導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫(xiě)好一篇關(guān)于高等教育的法律，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

1.三大利益主體的法律關(guān)系

1.1高校與教師之間的法律關(guān)系

在社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展的大背景下，高校與教師之間的法律關(guān)系已出現(xiàn)了質(zhì)的改變。在過(guò)去，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的學(xué)校擁有著尤其有限的自主權(quán)，任命制下的教育行政法律關(guān)系是該時(shí)期高校與教師之間的關(guān)系。但是隨著對(duì)教育體制的深化改革，政府對(duì)高校教育活動(dòng)的管制呈逐漸放寬的趨勢(shì)。于1993年頒布的《教師法》中明確規(guī)定了學(xué)校應(yīng)逐步實(shí)行聘任制，且學(xué)校與教師應(yīng)在雙方地位平等的前提下進(jìn)行聘任工作。此項(xiàng)法規(guī)體現(xiàn)了高校與教師之間的關(guān)系在聘任制下是教育民事法律關(guān)系。《最高人民法院關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第1條中指出當(dāng)事業(yè)單位與工作人員由于聘任的相關(guān)事宜產(chǎn)生糾紛或矛盾時(shí)可以根據(jù)《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》的規(guī)定進(jìn)行處理。因此從該視角看這種聘任與被聘任的關(guān)系亦是勞動(dòng)合同的關(guān)系，也是傳統(tǒng)意義上的雇傭關(guān)系。

1.2高校與學(xué)生之間的法律關(guān)系

1.2.1特別權(quán)力關(guān)系

高校與學(xué)生之間形成的“特別權(quán)力關(guān)系”是依據(jù)大陸法系公法學(xué)說(shuō)進(jìn)行定義的。我國(guó)《高等教育法》中有規(guī)定明確指出高校是履行特定職能的公法主體，其依法享有特定職能范圍內(nèi)的特別權(quán)力。而這種特別權(quán)力包括自定規(guī)章、自主判斷以及自主管理。在此基礎(chǔ)上生成的學(xué)校與學(xué)生之間的公法關(guān)系無(wú)論是強(qiáng)制形成的，還是由當(dāng)事人選擇的結(jié)果，權(quán)力主體擁有著概括的命令支配權(quán)力，相對(duì)方則有服從的義務(wù)。這種管理與服從關(guān)系，根據(jù)傳統(tǒng)的法學(xué)理論，法律對(duì)該關(guān)系不進(jìn)行調(diào)整和救濟(jì)。

1.2.2平權(quán)型法律關(guān)系

平權(quán)型法律關(guān)系，亦稱民事法律關(guān)系，在高校與學(xué)生之間也w現(xiàn)著該關(guān)系。高校與學(xué)生在此法律關(guān)系均以民事主體的身份存在，雙方的意志是自由的，沒(méi)有強(qiáng)制與被強(qiáng)制的現(xiàn)象，雙方依法享有民事權(quán)利、承擔(dān)民事義務(wù)。因此在此關(guān)系下學(xué)校失去了在“特別權(quán)力關(guān)系”中擁有的概括支配、命令的權(quán)力，學(xué)生也無(wú)接受、容忍、服從的義務(wù)，例如學(xué)校因住宿費(fèi)及教材費(fèi)的收取等事項(xiàng)而與學(xué)生之間構(gòu)成的法律關(guān)系。

1.3 教師與學(xué)生之間的法律關(guān)系

1.3.1教育與被教育的關(guān)系

《教師法》明確了教師和學(xué)生間的法律關(guān)系無(wú)疑是教育與被教育的關(guān)系。《教師法》中有明確規(guī)定了教師的職業(yè)性質(zhì)是進(jìn)行教育教學(xué)的專業(yè)人員，教師的使命是教書(shū)育人，培養(yǎng)高素質(zhì)的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人。該規(guī)定指出對(duì)于學(xué)生，教師擔(dān)負(fù)著教育教學(xué)的職責(zé)和具有進(jìn)行教育的義務(wù)。故教師的法定職責(zé)是在國(guó)家教育方針的指導(dǎo)下開(kāi)展教學(xué)活動(dòng)，對(duì)學(xué)生進(jìn)行教育。

1.3.2 管理與被管理的關(guān)系？

在教育教學(xué)活動(dòng)中，管理必不可少，科學(xué)的管理是教學(xué)活動(dòng)不條不紊進(jìn)行的保障，只有教學(xué)秩序正常才有可能實(shí)現(xiàn)教學(xué)的目的，保證教學(xué)的質(zhì)量，達(dá)到教育的標(biāo)準(zhǔn)。如《教師法》中指出教師有責(zé)任對(duì)學(xué)生的學(xué)習(xí)和發(fā)展進(jìn)行指導(dǎo)，并且對(duì)學(xué)生的品行和學(xué)業(yè)成績(jī)進(jìn)行評(píng)定。可見(jiàn)教師對(duì)學(xué)生的管理亦是教師的法定職責(zé)，同時(shí)也是教育教學(xué)活動(dòng)中必不可少的一項(xiàng)內(nèi)容。

1.3.3 保護(hù)與被保護(hù)的關(guān)系

在教育教學(xué)活動(dòng)中，教師不僅擔(dān)負(fù)著教書(shū)育人和科學(xué)管理學(xué)生的職責(zé)，同時(shí)還必須維護(hù)學(xué)生的身心健康以及保護(hù)學(xué)生免受侵害。從而形成了教師與學(xué)生之間的又一法律關(guān)系，即保護(hù)與被保護(hù)的關(guān)系。《教育法》中第四十四條明確規(guī)定教育部門及學(xué)校應(yīng)依法保護(hù)學(xué)生的身心健康。《教師法》第八條也指出教師有制止損害學(xué)生合法權(quán)益和有害學(xué)生健康成長(zhǎng)的行為的義務(wù)。教師對(duì)學(xué)生的保護(hù)，不僅是教師應(yīng)具備的職業(yè)道德，更是法律職責(zé)和義務(wù)。

1.3.4 相互尊重的平等關(guān)系

在教學(xué)活動(dòng)中教師主要是“教”和“師”的身份，“尊師重教”是我國(guó)歷來(lái)的傳統(tǒng)美德，但這并不代表教師具有高人一等的姿態(tài)，相反，教師應(yīng)該放下不該有的架子，明確自己與學(xué)生之間的關(guān)系，承擔(dān)起尊重學(xué)生、平等對(duì)待學(xué)生的法律義務(wù)。無(wú)論是對(duì)學(xué)生的教育，還是管理與保護(hù)，都是基于對(duì)學(xué)生人格尊重的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。這種相互尊重的平等關(guān)系，《教師法》第八條第四款作了明確闡釋。彼此尊重、平等相待既是法律對(duì)教師義務(wù)的規(guī)定，更是師德的具體體現(xiàn)。這種關(guān)系的下的師生亦師亦友，能夠讓師生之間敞開(kāi)心扉去溝通和交流，為教學(xué)活動(dòng)營(yíng)造一種良好的教與學(xué)的氛圍，從而收到良好的教學(xué)效果和教學(xué)質(zhì)量。

2.明確法律關(guān)系的必要性

模糊或者淡化法律關(guān)系直接導(dǎo)致法律關(guān)系中的三大利益主體高校、教師和學(xué)生難以認(rèn)清各自的權(quán)利和義務(wù)，忽視了各自所充當(dāng)?shù)慕巧徒巧珣?yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用，進(jìn)而引發(fā)教育教學(xué)活動(dòng)出現(xiàn)一系列的問(wèn)題，同時(shí)也是目前高等教育領(lǐng)域切實(shí)存在的問(wèn)題。如教學(xué)質(zhì)量下降，學(xué)生超負(fù)荷，高校學(xué)生就業(yè)難，教風(fēng)日下，學(xué)風(fēng)不正等問(wèn)題。因此三大利益主體明確法律關(guān)系迫在眉睫。

2.1厘清高校與教師的法律關(guān)系，組建高水平教師隊(duì)伍

高校與教師之間既存在聘任與被聘任的橫向法律關(guān)系，也具有管理與被管理的縱向法律關(guān)系。在這種關(guān)系當(dāng)中學(xué)校占主導(dǎo)地位，教師起關(guān)鍵作用。

篇2

關(guān)鍵詞 高等教育 區(qū)域公平

中圖分類號(hào)：G648.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1002-7661（2015）14-0013-02

我國(guó)高等教育經(jīng)過(guò)幾十年，尤其是最近10年來(lái)實(shí)現(xiàn)了跨越式的發(fā)展，在校生規(guī)模居世界第一，毛入學(xué)率超過(guò)19%，已經(jīng)超過(guò)了國(guó)際高等教育大眾化的標(biāo)準(zhǔn)。但是，在現(xiàn)實(shí)中高等教育不公平現(xiàn)象仍然存在，優(yōu)質(zhì)高等教育資源的短缺，特別是東西部區(qū)域高等教育發(fā)展不平衡的矛盾越發(fā)顯現(xiàn)出來(lái)。高等教育公平問(wèn)題是世界高等教育發(fā)展過(guò)程中面臨的共同課題。針對(duì)我國(guó)高等教育區(qū)域公平的現(xiàn)狀、原因進(jìn)行法律分析，思考相關(guān)法律對(duì)策，在當(dāng)今法治社會(huì)形勢(shì)之下具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、高等教育區(qū)域公平方面存在的問(wèn)題

在西方的教育公平的研究中，研究者們的關(guān)注重心主要放在階層、種族以及性別之間的教育不公平上。但我國(guó)幅員廣闊、人口眾多，不同區(qū)域的社會(huì)發(fā)展梯度推移格局，再加上市場(chǎng)和政策等方面原因，使區(qū)域間差距越來(lái)越大，教育不公平的狀況愈加嚴(yán)重，這已嚴(yán)重阻礙了我國(guó)教育的均衡發(fā)展。

1.高考錄取上的地區(qū)差異

作為“人才選拔”制度的高考，它也是高等教育的起點(diǎn)，而起點(diǎn)公平又內(nèi)在的要求入學(xué)機(jī)會(huì)的公平。據(jù)研究人士對(duì)2013年全國(guó)高考錄取的有關(guān)數(shù)據(jù)的分析，“錄取機(jī)會(huì)較大的省份主要有北京、上海、天津、海南、吉林、遼寧等”；錄取機(jī)會(huì)較低的省份主要有江西、湖南、安徽、湖北、河南、山西、四川等，分布在我國(guó)的東、中、西部地區(qū)，且都是一些競(jìng)爭(zhēng)激烈的人口大省。從比較分?jǐn)?shù)線情況來(lái)看，2013年分?jǐn)?shù)線較低的省份同時(shí)也是錄取機(jī)會(huì)較大的省市，而分?jǐn)?shù)線較高的省份，卻都是些人口大省，由于高考報(bào)名人數(shù)多，錄取機(jī)會(huì)較少，分?jǐn)?shù)線自然“水漲船高”。最終導(dǎo)致教育資源豐富的大城市“低分?jǐn)?shù)線，高錄取率”與高考大省、生源大省的“高分?jǐn)?shù)線，低錄取率”的矛盾十分突出。

2.“重點(diǎn)學(xué)校”制度帶來(lái)的教育不公平

近年來(lái)，在擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源的口號(hào)下，政府在對(duì)教育各個(gè)階段經(jīng)費(fèi)投入等方面的“偏心”，造就了一些所謂的重點(diǎn)學(xué)校，并且出現(xiàn)了教育上的“馬太效應(yīng)”“富校越富，窮校越窮”，例如一些地方，多數(shù)教育經(jīng)費(fèi)被投入到一、二所升學(xué)率較高的學(xué)校。其它學(xué)校則棄之不問(wèn)不管，致使各學(xué)校之間的距離越來(lái)越大。雖然義務(wù)教育階段的重點(diǎn)學(xué)校制度已經(jīng)被教育部明令廢止，但實(shí)際上取而代之的“示范學(xué)校”仍然被各種光環(huán)所籠罩，在投資、貸款、師資、基建、招生等多方面具有很大的優(yōu)勢(shì)，令廣大家長(zhǎng)和學(xué)生趨之若鶩，于是巨額的“擇校費(fèi)”應(yīng)運(yùn)而生且水漲船高，讓眾多家庭苦不堪言。

二、實(shí)現(xiàn)高等教育區(qū)域公平應(yīng)采取的政策措施

盡管高等教育不公平的復(fù)雜歷史背景和各種外部社會(huì)因素可能在短期內(nèi)很難徹底根除，但對(duì)高考招生考試制度、高等教育資源配置制度等教育內(nèi)部因素，應(yīng)該能夠通過(guò)修改和完善立法，從以下幾個(gè)方面來(lái)加以調(diào)整和改善：

1.完善、細(xì)化法律內(nèi)容，增強(qiáng)高等教育公平的可操作性

現(xiàn)代教育是法制化的教育，要解決教育領(lǐng)域中的公平問(wèn)題，必須依靠教育法制。教育公平，法律上集中體現(xiàn)在公民的受教育權(quán)上，只有將人們對(duì)教育公平的要求轉(zhuǎn)化為法律上的受教育權(quán)利，用國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施，“教育公平問(wèn)題才能真正地從根本上得到解決”。因此，教育公平不僅應(yīng)在法律的原則性規(guī)定中體現(xiàn)，而且應(yīng)該規(guī)定指導(dǎo)操作的明確規(guī)則，保障公民接受高等教育的法律權(quán)利真正能夠順利轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實(shí)中的實(shí)際權(quán)利。在此基礎(chǔ)之上，再由國(guó)務(wù)院教育行政部門在其權(quán)限范圍內(nèi)制定實(shí)現(xiàn)高等教育公平的具體細(xì)則和操作規(guī)定，才能確保有關(guān)規(guī)則制度既有足夠的力度又具有較強(qiáng)的可操作性，使公民公平享有高等教育的權(quán)利真正得到落實(shí)。

2.加強(qiáng)法律監(jiān)督保障，確保高等教育公平真正落實(shí)

有效的監(jiān)督才能使法律規(guī)則真正發(fā)揮其效用。要真正實(shí)現(xiàn)高等教育公平，還必須改變目前我國(guó)法律中對(duì)高等教育公平?jīng)]有明確監(jiān)督和法律責(zé)任追究條款的狀況，應(yīng)在法律中明確規(guī)定實(shí)現(xiàn)高等教育公平的保障和監(jiān)督機(jī)制，增加對(duì)違反教育公平原則，“侵害高等教育公平權(quán)行為予以法律制裁、責(zé)任追究的內(nèi)容”，確保高等教育公平的法律規(guī)定有直接的強(qiáng)制力和實(shí)用性，能夠?qū)?shí)踐中造成高等教育不公平的政策、制度予以及時(shí)糾偏。另外，還應(yīng)為公民高等教育公平權(quán)受侵犯的情形提供法律救濟(jì)途徑，規(guī)定公民可以通過(guò)訴訟等司法救濟(jì)途徑保護(hù)自己的合法權(quán)益，并制約和監(jiān)督侵權(quán)者。

總之，教育公平問(wèn)題應(yīng)得到所有國(guó)家的廣泛關(guān)注，國(guó)際社會(huì)在促進(jìn)教育公平問(wèn)題上也進(jìn)行了積極的實(shí)踐。教育自古以來(lái)就是一個(gè)階級(jí)流動(dòng)的通道，也是維持社會(huì)穩(wěn)定的基石。只有教育公平，社會(huì)才能穩(wěn)定的發(fā)展，階層之間的矛盾才不會(huì)激化。我國(guó)教育改革發(fā)展也進(jìn)入了由注重滿足就學(xué)機(jī)會(huì)到重視就學(xué)質(zhì)量、強(qiáng)調(diào)公平，特別是區(qū)域公平的歷史階段。越來(lái)越多的人們認(rèn)識(shí)到必須通過(guò)教育公平才能促進(jìn)社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。而高等教育區(qū)域公平的實(shí)現(xiàn)將會(huì)更加有效的推動(dòng)整個(gè)教育公平的進(jìn)程，因此只有完善和健全教育法制，賦予高等教育公平的法律規(guī)定直接的強(qiáng)制力和實(shí)用性，才能真正保障高等教育區(qū)域公平的實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

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[2]張愛(ài)梅.關(guān)于教育公平的幾點(diǎn)思考[J].江蘇高教，2003，（1）.

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[4]劉斌.影響我國(guó)教育公平發(fā)展的制度性分析及對(duì)策建議[J]，前沿，2009，（9）.

篇3

關(guān)鍵詞 西方私立 高等教育 民辦教育

中圖分類號(hào)：G649 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

The Reference Significance of Western Private Higher

Education for Private Education in China

LV Guiling

（School of Humanities and Social Sciences， North China Electric Power University， Beijing 102206）

Abstract Private education is relative concept to public education. The concept of public schools refers to the establishment and management by the government department， public funds to maintain the development of private schools is independent legal person， in the management is autonomous， self-financing foreign private higher education legislation is complete， also has the diversification of financing channels and define the legal status of private colleges in our country exist in the development of western property right definition and financing problem， based on national conditions， can complete private higher education legislation， specifications apply macro-control measures such as the development of private higher education to promote the development of private higher education in our country.

Key words western private； higher education； private education

1 國(guó)外私立高等教育的管理體系

國(guó)外私立高等教育的管理體系具有兩個(gè)非常明顯的特點(diǎn)：

1.1 完備的立法保障私立教育的合法地位

縱觀部分教育發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)關(guān)于私立高等教育的立法，其主要內(nèi)容為：首先，明確私立高等教育的地位和特性。在美國(guó)，劃分公私立大學(xué)的“主要依據(jù)在于設(shè)立者和自助者，由私人、私人捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)或私人基金設(shè)立或支持的高等學(xué)校屬于私立高等學(xué)校。”美國(guó)作為英美法系的典型代表國(guó)家，雖然美國(guó)沒(méi)有嚴(yán)格意義上的公私法的劃分，私立大學(xué)被稱為私法人，相較于作為公法人的公立大學(xué)有較大的自治權(quán)，不僅無(wú)需受到聯(lián)邦憲法的制約，同時(shí)也不必遵守州議會(huì)或政府用以管理公共機(jī)構(gòu)的有關(guān)法律。具體而言，私立大學(xué)在招生政策、人事政策、課程教學(xué)等方面不受政府的行政干預(yù)。①

其次，規(guī)定私立高校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)私立學(xué)校的設(shè)立是各州政府根據(jù)具體情況而設(shè)立的，即私立學(xué)校設(shè)置權(quán)基本在州政府的手里，許多州在私立學(xué)校的設(shè)立上有較嚴(yán)格的審批標(biāo)準(zhǔn)。由于美國(guó)的關(guān)于營(yíng)利和非營(yíng)利兩種類型的私立學(xué)校有著不同注冊(cè)上的規(guī)定：在申請(qǐng)辦理非營(yíng)利性私立學(xué)校手續(xù)時(shí)，承辦者必須向該州政府有關(guān)部門提交董事會(huì)成員名單、學(xué)校章程、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、辦學(xué)條件、校長(zhǎng)人選、課程設(shè)置、師資情況、入學(xué)要求、學(xué)校管理、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等文件；同時(shí)，學(xué)校建筑設(shè)施的安全條件和衛(wèi)生、消防設(shè)施，需經(jīng)州建設(shè)、衛(wèi)生以及消防部門檢查批準(zhǔn)后，方可開(kāi)辦、運(yùn)行；營(yíng)利性私立學(xué)校的設(shè)立基本上遵循公司的設(shè)立程序，當(dāng)然，也必須達(dá)到政府所規(guī)定的安全、衛(wèi)生和消防標(biāo)準(zhǔn)。②

1.2 以財(cái)政資助為基礎(chǔ)的多元化融資渠道

首先，政府資助私立高等教育的發(fā)展。教育事業(yè)是一項(xiàng)有很強(qiáng)公益性的事業(yè)，私立教育當(dāng)然也不例外，許多國(guó)家在強(qiáng)調(diào)私立高校自主性的同時(shí)，也注意提高其公益性。其次，以收取學(xué)費(fèi)、擴(kuò)大海外招生等方式進(jìn)行成本分擔(dān)。近年來(lái)，歐美許多國(guó)家紛紛從法律上解除對(duì)國(guó)外留學(xué)生居留許可方面的限制，擴(kuò)大海外招生規(guī)模。英國(guó)鼓勵(lì)大學(xué)接納海外就讀學(xué)生以增加學(xué)費(fèi)，美國(guó)公立大學(xué)的財(cái)政收入中，海外留學(xué)生學(xué)費(fèi)收入約占20%。以波士頓大學(xué)（私立大學(xué)）大學(xué)為例，每年就有4518人是來(lái)自143個(gè)國(guó)家的國(guó)外留學(xué)生。③針對(duì)全球龐大的留學(xué)生市場(chǎng)基本被美、英大學(xué)壟斷的局勢(shì)，法國(guó)、德國(guó)等國(guó)也不甘示弱，放寬了對(duì)于留學(xué)生入境擔(dān)保的條件，吸引更多的外國(guó)留學(xué)生，從而減輕國(guó)內(nèi)的教育成本，增加國(guó)內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)。

