關于高等教育的法律范文
時間:2023-09-28 17:36:39
導語:如何才能寫好一篇關于高等教育的法律,這就需要搜集整理更多的資料和文獻,歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文,供你借鑒。
篇1
1.三大利益主體的法律關系
1.1高校與教師之間的法律關系
在社會市場經濟體制的發(fā)展的大背景下,高校與教師之間的法律關系已出現(xiàn)了質的改變。在過去,計劃經濟體制下的學校擁有著尤其有限的自主權,任命制下的教育行政法律關系是該時期高校與教師之間的關系。但是隨著對教育體制的深化改革,政府對高校教育活動的管制呈逐漸放寬的趨勢。于1993年頒布的《教師法》中明確規(guī)定了學校應逐步實行聘任制,且學校與教師應在雙方地位平等的前提下進行聘任工作。此項法規(guī)體現(xiàn)了高校與教師之間的關系在聘任制下是教育民事法律關系。《最高人民法院關于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》第1條中指出當事業(yè)單位與工作人員由于聘任的相關事宜產生糾紛或矛盾時可以根據(jù)《中華人民共和國勞動法》的規(guī)定進行處理。因此從該視角看這種聘任與被聘任的關系亦是勞動合同的關系,也是傳統(tǒng)意義上的雇傭關系。
1.2高校與學生之間的法律關系
1.2.1特別權力關系
高校與學生之間形成的“特別權力關系”是依據(jù)大陸法系公法學說進行定義的。我國《高等教育法》中有規(guī)定明確指出高校是履行特定職能的公法主體,其依法享有特定職能范圍內的特別權力。而這種特別權力包括自定規(guī)章、自主判斷以及自主管理。在此基礎上生成的學校與學生之間的公法關系無論是強制形成的,還是由當事人選擇的結果,權力主體擁有著概括的命令支配權力,相對方則有服從的義務。這種管理與服從關系,根據(jù)傳統(tǒng)的法學理論,法律對該關系不進行調整和救濟。
1.2.2平權型法律關系
平權型法律關系,亦稱民事法律關系,在高校與學生之間也w現(xiàn)著該關系。高校與學生在此法律關系均以民事主體的身份存在,雙方的意志是自由的,沒有強制與被強制的現(xiàn)象,雙方依法享有民事權利、承擔民事義務。因此在此關系下學校失去了在“特別權力關系”中擁有的概括支配、命令的權力,學生也無接受、容忍、服從的義務,例如學校因住宿費及教材費的收取等事項而與學生之間構成的法律關系。
1.3 教師與學生之間的法律關系
1.3.1教育與被教育的關系
《教師法》明確了教師和學生間的法律關系無疑是教育與被教育的關系。《教師法》中有明確規(guī)定了教師的職業(yè)性質是進行教育教學的專業(yè)人員,教師的使命是教書育人,培養(yǎng)高素質的社會主義建設者和接班人。該規(guī)定指出對于學生,教師擔負著教育教學的職責和具有進行教育的義務。故教師的法定職責是在國家教育方針的指導下開展教學活動,對學生進行教育。
1.3.2 管理與被管理的關系?
在教育教學活動中,管理必不可少,科學的管理是教學活動不條不紊進行的保障,只有教學秩序正常才有可能實現(xiàn)教學的目的,保證教學的質量,達到教育的標準。如《教師法》中指出教師有責任對學生的學習和發(fā)展進行指導,并且對學生的品行和學業(yè)成績進行評定。可見教師對學生的管理亦是教師的法定職責,同時也是教育教學活動中必不可少的一項內容。
1.3.3 保護與被保護的關系
在教育教學活動中,教師不僅擔負著教書育人和科學管理學生的職責,同時還必須維護學生的身心健康以及保護學生免受侵害。從而形成了教師與學生之間的又一法律關系,即保護與被保護的關系。《教育法》中第四十四條明確規(guī)定教育部門及學校應依法保護學生的身心健康。《教師法》第八條也指出教師有制止損害學生合法權益和有害學生健康成長的行為的義務。教師對學生的保護,不僅是教師應具備的職業(yè)道德,更是法律職責和義務。
1.3.4 相互尊重的平等關系
在教學活動中教師主要是“教”和“師”的身份,“尊師重教”是我國歷來的傳統(tǒng)美德,但這并不代表教師具有高人一等的姿態(tài),相反,教師應該放下不該有的架子,明確自己與學生之間的關系,承擔起尊重學生、平等對待學生的法律義務。無論是對學生的教育,還是管理與保護,都是基于對學生人格尊重的基礎上進行的。這種相互尊重的平等關系,《教師法》第八條第四款作了明確闡釋。彼此尊重、平等相待既是法律對教師義務的規(guī)定,更是師德的具體體現(xiàn)。這種關系的下的師生亦師亦友,能夠讓師生之間敞開心扉去溝通和交流,為教學活動營造一種良好的教與學的氛圍,從而收到良好的教學效果和教學質量。
2.明確法律關系的必要性
模糊或者淡化法律關系直接導致法律關系中的三大利益主體高校、教師和學生難以認清各自的權利和義務,忽視了各自所充當?shù)慕巧徒巧珣敯l(fā)揮的作用,進而引發(fā)教育教學活動出現(xiàn)一系列的問題,同時也是目前高等教育領域切實存在的問題。如教學質量下降,學生超負荷,高校學生就業(yè)難,教風日下,學風不正等問題。因此三大利益主體明確法律關系迫在眉睫。
2.1厘清高校與教師的法律關系,組建高水平教師隊伍
高校與教師之間既存在聘任與被聘任的橫向法律關系,也具有管理與被管理的縱向法律關系。在這種關系當中學校占主導地位,教師起關鍵作用。
篇2
關鍵詞 高等教育 區(qū)域公平
中圖分類號:G648.2 文獻標識碼:A 文章編號:1002-7661(2015)14-0013-02
