導語：如何才能寫好一篇農村土地承包經營管理，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：農村土地；承包經營； 管理現象；問題研究

中圖分類號：S-9 文獻標識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20160532133

農村土地承包經營隨著市場經濟發展進程作出了相應變革，但是仍然有諸多待完善之處，當下只有以事實為依據，以服務農民為準則，解決承包經營存在的弊端。

1 農村土地承包的現狀

在全國范圍內，由于地理條件、經濟發展程度等因素的不同，我國農村土地承包管理在運行工作上呈現出差異化，但是都表現出政策與農民之間產生了各種形式的糾紛，具體來說包括如下3類。

由于農戶土地流轉不規范導致的糾紛，為了簡化繁瑣的程序而以口頭約定的形式對土地流轉的期限以及價格等進行規定，在這個過程中只有農戶單一主體操作，政府的職能卻弱化了，最終致使事后引發了嚴重糾紛。

農民工返鄉要求恢復承包權未果引發的糾紛，在我國城鎮化建設中數量龐大的農民工發揮了不可替代的重要作用，但是隨著近年來對三農問題的重視和工業反哺農業的力度加強，更多的農民工重新返回到家鄉務農。但是當這部分農戶在外務工的同時為了確保承包地有所保障，從而村組織又將土地的承包權轉租他人，由此便產生矛盾。

村干部管理意識薄弱，隨意性強。當前村干部隨意對村集體所有的土地實施小規模調整，對于這個問題，主要是由于村干部對土地承包的相關法律、法規、政策認識不足，隨意進行土地調整，引發了糾紛。

2 農村土地承包的積極意義

2.1 土地承包制度是我國人民向往的制度

在我國，經過長期以來的實踐證明，土地承包制度不僅可以激發農戶的勞動熱情，提高農業生產效率。而且這種生產形式深受我國各地廣大農民的青睞，有助于推進我國農村經濟。

2.2 實行土地承包制度有利于新農村建設的社會穩定

有資料顯示，我國擁有9億農民，如何讓如此龐大數字的農民有更多的“獲得感”是實現和諧社會的關鍵。即便是在農業機械化水平尚未足夠成熟，觀念轉變還不及時的情況下，土地承包制度卻為農戶們提供了基礎的物質基礎。根據調查顯示，農村土地承包制度落實不完善的地區往往也是社會較為動蕩的地區。

3 農村土地承包管理中存在的問題

3.1 法制觀念欠缺

雖然我國的土地總量很樂觀，但是其中可供種植的高產土地總量卻并不樂觀，對于貧瘠的土地而言，因其產量低下而不受關注，進而變得日益荒蕪形成惡性循環。通過對比總結土地調查數據得出結果，國內的土地當中真正肥沃的土地僅為耕種面積的1/5。人地矛盾依然是擺在國人面前的一大難題，我國的人口還在增加，由于環境惡化、人為破壞等因素致使耕地面積持續減少和農村人均耕地下降。農村集體土地遭受破壞主要是由于法制體系欠完善造成糾紛事件越來越常見，究其原因，就是沒有使用法律手段解決問題，才會使農戶自身及集體利益受損失。

3.2 管理隊伍不健全

大多數農村地區，農村土地承包管理人員業務水平差、管理經費嚴重缺失，綜合這些因素，還沒有形成先進的土地管理模式，加之理念薄弱，導致農村基層土地管理隊伍專業化、專門化特征不完善，當出現了土地承包流轉、糾紛等問題時，未能在第一時間采取措施應對，且存在相互之間推諉責任現象，農戶的困境難以實際解決。

3.3 土地流轉尚未形成規范

農村土地在承包期間并沒有形成較為完備和規范的流轉程序，因此會造成很多承包雙方的糾紛和歧義。具體而言這種不規范分為代替耕種型、承包轉讓型、無規范合同型3類。因為土地流轉期間沒有依據章程進行而產生的糾紛更多，不利于土地流轉。在管理學角度上看，目前的土地承包經營權流轉中，行政干預過多，超出合理范圍。農村土地承包經營權流轉屬于民事范圍，所以，根據民事權利自愿選擇，流轉的前提必須是當事人自愿，行政許可的強制力并不能適用于民事當事人財產或權利的轉移，農村土地經營權流轉的自愿原則在《農村土地承包法》有所說明。所以，目前的行政法規必須以農民意愿為基礎。

對于農村土地承包經營權流轉的行政管理的行政力度必須在合理范圍內，不可以違背行政法和當事人意愿。《農村土地承包法》也充分表明行政管理既不能變為阻礙農村土地經營權流轉，也不能強制促進流轉。

4 解決土地承包管理問題的措施

農戶與土地之間是密不可分的關系，土地是農戶們賴以生存的基本生活要素，因此為了提高農民生活質量，盤活農村經濟發展，確保土地承包制度規范、科學、有序進行，筆者認為應當從以下3方面著手：

4.1 加大宣傳力度

現在的情況是，農民對于維權的意識不強，主動拿起法律武器解決糾紛的參與度不高，所以當務之急是要加大《農村土地承包法》的宣傳力度，鼓勵農民學習，尤其是讓他們知道發放土地承包證的必要性；為了能夠起到更好的農村土地承包工作管理、指導作用，要求基層的土地承包管理工作人員“打鐵還需自身硬”，重點加強業務學習，從而提高自身解決農村土地承包糾紛的能力。

4.2 各級政府應切實落實政策

鄉（鎮）一級的辦事員要多到農村實地走訪，發揮群眾路線的積極作用，多看多聽，了解農民所想，了解農民所急。這樣才能結合各村實際，各村的困難，落實政策時在農民所想上動真情，在農民所需上辦實事。做到從群眾中來到群眾中去，穩定團結管理隊伍，為解決土地承包糾紛奠定制度基礎。

4.3 建立健全土地流轉制度

建立健全土地流轉制度的關鍵一步在于輔導農民了解合同內容，做好合同的簽訂與發放。減少土地流轉合同的不規范因素。時刻以農民的利益作為開展工作的出發點和落腳點，引導好農村土地流轉規范健康發展。

5 總結

農村土地承包問題關系農民的權益，同時也關系到我國新時期環境下新農村建設進程，因此必須確立一整套完善的法律法規，建立土地承包法制化管理；打造一支業務水平高、全心全意為農民服務的管理隊伍；加大《農村土地承包法》的宣傳教育工作，培養農民維權意識。

參考文獻

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一、抓好政策宣傳，是推進土地流轉的前提

土地承包經營權流轉工作需要全民共同參與，要采取各種方式宣傳現行土地流轉法律、法規和政策，讓群眾知曉流轉的好處和程序。農村土地流轉是基于相關土地政策、法律、法規基礎下開展的，要讓群眾明白土地所有權屬于國家，承包權、經營權、轉讓權在農戶，在99年土地承包經營權續簽前提下，農戶自愿流轉的原則，由發包方各村委會指導，按照規定程序進行流轉，依照規范的流轉合同書進行簽訂，要進行經營權變更和流轉合同鑒證的必須按照程序規定和所需材料到鄉（鎮）土地流轉服務中心申請辦理。鎮、村兩級做好宣傳發動，確保土地流轉工作群眾家喻戶曉。

二、創新方式，是推動土地流轉的重點

鄉（鎮）土地流轉服務中心要總結提升行之有效的土地流轉模式，創新豐富土地流轉機制，主要把握好三個結合，六種方式。一是把土地流轉與農業龍頭企業培育相結合，二是把土地流轉與發展農民專業化合作組織相結合，三是把土地流轉與經濟能人的培養相結合。采取多種流轉方式，充分發揮土地效益。一是股份合作式，鼓勵農民以土地承包經營權的收益權入股合作社或農業企業，形成共享收益、共擔風險的合作機制。二是基地帶動式，通過建立現代農業產業示范基地，引導周邊農戶將承包地成片流轉給企業、大戶集中經營。三是租賃經營式，鼓勵農民將承包地租賃給種植大戶經營，減少因農民外出務工或無力自主經營造成的耕地撂荒。四是互換重組式，鼓勵同一集體經濟組織農戶以互換方式進行土地連片經營，實現農戶承包地塊相對集中，提高戶營規模效益。五是托管經營式，鼓勵土地流轉服務中介機構托管農戶自愿委托流轉的承包地。六是轉讓經營式，鼓勵長期舉家外出務工經商且有穩定收入來源的農戶，將所承包的土地有償轉讓給種植大戶經營。