2 我國(guó)民辦高等教育發(fā)展中存在的問(wèn)題

盡管我國(guó)民辦高等教育近些年得到了較快的發(fā)展，但不得不承認(rèn)，目前我國(guó)的民辦高等教育還處在萌芽階段，還有許多地方亟待完善。

（1）我國(guó)民辦高等教育法律地位的界定問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)民法中的規(guī)定，法人依據(jù)是否營(yíng)利被分為企業(yè)法人和非企業(yè)法人，而非企業(yè)法人又被分為機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會(huì)團(tuán)體法人。在我國(guó)，學(xué)校被劃為非企業(yè)法人這一大類中。由于不同的法人，其設(shè)立所依據(jù)的程序以及國(guó)家施以的管理是不同的，如果民辦高校的法律地位依舊無(wú)法界定，由此會(huì)造成一系列在具體問(wèn)題上法律制度之間的沖突和行政管理過(guò)程中的“空白”。如“民辦高校教師的養(yǎng)老保險(xiǎn)無(wú)法參照具體的法律制度落實(shí)，只能參照企業(yè)的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，從而就與公辦教師在退休、醫(yī)療等待遇上造成巨大差別，進(jìn)而影響民辦高校的師資力量以及長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。④

（2）民辦高校產(chǎn)權(quán)界定、經(jīng)費(fèi)籌措問(wèn)題。目前，我國(guó)相關(guān)法律、法規(guī)對(duì)民辦高校的產(chǎn)權(quán)界定依然存在不明晰的狀況。⑤由于民辦高校的舉辦人不能在此過(guò)程中對(duì)其財(cái)產(chǎn)進(jìn)行回收、抵押、租賃和轉(zhuǎn)讓，導(dǎo)致教育投資者的積極性受到了嚴(yán)重挫傷，阻塞了民辦高等學(xué)校的融資渠道，使得社會(huì)資金流向有利可圖、可短期獲得更高額利潤(rùn)的地方。

（3）民辦高校辦學(xué)自問(wèn)題。對(duì)于民辦高等院校來(lái)說(shuō)，專業(yè)和課程的設(shè)置是其核心權(quán)力。《民辦教育促進(jìn)法》中明確規(guī)定：“實(shí)施民辦高等教育和中等職業(yè)技術(shù)學(xué)歷教育的民辦學(xué)校，可以按照辦學(xué)宗旨和培養(yǎng)目標(biāo)，自行設(shè)置專業(yè)、開(kāi)設(shè)課程，自主選用教材”。但現(xiàn)實(shí)是政府對(duì)于民辦高校的專業(yè)及課程設(shè)置進(jìn)行事無(wú)巨細(xì)的干涉，這導(dǎo)致了民辦高校無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)的變化，不僅限制了民辦高校的辦學(xué)特色和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。⑥

（4）民辦高校教學(xué)評(píng)估問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的高等教育優(yōu)勢(shì)公辦高校為主導(dǎo)，民辦高校由于歷史短，數(shù)量少，因此教學(xué)評(píng)估是以公辦高校為主，評(píng)估目標(biāo)、體制、標(biāo)準(zhǔn)等都是按照公辦高校來(lái)制定的。由于在實(shí)踐中過(guò)分注重評(píng)估指標(biāo)體系的單一性，使用單一的以學(xué)術(shù)型和投入水平為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)體系，沒(méi)有針對(duì)高等學(xué)校多樣化實(shí)行分類指導(dǎo)的原則，使得辦學(xué)時(shí)間短、起點(diǎn)不一致，有其獨(dú)特的辦學(xué)宗旨、管理體制、培養(yǎng)模式的民辦高校無(wú)法與公立高校抗衡，這不僅有失公平，同時(shí)也不利于高校個(gè)性化、多樣化的發(fā)展。⑦

3 借鑒西方促進(jìn)我國(guó)民辦高等教育的思考

西方私立高等教育大都經(jīng)歷了百年的歷史，其無(wú)論在內(nèi)部管理方面還是政府對(duì)其監(jiān)管方面都形成了自己獨(dú)具一格的體系。我國(guó)應(yīng)當(dāng)在立足國(guó)情的條件下，借鑒西方，促進(jìn)我國(guó)民辦高等教育事業(yè)的發(fā)展。

3.1 完善民辦高等教育的立法

首先，理清民辦高等教育的基本概念。應(yīng)當(dāng)重新明確民辦教育這一概念，以適應(yīng)民辦教育出自主體多元化這一實(shí)踐的需求。于2008年4月實(shí)施的《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》中將“獨(dú)立學(xué)院”予以明確界定為“是民辦高等教育的重要組成部分”。這一規(guī)定有利于我國(guó)高等教育管理的規(guī)范化發(fā)展，但從現(xiàn)行的民辦高等教育的定義來(lái)看，獨(dú)立院校的創(chuàng)辦有公立高校的參與，這樣或多或少地涉及到國(guó)家財(cái)政開(kāi)支，至少獨(dú)立院校在發(fā)展的過(guò)程中會(huì)借助公辦高校的諸如辦學(xué)聲譽(yù)等無(wú)形資產(chǎn)以及人力資源。⑧同時(shí)還要合理確定民辦高校的法人屬性。從我國(guó)的目前法人分類以及高等教育的性質(zhì)來(lái)看，將民辦高校歸類為“事業(yè)單位法人”較為合理，因?yàn)槊褶k高校的宗旨與為社會(huì)服務(wù)的事業(yè)單位較為接近。

其次，完善民辦高等教育的基礎(chǔ)制度規(guī)范。一方面要合理安排民辦高校法人財(cái)產(chǎn)制度。在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步創(chuàng)新及完善民辦高校的產(chǎn)權(quán)制度，合理界定出資者、管理者以及學(xué)校法人的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，在此作為前提的基礎(chǔ)上，賦予民辦高校應(yīng)有的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，取消當(dāng)前立法中對(duì)于民辦高校法人財(cái)產(chǎn)的一系列限制。另一方面要科學(xué)地搭建民辦高校的內(nèi)部管理制度。根據(jù)民辦高等教育的特點(diǎn)以及我國(guó)的具體國(guó)情，借鑒公司法制度下的法人治理結(jié)構(gòu)，合理設(shè)置各個(gè)權(quán)利主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，構(gòu)建民辦高校的決策管理體系，以此規(guī)范民辦高校的內(nèi)部管理機(jī)制。

3.2 實(shí)現(xiàn)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源的多元化

第一，采取政府資助民辦高校的政策。近年來(lái)，我國(guó)政府頒布了一系列的法律法規(guī)以促進(jìn)民辦高等教育的發(fā)展。但是，目前針對(duì)我國(guó)民辦高校的財(cái)政資助政策法規(guī)仍然比較模糊，可操作性不強(qiáng)。因此，一方面，可以借鑒美國(guó)的做法，進(jìn)一步完善政府資助民辦高校的專門法規(guī)，例如制定《民辦高等教育財(cái)政資助法》，進(jìn)一步明確相關(guān)方面的責(zé)任與義務(wù)，保障民辦高校及其師生應(yīng)當(dāng)獲得政府資助的權(quán)利。同時(shí)，中央以及地方政府可以適時(shí)出臺(tái)《民辦學(xué)校資產(chǎn)歸屬與管理?xiàng)l例》等方面的專門法規(guī)政策，提高法律法規(guī)在實(shí)踐過(guò)程中的可操作性。另一方面，中央及地方各級(jí)政府對(duì)高等院校的教師、學(xué)生的資助政策應(yīng)逐步滲透到民辦高校。

第二，確保民辦高等教育受到國(guó)家的稅收優(yōu)惠政策。根據(jù)我國(guó)當(dāng)前的法律和政策，國(guó)家對(duì)于民辦高校特別是出資人對(duì)于合理回報(bào)的稅收優(yōu)惠政策尚未出臺(tái)，許多地方在不違背上位法律法規(guī)的前提下，大多數(shù)提出了“捐資舉辦和不要求合理回報(bào)的民辦學(xué)校，依法享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策”。⑨同時(shí)對(duì)于不要求取得合理回報(bào)的民辦高校，應(yīng)當(dāng)依法享有與公辦高校同等的稅收以及其他的優(yōu)惠政策。

3.3 運(yùn)用宏觀調(diào)控規(guī)范民辦高等教育的發(fā)展

首先，建立民辦高校教師的保障制度。建議地方省市應(yīng)當(dāng)規(guī)定民辦高校教師的醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)依照公辦學(xué)校教師相同規(guī)定參保，其繳納基數(shù)、比例及退休后的待遇與公辦學(xué)校教師相同。⑩其次，建立公平的生源競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。由于社會(huì)對(duì)于民辦高校的認(rèn)識(shí)程度低，導(dǎo)致民辦學(xué)校往往成為眾多考生走投無(wú)路時(shí)的無(wú)奈選擇，隨之造成了民辦高校的生源質(zhì)量差，這也成為制約民辦高校發(fā)展的一個(gè)重要因素，今后很有可能造成惡性循環(huán)。豘因?yàn)樵诂F(xiàn)行的教育行政管理體制下，諸如跨地區(qū)招生問(wèn)題、教育資源分配問(wèn)題、學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)問(wèn)題等對(duì)民辦高等教育發(fā)展特點(diǎn)的不適應(yīng)性，也會(huì)給民辦學(xué)校的招生帶來(lái)很多不利的影響。

注釋

① 袁振國(guó).中國(guó)教育政策評(píng)論[M].北京：教育科學(xué)出版社，2000（8）.

② 朱科蓉.美國(guó)營(yíng)利性教育機(jī)構(gòu)研究[J].外國(guó)教育研究，2003（11）.

③ Barlows，M.& Roberts， H.-J. Class warfare： The assault on Canada’s schools. Toronto： Key Porter Books. 1994（12）.

④ 文東茅.論民辦教育公益性與可營(yíng)利性的非矛盾性[J].大學(xué)教育評(píng)論，2004（1）.

⑤ 文東茅.論民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)與控制權(quán)[J].清華大學(xué)教育研究，2003（2）：29-34.

⑥ 韓民，張力.《民辦教育促進(jìn)法》頒布實(shí)施的意義及其政策課題[J].教育研究，2004（4）.

⑦ 賀武華.高等教育教育發(fā)展的制度變遷理論解釋[J].江蘇高教，2004（6）.

⑧ 史寧中.加大對(duì)民辦學(xué)校的財(cái)政資助[J].科學(xué)中國(guó)人，2011（7）.

⑨ 方芳，王善邁.我國(guó)公共財(cái)政支持民辦高等教育研究[J].北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011（5）.

篇4

關(guān)鍵詞：高等學(xué)校　學(xué)生　法律關(guān)系

前言

隨著高等學(xué)校教育教學(xué)改革的深入開(kāi)展，高等學(xué)校與學(xué)生之間的法律關(guān)系也在很多方面發(fā)生了深刻的變化，許多新現(xiàn)象和新問(wèn)題隨之出現(xiàn)；高等學(xué)校的教育管理權(quán)與學(xué)生的個(gè)人利益之間發(fā)生了碰撞，高等學(xué)校與學(xué)生之間的法律關(guān)系呈現(xiàn)出復(fù)雜性的特點(diǎn)，這就決定了我們對(duì)其進(jìn)行重新思考和定位的必要性。從法律的觀點(diǎn)出發(fā)分析高等學(xué)校和其學(xué)生之間的法律關(guān)系，以保證高等學(xué)校正常的運(yùn)行秩序和學(xué)生良好的成長(zhǎng)環(huán)境，是值得認(rèn)真思考和研究的課題。

一、有關(guān)高等學(xué)校與學(xué)生之間法律關(guān)系諸學(xué)說(shuō)

1.關(guān)于公立高等學(xué)校與學(xué)生之間法律關(guān)系的代表學(xué)說(shuō)

代表理論有特別權(quán)力關(guān)系學(xué)說(shuō)和憲法論。

（1）特別權(quán)力關(guān)系學(xué)說(shuō)。特別權(quán)力關(guān)系說(shuō)最初來(lái)源于德意志中古時(shí)期領(lǐng)主與家臣之間的關(guān)系，后來(lái)德國(guó)學(xué)者發(fā)展了此理論。特別權(quán)力關(guān)系指國(guó)家和公民之間的一種特殊、緊密的關(guān)系，這種學(xué)說(shuō)運(yùn)用于高等學(xué)校的教育領(lǐng)域，其實(shí)質(zhì)是：高等學(xué)校按照教育法律法規(guī)在對(duì)學(xué)生進(jìn)行管理時(shí)是以公法主體的身份而出現(xiàn)的，高等學(xué)校按照國(guó)家賦予的權(quán)力和職能，向?qū)W生提供教育方面的服務(wù)并進(jìn)行教育管理，而學(xué)生對(duì)此種管理則負(fù)有服從和容忍的義務(wù)。高等學(xué)校與其學(xué)生之間的這種管理和服從的關(guān)系就叫做特別權(quán)力關(guān)系，它在本質(zhì)上應(yīng)該屬于行政法律關(guān)系。特別權(quán)力關(guān)系體現(xiàn)了國(guó)家運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)教育實(shí)施直接控制的教育理念，它強(qiáng)調(diào)學(xué)生對(duì)所在學(xué)校也就是對(duì)國(guó)家的高度服從關(guān)系。自二戰(zhàn)以后世界各國(guó)逐步形成保障國(guó)民受教育權(quán)利的教育理念，在高等學(xué)校管理中逐漸主張強(qiáng)調(diào)對(duì)于學(xué)生基本權(quán)利和利益的保護(hù)，而限制國(guó)家對(duì)于教育過(guò)多的直接干預(yù)。因此這一學(xué)說(shuō)逐漸受到德國(guó)及其他大陸法系國(guó)家如日本學(xué)者的批判。

（2）憲法論。依據(jù)憲法論，公立的高等院校在性質(zhì)上被認(rèn)定為政府機(jī)構(gòu)的一類，那么高等學(xué)校和學(xué)生之間的法律關(guān)系自然應(yīng)當(dāng)適用憲法規(guī)定的給予公民的基本權(quán)益關(guān)系，學(xué)生作為公民，他們的基本權(quán)益應(yīng)當(dāng)受到憲法的保護(hù)。憲法論的實(shí)質(zhì)是：高等學(xué)校在處理和處分學(xué)生時(shí)，應(yīng)當(dāng)保證憲法規(guī)定的公民的各項(xiàng)基本權(quán)利能夠得以實(shí)現(xiàn)。如果要?jiǎng)儕Z這些基本權(quán)利，則必須履行法定的正當(dāng)程序，而一旦未經(jīng)過(guò)法定的正當(dāng)程序，那些基本權(quán)利受到了侵害的學(xué)生就可以訴諸法律尋求救濟(jì)與保護(hù)。比如在美國(guó)，《美國(guó)聯(lián)邦憲法》在修正案中就提供了特定的程序用以保障公民的各項(xiàng)基本權(quán)利得到保護(hù)而免受政府和其他機(jī)構(gòu)的侵害，這些特定的程序當(dāng)然也適用于州立大學(xué)和學(xué)院與其學(xué)生之間的法律關(guān)系。

2.關(guān)于私立高等教育機(jī)構(gòu)與學(xué)生之間法律關(guān)系的代表學(xué)說(shuō)

（1）契約關(guān)系學(xué)說(shuō)。按照前述傳統(tǒng)的特別權(quán)力關(guān)系學(xué)說(shuō)，高等學(xué)校在某種程度上已經(jīng)成為脫離法制的樂(lè)園。因此在20世紀(jì)60年代，契約關(guān)系學(xué)說(shuō)應(yīng)運(yùn)而生。此理論認(rèn)為，高等教育關(guān)系應(yīng)當(dāng)完全脫離強(qiáng)制的權(quán)力作用和影響，應(yīng)當(dāng)完全擺脫行政法律關(guān)系而成為民法上平等的契約關(guān)系。高等學(xué)校與學(xué)生雙方的法律地位應(yīng)該是平等的，雙方按照各自的目的締結(jié)教育合同。“教師（代表學(xué)校）與學(xué)生不僅僅是教育者與受教育者的關(guān)系，而且是一種消費(fèi)與被消費(fèi)的合同關(guān)系”，高等學(xué)校與其學(xué)生雙方之間法律關(guān)系的依據(jù)是契約（合同），雙方通過(guò)契約來(lái)確定彼此的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。

（2）自治關(guān)系學(xué)說(shuō)。歐洲大學(xué)自中世紀(jì)開(kāi)始就有自治的傳統(tǒng)，高校幾乎不受政府的控制和指導(dǎo)。在這種背景下，大學(xué)的地位類似于行業(yè)協(xié)會(huì)，是一個(gè)知識(shí)共同體，其內(nèi)部糾紛大都在自治的框架下予以解決。自治關(guān)系學(xué)說(shuō)認(rèn)為：高校的師生不僅是一個(gè)抽象的知識(shí)共同體，更是在觀念、職業(yè)、社會(huì)地位和信譽(yù)等各方面綜合的一個(gè)利益共同體。因此，大學(xué)生們動(dòng)輒就把母校起訴到法院，是對(duì)傳統(tǒng)文化價(jià)值的一種傷害。學(xué)生與其學(xué)校之間的糾紛應(yīng)當(dāng)“筆墨官司筆墨打”，也就是在大學(xué)內(nèi)部通過(guò)申訴的方式來(lái)加以解決，而不應(yīng)當(dāng)輕易訴諸法院。世俗權(quán)力對(duì)大學(xué)內(nèi)部裁判權(quán)的容納，也是對(duì)大學(xué)理想的一種尊重。

綜上所述，對(duì)于高等學(xué)校與其學(xué)生之間的關(guān)系，理論上存在著傳統(tǒng)的特別權(quán)力學(xué)說(shuō)，其他學(xué)說(shuō)都是在其基礎(chǔ)上對(duì)其進(jìn)行發(fā)展和修正所產(chǎn)生的，這些發(fā)展和修正的目的主要在于減少政府對(duì)于高等教育過(guò)多的直接干預(yù)，弱化高等教育的公權(quán)力色彩，以更好地適應(yīng)現(xiàn)代教育更新發(fā)展和教育實(shí)踐的要求。

二、我國(guó)高等學(xué)校和學(xué)生的法律關(guān)系性質(zhì)分析

我國(guó)的高等教育法律制度隨著《教育法》和《高等教育法》等一系列法律法規(guī)的出臺(tái)而基本確立，并且逐步得以完善。但是對(duì)于高等學(xué)校與其學(xué)生之間的法律關(guān)系問(wèn)題，在立法上并沒(méi)有任何具體明確的結(jié)論和規(guī)定，從而使立法與司法實(shí)踐的需求之間還存在著脫節(jié)，立法上顯示出一定的滯后性。從現(xiàn)實(shí)情況看，特別權(quán)力關(guān)系學(xué)說(shuō)對(duì)于我國(guó)教育司法制度的影響很深，學(xué)校與學(xué)生二者的關(guān)系比較符合特別權(quán)力關(guān)系學(xué)說(shuō)，高等學(xué)校對(duì)于學(xué)生偏重于管理和約束，而對(duì)于其權(quán)益的保障和救濟(jì)方面相對(duì)則比較薄弱。雖然如此，這一學(xué)說(shuō)又并不完全符合我國(guó)目前高等學(xué)校與學(xué)生關(guān)系的現(xiàn)實(shí)。筆者認(rèn)為，目前我國(guó)高等學(xué)校與其學(xué)生之間法律關(guān)系的性質(zhì)并不是單一的，而是表現(xiàn)為公法與私法的混合，行政法、合同法與團(tuán)體自治法的交織，因而帶有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性。具體來(lái)講，我們要具體情況具體分析，不能統(tǒng)一而論。目前我國(guó)高等學(xué)校對(duì)學(xué)生的管理事項(xiàng)雖然很多，但是事實(shí)上可以區(qū)分為國(guó)家干預(yù)和不干預(yù)兩個(gè)大的方面。相應(yīng)地，高等學(xué)校與其學(xué)生之間的法律關(guān)系也應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待，分別認(rèn)定：國(guó)家干預(yù)的領(lǐng)域具有公權(quán)力的色彩，因此這個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的高等教育法律關(guān)系屬于行政法律關(guān)系的性質(zhì)；而在國(guó)家不予干預(yù)的領(lǐng)域，則為高校自治和契約自由留下了空間。

具體來(lái)講，我國(guó)高校與學(xué)生的法律關(guān)系，從性質(zhì)上可分為如下三類。

1.行政法律關(guān)系

筆者認(rèn)為，高等學(xué)校與其學(xué)生之間的法律關(guān)系首先表現(xiàn)為行政法律關(guān)系的性質(zhì)。在涉及可能會(huì)影響到學(xué)生將來(lái)的生存和工作這樣的基本權(quán)利方面的事項(xiàng)，如學(xué)籍的得失、學(xué)位的授予等，應(yīng)該由法律進(jìn)行解釋和規(guī)定。也就是說(shuō)，高等學(xué)校對(duì)于其學(xué)生的學(xué)籍、學(xué)歷和學(xué)位等方面事項(xiàng)的管理權(quán)力應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿?guó)家法律、法規(guī)的授權(quán)才能行使，高校應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家的法律法規(guī)，代表國(guó)家或者說(shuō)接受國(guó)家的委托從事這些事項(xiàng)的管理活動(dòng)。