我國高等教育經過幾十年,尤其是最近10年來實現(xiàn)了跨越式的發(fā)展,在校生規(guī)模居世界第一,毛入學率超過19%,已經超過了國際高等教育大眾化的標準。但是,在現(xiàn)實中高等教育不公平現(xiàn)象仍然存在,優(yōu)質高等教育資源的短缺,特別是東西部區(qū)域高等教育發(fā)展不平衡的矛盾越發(fā)顯現(xiàn)出來。高等教育公平問題是世界高等教育發(fā)展過程中面臨的共同課題。針對我國高等教育區(qū)域公平的現(xiàn)狀、原因進行法律分析,思考相關法律對策,在當今法治社會形勢之下具有重要的現(xiàn)實意義。
一、高等教育區(qū)域公平方面存在的問題
在西方的教育公平的研究中,研究者們的關注重心主要放在階層、種族以及性別之間的教育不公平上。但我國幅員廣闊、人口眾多,不同區(qū)域的社會發(fā)展梯度推移格局,再加上市場和政策等方面原因,使區(qū)域間差距越來越大,教育不公平的狀況愈加嚴重,這已嚴重阻礙了我國教育的均衡發(fā)展。
1.高考錄取上的地區(qū)差異
作為“人才選拔”制度的高考,它也是高等教育的起點,而起點公平又內在的要求入學機會的公平。據(jù)研究人士對2013年全國高考錄取的有關數(shù)據(jù)的分析,“錄取機會較大的省份主要有北京、上海、天津、海南、吉林、遼寧等”;錄取機會較低的省份主要有江西、湖南、安徽、湖北、河南、山西、四川等,分布在我國的東、中、西部地區(qū),且都是一些競爭激烈的人口大省。從比較分數(shù)線情況來看,2013年分數(shù)線較低的省份同時也是錄取機會較大的省市,而分數(shù)線較高的省份,卻都是些人口大省,由于高考報名人數(shù)多,錄取機會較少,分數(shù)線自然“水漲船高”。最終導致教育資源豐富的大城市“低分數(shù)線,高錄取率”與高考大省、生源大省的“高分數(shù)線,低錄取率”的矛盾十分突出。
2.“重點學校”制度帶來的教育不公平
近年來,在擴大優(yōu)質教育資源的口號下,政府在對教育各個階段經費投入等方面的“偏心”,造就了一些所謂的重點學校,并且出現(xiàn)了教育上的“馬太效應”“富校越富,窮校越窮”,例如一些地方,多數(shù)教育經費被投入到一、二所升學率較高的學校。其它學校則棄之不問不管,致使各學校之間的距離越來越大。雖然義務教育階段的重點學校制度已經被教育部明令廢止,但實際上取而代之的“示范學校”仍然被各種光環(huán)所籠罩,在投資、貸款、師資、基建、招生等多方面具有很大的優(yōu)勢,令廣大家長和學生趨之若鶩,于是巨額的“擇校費”應運而生且水漲船高,讓眾多家庭苦不堪言。
二、實現(xiàn)高等教育區(qū)域公平應采取的政策措施
盡管高等教育不公平的復雜歷史背景和各種外部社會因素可能在短期內很難徹底根除,但對高考招生考試制度、高等教育資源配置制度等教育內部因素,應該能夠通過修改和完善立法,從以下幾個方面來加以調整和改善:
1.完善、細化法律內容,增強高等教育公平的可操作性
現(xiàn)代教育是法制化的教育,要解決教育領域中的公平問題,必須依靠教育法制。教育公平,法律上集中體現(xiàn)在公民的受教育權上,只有將人們對教育公平的要求轉化為法律上的受教育權利,用國家強制力保障實施,“教育公平問題才能真正地從根本上得到解決”。因此,教育公平不僅應在法律的原則性規(guī)定中體現(xiàn),而且應該規(guī)定指導操作的明確規(guī)則,保障公民接受高等教育的法律權利真正能夠順利轉換為現(xiàn)實中的實際權利。在此基礎之上,再由國務院教育行政部門在其權限范圍內制定實現(xiàn)高等教育公平的具體細則和操作規(guī)定,才能確保有關規(guī)則制度既有足夠的力度又具有較強的可操作性,使公民公平享有高等教育的權利真正得到落實。
2.加強法律監(jiān)督保障,確保高等教育公平真正落實
有效的監(jiān)督才能使法律規(guī)則真正發(fā)揮其效用。要真正實現(xiàn)高等教育公平,還必須改變目前我國法律中對高等教育公平沒有明確監(jiān)督和法律責任追究條款的狀況,應在法律中明確規(guī)定實現(xiàn)高等教育公平的保障和監(jiān)督機制,增加對違反教育公平原則,“侵害高等教育公平權行為予以法律制裁、責任追究的內容”,確保高等教育公平的法律規(guī)定有直接的強制力和實用性,能夠對實踐中造成高等教育不公平的政策、制度予以及時糾偏。另外,還應為公民高等教育公平權受侵犯的情形提供法律救濟途徑,規(guī)定公民可以通過訴訟等司法救濟途徑保護自己的合法權益,并制約和監(jiān)督侵權者。
總之,教育公平問題應得到所有國家的廣泛關注,國際社會在促進教育公平問題上也進行了積極的實踐。教育自古以來就是一個階級流動的通道,也是維持社會穩(wěn)定的基石。只有教育公平,社會才能穩(wěn)定的發(fā)展,階層之間的矛盾才不會激化。我國教育改革發(fā)展也進入了由注重滿足就學機會到重視就學質量、強調公平,特別是區(qū)域公平的歷史階段。越來越多的人們認識到必須通過教育公平才能促進社會公平的實現(xiàn)。而高等教育區(qū)域公平的實現(xiàn)將會更加有效的推動整個教育公平的進程,因此只有完善和健全教育法制,賦予高等教育公平的法律規(guī)定直接的強制力和實用性,才能真正保障高等教育區(qū)域公平的實現(xiàn)。
參考文獻:
[1]靳貴珍.發(fā)達國家高等教育公平問題的歷史考察與現(xiàn)實比較[J].北京理工大學學報(社會科學版),2005,(5).