三、規范管理，是土地流轉工作健康有序進行的關鍵

（一）建立合同登記備案制度。鄉（鎮）要建立土地流轉情況登記簿，并搭建鎮、村兩級信息和服務平臺，落實專人負責土地流轉情況登記、流轉資料的收集、整理和歸檔工作。

（二）建立規范合同簽訂制度。鄉（鎮）要建立規范合同簽訂制度，除代耕期不足1年不需簽訂書面流轉合同外，所有農村土地流轉都必須依法簽訂全縣統一格式的書面合同文本，堅決禁止口頭流轉和其他私自約定的土地流轉行為，嚴禁任何組織和個人私自篡改規范性合同文本中必須的條款內容。

（三）建立流轉合同鑒證制度。鄉（鎮）要建立流轉合同鑒證制度。流轉合同簽訂后，流轉雙方應將土地流轉合同及時報送鄉（鎮）土地流轉服務中心鑒證，如有不妥應給予指正，如發現違背國家法律法規的，應依法予以制止。

（四）建立經營權變更審查制度。要建立農村土地承包經營權變更審查制度。承包期內，采取轉讓、互換方式流轉土地承包經營權的，當事人可以要求辦理農村土地承包經營權證變更登記。鄉（鎮）土地流轉服務中心受理變更申請后，應及時對申請材料進行審核。

四、健全機制，是土地流轉工作的保障

（一）建立業主資質審查機制。要建立農業經營能力審查機制，土地集中連片流轉的，必須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并在土地流轉合同簽訂前對受讓方業主的資信情況、經營能力、履約能力等進行審查，對擬經營的項目是否符合國家法律法規、環境保護政策、產業發展規劃和區域經濟政策進行審查，對項目的效益風險進行審查。

（二）建立流轉風險預警機制。要積極鼓勵農民與專業合作社、龍頭企業、大戶進行多種形式的聯合與合作，實現農民與其利益的有機聯結，并支持土地出讓方向受讓方提取一定的風險保證金，專戶儲蓄，共同管理，合同期滿如無違約，則如數退還風險保證金本息。一次性流轉土地規模較大的，可積極推行流轉行為擔保，切實保障流轉雙方權益。鄉（鎮）土地流轉服務中心要認真履行職能，做好土地流轉的追蹤、巡查和督查，隨時掌握土地流轉后的生產經營、雙方履約狀況，及時糾正違規流轉、調處違約事件。

（三）建立流轉價格評估機制。土地流轉價格實行政府指導、自主協商的方式，鄉（鎮）土地流轉服務中心負責組織對轄區內的土地進行分等定級，合理確定各類農地的質量和等級。

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第一條 為積極引導和規范農村土地承包經營權流轉，加快農業產業化進程，提高農業綜合生產能力，根據《中華人民共和國農村土地承包法》、農業部《農村土地承包經營權流轉管理辦法》、省政府《關于農村土地承包經營權流轉若干問題的意見》，結合我區實際，制定本細則。

第二條 本細則所稱農村土地，是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地等其他依法用于農業的土地。

本細則所稱的農村土地承包經營權，是指通過家庭承包取得的農村土地承包經營權或通過招標、拍賣等方式取得的農村土地承包經營權。

本細則所稱農村土地承包經營權流轉，是指農村土地承包方依法將取得的農村土地承包經營權的部分或全部按照約定條件讓渡給受讓方的行為。

第三條 農村土地承包經營權流轉應遵循以下原則：

(一)平等協商、依法、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉;

(二)不得改變承包土地農業用途;

(三)流轉的期限不得超過承包期的剩余期限;

(四)不得損害利害關系人和農村集體經濟組織的合法權益;

(五)受讓方須有農業經營能力;

(六)在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。

第四條 區農業行政主管部門依照區政府規定的職責負責本轄區內農村土地承包經營權流轉及合同管理的指導。各鎮人民政府負責本轄區內的農村土地承包經營權流轉及合同管理工作。

第五條 各鎮應將土地承包經營權流轉工作納入鎮政務服務中心(以下簡稱中心)全程的服務內容，為流轉雙方當事人提供“一站式”便捷服務。

第二章 流轉方式

第六條 承包方依法取得的農村土地承包經營權，可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他符合有關法律法規的方式流轉。

第七條 轉包是指承包方將其農村土地承包經營權，在一定期限內按照約定條件讓渡給本集體經濟組織成員的流轉行為。轉包后原承包方與發包方的承包關系不變。

第八條 出租是指承包方將其農村土地承包經營權單獨或者隨同地上附著物租賃給其他單位、個人經營的流轉行為。出租后原承包方與發包方的承包關系不變。

第九條 互換是指承包方之間為方便耕種或者各自需要，對屬于同一集體經濟組織的土地承包經營權交換。互換后承包雙方對互換土地享有的承包權利和承擔的義務也相應互換，當事人應辦理農村土地承包經營權證變更登記手續。

第十條 轉讓是指承包方經發包方同意將其農村土地承包經營權及原承包合同規定的權利義務一并讓渡，受讓方與發包方確定新的承包關系的流轉行為。

第十一條 入股是指實行家庭承包方式的承包方之間為發展農業經濟，將土地承包經營權作為股權，自愿聯合從事農業合作生產經營;其他承包方式的承包方將土地承包經營權量化為股權，入股組成股份公司或者合作社等，從事農業生產經營。

第十二條 抵押是指承包方將其通過招標、拍賣、公開協商等方式承包的農村土地，經依法登記取得經營權證或者林權證等證書的，可以依法將農村土地承包經營權抵押給第三方的流轉行為。抵押后原承包方與發包方的承包關系不變。

第十三條 依法取得的農村土地承包經營權，在承包期或租賃期內承包人死亡，其繼承人可以依法繼續承包。

第十四條 集體的荒山、荒丘、荒灘等土地可以直接通過招標、拍賣、公開協商等方式實行承包經營，也可以將土地承包經營權折股份給本集體經濟組織成員，再實行承包經營或者股份合作經營。

第十五條 通過轉讓、互換方式取得的土地承包經營權經依法登記、變更后，仍可依法采取轉包、出租、互換、入股、轉讓或者其他符合法律和國家政策規定的方式再次流轉。

第三章 流轉程序

第十六條 承包方自愿委托發包方或中介組織流轉其承包土地的，應當由承包方出具土地流轉委托書。委托書應當載明委托的事項、權限和期限等，并有委托人的簽名或蓋章。

第十七條 農村土地承包經營權流轉的受讓方可以是承包農戶，也可以是其他有關法律法規允許從事農業生產經營的組織和個人。在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。受讓方應當具有農業經營能力。

第十八條 農戶可以將土地承包經營權委托村集體經濟組織或土地流轉中介服務組織集中流轉。在集中流轉、連片開發過程中，對少數不愿流轉的農戶，鎮村集體經濟組織可以出面協調，在承包方自愿的基礎上，可以用集體經濟組織內其他愿意流轉的農戶承包地或集體經濟組織的機動地進行調換解決，妥善平衡互換雙方利益。

第十九條 承包方需要將承包的農村土地承包經營權通過轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，承包雙方經協商，并由承包方告知發包方，發包方提出的合理 意見建議，承包方應予以接受。承包方與受讓方簽訂合同后，應將合同文本等有關材料報發包方備案。

第二十條 承包方有穩定的非農職業或者有穩定收入來源，擬將全部或者部分農村土地承包經營權轉讓的，應當向發包方提出書面申請，經同意后，與受讓方協商簽訂合同。發包方應當在接到申請之日起，七日內做出同意或者不同意的決定，并告知當事人，不同意的要書面說明理由。

第四章 流轉合同

第二十一條 農村土地承包經營權流轉，雙方當事人應在協商一致的基礎上簽訂書面流轉合同。農村土地承包經營權流轉合同一式四份，流轉雙方各執一份，發包方和鎮農村經營管理部門各備案一份。