這種行政法律關(guān)系雙方主體的地位是不平等的，它是一種縱向關(guān)系，強(qiáng)調(diào)管理與服從的關(guān)系。高等學(xué)校屬于行政法中規(guī)定的“法律、法規(guī)授權(quán)組織”，在從事上述事項(xiàng)的活動(dòng)時(shí)是以行政主體的身份出現(xiàn)的，其管理活動(dòng)涉及到“公權(quán)力”的運(yùn)用。如《教育法》第28條規(guī)定的招生權(quán)，學(xué)籍管理、獎(jiǎng)勵(lì)、處分權(quán)，頒發(fā)學(xué)業(yè)證書(shū)權(quán)等，具有明顯的單方意志和強(qiáng)制性，符合行政權(quán)力的主要特征。《高等教育法》、《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例暫行實(shí)施辦法》、《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》、《高等學(xué)校學(xué)生學(xué)籍管理規(guī)定》等法規(guī)和規(guī)章也有類似規(guī)定。北京大學(xué)學(xué)生劉燕文為獲得博士學(xué)位將母校告上法院，以及北京科技大學(xué)學(xué)生田永狀告母校拒絕為其頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證兩個(gè)司法案件，在司法實(shí)踐上確立了高等學(xué)校從事學(xué)籍管理活動(dòng)的行政行為性質(zhì)。可以看出，在我國(guó)現(xiàn)行的教育立法中，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)學(xué)校管理權(quán)力的嚴(yán)格控制，并以此作為鮮明的特色。

2.內(nèi)部自治的關(guān)系

高等學(xué)校對(duì)其某些內(nèi)部事項(xiàng)進(jìn)行自主管理，這既反映了大學(xué)古老的傳統(tǒng)和理想，同時(shí)也反映了當(dāng)前高等教育管理民主化和科學(xué)化發(fā)展的客觀要求。通過(guò)制定學(xué)校章程，明確地賦予高等學(xué)校對(duì)某些內(nèi)部事項(xiàng)進(jìn)行自主管理的權(quán)力，能夠有效提升高等學(xué)校的活力與競(jìng)爭(zhēng)力。如我國(guó)《教育法》第28條規(guī)定，學(xué)校按照章程進(jìn)行自主管理，對(duì)于受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分，對(duì)受教育者頒發(fā)相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書(shū)；《高等教育法》第11條和第四章也有類似的規(guī)定。這說(shuō)明，在一些對(duì)于學(xué)生的基本權(quán)益影響不大的方面，如住宿管理等，可以允許高等學(xué)校進(jìn)行自行管理。這些權(quán)力與學(xué)生有密切的聯(lián)系，也是高等學(xué)校教育自由和管理自主的表現(xiàn)。當(dāng)然，我國(guó)高校管理過(guò)程中的這些自主管理的權(quán)力與傳統(tǒng)的大學(xué)自治還有一定的距離。傳統(tǒng)的大學(xué)自治意味著大學(xué)是一個(gè)保障它的教師和學(xué)生免受世俗權(quán)力迫害的自治性質(zhì)的團(tuán)體，而且它首先是一個(gè)學(xué)生的而非教師的法律上的社團(tuán)。而我國(guó)高校的自主管理權(quán)則主要指的是高校相對(duì)于國(guó)家和政府而言所享有的管理自主權(quán)力，其基本缺陷是作為學(xué)生而言，他們的基本利益可能會(huì)得不到適當(dāng)方式的表達(dá)，這也是近年來(lái)頻繁出現(xiàn)高校學(xué)生對(duì)母校訴訟案件的主要原因之一。

3.具有服務(wù)合同性質(zhì)的民事法律關(guān)系

從20世紀(jì)90年代中后期以來(lái)，我國(guó)高等教育逐步提高了學(xué)費(fèi)在學(xué)生教育培養(yǎng)成本中的比率，逐步擴(kuò)大了家庭在學(xué)生教育成本中分擔(dān)的份額，同時(shí)，民辦高等教育的崛起，國(guó)有民辦二級(jí)學(xué)院、公立大學(xué)民營(yíng)化等辦學(xué)模式的涌現(xiàn)，表明高等學(xué)校與其學(xué)生之間已經(jīng)逐步建立起平等、雙向、自愿的教育合同關(guān)系。筆者認(rèn)為，這種關(guān)系在本質(zhì)上應(yīng)該屬于民事領(lǐng)域的法律關(guān)系，在法理上雙方的法律地位是平等的。其基本表現(xiàn)是：作為合同其中一方的學(xué)生自費(fèi)上學(xué)，自己花錢投資于教育，購(gòu)買教育服務(wù)，他們有權(quán)根據(jù)自己的需要和滿意度來(lái)選擇學(xué)校和教育內(nèi)容，甚至選擇某位教師；與之相對(duì)應(yīng)的是，合同的另外一方——學(xué)校收取學(xué)費(fèi)和其他教育費(fèi)用，有義務(wù)按照國(guó)家的教育標(biāo)準(zhǔn)和自己對(duì)學(xué)習(xí)者的承諾來(lái)提供合格的教育服務(wù)。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，有關(guān)法律制度的建立健全為這種教育合同關(guān)系提供了相應(yīng)的法律依據(jù)。如按照我國(guó)《民法通則》的規(guī)定，高等學(xué)校在性質(zhì)上屬于事業(yè)單位法人，在與其他民事主體從事民事活動(dòng)時(shí)形成平等的民事法律關(guān)系。另外，根據(jù)《教育法》第42條第四項(xiàng)和第81條的規(guī)定，如果學(xué)校侵犯了學(xué)生的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)或其他合法權(quán)益，則學(xué)校應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。這些法律規(guī)定，為司法實(shí)踐中處理這類案件提供了法律依據(jù)。

三、合理界定高等學(xué)校與其學(xué)生之間法律關(guān)系的思考和建議

合理定位我國(guó)高校與其學(xué)生之間的法律關(guān)系問(wèn)題既是完善高等教育立法的基本前提，又是促進(jìn)我國(guó)高等教育管理科學(xué)化發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。解決這個(gè)問(wèn)題，既應(yīng)體現(xiàn)現(xiàn)代高等教育發(fā)展的先進(jìn)理念，同時(shí)又應(yīng)以我國(guó)目前實(shí)際作為基礎(chǔ)；既要著力解決司法實(shí)踐中突出問(wèn)題和矛盾，同時(shí)又要照顧到我國(guó)高等教育長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展問(wèn)題，做到在立法上不斷完善，以改變立法滯后于司法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)狀況。

基于上述分析，筆者認(rèn)為，在我國(guó)，高等學(xué)校與其學(xué)生之間的法律關(guān)系應(yīng)當(dāng)通過(guò)以下方式來(lái)進(jìn)行定位。

1.正確區(qū)別高等學(xué)校與其學(xué)生之間不同性質(zhì)的法律關(guān)系，合理定位不同種類法律關(guān)系

在我國(guó)現(xiàn)行的立法和司法實(shí)踐中，對(duì)于高等學(xué)校與其學(xué)生之間法律關(guān)系的認(rèn)定方式在一定程度上反映了兩者之間法律關(guān)系的現(xiàn)實(shí)狀況，厘清了復(fù)雜的校生關(guān)系。但是，在司法實(shí)踐中還是應(yīng)當(dāng)特別注意防止混淆民事法律關(guān)系和教育管理關(guān)系兩種關(guān)系之間的界限。如上分析，高等學(xué)校與其學(xué)生之間確實(shí)存在著平等的民事合同法律關(guān)系，但筆者認(rèn)為，這并不是校生之間法律關(guān)系的全部?jī)?nèi)容，也并不是兩者之間法律關(guān)系的主要部分，實(shí)際上，雙方之間法律關(guān)系的主要部分應(yīng)當(dāng)是直接與學(xué)校教育管理職能的行使以及與學(xué)生的受教育權(quán)相聯(lián)系的教育行政管理關(guān)系，而對(duì)后者在性質(zhì)上的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)構(gòu)成對(duì)雙方法律關(guān)系認(rèn)定的主要部分。

2.在立法上完善學(xué)校與學(xué)生之間教育管理關(guān)系的性質(zhì)認(rèn)定

教育管理權(quán)具有行政權(quán)的特征，從其本質(zhì)上來(lái)講應(yīng)當(dāng)屬于行政權(quán)力，體現(xiàn)著國(guó)家的意志，學(xué)校對(duì)于學(xué)生來(lái)講具有較高的、居于主導(dǎo)性的地位，但是它又不同于一般的行政管理權(quán)，而應(yīng)屬于一種特別的行政管理權(quán)。筆者認(rèn)為，教育管理行為具有較強(qiáng)的專業(yè)性和復(fù)雜性，這就決定了學(xué)校在實(shí)施這種教育管理行為時(shí)，不可能像一般行政權(quán)力那樣完全運(yùn)用依法行政的基本原則，也不應(yīng)當(dāng)把學(xué)校所從事的全部教育管理行為納入到行政訴訟的受案范圍。某些校生糾紛不應(yīng)當(dāng)訴諸法律，而應(yīng)當(dāng)通過(guò)學(xué)校內(nèi)部的糾紛解決機(jī)制來(lái)解決。例如在美國(guó)的司法實(shí)踐中，聯(lián)邦最高法院就認(rèn)為，學(xué)校在對(duì)于學(xué)生自身的物品進(jìn)行搜查時(shí)，“只是合理的懷疑，只要是搜查的范圍當(dāng)時(shí)的情景相匹配，只要搜查的行為相對(duì)于學(xué)生的年齡性別和違規(guī)性質(zhì)，不具有過(guò)度的進(jìn)攻性，這種管理行為就是不侵犯學(xué)生隱私權(quán)的，沒(méi)有破壞學(xué)生對(duì)隱私的合理預(yù)期”。此外，在美國(guó)法律中，在一般刑事案件中普遍適用的搜查前出示搜查令的程序性做法在學(xué)校內(nèi)部范圍內(nèi)也是不適用的，這些規(guī)定使學(xué)校對(duì)于學(xué)生的具體管理行為可以更具有彈性。

當(dāng)然，考慮到學(xué)生的正當(dāng)權(quán)益，學(xué)校在實(shí)施教育管理活動(dòng)過(guò)程中并不能違反國(guó)家 法律的強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)注意防止因?yàn)椴扇〗逃芾砘顒?dòng)不當(dāng)而給學(xué)生的合法權(quán)利造成不應(yīng)有的損害。學(xué)校在處理學(xué)生權(quán)利與學(xué)校利益的矛盾事件中，應(yīng)做到公開(kāi)、公正、合法，避免不當(dāng)行為特別是不合理搜查、侮辱、體罰等行為，還應(yīng)給予學(xué)生知情、異議和申訴的權(quán)利。這樣，把教育管理活動(dòng)關(guān)系定性為行政管理關(guān)系不但不會(huì)侵害學(xué)生的合法權(quán)利，反而更有利于保護(hù)學(xué)生的受教育權(quán)和其他基本權(quán)益。當(dāng)校生雙方發(fā)生法律糾紛時(shí)，學(xué)生可以通過(guò)提起行政訴訟的方式來(lái)救濟(jì)自己的受教育權(quán)和其他基本權(quán)益，而行政訴訟法中的訴訟原則、證據(jù)規(guī)則等與民事訴訟相比，能為處于弱勢(shì)群體地位的學(xué)生提供更有效、更全面的保護(hù)和救濟(jì)。

綜上所述，筆者認(rèn)為，對(duì)于高等學(xué)校與學(xué)生之間的這一法律關(guān)系在名稱上仍應(yīng)稱其為教育管理關(guān)系更為適宜。在立法上進(jìn)一步清晰界定高校與學(xué)生之間的教育管理關(guān)系并逐步完善相關(guān)的配套法律制度是非常關(guān)鍵的問(wèn)題，從立法的層面上合理定位這一關(guān)系是切實(shí)提高我國(guó)高等教育管理水平和實(shí)現(xiàn)高等教育理念不斷更新、推動(dòng)教育實(shí)踐不斷向前發(fā)展的重要舉措。

四、結(jié)語(yǔ)

本文所探討的僅僅是我國(guó)目前高等學(xué)校與其學(xué)生雙方主體之間法律關(guān)系中的一部分，在我國(guó)教育法制體系逐步完善的過(guò)程中，高等教育法律關(guān)系急需明確界定和完善運(yùn)作規(guī)范，立法相對(duì)于司法實(shí)踐的滯后情況還需要隨著立法的深入而逐步改善。

參考文獻(xiàn)

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篇5

關(guān)鍵詞：獨(dú)立學(xué)院；教師；勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整

中圖分類號(hào)：D922.5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）11-0231-02

獨(dú)立學(xué)院是指實(shí)施本科以上學(xué)歷教育的普通高等學(xué)校與國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人合作，利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦的實(shí)施本科學(xué)歷教育的高等學(xué)校。作為公益性事業(yè)的獨(dú)立學(xué)院，其教師的勞動(dòng)關(guān)系是否由《勞動(dòng)法》或《勞動(dòng)合同法》調(diào)整，這在學(xué)術(shù)界一直都沒(méi)有定論。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，獨(dú)立學(xué)院教師的勞動(dòng)關(guān)系應(yīng)受《勞動(dòng)法》或《勞動(dòng)合同法》調(diào)整；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，獨(dú)立學(xué)院教師的勞動(dòng)關(guān)系不應(yīng)受《勞動(dòng)法》或《勞動(dòng)合同法》調(diào)整。筆者贊同第二種觀點(diǎn)，即認(rèn)為獨(dú)立學(xué)院教師的勞動(dòng)關(guān)系不是由《勞動(dòng)法》或《勞動(dòng)合同法》調(diào)整的，他們的勞動(dòng)關(guān)系應(yīng)該是一種聘任關(guān)系，而不是勞動(dòng)法所規(guī)定的真正意義上的勞動(dòng)關(guān)系。

一、獨(dú)立學(xué)院的法律屬性不明確

《社會(huì)力量辦學(xué)條例》和《中華人民共和國(guó)高等教育法》明文規(guī)定，國(guó)家積極鼓勵(lì)和大力支持企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織和公民等社會(huì)力量創(chuàng)辦高等學(xué)校。《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》、《關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見(jiàn)》、《中華人民共和國(guó)民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》以及《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》等法律和法規(guī)表明，獨(dú)立學(xué)院是屬于公益性事業(yè)性質(zhì)的民辦高等教育學(xué)校，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分。這些法律和法規(guī)的頒布為獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展提供了法律上的保障。

關(guān)于獨(dú)立學(xué)院的法律屬性，目前學(xué)術(shù)界主要有以下幾種觀點(diǎn)：一是中國(guó)人民大學(xué)秦惠民教授認(rèn)為，獨(dú)立學(xué)院法人可分為事業(yè)法人和民辦非企業(yè)法人兩種；二是浙江林學(xué)院李明華教授認(rèn)為，獨(dú)立學(xué)院法人可稱為事業(yè)單位法人或非營(yíng)利性社團(tuán)法人；三是教育部發(fā)展規(guī)劃司司長(zhǎng)韓進(jìn)認(rèn)為，獨(dú)立學(xué)院法人屬于事業(yè)單位法人或民辦事業(yè)單位法人[1]。現(xiàn)實(shí)中，各獨(dú)立學(xué)院在民政廳所登記的法人屬性也各不相同。有的獨(dú)立學(xué)院登記為民辦非企業(yè)法人，有的登記為事業(yè)法人。如吉林省的獨(dú)立學(xué)院登記為民辦非企業(yè)法人，而浙江省的許多民辦學(xué)院則登記為事業(yè)單位法人，天津市的多所獨(dú)立學(xué)院也都登記為事業(yè)單位法人[2]。

根據(jù)《民法通則》，法人可分為企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會(huì)團(tuán)體法人。《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》只規(guī)定民辦學(xué)校應(yīng)取得辦學(xué)許可證，并依照有關(guān)的行政法律和法規(guī)進(jìn)行登記，并未明確規(guī)定依照什么類型的法人進(jìn)行登記。《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》、《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》、《教育部關(guān)于印發(fā)的通知》等法律和法規(guī)，也未明確規(guī)定獨(dú)立學(xué)院屬何種法人性質(zhì)，只是籠統(tǒng)地規(guī)定，依法設(shè)立的獨(dú)立學(xué)院應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理法人登記。

按照《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，民辦學(xué)校應(yīng)依照民辦非企業(yè)單位進(jìn)行登記。筆者認(rèn)為，獨(dú)立學(xué)院應(yīng)屬于“民辦事業(yè)單位法人”而非“民辦非企業(yè)法人”的范疇。首先，《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》、《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》、《教育部關(guān)于印發(fā)的通知》等法律法規(guī)明確規(guī)定，獨(dú)立學(xué)院是屬于公益性事業(yè)性質(zhì)的民辦高等教育，是社會(huì)主義教育事業(yè)的重要組成部分。其次，“民辦事業(yè)單位法人”的界定突出了“民辦”與“事業(yè)”兩個(gè)方面，強(qiáng)調(diào)“民”的作用和行為。而 “企業(yè)”二字既容易引起公眾對(duì)獨(dú)立學(xué)院作為高等教育機(jī)構(gòu)所應(yīng)有的本質(zhì)的曲解，在概念的表達(dá)上又不能很好地與對(duì)高等教育之傳統(tǒng)屬性的認(rèn)識(shí)相吻合。

二、獨(dú)立學(xué)院教師勞動(dòng)關(guān)系不適應(yīng)《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》調(diào)整原因

目前，有學(xué)者認(rèn)為獨(dú)立學(xué)院教師的勞動(dòng)關(guān)系應(yīng)受《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》調(diào)整，他們的依據(jù)是《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》第2條，“中華人民共和國(guó)境內(nèi)的企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織、民辦非企業(yè)單位等組織與勞動(dòng)者建立勞動(dòng)關(guān)系，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動(dòng)合同，適用本法。”他們還認(rèn)為，獨(dú)立學(xué)院就是民辦非企業(yè)單位，教師就是勞動(dòng)者，所以獨(dú)立學(xué)院教師的勞動(dòng)關(guān)系就應(yīng)該受《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》調(diào)整。而也有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)獨(dú)立學(xué)院法人屬性的定性并不明確，教師也不屬于《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》傾斜保護(hù)的勞動(dòng)者，而是專職生產(chǎn)和傳播科學(xué)文化知識(shí)的高級(jí)知識(shí)分子，屬于社會(huì)的精英階層。因此，獨(dú)立學(xué)院教師的勞動(dòng)關(guān)系不應(yīng)受《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》調(diào)整[3]。

作為民辦高校性質(zhì)的獨(dú)立學(xué)院，其教師的勞動(dòng)關(guān)系應(yīng)該按照什么法律調(diào)整？換句話說(shuō)，獨(dú)立學(xué)院與教師簽訂的是聘任合同，還是勞動(dòng)合同？從我國(guó)現(xiàn)有的關(guān)于獨(dú)立學(xué)院的法律和法規(guī)來(lái)看，筆者認(rèn)為，獨(dú)立學(xué)院教師的勞動(dòng)關(guān)系應(yīng)該是一種聘任關(guān)系，而不是勞動(dòng)法所規(guī)定的真正意義上的勞動(dòng)關(guān)系，不應(yīng)納入《勞動(dòng)法》或《勞動(dòng)合同法》調(diào)整的范圍。《中華人民共和國(guó)教師法》第17條規(guī)定：“教師的聘任應(yīng)當(dāng)遵循雙方地位平等的原則，由學(xué)校和教師簽訂聘任合同，明確規(guī)定雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。”《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第24條規(guī)定：“民辦學(xué)校自主聘任教師、職員。民辦學(xué)校聘任教師、職員，應(yīng)當(dāng)簽訂聘任合同，明確雙方的權(quán)利、義務(wù)等。民辦學(xué)校招用其他工作人員應(yīng)當(dāng)訂立勞動(dòng)合同。”《廣東省實(shí)施辦法》在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，民辦學(xué)校與其聘用的教師和職員簽訂聘任合同，如有“發(fā)生人事?tīng)?zhēng)議的，參照公辦學(xué)校人事?tīng)?zhēng)議有關(guān)規(guī)定處理”。而對(duì)于簽訂勞動(dòng)合同的其他工作人員，如有“發(fā)生爭(zhēng)議的，按照處理勞動(dòng)爭(zhēng)議的法律法規(guī)處理”。因此，獨(dú)立學(xué)院應(yīng)與教師簽訂聘任合同，如果雙方因解除人事關(guān)系或履行聘任合同發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)向所屬市、區(qū)（縣）級(jí)人事?tīng)?zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁；同時(shí)，獨(dú)立學(xué)院在與工勤人員簽訂勞動(dòng)合同時(shí)，如有發(fā)生爭(zhēng)議的，應(yīng)向所屬市、區(qū)（縣）級(jí)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁。

教師與獨(dú)立學(xué)院之所以應(yīng)該簽訂聘任合同，而不是勞動(dòng)合同，這是因?yàn)榻處熍c勞動(dòng)者有著本質(zhì)的區(qū)別。廣義的教師，泛指?jìng)魇谥R(shí)和經(jīng)驗(yàn)的人；狹義的教師，是受過(guò)專門的教育和訓(xùn)練，在學(xué)校中向?qū)W生傳遞人類科學(xué)文化知識(shí)和技能，發(fā)展學(xué)生的體質(zhì)，對(duì)學(xué)生進(jìn)行思想道德教育，培養(yǎng)學(xué)生高尚的審美情趣，把受教育者培養(yǎng)成社會(huì)需要的人才的專業(yè)人員。教師的天職是教書(shū)育人，是人類靈魂的工程師。《中華人民共和國(guó)教師法》第3條規(guī)定：“教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員，承擔(dān)教書(shū)育人，培養(yǎng)社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者和接班人、提高民族素質(zhì)的使命。”