[2]張愛梅.關于教育公平的幾點思考[J].江蘇高教,2003,(1).
[3]靳貴珍.美國高等教育公平問題的歷史透析[J].北京理工大學社會科學版,2004,(3).
[4]劉斌.影響我國教育公平發(fā)展的制度性分析及對策建議[J],前沿,2009,(9).
篇3
關鍵詞 西方私立 高等教育 民辦教育
中圖分類號:G649 文獻標識碼:A
The Reference Significance of Western Private Higher
Education for Private Education in China
LV Guiling
(School of Humanities and Social Sciences, North China Electric Power University, Beijing 102206)
Abstract Private education is relative concept to public education. The concept of public schools refers to the establishment and management by the government department, public funds to maintain the development of private schools is independent legal person, in the management is autonomous, self-financing foreign private higher education legislation is complete, also has the diversification of financing channels and define the legal status of private colleges in our country exist in the development of western property right definition and financing problem, based on national conditions, can complete private higher education legislation, specifications apply macro-control measures such as the development of private higher education to promote the development of private higher education in our country.
Key words western private; higher education; private education
1 國外私立高等教育的管理體系
國外私立高等教育的管理體系具有兩個非常明顯的特點:
1.1 完備的立法保障私立教育的合法地位
縱觀部分教育發(fā)達國家和地區(qū)關于私立高等教育的立法,其主要內容為:首先,明確私立高等教育的地位和特性。在美國,劃分公私立大學的“主要依據(jù)在于設立者和自助者,由私人、私人捐贈的財產或私人基金設立或支持的高等學校屬于私立高等學校。”美國作為英美法系的典型代表國家,雖然美國沒有嚴格意義上的公私法的劃分,私立大學被稱為私法人,相較于作為公法人的公立大學有較大的自治權,不僅無需受到聯(lián)邦憲法的制約,同時也不必遵守州議會或政府用以管理公共機構的有關法律。具體而言,私立大學在招生政策、人事政策、課程教學等方面不受政府的行政干預。①
其次,規(guī)定私立高校的設置標準。美國私立學校的設立是各州政府根據(jù)具體情況而設立的,即私立學校設置權基本在州政府的手里,許多州在私立學校的設立上有較嚴格的審批標準。由于美國的關于營利和非營利兩種類型的私立學校有著不同注冊上的規(guī)定:在申請辦理非營利性私立學校手續(xù)時,承辦者必須向該州政府有關部門提交董事會成員名單、學校章程、經費來源、辦學條件、校長人選、課程設置、師資情況、入學要求、學校管理、收費標準等文件;同時,學校建筑設施的安全條件和衛(wèi)生、消防設施,需經州建設、衛(wèi)生以及消防部門檢查批準后,方可開辦、運行;營利性私立學校的設立基本上遵循公司的設立程序,當然,也必須達到政府所規(guī)定的安全、衛(wèi)生和消防標準。②
1.2 以財政資助為基礎的多元化融資渠道
首先,政府資助私立高等教育的發(fā)展。教育事業(yè)是一項有很強公益性的事業(yè),私立教育當然也不例外,許多國家在強調私立高校自主性的同時,也注意提高其公益性。其次,以收取學費、擴大海外招生等方式進行成本分擔。近年來,歐美許多國家紛紛從法律上解除對國外留學生居留許可方面的限制,擴大海外招生規(guī)模。英國鼓勵大學接納海外就讀學生以增加學費,美國公立大學的財政收入中,海外留學生學費收入約占20%。以波士頓大學(私立大學)大學為例,每年就有4518人是來自143個國家的國外留學生。③針對全球龐大的留學生市場基本被美、英大學壟斷的局勢,法國、德國等國也不甘示弱,放寬了對于留學生入境擔保的條件,吸引更多的外國留學生,從而減輕國內的教育成本,增加國內教育經費。
2 我國民辦高等教育發(fā)展中存在的問題
盡管我國民辦高等教育近些年得到了較快的發(fā)展,但不得不承認,目前我國的民辦高等教育還處在萌芽階段,還有許多地方亟待完善。
