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本文通過建設單位管理費、建設工程監理費與代建管理服務收費的對比分析，發現現行代建管理服務收費存在的問題。按照“政府指導、市場競爭”和“保障基本成本、體現責任風險”原則，就全過程代建管理服務的收費標準提出建議。

正文

近年來，全國各地陸續開展了代建制的試點工作，并在總結經驗的基礎上，結合各自的具體情況，及時出臺了有關政府投資項目實行代建制管理的規范性文件。 按照這些文件規定，代建單位在代建管理期間不僅要承擔以往項目使用單位所要承擔的有關項目建設的全部管理工作，還要承擔項目投資、質量、工期和安全等方面管理責任，以及因市場價格不穩定、功能需求不詳盡、使用單位不配合、政策環境不完善、法律地位不明確等方面原因所導致的管理風險。

科學合理的代建管理服務收費是各項代建管理目標得以全面實現的物質保證。然而，各地政府在將項目建設管理的工作、責任和風險通過代建合同移到代建單位的同時，卻沒有建立科學合理的代建管理服務收費標準，影響了代建管理工作的深入開展。如何確定科學合理的代建管理服務收費標準，已成為目前代建制領域亟待研究和解決的重要問題。

一、代建管理服務收費的現狀

2004年9月，財政部出臺了《關于切實加強政府投資項目代建制財政財務管理有關問題的指導意見》（財建［2004］300號）。按照該文件要求，代建管理服務收費應按不高于《基本建設財務管理規定》（財建[2002]394號）中的項目建設單位管理費的標準進行控制。

目前，在已開展代建制工作的絕大部分地區仍執行上述文件規定：全過程代建管理服務收費比照建設單位管理費標準確定，實施及竣工驗收階段代建管理服務收費比照建設單位管理費標準的70%確定。但也有少數地區（如海南、寧夏、廣東和福建）根據實際情況對全過程代建管理服務收費的取費標準作了一定的突破，將代建管理服務收費提高到建設單位管理費標準的2～3倍。而且，代建合同未綜合考慮工程項目的專業性質、規模大小、復雜程度、影響條件、實施周期、人文地理等因素。

二、建設單位管理費、建設工程監理費與代建管理服務收費的對比分析

（一）建設單位管理費構成

根據《基本建設財務管理規定》（財建〔2002〕394號）有關規定，建設單位管理費是指建設單位從項目開工之日起至辦理竣工財務決算之日止發生的管理性質的開支。因此，建設單位管理費是非完全成本型費用，不包含項目開工前的管理費用；不包含在原單位發放工資的工作人員工資、基本養老保險費、基本醫療保險費、工傷保險費、失業保險費、生育保險費和住房公積金（以下簡稱“五險一金”）；也不涉及稅金、利潤和風險成本。

（二）建設工程監理費構成

建設工程監理費是指建設工程監理單位作為以盈利為目的市場主體從項目開工之日起至辦理竣工結算之日止發生的管理費用和應獲取的報酬。因此，建設工程監理費也是非完全成本型費用，包含所有監理單位工作人員工資和“五險一金”、辦公費、差旅交通費、勞動保護費、工器具使用費、固定資產使用費、技術圖書資料費、印花稅、業務招待費、現場津貼和其他管理性質開支；也包含因開具保函和承擔風險所支出的財務費用、應繳營業稅及附加和合理的利潤。

（三）全過程代建管理服務收費構成

全過程代建管理服務收費是指代建單位作為以盈利為目的的市場主體在項目前期（主要包括審批手續、招投標、對外協調及考察等）、實施、驗收及竣工財務決算階段發生的管理費用和應獲取的報酬。因此，全過程代建管理服務收費應是完全成本型費用，包含項目開工前的管理費用；包含所有代建工作人員工資和“五險一金”、辦公費、差旅交通費、勞動保護費、工具用具使用費、固定資產使用費、技術圖書資料費、印花稅、業務招待費、現場津貼和其他管理性質開支；也包含因開具保函和承擔風險所支出的財務費用、應繳營業稅及附加和合理的利潤。

通過對比分析，不難看出建設單位管理費與代建管理服務收費在內涵方面存在較大差異。以建設單位管理費標準所確定全過程代建管理服務收費，沒有客觀地包含代建工作的時間范圍、工作內容、風險承擔、應付稅金及利潤等諸多費用，取費標準明顯不客觀、不科學、不合理。而建設工程監理費與全過程代建管理服務收費僅在時間范圍和風險承擔方面略有不同，并且運用統計學原理，根據目前市場價格水平和現行相關政策法規，可測算出項目前期管理費用約占全過程管理費用的70%。因此，以適當調整的建設工程監理費確定全過程代建管理服務收費比較科學、客觀、合理。

四、全過程代建管理服務合理收費標準的建議

按照“政府指導、市場競爭”和“保障基本成本、體現責任風險”原則，就全過程代建管理服務的收費標準提出如下建議：

（一）代建管理服務應當遵循公開、公平、公正、自愿和誠實信用的原則，通過招標方式確定代建單位。代建管理服務招標應優先考慮代建單位的資信程度、管理方案、管理水平、技術水平等因素。

（二）全過程代建管理服務收費應根據建設項目投資額的不同情況，分別實行政府指導價和市場調節價。建設項目總投資估算額500萬元及以上的代建管理服務收費實行政府指導價；建設項目總投資估算額500萬元以下的代建管理服務收費實行市場調節價。

（三）代建管理工作應當根據不同專業，設置礦山采選、加工冶煉、石油化工、水利電力、交通運輸、建筑市政和農業林業七個專業。

（四）實行政府指導價的全過程代建管理服務收費，其基準價根據《全過程代建管理服務收費基價表》（全過程代建管理服務收費基價=施工監理服務收費計價×（1+保險費率）/0.7）計算，浮動幅度為上下20%。發包人和代建人應當根據建設工程的實際情況在規定的浮動幅度內協商確定收費額。實行市場調節價的代建管理服務收費，由發包人和代建人協商確定收費額。

（五）全過程代建管理服務收費，應當體現優質優價的原則。在保證工程質量的前提下，由于代建人提供的管理與相關服務節省投資，縮短工期，取得顯著經濟效益的，發包人應當依據合同約定獎勵代建人。

（六）全過程代建管理服務收費按照下列公式計算：

1. 全過程代建管理服務收費=全過程代建管理服務收費基準價×（1±浮動幅度值）

2．全過程代建管理服務收費基準價=全過程代建管理服務收費基價×專業調整系數×工程復雜程度調整系數×高層調整系數

（七）代建管理服務收費調整系數

1.專業調整系數是對不同專業建設工程的代建工作復雜程度和工作量差異進行調整的系數。計算代建管理服務收費時，專業調整系數參見《施工監理服務收費專業調整系數表》。

2.工程復雜程度調整系數是對同一專業建設工程的代建管理服務復雜程度和工作量差異進行調整的系數。工程復雜程度分為一般、較復雜和復雜三個等級，其調整系數分別為：一般0.85（Ⅰ級）；較復雜1.0（Ⅱ級）；復雜1.15（Ⅲ級）。計算代建管理服務收費時，工程復雜程度參見建設單位監理收費標準向以章節的《工程復雜程度表》。

3.高程調整系數如下：

海拔高程2001m以下的為1；

海拔高程2001m-3000m為1.1；

海拔高程3001m-3500m為1.2；

海拔高程3501m-4000m為1.3；

海拔高程4001m以上的，高程調整系數由發包人和代建人協商確定。

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一、重大固定資產投資項目實施過程中的常見問題

經過多年實踐，各項目承擔單位逐步建立起一套行之有效的固定資產投資項目管理程序和辦法，但在重大固定資產投資項目實踐中，還是存在一些問題導致項目的開展、驗收等都不能順利進行。

（一）忽視項目固有特點，項目立項前期工作不充分

項目是為創造獨特的產品、服務或成果而進行的臨時性工作，一般具有以下特點：（1）明確的目標：每個項目都有規定的任務目標，包括技術指標、進度指標、經濟指標和質量安全指標等，項目結束時必須全部達到；（2）一次性：所有可列為項目的工程，都有確定的起點和完成時間，每一個項目都是一次性的，項目的組織和職能隨著項目所做的改變在項目結束后亦隨之解散，項目一旦失敗將永遠失去重新實現原項目的機會。各單位在項目立項時只注重項目是否可以立項，忽視了項目的可行性和項目的固有特點。常常出現制定的項目目標與下達目標脫節或不符，或與單位自身發展戰略不協調，又或是可行性研究不透徹的現象，為項目的成功帶來巨大風險。

（二）?核蹕钅抗婊?過程，項目立項后策劃不全不深

國家重大固定資產投資項目一般與國家重大戰略相關，項目建成的需求迫切，一旦立項，留給項目承擔單位的建設時間往往很緊迫，于是，為保證任務的完成，項目承擔單位往往急于開始項目的實施，壓縮項目規劃過程，導致項目策劃深度不夠，考慮不周。主要表現在：

1沒有充分收集和掌握項目信息或特性，在項目規劃階段未建立其“項目干系人識別”的概念。項目干系人不僅包括那些能影響項目決策、活動或結果的個人、群體或組織，也包括那些會別項目決策、活動或結果所影響的個人、群體或組織。項目干系人識別的工作不到位，直接帶來與干系人的溝通、協作不暢的問題，嚴重時，會導致項目的失敗。

2忽視組織對項目管理的影響，未建立起適合項目的組織管理體系，或針對項目的人力資源配備不合理，職責分工不明確等，導致項目實施過程中出現相互推諉，人浮于事等現象。

3缺少項目實施的監控方案或方案不具可操作性，項目實施的一線信息缺乏反饋途徑，無法及時發現問題，以便進行項目的修訂規劃。

（三）項目管理工具和方法不健全，項目管理水平不高

國家重大固定資產投資項目一般具有技術復雜，投資大，建設周期長的特征，在如此長的時間內，面對高技術特點且接口眾多的系統工程，千頭萬緒，如何整合管理，挑戰無疑是巨大的，項目設計、材料采購、項目建造、調試等任何階段的疏忽都會導致項目質量問題。通過項目管理實踐發現，在項目實施階段，一方面，建設單位普遍缺乏科學的管理方法，例如：在進行項目范圍管理時，可以采用訪談、焦點小組、引導式研討會、群體創新技術、群體決策技術、問卷調查、觀察、原型法、標桿對照、系統交互圖、文件分析等方法來收集需求；在進行進度管理時，可采用工作分解結構（WBS）、網絡圖、貝塔分布、甘特圖等來制定合理可行的項目進度計劃等。另一方面，現代化的軟件技術、管理信息化和網絡化技術也是不少單位的缺項，由此導致項目管理效率低，管理水平不高。

（四）輕視項目收尾過程，項目驗收及后評價不規范

項目收尾過程是完結所有項目活動，正式結束項目的過程。目前，大多數重大固定資產投資項目的收尾工作都是項目發起人主導，項目承擔單位具體開展工作的，基本上都是按照批復的可行性研究報告或合同要求進行了核對、驗收，但管理收尾過程仍未得到足夠的重視。一方面，在項目的策劃中就缺少對項目收尾的安排，另一方面，由于大多數重大固定資產投資項目歷時數年，占用大量人力物力資源，到項目最后的階段，多數管理人員或技術人員都已不在原位置。這樣會導致項目收尾工作不能系統開展，會流于形式，特別是項目分析等重要環節都存在嚴重的缺失。