勞動(dòng)者則是一個(gè)含義非常廣泛的概念，凡是具有勞動(dòng)能力，以從事勞動(dòng)獲取合法收入作為生活資料來(lái)源的公民都可稱為勞動(dòng)者。我國(guó)的法律將“勞動(dòng)者”定義為：達(dá)到法定年齡，具有勞動(dòng)能力，以從事某種社會(huì)勞動(dòng)獲得收入為主要生活來(lái)源，依據(jù)法律或合同的規(guī)定，在用人單位的管理下從事勞動(dòng)并獲取勞動(dòng)報(bào)酬的自然人。根據(jù)《勞動(dòng)合同法》的規(guī)定，如果勞動(dòng)者與用人單位發(fā)生爭(zhēng)議，應(yīng)向所屬市、區(qū)（縣）級(jí)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁。因此，法律定義的“勞動(dòng)者”，就是《勞動(dòng)合同法》所強(qiáng)調(diào)的傾斜保護(hù)處于弱者地位的一般勞動(dòng)者。

教師不是一般勞動(dòng)者，因?yàn)榻逃且豁?xiàng)公益性事業(yè)，教書(shū)育人是教師的天職，教師職業(yè)具有很強(qiáng)的專業(yè)性，教師的一言一行對(duì)學(xué)生的成長(zhǎng)都有著重大的影響作用。如果將教師聘任合同定位為一般的勞動(dòng)合同，將教師等同于一般8 小時(shí)工作制的勞動(dòng)者，這對(duì)教師的社會(huì)地位無(wú)疑是一種漠視和貶低。同時(shí)，《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》和《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》強(qiáng)調(diào)的是對(duì)處于弱勢(shì)地位的一般勞動(dòng)者的保護(hù)，這對(duì)于獨(dú)立學(xué)院處理與教師的勞動(dòng)關(guān)系也是不適合的。比如，《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》第37條明確規(guī)定：“勞動(dòng)者提前三十日以書(shū)面形式通知用人單位，可以解除勞動(dòng)合同。勞動(dòng)者在試用期內(nèi)提前三日通知用人單位，可以解除勞動(dòng)合同。”如果教師與學(xué)校建立的勞動(dòng)關(guān)系也受《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》調(diào)整的話，那么，教師在學(xué)期開(kāi)學(xué)之初或中途提前三十日或在試用期內(nèi)提前三日書(shū)面通知學(xué)校就可以解除合同，這對(duì)學(xué)校正常的教學(xué)秩序無(wú)疑會(huì)產(chǎn)生很大的負(fù)面影響，對(duì)學(xué)生也是極不負(fù)責(zé)任和極不公平的。

三、小結(jié)

綜上所述可見(jiàn)，獨(dú)立學(xué)院的教師勞動(dòng)關(guān)系不受《勞動(dòng)法》或《勞動(dòng)合同法》調(diào)整，獨(dú)立學(xué)院與其教師之間的勞動(dòng)關(guān)系是一種聘任關(guān)系，如發(fā)生人事關(guān)系爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)參照《人事?tīng)?zhēng)議處理規(guī)定》處理。但是，獨(dú)立學(xué)院教師勞動(dòng)關(guān)系的界定還未上升至法律層面，仍需以下幾方面的努力：

第一，在立法上，清理不利于獨(dú)立學(xué)院發(fā)展的法律和法規(guī)的有關(guān)條文，明確界定我國(guó)獨(dú)立學(xué)院為民辦事業(yè)單位，將教師的聘任制度上升到法律層面。

第二，在輿論上，加大“獨(dú)立學(xué)院是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分，是不以‘營(yíng)利’為目的的公益性事業(yè)”的宣傳，把獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展放在我國(guó)高等教育大眾化的位置，建立相關(guān)的法律制度，從法律和政策上保障獨(dú)立學(xué)院的健康發(fā)展，使獨(dú)立學(xué)院具有與公辦高等院校平等的社會(huì)地位。

第三，獨(dú)立學(xué)院及其董事會(huì)應(yīng)明確獨(dú)立學(xué)院是我國(guó)高等教育事業(yè)的重要組成部分，是公益性事業(yè)，是不以“營(yíng)利”為目的的。

第四，獨(dú)立學(xué)院要完善人事聘任制度，不能按《勞動(dòng)法》或《勞動(dòng)合同法》與教師簽訂勞動(dòng)合同，應(yīng)與教師簽訂《聘任合同》，明確獨(dú)立學(xué)院和受聘教師雙方相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 魏訓(xùn)鵬,費(fèi)堅(jiān).獨(dú)立學(xué)院法律地位及屬性分析[J].中國(guó)高教研究,2009，(4).

篇6

論文摘要：在分析了當(dāng)前企業(yè)參與人才培養(yǎng)的模式，政策上存在的困境以及國(guó)外相關(guān)的政策法規(guī)后。提出關(guān)于我國(guó)企業(yè)參與人才培養(yǎng)的政策法規(guī)制定的建議。

高等職業(yè)教育培養(yǎng)的是面向生產(chǎn)第一線的高技能應(yīng)用性人才．企業(yè)參與人才培養(yǎng)對(duì)高等職業(yè)教育的發(fā)展具有重要意義。要激勵(lì)企業(yè)參與人才培養(yǎng)。完善企業(yè)參與高等職業(yè)教育的政策法規(guī)尤其重要。目前在企業(yè)參與人才培養(yǎng)方面的文章主要涉及合作機(jī)制、問(wèn)題對(duì)策、國(guó)際比較、高等職業(yè)教育法律政策分析等方面，對(duì)企業(yè)參與人才培養(yǎng)的政策還沒(méi)有進(jìn)行系統(tǒng)分析。

一、當(dāng)前企業(yè)參與人才培養(yǎng)的國(guó)家政策法規(guī)

雖然校企合作、工學(xué)結(jié)合的人才培養(yǎng)模式得到了政府的認(rèn)可，企業(yè)參與人才培養(yǎng)的形式也有多種，但到目前為止。我國(guó)還沒(méi)有關(guān)于企業(yè)如何參與高等職業(yè)教育人才培養(yǎng)的明確的政策法規(guī)出臺(tái)，現(xiàn)存的政策法規(guī)更多的是提出一些指導(dǎo)性原則。

1．政策以鼓勵(lì)為主。缺少制約性

1991年國(guó)發(fā)第55號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》提出：要在各級(jí)政府的統(tǒng)籌下，發(fā)展行業(yè)、企事業(yè)單位辦學(xué)和各方面聯(lián)合辦學(xué)，要充分發(fā)揮企業(yè)在培養(yǎng)技術(shù)工人方面的優(yōu)勢(shì)和力量。1996年《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》提出：企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本單位的實(shí)際。有計(jì)劃地對(duì)本單位的職工和準(zhǔn)備錄用的人員實(shí)施職業(yè)教育。企業(yè)可以單獨(dú)舉辦或者聯(lián)合舉辦職業(yè)學(xué)校、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，也可以委托學(xué)校、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對(duì)本單位的職工和準(zhǔn)備錄用的人員實(shí)施職業(yè)教育。1999年《中華人民共和國(guó)高等教育法》提出：國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織和公民等社會(huì)力量依法舉辦高等學(xué)校。參與和支持高等教育事業(yè)的改革和發(fā)展。

2．政策有具體化趨勢(shì)

2002年國(guó)發(fā)l6號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》指出：企業(yè)要和職業(yè)學(xué)校加強(qiáng)合作，實(shí)行多種形式聯(lián)合辦學(xué)，開(kāi)展“訂單”培訓(xùn)，并積極為職業(yè)學(xué)校提供兼職教師、實(shí)習(xí)場(chǎng)所和設(shè)備，也可在職業(yè)學(xué)校建立研究開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)和實(shí)驗(yàn)中心。學(xué)投要有計(jì)劃地安排教師到企事業(yè)單位進(jìn)行專業(yè)實(shí)踐和考察，提高教師的專業(yè)水平。廣泛吸引和鼓勵(lì)企事業(yè)單位工程技術(shù)人員、管理人員和有特殊技能的人員到職業(yè)學(xué)校擔(dān)任專、兼職教師。提高具有相關(guān)專業(yè)技術(shù)職務(wù)資格教師的比例。2005年國(guó)發(fā)35號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》提出：依靠行業(yè)企業(yè)發(fā)展職業(yè)教育。推動(dòng)職業(yè)院校與企業(yè)的密切結(jié)合。企業(yè)可以聯(lián)合舉辦職業(yè)院校，也可以與職業(yè)院校合作辦學(xué)。2006年教高16號(hào)《關(guān)于全面提高高等職業(yè)教育教學(xué)質(zhì)量的若干意見(jiàn)》提出：引導(dǎo)建立企業(yè)接收高等職業(yè)院校學(xué)生實(shí)習(xí)的制度，加強(qiáng)學(xué)生的生產(chǎn)實(shí)習(xí)和社會(huì)實(shí)踐。

3．稅收、教育經(jīng)費(fèi)問(wèn)題在近些年的政策中凸顯

2005年國(guó)發(fā)35號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》提出：企業(yè)有責(zé)任接受職業(yè)院校學(xué)生實(shí)習(xí)和教師實(shí)踐。對(duì)支付實(shí)習(xí)學(xué)生報(bào)酬的企業(yè)。給予相應(yīng)稅收優(yōu)惠。財(cái)政部國(guó)家稅務(wù)總局[20061107號(hào)《關(guān)于企業(yè)支付學(xué)生實(shí)習(xí)報(bào)酬有關(guān)所得稅政策問(wèn)題的通知》指出：凡與中等職業(yè)學(xué)校和高等院校簽訂三年以上合作協(xié)議的企業(yè)，支付學(xué)生實(shí)習(xí)期報(bào)酬，準(zhǔn)予在計(jì)算繳納企業(yè)所得稅稅前扣除。2007年《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》指出：企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取職工教育經(jīng)費(fèi)，對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)和繼續(xù)教育培訓(xùn)。企業(yè)因接受學(xué)生實(shí)習(xí)而從國(guó)家或?qū)W校取得的補(bǔ)貼收入，應(yīng)并人企業(yè)的應(yīng)稅收入，繳納企業(yè)所得稅。國(guó)稅發(fā)[2007]42號(hào)國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)《企業(yè)支付實(shí)習(xí)生報(bào)酬稅前扣除管理辦法》的通知：各地稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)實(shí)習(xí)生報(bào)酬稅前扣除的監(jiān)督管理，對(duì)企業(yè)故意弄虛作假騙取實(shí)習(xí)生報(bào)酬稅前扣除的，稅務(wù)機(jī)關(guān)除責(zé)令其糾正外，應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》等有關(guān)規(guī)定，予以處罰。

二、國(guó)內(nèi)企業(yè)參與高職人才培養(yǎng)政策法規(guī)存在的問(wèn)題

從我國(guó)歷年來(lái)企業(yè)參與人才培養(yǎng)的政策分析來(lái)看，這些政策中還存在很多問(wèn)題；同時(shí)，我國(guó)的政策體系還不完善，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1．政策性文件較多

目前。企業(yè)參與高職人才培養(yǎng)方面大多是政策性文件，法律法規(guī)性文件較少，而且政策多出自教育管理部門，由企業(yè)管理部門出臺(tái)的較少。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，企業(yè)享有更充分的自主權(quán)，沒(méi)有強(qiáng)有力的政府支持。這些政策很多只是流于形式。

2．缺乏可操作性法規(guī)

我國(guó)企業(yè)參與高等職業(yè)教育的立法起步較晚。政府相關(guān)文件中倡導(dǎo)性政策和宏觀指導(dǎo)性意見(jiàn)較多，具體責(zé)任義務(wù)和措施較少，企業(yè)是以獲得最大利益為目的，如果沒(méi)有明確的措施，很多企業(yè)就可以鉆空子。雖然我國(guó)現(xiàn)在高度重視企業(yè)參與人才的培養(yǎng)工作，開(kāi)展了較大規(guī)模的試點(diǎn)、試驗(yàn)，但還沒(méi)有建立權(quán)威、完整的指導(dǎo)準(zhǔn)則和手冊(cè)。

3．缺少對(duì)企業(yè)的激勵(lì)機(jī)制

對(duì)于企業(yè)參與高等職業(yè)教育人才培養(yǎng)，國(guó)家尚未形成對(duì)企業(yè)有效的激勵(lì)機(jī)制。對(duì)企業(yè)的利益考慮不足，保護(hù)不夠。特別是在稅收問(wèn)題上，還沒(méi)有形成一個(gè)合理的機(jī)制，不能使企業(yè)獲得利益，參與人才培養(yǎng)被看作是一種義務(wù)，就會(huì)使企業(yè)缺乏積極性，最終影響人才培養(yǎng)的質(zhì)量。

4．缺乏監(jiān)督政策落實(shí)的機(jī)構(gòu)

當(dāng)前關(guān)于企業(yè)參與人才培養(yǎng)的政策不少，但國(guó)家沒(méi)有建立專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、監(jiān)督、考核和推行這項(xiàng)工作。很多項(xiàng)目難于獲得有關(guān)主管部門的充分協(xié)調(diào)。微觀的運(yùn)行制度不夠成熟和完善，在與現(xiàn)行制度發(fā)生矛盾時(shí)，顯得無(wú)能為力。因此，這些政策還需要進(jìn)一步完善，協(xié)調(diào)各方利益，使企業(yè)參與人才培養(yǎng)處于良性發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

三、國(guó)外相關(guān)情況

在技術(shù)革命的浪潮下，歐美國(guó)家對(duì)企業(yè)參與人才培養(yǎng)的工作非常重視，政府制定了關(guān)于高等職業(yè)教育的一系列的法律法規(guī)，企業(yè)參與人才培養(yǎng)比較規(guī)范，這對(duì)我國(guó)企業(yè)參與人才培養(yǎng)具有重要的借鑒意義。

戰(zhàn)后，美國(guó)提高了對(duì)企業(yè)參與職業(yè)技術(shù)教育的重視程度，頒布了一系列關(guān)于企業(yè)參與職業(yè)教育的法律。其中有《高等教育法》(1965)和《高等教育法修正案)(1968)對(duì)學(xué)校和企業(yè)的合作教育立法，加強(qiáng)對(duì)校企合作的職業(yè)教育的資助；1990年《伯金斯職業(yè)教育法案》鼓勵(lì)工商企業(yè)和教育機(jī)構(gòu)間建立密切合作關(guān)系，共同擬訂培訓(xùn)項(xiàng)目和課程表。1994年《從學(xué)校到工作機(jī)會(huì)法》規(guī)定企業(yè)負(fù)責(zé)延伸的學(xué)習(xí)活動(dòng)，如提供合作學(xué)習(xí)課程，向高中學(xué)生提供實(shí)習(xí)職位，提供實(shí)地工作指導(dǎo)，學(xué)校和企業(yè)必須一同工作以創(chuàng)造合作關(guān)系，建立就業(yè)和學(xué)校之間的溝通。2006年《卡爾·伯金斯生涯與技術(shù)改進(jìn)法》把職業(yè)教育延伸到了工作階段．支持在學(xué)校、學(xué)位授予機(jī)構(gòu)、勞動(dòng)力市場(chǎng)和企業(yè)之間建立伙伴關(guān)系．為個(gè)人的發(fā)展提供接受再教育的機(jī)會(huì)，使其在一生中獲得保持美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力所必需的知識(shí)和機(jī)會(huì)。

德國(guó)的“雙元制”人才培養(yǎng)模式在世界上已經(jīng)得到認(rèn)可，其中的“一元”就是企業(yè)，企業(yè)參與人才培養(yǎng)的政策法規(guī)，在德國(guó)非常規(guī)范。德國(guó)的職業(yè)教育就是通過(guò)立法確定下來(lái)的，其職業(yè)教育最根本的特點(diǎn)就是擁有堅(jiān)實(shí)的法律保障。國(guó)家從法律、法規(guī)、執(zhí)法監(jiān)督等方面，確立了有關(guān)各方的行為，形成了一個(gè)各級(jí)政府、部門依法各司其職、緊密合作的管理和監(jiān)督體制。德國(guó)除了《職業(yè)教育法》外，還有《青年勞動(dòng)保護(hù)法》和《職業(yè)教育促進(jìn)法》等一系列的相關(guān)法律以及370多種國(guó)家承認(rèn)的培訓(xùn)職業(yè)的培訓(xùn)條例。這對(duì)規(guī)范企業(yè)參與人才培養(yǎng)具有重要的作用。

在高技能人才的培養(yǎng)過(guò)程中，德國(guó)和美國(guó)都非常重視高等職業(yè)教育的立法工作，用法律來(lái)保護(hù)和規(guī)范高等職業(yè)教育的健康穩(wěn)步發(fā)展。為企業(yè)參與人才培養(yǎng)奠定了法制基礎(chǔ)。下面是德國(guó)和美國(guó)在促進(jìn)和規(guī)范企業(yè)參與人才培養(yǎng)方面的特點(diǎn)：

1．相關(guān)的法律相互配套，形成了規(guī)范技能人才培養(yǎng)的法律體系

比如，美國(guó)《高等教育法)(1965)和《高等教育法修正案》(1968)對(duì)學(xué)校和企業(yè)的合作教育立法。加強(qiáng)對(duì)校企合作的職業(yè)教育的資助；1990年《伯金斯職業(yè)教育法案》鼓勵(lì)工商企業(yè)和教育機(jī)構(gòu)間建立密切合作關(guān)系，共同擬訂培訓(xùn)項(xiàng)目和課程表。美國(guó)頒布的關(guān)于高職教育人才培養(yǎng)的法規(guī)和法案超過(guò)了150個(gè)。德國(guó)除了《職業(yè)教育法》外，還有《青年勞動(dòng)保護(hù)法》和《職業(yè)教育促進(jìn)法》等一系列的相關(guān)法律以及370多種國(guó)家承認(rèn)的培訓(xùn)職業(yè)的培訓(xùn)條例。

2．法律規(guī)范既有原則性的規(guī)定。也有操作性很強(qiáng)的細(xì)化的規(guī)定．便于貫徹執(zhí)行

比如，德國(guó)的《職業(yè)教育法》中就有培訓(xùn)合同不能有哪些內(nèi)容。學(xué)徒的津貼以什么形式支付等細(xì)節(jié)的規(guī)定。確保企業(yè)參與人才培養(yǎng)得到保障。

3．不斷根據(jù)新的情況。對(duì)已有的法律進(jìn)行修訂或制定作為補(bǔ)充的法律

比如，美國(guó)1963年通過(guò)了《職業(yè)教育法》，而后又制定了(1968年職業(yè)教育法修正案》、(1976年職業(yè)教育法修正案》等。

4．嚴(yán)格對(duì)職業(yè)教育法的監(jiān)督管理

德國(guó)的《職業(yè)訓(xùn)練條例》和《職業(yè)培訓(xùn)規(guī)章》都明文規(guī)定違反職業(yè)培訓(xùn)條例就是違法．可“判處關(guān)押”或“處以不超過(guò)一萬(wàn)馬克的罰金”。

四、結(jié)合我國(guó)的情況，構(gòu)建激勵(lì)企業(yè)參與人才培養(yǎng)的政策環(huán)境

企業(yè)作為獨(dú)立經(jīng)濟(jì)組織。其根本目的是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的最大化，培養(yǎng)人才只是企業(yè)實(shí)現(xiàn)利益的手段，而企業(yè)參與人才培養(yǎng)需要有一定的人財(cái)物力的投入，這會(huì)增加企業(yè)負(fù)擔(dān)和成本，極大地影響企業(yè)參與的積極性。因此，構(gòu)建有利于企業(yè)參與人才培養(yǎng)的政策環(huán)境非常重要。通過(guò)對(duì)美國(guó)、德國(guó)相關(guān)政策法規(guī)的分析，結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，在制定政策法規(guī)時(shí)，應(yīng)該從以下四個(gè)方面來(lái)促進(jìn)企業(yè)參與人才的培養(yǎng)。

1．要制定具體適用的法律法規(guī)

從立法層面，建議完善《職業(yè)教育法》，或者制定關(guān)于企業(yè)參與職業(yè)教育的新的法律。指導(dǎo)職業(yè)學(xué)校與企業(yè)的合作，進(jìn)一步明確和規(guī)范政府、學(xué)校、企業(yè)在合作教育中的責(zé)任和義務(wù)。其中要對(duì)企業(yè)在參與人才培養(yǎng)中的地位和性質(zhì)做出明確規(guī)定，使之細(xì)化、具體化，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督力度，建立企業(yè)參與職業(yè)教育問(wèn)責(zé)制度。把是否參與職業(yè)教育納人企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)考核內(nèi)容。對(duì)拒不履行職業(yè)教育責(zé)任的企業(yè)，依法追究其法律責(zé)任。