(1)我國民辦高等教育法律地位的界定問題。根據(jù)我國民法中的規(guī)定,法人依據(jù)是否營利被分為企業(yè)法人和非企業(yè)法人,而非企業(yè)法人又被分為機關法人、事業(yè)單位法人和社會團體法人。在我國,學校被劃為非企業(yè)法人這一大類中。由于不同的法人,其設立所依據(jù)的程序以及國家施以的管理是不同的,如果民辦高校的法律地位依舊無法界定,由此會造成一系列在具體問題上法律制度之間的沖突和行政管理過程中的“空白”。如“民辦高校教師的養(yǎng)老保險無法參照具體的法律制度落實,只能參照企業(yè)的相關規(guī)定執(zhí)行,從而就與公辦教師在退休、醫(yī)療等待遇上造成巨大差別,進而影響民辦高校的師資力量以及長遠發(fā)展。④
(2)民辦高校產權界定、經費籌措問題。目前,我國相關法律、法規(guī)對民辦高校的產權界定依然存在不明晰的狀況。⑤由于民辦高校的舉辦人不能在此過程中對其財產進行回收、抵押、租賃和轉讓,導致教育投資者的積極性受到了嚴重挫傷,阻塞了民辦高等學校的融資渠道,使得社會資金流向有利可圖、可短期獲得更高額利潤的地方。
(3)民辦高校辦學自問題。對于民辦高等院校來說,專業(yè)和課程的設置是其核心權力。《民辦教育促進法》中明確規(guī)定:“實施民辦高等教育和中等職業(yè)技術學歷教育的民辦學校,可以按照辦學宗旨和培養(yǎng)目標,自行設置專業(yè)、開設課程,自主選用教材”。但現(xiàn)實是政府對于民辦高校的專業(yè)及課程設置進行事無巨細的干涉,這導致了民辦高校無法適應市場的變化,不僅限制了民辦高校的辦學特色和競爭優(yōu)勢,同時也不利于經濟發(fā)展。⑥
(4)民辦高校教學評估問題。長期以來,我國的高等教育優(yōu)勢公辦高校為主導,民辦高校由于歷史短,數(shù)量少,因此教學評估是以公辦高校為主,評估目標、體制、標準等都是按照公辦高校來制定的。由于在實踐中過分注重評估指標體系的單一性,使用單一的以學術型和投入水平為導向的評價體系,沒有針對高等學校多樣化實行分類指導的原則,使得辦學時間短、起點不一致,有其獨特的辦學宗旨、管理體制、培養(yǎng)模式的民辦高校無法與公立高校抗衡,這不僅有失公平,同時也不利于高校個性化、多樣化的發(fā)展。⑦
3 借鑒西方促進我國民辦高等教育的思考
西方私立高等教育大都經歷了百年的歷史,其無論在內部管理方面還是政府對其監(jiān)管方面都形成了自己獨具一格的體系。我國應當在立足國情的條件下,借鑒西方,促進我國民辦高等教育事業(yè)的發(fā)展。
3.1 完善民辦高等教育的立法
首先,理清民辦高等教育的基本概念。應當重新明確民辦教育這一概念,以適應民辦教育出自主體多元化這一實踐的需求。于2008年4月實施的《獨立學院設置與管理辦法》中將“獨立學院”予以明確界定為“是民辦高等教育的重要組成部分”。這一規(guī)定有利于我國高等教育管理的規(guī)范化發(fā)展,但從現(xiàn)行的民辦高等教育的定義來看,獨立院校的創(chuàng)辦有公立高校的參與,這樣或多或少地涉及到國家財政開支,至少獨立院校在發(fā)展的過程中會借助公辦高校的諸如辦學聲譽等無形資產以及人力資源。⑧同時還要合理確定民辦高校的法人屬性。從我國的目前法人分類以及高等教育的性質來看,將民辦高校歸類為“事業(yè)單位法人”較為合理,因為民辦高校的宗旨與為社會服務的事業(yè)單位較為接近。
其次,完善民辦高等教育的基礎制度規(guī)范。一方面要合理安排民辦高校法人財產制度。在現(xiàn)有的基礎上,進一步創(chuàng)新及完善民辦高校的產權制度,合理界定出資者、管理者以及學校法人的產權關系,在此作為前提的基礎上,賦予民辦高校應有的法人財產權,取消當前立法中對于民辦高校法人財產的一系列限制。另一方面要科學地搭建民辦高校的內部管理制度。根據(jù)民辦高等教育的特點以及我國的具體國情,借鑒公司法制度下的法人治理結構,合理設置各個權利主體的權責關系,構建民辦高校的決策管理體系,以此規(guī)范民辦高校的內部管理機制。
3.2 實現(xiàn)辦學經費來源的多元化
第一,采取政府資助民辦高校的政策。近年來,我國政府頒布了一系列的法律法規(guī)以促進民辦高等教育的發(fā)展。但是,目前針對我國民辦高校的財政資助政策法規(guī)仍然比較模糊,可操作性不強。因此,一方面,可以借鑒美國的做法,進一步完善政府資助民辦高校的專門法規(guī),例如制定《民辦高等教育財政資助法》,進一步明確相關方面的責任與義務,保障民辦高校及其師生應當獲得政府資助的權利。同時,中央以及地方政府可以適時出臺《民辦學校資產歸屬與管理條例》等方面的專門法規(guī)政策,提高法律法規(guī)在實踐過程中的可操作性。另一方面,中央及地方各級政府對高等院校的教師、學生的資助政策應逐步滲透到民辦高校。
第二,確保民辦高等教育受到國家的稅收優(yōu)惠政策。根據(jù)我國當前的法律和政策,國家對于民辦高校特別是出資人對于合理回報的稅收優(yōu)惠政策尚未出臺,許多地方在不違背上位法律法規(guī)的前提下,大多數(shù)提出了“捐資舉辦和不要求合理回報的民辦學校,依法享受與公辦學校同等的稅收優(yōu)惠政策”。⑨同時對于不要求取得合理回報的民辦高校,應當依法享有與公辦高校同等的稅收以及其他的優(yōu)惠政策。
3.3 運用宏觀調控規(guī)范民辦高等教育的發(fā)展
首先,建立民辦高校教師的保障制度。建議地方省市應當規(guī)定民辦高校教師的醫(yī)療和養(yǎng)老保險應當依照公辦學校教師相同規(guī)定參保,其繳納基數(shù)、比例及退休后的待遇與公辦學校教師相同。⑩其次,建立公平的生源競爭機制。由于社會對于民辦高校的認識程度低,導致民辦學校往往成為眾多考生走投無路時的無奈選擇,隨之造成了民辦高校的生源質量差,這也成為制約民辦高校發(fā)展的一個重要因素,今后很有可能造成惡性循環(huán)。豘因為在現(xiàn)行的教育行政管理體制下,諸如跨地區(qū)招生問題、教育資源分配問題、學生轉學問題等對民辦高等教育發(fā)展特點的不適應性,也會給民辦學校的招生帶來很多不利的影響。
注釋
① 袁振國.中國教育政策評論[M].北京:教育科學出版社,2000(8).