第二十二條 承包方委托發包方或者中介服務組織流轉其承包土地的，流轉合同應當由承包方或其書面委托的人簽訂。

第二十三條 農村土地承包經營權流轉合同一般包括以下內容：

(一)流轉雙方當事人的名稱、住所;

(二)流轉期限和起止日期;

(三)流轉土地的座落、四至、面積和質量等級;

(四)流轉方式;

(五)流轉土地用途;

(六)流轉價款和付款方式;

(七)雙方當事人的權利和義務;

(八)合同的變更與解除及違約責任;

(九)約定的其它條款。

第二十四條 農村土地承包經營權流轉合同應使用統一格式文本。

第二十五條 農村土地承包經營權流轉當事人可以向鎮農村經營管理部門申請合同鑒證或公證機關公證。

第五章 流轉管理

第二十六條 鎮農村經營管理部門應當建立農村土地承包經營權流轉情況登記冊，及時準確記載農村土地承包經營權流轉情況。以轉包、出租、入股或其他方式流轉承包土地的，及時辦理相關備案手續;以轉讓、互換方式流轉承包土地的，應及時到鎮農村經營管理部門辦理承包合同和土地承包經營權證變更手續。

第二十七條 鎮農村經營管理部門應當及時向達成意向的承包方提供統一文本格式的流轉合同，并對農村土地承包經營權流轉合同及有關文件、文本、資料進行歸檔并妥善保管。

第二十八條 鎮農村經營管理部門在指導流轉合同簽訂或流轉合同鑒證中，發現流轉雙方有違反法律法規約定，要及時予以糾正。

第二十九條 從事農村土地承包經營權流轉服務的中介組織，應當向區農業行政主管部門備案并接受其指導，依照法律和有關規定提供流轉中介服務。

第三十條 農村土地承包經營權流轉發生爭議或者糾紛，當事人應當依法協商解決。當事人協商不成的，可以請求村民委員會、鎮人民政府調解。當事人不愿協商或者調解不成的，可以向區、鎮農業承包合同仲裁委員會申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴。

對仲裁委員會的仲裁不服的，可以在收到仲裁書之日起三十日內向人民法院申請起訴，逾期不起訴的，裁決書即發生法律效力。

第三十一條 任何組織和個人利用職權強迫、阻礙承包方進行土地承包經營權流轉，給承包方造成損失的，承擔損害賠償責任;情節嚴重的，由所在單位或者上級機關依法給予直接責任人員和行政主管負責人行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第三十二條 任何組織和個人截留、扣繳土地承包經營權流轉收益的應當退還。

第六章 附 則

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關鍵詞：土地承包；農村政策；問題調查；承包糾紛；承包制度 文獻標識碼：A

中圖分類號：F320 文章編號：1009-2374（2015）06-0008-02 DOI：10.13535/ki.11-4406/n.2015.0433

2014年“浙江省人民政府辦公廳關于完善農村土地承包制度搞活承包經營權權能的意見”文件的出臺，明確提出了要求“圍繞發展現代農業和增進農民利益，以確權登記為基礎，以賦權活權為重點，落實農村土地集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，創新管理機制，實現承包經營權權能”的要求。為保證這項政策更好地落實，針對近幾年來我們鎮土地承包經營糾紛逐漸增多、矛盾日漸突出的現狀，落實省辦意見，妥善解決各類土地承包經營糾紛問題，就平湖市新埭鎮進行調查的情況和思考：

1 土地承包基本情況

平湖市新埭鎮1983年實行土地承包，第一輪土地承包期為15年。1998年國家出臺了新的土地承包政策，延長了土地承包期限30年，為此和全國各地一樣，直接在一輪的基礎上，延長了二輪土地承包，核發了二輪土地承包權證。至2004年為止又完善了二輪土地承包。承包土地面積為55618畝。土地流轉面積達到3萬多畝，占全鎮承包面積的59.3%。

通過調查表明，隨著農村稅費改革的深入和農民負擔的減輕，農戶經營承包土地的積極性逐年提高。特別是近幾年各級惠農、扶農政策的出臺和逐步落實以及土地流轉費用政策的落實，以農戶“要承包權、要土地流轉費用”為主要特征的土地承包經營糾紛正在逐步升級，因土地承包經營權糾紛引發的上訪、群訪等現象時有發生。這種不穩定的因素，引起了各級黨委、政府的重視和共識。土地承包經營權糾紛已經成為目前農村社會穩定的重大隱患。解決農村土地承包糾紛問題，已經成為當前農村工作的重中之重、當務之急。

2 農村土地承包糾紛問題及其產生的原因

在調查中發現，當前農村土地承包經營糾紛主要表現為三類：一是要求回歸土地承包權，引發糾紛。由于受惠農政策和土地流轉效益利益的驅動，原來部分農村勞力和家庭外出務工經商收入不理想，過去因撂荒或者土地平整時自愿提出退包的土地承包權以及因其全家戶口遷至城市戶口退包的土地承包權，要求收回土地承包權利；一部分現有承包戶受土地流轉費效益驅動或其他原因，不愿放棄這部分土地使用權，形成土地承包經營糾紛。二是要求承包土地收益分配權利，引發糾紛。如一個村土地整村流轉后，由于流轉政策與鎮確定的政策不一，為此在土地整村流轉后因土地流轉收益分配問題帶來個別農戶直接到省辦越級上訪。除了土地流轉村外，其他涉及的5個村中也有此類問題。三是要求解決遺留問題，引發糾紛。對二輪承包以前就存在的歷史糾紛或其他問題。

通過調查認為，誘發農村土地承包經營糾紛的主要原因有三個：一是承包權的自動放棄。2004年前，由于土地耕作已不再是農民賴以生存的唯一渠道，農民進城打工、做生意等獲得的非農收入占農戶全年總收入的比重逐年攀升以及承包田交款負擔比較重。部分農民自動放棄承包權，棄田撂荒，舉家外出或主要勞力外出，多年杳無音訊，不遷戶口，不交稅費。為了不讓稅費懸空，村集體想了多種辦法來解決這個難題，并且在2004年完善二輪承包時與涉及的農民簽訂了土地變更合同，部分農民退出了部分承包權。但隨著惠農扶農政策的出臺落實和土地流轉收益增加，農業生產效益引力的增加，部分過去自動放棄土地經營權的農民紛紛“解甲”歸田，要求耕種原承包地。二是承包權利的隨意轉移。在完善二輪承包前，農村承包土地流轉基本處于無序的農民自發流轉階段。流轉的基本形式是轉包、出租、互換、轉讓、入股、委托代種等。但無論哪種形式的土地流轉都存在較大的隨意性和不規范性。僅憑雙方當事人達成的口頭協議，就草率地將部分或全部承包地進行轉讓或互換。這些承包土地的隨意轉移，從轉移之日起就深埋隱患。三是農村產業結構調整遺留問題多。一些村在二輪承包以前進行產業結構調整時，占用承包耕地栽種經濟林、開挖漁塘等，在二輪承包時，沒有對土地進行適當調整，為土地承包經營埋下了隱患。部分農民要求對過去結構調整已形成的多種經營基地退林還田，退漁還耕，要求劃分到戶，分戶承包經營，因而引發土地承包經營糾紛。通過調查認為，上述三大誘因是引發當前土地承包經營糾紛的癥結所在。究其深層原因：一是認識上的缺位。部分農民對土地承包經營權重要性的認識不夠，考慮眼前多，考慮長遠少。二是落實承包制度的缺失。主要表現在完善二輪土地承包工作不到位，留下了隱患。調查中發現，當時大多農民將《土地承包經營權證》視作可有可無，無關緊要。三是政策法規的執行缺位。與《農村土地承包法》配套的權證管理、流轉規則、仲裁規范、執行不到位，基層對土地承包經營調解仲裁的難度高和隨意性加大，缺乏權威性和說服力。四是基層經營管理機構和人員的嚴重不適應。在2006年縣鄉機構改革中，經營管理機構形式多樣，職能弱化，人心渙散，難以承擔繁重的土地承包管理工作。

3 完善農村土地承包制度的建議

3.1 進一步落實第二輪土地承包政策

依法確認農民土地承包經營權。在進一步宣傳貫徹《農村土地承包法》的基礎上，依照《農村土地承包法》《中華人民共和國農村土地承包經營權證管理辦法》的規定，進一步落實土地承包政策，依法確認農民的土地承包經營權。在目前政府要求對第二輪承包土地落實情況進行調查的基礎上，落實土地承包經營權。