2．政府、企業(yè)加大對(duì)職業(yè)教育的投入

財(cái)政管理方面。政府有關(guān)部門要制定相關(guān)的政策，建立職業(yè)教育的長(zhǎng)效投資機(jī)制，積極組織行業(yè)、企業(yè)、社會(huì)等各方面建立專項(xiàng)基金制度，制定合理的資金管理和使用政策，按照教育機(jī)構(gòu)參加工學(xué)結(jié)合人數(shù)增加政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)有利于企業(yè)參與職業(yè)教育人才培養(yǎng)的稅收減免、財(cái)政資助等政策，加大培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)提取的力度，讓企業(yè)積極地深度參與高等職業(yè)教育教學(xué)過(guò)程。使“學(xué)校教育”和“企業(yè)教育”真正糅合起來(lái)。

3．完善職業(yè)資格制度和就業(yè)準(zhǔn)入制度

職業(yè)資格是從事某種職業(yè)所應(yīng)具有最低程度的知識(shí)、技能和相關(guān)素質(zhì)的要求。以職業(yè)資格制度為基礎(chǔ)，可以促進(jìn)企業(yè)與高職院校的緊密結(jié)合。因?yàn)槠髽I(yè)、行業(yè)是制定職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)的主體。行業(yè)的用人標(biāo)準(zhǔn)直接可以通過(guò)資格標(biāo)準(zhǔn)向職業(yè)院校傳達(dá)。

4．制定相關(guān)人事法規(guī)。完善職業(yè)教育管理

篇7

摘要：選教育部“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃”，現(xiàn)擔(dān)任中國(guó)教育政策與法律研究會(huì)常務(wù)理事，北京市教育法學(xué)會(huì)常務(wù)理事，多次受邀參加國(guó)家立法和政策制定工作。2008年，參加《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020 年）》“教育法制建設(shè)”部分的起草。在采訪中，申教授表示，教育是關(guān)乎個(gè)體生存的基本權(quán)利，國(guó)家有義務(wù)和責(zé)任保障所有公民的受教育權(quán)，殘疾人的受教育權(quán)也應(yīng)得到平等保護(hù);發(fā)達(dá)國(guó)家除了在義務(wù)教育階段實(shí)施入學(xué)“零拒絕”政策外，通過(guò)立法保障殘疾人平等接受高等教育的權(quán)利;我們應(yīng)轉(zhuǎn)變理念，深化對(duì)高等教育階段殘疾人受教育平等權(quán)的認(rèn)識(shí)，細(xì)化殘疾人高等教育招錄工作的法律規(guī)定，重視對(duì)殘疾人高等教育的補(bǔ)償，加強(qiáng)程序立法并充分實(shí)現(xiàn)其權(quán)利救濟(jì)。

關(guān)鍵詞：殘疾人;受教育權(quán);教育法律體系

一、尊重和保障殘疾人受教育權(quán)，

共享社會(huì)發(fā)展成果

《世界教育信息》：尊重與保障殘疾人的受教育權(quán)，是一個(gè)國(guó)家和社會(huì)文明發(fā)展水平的標(biāo)志之一。我們應(yīng)當(dāng)如何理解殘疾人受教育權(quán)？

申素平：殘疾人接受教育是社會(huì)文明發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物。在民主國(guó)家，所有公民在法律地位上都是平等的，國(guó)家對(duì)于每位公民負(fù)有“生存照顧”的義務(wù)。教育是關(guān)系到個(gè)體生存的一項(xiàng)基本權(quán)利，國(guó)家有義務(wù)和責(zé)任保障所有公民的受教育權(quán)，而殘疾人作為公民中的一部分，其受教育權(quán)也應(yīng)受到平等保護(hù)。

殘疾人受教育權(quán)的內(nèi)涵包括兩方面的內(nèi)容。一是同其他受教育者一樣，享有憲法和教育法規(guī)定的受教育權(quán)。在義務(wù)教育階段，每個(gè)適齡殘疾兒童和少年都應(yīng)當(dāng)接受免費(fèi)的教育;在非義務(wù)教育階段，殘疾人享有平等的受教育機(jī)會(huì)，不因殘疾而被拒絕入學(xué)。二是由于殘疾人身心方面存在障礙，是受教育者中的弱勢(shì)群體，因此需要國(guó)家為其接受教育提供必要的援助，具體包括在學(xué)校創(chuàng)設(shè)無(wú)障礙環(huán)境，使殘疾學(xué)生平等地享受各種教育教學(xué)資源;在教學(xué)中對(duì)殘疾學(xué)生設(shè)計(jì)個(gè)別化的教育計(jì)劃和教育方式，提供能使他們獲得最大收益的、最為適合的教育。此外，還應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況在教育費(fèi)用和其他服務(wù)措施上為殘疾學(xué)生提供更多的幫助。

《世界教育信息》：發(fā)達(dá)國(guó)家殘疾人義務(wù)教育入學(xué)政策普遍實(shí)施“零拒絕”政策，該政策的核心內(nèi)容與原則是什么？

申素平：所謂“零拒絕”，最早是根據(jù)美國(guó)1975年《全體殘疾兒童教育法》中“州政府及地方學(xué)區(qū)要向所有殘疾兒童提供教育”的規(guī)定而得出的。根據(jù)該原則，每一個(gè)殘疾兒童都不得被拒絕于學(xué)校教育之外，盡管教育資源很有限，但殘疾兒童的教育卻不能因?yàn)榻?jīng)費(fèi)的限制而終止或減少其服務(wù)內(nèi)容。“零拒絕”政策保證每一個(gè)殘疾兒童都不會(huì)被排斥在公共教育體系之外，且其受教育權(quán)不受侵犯。但是，在此原則確立后，還是有一些身體殘疾程度較重，被校方或地方學(xué)區(qū)認(rèn)為已不具備教育價(jià)值的兒童被學(xué)校拒絕入學(xué)。因此，在實(shí)踐中，對(duì)于“零拒絕”政策是否包含所有兒童，所有兒童的“所有”（all）指的是不是“每一個(gè)”（any），學(xué)校是否可根據(jù)兒童殘疾的程度將某些兒童排除在學(xué)校教育之外，一直存在爭(zhēng)議。直到1989年美國(guó)聯(lián)邦上訴法院在“蒂莫西案”（Timothy v. Rochester School District，1989）中裁定，“零拒絕”政策的受教育對(duì)象指的是所有人，并且強(qiáng)調(diào)法律規(guī)定的受教育機(jī)會(huì)并不是在兒童有學(xué)習(xí)能力時(shí)才有效。

二、保障殘疾人接受高等教育的機(jī)會(huì)，

他國(guó)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒

《世界教育信息》：國(guó)外對(duì)高等教育階段殘疾人受教育機(jī)會(huì)平等權(quán)的法律保障有哪些具體做法？

申素平：通過(guò)立法推進(jìn)和實(shí)施殘疾人高等教育，保障殘疾人平等接受高等教育的權(quán)利，是很多國(guó)家和地區(qū)的共識(shí)與經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)是對(duì)殘疾人教育立法較多的國(guó)家，其主要特色在于通過(guò)聯(lián)邦立法幫助各州解決在實(shí)施殘疾人教育方面所面臨的經(jīng)費(fèi)不足和意愿不強(qiáng)烈的問(wèn)題。在其通過(guò)的大量有關(guān)殘疾人教育的立法中，1973年頒布的《康復(fù)法》第504節(jié)條款確立了保護(hù)殘疾人高等教育機(jī)會(huì)平等權(quán)的基本原則――高等學(xué)校必須錄取“有殘疾的合格個(gè)人”。后來(lái)，美國(guó)聯(lián)邦最高法院在相關(guān)判例中將“有殘疾的合格個(gè)人”界定為“雖有殘疾但能滿足所有教育要求的人”。英國(guó)2001年頒布《特殊教育需要與障礙法》，首次明確高等教育提供機(jī)構(gòu)須保證不因?qū)W生的障礙或相關(guān)理由而對(duì)其歧視、不當(dāng)對(duì)待或不為其提供合理的調(diào)整措施。澳大利亞分別于1992年與2005年頒布《殘疾歧視法》和《殘疾歧視法教育標(biāo)準(zhǔn)》，規(guī)定基于殘疾的歧視是不合法的，高等教育機(jī)構(gòu)要保證殘疾人的高等教育權(quán)利，提供就讀機(jī)會(huì)及支持服務(wù)。愛(ài)爾蘭則出臺(tái)系列法律，包括《大學(xué)法》（1997年）、《教育法》（1998年）、《資格法》（1999年）和《平等地位法》（2000年）等，支持其高等教育擴(kuò)充，為過(guò)去被忽略的障礙人群提供接受高等教育的可能[1]。總體而言，國(guó)外立法的重點(diǎn)和特色主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

首先，對(duì)殘疾人參加入學(xué)考試及入學(xué)后的學(xué)習(xí)生活提供充分的便利條件。丹麥規(guī)定殘疾學(xué)生可以申請(qǐng)免除某些科目的考試、延長(zhǎng)準(zhǔn)備或考試時(shí)間，利用信息技術(shù)手段、磁帶或盲文，視力殘疾兒童可以申請(qǐng)回避涉及地圖或圖片的試題等，以保障殘疾學(xué)生和其他學(xué)生有同等的受教育機(jī)會(huì)。殘疾學(xué)生在接受高等教育時(shí)，為完成其學(xué)業(yè)有權(quán)要求所在院系提供必要的特殊教育支持。為他們提供這種補(bǔ)償性措施是其所在院系應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，這些措施主要包括對(duì)學(xué)校物理環(huán)境的改善，現(xiàn)代翻譯設(shè)備、錄音教材和其他新技術(shù)的利用等[2]。韓國(guó)通過(guò)提供輔助人員和延長(zhǎng)考試時(shí)間的方式來(lái)維護(hù)殘疾考生的受教育機(jī)會(huì)平等權(quán)。2004年，韓國(guó)教育部為保證31名患痙攣性學(xué)生順利參加大學(xué)學(xué)力考試，組織了大約80名來(lái)自特殊教育學(xué)校的考試輔助人員（其中包括45名督學(xué)）對(duì)這些考生提供幫助。在考試的中間休息時(shí)間，殘疾學(xué)生可以將他們畫(huà)好記號(hào)的紙交給這些輔助人員，而后者將按照紙上的記號(hào)為他們填寫(xiě)試卷。殘疾考生考試的時(shí)間比正常考生長(zhǎng)20分鐘，但每次中間休息時(shí)間短10分鐘。對(duì)于那些有嚴(yán)重殘疾的考生，輔助人員會(huì)把試題念給他們聽(tīng)，并將他們的答案填到試卷上。[3]

其次，在錄取工作中引入對(duì)殘疾人的補(bǔ)償措施。一些國(guó)家引入了某種程度的補(bǔ)償措施來(lái)增加殘疾人接受高等教育的可能性，以補(bǔ)償殘疾人在高等教育入學(xué)中的弱勢(shì)地位，具體形成了配額法和加分法兩種方式。前者是在每年的錄取名額中預(yù)留或單獨(dú)增加部分名額給殘疾學(xué)生，專門用于保障殘疾人的高等教育入學(xué);后者主要是通過(guò)加分或在原有成績(jī)的基礎(chǔ)上加權(quán)計(jì)算成績(jī)，增加殘疾考生達(dá)到高校錄取分?jǐn)?shù)線的可能性。例如，西班牙1992年的皇家法令要求各大學(xué)將一年級(jí)新生招生名額中的3%留給殘疾學(xué)生，包括非聽(tīng)力損傷或言語(yǔ)損傷的其他類型殘疾學(xué)生[4]。1996年，美國(guó)加州為保障殘疾人的高等教育機(jī)會(huì)平等權(quán)，在以特殊才能合格性決定標(biāo)準(zhǔn)錄取的新生中預(yù)留2%的名額錄取包括殘疾人和退伍軍人在內(nèi)的由于特殊情況未能達(dá)到其他錄取標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)生。1995年，韓國(guó)政府制定的殘疾青年大學(xué)錄取特別制度允許大學(xué)錄取一些定員外的殘疾學(xué)生，擴(kuò)大殘疾學(xué)生接受高等教育的機(jī)會(huì)。

最后，對(duì)高等學(xué)校招收殘疾學(xué)生進(jìn)行補(bǔ)助。一些國(guó)家對(duì)高等學(xué)校錄取殘疾學(xué)生實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)，提供專門的經(jīng)費(fèi)支持和政策鼓勵(lì)。例如，丹麥政府規(guī)定學(xué)校在向殘疾人提供入學(xué)特別支持時(shí)，可以向丹麥國(guó)家教育助學(xué)及貸款事務(wù)所尋求經(jīng)濟(jì)援助。意大利的做法是每所大學(xué)的校長(zhǎng)任命一位教授負(fù)責(zé)接待殘疾學(xué)生，大學(xué)向殘疾學(xué)生提供全部必需的教學(xué)設(shè)備，并在住宿安排方面給予幫助;對(duì)殘疾學(xué)生的照顧實(shí)行一對(duì)一的安排，由該殘疾學(xué)生同班的其他學(xué)生承擔(dān);殘疾學(xué)生的專業(yè)分布也呈現(xiàn)出多元化的特征，如就讀于科學(xué)、文學(xué)、法律以及社會(huì)學(xué)等院系。

三、完善殘疾人高等教育立法，

保障其平等受教育權(quán)

《世界教育信息》：國(guó)外有關(guān)殘疾人高等教育的立法已經(jīng)將關(guān)注重心轉(zhuǎn)移到彈性的、可調(diào)整的考試形式，以及政府的條件保障、激勵(lì)和補(bǔ)償措施方面，提高殘疾人接受高等教育的可能性。對(duì)于加強(qiáng)和改進(jìn)我國(guó)殘疾人高等教育立法，您有何看法或建議？

申素平：總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)關(guān)于殘疾人高等教育的法律規(guī)定較少，其中一些規(guī)定原則性又較強(qiáng)，缺乏立法或司法的解釋以及相關(guān)案例的積累，導(dǎo)致其在現(xiàn)實(shí)中的可操作性不強(qiáng)，未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面予以改進(jìn)。

首先，轉(zhuǎn)變理念，深化對(duì)高等教育階段殘疾人教育平等權(quán)的認(rèn)識(shí)。當(dāng)前，首要轉(zhuǎn)變輕視殘疾人高等教育的觀念和立法理念。我國(guó)《殘疾人教育條例》第3條規(guī)定：“發(fā)展殘疾人教育事業(yè)，實(shí)行普及與提高相結(jié)合、以普及為重點(diǎn)的方針，著重發(fā)展義務(wù)教育和職業(yè)教育，積極開(kāi)展學(xué)前教育，逐步發(fā)展高級(jí)中等以上教育。”雖然提到逐步發(fā)展高級(jí)中等以上教育，但該條例全文僅有第29條涉及高等教育：“普通高級(jí)中等學(xué)校、高等院校、成人教育機(jī)構(gòu)必須招收符合國(guó)家規(guī)定的錄取標(biāo)準(zhǔn)的殘疾考生入學(xué)，不得因其殘疾而拒絕招收。”從具體條文分布可以看出，殘疾人高等教育尚未得到足夠重視。同時(shí)，社會(huì)上普遍存在“殘疾人接受高等教育有什么用”的質(zhì)疑，過(guò)于注重高等教育為社會(huì)提供人才的功能而忽視了其對(duì)人的發(fā)展的作用，進(jìn)而在效率優(yōu)先的思維框架下忽視了作為殘疾人基本權(quán)利的受教育平等權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

其次，細(xì)化殘疾人高等教育招錄工作的法律規(guī)定。要通過(guò)立法和制度建設(shè)繼續(xù)細(xì)化殘疾人高等教育招錄工作的法律規(guī)定。高等學(xué)校應(yīng)在招生過(guò)程中，將其宣傳資料、課程資料和申請(qǐng)表格、網(wǎng)頁(yè)等，以多種方式（如點(diǎn)字、大字體、錄音帶、電話講解、語(yǔ)音軟件等）提供，幫助殘疾人順利獲得相關(guān)信息與資料。在考試過(guò)程中，教育行政部門可以成立常設(shè)或非常設(shè)的機(jī)構(gòu)及專家委員會(huì)，研究針對(duì)視力殘疾考生、聽(tīng)力殘疾考生、肢體殘疾考生等各類型殘疾考生的彈性考試方式，確保殘疾考生不受殘疾限制展示他們的能力。針對(duì)考試的時(shí)間、考試過(guò)程中涉及的技術(shù)支持手段，同樣可由專家委員會(huì)加以評(píng)估測(cè)定，通過(guò)適當(dāng)延長(zhǎng)或分割考試時(shí)間、增加考場(chǎng)輔助人員等手段，在不影響考試的公平和水準(zhǔn)的前提下，為殘疾人參加考試提供便利。

再次，突出對(duì)殘疾人高等教育的補(bǔ)償。殘疾人身體上的劣勢(shì)對(duì)其實(shí)現(xiàn)受教育權(quán)會(huì)帶來(lái)一些不利影響。在實(shí)現(xiàn)高等教育機(jī)會(huì)平等的時(shí)候有必要消除殘疾人因身體劣勢(shì)所面臨的負(fù)面結(jié)果，根據(jù)高等教育階段殘疾人受教育機(jī)會(huì)平等權(quán)的內(nèi)容，側(cè)重對(duì)殘疾人的補(bǔ)償。可以參考我國(guó)現(xiàn)有的少數(shù)民族加分政策，探討對(duì)殘疾人高等教育實(shí)施補(bǔ)償措施的可行性，通過(guò)在高等教育錄取名額中預(yù)留或額外增加部分名額，為殘疾人考試分?jǐn)?shù)的計(jì)算單獨(dú)設(shè)定一定的計(jì)算公式或直接根據(jù)殘疾程度進(jìn)行相應(yīng)的加分等措施，彌補(bǔ)殘疾人在與健全人的競(jìng)爭(zhēng)中所處的不利地位。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)高等學(xué)校招收殘疾學(xué)生的激勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)。中央和地方政府應(yīng)通過(guò)經(jīng)費(fèi)支持幫助高校落實(shí)《殘疾人保障法》規(guī)定的無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)，提高殘疾大學(xué)生生均經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)以及撥付專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于殘疾人招錄工作，提升高等學(xué)校招收殘疾考生的意愿和主動(dòng)性。

最后，加強(qiáng)程序立法并充分實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。合理正當(dāng)?shù)某绦蚴菍?duì)殘疾人的受教育權(quán)進(jìn)行行政保護(hù)和司法保護(hù)的重要依據(jù)，只有嚴(yán)格規(guī)范殘疾人高等教育各個(gè)環(huán)節(jié)的程序性規(guī)定，才能使殘疾人明確自己享有的具體權(quán)利，確知自己的權(quán)利如何受到侵犯，也才能在權(quán)利受到侵犯后按照明確的途徑和程序去加以維護(hù)。這些具體的程序性規(guī)定不僅包括在招生、考試、錄取階段殘疾人所擁有的權(quán)利，可以獲得支持的種類、范圍，服務(wù)提供主體，還應(yīng)包括在教育機(jī)會(huì)平等權(quán)受損后，殘疾人尋求權(quán)利救濟(jì)的途徑、程序。加強(qiáng)程序立法是我國(guó)教育立法面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)，而對(duì)于相對(duì)弱勢(shì)的殘疾人來(lái)說(shuō)，程序的透明、公正更為必要和迫切。只有不斷完善殘疾人高等教育招錄工作中的程序性規(guī)定，才能充分發(fā)揮現(xiàn)有權(quán)利救濟(jì)制度的功能，暢通教育申訴制度和行政訴訟制度的聯(lián)系，有效提升現(xiàn)有殘疾人受教育權(quán)的救濟(jì)水平。

《世界教育信息》：作為教育法領(lǐng)域的專業(yè)學(xué)者，請(qǐng)談一下您心中的“中國(guó)教育夢(mèng)”。

申素平：殘疾人作為公民根據(jù)憲法和法律應(yīng)享有受教育的基本權(quán)利，每一個(gè)殘疾人，無(wú)論其殘疾類型還是殘疾程度如何，都有權(quán)接受與其能力相應(yīng)的教育。實(shí)現(xiàn)包括殘疾人在內(nèi)的所有公民的平等受教育權(quán)是國(guó)家必須保障的責(zé)任。從權(quán)利本位出發(fā)進(jìn)行教育立法和相關(guān)政策制定，不斷確認(rèn)、保障和實(shí)現(xiàn)包括殘疾人在內(nèi)的所有公民的受教育權(quán)，應(yīng)成為我國(guó)教育立法的目的與中心內(nèi)容。不斷健全和完善我國(guó)的教育法律體系，為我國(guó)教育奠定規(guī)范的法律框架基礎(chǔ)是教育法學(xué)者的“中國(guó)教育夢(mèng)”。

參考文獻(xiàn)：

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[2]牟玉杰. 丹麥特殊教育的特點(diǎn)及思考[J].南京特教學(xué)院學(xué)報(bào)，2006（1）：69-72.