② 朱科蓉.美國營利性教育機構研究[J].外國教育研究,2003(11).
③ Barlows,M.& Roberts, H.-J. Class warfare: The assault on Canada’s schools. Toronto: Key Porter Books. 1994(12).
④ 文東茅.論民辦教育公益性與可營利性的非矛盾性[J].大學教育評論,2004(1).
⑤ 文東茅.論民辦學校的產權與控制權[J].清華大學教育研究,2003(2):29-34.
⑥ 韓民,張力.《民辦教育促進法》頒布實施的意義及其政策課題[J].教育研究,2004(4).
⑦ 賀武華.高等教育教育發(fā)展的制度變遷理論解釋[J].江蘇高教,2004(6).
⑧ 史寧中.加大對民辦學校的財政資助[J].科學中國人,2011(7).
⑨ 方芳,王善邁.我國公共財政支持民辦高等教育研究[J].北京師范大學學報(社會科學版),2011(5).
篇4
關鍵詞:高等學校 學生 法律關系
前言
隨著高等學校教育教學改革的深入開展,高等學校與學生之間的法律關系也在很多方面發(fā)生了深刻的變化,許多新現(xiàn)象和新問題隨之出現(xiàn);高等學校的教育管理權與學生的個人利益之間發(fā)生了碰撞,高等學校與學生之間的法律關系呈現(xiàn)出復雜性的特點,這就決定了我們對其進行重新思考和定位的必要性。從法律的觀點出發(fā)分析高等學校和其學生之間的法律關系,以保證高等學校正常的運行秩序和學生良好的成長環(huán)境,是值得認真思考和研究的課題。
一、有關高等學校與學生之間法律關系諸學說
1.關于公立高等學校與學生之間法律關系的代表學說
代表理論有特別權力關系學說和憲法論。
(1)特別權力關系學說。特別權力關系說最初來源于德意志中古時期領主與家臣之間的關系,后來德國學者發(fā)展了此理論。特別權力關系指國家和公民之間的一種特殊、緊密的關系,這種學說運用于高等學校的教育領域,其實質是:高等學校按照教育法律法規(guī)在對學生進行管理時是以公法主體的身份而出現(xiàn)的,高等學校按照國家賦予的權力和職能,向學生提供教育方面的服務并進行教育管理,而學生對此種管理則負有服從和容忍的義務。高等學校與其學生之間的這種管理和服從的關系就叫做特別權力關系,它在本質上應該屬于行政法律關系。特別權力關系體現(xiàn)了國家運用公共權力對教育實施直接控制的教育理念,它強調學生對所在學校也就是對國家的高度服從關系。自二戰(zhàn)以后世界各國逐步形成保障國民受教育權利的教育理念,在高等學校管理中逐漸主張強調對于學生基本權利和利益的保護,而限制國家對于教育過多的直接干預。因此這一學說逐漸受到德國及其他大陸法系國家如日本學者的批判。
(2)憲法論。依據(jù)憲法論,公立的高等院校在性質上被認定為政府機構的一類,那么高等學校和學生之間的法律關系自然應當適用憲法規(guī)定的給予公民的基本權益關系,學生作為公民,他們的基本權益應當受到憲法的保護。憲法論的實質是:高等學校在處理和處分學生時,應當保證憲法規(guī)定的公民的各項基本權利能夠得以實現(xiàn)。如果要剝奪這些基本權利,則必須履行法定的正當程序,而一旦未經過法定的正當程序,那些基本權利受到了侵害的學生就可以訴諸法律尋求救濟與保護。比如在美國,《美國聯(lián)邦憲法》在修正案中就提供了特定的程序用以保障公民的各項基本權利得到保護而免受政府和其他機構的侵害,這些特定的程序當然也適用于州立大學和學院與其學生之間的法律關系。
2.關于私立高等教育機構與學生之間法律關系的代表學說
(1)契約關系學說。按照前述傳統(tǒng)的特別權力關系學說,高等學校在某種程度上已經成為脫離法制的樂園。因此在20世紀60年代,契約關系學說應運而生。此理論認為,高等教育關系應當完全脫離強制的權力作用和影響,應當完全擺脫行政法律關系而成為民法上平等的契約關系。高等學校與學生雙方的法律地位應該是平等的,雙方按照各自的目的締結教育合同。“教師(代表學校)與學生不僅僅是教育者與受教育者的關系,而且是一種消費與被消費的合同關系”,高等學校與其學生雙方之間法律關系的依據(jù)是契約(合同),雙方通過契約來確定彼此的權利與義務關系。
(2)自治關系學說。歐洲大學自中世紀開始就有自治的傳統(tǒng),高校幾乎不受政府的控制和指導。在這種背景下,大學的地位類似于行業(yè)協(xié)會,是一個知識共同體,其內部糾紛大都在自治的框架下予以解決。自治關系學說認為:高校的師生不僅是一個抽象的知識共同體,更是在觀念、職業(yè)、社會地位和信譽等各方面綜合的一個利益共同體。因此,大學生們動輒就把母校起訴到法院,是對傳統(tǒng)文化價值的一種傷害。學生與其學校之間的糾紛應當“筆墨官司筆墨打”,也就是在大學內部通過申訴的方式來加以解決,而不應當輕易訴諸法院。世俗權力對大學內部裁判權的容納,也是對大學理想的一種尊重。