3.2 加大協商和調解力度

《農村土地承包法》第五十一條規定：“因土地承包經營發生糾紛的，雙方當事人可以通過協商解決，也可以請求村民委員會、鄉（鎮）人民政府調解解決。”當事人之間在發生土地承包經營權糾紛后，在自愿基礎上，依照法律的規定，直接進行磋商，自行解決爭議。調解達成協議，應當要求當事人簽訂書面協議，應當幫助和督促當事人自覺履行協議。當事人不愿協商、調解或協商調解不成的，可以向市農村土地承包仲裁機構申請仲裁，也可以直接向人民法院。

3.3 認真、慎重地解決具體問題

對于農村產業結構村留下的遺留問題要認真慎重地解決。已成片開發、形成規模、效益較好的經濟林、水產基地等，由村集體進行招標承包，所獲承包收入用于化解村級債務和鞏固壯大集體經濟；對土地分配不公或人地矛盾突出的現象，在大多數群眾同意情況下，利用機動地適當進行調整。對于“弓口”懸殊問題（人多田少，田多人少），原則上維持現狀。

3.4 加強基層農村經營管理機構和隊伍建設，建立村鎮、市（縣）、市三級農村土地承包糾紛仲裁機構

建議在鄉鎮機構改革中，充分考慮現階段農村經營管理工作任務的艱巨性和復雜性，保留專門工作機構，安排必要的經費，以保證農村土地承包合同有人管理，土地承包經營糾紛有人調解。市要定期組織對基層專職人員進行培訓和交流，以促進農村承包土地管理的逐步規范。

參考文獻

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【關鍵詞】土地流轉 體制創新

前言：

隨著我國城市化進程的加快，我國農村已經逐漸趨于市場化。近年來，我國各類市場體系都發展較快，而農村土地市場的發展卻相對較為緩慢。農村土地市場作為農村生產要素市場的重要內容，必須通過建立科學、規范的農村土地市場，同時融入我國社會主義市場體系，才能使我國農村土地、資金和勞力等資源得到優化配置。

1. 我國農村土地承包經營權流轉過程中存在的問題

1.1 相關管理機制不健全，信息溝通不及時

目前，我國農村土地流轉市場尚未形成，轉出與轉入之間缺乏比較完善的信息聯系，這在很大程度上阻礙了我國農村土地流轉在更多方式、更大范圍以及更高層次上進行。轉包費、租賃費缺乏一定的科學依據，缺少與之相關聯的各項評估、咨詢、公證和仲裁等中介機構。當前，我國農村土地流轉服務機構基本處于空缺狀態，土地承包經營權的流轉缺乏完善的信息網絡的支持，致使土地流轉供求信息不能達到及時而有效的溝通，而且由于二輪土地承包的許多遺留問題不能得到及時處理，使得很多地方的農村土地承包經營權不能落實到具體農戶，承包合同簽訂不到戶、不規范、承包經營權證書發放不到位、流轉合同不規范等問題較為普遍。

1.2 農村剩余勞動力再就業問題難以解決，限制了農村土地經營權的流轉

在土地流轉之后的農村地區，不可避免的面臨著一定的勞動力剩余的情況，而這部分剩余勞動力的再就業則為農村土地流轉提出了新的難題。造成這種現象的主要原因是城鎮的市場競爭日趨白熱化，而對于綜合素質還有待提高的廣大農民來說，不足以在競爭中占據優勢地位。此外，政府對于已流轉土地的農民再就業的引導工作和扶持力度不夠，也是導致這一現象產生的主要原因之一。因此，政府應該給予一定的政策支持，為廣大農民提供一些再就業的機會，同時對農民進行基本技能的培訓，幫助農村經濟步入專業化、市場化。

1.3 流轉運作不規范

目前，在農村，各農戶之間的土地流轉大多是口頭協議，并沒有通過簽訂流轉合同來規范流轉雙方的權利和義務，即使簽訂了合同也大多存在手續辦理不規范、條款不完備等現實問題，而當前我國農村土地流轉登記的管理難度大，特別是對于農戶以口頭協商進行流轉的土地，縣、鄉農村土地承包的相關管理部門難以掌控，更無法登記備案。而由于口頭協議的穩定性較差，使得流轉雙方的利益無法受到法律應有的保護，且極不便于管理和操作，也為以后產生不必要的糾紛留下了巨大的隱患。同時，口頭協議的隨意性也使得接包方缺乏長期經營的打算，舍不得增加投人，生產積極性不高，不利于農業的長遠發展。

1.4 土地流轉過程中違法現象時有發生

我國農村地區的少數地方基層干部缺乏維護農民的土地權益的意識，對于堅持農村基本經營制度的重要性認識不足，不顧該地區的客觀實際情況，對土地流轉工作盲目下達指標規定任務，大多違背農民意愿而強行進行土地流轉。甚至個別地區為了片面地追求農業的規模化經營和農村集體經濟的快速發展，而隨意改變土地承包關系，甚至采用行政手段將農戶的承包地轉租給企業來經營，這在很大程度上嚴重影響了廣大農戶的正常生產和生活活動。此外，有的地方為了降低土地的開發成本，大量招商引資，并借農村土地流轉之名，肆意改變土地的農業用途，并強迫農民長期低價出讓土地經營權等。如果這些問題不及時加以糾正，將很容易引發矛盾和沖突，甚至會動搖農村基本經濟制度。

2. 促進我國農村土地承包經營權流轉的措施

2.1 健全我國農村土地經營管理機制，加強對土地流轉相關工作的指導

各相關管理部門要盡快建立健全的鄉鎮農村經營管理機制和相關機構，由基層農村經營管理機構來承擔農村土地承包經營權流轉的相關服務工作。同時，要進一步加強農村經營土地管理機構和人才隊伍建設，不斷強化農村經營部門工作職能，建立職能明確、權責一致的農經行政管理體制，充分發揮農經管理機構在行政執法、行政管理和行政監督的各項職能，從而不斷提升服務水平。

2.2 建立相關服務中轉機構，為農民再就業創造有利條件

隨著我國科技文化的不斷提高，農業技術也在很大程度上得到了提高。而相對的廣大農戶的知識水平卻顯得越來越薄弱，在城市的工作機會變得越來越少。因此，為使農民實現再就業，政府部門必須促進非農產業的發展，并以此為平臺為廣大農戶增加再就業的工作機會，同時，政府部門要加大對農民的非農就業技能的培訓力度，必要時實行免費的培訓政策，鼓勵農民積極進城務工就業，與此同時，要建立專門的職位介紹的相關服務機構，為農戶就業提供及時的就業信息和合適的工作崗位。

2.3 規范農村土地流轉行為，確保土地流轉過程合法有序

相關部門要以實施流轉合同制和備案制為工作重點，進一步規范土地流轉行為。按照農村土地流轉合同的示范樣本，同時結合該地區的實際情況，指導流轉雙方簽訂規范性合同文本，并及時報發給包方和鄉(鎮)農經管理機構進行備案。與此同時，要建立農村土地流轉合同鑒證制度，對土地流轉合同以及相關資料歸檔并進行妥善保管。此外，要建立土地流轉情況的登記冊，及時記載和反映管轄地區的土地流轉情況，對已經轉包、出租或其它方式流轉的土地要及時辦理相關備案登記手續，對于已經轉讓或者互換方式流轉的土地要及時辦理有關承包合同和土地承包經營權證變更手續，確保土地流轉過程的合法有序進行。

結束語：

總而言之，農村土地承包經營權的流轉是一項極為復雜且政策性很強的工作，它事關我國廣大農戶的切身利益，以及我國農村經濟發展和社會穩定的大局。因此，相關部門要積極促進農村土地的流轉，加快我國廣大農村地區的現代化農業建設的發展步伐，明確發展思路，同時抓住影響我國農村土地流轉的影響因素和關鍵問題，突出重點，積極推進，進而確保我國農村土地流轉工作的順利進行。

參考文獻：

[1]曾敏等.目前農村土地流轉問題與對策[J].江西農業學報,2009(11).