篇8

關(guān)鍵詞 民辦高校 辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn) 風(fēng)險(xiǎn)分析 對(duì)策

作為我國(guó)高等教育的重要組成部分之一，民辦高校近年來(lái)發(fā)展迅速并且取得了輝煌的成就。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年5月21日，中國(guó)的民辦大學(xué)（民辦高校）共有722所（含獨(dú)立設(shè)置普通民辦高校447所，獨(dú)立學(xué)院275所）。民辦高校的健康穩(wěn)定發(fā)展對(duì)促進(jìn)我國(guó)高等教育大眾化起著非常重要的作用。我國(guó)第一所民辦高校湖南九疑職業(yè)學(xué)院創(chuàng)立于1980年，至今已有35年了。經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，我國(guó)的民辦高校在中央和地方政府的大力扶持以及自身的不懈努力下已逐漸規(guī)范，但是，目前我國(guó)民辦高校在發(fā)展的過(guò)程中仍然面臨著許多辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)。

一、民辦高校辦學(xué)面臨的風(fēng)險(xiǎn)

（一）外部風(fēng)險(xiǎn)

民辦高校辦學(xué)面臨的外部風(fēng)險(xiǎn)主要是民辦高校的外部環(huán)境所帶來(lái)的，包括國(guó)家、地方、社會(huì)的相關(guān)方面情況對(duì)其造成的影響以及其他高校對(duì)其造成的影響。例如，國(guó)家有關(guān)民辦高等教育的法律和政策的影響，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)當(dāng)?shù)孛褶k高校的辦學(xué)規(guī)模、發(fā)展速度和招生的影響，社會(huì)輿論評(píng)價(jià)的影響以及其他高校造成的競(jìng)爭(zhēng)影響等。

（1）國(guó)家法律政策風(fēng)險(xiǎn)。民辦高校的發(fā)展離不開(kāi)國(guó)家法律和政策的保障、引導(dǎo)和支持。目前，我國(guó)已經(jīng)頒布并實(shí)施的相關(guān)法律法規(guī)有《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》和《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》，這是保障民辦高校發(fā)展的重要外部條件。然而，民辦高校的法律地位仍不明確、對(duì)民辦高校發(fā)展的限制較多、相關(guān)的扶持政策落實(shí)不到位等政策因素給民辦高校辦學(xué)帶來(lái)了一定的風(fēng)險(xiǎn)。

（2）地方經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。民辦高校大多數(shù)招收的是當(dāng)?shù)氐纳础．?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展水平不僅對(duì)民辦高校辦學(xué)規(guī)模和發(fā)展速度產(chǎn)生影響，還會(huì)對(duì)民辦高校的招生以及學(xué)生的就業(yè)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

（3）社會(huì)輿論風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于民辦高校來(lái)說(shuō)，社會(huì)對(duì)其的輿論評(píng)價(jià)的好壞，關(guān)系到它們自身的社會(huì)形象和可持續(xù)發(fā)展。社會(huì)大眾的輿論評(píng)價(jià)包括政府、教師、學(xué)生、家長(zhǎng)、用人單位、新聞媒體等對(duì)民辦高校的政策、行為、辦學(xué)質(zhì)量等各方面的評(píng)價(jià)意見(jiàn)總和。

（4）高校競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)。民辦高校的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手不僅來(lái)自于同類的其他民辦高校，還來(lái)自于公立高校。然而，民辦高校在辦學(xué)層次、辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)質(zhì)量、師資力量、生源質(zhì)量等競(jìng)爭(zhēng)力都不如公辦高校。因此，競(jìng)爭(zhēng)因素的影響給民辦高校辦學(xué)也帶來(lái)了一定的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)民辦高校面臨的內(nèi)部辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自于辦學(xué)者管理經(jīng)營(yíng)的理念和方式、財(cái)務(wù)資金的投入和運(yùn)作以及自身的辦學(xué)質(zhì)量等方面。

（1）管理經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。民辦高校辦學(xué)者的辦學(xué)理念、辦學(xué)思想間接地影響到民辦高校的管理和經(jīng)營(yíng)方式。部分民辦高校辦學(xué)者辦學(xué)動(dòng)機(jī)不純，辦學(xué)理念不當(dāng)，以營(yíng)利為主要目的，貪圖利益回報(bào)，削減必要的資金投入，缺乏科學(xué)民主的管理制度和管理方式，忽視教育教學(xué)質(zhì)量和管理服務(wù)水平，勢(shì)必會(huì)影響學(xué)校長(zhǎng)遠(yuǎn)的生存和發(fā)展。

（2）財(cái)務(wù)資金風(fēng)險(xiǎn)。民辦高校是由社會(huì)集團(tuán)、集體、個(gè)人籌資，自負(fù)盈虧，這是它們與公立高校的主要區(qū)別之一。因此，民辦高校面臨著籌資風(fēng)險(xiǎn)、投資風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)和收益分配等資金風(fēng)險(xiǎn)因素。

（3）辦學(xué)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。良好的辦學(xué)質(zhì)量是民辦高校能否擁有較好的社會(huì)形象以及較高的社會(huì)知名度和認(rèn)可度的重要條件之一。影響民辦高校辦學(xué)質(zhì)量的主要因素包括師資水平、教育教學(xué)管理評(píng)估水平和教學(xué)相關(guān)設(shè)施設(shè)備的建設(shè)等。但是，現(xiàn)階段由于有的民辦高校一味追求投資回報(bào)，不舍得投入大量資金進(jìn)行教育設(shè)施建設(shè)，忽略教師的薪資待遇，很難留住優(yōu)秀的教師。同時(shí)，有的民辦高校大量使用兼職和外聘教師，造成教師隊(duì)伍不穩(wěn)定，人員流動(dòng)頻繁，教學(xué)和科研的連貫性難以得到保障，勢(shì)必會(huì)給學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

二、民辦高校辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)的成因分析

綜上所述，我國(guó)民辦高校辦學(xué)面臨著許多風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，我國(guó)民辦高校存在以上風(fēng)險(xiǎn)的原因如下：

（一）法律政策不健全

國(guó)家和地方有關(guān)民辦高等教育的法律政策越完善，民辦高校的法律政策風(fēng)險(xiǎn)就越小。雖然目前已經(jīng)頒布并實(shí)施了的《中華人民共和國(guó)民辦教育》和《民辦教育法實(shí)施條例》對(duì)于促進(jìn)我國(guó)民辦高校的健康發(fā)展起到了積極的作用，但是也存在著法律政策內(nèi)容模糊、籠統(tǒng)，只具導(dǎo)向性，缺乏操作性，無(wú)法落到實(shí)處等問(wèn)題。例如，關(guān)于民辦高校的產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定不明確，民辦高校投資者投資辦學(xué)的合理回報(bào)不確定。另外，有關(guān)民辦高等教育的地方性政策法規(guī)缺失，只有少數(shù)省市出臺(tái)過(guò)有關(guān)民辦高等教育的政策法規(guī)，大多數(shù)省市并沒(méi)有根據(jù)當(dāng)?shù)剞k學(xué)的實(shí)際情況制定相關(guān)的詳細(xì)的政策法規(guī)。

（二）辦學(xué)思想的偏差

民辦高校投資者辦學(xué)思想的偏差將會(huì)嚴(yán)重阻礙科學(xué)規(guī)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。當(dāng)前，部分民辦高校的辦學(xué)者對(duì)辦學(xué)的本質(zhì)認(rèn)識(shí)不當(dāng)，希望用最短的時(shí)間獲取經(jīng)濟(jì)收益，忽視民辦教育教學(xué)的質(zhì)量。民辦高校不是以營(yíng)利為目的的私營(yíng)企業(yè)，它有自身的公益性。不能通過(guò)經(jīng)營(yíng)民辦高校獲取利潤(rùn)，更不能為大量獲取經(jīng)濟(jì)收益而削減必要的資金投入，從而降低教育教學(xué)質(zhì)量。另外，投資辦學(xué)與投資企業(yè)有很大的不同，有其特殊性，風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)也不同。投資辦學(xué)者對(duì)我國(guó)民辦高等教育的本質(zhì)、特殊性以及辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)不足將會(huì)影響我國(guó)民辦高校的健康發(fā)展。

（三）內(nèi)部管理不規(guī)范

科學(xué)健全的管理制度是促進(jìn)我國(guó)民辦高校發(fā)展的基礎(chǔ)。近年來(lái)，有部分民辦高校的倒閉很大程度上是與自身內(nèi)部的管理不善有關(guān)。雖然大部分民辦高校內(nèi)部已經(jīng)制定了關(guān)于教學(xué)、招生、師資、財(cái)務(wù)、科研以及設(shè)施等方面的管理制度，但是其中的一些規(guī)章制度流于形式，可操作性不強(qiáng)，如同虛設(shè)，發(fā)揮不了應(yīng)有的效果。同時(shí)，一些民辦高校因過(guò)分追求經(jīng)濟(jì)利益，削減一些投入管理所必需的資金，導(dǎo)致不能使用更科學(xué)、更現(xiàn)代化的管理手段，造成管理混亂。此外，我國(guó)民辦高校普遍采取“家族式”管理方式，缺乏有效的制衡機(jī)制，也給民辦高校帶來(lái)的一定的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）民辦高校師資水平整體不高

目前，我國(guó)民辦高校的教師隊(duì)伍中以中級(jí)職稱的教師為主，具有高級(jí)職稱的教師多以掛名或兼職的形式任教。而且由于各種因素，民辦高校教師隊(duì)伍的流動(dòng)性很大，教學(xué)的延續(xù)性得不到保障，勢(shì)必影響到教育教學(xué)質(zhì)量。此外，部分民辦高校教師擔(dān)任教學(xué)工作同時(shí)還要擔(dān)任行政工作，工作量大，加之民辦高校實(shí)行過(guò)分強(qiáng)調(diào)工作量，只注重結(jié)果不注重形式的不科學(xué)的績(jī)效考核制度，使得教師沒(méi)有時(shí)間和精力進(jìn)修，提高自身的業(yè)務(wù)水平，也不能全身心地投入到教書(shū)育人、教研和科研當(dāng)中。

三、民辦高校辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)的對(duì)策

（一）完善民辦教育政策法規(guī)

政府部門要完善相關(guān)的政策法規(guī)，使其更合理、明確、規(guī)范，并具有較強(qiáng)的操作性，做到有法可依、依法治教，保障民辦高等教育健康有序地發(fā)展。另外，各省市也要構(gòu)建關(guān)于民辦高等教育的地方性法規(guī)，根據(jù)我國(guó)各省市的教育發(fā)展實(shí)際情況制定相應(yīng)的政策法規(guī)，營(yíng)造良好的法律和政策環(huán)境以促進(jìn)當(dāng)?shù)氐拿褶k高等教育良好發(fā)展。最后，相關(guān)的政策法規(guī)制定之后，關(guān)鍵在于將它們貫徹實(shí)施，落到實(shí)處。因此建立嚴(yán)格有效的執(zhí)法監(jiān)督制度也很重要，可以解決教育腐敗問(wèn)題。

（二）端正辦學(xué)思想

民辦高校的投資者要端正辦學(xué)動(dòng)機(jī)，樹(shù)立正確的辦學(xué)理念，要認(rèn)識(shí)到民辦高等教育屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的重要組成部分，要為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和高等教育大眾化做出貢獻(xiàn)。教育的目的是培養(yǎng)人才，培養(yǎng)社會(huì)主義建設(shè)者和接班人。民辦高校的辦學(xué)理念應(yīng)該牢牢地圍繞這一點(diǎn)，體現(xiàn)大學(xué)的理想、信念和追求。

（三）健全民辦高校的內(nèi)部管理體制

民辦高校的管理制度是學(xué)校一切工作能否正常運(yùn)行的有力保障。例如，教學(xué)管理制度是確保教學(xué)工作能夠正常開(kāi)展的前提，行政管理制度是開(kāi)展行政工作的基礎(chǔ)。民辦高校各方面的管理制度要科學(xué)、合理，具有可操作性，不能只停留在形式上，并且要相互配合，形成一個(gè)體系。同時(shí)，要完善民辦高校內(nèi)部管理監(jiān)督制度，提高民辦高校的管理效益和效率。例如，對(duì)教學(xué)管理活動(dòng)實(shí)施督導(dǎo)機(jī)制能改善教學(xué)質(zhì)量，對(duì)財(cái)務(wù)管理行為進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督就不會(huì)造成腐敗和資金的浪費(fèi)。

（四）提升教育教學(xué)質(zhì)量

提升民辦高校的教育教學(xué)質(zhì)量首先要通過(guò)創(chuàng)設(shè)良好的環(huán)境和建立內(nèi)部人才培養(yǎng)機(jī)制等手段吸引和培養(yǎng)優(yōu)秀教師，進(jìn)一步優(yōu)化師資水平。更重要的是要提高教師的待遇，留住人才。除了要有優(yōu)質(zhì)的師資隊(duì)伍之外，創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，注重學(xué)校特色學(xué)科建設(shè)，建立教學(xué)質(zhì)量管理評(píng)估體系等都是提高民辦高校教育教學(xué)質(zhì)量的切實(shí)有效的途徑。

參考文獻(xiàn)

[1] 李釗.民辦高校辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)防范研究[D].華中科技大學(xué)博士學(xué)位論文，2008.

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篇9

關(guān)鍵詞：政府;高校;管辦評(píng)分離;辦學(xué)自

“管”：要以“清單管理”為抓手，向“有限政府”轉(zhuǎn)變

實(shí)行清單管理方式是簡(jiǎn)政放權(quán)、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要手段。本屆政府將“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”和“負(fù)面清單”的組合拳作為落實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)的重要抓手。正如總理在2014年的達(dá)沃斯論壇開(kāi)幕式致辭上所指出的：一方面，要拿出完整的“權(quán)力清單”，政府應(yīng)該干什么，“法無(wú)授權(quán)不可為”;另一方面，要給出“負(fù)面清單”，政府要讓企業(yè)明了不該干什么、可以干什么，“法無(wú)禁止皆可為”;此外，就是要理出“責(zé)任清單”，政府該怎么管市場(chǎng)，“法定職責(zé)必須為”。[1]

1.“權(quán)力清單”表現(xiàn)為對(duì)大學(xué)行政審批制度改革的深入推進(jìn)

在高等教育領(lǐng)域內(nèi)，具體來(lái)講，“權(quán)力清單”方面主要表現(xiàn)為大學(xué)行政審批制度改革的深入推進(jìn)。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響下，我國(guó)政府對(duì)高等教育一直是集權(quán)化的政府控制模式。隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革，政府控制模式有所弱化，但政府仍在很大程度上控制著高等教育管理的各項(xiàng)權(quán)力，對(duì)高等教育的管理進(jìn)行過(guò)多的行政干預(yù)，如項(xiàng)目評(píng)審、教育評(píng)估、人才評(píng)價(jià)和檢查事項(xiàng)等。大學(xué)辦學(xué)自有限，社會(huì)力量難以參與高校治理。政府要減少對(duì)高校辦學(xué)的行政干預(yù)，取消和下放行政審批事項(xiàng)，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，這樣才能防止公權(quán)濫用、減少尋租現(xiàn)象，使政府真正履行為高校、受教育者服務(wù)的職責(zé)。

2.“負(fù)面清單”主要表現(xiàn)為對(duì)高校、社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)開(kāi)展的監(jiān)管工作

推進(jìn)管辦評(píng)分離，讓政府簡(jiǎn)政放權(quán)并不是讓政府將所有權(quán)力下放，更不能以簡(jiǎn)政放權(quán)為名放棄監(jiān)管之責(zé)，而是要求政府真正承擔(dān)起社會(huì)秩序的維護(hù)者角色，有效推行法律政策，有效實(shí)施各類監(jiān)管。通過(guò)“負(fù)面清單”以形成公開(kāi)透明、預(yù)期穩(wěn)定的制度安排，促進(jìn)高校和社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新活力充分迸發(fā)。一是要監(jiān)管高校的辦學(xué)行為，這要求政府在依法明確和保障各級(jí)各類學(xué)校辦學(xué)自的同時(shí)，制定禁止高校自主辦學(xué)可能采取的機(jī)會(huì)主義行為，如亂收學(xué)費(fèi)、砍掉冷門專業(yè)、功利傾向等。在此“負(fù)面清單”之外的事項(xiàng)，學(xué)校均可自主決定，并且要盡量縮減“負(fù)面清單”事項(xiàng)的范圍，更多采取事中、事后監(jiān)管方式。二是要監(jiān)管社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的評(píng)估行為，實(shí)行“元評(píng)估”，即對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督和管理，并不直接參與評(píng)估。[2]政府監(jiān)管的目的在于保障社會(huì)組織評(píng)估的科學(xué)性與客觀性，確保社會(huì)組織在運(yùn)用評(píng)價(jià)權(quán)力時(shí)不會(huì)偏離為高等教育發(fā)展服務(wù)的軌道。

3.“責(zé)任清單”表現(xiàn)為政府組織的優(yōu)化與宏觀管理水平的提升

“責(zé)任清單”管理要求轉(zhuǎn)變政府的微觀管理為宏觀調(diào)控，將“掌舵”與“劃槳”職能分開(kāi)。傳統(tǒng)的高等教育管理體制中，政府集高校辦學(xué)者與管理者于一身，熱衷于對(duì)高校內(nèi)部自身事務(wù)的管理，樣樣包攬，扮演“全能政府”的角色。根據(jù)有限政府理論，政府的知識(shí)是有限的， 政府知識(shí)的這種有限性決定了政府有限理性的存在， 政府的功能也是相當(dāng)有限的，而無(wú)限的政府干預(yù)一定會(huì)失敗。[3] 為彌補(bǔ)政府大包大攬所產(chǎn)生的“政府失靈”，需要引入社會(huì)力量來(lái)監(jiān)督政府的行為。在“責(zé)任清單”管理下，要求教育及相關(guān)政府部門通過(guò)公報(bào)、官方網(wǎng)站等便于公眾知曉的方式，向社會(huì)全面公開(kāi)其組織結(jié)構(gòu)、管理職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)，為公民、法人或者其他組織提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。政府在減少對(duì)高校微觀事務(wù)的管理后，可以更好地關(guān)注和把握高等教育的宏觀發(fā)展方向與重要議題，如制定高等教育發(fā)展規(guī)劃、確立高等教育不同時(shí)期的發(fā)展目標(biāo)、各地區(qū)高等教育的發(fā)展規(guī)模速度、高等教育宏觀資源配置等，進(jìn)而提升宏觀管理的水平。各級(jí)政府可依據(jù)“責(zé)任清單”的職能精簡(jiǎn)和優(yōu)化原有的行政組織機(jī)構(gòu)，促進(jìn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一、分工合理的行政管理體制的形成，從而提高行政管理的效率。

“辦”：要以“大學(xué)章程”為統(tǒng)領(lǐng)，向“多元共治”轉(zhuǎn)變

自2012年1月1日《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》施行以來(lái)，教育部已核準(zhǔn)北京大學(xué)、清華大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)等多所部屬高校的章程，北京市教委也首批核準(zhǔn)了市屬五所高校的章程。章程的建設(shè)對(duì)于我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度的完善具有里程碑式的意義，但章程文本的制定只是“破題”，現(xiàn)代大學(xué)制度的探索任重而道遠(yuǎn)。下一步，要梳理各項(xiàng)規(guī)章制度，健全管理機(jī)制，進(jìn)一步完善以學(xué)校章程為核心的現(xiàn)代大學(xué)制度和治理結(jié)構(gòu)，著力加強(qiáng)章程執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，不斷提高依法治校水平。

1.以大學(xué)章程為統(tǒng)領(lǐng)，理順和完善規(guī)章制度

大學(xué)章程是高校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則。大學(xué)章程對(duì)大學(xué)與政府的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行清晰的界定：對(duì)外，有利于賦予政府有限的權(quán)力，劃分政府干預(yù)高校辦學(xué)的邊界，保障大學(xué)辦學(xué)自的實(shí)施，大學(xué)章程也是自治的“”，對(duì)組織機(jī)構(gòu)、職責(zé)范圍、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制等內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題作出了規(guī)定，是大學(xué)進(jìn)行自治的規(guī)則和依據(jù);對(duì)內(nèi)，相對(duì)于師生員工來(lái)說(shuō)，大學(xué)在行政法授權(quán)范圍內(nèi)行使行政職權(quán)，章程應(yīng)對(duì)大學(xué)行使行政職權(quán)的方式、范圍、流程等進(jìn)行規(guī)定。[4]在大學(xué)章程的統(tǒng)領(lǐng)下，下一步的工作應(yīng)是理順和完善各項(xiàng)規(guī)章制度，制定并完善教學(xué)、科研、學(xué)生、人事、資產(chǎn)與財(cái)務(wù)、后勤、安全、對(duì)外合作、學(xué)生組織、學(xué)生社團(tuán)等方面的管理制度，建立健全各種辦事程序、內(nèi)部機(jī)構(gòu)組織規(guī)則、議事規(guī)則等，形成健全、規(guī)范、統(tǒng)一的制度體系。