綜上所述,對于高等學校與其學生之間的關系,理論上存在著傳統(tǒng)的特別權力學說,其他學說都是在其基礎上對其進行發(fā)展和修正所產生的,這些發(fā)展和修正的目的主要在于減少政府對于高等教育過多的直接干預,弱化高等教育的公權力色彩,以更好地適應現(xiàn)代教育更新發(fā)展和教育實踐的要求。
二、我國高等學校和學生的法律關系性質分析
我國的高等教育法律制度隨著《教育法》和《高等教育法》等一系列法律法規(guī)的出臺而基本確立,并且逐步得以完善。但是對于高等學校與其學生之間的法律關系問題,在立法上并沒有任何具體明確的結論和規(guī)定,從而使立法與司法實踐的需求之間還存在著脫節(jié),立法上顯示出一定的滯后性。從現(xiàn)實情況看,特別權力關系學說對于我國教育司法制度的影響很深,學校與學生二者的關系比較符合特別權力關系學說,高等學校對于學生偏重于管理和約束,而對于其權益的保障和救濟方面相對則比較薄弱。雖然如此,這一學說又并不完全符合我國目前高等學校與學生關系的現(xiàn)實。筆者認為,目前我國高等學校與其學生之間法律關系的性質并不是單一的,而是表現(xiàn)為公法與私法的混合,行政法、合同法與團體自治法的交織,因而帶有相當?shù)膹碗s性。具體來講,我們要具體情況具體分析,不能統(tǒng)一而論。目前我國高等學校對學生的管理事項雖然很多,但是事實上可以區(qū)分為國家干預和不干預兩個大的方面。相應地,高等學校與其學生之間的法律關系也應當區(qū)別對待,分別認定:國家干預的領域具有公權力的色彩,因此這個領域內的高等教育法律關系屬于行政法律關系的性質;而在國家不予干預的領域,則為高校自治和契約自由留下了空間。
具體來講,我國高校與學生的法律關系,從性質上可分為如下三類。
1.行政法律關系
筆者認為,高等學校與其學生之間的法律關系首先表現(xiàn)為行政法律關系的性質。在涉及可能會影響到學生將來的生存和工作這樣的基本權利方面的事項,如學籍的得失、學位的授予等,應該由法律進行解釋和規(guī)定。也就是說,高等學校對于其學生的學籍、學歷和學位等方面事項的管理權力應當?shù)玫絿曳伞⒎ㄒ?guī)的授權才能行使,高校應當按照國家的法律法規(guī),代表國家或者說接受國家的委托從事這些事項的管理活動。
這種行政法律關系雙方主體的地位是不平等的,它是一種縱向關系,強調管理與服從的關系。高等學校屬于行政法中規(guī)定的“法律、法規(guī)授權組織”,在從事上述事項的活動時是以行政主體的身份出現(xiàn)的,其管理活動涉及到“公權力”的運用。如《教育法》第28條規(guī)定的招生權,學籍管理、獎勵、處分權,頒發(fā)學業(yè)證書權等,具有明顯的單方意志和強制性,符合行政權力的主要特征。《高等教育法》、《中華人民共和國學位條例暫行實施辦法》、《普通高等學校學生管理規(guī)定》、《高等學校學生學籍管理規(guī)定》等法規(guī)和規(guī)章也有類似規(guī)定。北京大學學生劉燕文為獲得博士學位將母校告上法院,以及北京科技大學學生田永狀告母校拒絕為其頒發(fā)畢業(yè)證、學位證兩個司法案件,在司法實踐上確立了高等學校從事學籍管理活動的行政行為性質。可以看出,在我國現(xiàn)行的教育立法中,體現(xiàn)了國家對學校管理權力的嚴格控制,并以此作為鮮明的特色。
2.內部自治的關系
高等學校對其某些內部事項進行自主管理,這既反映了大學古老的傳統(tǒng)和理想,同時也反映了當前高等教育管理民主化和科學化發(fā)展的客觀要求。通過制定學校章程,明確地賦予高等學校對某些內部事項進行自主管理的權力,能夠有效提升高等學校的活力與競爭力。如我國《教育法》第28條規(guī)定,學校按照章程進行自主管理,對于受教育者進行學籍管理,實施獎勵或者處分,對受教育者頒發(fā)相應的學業(yè)證書;《高等教育法》第11條和第四章也有類似的規(guī)定。這說明,在一些對于學生的基本權益影響不大的方面,如住宿管理等,可以允許高等學校進行自行管理。這些權力與學生有密切的聯(lián)系,也是高等學校教育自由和管理自主的表現(xiàn)。當然,我國高校管理過程中的這些自主管理的權力與傳統(tǒng)的大學自治還有一定的距離。傳統(tǒng)的大學自治意味著大學是一個保障它的教師和學生免受世俗權力迫害的自治性質的團體,而且它首先是一個學生的而非教師的法律上的社團。而我國高校的自主管理權則主要指的是高校相對于國家和政府而言所享有的管理自主權力,其基本缺陷是作為學生而言,他們的基本利益可能會得不到適當方式的表達,這也是近年來頻繁出現(xiàn)高校學生對母校訴訟案件的主要原因之一。
3.具有服務合同性質的民事法律關系
從20世紀90年代中后期以來,我國高等教育逐步提高了學費在學生教育培養(yǎng)成本中的比率,逐步擴大了家庭在學生教育成本中分擔的份額,同時,民辦高等教育的崛起,國有民辦二級學院、公立大學民營化等辦學模式的涌現(xiàn),表明高等學校與其學生之間已經逐步建立起平等、雙向、自愿的教育合同關系。筆者認為,這種關系在本質上應該屬于民事領域的法律關系,在法理上雙方的法律地位是平等的。其基本表現(xiàn)是:作為合同其中一方的學生自費上學,自己花錢投資于教育,購買教育服務,他們有權根據(jù)自己的需要和滿意度來選擇學校和教育內容,甚至選擇某位教師;與之相對應的是,合同的另外一方——學校收取學費和其他教育費用,有義務按照國家的教育標準和自己對學習者的承諾來提供合格的教育服務。