[2]周陶.范軼玲.我國農地流轉研究綜述[J].安徽農業科學,2010(16).

[3]張傳綱,趙華.健全土地流轉市場　促進現代農業發展[J].上海農村經濟,2008(5):16-18.

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關鍵詞：農村土地流轉；思考

中圖分類號：F321.1 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）013-00-01

一、 加強農村土地承包經營權流轉管理的意義

土地是農業生產的最基本手段，是農民的基本生活保障，堅持農村基本經營制度，充分尊重農民土地承包經營權，讓農民依法自愿促進土地承包權轉，是發展現代農業的客觀要求，也是解決“三農”問題，加快建設社會主義新農村的重要舉措。黨的十七屆三中全會第三次全體會議明確決定，目前的土地承包合同長期保持不變，為黨的農村土地承包政策奠定了基礎。依法有序轉讓土地承包經營權將有助于提高農民承包經營權的權利，保證農民的良好的土地承包權益。有利于分配和充分利用土地資源，促進適度的規模管理和現代農業發展。有利于緩解農民勞動力非農就業的困擾，促進農村勞動力轉移，防止土地被遺棄和廣泛。要保證農民有權依法承擔土地的占有，使用和收入，賦予農民更多，更安全的土地承包經營權。目前農村土地承包經營權的擴大，加快，流通對象和利益關系越來越多樣化，似乎出現了新的土地糾紛，違反了農民的強制流動，違反了農民的土地承包權益，改變土地利用和流轉。因此，要加強農村土地流轉管理，正確引導農村土地承包經營權流轉秩序健康發展。

二、土地承包經營權流轉的原則

1.有償、平等協商、自愿原則。農村土地承包經營權的流轉，確保承包農民完全自愿，不得違反農民的意愿，不得以強制恢復合同土地的行政手段，流轉時限，數量，補償方式農民由農民決定。任何組織或個人不得強制或阻礙土地承包合同權利的分配。嚴格執行農村土地承包政策，保護農民土地承包權益。

2.土地所有權的性質和農業用途均不得改變，也不得損害人力和農村集體經濟組織的合法權益。

3.受讓人必須具備農業管理的能力。

4.在同等條件下，本集體經濟組織內成員享有優先權。

三、土地承包經營權流轉的形式

根據家庭契約承包的土地承包權可以依法轉包按照有關法律和國家政策規定進行租賃，交換，轉讓或轉讓；通過招標，合同，公共咨詢等方式合同農村土地，依法取得土地承包或所有權登記，土地承包經營權可以轉讓，出租，分配，抵押或其他方式依法轉讓土地承包權分包合同，租賃是指承包商可以在一定時間內將土地的一部分或全部合同轉讓給第三方，承包商不得變更承包商之間的合同關系和締約方。

土地承包經營權的所有權是指農業經濟發展承包商之間，將土地承包經營權與合營企業結合起來，發展農業合作生產，但股份合作解散時，歸還給前合同戶。

交換土地承包經營權是指：同一集體經濟組織的承包商自愿交換土地承包經營權，雙方還應交換原有交易所的合同權利和義務。當事人可以要求辦理農村土地承包合同變更登記手續。

承包土地的轉讓是指承包商有穩定的非農業職工或穩定的收入來源，經客戶同意，可將全部或部分土地管理合同權轉讓給其他農戶從事農業生產，通過與農民和客戶建立新的合同關系，原承包商與締約方的合同關系終止。

承包商應在協商一致的基礎上，以協商一致方式與受讓人訂立書面轉讓合同。農村土地承包經營權轉讓合同四份，轉讓雙方各持一人，鄉鎮（鎮）人民政府農村土地承包經營部門備案。

四、農村土地承包經營權流轉存在問題社區

1.流轉意愿不強。表現為“戀土”思想嚴重，部分農民不同程度地存在“脫貧即滿，溫飽即安”觀念，“戀土”思想嚴重，有土地做為生活保障，不想離開土地出去創業。

2.缺乏就業技能。農民長期在土地上工作，缺乏城鎮就業技能，即使你想離開土地，開始營業，由于缺乏就業技能，不能穩定就業，不敢輕率地走出海邊鄉村。

3.就業空間有限。偏遠山區的縣級市，吸納農村剩余勞動力的能力有限，農村剩余勞動力轉移不足，限制了農村土地承包經營權流轉。

4.流程不規范。雖然農村土地承包經營權轉讓已經成為農村經濟發展的必然趨勢，但土地流轉市場并沒有真正形成，流出，缺乏足夠信息和監管制度之間的流入，阻礙了土地流轉規模越來越大。目前的土地流轉基本上更自發流通，多為口頭協議，有關各方不履行必要的手續，缺乏規范雙方權利和義務的合同，造成雙方損害雙方的利益造成搶劫，混亂等土地糾紛等土地糾紛，直接影響農村和諧發展。

5.土地承包經營權不明確。第一是農民承包土地沒有簽訂合同或沒有收到農村土地承包經營權證；二是土地承包合同簽訂管理權合同不規范，內容不全面；三是農村土地承包文件信息不完整或不成立。

五、搞好農村土地承包經營權流轉的措施

1.做好宣傳，提高認識。采取多種形式，多渠道宣傳“農村土地承包經營法”和“農村土地承包經營權流轉管理辦法”，使干部能夠充分認識到，轉讓農村土地承包經營權是提高效率和在穩定家庭承包制的基礎上，分配土地資源的效率。利率方式是促進農民收入持續增長，加快現代農業發展和農村勞動力轉移，建設社會主義新農村的需要。

2.建立土地轉讓服務網絡平臺。正確引導農村土地承包經營權的有序流通，完善土地流轉信息提供，政策咨詢，轉讓定價評估，合同簽訂制度，糾紛處理等土地承包經營權轉讓服務機構。正確把握農村土地承包經營權轉讓的主體是農民而不是干部。流通的機制是市場，而不是政府。轉移的前提是依法自愿付款。還應根據實際發展的主要家庭，家庭農場，農民專業合作社，使其在土地流D，示范和維護群體權益等方面發揮作用。

3.建立農村土地承包糾紛仲裁機構，及時調解承包土地承包經營權糾紛，調查和土地承包經營權流轉行為，確保及時解決爭議事宜。

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為促進鄭州市土地快速有序健康流轉，鄭州市農委相繼下發了《鄭州市人民政府辦公廳關于規范農村土地流轉促進土地適度規模經營的意見》、《鄭州市縣鄉農村經營管理機構指導服務農村土地流轉工作職責》等多個文件來規范土地流轉行為，全市土地流轉管理與服務工作逐步走向制度化、規范化。

2009年，在依托縣、鄉兩級農村經營管理機構的基礎上，通過搭建土地流轉服務平臺，建立和完善了市、縣、鄉、村四級土地流轉服務體系。2010年底前全市共建成12個縣級土地流轉服務中心和109個鄉級土地流轉服務站。全市共設立村級土地流轉信息聯絡員2029人，形成了上下貫通、分工明確、比較完善的市、縣、鄉、村四級農村土地流轉服務體系。通過建立鄭州市土地流轉信息網，推行土地流轉合同電子備案制度，實現了對土地流轉合同、土地承包合同、經營權證書等數字化管理。截止目前，全市土地承包和流轉管理平臺共錄入家庭承包合同11.66萬份，流轉合同5.54萬份。

2010年，鄭州市開始對符合條件利用流轉土地進行規模經營的各類經營主體實施財政獎補，幾年來共對182個經營主體下撥土地流轉獎補專項資金1820萬余元。獎補政策的實施，刺激了農業經營者擴大經營規模，吸引社會工商資本投資農業，推動了農村土地規模化經營。同年，鄭州市農委下發了《關于建立健全土地承包經營權流轉市場的意見》（鄭農〔2010〕50號）。提出了“一二三四五”市場建設工程，對鄭州市土地流轉市場硬件建設和軟件建設提出了明確的要求和努力的方向。

在此基礎上，鄭州市農委每年開展業務培訓，以提高土地流轉服務體系人員專業素質水平。累計培訓1500余人次，同時針對這些人員的業務范圍定期進行崗位練兵，使其能更好的為土地流轉服務中心（站）服務，推動農村土地流轉工作的開展。