二、重大固定資產投資項目中應用現代項目管理模式的建議

重大固定投資項目是一項復雜的系統工程，受很多不確定因素的影響。盡管現代項目管理在我國各行各業中已廣泛應用，但是某一個項目管理知識體系的標準和流程具體應用到此類項目管理中時，必須考慮到其管理現狀。只有針對我國重大固定投資項目管理中目前存在的問題，有選擇性的將現代項目管理的理念、標準和方法應用到管理過程中，才能不斷提高重大固定投資項目管理的水平。

（一）加強重大固定資產投資項目前期研究的組織與管理

重大固定資產投資項目不同于一般項目，在項目立項階段，必須進行充分分析和論證，才能確定建設內容和建設目標。

1組建聯合體。針對項目規模和復雜性，項目立項后勢必需要多加單位參與，因此，在項目立項階段，項目擬牽頭單位（或項目發包政府部門）可組織要參加項目的各方單位在平等互利原則基礎上建立一個聯合體，簽訂協議，以一起完成項目的前期論證。這個聯合體不是獨立法人，是需要一個組織機構來落實，且有相對獨立性。

2保持項目管理的開放性和柔性。項目在項目建議書和可行性研究階段會因客觀因素導致存在不確定性，所以項目前期實施也要隨著不確定因素的完善而完善，所以要保持項目的開放性和適應性。

3項目的系統性和整體性。國家重大資產投資項目的前期進程是一個系統的工程。雖然項目是由幾個單位聯合完成，但是在項目進程中要保證項目的整體性和系統性，要求小單位要服務整體，項目階段要服從項目全過程的要求。

4重視環境影響，全面科學分析。任何一個組織都處在環境之中，在影響環境的同時也受環境影響。聯合體可采用SWOT分析法分析立項必要性。具體來講就是指在進行決策時，從優勢、外部機會等幾個方面進行分析，做到知己知彼。

（二）做好重大固定資產投資項目立項后的全面策劃

1結合組織體制特點，建立適合的項目管理組織結構。組織結構的形式直接影響項目管理的有效性，是決定項目成敗的關鍵要素。國家重大固定資產投資項目中的組織結構類型主要有職能型、矩陣型。PMBOK提出，設置好項目的組織體系的基礎上突出項目管理主體地位才能發揮組織的優勢。因此，組織在進行重大固定資產投資項目組織管理機構設計時，必須將組織自身的特點與不同形式的組織管理機構特點結合起來。例如：一項重大科研工程，參建單位往往較多，各建設主體具有多樣性，可能既有科研院所、高等院校，又有企業、社團。在這種情況下，這個項目就要求管理機構用開放性的思維來尋求新的管理模式，以創建達到工程高效管控和建設分體之間的平衡的管理模式，保證項目實施過程中組織機構管理、溝通的協調、高效和可控。

2規劃人力資源管理，組建高效的項目管理實施團隊。組織機構確立后，根據崗位職責、所需技能，配備一支高效的項目團隊，團隊分工明確，責任落實到人，同時應該規定團隊成員的報告關系和溝通方式，建立工作制度，形成規范的報告制度和高效的溝通機制。高效的團隊建設是項目成功的必要前提。

（三）運用工具和技術強化項目全過程管理

1運用PMBOK工具和技術，提高各階段輸出質量

重大固定?Y產投資項目在生命周期內的各個階段，往往涉及到各個知識領域，比如：在立項階段，就需用到整合管理和干系人管理的相關知識，通過項目整合管理，可將前期收集和掌握的信息轉化為項目輸出（包括項目章程、項目管理計劃等），轉化的過程中可采用專家判斷、引導技術等方法和技術。經過多年發展，PMBOK已總結出各知識領域在項目全周期各階段的輸入與輸出以及工具與技術，熟練和靈活地運用這些工具和技術，有助于提高各階段的輸出質量。上述工具和技術針對所有項目普遍適用，因此多是概念性的提及，在重大固定資產投資項目中運用時需要靈活變通。

2加強信息化建設，提高項目管理效率

面對重大固定資產投資項目龐大的信息量，如何有序的開展工作，計算機技術、信息技術和網絡技術的發展，不僅給解決項目中的技術難題提供了工具，也為提高重大固定資產投資項目的管理效率提供了思路和手段。為了更好地推進項目的實施，應該建立一個指導系統，以指導固定資產項目的信息化建設。信息化指導可以優化項目管理，提高項目實施水平和效率。

（四）規范項目驗收評估流程，延長追蹤年限

項目的最后結尾就是對項目進行驗收評估，驗收也是有一定科學依據的，否則會導致項目成本增加或項目失敗。項目只有通過驗收和評價，才能說是成功的或者失敗的。

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摘要：政府投資項目管理是站在投資主體的角度，對政府投資項目進行的全過程、全方位的管理。它具有管理范圍大、管理內容多、管理視角廣、管理主體奇的特點。當前，我國政府投資項目管理還存在著決策機制不完善、預算約束弱化、投資效益偏低等弊端，離建設節約型社會、構建公共財政體系、打造廉潔高效政府的要求尚有不小的差距，進一步加強政府投資項目管理勢在必行。

一、政府投資項目管理的含義

政府投資項目也稱公共工程，是指為了適應和推動國民經濟或區域經濟的發展，滿足社會的文化、生活需要，以及出于政治、國防等因素的考慮。由政府通過財政投資、發行國債或地方財政債券、向證券市場或資本市場融資、利用外國政府贈款和國家財政擔保的國內外金融組織貸款以及行政事業性收入等方式獨資或合資興建的固定資產投資工程。它以政府為實際投資主體、以財政性資金為主要資金來源，因而也經常被稱為財政投資項目。

政府投資項目管理，是指項目管理者站在投資主體的角度，為保證工程質量、加快工程進度、節約工程投資，在項目建設周期內，用系統工程的理論、觀點和方法，通過一定的組織形式和具體措施，充分發揮計劃、組織、控制、協調和監督職能作用，對政府投資項目進行的全過程、全方位的管理。其主要特點：一是管理范圍大。涉及到項目建設周期內的各個階段。包括項目建議書的編制與審批、可行性研究報告的編制與審批、初步設計、施工圖設計、概預算審查、項目法人單位的建立、工程招投標及施工管理、竣工驗收及交付使用、效益評價和財務監督等諸多環節；二是管理內容多，包括建設程序管理制度、政府采購制度、項目法人負責制、工程合同管理制、建設監理制、財政基本建設資金評審與財務管理制度等；三是管理視角廣，管理者必須站在政府投資主體的角度，從促進經濟與社會和諧發展、保護和改善生態及人文生活環境、節約財政開支的大局出發，保證工程質量，推進工程建設，提高工程投資使用效益；四是管理主體獨特，作為項目管理的一項重要內容，立項審批等項目決策至關重要，作為政府投資項目，其決策主體理應是政府，這樣，本應置身度外、以守護人身份出現的政府自然而然又參與到政府投資項目管理的具體過程中，成為政府投資項目管理必不可少的一個主體。而由于政府的存在缺乏實體形象，其職能主要體現在組成政府的各部門身上，以至在整個項目建設實施過程中，沒有一個相應的部門或機構代表政府來履行管理和監督責任。

二、加強政府投資項目管理的必要性

作為我國當前社會經濟發展的重要構成要素，政府投資項目涉及到經濟、環境、文化及生活的各個方面，其工作進展及實施狀況直接關系到國民經濟發展的好壞及快慢，關系到百姓生活質量的變化及和諧平安社會的建設。如何加強政府投資項目管理，確保工程質量，提高投資效益已成為百姓關注、政府重視的熱點、焦點問題，值得我們認真研究。

1、加強政府投資項目管理是建設節約型社會的要求

建設節約型社會是我國的基本國策，也是全面貫徹落實科學發展觀的必然要求。加強政府投資項目管理，堵塞基本建設支出漏洞，合理控制投資成本，提高財政資金使用效益，是推進節約型社會建設的一個重要方面，事關經濟社會發展的全局，具有十分重要的現實意義。它既能強化政府職能，提高政府執行力，又符合現代管理效益原則的基本要求，有助于統籌考慮社會效益和環境效益，促進資源節約，合理壓縮財政支出，把有限的財政資金用到刀刃上，更好地滿足社會經濟發展需要，是全面建設小康社會的重要保障，是建設節約型社會的重要推進器。

2、加強政府投資項目管理是建立公共財政的要求

公共財政具有資源配置、收入分配、調節經濟和監督管理四大職能。政府投資作為一項經濟活動，既是一個政府宏觀調控的職能問題，又是一個資源配置問題，是公共財政管理的一項重要內容。通過加強政府投資項目管理，既可以清除市場配置資源的各種障礙，促進生產要素有序流動，解決市場不能有效配置的公益性及公共基礎設施建設等問題，促使公共財政的陽光向民生工程、“三農”建設、環境保護等公共事業傾斜，保證財政資金投向的合理性；又有利于遏制截留、挪用建設資金，高估冒算和“三超”浪費等現象發生，提高財政資金使用的安全性、合規性和經濟性；還能促使政府在投資決策中慎重行事，完善財政分配的民主決策機制，提高財政預算安排的科學合理性和透明度。可以說，加強政府投資項目管理是財政合理配置資源、依法監督管理職能的重要手段，是財政工作的重要組成部分，是推進公共財政建設的重要手段。

3、加強政府投資項目管理是廉政建設的要求

腐敗是中國社會的頭號毒瘤。從源頭上預防和懲治腐敗，大力倡導廉政建設是推進中國特色社會主義建設的重要保障，事關黨和國家的前途命運。作為腐敗易發多發的薄弱環節，工程建設中的職務犯罪案件占全部職務犯罪案件的90％以上，分解工程，收受回扣；圍標串標，暗箱操作；非法轉包，索賄受賄；權錢交易，提高造價等商業賄賂違法、違規行為時有發生，“工程上去了，干部倒下來”的現象屢見不鮮，嚴重破壞了市場經濟公平競爭秩序，影響了國民經濟發展環境，敗壞了黨風、民風，損害了黨和政府的形象，造成了國有資產的流失浪費，群眾對此反映強烈，政府投資建設領域已經成為防腐、反腐的重點，必須采取有力措施予以整治。加強政府投資項目管理，規范政府投資行為，提高政府投資項目監管實效，有利于營造公平、公正的市場競爭環境，規范社會主義市場經濟運行秩序，防止商業賄賂等腐敗行為的發生，改善黨和政府在人民群眾中的形象，推進社會主義各項事業和諧穩定、又好又快發展。