在市場經濟條件下,有關法律制度的建立健全為這種教育合同關系提供了相應的法律依據(jù)。如按照我國《民法通則》的規(guī)定,高等學校在性質上屬于事業(yè)單位法人,在與其他民事主體從事民事活動時形成平等的民事法律關系。另外,根據(jù)《教育法》第42條第四項和第81條的規(guī)定,如果學校侵犯了學生的人身權、財產權或其他合法權益,則學校應當承擔相應的賠償責任。這些法律規(guī)定,為司法實踐中處理這類案件提供了法律依據(jù)。
三、合理界定高等學校與其學生之間法律關系的思考和建議
合理定位我國高校與其學生之間的法律關系問題既是完善高等教育立法的基本前提,又是促進我國高等教育管理科學化發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。解決這個問題,既應體現(xiàn)現(xiàn)代高等教育發(fā)展的先進理念,同時又應以我國目前實際作為基礎;既要著力解決司法實踐中突出問題和矛盾,同時又要照顧到我國高等教育長遠的發(fā)展問題,做到在立法上不斷完善,以改變立法滯后于司法實踐的現(xiàn)實狀況。
基于上述分析,筆者認為,在我國,高等學校與其學生之間的法律關系應當通過以下方式來進行定位。
1.正確區(qū)別高等學校與其學生之間不同性質的法律關系,合理定位不同種類法律關系
在我國現(xiàn)行的立法和司法實踐中,對于高等學校與其學生之間法律關系的認定方式在一定程度上反映了兩者之間法律關系的現(xiàn)實狀況,厘清了復雜的校生關系。但是,在司法實踐中還是應當特別注意防止混淆民事法律關系和教育管理關系兩種關系之間的界限。如上分析,高等學校與其學生之間確實存在著平等的民事合同法律關系,但筆者認為,這并不是校生之間法律關系的全部內容,也并不是兩者之間法律關系的主要部分,實際上,雙方之間法律關系的主要部分應當是直接與學校教育管理職能的行使以及與學生的受教育權相聯(lián)系的教育行政管理關系,而對后者在性質上的認定應當構成對雙方法律關系認定的主要部分。
2.在立法上完善學校與學生之間教育管理關系的性質認定
教育管理權具有行政權的特征,從其本質上來講應當屬于行政權力,體現(xiàn)著國家的意志,學校對于學生來講具有較高的、居于主導性的地位,但是它又不同于一般的行政管理權,而應屬于一種特別的行政管理權。筆者認為,教育管理行為具有較強的專業(yè)性和復雜性,這就決定了學校在實施這種教育管理行為時,不可能像一般行政權力那樣完全運用依法行政的基本原則,也不應當把學校所從事的全部教育管理行為納入到行政訴訟的受案范圍。某些校生糾紛不應當訴諸法律,而應當通過學校內部的糾紛解決機制來解決。例如在美國的司法實踐中,聯(lián)邦最高法院就認為,學校在對于學生自身的物品進行搜查時,“只是合理的懷疑,只要是搜查的范圍當時的情景相匹配,只要搜查的行為相對于學生的年齡性別和違規(guī)性質,不具有過度的進攻性,這種管理行為就是不侵犯學生隱私權的,沒有破壞學生對隱私的合理預期”。此外,在美國法律中,在一般刑事案件中普遍適用的搜查前出示搜查令的程序性做法在學校內部范圍內也是不適用的,這些規(guī)定使學校對于學生的具體管理行為可以更具有彈性。
當然,考慮到學生的正當權益,學校在實施教育管理活動過程中并不能違反國家 法律的強制性規(guī)定,應注意防止因為采取教育管理活動不當而給學生的合法權利造成不應有的損害。學校在處理學生權利與學校利益的矛盾事件中,應做到公開、公正、合法,避免不當行為特別是不合理搜查、侮辱、體罰等行為,還應給予學生知情、異議和申訴的權利。這樣,把教育管理活動關系定性為行政管理關系不但不會侵害學生的合法權利,反而更有利于保護學生的受教育權和其他基本權益。當校生雙方發(fā)生法律糾紛時,學生可以通過提起行政訴訟的方式來救濟自己的受教育權和其他基本權益,而行政訴訟法中的訴訟原則、證據(jù)規(guī)則等與民事訴訟相比,能為處于弱勢群體地位的學生提供更有效、更全面的保護和救濟。
綜上所述,筆者認為,對于高等學校與學生之間的這一法律關系在名稱上仍應稱其為教育管理關系更為適宜。在立法上進一步清晰界定高校與學生之間的教育管理關系并逐步完善相關的配套法律制度是非常關鍵的問題,從立法的層面上合理定位這一關系是切實提高我國高等教育管理水平和實現(xiàn)高等教育理念不斷更新、推動教育實踐不斷向前發(fā)展的重要舉措。
四、結語
本文所探討的僅僅是我國目前高等學校與其學生雙方主體之間法律關系中的一部分,在我國教育法制體系逐步完善的過程中,高等教育法律關系急需明確界定和完善運作規(guī)范,立法相對于司法實踐的滯后情況還需要隨著立法的深入而逐步改善。
參考文獻
[1]郭玉松,張愛芳.大學生權益意識與高校學生工作探析[J].黑龍江高教研究,2007,(2).