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一、土地承包經營權繼承的理論分析

農村土地承包經營權是指以種植、養殖、畜牧等農業目的，對國家或集體所有的農用土地占有、適用、收益的權利。農村土地承包經營者的土地承包經營權能否由繼承人繼承在其產生之初就引起各界激烈的爭論。

上世紀80年代初，農村土地承包制剛剛推廣，由于當時法律規定不是很明確，大部分學者認為土地承包經營權是不可以繼承的。也有學者認為土地承包經營權能否繼承取決于其承包土地的類型。《物權法》出臺后，對土地承包經營權的物權屬性做了明確規定。 既然是物權，那么按照有關物權的理論，土地承包經營權當然可以自由轉讓，依法繼承。《物權法》28條規定：“土地承包經營權依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓方式流轉。”農村土地承包經營權的用益物權性質的確定，使它具備了自由流轉的法律基礎。因此，當土地承包經營權人死亡時候，其繼承人可以按照繼承法規定取得繼承權。

繼承法雖然沒有直接規定權利可以作為繼承內容，但分析土地承包經營權的本質就會發現，其以土地財產利益為內容的積極財產權權利。權利能否被繼承關鍵看它是否屬于財產權利，是否具有財產屬性。由此可見，土地承包經營權已經成為農民了一項重要財產權利。

二、土地承包經營權繼承的現實困境

從土地承包制度推行后，有關法律一直都沒有看到對與土地承包經營權繼承問題的明確態度。無論是1993年的《農業法》、2003年實施的《農村土地承包法》、還是2007年實施的《物權法》，對于其的繼承問題仍然采取回避的態度。法律沒有對土地承包經營權的繼承做出明確規定其根本原因是農村土地制度中的“人人有份”制度與國家賦予農民長期而有保障的土地承包經營權制度安排存在著內在的矛盾。另一個重要原因就是對于實踐中由此產生的一系列問題存在擔心。

在實踐中，一是關于承包地的用途，容易出現繼承人為非農業人口或者繼承人不在被繼承人所在的集體經濟組織情況。這些繼承人可能喪失對于繼承的承包地實際進行經營管理的可能性，容易導致土地的拋荒，或者繼承人不適當的處分承包地，導致承包地的用途轉化。二是土地進一步零碎化，土地承包過程中由于公平原則，本來就導致了土地的零碎化，土地承包經營權繼承過程中，如果被繼承人死亡后存在多個繼承人的情況下，這些土地又會在個繼承人之間分配，這就進一步導致了土地了零碎化。不利于土地的規模化經營，嚴重影響了農業的可持續發展，這是與農業規模化經營的初衷相違背的。

此外，還由于各權利人利益關系、各繼承人在承包關系中的法律地位、土地承包經營權糾紛問題，也是承包經營權繼承中存在的現實問題。

三、解決相關問題的對策

明確規定土地承包經營權可以繼承，這是解決土地承包經營權繼承問題的關鍵。在我國，土地是保障農民生產和發展的必要生產資料，讓農民擁有完整的土地承包經營權是我過農民的一項基本人權。我們應該保障農民的這種權益，保障農業生產的發展和農村社會的穩定。

土地承包經營權繼承制度的完善是一個十分復雜的問題，要結合我國的現實和相關的法律法規。筆者認為，應該完善關于土地承包經營權繼承相關的制度，從我國的實際和維護我國法制的統一出發，對于現行的法律進行修改。法律上應該明確規定土地承包經營權繼承的基本原則；明確土地承包經營權的繼承的客體；明確土地承包經營權繼承的主體。

對于土地承包經營權繼承中出現的各種糾紛可以采取多種方式解決。如：當事人協商解決、調解解決或者訴諸法律。

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1法定的農村土地承包經營權流轉方式

土地承包經營權的流轉在我國相關法律上得到了充分的肯定。《土地管理法》第2條規定，“土地使用權可以依法轉讓。”《物權法》第128條規定：“土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。流轉的期限不得超過承包期的剩余期限。未經依法批準，不得將承包地用于非農建設。”《物權法》沒有區分不同類型的土地承包經營權的流轉方式。《農村土地承包法》第二章《家庭承包》第五節《土地承包經營權的流轉》第32條規定，“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。這里的流轉方式主要針對以農村集體經濟組織的每一個農戶家庭全體成員為一個生產經營單位，作為承包人承包農民集體的耕地、林地、草地等農業用地。《擔保法》第34條規定，抵押人依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權可以抵押。但對耕地、宅基地、自留地、自留山等集體土地使用權則嚴格限制，不允許抵押。

2實踐中的農村土地承包經營權流轉方式的分析

2.1轉包

承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限轉給同一集體經濟組織的其他農戶從事農業生產經營，受讓方依照轉包合同規定的條件對轉包方(承包方)負責。轉包方是享有土地承包經營權的農戶，受讓方是承受土地承包經營權轉包的農戶。受讓方享有土地承包經營權使用的權利，獲取承包土地的收益，并向轉包方支付轉包費。轉包無需經發包方許可，但轉包合同需向發包方備案。根據《物權法》和《農村土地承包法》的規定，雙方根據當時的經濟、技術和社會條件簽訂轉包合同，以確定雙方的權利和義務。目前轉包這一種流轉方式采取口頭方式進行的平均達到60%以上，即使有書面協議，協議的條款不規范、不齊全、不具體的情況也很普遍。加上流轉期限比較短且不穩定，大多數轉包合同關系可能隨時終止。這種狀況極易引發糾紛，而且一旦發生糾紛往往又難以解決，受讓方在土地上的投入和造成的損失無法收回、得不到補償，受讓方利益的保護不能充分保護，從而給農村社會穩定埋下隱患。

2.2出租

承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限租賃給他人(包括個人、集體、企業或其他組織)從事農業生產經營。出租后原土地承包關系不變，原承包方繼續履行原土地承包合同規定的權利和義務。承租方按出租時約定的條件對承包方負責。農民出租土地承包經營權無需經發包方許可，但出租合同需向發包方備案。通常情況下，承租方要向出租方支付租金。如北京市有農民向筆者進行法律咨詢：在耕地性質的建設設施農業大棚，建設完之后在租賃期內，出租方停止租賃或遇到拆遷占地，出租期限到期是否可以續租？續租的權利和義務？耕地性質的建設設施農業大棚是可以流轉的。遇到拆遷，合同解除，應當補償承租方。根據《農村土地承包經營權流轉管理辦法》(農業部2005年第47號令)規定，縣級以上人民政府農業行政主管(或農村經營管理部門)依照同級人民政府規定的職責負責本行政區域內的農村土地承包經營權流轉及合同管理的指導。采取出租方式流轉的，租賃合同期限要遵照《合同法》的規定，不得超過20年。租賃期間屆滿，當事人可續訂租賃合同，但約定的租賃期限自續訂之日起仍不得超過20年。北京市2010年5月出臺了《農村土地流轉工作意見》，規定流轉期限超過5年的，應建價格調整機制，明確調整時限和幅度，分時段確定流轉價格。轉租期限到期后再續簽《土地流轉合同》，續租的權利和義務依照合同規定。

2.3互換

承包方之間為方便耕作或者各自需要，對屬于同一集體經濟組織的承包地塊進行交換，同時交換相應的土地承包經營權。土地互換根據組織者的不同，主要有兩種形式：一是由村組集體出面促成的互換。某些鄉(鎮)村進行土地整理，統籌規劃產業帶，農戶通過換地，從事自己愿意的種植方式。二是農戶自發組織的互換。承包方之間為各自需要或者方便耕種管理，通過自愿平等協商，對屬于同一集體經濟組織的承包地塊進行交換。

互換的流轉方式可以占到流轉總面積65%以上。土地承包經營權互換只是土地承包經營權人的改變，不是土地用途和承包義務的改變。土地承包經營權互換后，受讓方依然按照承包方承包時確定的土地的用途使用土地，履行承包義務。互換土地承包經營權的當事人雙方同屬于同一集體經濟組織，必須具有農業經營能力。互換方式流轉承包土地的，應當報發包方備案。采取互換方式流轉土地承包經營權，當事人申請辦理土地承包經營權流轉登記的，縣級人民政府農業行政（或農村經營管理）主管部門應當予以受理，并依照《農村土地承包經營權證管理辦法》的規定辦理。未經登記的，不可對抗善意第三人。互換方式靈活，互換雙方可以根據實際情況進行溝通，可以對不等值部分進行適當實物和現金補償。