4、加強政府投資項目管理是提高政府執行力的需要

“管理是一種實踐，其本質不在于知，而在于行。”執行力是政府工作的生命力，政府履行工程項目管理職責，執行力是不可或缺的要素。執行力弱，就會政令不暢，有令難行，甚至有令不行，政策落實就可能“雷聲大雨點小”。從我國政府投資項目管理的現狀來看。不少政府投資項目管理組織較混亂，“投資、建設、管理、使用”四項職能合一，分工不明，職能交叉，各相關部門各自為政，管理越位與缺位并存，相互扯皮，效率較低，項目實施中執行力弱，監管不嚴，漏洞較多，工程造價控制不力，往往是建一個工程交一次學費，浪費大量的人力、物力、財力。加強政府投資項目管理，理順政府投資項目管理各有關部門之間的關系，建立職責分明、溝通順暢、配合密切的政府投資項目管理體制，減少推諉扯皮，提高政府執行力，防止管理真空，切實履行政府投資項目管理主體職能已成為擺在我們面前的熱點、焦點問題。

5、加強政府投資項目管理是提高政府投資效益的需要

常言道，管理出效益。當前，不少政府投資項目投資計劃制訂較隨意，缺乏科學論證，項目立項審批前未進行項目比選和公示，“形象工程”和“獻禮工程”較多，加上資金是無償撥付和使用的，沒有保值增值、還本付息的壓力，項目實施中對自行擴大建設規模、提高建設標準、增加建設內容等現象往往缺乏有效的外在管理和制約措施，預算約束弱化，不少項目概算超估算、預算超概算、決算超預算，投資難以控制，工期一再推遲，“釣魚工程”、“胡子工程”較為普遍，不僅影響投資效益，浪費國家財力和公共資源，困擾社會事業發展，而且容易滋生腐敗，有的還因建設資金不到位造成拖欠民工工資和工程款等問題，影響社會穩定，損壞政府投資項目在公眾中的形象。加強政府投資項目管理，通過有目的的計劃、組織、指揮、調節和控制，有助于規范政府投資行為，加快工程進度，節減財政開支，提高政府投資效益，創造和形成新的生產力三、加強政府投資項目管理的建議。

1、推行項目價值管理，重點做好政府投資工程項目前期可行性論證及決策

項目前期規劃及決策階段主要包括項目建議書、可行性研究報告、初步設計、立項審批等工作，在這個階段雖然所需花費的資金不多，但對項目價值及投資費用的影響卻至少占70％以上，直接關系到項目的成敗得失。是工程項目價值管理的最重要階段。缺乏科學論證、敷衍了事的可行性研究和錯誤的決策將會帶來人力、物力、財力的浪費，甚至造成無法彌補的損失。在這個關鍵點上必須樹立項目價值管理觀念，以實現項目利益各方最高滿意度為目標，科學分析、理性判斷、民主決策。第一，要建立健全政府投資管理制度，規范政府投資行為，嚴格按法定程序審批政府投資項目，對關系百姓民生、經濟社會發展的重點項目實行事前公示制，防止重復建設無序投資，確保政府投資項目投向合理、程序合規；第二，要認真開展調查研究，前移政府投資評審關口，嚴格把好項目建議書、可行性研究報告、初步設計及概算的審查關，堅持“先評審，后立項”，做好項目的比選和可行性論證，建立健全項目儲備庫，做深做實項目前期工作，謹防超標準、超概算、超財政承受能力；第三，要切實貫徹執行政府采購制度和招標投標管理制度，該招標采購的決不直接發包，堅持“貨比三家”，加強對投標單位的資格審查，防止圍標、串標和“暗箱操作”，堅持“先評審、后招標”，從源頭上擠壓工程招標采購預算的“水份”，防止高估冒算和漏項漏算，為合理控制項目開支提供重要保證。

2、切實加強工程項目管理，把好事中監督關口

一是加強對建筑市場的監督管理，采取有效措施解決施工企業“借殼”掛靠問題，嚴厲打擊圍標、串標、賣標、非法轉包分包行為，強化對工程監理、造價咨詢、招標等中介機構的監管，嚴肅建筑市場運行秩序，對有違法、違規行為的企業、中介機構，要予以嚴肅查處，情節嚴重的，要堅決吊銷資質證書，依法清出建筑市場；二是加強合同管理，規范合同簽訂行為，認真審核合同條款的合法性、嚴密性，詳細約定工程質量、進度、合同價款的確定及其調整方法、雙方的責任和義務、工程付款方式、違約責任等內容，盡量減少合同中的“活口”，防止因合同糾紛影響工程進度或增加工程造價；三是明確職責分工，強化責任意識，按照“投資、建設、監管、使用”四分開原則，積極推行政府投資項目代建制，充分發揮項目管理公司的專業優勢，大力節減投資成本；四是加強項目實施階段的監管，堅持“集體研究，分級審批，先批后變”的原則，嚴把工程變更關，及時處理施工中遇到的問題，合理界定各方責任，嚴格控制現場簽證，保證工程質量，減少返修費用。

3、加強項目資金管理，鎖住政府投資管理的“籠頭”

資金管理是政府投資項目管理的基礎，要管好政府投資項目，就必須抓住資金管理這個龍頭。國務院總理也曾指出：“建設資金管理，要貫穿工程建設全過程，從概算、預算到決算，始終堅持嚴格審核，嚴格的財政監督和管理，不能等到竣工后再算賬。”具體來說，必須著力抓好三個環節：一是把好資金投向關，凡申請使用政府資金投資的項目，均要按照公共財政的支出原則，嚴格加以審核，對一般經營性項目不安排政府投資，對能夠由社會投資建設的項目，盡可能利用社會資金，充分發揮政府投資“四兩撥千斤”的作用；二是把好預算編制關，堅持“先評審，后編制”，根據項目可行性研究、概(預)算和工程進度等情況合理編制項目資金預算，妥善安排資金用款計劃，防止概算超估算、預算超估算、決算超預算的“三超”現象；三是把好資金撥付關，堅持“先評審，后撥款”，嚴格執行建設資金財政直接支付制度，減少中間環節，提高工作效率，保證工程進度用款和民工工資發放需要。

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非經營性政府投資項目是指那些不為盈利目的,而是為了實現一定的社會職能或滿足社會的公共需要及人民福利而進行的政府投資項目,比如學校、國防、醫療衛生、公園、環保以及慈善事業等方面的投資項目。

非經營性政府投資項目與一般公共項目相比,除了具備一般公共項目的基本特點之外,還有以下幾個方面的特點:(1)非經營性政府投資項目大都屬于國家基礎設施建設項目,規模比較大;(2)非經營性政府投資項目的建設目的不在于盈利,而是為滿足一定的社會職能和社會公益性的需要;(3)非經營性政府投資項目所提供的產品和勞務都是以低價或免費的方式向社會各階層提供的,具有非競爭性和非排他性的同時也具有很大的外部性;(4)正是因為非經營性政府投資項目具有巨大的外部效應,所以在對項目建設的投資效果進行衡量時,應該重點考慮項目建設帶來的社會效益的大小;(5)非經營性政府投資項目客觀上要求應該具有比一般項目更為嚴格的管理程序,這樣才能保證政府投資的效益。

二、代建制的概念

所謂代建制是指將項目建設人與項目使用人分離,由項目投資人委托有相應資質的工程管理公司或具備相應工程管理能力的其他企業,投資人對項目招投標、勘察、設計、施工、采購和監理等建設全過程進行組織管理,項目竣工后交付使用人的項目建設管理方式。

1.代建制是一種新型的項目管理模式。代建制意為建設制式,在制度演進上,它被設計為具有獨立法人資格的專業項目管理公司業主行使項目管理任務的一種制度模式。代建制是繼工程項目管理和工程總承包后的又一種新的項目管理模式,其最為核心的特點在于:一是業主全面行使對工程的具體指揮和管理職能;二是業主行使投資控制職能;三是在項目實施過程中業主以法人身份簽訂項目勘探、設計、采購、施工等各項合同。

在這種模式下,項目業主在提出項目建議書后,即可通過選擇代建人,簽訂投資人、代建人、使用人三方合同,明確責、權、利,在國家相關法律約束和市場經濟機制調控下,由代建人承擔項目可行性研究、勘察與設計、工程建設過程中投資以及工期和質量的管理與控制、竣工驗收及試運行,直至最終向業主移交符合合同要求的建設項目的全部或部分過程。而項目業主在建設過程中不再直接參與項目管理,只是協助和監督代建人代行項目建設的投資主體職責。代建人按照合同約定完成項目建設,承擔各種風險,并相應取得報酬。而為了加強對代建項目造價、質量、工期以及安全的控制,投資人還可以在合同中約定對代建人的獎罰措施,比如節獎超罰等。可以說,代建制是迄今為止比較徹底的一種業主進行項目管理的一種模式。

2.代建制是解決現行管理體制問題的重要選擇。試行代建制之前,非經營性政府投資項目的建設一般都要由建設單位搭建管理班子,按照“投資、建設、管理、使用”四位一體的模式進行項目建設。該管理模式的弊端在于,由于建設班子本身就隸屬于當地政府或政府部門,往往使得政府對投資項目的監管失控,造成項目建設效率低下、資源浪費及超規模、超標準、超投資等現象經常發生。

在代建制模式下,通過公開招標等方式選擇專業化的項目管理公司代替建設單位行使建設期項目法人的職責,不僅可以有效地提高項目管理水平,同時把建設單位的職責在建設期間劃分出來,即建設單位不直接參與項目建設,從而有效克服了建設單位對投資的人為影響,基本杜絕“三超”現象,并且割斷了建設單位與施工企業之間的利益關系,從制度上消除了建設單位的權力尋租。同時,政府投資部門、代建公司、使用單位三者的責任、權利和義務是通過合同加以約定的,形成了相互協作、相互約束的工作機制,從而解決了過去建設項目主體不明、責任不清的問題,為投融資體制改革開辟出了一條成功之路

3.代建制模式正在逐步探索之中。自1993年廈門開始試驗代建制以來,中國各地已廣泛試行代建制并逐步積累經驗、創新發展,理論界普遍認為目前已形成上海模式、深圳模式、重慶模式、北京模式等四種比較典型的經驗模式。歸納起來主要有兩類管理模式:一是“政府集中代建制”。如由深圳市實行的由政府專門成立的“工務局(工務署)”,代建政府投資工程。這種機構屬于“吃財政飯”,不以贏利為目的,利于實現集中統一管理,避免不規范行為,在管理、技術和質量上便于掌握控制。在當前市場經濟還不完善,各類代建公司發展還不平衡、不成熟的情況下,集中代建作為一種過渡形式采用,有著積極的推動作用。二是“公司代建制”。它能夠較好地控制項目投資、質量和工期,避免“三超”弊端。但是,“公司代建制”是新生事物,各地正在探討解決代建公司力量薄弱,是否具備真正從事工程項目管理能力,能否避免“暗箱操作”,克服盲目追求利潤、不顧政府投資效益,并對政府投資項目實行終身質量負責制等一系列問題。

三、代建單位績效考核的必要性

1.對代建單位的工作業績進行績效考評是培育和規范待建市場的重要手段。目前,由于中國的代建制模式剛處于起步階段,因此在實際操作過程中,還存在許多不規范的地方,有待進一步的改進和完善。通過對代建單位的統一績效考評,可以對待建市場中的代建單位進行橫向比較,并檢驗代建制模式的實施效果,這對于規范代建市場有著重要意義。