2. 探索理事會(huì)或董事會(huì)制度，實(shí)現(xiàn)多元主體共同治理

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著治理理論的興起，治理（Governance）已成為21世紀(jì)大學(xué)管理的新趨勢(shì)，各國(guó)紛紛設(shè)立董事會(huì)制度或加強(qiáng)其建設(shè)。美國(guó)加強(qiáng)了董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的治理結(jié)構(gòu);英國(guó)新的教育立法規(guī)定1992年后成立的大學(xué)要設(shè)立董事會(huì)（Board of Governance） 和學(xué)術(shù)委員會(huì)（Academic Board ）的兩會(huì)制治理架構(gòu);日本2004年實(shí)施了國(guó)立大學(xué)法人化改革，大學(xué)治理由校長(zhǎng)高管會(huì)（Board of Director）、經(jīng)營(yíng)協(xié)議會(huì)（Administrative Council）和教育研究評(píng)議會(huì)（Education and Research Council）三大機(jī)構(gòu)組成。由此可見(jiàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)董事會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)、政府、學(xué)校等多元主體共同參與高校的治理，并形成與學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)之間的制約關(guān)系。我國(guó)當(dāng)前公立大學(xué)所成立的董事會(huì)嚴(yán)格來(lái)講并不是治理機(jī)構(gòu)，而是一種類似于基金會(huì)性質(zhì)的籌資機(jī)構(gòu)，或者是一種產(chǎn)學(xué)研合作機(jī)構(gòu)。結(jié)合國(guó)內(nèi)大學(xué)董事會(huì)的現(xiàn)狀與問(wèn)題，對(duì)我國(guó)公立大學(xué)董事會(huì)建設(shè)提出以下建議：一是在公眾對(duì)高校公權(quán)力監(jiān)督缺失的情形下，我國(guó)應(yīng)以法律形式授予董事會(huì)審議權(quán)、咨詢權(quán)與監(jiān)督權(quán);二是董事會(huì)的治理實(shí)行利益相關(guān)者共同治理的模式;三是明確劃分董事會(huì)與學(xué)校黨委、校長(zhǎng)等管理主體間的職能關(guān)系;四是董事會(huì)規(guī)模21人為宜，由政府官員4人，學(xué)校校長(zhǎng)、書(shū)記及其他黨委成員5人，校外專家2人，社會(huì)精英4人和師生代表6人共同組成;五是董事會(huì)成員以任命或選舉的方式產(chǎn)生;六是董事會(huì)以定期召開(kāi)常務(wù)會(huì)議和不定期會(huì)議的方式運(yùn)行。

3. 完善高校信息公開(kāi)制度，加強(qiáng)社會(huì)的輿論監(jiān)督與問(wèn)責(zé)

高校信息公開(kāi)是推進(jìn) “社會(huì)評(píng)教育”的信息基石。校務(wù)信息，是高校在實(shí)施教育教學(xué)和管理過(guò)程中所產(chǎn)生的事務(wù)及其有關(guān)信息，涉及到學(xué)校公共利益的價(jià)值取向、管理方式、學(xué)術(shù)意愿和實(shí)現(xiàn)模式。信息公開(kāi)就是將學(xué)校的重大事項(xiàng)公開(kāi)，讓學(xué)校內(nèi)部、學(xué)校外部的社會(huì)人士關(guān)心、參與和監(jiān)督學(xué)校的大事，實(shí)現(xiàn)依法治校、民主決策、民主管理。2014年7月25日，教育部制定《高等學(xué)校信息公開(kāi)事項(xiàng)清單》，要求教育部直屬75所高校在2014年10月31日前向社會(huì)全面公開(kāi)清單所列10個(gè)大類50條具體項(xiàng)目，同時(shí)要求地方高校和有關(guān)部門所屬高校根據(jù)各省級(jí)教育行政部門和主管部門的要求做好清單落實(shí)。目前，“985工程”高校中多數(shù)都已建立了信息公開(kāi)的平臺(tái)，但與英國(guó)、法國(guó)、美國(guó)相比，在權(quán)威性、完備性和操作性等方面仍存在較大差距。一是配套制度尚不完善，如涉及高校辦學(xué)自、保護(hù)個(gè)人隱私、保護(hù)商業(yè)秘密等的規(guī)定一直沒(méi)有出臺(tái);二是可操作性和可評(píng)估性程度較低，如何落實(shí)及檢驗(yàn)高校的信息公開(kāi)成效仍然懸而未決[5];三是高校招生和財(cái)務(wù)的信息公開(kāi)仍有待擴(kuò)展和深化，特別是高考招生綜合改革的背景下，招生條件、考試程序、評(píng)價(jià)準(zhǔn)則與結(jié)果等招生制度的公開(kāi)化。

“評(píng)”：要以“獨(dú)立客觀”為準(zhǔn)則，向“社會(huì)評(píng)估”轉(zhuǎn)變

教育評(píng)估起源于新自由主義的管理思潮。教育評(píng)估組織是調(diào)整政府與高校之間關(guān)系的“緩沖閥”，可以在政府、市場(chǎng)與高校之間形成合理的張力，以應(yīng)對(duì)政府與市場(chǎng)雙重“失靈”情況下的困境。[6]當(dāng)下，我國(guó)的高校教育評(píng)估仍以教育行政部門組織評(píng)估為主，因此如何培育社會(huì)中介組織，開(kāi)展獨(dú)立客觀的評(píng)估是推進(jìn)管辦評(píng)分離的關(guān)鍵。

1.健全法律運(yùn)行機(jī)制，保障評(píng)估的合法性

我國(guó)與教育評(píng)估相關(guān)的法律法規(guī)有《普通高等教育評(píng)估暫行規(guī)定》《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》《中華人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)高等教育法》等。但這些法律法規(guī)中都尚未對(duì)教育評(píng)估中介組織及其活動(dòng)的法律地位給出明確的界定。因此，目前社會(huì)中一些獨(dú)立性較強(qiáng)、且有影響力的社會(huì)組織的大學(xué)評(píng)價(jià)，如廣東管理科學(xué)研究院武書(shū)連的《中國(guó)大學(xué)評(píng)價(jià)》，中國(guó)科學(xué)研究評(píng)價(jià)中心的《高校綜合競(jìng)爭(zhēng)力排行榜》，網(wǎng)大中國(guó)的《中國(guó)大學(xué)排行榜》以及校友會(huì)的《中國(guó)大學(xué)排行榜》等，都因缺少政策法規(guī)上的合法性，所的大學(xué)排行榜的權(quán)威性和可信性仍受到大眾質(zhì)疑。因此，推進(jìn)社會(huì)依法評(píng)價(jià)的第一步是要在該領(lǐng)域盡快出臺(tái)新的法律、法規(guī)，以支持和規(guī)范教育評(píng)估機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

2.培育社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，保證評(píng)估的獨(dú)立性

目前，我國(guó)的高校評(píng)價(jià)仍是采用政府集權(quán)的高等教育評(píng)估模式，主要是政府行政部門下的評(píng)估機(jī)構(gòu)，如教育部學(xué)位與研究生教育發(fā)展中心、教育部高等教育教學(xué)評(píng)估中心等。根據(jù)新自由主義的管理理念，評(píng)估機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立于政府，這樣才能夠保證高等教育的評(píng)估不受政府意志的影響，從而保證高等教育教學(xué)與學(xué)術(shù)的自由性。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，“發(fā)達(dá)國(guó)家都傾向于利用非官方、獨(dú)立的社會(huì)評(píng)估中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行大學(xué)評(píng)估。在荷蘭，非官方中介機(jī)構(gòu)‘荷蘭大學(xué)協(xié)會(huì)’負(fù)責(zé)對(duì)高等院校的教育評(píng)估工作;在韓國(guó)，作為高等教育主要評(píng)估機(jī)構(gòu)的韓國(guó)大學(xué)教育協(xié)議會(huì)是韓國(guó)唯一的大學(xué)民間團(tuán)隊(duì)”。[7]政府在評(píng)估中的作用甚微，一些政府的官方機(jī)構(gòu)只是進(jìn)行“元評(píng)估”，即對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督和管理，并不直接參與評(píng)估。

3.評(píng)價(jià)手段、方法要科學(xué)規(guī)范

我國(guó)評(píng)估中介組織在現(xiàn)階段的實(shí)際運(yùn)行中面臨的另一問(wèn)題是，評(píng)估的技術(shù)和方法制約評(píng)估結(jié)果的效度和信度。國(guó)外關(guān)于高等教育的評(píng)估主要有兩類：一類是對(duì)高校投入產(chǎn)出的系統(tǒng)評(píng)估，這類評(píng)估要求學(xué)校建立完善的信息數(shù)據(jù)庫(kù)來(lái)保證信息的充分與準(zhǔn)確，在此基礎(chǔ)上作出客觀的高校績(jī)效評(píng)估。另一類是高等教育質(zhì)量的評(píng)估，這類評(píng)估以學(xué)生為中心，關(guān)注對(duì)學(xué)生學(xué)習(xí)成果的評(píng)價(jià)，如經(jīng)合組織（OECD）開(kāi)發(fā)的高等教育學(xué)習(xí)成果評(píng)價(jià)項(xiàng)目（AHELO），該評(píng)估項(xiàng)目包括對(duì)“通用技能”“經(jīng)濟(jì)學(xué)”“工程學(xué)”三個(gè)方面學(xué)生掌握的知識(shí)和技能的測(cè)評(píng)，目前已有日本、韓國(guó)、加拿大、澳大利亞等17個(gè)國(guó)家決定參與這一國(guó)際測(cè)評(píng)。[8]我國(guó)高等教育社會(huì)評(píng)價(jià)中介組織應(yīng)在進(jìn)一步完善和改進(jìn)已有評(píng)估方法和技術(shù)的同時(shí)，吸收相關(guān)學(xué)科的方法，努力研究和探索新的技術(shù)方法，積極創(chuàng)造并使用新的工具和手段，建立起各級(jí)高等教育管理信息數(shù)據(jù)庫(kù)及網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，并探索開(kāi)發(fā)對(duì)大學(xué)生學(xué)習(xí)成果的測(cè)評(píng)工具。

4.評(píng)估組織的專家構(gòu)成應(yīng)具有廣泛的社會(huì)代表性

評(píng)估組織的成員水平及構(gòu)成是影響評(píng)估質(zhì)量的重要決定因素。評(píng)估組織的專家構(gòu)成應(yīng)具有廣泛的社會(huì)代表性，體現(xiàn)公眾意志，實(shí)現(xiàn)社會(huì)對(duì)高校的問(wèn)責(zé)。專家組成中：一是要包括高等教育領(lǐng)域的專家學(xué)者，熟悉高等教育的理論前沿和國(guó)際高等教育發(fā)展趨勢(shì)，為評(píng)估的導(dǎo)向性指明方向;二是要包括社會(huì)各行業(yè)有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專家、企事業(yè)單位的精英人士，可以對(duì)高校畢業(yè)生質(zhì)量作出客觀的評(píng)價(jià);三是要有掌握評(píng)估技術(shù)的專家，保證評(píng)估的方法和手段具有較高的信度和效度。

本文系國(guó)家社科基金管理學(xué)一般項(xiàng)目“推進(jìn)管辦評(píng)分離的高校治理改革路徑研究”，編號(hào)： 15BGL177;北京市哲學(xué)社科規(guī)劃委托課題“推進(jìn)大學(xué)管辦評(píng)分離的體制與機(jī)制研究”，項(xiàng)目編號(hào)15JYA003

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篇10

我國(guó)發(fā)展高等教育服務(wù)貿(mào)易面臨嚴(yán)重困境與巨大挑戰(zhàn)

（一）我國(guó)高等教育服務(wù)貿(mào)易面臨對(duì)教育服務(wù)的屬性和定位的認(rèn)識(shí)困境

1.我國(guó)對(duì)教育服務(wù)的產(chǎn)業(yè)屬性缺乏全面的認(rèn)識(shí)

從功能上看，教育具有政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)屬性，這4種屬性共同構(gòu)成教育屬性的完整內(nèi)涵。但是，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)忽視甚至是回避教育的經(jīng)濟(jì)屬性，不適當(dāng)?shù)胤糯笊踔量浯蠼逃钠渌?種屬性，并表現(xiàn)在具體的教育立法與政策中。我國(guó)的立法和教育政策先后使用過(guò)教育、教育事業(yè)和教育產(chǎn)業(yè)，但很少使用過(guò)教育服務(wù)的提法，更沒(méi)有使用過(guò)教育服務(wù)貿(mào)易的措辭，這說(shuō)明我國(guó)對(duì)教育服務(wù)的經(jīng)濟(jì)屬性和可貿(mào)易性質(zhì)沒(méi)有清晰完整的認(rèn)識(shí)。但是，我國(guó)在加入WTO時(shí)承諾開(kāi)放包括高等教育服務(wù)在內(nèi)的所有5個(gè)教育服務(wù)貿(mào)易部門，這說(shuō)明，我國(guó)實(shí)際上承認(rèn)了教育服務(wù)的可貿(mào)易性質(zhì)，也間接承認(rèn)了教育的產(chǎn)業(yè)屬性。顯然，這又與我國(guó)現(xiàn)有的教育立法與政策相矛盾。

2.我國(guó)教育立法對(duì)高等教育服務(wù)的定位模糊不清、相互矛盾

我國(guó)的教育法律一般把教育定位為教育事業(yè)或者公益性事業(yè)，禁止任何組織和個(gè)人以營(yíng)利為目的舉辦教育和設(shè)立高等學(xué)校，③但在《民辦教育促進(jìn)法》和《在中外合作辦學(xué)條例》中則又暗示營(yíng)利性教育的存在。④而且，《民辦教育促進(jìn)法》明確允許民辦學(xué)校的投資人從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)，⑤但“合理回報(bào)”的具體含義并沒(méi)有明確，實(shí)際上與利潤(rùn)并無(wú)實(shí)質(zhì)性的區(qū)別。因此，在我國(guó)的教育法律體系中，教育的定位是模糊不清、相互矛盾的，教育事業(yè)不是嚴(yán)格的法律概念，且內(nèi)涵與外延均不周延。對(duì)教育服務(wù)的模糊定位造成了現(xiàn)實(shí)中廣泛存在著公立學(xué)校營(yíng)利化和民辦教育功利化的現(xiàn)象。現(xiàn)實(shí)中，大量（以財(cái)政撥款為主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源的）公辦高等教育機(jī)構(gòu)直接或者變相進(jìn)行營(yíng)利性辦學(xué)活動(dòng)，而很多民辦高等教育機(jī)構(gòu)（包括一些中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)）卻由于教育法律的限制處于經(jīng)費(fèi)不足、舉步維艱的困境，少數(shù)民辦學(xué)校則通過(guò)各種途徑加速回收投資。這既違背了競(jìng)爭(zhēng)的公平原則，也違背了法律規(guī)定的公立教育的公益性原則，加重了普通民眾的教育負(fù)擔(dān)。

3.我國(guó)的教育立法與政策沒(méi)有厘清教育服務(wù)與政府之間的關(guān)系

目前，在我國(guó)境內(nèi)提供高等教育服務(wù)的主體包括公立高等教育機(jī)構(gòu)（國(guó)家投資）、民辦高等教育機(jī)構(gòu)（民間資本）和中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)。在現(xiàn)有的教育法律體系和政策體系中，政府實(shí)際上處于教育法律的制定者與執(zhí)行者、教育服務(wù)的提供者、教育資源的壟斷者、調(diào)配者、計(jì)劃者和使用者地位。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，這會(huì)導(dǎo)致公立高等教育機(jī)構(gòu)、民辦高等教育機(jī)構(gòu)和中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)之間的不公平競(jìng)爭(zhēng)，教育資源的高度壟斷和集中則會(huì)導(dǎo)致教育服務(wù)的效率低下、質(zhì)量不高和滋生各種教育腐敗。多項(xiàng)研究成果和我國(guó)去海外留學(xué)人數(shù)不斷增長(zhǎng)的事實(shí)均已證明了這一點(diǎn)。從高等教育服務(wù)貿(mào)易角度來(lái)看，政府本應(yīng)承擔(dān)的教育撥款、學(xué)生權(quán)益保護(hù)、質(zhì)量監(jiān)督和信息服務(wù)職能卻在不斷弱化。

4.我國(guó)對(duì)教育產(chǎn)業(yè)化普遍存在誤解和曲解，教育服務(wù)貿(mào)易未能有效立法

在20世紀(jì)90年代，我國(guó)曾推行過(guò)教育產(chǎn)業(yè)政策，把教育確立為先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性和全局性的知識(shí)產(chǎn)業(yè)，但此后發(fā)生了幾次較大規(guī)模的教育產(chǎn)業(yè)化論爭(zhēng)，以2007年教育部首次公開(kāi)明確反對(duì)教育產(chǎn)業(yè)化結(jié)束，①教育產(chǎn)業(yè)化論爭(zhēng)才逐漸淡出媒體，但教育產(chǎn)業(yè)化的論調(diào)并沒(méi)有消失。仔細(xì)梳理與教育產(chǎn)業(yè)化相關(guān)的各種文獻(xiàn)，我們發(fā)現(xiàn)，教育產(chǎn)業(yè)化論爭(zhēng)實(shí)際上是一場(chǎng)沒(méi)有共同定義基礎(chǔ)和實(shí)證研究的“口水戰(zhàn)”，因?yàn)椋瑹o(wú)論是贊成者還是反對(duì)者，都沒(méi)有對(duì)教育產(chǎn)業(yè)化進(jìn)行過(guò)任何定義，或者對(duì)教育產(chǎn)業(yè)化做過(guò)任何有系統(tǒng)的理論性闡述或?qū)嵶C分析，贊成者和反對(duì)者基本上都是自說(shuō)自話。反對(duì)教育產(chǎn)業(yè)化的觀點(diǎn)基本上都是把現(xiàn)實(shí)存在的教育高收費(fèi)、亂收費(fèi)等同或者歸咎于教育產(chǎn)業(yè)化；贊成教育產(chǎn)業(yè)化的則多是過(guò)分夸大教育產(chǎn)業(yè)的乘數(shù)效應(yīng)和對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)。這兩者的共同特點(diǎn)就是沒(méi)有完整把握教育服務(wù)過(guò)程中市場(chǎng)力量與政府職責(zé)的定位與界限。而且，由于我國(guó)政府對(duì)教育的投入始終沒(méi)有達(dá)到承諾多年的占GDP4%的目標(biāo)，并遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平和一些發(fā)展中國(guó)家水平，普通民眾的教育支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)他們的承受能力，教育產(chǎn)業(yè)化自然而然地成為教育高收費(fèi)、亂收費(fèi)和政府沒(méi)有盡到教育提供義務(wù)和責(zé)任的替罪羊。由于這一分歧的存在，加上高等教育過(guò)度行政化等原因，我國(guó)至今年沒(méi)有從貿(mào)易或者產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度對(duì)高等教育服務(wù)貿(mào)易進(jìn)行有效立法，致使我國(guó)發(fā)展高等教育服務(wù)面臨嚴(yán)重的法制困境。

（二）我國(guó)的高等教育服務(wù)貿(mào)易發(fā)展面臨法制困境

1．我國(guó)現(xiàn)有的教育法律體系

健全的教育法制是發(fā)展高等教育服務(wù)貿(mào)易的基本條件和根本保障。我國(guó)目前的高等教育服務(wù)貿(mào)易法律體系包含國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法兩個(gè)層次。從國(guó)際法層次看，我國(guó)參加或簽署的有關(guān)國(guó)際條約是我國(guó)高等教育服務(wù)貿(mào)易法的重要組成部分，主要包括相關(guān)的WTO協(xié)定和我國(guó)加入WTO時(shí)開(kāi)放教育服務(wù)的承諾內(nèi)容。前者主要包括《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS），后者主要指《關(guān)于中華人民共和國(guó)加入的決定》、《中華人民共和國(guó)加入議定書(shū)》和《中國(guó)加入工作組報(bào)告》。這些法律文件規(guī)定我國(guó)對(duì)其他WTO成員開(kāi)放高等教育服務(wù)必須遵循的原則和規(guī)范。從國(guó)內(nèi)法層次看，我國(guó)在高等教育服務(wù)貿(mào)易方面的法律包括貿(mào)易法和教育法兩個(gè)方面。前者有《對(duì)外貿(mào)易法》，后者包括《教育法》、《高等教育法》、《職業(yè)教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》和《中外合作辦學(xué)條例》等。《對(duì)外貿(mào)易法》確立了我國(guó)履行國(guó)際教育服務(wù)承諾義務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入和國(guó)民待遇等原則，也適用于我國(guó)承諾開(kāi)放的教育服務(wù)部門。《教育法》確立了我國(guó)教育的基本制度，并包含了允許境外人員入境留學(xué)、承認(rèn)境外學(xué)業(yè)證書(shū)和允許外資辦學(xué)的原則。《高等教育法》和《職業(yè)教育法》分別規(guī)定了高等教育的基本制度、高等學(xué)校及教師、職業(yè)教育的體系、實(shí)施和保障等制度。《民辦教育促進(jìn)法》和《中外合作辦學(xué)條例》規(guī)定了民辦教育機(jī)構(gòu)和中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、運(yùn)營(yíng)規(guī)范。從教育服務(wù)貿(mào)易角度看，這些法律更多地規(guī)范了以商業(yè)存在模式進(jìn)行的高等教育服務(wù)進(jìn)口，即我國(guó)境內(nèi)的中外合作辦學(xué)。