2.4轉讓

承包方有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源，經承包方申請和發包方同意，將部分或全部土地承包經營權讓渡給其他從事農業生產經營的農戶，由該農戶履行土地承包合同的權利和義務。這種現象主要集中在經濟較為發達的農村、近城郊區和廠礦工業區附近，原承包方在有了穩定的來自二、三產業的非農收入后，不必再依賴土地來維持生存，按程序將土地承包經營權讓渡給其他農戶，原承包方的土地經營權隨之終止。這一流轉方式占到實際流轉總面積的不到10%。在農村稅費改革及免除農業稅之前，個別農戶因耕地收益少，或是有其他收入來源，不愿耕作土地。為避免土地撂荒和上繳稅費，經村委會協調，將其土地承包經營權讓渡給了其他農戶。近年來，隨著惠農政策實施和土地收益增加，以此種方式流轉土地承包經營權趨勢是不斷減少。

2.5代耕

舉家外出或主要勞力外出務工的農戶，又不愿意放棄土地，委托給他人代為耕種，原有的承包關系不改變，收益分配由當事人雙方協商解決。這種方式實踐中操作簡便，手續簡單，一些精明的農民，通過股份制、聯辦或獨辦等方式購買農機具組建農機代耕隊，走村串戶攬業務，把聯系方式印成名片發送給缺少勞力的農戶，農戶預先和農機代耕隊簽訂委托耕種合同，代耕隊承擔保質保量完成耕作的義務，并根據收割、犁地、播種等農活的輕重收取費用。這種新的土地承包經營權流轉方式的推出，受到眾多外出務工或勞力不足的農戶的歡迎。北京市《農村土地流轉工作意見》規定，除代耕期不足1年不需簽訂書面流轉合同外，所有農村土地流轉都須依法簽訂書面合同。以前沒簽訂合同的需補簽。集體經濟組織流轉確權土地的，須經民主討論決定并進行公示。

3農村土地承包經營權流轉方式的發展

土地流轉涉及數億農民切身利益，事關農業發展、農民增收以及農村社會的穩定。農村土地承包經營權流轉方式又有了新的變化。

3.1土地流轉方式更加多樣化

各地不斷提高的土地流轉發生率，表明了經濟環境條件變化對新制度安排的強烈需求，也是農村生產關系適應生產力發展的客觀要求，反映了以土地為代表的農業生產要素要求合理流動和優化配置的緊迫性。但是法定的家庭承包的土地承包經營權的流轉方式只有轉包、出租、互換、轉讓等方式，不能入股、抵押。這樣的規定跟不上農村改革的實際發展，也限制了土地承包經營權的流轉。法律應當進行適時的修改，增加流轉方式。

3.1.1入股

實行家庭承包方式的承包方之間為發展農業經濟，將土地承包經營權作為股權，自愿聯合從事農業合作生產經營。入股應在承包方間進行，主體只限于農戶，是農戶之間自愿聯合。一是登記注冊。有條件的村民組到工商管理部門注冊農村土地專業合作社，成立董事會、監事會，制訂有關章程和制度等。二是作價入股。承包農戶將自己的土地承包經營權作價入股，加入農村土地專業合作社。入股后原承包方與發包方的承包關系不變，股份合作終止時，入股土地應退回原承包農戶。三是簽訂協議。合作社與入股農戶戶主簽訂入股協議，確定保底分紅。協議一式四份，合作社、入股農戶、發包方及鄉鎮農村土地承包管理部門各執一份。四是統一發包。由合作社將入股土地調整集中連片后，對外統一發包，發展高效農業。同時，合作社每年年底進行年終結算，實行二次分紅。

3.1.2抵押

家庭土地承包經營權作為一種可以轉讓的用益物權，作為農戶的主要財產，應當允許其依抵押方式流轉。當前資金不足已經成為我國農村土地規模化經營的瓶頸。擴大融資渠道，獲得足夠的資金是發展農村經濟的一大要務。應以十七屆三中全會《決定》為指導，堅持市場化運作和政策引導相結合，在保障農村居民基本生產生活條件情況下，進行農村土地承包經營權抵押貸款。農戶、農業經濟合作組織或涉農企業在不改變土地占有和農業用途的條件下，以土地承包經營權作為抵押向金融機構申請貸款，進行融資。抵押當事人按照土地承包經營權的市場評估價值或雙方認可的價值簽訂抵押合同和貸款合同，辦理抵押登記手續，金融機構據此發放貸款。

3.1.3土地承包經營權量化為股份，投資成立農業經營公司

投資方自愿將承包土地入股投入到從事農業生產的公司，發展農業合作生產，如公司以種子、種苗、肥料、生物藥劑等實物折價入股，農戶以耕地、投工、投勞等折價入股，組成股份有限公司進行蔬菜生產，公司按合同價格收購，所得總額按股份分成。這種方式有效地擴大了農業經營規模，提高了土地產出率，激勵了農戶生產積極性，增加了農戶收入。

3.2政府支持，為新型流轉方式的實現提供平臺

由各地人民政府負責設立農村產權交易中心，發展農村產權流轉中介服務，及時收集和各類產權流轉交易信息，定期公布各類農村產權指導價格。構建農村產權交易平臺，組織產權流轉、招拍掛等交易活動，培育農村產權交易市場主體，為貸款抵押物處置、抵押權利的實現提供平臺，促進農村資源向資本轉變。

篇10

一、海南農村土地承包經營權抵押貸款的基本情況

據最新數據統計，截至2015年6月末，海南省已有三亞、東方、海口、瓊海等14個市縣全面開展了確權登記頒證工作。全省測量農村土地面積已達466.5萬畝，占國土“二調”農村耕地面積的49%，頒發農村土地承包經營權證近8萬本，建立檔案近22萬卷。2015年5月，海南省省委辦公廳、省政府辦公廳印發了《海南省全面推進農村土地承包經營權確權登記頒證工作方案》，計劃于2015年底前完成確權土地測量及核查公示工作，2016年底前基本完成農村土地確權登記。近年來隨著農業現代化的發展，城鎮化的加快，進城務工的農民不斷增多，而農民又不愿放棄農村土地承包經營權，所以農民流轉土地的愿望強烈。海南省計劃建設全省統一的農村土地流轉市場及服務中心，包括1個省級流轉服務中心，22個市縣區級服務中心。同時，還將推動實行農村土地流轉合同制，健全農村土地承包經營糾紛仲裁體系，探索基準地價、公開招租競標的流轉制度。海南通過大規模的土地流轉，大批的家庭農場、農民合作社、農業企業等新型農業經營主體對土地進行規模化開發，形成了集約化、產業化經營管理，但普遍存在融資困難、改造擴建經費投入不足等問題，尤其需要金融支持。

2009年，中國人民銀行和銀監會在《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》中提出“有條件的地方可以探索開辦土地經營權質押貸款”。一些地區隨之圍繞農村土地承包經營權抵押開始開展金融創新，并取得了一定的經驗和成效。2013年，黨的十八屆三中全會關于深化土地制度改革，加快農村金融創新，全力提升以林權、農村土地承包經營權、農村居民房屋所有權“三權三證”抵押融資為重點的“三農”金融服務便利化水平的精神，為激活農村土地，促進農村土地規模化經營及農業產業化發展，增加農民收入及農村融資渠道，解決農村融資擔保難的問題，如何開展農村土地承包經營權抵押貸款工作進行了積極的探索和思考。

海南省抓住國家推動農村產權制度改革機遇，為深入貫徹落實十八屆三中全會和中央2014年1號文件精神，積極探索農村金融改革發展，從推動農村經濟建設和促進城鄉統籌發展出發，在文昌市、澄邁縣開展農村金融綜合改革試點，為全面開展農村金融改革發展打牢基礎。為深化農村產權制度改革，創新金融服務方式，拓寬融資渠道，扶持“三農”發展，海南省于2012年出臺印發了《海南省農村土地承包經營權抵押融資管理辦法》，為海南農村土地承包經營權抵押貸款提供了良好的金融運行環境。有關數據顯示，截至2015年6月，海南全省累計發放土地承包經營權抵押貸款3000多萬元，讓2000多萬農戶及時獲得銀行金融服務。