2.代建單位的業績考評有助于政府部門選擇合適的單位。通過合理科學的評價指標體系,可以對代建單位各方面的私人信息以及工作業績、市場信譽等情況作一個科學、公正的評價,為政府部門選擇合適的代建單位提供了參考依據,從而降低交易成本和決策風險。

3.對代建單位進行業績考評是對代建人進行激勵和約束的前提。根據業績考評的結果,對代建單位進行合理的獎勵或懲罰,并逐步培養和完善代建單位市場,使得代建單位的市場價值取決于他們的工作業績和市場聲譽,從而使得代建單位在市場機制作用下,希望通過努力工作,充分發揮自己的潛能,來積累自己的工作業績,最終形成代建單位市場的良性競爭、優勝劣汰,形成政府與代建單位的雙贏局面。

4.建立合理有效的績效考評體系。在代建制模式下,代建單位實際上已經成為政府投資項目的參建單位,其角色與施工單位一樣,通過提供自己的產品獲取報酬。不同的是,代建單位按照政府投資管理部門委托協議,提供的產品與一般企業不同,其提供的是對政府投資項目建設過程的管理服務。政府購買代建單位的服務,需要對其服務質量進行檢驗評價,作為支付報酬的依據。財政部對政府投資項目代建制有關問題的指導意見提出了“代建管理費要與代建單位的代建內容、代建績效掛鉤”,“要制定專門的辦法加強對項目代建單位建設管理工作的考核,實行獎優罰劣”。對代建單位提供的服務產品進行考核驗收,就是對其進行績效考評。

政府投資項目代建單位績效考評是指政府投資管理部門按照既定目的和要求,采取一定標準,運用科學方法,對政府投資項目代建單位實施管理活動的績效進行審核、認知、測量和評定,考核代建單位對項目建設的進度、質量和造價控制的有效程度和實施管理活動的成果大小,并據此對代建單位進行考核和獎罰。建立政府投資項目代建單位績效考評體系,是健全政府投資項目代建單位激勵和約束機制的基礎,也是建立政府投資項目激勵與監督機制的組成部分。對代建單位進行績效考評,既是實施代建制的必要環節,也是解決政府投資項目建設實施問題的基礎行工作。

對代建單位進行績效考評,不僅是解決政府投資項目建設實施問題的必要環節,還解決了如何選擇高水平、專業化代建單位的問題,為項目順利實施奠定了基礎。一方面使獎懲代建單位和對其支付報酬有了依據,另一方面形成了對實施單位建設管理活動的監督,使項目建設過程處于有效控制狀態,從而使代建制的優勢真正得到體現和發揮。通過對代建單位管理活動進行審核、認知,可以對項目建設實施方案執行情況進行嚴密的監督,及時發現違背項目建設方案、計劃等可能偏離預期目標的情況,采取相應的糾正和控制措施,確保政府投資項目按照計劃、設計的目標建設,發揮預期的效益。通過全面客觀考評,能夠了解、掌握其管理行為和活動的合法性和合理性,有利于分析項目成功和失敗的真正原因之所在。政府投資管理部門能夠更好地總結經驗和吸取教訓,為加強項目決策與監管創造條件。對績效好的實施單位予以獎勵,激勵其更加重視項目的組織實施;對績效差的實施單位給與警示或懲罰,督促其整改存在的問題,改良不良行為,從而對項目代建單位形成有效的激勵和約束。制定科學、合理的績效考評指標體系和考評方法,可以給政府投資項目代建單位提供良好的管理行為規范體系,有利于規范項目建設市場各主體的行為,建立良好的項目建設市場秩序,提高全社會投資項目管理水平。

四、考評體系的建議

1.設立代建專項資質。代建單位也是政府投資項目的參建單位,其角色與施工單位一樣,通過提供自己的管理服務獲取報酬,但是工作程序和內容有較大的差別,施工僅僅是項目建設的一部分、一個階段而已,代建是全過程的管理。在目前各地常用“綜合性工程咨詢單位”作為代建資質參考,在目前沒有代建專項資質的情況下,不失為一個好的方法。

綜合性工程咨詢單位自承擔過政府投資的各類大中型工程項目的咨詢論證,能夠比較準確的領會和貫徹國家政策,以公正的立場、科學的態度開展代建工作;部分咨詢單位還長期從事工程建設的一條龍服務工作,對建筑工程行業比較熟悉,對代建項目管理經驗比較豐富,有利于推進項目。但是,多數綜合性工程咨詢單位主要的業務是工程咨詢或設計,人員配備不完善,在項目管理中實踐經驗比較缺乏,特別是前期手續的辦理、征地拆遷工作的開展、施工階段各參建單位關系的協調。

設立“代建”專項資質是十分必要的,沒有建立這個專項資質,不利于代建單位招標考核評審。在實施代建制之前,各地政府為了有效管理政府工程,成立了一些專門公司,這些公司在項目管理上積累了豐富的經驗,由于歷史的原因,基本上沒有類似之類的資質。代建項目與房產開發比較類似,都需要項目建設全過程管理,但是比較缺乏征地拆遷方面的經驗,“代建”專項資質若吸收房地產開發的優點,補充其“代建”項目管理需要的內容,是比較適宜的。

2.考評路徑。項目建設的最終結果涉及多個方面,代建單位的管理只是其中一個方面,因此,代建單位的績效不同于項目績效,不能單純以項目建設的最終結果為依據來衡量代建單位的績效。

對代建單位的績效進行量化、評定,需要對其各個方面的行為活動和結果進行評定,最理想的是對代建單位的全部行為活動進行審核和測量。但要做到這一點不僅不可能,也不經濟。同時,由于政府投資項目代建單位有其自身利益,其績效目標多元且不一致,不能將其所有績效內容納入考評之中,只能選擇相關的主要績效進行考評。選擇與代建職責和義務相關的若干類行為、活動以及項目實施結果來代表代建單位的績效進行考評,雖然會存在一定誤差,但只要方法選擇科學,誤差就能夠控制在可接受的范圍。

科學、合理地選擇考評內容可以通過設置多層次的指標體系來實現。績效考評指標的設置過程,就是績效考評內容確定的過程,通過將指標分層細化形成指標體系,可以實現考評內容的具體化。此外,通過指標體系反映績效考評內容,不僅可以系統、全面地測量代建單位的績效狀況,還可以通過賦予指標權重的方法體現代建單位不同方面績效的重要程度。

設置指標體系、確定考評內容,實際上對代建單位的績效進行了分解,對其單項績效進行了定義,在此過程中,可以同時定義代建單位具體行為、活動以及結果的標準或要求,從而建立具體的績效標準體系。以績效標準為依據進行績效測量,掌握代建單位具體的行為表現或單一結果后,就可以采用一定的方法和程序對代建單位的總體績效進行評定。不僅如此,由于代表具體績效的指標可以用分值來量化,績效評定的過程可以轉化為低層級指標分值向高級指標分值合成的過程,因而可以實現績效考評的定量化。

當然,對政府投資項目代建單位進行績效考評,需要建立一個完善的制度體系,具體內容應當包括績效考評方法體系和績效考評的組織實施制度。前者應當包括績效標準體系、績效考評內容和指標體系、效績測量與評定方法等;后者應當包括獎懲制度、績效考評資源配置及組織實施等。

3.建立績效考核檔案。施工、監理單位的績效考核已經比較成熟,代建單位的績效考核可借鑒他們的經驗,在業績、聲譽、服務、管理質量等,建立全方位、合理的考核體系和績效考核檔案管理制度,更有利項目選擇有實力的代建單位和提高項目管理質量,提供優質的產品。

五、結語

代建制是中國在市場經濟下對非經營性政府投資項目優化管理的意向重要舉措和嶄新的嘗試。它有效避免了傳統建設管理模式下投、建、管、用不分的種種弊端,杜絕了以往非經營性建設項目超投資、超標準、超工期的“三超“現象。當前代建制的實行還處于起步階段,有待于進一步完善配套的法律、法規和具體實施辦法,促進政府投資項目監管體系的建立保障非經營性代建項目的順利實施。建立合理有效的績效考評體系,更利于代建制的管理和推廣。

篇5

關鍵詞：城市基礎設施；BT；投資項目管理

中圖分類號：F291.1 文獻標識碼：A 文章編號：

前言

管理是企業永恒的主題，項目的科學管理成為決定項目生命的關鍵。BT（Build－Transfer即建設－轉讓）投資項目作為一種利用非政府資本進行城市基礎設施項目建設投資的模式，能有效緩解城市重大基礎設施建設投資需求緊張與政府資金短缺之間的矛盾。同時，BT投資模式也為投資方、融資方、承建方等各方創造出新的市場空間，實現多贏。

項目概況

天津濱海新區納入國家“十一五” 發展戰略被國家列為綜合改革配套試驗區后天津市漢沽區迎來了新的歷史性發展機遇，漢沽區地處天津市東部沿海，作為天津濱海新區三個城區之一，是天津濱海新區的重要組成部分，隨著天津濱海新區開發進程的加快，在環渤海經濟圈中的重要性日益突出，漢沽區人民政府與天津市天政基礎設施建設有限公司（以下簡稱“天政建設公司”）簽訂《漢沽城區東擴基礎設施BT投資建設協議》，雙方共同進行漢沽城區東擴基礎設施的建設管理，在項目建設過程中參與各方按照項目建設協議要求，行使各自權利，履行各自應盡義務。

漢沽城區東擴基礎設施BT投資方天政建設公司根據規定組建了漢沽城區東擴基礎設施BT投資項目管理公司（以下簡稱“項目管理公司”），由項目管理公司具體負責工程的投（融）資、工程招標、建設管理、竣工移交、 資金的回收等，并承擔建設期間的風險。金融機構根據漢沽城區東擴項目未來的收益情況對投資方天政建設公司的經濟等實力情況為BT項目投資公司提供融資貸款。項目管理公司與項目工程總監辦共同督促施工單位按圖紙和施工規范進行施工，并確保建設工程項目按期、優質、安全的完成，以滿足客戶（回購方）的需要。項目管理公司在項目實施期間行使建設單位（業主）職能。組建后的項目管理公司選擇具備相關資質的勘察、設計單位完成勘察和施工圖設計工作，通常需要置備施工設計圖、工程量清單和項目預算等文件為項目實施做準備。在項目實施期間，項目管理公司按照相應的建設合同進行管理，按照預期的投資、質量、安全和工程進度有序進行。

