于國有土地。實踐中的弊端體現在兩個方面：一是各級政府的用地審批制度，容易產生腐敗現象，影響社會穩定；二是國家壟斷建設用地供給，集體土地無法進入土地市場，就產權而言，形成了國家所有制與集體所有制不平等。

（二）不完善土地收益分配制度

同樣作為市場主體，政府和被征地的農民本應該平等地享有利益分配的權利。但集體所有土地不能直接入市，這使得土地增值收益被開發企業、中央政府和地方政府獲得，被征地的農民只能獲得征地補償，土地出讓金純收益則分配較少。《土地管理法》第47條規定：“國務院根據社會、經濟發展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準”，但是實踐當中補償標準卻與實際市場交易可獲得的利益相距甚遠。而且土地補償無統一標準，“同地不同價”也屢見不鮮。現實中這種不平等的主體、不合理的利益分配以及不統一的賠償標準造成了嚴重的社會矛盾。

（三）國家干預的濫用

在土地資源的配置中，國家“濫用”市場干預情況凸顯為以下三個問題：第一，根據現行法律的規定，各級政府是土地一級市場的開發主體，土地市場的壟斷經營者和管理者的雙重身份使其權力過于集中又缺少監督；第二，地方政府依賴出賣土地獲得財政收入導致土地資源浪費、城建無序等現象；第三，征地范圍的不明確，“公共利益”界定不清。

三、土地資源市場配置的完善與《土地管理法》的修改建議

目前土地資源的市場配置機制不完善，要解決這一問題就要建立一套完善法律法規，特別是完善《土地管理法》中不適應現代市場經濟發展的方式。要建立統一、開放、競爭、有序的土地市場，至關重要的一點就是通過法律法規來規制和協調好市場機制與國家干預的關系。

（一） 健全土地資源市場配置機制

首先，改革土地收益分配制度。根據現行《土地管理法》第47條規定征地補償標準，其主要存在三點缺陷：第一，土地原用途補償制度，即政府對被征土地的補償未將增值部分計入其中；第二，限額補償制度，即補償額最高不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍，遠遠低于被征地農民的實際收益；第三，地方政府定價制度，即國家授權地方政府規定具體補償標準，而非土地市場調控價格機制。以上補償標準嚴重損害了被征地人利益，實際上是把土地收益交由政府和開發商共同分享，實踐當中屢釀 “征地悲劇”的惡果。

筆者認為，補償標準應當由供地和需地雙方通過自愿協商來決定補償標準；如協商不成時，由雙方都能接受的資產評估公司作為第三方，按照當地市場價格決定補償標準。此次《土地管理法（草案）》明確了公平補償的基本原則，規定征收農民集體所有的土地應當給予公平補償，而且補償資金不落實的，不得批準和實施征地。同時草案中還涉及授權國務院制定征收農民集體所有土地補償安置的具體辦法。這實際上是為《農村集體土地征收補償條例》的出臺鋪平道路。

其次，健全農村土地入市制度。《土地管理法》在土地市場交易主體上應當改革，轉變政府壟斷一級市場的現狀，使農民在未來成為農村集體土地交易的主體，再通過調節稅收的方式，使部分土地收益成為地方財政收入。土地市場適度引入競爭機制，使土地交易流程制度化，減少人為操作空間，減少腐敗發生。健全土地交易信息披露制度，以便更好地引入市場競爭。同時，從民法角度講，改革土地權利制度勢在必行。根據《物權法》中相關規定，完善集體所有土地的用益物權的流轉制度，改變目前《土地管理法》中集體所有土地不能進入市場的規定，建立統一的城鄉土地市場。

（二） 完善國家干預土地資源配置機制

國家對土地資源配置進行適當的干預是必要的，但是這并不代表政府可以替代市場，國家和市場應當在土地資源配置中相互補充共同推進的作用。

第一，縮小土地劃撥范圍。《土地管理法》第2條中“公共利益”的邊界難以確定，導致政府征地幾乎不受任何實質性制度的制約而擁有過于強大的土地征收權力。“實現公共利益”成為地方政府強制征收土地常用借口。因此，筆者建議首先政府征地的權力應當符合比例原則，以此限制其權力的濫用；其次必須依法明確 “公共利益”含義和范圍提高其可操作性。

第二，改革《土地管理法》中土地利用規劃和儲備制度。因地制宜的制定土地規劃制度，根據市場需求建立規劃機制，來保障規劃機制的科學、有效實施，充分發揮規劃的整體控制作用。同時，制定科學的土地儲備規劃，擴大公益性用地的收購與儲備，建立土地儲備金制度。

第三，強化耕地保護制度和改革土地用途管制模式。嚴格耕地保護將是《土地管理法》修訂的主要目的之一。實際上，耕地保護制度涉及的內容比較繁雜，但基本內涵應圍繞責任及其操作體系展開。現行《土地管理法》第四章“耕地保護”及第七章“法律責任”，各種耕地保護制度都缺乏法律后果的規定，致使立法的預期目的難以實現，而且削弱了法律的威懾力，影響了法律的權威性。《土地管理法》修訂時理應增加耕地保護制度法律責任的規定。《土地管理法（草案）》對此已有改觀，增設了各級政府耕地保護目標責任制及耕地保護考核制，對強化耕地保護無疑具有促進作用。不過，如何落實耕地保護目標責任制及考核制，以及考核不合格需要承擔何種法律后果，仍有待進一步細化。

四、結語

完善土地資源市場配置機制僅靠《土地管理法》是不夠的，必須依靠《憲法》及《城市房地產管理法》《土地承包法》等其他法律法規體系的健全。法律規范與政府干預相互協調，才能實現經濟效益、社會效益和環境效益的統一。下一個五年規劃推進中，城鎮化規模不斷擴張，土地利用數量不斷攀升，進一步推動市場穩定有序的發展具有巨大的現實意義。

參考文獻：

[1] 楊世建.土地征收與農民權利的憲法保障[J].云南行政學院學報，2011，（04）：116-119.