二、發展農村土地承包經營權抵押貸款的制約因素

1、缺乏可開展農村土地承包經營權抵押貸款的金融機構

目前，我國現有涉農金融機構主要有農業發展銀行、農業銀行以及農村合作信用社三類。農業發展銀行實力有限，且在縣級以下幾乎無分支機構，不直接面向農戶，開展農地抵押業務能力有限;農業銀行是以盈利為目的的商業性銀行，開展農村土地承包經營權抵押貸款的積極性不高，據調查，土地經營權處置難、難以變現是目前涉農金融機構不愿開辦土地經營權抵押貸款業務的主要原因;農村信用社是農村金融的主要力量，長期服務于農業，但實力有限，抗風險能力較弱。鑒于農村金融機構的嚴重缺失，即使法律允許土地承包經營權可以抵押貸款，但仍然難以推進。

2、農村土地承包經營權主體不明確

農村土地承包經營權權屬不確定，使得承包者的投資安全和投資利益缺乏強有力的法律保障，制約了土地順利的流轉。土地承包經營權證發放不到位，導致農村土地流轉矛盾糾紛屢見不鮮，使得以土地承包經營權作為抵押的信貸業務難以開展。另外，土地承包經營權登記在法律上缺乏一定的效力，也是當前涉農金融機構不愿開辦農村土地承包經營權抵押貸款業務的主要原因。

3、土地價值評估困難

目前，農村土地承包經營權的價值主要由農民和金融機構協商確定，或者由地方政府有關部門工作人員進行評估，缺乏權威的第三方評估機構和評估標準，評估操作隨意性和主觀性較大。農村土地承包經營權通常期限較短（為5―20年），金融機構難以評估此類權益的價值，實際價值難以合理確定。由于土地承包經營權價值取決于土地承包經營的時間、土地經營收益，加之受自然條件、生產經營項目等因素影響較大，因此評估機構難以對土地承包經營權的實際價值做出準確判斷，土地的實際價值得不到正確定位。評估價值普遍低于土地經營權實際價值，加之評估方法不科學，不僅影響了土地融資功能的發揮，也降低了銀行的風險控制能力。

4、缺乏健全的土地流轉市場

債權人接受土地承包經營權的抵押擔保的前提是，抵押權人在債務人不能履行到期債務時，可以就土地承包經營權進行拍賣、變賣，以保障自己債權的實現，這就需要農村土地承包經營權流轉市場作為拍賣、變賣的載體。海南除個別鄉鎮建立了土地流轉市場外，大部分地方沒有建立土地流轉市場，土地流轉大多由農戶私下進行。由于流轉市場發育緩慢，流轉信息不暢通，無法對農村土地承包經營權進行公開競標、拍賣，一旦經營戶出現貸款違約的情況，金融機構處置抵押物難度較大。土地承包經營權難以變現，較大程度上制約了金融機構開展農村土地承包經營權抵押貸款的積極性，使得土地抵押融資難題得不到有效的解決，影響了農村土地承包經營權抵押貸款業務的推廣。

5、農村土地流轉手續不完備，操作不規范

調查發現，大部分農村土地流轉呈零星流轉、口頭流轉、短期流轉方式。即使部分農戶采用“簽訂合同”的形式進行流轉，也無任何簽證手續。農村土地流轉手續不完備，土地經營權的法律效用不強，導致農村土地承包經營權抵押貸款失去推廣應用的條件，大多涉農金融機構也不敢以土地承包經營權作為抵押物。土地流轉部門不明確，登記制度缺失，農村土地流轉操作不規范，導致流轉權益難以得到保障，使土地承包經營權不能進行抵押登記，阻礙了土地承包經營權抵押貸款的開展。

6、風險保障機制缺失

農村土地承包經營權進行抵押貸款，需要相應的中介組織和必要的風險保障機制。因為，農業抵御自然災害和市場風險的能力相對較弱，特別是農地抵押貸款用來經營養殖業、農作物種植的市場風險更大。一旦發生自然災害，將造成土地上附著物出現重大損失;或因市場形勢發生變化導致土地上附著物市場價值大幅降低。這都會直接影響貸款經營戶的還款能力，導致信貸風險加大，進而降低了金融機構發展農村土地經營權抵押貸款的積極性。另外，農業保險發展尚不足，欠完善的農業保險不足以降低農民收入的波動性，而農民收入是農民還貸的主要資金來源。

7、相關法律法規障礙

《農村土地承包法》規定：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”，但沒有明文規定土地承包經營權可以做抵押。《擔保法》規定：“耕地、宅基地、自留地等集體所有的土地使用權不得抵押。”即使央行和銀監會都明確表態希望各地區推進農村土地經營權抵押貸款試點，但是基于目前相關法律法規的限制，很多地區都難以實施這項貸款業務，即使個別地區實施了，也很難推進。

三、促進農村土地承包經營權抵押貸款發展的對策建議

十八屆三中全會公報提出要賦予農民更多財產權利，各地紛紛涌現的農村“三權”抵押貸款金融創新能夠釋放農村經濟發展潛力，值得鼓勵和推廣。但在具體操作上，各地區在試點過程中存在著各種問題和限制。各試點地區應適當放寬對不良率的容忍度，要對農民手里的“三權”價值做科學的評估，從而避免盲目評估帶來的代償風險，應針對農村金融的特殊性，推出一套適宜的風險防范機制和措施。

1、政策扶持農村金融機構，強化貸后管理

政府扶持農村金融機構發展，如提供一定的資金支持，提供必要的技術支持和培訓，提供財政稅收優惠政策，建立農村金融機構服務“三農”的激勵機制，特別對涉農貸款投放比例較高的農村金融機構提供稅收減免和財政補貼等政策激勵。農村金融機構可以針對土地經營權抵押貸款的特殊性，建立貸后跟蹤制度，在貸款發放后，從資金使用到平時農業生產情況，不定時地進行貸后調查，凡是影響貸款到期收回的風險因素，都要引起重視并及時介入解決，最大化降低貸款收回風險。金融監管部門應對相關金融機構增加農村土地經營權抵押貸款不良貸款率的容忍度，消除金融機構“懼貸”心理，使農村土地經營權抵押貸款更加良性發展。

2、建立統一權威的農村土地價值評估機構

建立農村土地價值評估機構，制定“農村土地經營權價值評估管理辦法”，可以引入中介機構對農村土地經營權抵押價值進行評估，農村金融機構也可組建獨立的土地流轉評估部門，為開展農村土地承包權抵押貸款創造有利條件。政府或者土地管理部門也可組建獨立的土地流轉評估中心，培養專業資質評估人員，規范土地承包經營權價值的評估，為農村金融機構開展農村土地經營權抵押貸款創造有利條件。同時，還可建立科學的農村土地資產評估體系，合理確定農村土地價值。

3、加快建設農村土地流轉市場

建立土地流轉服務中介機構，健全土地經營權爭議仲裁機制，為農村土地承包經營權流轉提供流轉平臺，并明確其相關職責，即匯集土地使用權委托流轉和受讓的信息，土地流轉供求的信息，接受供求雙方咨詢;組織開展土地使用權公開招標競投活動，促進土地使用權流轉的市場化;協調供求雙方有關事宜，促成流轉雙方達成意向，并協助辦理有關流轉手續，提供統一的合同格式，做好合同的鑒證服務;對土地流轉跟蹤服務，協助調解合同糾紛，維護土地所有者、承包者和經營者三方的合法權益。

4、逐步完善農業保障機制

加快組織成立農業信貸擔保機構和發展農業保險機制，降低土地經營權抵押貸款的信貸風險。政府應鼓勵和支持保險公司開展農業保險業務，對農業虧損進行適當的補償。農村金融機構要積極探索多種擔保方式，如對額度較大的農村土地承包經營權抵押貸款，推行“公司擔保+農村土地經營權抵押”，“收益保證+農村土地經營權抵押”和“基金擔保+農村土地經營權抵押”等方式，進一步降低信貸風險。