漢沽城區東擴基礎設施BT投資項目建設階段的管理不同于一般建設工程項目的管理，由于主體的多元性和客體的特殊性，健全機構、明確職責、理順關系是確保漢沽城區東擴基礎設施BT投資項目建設階段能建設穩步、順利進行的關鍵。漢沽城區東擴基礎設施項目開工后，項目管理公司經與漢沽區人民政府共同協商，由政府主管領導牽頭，與漢沽城區東擴基礎設施項目協調辦（漢沽城區東擴基礎設施項目協調辦為漢沽人民政府現場專門派駐機構，以下簡稱“漢沽東擴項目辦”）、政府財政委托審計單位天咨公司、總監辦和施工項目經理部五方專門召開會議，確定參建各方的基本關系：漢沽東擴項目辦為項目主管單位，天咨公司為項目建設過程審計單位，項目管理公司為項目投資建設單位（業主），為減少管理環節，項目總監辦直接對下設的施工單位進行工程進度、質量、安全監督管理。這樣就十分明確地建立了漢沽東擴項目辦、項目管理公司、天咨公司、總監辦和施工項目經理部各自的職責和權限，形成了項目管理的基本框架。由于漢沽城區東擴基礎設施BT投資項目的管理模式與常規管理模式有很大的不同，參建各方在項目建設管理思路上、方法上各不相同，工程建設剛開始還不太適應，但由于參建各方的關系和責任都已明確，這種現象很快就得到了抑制，使工程建設進展穩步推進。

漢沽城區東擴基礎設施BT投資項目建設階段通過規范計量程序確立投資控制管理的基本操作模式。工程施工展開后，如何在BT模式下進行項目投資控制管理，在保證工程質量的前提下，最大限度做到科學合理地控制好建設投資，成為擺在參建各方的又一關鍵性的問題。項目管理公司以BT投資協議、施工合同、施工規范和城市基礎設施建設程序為基礎，與漢沽東擴項目辦、天咨公司、總監辦經過反復分析，認真研究，聯合制定了一套“漢沽城區東擴基礎設施BT投資項目工程計量程序”，詳細地確立了通過規范計量來進行投資控制管理的操作模式。計量和投資控制的基本思路是：施工單位提出報驗申請和計量后，合同內工程量以總監辦為主體負責現場核實并最終審核確認，漢沽東擴項目辦、天咨公司和項目管理公司監督的方式進行控制；合同外工程量由漢沽東擴項目辦、天咨公司、項目管理公司為主體負責現場核實并最終審核確認，項目總監辦監督的方式進行控制，也就是由四方共同進行監控、監督和管理。通過實踐證明這個“漢沽城區東擴基礎設施BT投資項目計量程序”對整個項目的投資控制起到了十分關鍵的作用，效果顯著。

漢沽城區東擴基礎設施BT投資項目加強工程建設的整體控制和管理。由于建設范圍比較大，對經營策略和運行機制提出了更高的要求，如何以資產連接為基礎，強化漢沽城區東擴基礎設施BT投資項目的制度連接和文化連接、共同創造、共同享用同一個品牌成為項目管理的新要求。這種連接在項目的實施中具體表現在兩個方面：一方面，以天政建設總公司和政府財政部門為監管中心，對項目的財務、成本、進度、質量等進行全面跟蹤管理；另一方面，項目管理公司以統一的經營理念、質量方針、企業文化、服務宗旨貫穿于項目施工管理的全過程。科學制定適用于漢沽城區東擴基礎設施BT投資項目的管理辦法。

漢沽城區東擴基礎設施BT投資項目細化工程建設進度控制管理。在進度控制管理上，首先是明確目標，把目標量化、細化，使參建各方都明確這個目標的月、旬計劃是什么，形象部位是什么，主要管理人員人手一份；其次是從強化施工組織管理上做文章，督促施工單位上足機械設備，逐步提高施工隊伍素質，對沒有戰斗力的、拼湊的隊伍采取果斷措施，采取行之有效的強硬手段來加大施工隊伍的管理力度；再次是充分利用和掌握好當地的氣候季節特點，科學合理的安排工期。制定出剛性的考評指標，在搞好質量的前提下，抓進度目標，抓節點計劃的落實。

漢沽城區東擴基礎設施BT投資項目嚴格進行工程建設的質量管理。質量是施工管理永恒的主題，“狠抓質量，狠抓安全，狠抓進度，狠抓廉政”和“高標準，高質量”，打造出精品工程，體現出天政建設公司管理水平是2009年7月8日工程開工典禮上全體建設者向天津濱海新區漢沽人民立下的莊嚴承諾。10.96平方公里的漢沽城區東擴基礎設施BT投資項目的工程建設是在現狀用地以鹽池、魚塘和區域蘊藏十分豐富的地下潛水為主，工程地質和水文地質條件較差，其管理和施工難度比以往工程建設要復雜的多、難得多，沒有捷徑。為此，項目管理公司成立了工程質量創優領導小組，建立工程質量管理網絡體系，規范項目施工管理，明確“確保工程質量100%達到國家合格標準”的工程質量目標，認真做好路基試驗段，利用樣板段評比及觀摩學習的形式，以點促面，帶動整體工程質量的提高，充分依靠項目總監辦的監理狠抓質量。

BT投資項目管理經驗總結

通過以上所述針對漢沽城區東擴基礎設施BT投資項目的管理過程，科學分析和總結了以下幾點經驗：

一、城市基礎設施BT投資項目監管機制要完善，強化政府對BT項目的監督。政府和相關主管部門應高度重視和加強BT投資項目的投（融）資、工程招標、建設管理、竣工移交、 資金回收的監督管理，加強項目建設過程的協調力度，科學合理的確認回購價格，減輕政府回購的成本；BT項目從簽訂協議到建設、回購周期較長，在領導換屆時應明確領導在任時BT項目的建設和回購情況，分清前后任領導經濟責任。

二、城市基礎設施BT投資項目要建立應對風險機制，確定風險種類，擬定相應的風險回避對策。必須扎實做好項目前期的各項準備工作，冷靜地分析項目的可行性，政府返還資金的實力、方式和渠道等，必須充分理解和吃透項目的詳細內容、特點和實施難度，經過周密細致的投資分析后，再通過談判盡量使回購基數最大化，這一點對降低項目的后期風險致關重要，避免因政府負債過多或回購資金量準備不足影響回購。

三、城市基礎設施BT投資項目應努力提高項目建設的組織管理水平，運用科學合理的組織管理、良好的工程質量和服務質量取信于合作方，使BT項目工程質量得到應有的保證，確保工程建設不留后遺癥。為此，需要現場負責人在按照圖紙、按照規范施工的同時，要深入考慮設計深度是否合理到位的問題，及時提出修正意見，全過程對項目進行風險的識別、評估。

四、城市基礎設施BT投資項目應科學地確定項目的管理費用和建設成本。應提早預見合同執行中可能出現的爭議，在項目建設施工管理過程中要在降低成本上下功夫，要重點從內部挖掘、強化管理、優化方案等方面尋找突破口。

在當今市場競爭日益激烈的大潮中，城市基礎設施建設采用BT投資方式的工程將越來越多，特別是我國加入WTO以后，與外商競爭的現象不可避免。項目參建各方應本著友好、誠信和對項目建設高度負責的精神，充分挖掘投資方和回購方的共同點，出現矛盾時，要化解不能擴大，要加強協作溝通、，調動一切積極因素為項目建設服務，加強對BT項目的質量風險防控和項目管理的探索和研究。漢沽城區東擴基礎設施BT投資項目的建設管理尚屬經驗積累，處于逐步探索階段，我們的理論基礎和實踐技能還很稚嫩，還要在今后的實踐中不斷的豐富和提高。

篇6

1.招標投標環節

政府投資的項目在一般情況下都采用公開招標的方式進行，由于耗時長、選擇承包人的范圍大、評標把關不嚴、流標現象明顯等問題的存在，使得招標環節控制難度相當大。從某種意義上講，招標工作水平高低關系到投資項目能否順利進行。招標過程通常分為編制招標、招標、開標和評標等，其中編制招標文件是前提和基礎。為了保證招標投標過程的可控性，需要做到：

第一，嚴把工程量清單和預算控制價編制關。鄉（鎮）政府在與項目管理公司簽訂合同時，要針對有關工程量清單、預算控制價以及財審價等內容進行明確規定，通過合同手段約束項目管理行為，避免清單漏項等風險發生。另外，可以采取行政手段對編制單位進行嚴格監管。財審機構要建立相應數據庫對工程預算進行動態管理。

第二，嚴把財政審查和財審價格控制關。要保證政府投資項目財政價的真實合理，提高財政資金的使用效率，優化施工設計圖來節約投資。防止惡性競爭和流標現象發生。在對鄉（鎮）政府投資項目工程預算控制價審查時，要嚴格按照有關規定來進行，做到科學組價、規范組價以及市場組價。

第三，健全市場準入機制和清除長效機制。政府投資項目多是公益性的非盈利項目，社會影響大，工期緊。所以，在工程招標投標時，要建立預選承包商目錄，確立統一規范的考評標準，將考評分作為預選承包商的重要依據，要完善市場準入機制和清除機制，保證招標投標的公平、公正、公開，防止中標人棄標、違約的現象發生。

2.勘察設計環節

鄉（鎮）政府投資項目全過程控制要保證總投資不能超過預算。在施工中承包商不能隨意修改設計圖，改變工程規模。項目勘察設計要具備真實性和可靠性，要能夠滿足工程建設的諸多要求。

第一，應保證勘察設計費用合理。我國早在2002年就對勘察設計收費進行了統一規范，調整了設計收費標準，但是由于500萬以上的大型項目實質上執行的是市場價，很容易導致因收費過低使得勘察設計質量有限，直接影響工程施工效果。所以，業主不能過于降低勘察設計費用，否則適得其反。

第二，加強勘察、設計階段的控制。鄉（鎮）政府投資項目全過程控制解決了基層政府獨立分階管理導致監管缺失的問題，將能力較強的項目管理公司來協助業主進行全過程控制，極大地保證了工程管理水平。尤其實在勘察、設計階段，業主要督促項目管理公司加大監管力度，要求其必須派遣專業技術人員參與勘察、設計單位的工作，并及時向業主反饋有關信息，最大程度上減少違法違規行為發生。對于那些違約的勘察設計單位要追求其違約責任。對于勘察設計費用可以分階段支付，防止費用支付不當帶來施工問題。

第三，明確設計標準和推行限額設計。設計階段是全過程控制的關鍵，好的設計能夠提高施工進度和質量，實現投資的有效控制。所以，業主要明確設計標準，推行限額設計，要求設計單位嚴格按照確定的規模和標準進行設計，要做好設計審判前的概算復核工作，避免超預算發生。

3.投資控制環節

項目動工后，工程質量一般由施工單位負責，監理進行把關，鄉（鎮）政府投資項目在施工期間要嚴格做好進度和投資控制。特別是投資控制環節更是施工管理的重中之重。

第一，做好工程量清單和施工圖預算編制工作。在施工圖預算完成時，要確保工程量計算的準確無誤，防止漏項現象，從源頭上遏制超預算的發生。

第二，要嚴格把好工程款審批和撥付關。鄉（鎮）政府投資項目要建立相應的工程款審批和支付制度，項目管理公司要協助業主確保工程款支付的有效性。

第三，嚴格控制設計變更和現場簽證。在工程施工中出現設計變革和現場簽證，要防止施工單位違規行為，對于設計變更事項要綜合分析，必要時組織專家論證，合格后履行審批手續。對于現場簽證，要針對施工單位的各項資料進行核對，要明確區分責任。