2.我國(guó)的高等教育服務(wù)貿(mào)易法律體系不夠完整

我國(guó)在教育服務(wù)立法方面的進(jìn)展緩慢，缺乏完整、統(tǒng)一的高等教育服務(wù)法律體系，不能適應(yīng)高等教育服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展需要。現(xiàn)有的教育服務(wù)立法只能說(shuō)是初步的框架，主要涵蓋教育的基本原則與基本制度、義務(wù)教育、高等教育、職業(yè)教育、特殊教育和教師，對(duì)于發(fā)展迅速的高等教育服務(wù)貿(mào)易，除了一部《中外合作辦學(xué)條例》規(guī)范以中外合作辦學(xué)為教育服務(wù)提供形式的商業(yè)存在模式外，對(duì)其他的3種教育服務(wù)提供模式基本沒(méi)有系統(tǒng)的高位階立法，對(duì)處于教育服務(wù)過(guò)程核心地位的教育、民族文化傳承與傳播、學(xué)生權(quán)益的保護(hù)與救濟(jì)、教育質(zhì)量督導(dǎo)、學(xué)歷學(xué)位認(rèn)可、認(rèn)證、高等教育服務(wù)投資、高等教育機(jī)構(gòu)、教育服務(wù)撥款等重要領(lǐng)域缺乏必要的立法。總體而言，我國(guó)的教育立法對(duì)教育服務(wù)產(chǎn)業(yè)的模糊法律定位與高等教育服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要嚴(yán)重脫節(jié)，而服務(wù)貿(mào)易立法本身原則性強(qiáng)、可操作性差，對(duì)高等教育服務(wù)貿(mào)易的特殊性考慮不足，沒(méi)有形成有利于促進(jìn)高等教育服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的統(tǒng)一、完整、協(xié)調(diào)的法律規(guī)范體系。

3.教育行政執(zhí)法與司法體制存在嚴(yán)重缺陷

由于我國(guó)的教育立法偏重行政職能，弱化甚至忽視教育的服務(wù)功能，在教育服務(wù)過(guò)程中作為消費(fèi)者的學(xué)生往往成為教育行政執(zhí)法的對(duì)象，現(xiàn)有的司法體制在學(xué)生權(quán)益受到侵害時(shí)不能提供有效的司法救濟(jì)。我國(guó)的教育法在很大程度上仍然屬于行政法，甚至高等教育也是國(guó)家和地方行政的重要組成部分。①這種教育行政化現(xiàn)象嚴(yán)重妨礙了高等教育服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展，造成了公立學(xué)校對(duì)教育資源的壟斷與浪費(fèi)，造成了地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間和公立學(xué)校與民辦學(xué)校之間的巨大政策差異和嚴(yán)重不平等，同時(shí)也嚴(yán)重阻礙了我國(guó)高等教育服務(wù)貿(mào)易的健康發(fā)展與高等教育服務(wù)的國(guó)際化進(jìn)程，使得公立學(xué)校沒(méi)有動(dòng)力、民辦學(xué)校沒(méi)有能力參與高等教育服務(wù)貿(mào)易的國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，高等教育服務(wù)貿(mào)易因而明顯滯后于其他服務(wù)貿(mào)易部門。

（三）我國(guó)發(fā)展高等教育服務(wù)貿(mào)易面臨教育體制性困境

1.我國(guó)的教育行政體制低效僵化

我國(guó)目前的教育行政體制基本上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。自改革開(kāi)放以來(lái)，盡管我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了重大變化，確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但教育行政體制沒(méi)有發(fā)生過(guò)任何實(shí)質(zhì)性的改革和變化。政府和教育行政部門壟斷了一切教育資源，牢牢地控制公立高等學(xué)校的人事、財(cái)政撥款、專業(yè)課程設(shè)置、招生計(jì)劃，利用資源壟斷權(quán)力加強(qiáng)對(duì)民辦高校的控制，使得作為教育服務(wù)貿(mào)易主體的高等學(xué)校沒(méi)有獨(dú)立的辦學(xué)自。教育行政部門分配資源的標(biāo)準(zhǔn)具有相當(dāng)大的隨意性和主觀性，分配決策過(guò)程缺乏應(yīng)有的透明度、公平性和公信力。

2.我國(guó)的高等教育機(jī)構(gòu)高度行政化

我國(guó)的高等教育機(jī)構(gòu)不是獨(dú)立的辦學(xué)機(jī)構(gòu)，更不是真正意義上的高等教育服務(wù)提供者和國(guó)際高等教育服務(wù)貿(mào)易主體，特別是公立高等學(xué)校，被不適當(dāng)?shù)刭x予了行政級(jí)別和人為地劃分出不同的等級(jí)。在高等學(xué)校內(nèi)部，具體的職能部門設(shè)置也基本上沿用了行政機(jī)關(guān)的設(shè)置模式。由于高校的行政級(jí)別與教育資源分配密切相關(guān)，教育行政部門根據(jù)高校的不同級(jí)別而不是教育服務(wù)的質(zhì)量和市場(chǎng)的占有率來(lái)分配教育資源，從而造成不同高校為了爭(zhēng)奪國(guó)家教育資源必須依附或取悅教育行政部門，轉(zhuǎn)而追逐自身行政級(jí)別的提高和等級(jí)的升降，最終逐步喪失改進(jìn)和提高教育服務(wù)質(zhì)量的動(dòng)力和能力。這一點(diǎn)，可以從我國(guó)投入巨資重點(diǎn)培育的所謂重點(diǎn)大學(xué)至今也沒(méi)有在海外建立有效運(yùn)作的獨(dú)立分校或者合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)向海外學(xué)生提供商業(yè)性教育服務(wù)的實(shí)例中得到佐證。

（四）我國(guó)的高等教育服務(wù)貿(mào)易面臨激烈的外部競(jìng)爭(zhēng)

隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，服務(wù)貿(mào)易在世界經(jīng)濟(jì)中的地位越來(lái)越重要，并深刻影響著世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展格局與走向。教育服務(wù)由于其本身的復(fù)雜屬性和功能，受到世界各國(guó)廣泛的重視，國(guó)際高等教育服務(wù)貿(mào)易正顯現(xiàn)巨大的發(fā)展活力。我國(guó)的對(duì)外高等教育服務(wù)貿(mào)易能力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力仍然很薄弱，并且面臨來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)壓力。

1.來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)

縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家的貿(mào)易總量構(gòu)成，服務(wù)貿(mào)易的比重非常高，而且，教育服務(wù)貿(mào)易占據(jù)十分重要的地位。世界最發(fā)達(dá)的高等教育服務(wù)貿(mào)易出口國(guó)全部是發(fā)達(dá)國(guó)家，包括美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、日本、加拿大、澳大利亞、新加坡、新西蘭。更為重要的是，一些發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)把高等教育服務(wù)貿(mào)易當(dāng)作本國(guó)的支柱產(chǎn)業(yè)加以鼓勵(lì)和扶持，如澳大利亞和新西蘭。由于強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、天然的語(yǔ)言優(yōu)勢(shì)、靈活的就業(yè)政策和獎(jiǎng)學(xué)金制度，美國(guó)、澳大利亞等國(guó)在吸收海外留學(xué)生方面占據(jù)十分明顯的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，并且在今后的較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)仍然會(huì)繼續(xù)保持。美國(guó)、英國(guó)在建立海外校園方面取得顯著成效。

2.來(lái)自發(fā)展中國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)

發(fā)展中國(guó)家日益重視服務(wù)貿(mào)易和人力資源對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)作用。新興經(jīng)濟(jì)體發(fā)展教育服務(wù)貿(mào)易的動(dòng)力十分明顯。我國(guó)與其他發(fā)展中國(guó)家都是發(fā)達(dá)國(guó)家高等教育服務(wù)貿(mào)易出口的主要目標(biāo)國(guó)，同時(shí)，高等教育服務(wù)貿(mào)易出口的目標(biāo)一般多是其他發(fā)展中國(guó)家的學(xué)生，要想獲得高等教育服務(wù)貿(mào)易的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，必須培育自身的教育服務(wù)特色和提高高等教育服務(wù)的質(zhì)量。印度已經(jīng)確立高等教育服務(wù)私有化、商業(yè)化和國(guó)際化化的政策，重點(diǎn)發(fā)展高等教育服務(wù)貿(mào)易，并且逐步確立了自身的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和特色，在工程、生物技術(shù)、數(shù)學(xué)、化學(xué)、農(nóng)業(yè)科技、園藝、信息技術(shù)等領(lǐng)域較大的出口潛力，并已經(jīng)吸引較多的西亞和南亞國(guó)家的學(xué)生到印度留學(xué)。①除此之外，印度的官方語(yǔ)言英語(yǔ)也為其高等教育服務(wù)貿(mào)易出口增加了競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。反觀我國(guó)的高等教育服務(wù)，存在一些體制性的阻礙因素；而且，在較為成功的海外孔子學(xué)院和針對(duì)來(lái)華留學(xué)的海外留學(xué)生提供的課程中，語(yǔ)言、文化培訓(xùn)和中醫(yī)課程占據(jù)了主要地位。因此，我國(guó)發(fā)展對(duì)外高等教育貿(mào)易必須認(rèn)真對(duì)待來(lái)自其他發(fā)展中國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)，積極尋求對(duì)策。

我國(guó)應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，加快發(fā)展高等教育服務(wù)貿(mào)易

（一）正確認(rèn)識(shí)高等教育服務(wù)的產(chǎn)業(yè)屬性，明確區(qū)分營(yíng)利性與非營(yíng)利性高等教育服務(wù)

教育服務(wù)具有復(fù)雜的屬性和功能，我國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)此客觀全面地加以認(rèn)識(shí)，特別是對(duì)高等教育服務(wù)的產(chǎn)業(yè)屬性必須加以重視，明確區(qū)分營(yíng)利性與非營(yíng)利性高等教育。高等教育服務(wù)可以部分產(chǎn)業(yè)化，對(duì)外高等教育服務(wù)應(yīng)該當(dāng)作服務(wù)性產(chǎn)業(yè)加以鼓勵(lì)和支持。這是因?yàn)椋环矫妫覈?guó)加入WTO時(shí)已經(jīng)承諾開(kāi)放高等教育服務(wù)，承認(rèn)高等教育服務(wù)的產(chǎn)業(yè)屬性和可貿(mào)易性只是從認(rèn)識(shí)上認(rèn)可開(kāi)放高等教育服務(wù)的合法性和有效性，同時(shí)也有助于繼續(xù)推進(jìn)我國(guó)的高等教育服務(wù)貿(mào)易；另一方面，如果繼續(xù)否認(rèn)高等教育服務(wù)的產(chǎn)業(yè)屬性和可貿(mào)易性，并不能在事實(shí)上阻礙其他國(guó)家以服務(wù)貿(mào)易的形式（特別是境外消費(fèi)的模式）向我國(guó)的學(xué)生提供高等教育服務(wù)，只能阻礙我國(guó)對(duì)外高等教育服務(wù)貿(mào)易出口的發(fā)展，進(jìn)一步擴(kuò)大高等教育服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的貿(mào)易逆差。我國(guó)的高等教育服務(wù)應(yīng)當(dāng)面向國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)。②部分教育服務(wù)實(shí)行產(chǎn)業(yè)化是發(fā)展高等教育服務(wù)貿(mào)易的前提，撇開(kāi)教育服務(wù)的產(chǎn)業(yè)屬性討論教育服務(wù)貿(mào)易既不符合教育服務(wù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)與邏輯，也不利于在實(shí)踐中完善我國(guó)的教育服務(wù)貿(mào)易立法。而且，教育能否營(yíng)利不取決于教育的公益性，而是政策與法律的選擇結(jié)果，對(duì)教育營(yíng)利行為進(jìn)行規(guī)范可以使之不侵害教育的公益性。③對(duì)高等教育服務(wù)分類規(guī)范，平等對(duì)待，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)監(jiān)督，既可以保持公立高等教育服務(wù)的公益性，也可以給予民辦高等教育服務(wù)必需的發(fā)展空間，為學(xué)生提供多樣性的選擇，同時(shí)也可以為教育服務(wù)出口提供動(dòng)力和激勵(lì)機(jī)制，有利于實(shí)現(xiàn)發(fā)展國(guó)際教育服務(wù)貿(mào)易的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。因此，我國(guó)應(yīng)通過(guò)立法區(qū)分營(yíng)利性與非營(yíng)利性高等教育服務(wù)，維護(hù)公立教育服務(wù)的公益性，禁止公立大學(xué)對(duì)內(nèi)進(jìn)行任何營(yíng)利性教育服務(wù)活動(dòng)，允許民辦大學(xué)（包括中外合作辦學(xué)）以營(yíng)利性目的提供教育服務(wù)，特別是鼓勵(lì)他們參與國(guó)際高等教育服務(wù)貿(mào)易，拓展和擴(kuò)大高等教育服務(wù)出口。

（二）制定與實(shí)施高等教育服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展規(guī)劃和促進(jìn)政策

我國(guó)先后多次制訂教育事業(yè)發(fā)展綱要，但主要針對(duì)整個(gè)教育服務(wù)的所有層次而言，而且，主要從政府主導(dǎo)和督導(dǎo)的角度規(guī)劃整個(gè)教育事業(yè)的發(fā)展，基本上沒(méi)有涉及對(duì)外教育服務(wù)貿(mào)易。這些綱要性文件中涉及的國(guó)際交流與合作也局限于教育行政部門與國(guó)外的教育行政部門之間、國(guó)內(nèi)高等學(xué)校與國(guó)外高等學(xué)校之間的業(yè)務(wù)聯(lián)系和經(jīng)驗(yàn)交流，最近幾年也開(kāi)始涉足校際辦學(xué)合作。今后，我國(guó)應(yīng)該制定目標(biāo)明確的高等教育服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃，即從貿(mào)易的角度推進(jìn)對(duì)外提供高等教育服務(wù)，用貿(mào)易的方法和方式發(fā)展對(duì)外高等教育服務(wù)。此類規(guī)劃應(yīng)當(dāng)明確高等教育服務(wù)貿(mào)易的政策目標(biāo)、培育貿(mào)易主體的計(jì)劃與步驟、教育服務(wù)質(zhì)量的保障與監(jiān)督、課程的規(guī)劃與設(shè)計(jì)、對(duì)外高等教育服務(wù)的市場(chǎng)監(jiān)管、與國(guó)際組織的交流與合作、對(duì)外高等教育服務(wù)貿(mào)易的促進(jìn)計(jì)劃與措施等，充分利用教育服務(wù)貿(mào)易補(bǔ)貼等多種形式的促進(jìn)措施，推進(jìn)高等教育服務(wù)貿(mào)易的快速健康發(fā)展。

（三）加強(qiáng)高等教育服務(wù)貿(mào)易國(guó)際談判、交流與合作

國(guó)際高等教育服務(wù)貿(mào)易的快速發(fā)展及我國(guó)加入WTO以后的服務(wù)貿(mào)易實(shí)踐為我國(guó)參與國(guó)際高等教育服務(wù)貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)與合作提供了很好的機(jī)遇，同時(shí)，國(guó)內(nèi)教育行政體制改革也需要借助外力推動(dòng)，因此，加強(qiáng)我國(guó)在高等教育服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的國(guó)際合作，積極參與國(guó)際高等教育服務(wù)貿(mào)易談判，從被動(dòng)的貿(mào)易規(guī)則接受者轉(zhuǎn)變?yōu)橘Q(mào)易規(guī)則的制定者符合我國(guó)的服務(wù)貿(mào)易利益，也是我國(guó)發(fā)展服務(wù)貿(mào)易的重要戰(zhàn)略步驟。我國(guó)應(yīng)當(dāng)積極參加有關(guān)高等教育服務(wù)貿(mào)易的多邊、雙邊和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判，制定和完善教育服務(wù)貿(mào)易的國(guó)際規(guī)則，尋求和開(kāi)拓國(guó)際高等教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)。這些國(guó)際規(guī)則應(yīng)當(dāng)包括學(xué)生權(quán)益的保護(hù)和救濟(jì)協(xié)調(diào)體制、學(xué)歷學(xué)位的認(rèn)證和認(rèn)可機(jī)制、高等教育服務(wù)質(zhì)量保障與合作機(jī)制、教育服務(wù)自然人流動(dòng)規(guī)則等。在不能達(dá)成上述自由貿(mào)易協(xié)定的情況下，特別是目前WTO服務(wù)貿(mào)易談判陷入艱巨的情況下，我國(guó)應(yīng)力爭(zhēng)通過(guò)與有關(guān)國(guó)家或者區(qū)域性國(guó)際組織達(dá)成建立臨時(shí)性機(jī)制的雙邊或區(qū)域協(xié)議保障高等教育服務(wù)貿(mào)易的順利進(jìn)行。

（四）完善高等教育服務(wù)貿(mào)易的立法內(nèi)容

我國(guó)高等教育服務(wù)的健康發(fā)展需要完備的高等教育服務(wù)貿(mào)易立法。為此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)完善現(xiàn)有的高等教育服務(wù)貿(mào)易立法內(nèi)容。首先，根據(jù)高等教育服務(wù)貿(mào)易的需要，制定新的高等教育服務(wù)貿(mào)易法律規(guī)范。我國(guó)應(yīng)盡快制定《高等教育服務(wù)貿(mào)易條例》，確立發(fā)展高等教育服務(wù)貿(mào)易的基本原則、高等教育服務(wù)貿(mào)易機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)準(zhǔn)入與國(guó)民待遇、貿(mào)易救濟(jì)、學(xué)歷學(xué)位認(rèn)證等制度和規(guī)范；制定《高等學(xué)校法》，規(guī)定高等學(xué)校的組成、權(quán)利義務(wù)、日常運(yùn)營(yíng)、教育撥款、教育投資與投資人、法律責(zé)任等事項(xiàng)；制定《學(xué)生法》，明確對(duì)學(xué)生權(quán)益的保護(hù)和救濟(jì)，特別是到境外留學(xué)的我國(guó)學(xué)生的保護(hù)；制定《外籍教師條例》，規(guī)定以自然人的身份在我國(guó)境內(nèi)提供包括高等教育服務(wù)在內(nèi)的所有教育服務(wù)的外籍教師的資格、資歷要求及對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督與規(guī)范的規(guī)則。其次，豐富與完善現(xiàn)有教育法律規(guī)范的內(nèi)容。我國(guó)應(yīng)該通過(guò)修改現(xiàn)有教育服務(wù)法律規(guī)范，明確保護(hù)國(guó)家教育與保護(hù)和傳承民族文化與傳統(tǒng)的原則，正確定位教育服務(wù)的性質(zhì)、任務(wù)與功能，明確界定政府在教育服務(wù)提供、教育撥款的保障與使用以及教育服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督方面的職責(zé)，明確教育服務(wù)提供機(jī)構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)，明確政府在促進(jìn)教育服務(wù)貿(mào)易國(guó)際化中的職責(zé)，明確對(duì)教育服務(wù)投資的保護(hù)與規(guī)范，明確學(xué)生權(quán)益的保護(hù)與救濟(jì)原則與機(jī)制。

（五）完善高等教育服務(wù)貿(mào)易的規(guī)制體制改革教育行政體制

首先，明確政府在高等教育服務(wù)貿(mào)易中的職能定位，明確政府責(zé)任。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府應(yīng)該從單純的高等教育服務(wù)提供者和行政管理者轉(zhuǎn)變?yōu)椋üⅲ└叩冉逃?wù)的提供者、教育經(jīng)費(fèi)的撥款者、高等教育服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督者、高等教育服務(wù)的立法者和執(zhí)法者、高等教育服務(wù)貿(mào)易信息服務(wù)的提供者以及學(xué)生權(quán)益的保護(hù)者等多重角色，嚴(yán)格設(shè)定責(zé)任追究制度。其次，完善高等教育行政體制，培育高等教育服務(wù)貿(mào)易主體。根據(jù)我國(guó)高等教育服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展需要，應(yīng)當(dāng)確立或者加強(qiáng)政府在教育撥款和教育質(zhì)量督導(dǎo)方面的職能，減少教育行政部門的審批權(quán)限，取消各級(jí)公立高等學(xué)校的顯性或者隱性的行政級(jí)別、等級(jí)和權(quán)力，賦予所有高等學(xué)校同等和平等的辦學(xué)自，培育獨(dú)立的對(duì)外高等教育服務(wù)貿(mào)易主體。打破政府對(duì)教育資源的壟斷，允許優(yōu)質(zhì)教育資源在不同投資主體舉辦的高等學(xué)校之間自由流動(dòng)，讓市場(chǎng)力量成為決定高等教育服務(wù)貿(mào)易主體資格和能力的關(guān)鍵因素。再次，完善教育撥款與投資機(jī)制。我國(guó)目前對(duì)教育服務(wù)的定位與高等教育服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的需要與現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重脫節(jié)。在新的條件下，我國(guó)必須加大教育服務(wù)撥款力度和撥款使用的監(jiān)督，公平分配和使用國(guó)家教育資源，建立和完善高等教育投資制度，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)有實(shí)力的教育機(jī)構(gòu)到海外舉辦高等學(xué)校或其他高等教育機(jī)構(gòu)。最后，完善高等教育質(zhì)量督導(dǎo)機(jī)制。我國(guó)應(yīng)該建立符合國(guó)際慣例和通行標(biāo)準(zhǔn)的高等教育服務(wù)質(zhì)量督導(dǎo)機(jī)制，改變目前教育督導(dǎo)機(jī)制中的形式主義和運(yùn)動(dòng)式的督導(dǎo)行為和政府性質(zhì)，逐步確立具有公信力的、中立的第三方教育督導(dǎo)機(jī)制，特別是公平和平等對(duì)待所有的國(guó)內(nèi)高等教育服務(wù)機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)中外合作辦學(xué)健康有序發(fā)展。