第四，簡化審批程序。相關職能部門要從工程實際出發，簡化審批流程，提高審批效率，適當下放投資審批權，保證工程進度。

篇7

關鍵詞:非經營性政府;投資項目;代建制;績效考核

中圖分類號:F299.23

文獻標志碼:A

文章編號:1673-291X(2009)21-0177-03

政府投資項目是指由政府通過財政投資、發行國債或地方財政債券、利用外國政府贈款以及國家財政擔保的國內外金融組織貸款等方式,獨資或合資興建的固定資產投資項目。如以盈利能力作為主要標準,政府投資項目又可分為非經營性和經營性兩類。2004年7月16日的《國務院關于投資體制改革的決定》明確指出,對非經營性政府投資項目要加快推行“代建制”。即通過實施招標等方式,選擇專業化的項目管理單位負責建設實施、嚴格控制項目投資、質量和工期,竣工驗收后移交給使用單位。

長期以來,中國政府投資項目建設單位分散,采用由使用單位自建、自管、自用的建設模式,導致的最大問題是建設規模、建設標準、投資、工期和質量等難以有效控制。針對這一狀況,各省市相應推出“代建制”項目試點,探索“代建制”制度管理的經驗,經過三年多的實施,“代建制”的實施對投資體制改革和國民經濟發展取得了明顯的效果。在實施過程中也凸現出一些問題,特別是“代建單位”的選擇,迫切需要建立合理有效的“代建單位”績效考評體系。

一、非經營性政府投資項目的概念

非經營性政府投資項目是指那些不為盈利目的,而是為了實現一定的社會職能或滿足社會的公共需要及人民福利而進行的政府投資項目,比如學校、國防、醫療衛生、公園、環保以及慈善事業等方面的投資項目。

非經營性政府投資項目與一般公共項目相比,除了具備一般公共項目的基本特點之外,還有以下幾個方面的特點:(1)非經營性政府投資項目大都屬于國家基礎設施建設項目,規模比較大;(2)非經營性政府投資項目的建設目的不在于盈利,而是為滿足一定的社會職能和社會公益性的需要;(3)非經營性政府投資項目所提供的產品和勞務都是以低價或免費的方式向社會各階層提供的,具有非競爭性和非排他性的同時也具有很大的外部性;(4)正是因為非經營性政府投資項目具有巨大的外部效應,所以在對項目建設的投資效果進行衡量時,應該重點考慮項目建設帶來的社會效益的大小;(5)非經營性政府投資項目客觀上要求應該具有比一般項目更為嚴格的管理程序,這樣才能保證政府投資的效益。

二、代建制的概念

所謂代建制是指將項目建設人與項目使用人分離,由項目投資人委托有相應資質的工程管理公司或具備相應工程管理能力的其他企業,投資人對項目招投標、勘察、設計、施工、采購和監理等建設全過程進行組織管理,項目竣工后交付使用人的項目建設管理方式。

1.代建制是一種新型的項目管理模式。代建制意為建設制式,在制度演進上,它被設計為具有獨立法人資格的專業項目管理公司業主行使項目管理任務的一種制度模式。代建制是繼工程項目管理和工程總承包后的又一種新的項目管理模式,其最為核心的特點在于:一是業主全面行使對工程的具體指揮和管理職能;二是業主行使投資控制職能;三是在項目實施過程中業主以法人身份簽訂項目勘探、設計、采購、施工等各項合同。

在這種模式下,項目業主在提出項目建議書后,即可通過選擇代建人,簽訂投資人、代建人、使用人三方合同,明確責、權、利,在國家相關法律約束和市場經濟機制調控下,由代建人承擔項目可行性研究、勘察與設計、工程建設過程中投資以及工期和質量的管理與控制、竣工驗收及試運行,直至最終向業主移交符合合同要求的建設項目的全部或部分過程。而項目業主在建設過程中不再直接參與項目管理,只是協助和監督代建人代行項目建設的投資主體職責。代建人按照合同約定完成項目建設,承擔各種風險,并相應取得報酬。而為了加強對代建項目造價、質量、工期以及安全的控制,投資人還可以在合同中約定對代建人的獎罰措施,比如節獎超罰等。可以說,代建制是迄今為止比較徹底的一種業主進行項目管理的一種模式。

2.代建制是解決現行管理體制問題的重要選擇。試行代建制之前,非經營性政府投資項目的建設一般都要由建設單位搭建管理班子,按照“投資、建設、管理、使用”四位一體的模式進行項目建設。該管理模式的弊端在于,由于建設班子本身就隸屬于當地政府或政府部門,往往使得政府對投資項目的監管失控,造成項目建設效率低下、資源浪費及超規模、超標準、超投資等現象經常發生。

在代建制模式下,通過公開招標等方式選擇專業化的項目管理公司代替建設單位行使建設期項目法人的職責,不僅可以有效地提高項目管理水平,同時把建設單位的職責在建設期間劃分出來,即建設單位不直接參與項目建設,從而有效克服了建設單位對投資的人為影響,基本杜絕“三超”現象,并且割斷了建設單位與施工企業之間的利益關系,從制度上消除了建設單位的權力尋租。同時,政府投資部門、代建公司、使用單位三者的責任、權利和義務是通過合同加以約定的,形成了相互協作、相互約束的工作機制,從而解決了過去建設項目主體不明、責任不清的問題,為投融資體制改革開辟出了一條成功之路

3.代建制模式正在逐步探索之中。自1993年廈門開始試驗代建制以來,中國各地已廣泛試行代建制并逐步積累經驗、創新發展,理論界普遍認為目前已形成上海模式、深圳模式、重慶模式、北京模式等四種比較典型的經驗模式。歸納起來主要有兩類管理模式:一是“政府集中代建制”。如由深圳市實行的由政府專門成立的“工務局(工務署)”,代建政府投資工程。這種機構屬于“吃財政飯”,不以贏利為目的,利于實現集中統一管理,避免不規范行為,在管理、技術和質量上便于掌握控制。在當前市場經濟還不完善,各類代建公司發展還不平衡、不成熟的情況下,集中代建作為一種過渡形式采用,有著積極的推動作用。二是“公司代建制”。它能夠較好地控制項目投資、質量和工期,避免“三超”弊端。但是,“公司代建制”是新生事物,各地正在探討解決代建公司力量薄弱,是否具備真正從事工程項目管理能力,能否避免“暗箱操作”,克服盲目追求利潤、不顧政府投資效益,并對政府投資項目實行終身質量負責制等一系列問題。

三、代建單位績效考核的必要性

1.對代建單位的工作業績進行績效考評是培育和規范待建市場的重要手段。目前,由于中國的代建制模式剛處于起步階段,因此在實際操作過程中,還存在許多不規范的地方,有待進一步的改進和完善。通過對代建單位的統一績效考評,可以對待建市場中的代建單位進行橫向比較,并檢驗代建制模式的實施效果,這對于規范代建市場有著重要意義。

2.代建單位的業績考評有助于政府部門選擇合適的單位。通過合理科學的評價指標體系,可以對代建單位各方面的私人信息以及工作業績、市場信譽等情況作一個科學、公正的評價,為政府部門選擇合適的代建單位提供了參考依據,從而降低交易成本和決策風險。

3.對代建單位進行業績考評是對代建人進行激勵和約束的前提。根據業績考評的結果,對代建單位進行合理的獎勵或懲罰,并逐步培養和完善代建單位市場,使得代建單位的市場價值取決于他們的工作業績和市場聲譽,從而使得代建單位在市場機制作用下,希望通過努力工作,充分發揮自己的潛能,來積累自己的工作業績,最終形成代建單位市場的良性競爭、優勝劣汰,形成政府與代建單位的雙贏局面。

4.建立合理有效的績效考評體系。在代建制模式下,代建單位實際上已經成為政府投資項目的參建單位,其角色與施工單位一樣,通過提供自己的產品獲取報酬。不同的是,代建單位按照政府投資管理部門委托協議,提供的產品與一般企業不同,其提供的是對政府投資項目建設過程的管理服務。政府購買代建單位的服務,需要對其服務質量進行檢驗評價,作為支付報酬的依據。財政部對政府投資項目代建制有關問題的指導意見提出了“代建管理費要與代建單位的代建內容、代建績效掛鉤”,“要制定專門的辦法加強對項目代建單位建設管理工作的考核,實行獎優罰劣”。對代建單位提供的服務產品進行考核驗收,就是對其進行績效考評。

政府投資項目代建單位績效考評是指政府投資管理部門按照既定目的和要求,采取一定標準,運用科學方法,對政府投資項目代建單位實施管理活動的績效進行審核、認知、測量和評定,考核代建單位對項目建設的進度、質量和造價控制的有效程度和實施管理活動的成果大小,并據此對代建單位進行考核和獎罰。建立政府投資項目代建單位績效考評體系,是健全政府投資項目代建單位激勵和約束機制的基礎,也是建立政府投資項目激勵與監督機制的組成部分。對代建單位進行績效考評,既是實施代建制的必要環節,也是解決政府投資項目建設實施問題的基礎行工作。

對代建單位進行績效考評,不僅是解決政府投資項目建設實施問題的必要環節,還解決了如何選擇高水平、專業化代建單位的問題,為項目順利實施奠定了基礎。一方面使獎懲代建單位和對其支付報酬有了依據,另一方面形成了對實施單位建設管理活動的監督,使項目建設過程處于有效控制狀態,從而使代建制的優勢真正得到體現和發揮。通過對代建單位管理活動進行審核、認知,可以對項目建設實施方案執行情況進行嚴密的監督,及時發現違背項目建設方案、計劃等可能偏離預期目標的情況,采取相應的糾正和控制措施,確保政府投資項目按照計劃、設計的目標建設,發揮預期的效益。通過全面客觀考評,能夠了解、掌握其管理行為和活動的合法性和合理性,有利于分析項目成功和失敗的真正原因之所在。政府投資管理部門能夠更好地總結經驗和吸取教訓,為加強項目決策與監管創造條件。對績效好的實施單位予以獎勵,激勵其更加重視項目的組織實施;對績效差的實施單位給與警示或懲罰,督促其整改存在的問題,改良不良行為,從而對項目代建單位形成有效的激勵和約束。制定科學、合理的績效考評指標體系和考評方法,可以給政府投資項目代建單位提供良好的管理行為規范體系,有利于規范項目建設市場各主體的行為,建立良好的項目建設市場秩序,提高全社會投資項目管理水平。

四、考評體系的建議

1.設立代建專項資質。代建單位也是政府投資項目的參建單位,其角色與施工單位一樣,通過提供自己的管理服務獲取報酬,但是工作程序和內容有較大的差別,施工僅僅是項目建設的一部分、一個階段而已,代建是全過程的管理。在目前各地常用“綜合性工程咨詢單位”作為代建資質參考,在目前沒有代建專項資質的情況下,不失為一個好的方法。

綜合性工程咨詢單位自承擔過政府投資的各類大中型工程項目的咨詢論證,能夠比較準確的領會和貫徹國家政策,以公正的立場、科學的態度開展代建工作;部分咨詢單位還長期從事工程建設的一條龍服務工作,對建筑工程行業比較熟悉,對代建項目管理經驗比較豐富,有利于推進項目。但是,多數綜合性工程咨詢單位主要的業務是工程咨詢或設計,人員配備不完善,在項目管理中實踐經驗比較缺乏,特別是前期手續的辦理、征地拆遷工作的開展、施工階段各參建單位關系的協調。

設立“代建”專項資質是十分必要的,沒有建立這個專項資質,不利于代建單位招標考核評審。在實施代建制之前,各地政府為了有效管理政府工程,成立了一些專門公司,這些公司在項目管理上積累了豐富的經驗,由于歷史的原因,基本上沒有類似之類的資質。代建項目與房產開發比較類似,都需要項目建設全過程管理,但是比較缺乏征地拆遷方面的經驗,“代建”專項資質若吸收房地產開發的優點,補充其“代建”項目管理需要的內容,是比較適宜的。

2.考評路徑。項目建設的最終結果涉及多個方面,代建單位的管理只是其中一個方面,因此,代建單位的績效不同于項目績效,不能單純以項目建設的最終結果為依據來衡量代建單位的績效。

對代建單位的績效進行量化、評定,需要對其各個方面的行為活動和結果進行評定,最理想的是對代建單位的全部行為活動進行審核和測量。但要做到這一點不僅不可能,也不經濟。同時,由于政府投資項目代建單位有其自身利益,其績效目標多元且不一致,不能將其所有績效內容納入考評之中,只能選擇相關的主要績效進行考評。選擇與代建職責和義務相關的若干類行為、活動以及項目實施結果來代表代建單位的績效進行考評,雖然會存在一定誤差,但只要方法選擇科學,誤差就能夠控制在可接受的范圍。

科學、合理地選擇考評內容可以通過設置多層次的指標體系來實現。績效考評指標的設置過程,就是績效考評內容確定的過程,通過將指標分層細化形成指標體系,可以實現考評內容的具體化。此外,通過指標體系反映績效考評內容,不僅可以系統、全面地測量代建單位的績效狀況,還可以通過賦予指標權重的方法體現代建單位不同方面績效的重要程度。

設置指標體系、確定考評內容,實際上對代建單位的績效進行了分解,對其單項績效進行了定義,在此過程中,可以同時定義代建單位具體行為、活動以及結果的標準或要求,從而建立具體的績效標準體系。以績效標準為依據進行績效測量,掌握代建單位具體的行為表現或單一結果后,就可以采用一定的方法和程序對代建單位的總體績效進行評定。不僅如此,由于代表具體績效的指標可以用分值來量化,績效評定的過程可以轉化為低層級指標分值向高級指標分值合成的過程,因而可以實現績效考評的定量化。

當然,對政府投資項目代建單位進行績效考評,需要建立一個完善的制度體系,具體內容應當包括績效考評方法體系和績效考評的組織實施制度。前者應當包括績效標準體系、績效考評內容和指標體系、效績測量與評定方法等;后者應當包括獎懲制度、績效考評資源配置及組織實施等。

3.建立績效考核檔案。施工、監理單位的績效考核已經比較成熟,代建單位的績效考核可借鑒他們的經驗,在業績、聲譽、服務、管理質量等,建立全方位、合理的考核體系和績效考核檔案管理制度,更有利項目選擇有實力的代建單位和提高項目管理質量,提供優質的產品。

篇8

為深入貫徹節約資源的基本國策，加快轉變經濟發展方式，根據《工信部關于加強工業固定資產投資項目節能評估和審查工作的通知》、《固定資產投資項目節能評估和審查暫行辦法》和《省固定資產投資項目節能評估和審查管理暫行辦法》等文件要求，現就進一步加強固定資產投資項目節能評估和審查工作通知如下：

一、嚴格執行節能評估和審查政策

請各縣（區）經信部門按照《工信部關于加強工業固定資產投資項目節能評估和審查工作的通知》、《固定資產投資項目節能評估和審查暫行辦法》和《省固定資產投資項目節能評估和審查管理暫行辦法》等文件要求，嚴格執行固定資產投資項目節能評估和審查政策。相關材料按照以上文件要求準備。

二、明確節能評估和審查權限范圍

（一）年綜合能源消費量3000噸標準煤以上（含3000噸，下同），或年電力消費量500萬千瓦時以上，或年石油消費量1000噸以上，或年天然氣消費量100萬立方米以上的新建、改建和擴建固定資產投資項目，項目可行性研究報告或項目申請報告必須要編制獨立節能篇，由項目建設單位委托節能評估機構對其進行評估；評估機構出具的節能評估報告，按固定資產投資項目管理權限，由市（縣、區）政府節能主管部門負責對其組織專題評估和審查。

（二）年綜合能源消費量1000噸至3000噸標準煤（含1000噸，不含3000噸，下同），或年電力消費量200萬至500萬千瓦時，或年石油消費量500至1000噸，或年天然氣消費量50萬至100萬立方米的新建、改建和擴建固定資產投資項目，項目可行性研究報告或項目申請報告必須包括節能分析篇（章），由項目建設單位委托節能評估機構對其進行評估，并編制節能評估報告表；節能評估報告表按固定資產投資項目管理權限，由市（縣、區）政府節能主管部門負責對其組織專題評估和審查。

（三）上述條款以外的項目，應填寫節能登記表。建設單位將節能登記表與可行性研究報告或項目申請報告一同報送。按固定資產投資項目管理權限，由市（縣、區）政府節能主管部門負責對其登記備案。

三、提升節能評估和審查質量效率

節能評估機構要按照國家法律法規和節能技術標準規范開展工作，確保節能評估的質量和效率。各級經信部門在開展固定資產投資項目節能評估和審查工作中應當遵循公開、公平、公正的原則，按照《工信部關于加強工業固定資產投資項目節能評估和審查工作的通知》、《固定資產投資項目節能評估和審查暫行辦法》和《省固定資產投資項目節能評估和審查管理暫行辦法》等文件要求，提高辦事效率，為企業提供優質服務。

篇9

關鍵詞：政府投資項目；政府投資管理；措施

政府投資管理就是在項目的活動中利用技能、工具、知識、技術，從而使得投資項目能有效地進行控制、組織、監測、策劃，讓項目的目的得以實現的過程。隨著我國社會經濟不斷的進步，由計劃經濟體系延伸下來的政府項目投資突顯出很多問題，比如效率低下，資源嚴重的浪費，容易出現腐敗現象等。本文對我國政府投資管理的現狀、問題、原因進行闡述，結合筆者掌握的知識提出系列解決措施。

一、政府投資管理存在的問題

(一)對前期工作的忽視

想要投資一個項目，一般都要經過：實地調查、方案決策、設計計劃、開展實施等幾個階段。根據資料的分析，方案決策和設計計劃這個兩個階段對政府投資費用的影響超過了90%，因此政府投資項目管理的核心點就是對前期工作的控制。但是在實際的工作過程中，很多地方政府對前期工作一般都不會很重視，還有很多投資項目都是抱著“走一步算一步”的心態，使得一邊進行討論、一邊設計方案、一邊進行決策的現象層出不窮，致使項目進行過程中經常發生變故，從而不能完全掌握政府項目投資。

(二)部分投資項目資源浪費嚴重

政府投資項目資金的主要來源是政府的財政性資金，進行政府項目投資決策時，各地區、各部門對爭取政府投資項目具有極大的積極性，但沒有承擔責任和風險的意識，而爭取到資金的部門也未必是真正最需要的地區和部門，更有甚者盲目虛報項目，致使這些項目最后都不了了之，導致國有資源浪費嚴重。

(三)從事政府投資管理的人員缺乏專業性

當今政府項目投資的管理人員，多數都是臨時分配的，其大多是都不是專業人才。近幾年來，國家有關部門相繼開展了相關的培訓和考試，我國項目管理專業人才培養已有了一定的基礎，但在數量和質量上還遠遠不能滿足實際的需求。因此，要扎扎實實地加強政府投資項目管理隊伍建設。

(四)相關法制不健全，執行不到位

政府投資相關的法制不健全，即使有相關規定，也存在有法不依、執法不嚴、的現象。政府投資項目建設的過程，必須利用法律的形式加以規范，才能保證建設項目的順利實施，進而節約國家建設資金，因此，需及時出臺相關法律，最好是一部具有權威、比較系統和完整的、有針對性的政府投資法。

二、對政府投資管理存在問題的改善措施

(一)制定出健全的儲備庫制度

為避免盲目計劃發生，有效提升政府投資的效益，制定出健全的儲備庫制度是迫在眉睫的首要工作。項目儲備是投資項目實施的前置條件，把每一個列入儲備工作的項目進行專業的評估。項目建設單位需依照建設的總體規劃對項目進行有效的論證之后，向項目主管部門申報，再由主管部門召集相關的專業人士對其進行專業性的評估和完善。投資項目的具體實施工作需依照政府財力、項目輕重，從項目庫進行選取實施。

(二)對腐敗行為的整治力度

加強圍繞政府投資項目的現狀，制定相關的法律法規。在國外對政府投資項目管理都有一套完善的法律法規：貪污賄賂和營私舞弊的法律及投資項目建設本身、投資項目過程中的法律，這兩種法律制度互相輔助，對政府投資的項目起到監督作用和規范作用。因為我國還處于社會經濟的初級發展階段，整個社會經濟市場的規章制度和法律法規還沒有得到全面的完善、健全。雖然已經有了相關的項目管理法律法規，但還是不夠系統化，到現在還沒有實效性準則，而且對政府項目管理實際經驗缺乏系統化的提升。

(三)明確參與部門的職責分工

每一個政府和每一個部門都要積極參與政府投資項目的管理工作中，將社會相關資源充分利用起來，對投資項目的技術上是否有可行度、在經濟費用上是否合法有效、在社會上是否創造出效益等方面進行有效、科學的分析、論證、考察。最后經過商討選擇出最好的方案，從而確定建設模式的標準。

(四)項目建設單位的監督管理

要加強項目建設單位對項目建設來說，是直接的管理者，并對項目實施的好壞有十分重要的作用。對建設單位來說，相關的管理部門應該對建設單位進行有必要的管理和監督，與建設單位簽訂項目責任書，對建設施工任務進行考察，并為建設單位提供一個良好的施工環境，增進管理部門和建設單位的交流溝通，讓兩者相互協調幫助，讓項目任務目標工作高效完成。

(五)項目績效的全面開展，監督力度的加強

利用科學的方式和統一指標體系去對政府投資項目績效進行評價，依照有效性、效率性、經濟性的原則，去對政府投資項目產生的社會效益、經濟效益進行科學性、系統化的分析和綜合評判。政府對資源浪費、投資造價失控等現象應運用專業的評審方式，定期展開績效評價，從而才能讓政府的監督貼近項目的實際中，更好地去總結、挖掘、改善政府項目投資管理的有效措施。對違法工作單位的直接負責人，嚴格追究其違法行為，并依法給予相應的懲處，讓建設違法行為盡可能的避免。

(六)注重社會監督參與面的擴展

在一系列監督單位監督的基礎上，邀請廣大的社會人士參與監督，對建設項目的資金使用情況進行監督，利用信息技術在電視上、網絡上對社會各界公布建設情況，讓政府投資項目建設做到透明化、公開化。

三、結束語

政府投資項目的控制是涉及眾多相關部門協調作戰的系統工程，為了保障政府投資項目有一個理想的效果，就應當有一套更加民主化、規范化、科學化的決策過程，讓政府投資項目實現專業化的管理，從而有效提升政府投資資金的使用效率。

財參考文獻：

[1]周蓉嬌.吉林省政府投資項目管理中存在問題及對策研究[D].東北農業大學，2015.

篇10

近年來隨著我國投資體制改革的不斷深入，政府投資項目的建設管理模式已由投、建、管和用多位一體的模式，逐漸向投、建、管和用職能分離的模式轉化。國內一些省市如北京、上海、廣東和福建等相繼對政府投資項目試點推行“代建制”，成效顯著，而且已取得了不少的成功經驗。通過“代建制”，實現專業化建設管理，最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的，這是政府投資項目管理的一種創新。

結合各地試點的成功經驗，國務院于2004-07-16了《關于投資體制改革的決定》，明確“加強政府投資項目管理，改進建設實施方式”,“對非經營性政府投資項目加快推行‘代建制’，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位”，加快了我國對非經營性政府投資項目實施“代建制”的步伐。2004-11-16建設部又出臺了規范性文件《建設工程項目管理試行辦法》，使得“代建制”這一特定的項目管理模式的具體操作有了一定的規范依據。

“代建制”是對我國政府投資的建設項目管理模式進行市場化改革的重要舉措。“代建制”含有“代建”和“制度”雙重含義，代建是指投資人將建設項目委托給專業化工程項目管理公司代為建設直至交付使用。制是指制度，規定在政府投資的公益性建設項目中采用這種項目管理模式。委托代建源于國際上通用的工程項目總承包與項目管理，但我國的“代建制”中還包括了制度的內涵，是結合國情的一項政府管理創新。由政府選擇有資質的項目管理公司，作為項目代建人，全權負責項目建設全過程的組織管理，促使政府投資工程的投資、建設、管理和使用職能分離，通過專業化項目管理最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。隨著政府投資領域改革的不斷深化，在政府投資的建設項目中實行代建制的體制和時機日趨成熟，可以預見，代建制即將進入一個高速發展階段。

2、推行“代建制”的意義

長期以來我國各級政府對直接投資的項目管理方式多實行財政投資，政府管理的單一模式，即建設、監管和使用多位一體的模式，該模式發揮了一定作用，但也存在著諸多弊端。一是一些政府部門既負責投資審批監管建筑市場，又直接組織工程項目的建設實施，存在著政企不分、責任不明、監管不力和效益不高等問題，有的甚至還滋生腐敗。二是一些政府投資工程由臨時組建的基建班子負責組織實施，部分單位缺乏建設所需的工程管理、技術人員，不具備與項目管理相關的專業技術、經驗和水平，項目結束機構即行解散，造成了人、財、物和信息等社會資源的浪費。三是政府投資工程由建設單位自建自用，致使所有者（政府）和使用者的責任與利益分離，使用單位受自身利益的驅動，極易造成爭項目、爭資金，導致釣魚工程和超規模、超標準、超預算、拖延工期，甚至因資金缺口出現而拖欠工程款等現象的產生。四是政府投資工程各自組織建設，難以實施有效監督，難以及時糾正建設過程中的違法違規問題，也不能適應市場化改革的需要。

實施代建制后，代建單位的作為項目建設階段管理主體，可以充分發揮其社會化、職業化、商業化的優勢，給項目建設帶來益處。概括起來看以下作用：

（1）可使項目決策更加科學合理。使用單位將前期工作委托代建單位通過選擇專業咨詢機構完成，而非自己決策，可行性研究等工作不僅需達到國家規定的相關深度要求，更重要的是必須滿足項目后續工作的需要。前期決策階段所確定的建設內容、規模、標準及投資，一經確定，便不得隨意改動，使得前期工作的重要性和科學性得到切實體現。同時，政府需根據合同約定，按照項目進度撥付工程款，因此，政府必須比以往更加重視項目資金的籌措和使用計劃，排出項目重要性順序，循序漸進，量力而為，從而可改變當前因政府實施項目過多而產生的負債建設、拖欠工程款等不良現狀。

（2）可提高項目管理水平和工作效率。通過招標選擇的代建單位往往是專業從事項目投資建設管理的咨詢機構，它們擁有大批專業人員，具有豐富的項目建設管理知識和經驗，熟悉整個建設流程。委托這樣的機構代行業主職能，對項目進行管理，能夠在項目建設中發揮重要的主導作用，通過制訂全程項目實施計劃，設計風險預案，協調參建單位關系，合理安排工作，能極大地提升項目管理水平和工作效率；使用單位也可從盲目、煩瑣的項目管理業務中超脫出來，將精力更多的放到本職工作上去。

（3）可使項目控制得到真正落實。代建制為政府投資項目引入嚴格的以合同管理為核心的法制建設機制，在滿足項目功能的前提下，項目的投資、質量和進度要求。在使用單位與代建單位的委托合同中一經確定，便不得隨意改動；代建單位將全心全意做好項目控制工作，使用單位則側重于監督合同的執行和代建單位的工作情況，對項目的實施一般不能無故干涉。

（4）可充分發揮市場競爭機制的作用。代建制采用多道環節的招標采購，競爭充分，無論是投標代建的單位還是投標前期咨詢、施工或設備材料供應的單位，將會盡其所能，以合理的報價提供優質的技術方案、服務和產品，這不僅有利于降低項目總成本，還能起到優化項目的作用。

（5）有利于遏制腐敗。代建制的實行將打破現行政府投資體制中投資、建設、管理和使用四位一體的模式，使各環節彼此分離、互相制約；使用單位不再具體介入項目前期服務、建設施工及材料設備采購等環節的招標定標活動，代建單位在公開、公平、公正的環境下進行招標和定標，這將有利于遏制政府投資項目建設過程中腐敗現象的發生。

（6）政府對項目的監管更加規范有力：代建制下政府主要以合同管理為中心，運用法律手段，制衡各方。同時，項目審批部門根據國家政策審批項目的建設內容、投資、規模和標準，并下達項目建設計劃和資金使用計劃。財政部門將政府資金集中起來，根據發展改革部門下達的資金使用計劃直接撥付給代建單位。發展改革、財政、審計、監察等部門運用審計、監察等手段，對項目進行強力有效的外部監督。

實踐證明，作為對政府投資工程建設組織實施方式進行體制創新和流程再造而推行的代建制，是整頓和規范市場經濟秩序、遏制腐敗、提高投資效益的重要措施，是轉變政府職能的客觀要求，是控制建設規模、建設工期和建設投資的行之有效的管理方法，將能夠真正形成依靠市場配置資源、遵循市場規則、輔之行政手段的市場化政府建設項目的管理體系。

3、推廣“代建制”的建議

任何一項制度與創新都不可能是包治百病的靈丹妙藥，代建制也一樣。隨著代建制的不斷推廣，一些問題也逐漸出現，值得進一步思考和研究，需要認真對待。

（1）目前一些政府部門、代建單位、施工單位、監理單位以及各相關行業主管部門對代建制的理解觀念不一、思想認識程度不同。有的歡迎并支持，有的觀望，有的懷疑，有的甚至暗中抵制。因此，首先要轉變觀念，從思想上認識到推廣代建制是社會主義市場經濟發展的必然要求，是政府投資體制改革進一步深化的必然趨勢。同時，要大力做好宣傳與教育工作，使得項目參與各方能了解熟悉代建制，支持代建制，并按代建制的要求正確對待與處理項目建設過程中出現問題。

（2）實行代建制的關鍵在于用公開競爭機制選擇具有專業素質的項目代建單位，用經濟合同來約束項目代建單位執行合同約定的代建任務，享受應有的權利。同時，也承擔相應的義務。然而有些地方出現了項目代建單位的選擇并不是嚴格按照公開招投標的方式產生，有的地方將所有代建項目交由一個或少數幾個代建單位提供代建服務，產生新的壟斷，甚至于個別并不具備項目代建資格的單位成為了項目代建人，這些都從一定程度上影響了項目的建設效果，帶來較大的負面影響。因此，應首先把好項目代建單位的選擇關，讓真正有能力的代建單位成為項目代建市場的主力軍。

（3）關于代建制的切入時機，比較適宜的是在項目建議書上報前或有關部門審批后就介入并開展工作，越早越好。因為項目前期的可行性研究、規劃咨詢、土地征用、設計方案比選等階段往往對項目總體效果好壞與否起著關鍵性的作用。而現在不少項目都是到了建設實施階段項目代建單位才介入，使得項目代建單位的優勢不能充分發揮，影響項目的總體控制效果。因此，項目代建單位最好是在項目前期階段就介入，實施項目建設的全過程管理。實踐過程中也可以將項目前期階段和建設實施階段分別由兩個不同的代建單位進行管理，以充分發揮不同的代建單位的特點和優勢。

（4）有關代建制的法律法規還有待健全。在推行代建制的實踐過程中項目代建人履行職責的法律環境尚不健全，也就是說，在國家基本建設程序中沒有法律授予的地位。因此，客觀上無法得到各級政府和建設相關管理、備案部門，如規劃、建委、環保、消防、質監等方面的認可，實際操作過程中遇到很多困難，雖然各方面已經給予了一些變通的處理方式，但實際上仍必須是使用人（即傳統上的建設方）出面進行各項手續辦理。當前的代建合同上約定的權力往往也會出現超越了國家法律法規所能給予的這一問題。各級政府應盡快出臺明確項目代建人在國家基本建設程序中作為建設方地位的法律性文件，對

一些與之相配套的法律法規也應盡快完善。

（5）代建制不是遏制腐敗的萬能藥，實行了代建制也并不等于腐敗現象就會消失。雖然代建制是一個好體制，但如果實踐當中走了樣，照樣會出現腐敗。因此，要抓住兩個關鍵，一是政府在做法上要真正實現改變，整個招投標政府不參與，而是由代建人實施招投標，使政府權力從招投標環節中退出，避免權力尋租的空間。二是政府同代建單位簽署的各種合同條款一定要嚴謹細致，具有可操作性，要真正能夠對代建單位實施有效監督，從而避免代建人的違法或違規。

為了使得代建制能更健康的發展，還面臨著加快培養現代項目管理人才、加快培育高素質的項目代建單位、制定合理的代建收費標準、避免項目代建單位惡性競爭等一些問題，需要有關的政府職能部門、項目管理企業和建設工程管理從業人員等社會各方面的共同努力，不斷探索。

4、結束語

相信隨著社會各界對代建制的不斷熟悉和了解，隨著代建制的不斷發展和完善，代建制必將會更加深入人心，在我國政府投資項目管理中發揮出更大的作用。

參考文獻：

[1]陳向維。關于北京市政府投資項目代建管理存在的問題和改革意見[OL].中國公路網,2004.