[2]蔡國春.試論高等學校與學生的法律關系[J].高等教育研究,2002,(5).
篇5
關鍵詞:獨立學院;教師;勞動關系調整
中圖分類號:D922.5 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2012)11-0231-02
獨立學院是指實施本科以上學歷教育的普通高等學校與國家機構以外的社會組織或者個人合作,利用非國家財政性經費舉辦的實施本科學歷教育的高等學校。作為公益性事業(yè)的獨立學院,其教師的勞動關系是否由《勞動法》或《勞動合同法》調整,這在學術界一直都沒有定論。一種觀點認為,獨立學院教師的勞動關系應受《勞動法》或《勞動合同法》調整;另一種觀點則認為,獨立學院教師的勞動關系不應受《勞動法》或《勞動合同法》調整。筆者贊同第二種觀點,即認為獨立學院教師的勞動關系不是由《勞動法》或《勞動合同法》調整的,他們的勞動關系應該是一種聘任關系,而不是勞動法所規(guī)定的真正意義上的勞動關系。
一、獨立學院的法律屬性不明確
《社會力量辦學條例》和《中華人民共和國高等教育法》明文規(guī)定,國家積極鼓勵和大力支持企事業(yè)單位、社會團體、社會組織和公民等社會力量創(chuàng)辦高等學校。《中華人民共和國民辦教育促進法》、《關于規(guī)范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》、《中華人民共和國民辦高等學校辦學管理若干規(guī)定》以及《獨立學院設置與管理辦法》等法律和法規(guī)表明,獨立學院是屬于公益性事業(yè)性質的民辦高等教育學校,是社會主義教育事業(yè)的組成部分。這些法律和法規(guī)的頒布為獨立學院的發(fā)展提供了法律上的保障。
關于獨立學院的法律屬性,目前學術界主要有以下幾種觀點:一是中國人民大學秦惠民教授認為,獨立學院法人可分為事業(yè)法人和民辦非企業(yè)法人兩種;二是浙江林學院李明華教授認為,獨立學院法人可稱為事業(yè)單位法人或非營利性社團法人;三是教育部發(fā)展規(guī)劃司司長韓進認為,獨立學院法人屬于事業(yè)單位法人或民辦事業(yè)單位法人[1]。現(xiàn)實中,各獨立學院在民政廳所登記的法人屬性也各不相同。有的獨立學院登記為民辦非企業(yè)法人,有的登記為事業(yè)法人。如吉林省的獨立學院登記為民辦非企業(yè)法人,而浙江省的許多民辦學院則登記為事業(yè)單位法人,天津市的多所獨立學院也都登記為事業(yè)單位法人[2]。
根據(jù)《民法通則》,法人可分為企業(yè)法人、機關法人、事業(yè)單位法人和社會團體法人。《中華人民共和國民辦教育促進法》只規(guī)定民辦學校應取得辦學許可證,并依照有關的行政法律和法規(guī)進行登記,并未明確規(guī)定依照什么類型的法人進行登記。《獨立學院設置與管理辦法》、《中華人民共和國民辦教育促進法》、《教育部關于印發(fā)的通知》等法律和法規(guī),也未明確規(guī)定獨立學院屬何種法人性質,只是籠統(tǒng)地規(guī)定,依法設立的獨立學院應當按照國家有關規(guī)定辦理法人登記。
按照《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》,民辦學校應依照民辦非企業(yè)單位進行登記。筆者認為,獨立學院應屬于“民辦事業(yè)單位法人”而非“民辦非企業(yè)法人”的范疇。首先,《獨立學院設置與管理辦法》、《中華人民共和國民辦教育促進法》、《教育部關于印發(fā)的通知》等法律法規(guī)明確規(guī)定,獨立學院是屬于公益性事業(yè)性質的民辦高等教育,是社會主義教育事業(yè)的重要組成部分。其次,“民辦事業(yè)單位法人”的界定突出了“民辦”與“事業(yè)”兩個方面,強調“民”的作用和行為。而 “企業(yè)”二字既容易引起公眾對獨立學院作為高等教育機構所應有的本質的曲解,在概念的表達上又不能很好地與對高等教育之傳統(tǒng)屬性的認識相吻合。
二、獨立學院教師勞動關系不適應《勞動法》和《勞動合同法》調整原因
目前,有學者認為獨立學院教師的勞動關系應受《勞動法》和《勞動合同法》調整,他們的依據(jù)是《中華人民共和國勞動合同法》第2條,“中華人民共和國境內的企業(yè)、個體經濟組織、民辦非企業(yè)單位等組織與勞動者建立勞動關系,訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同,適用本法。”他們還認為,獨立學院就是民辦非企業(yè)單位,教師就是勞動者,所以獨立學院教師的勞動關系就應該受《勞動法》和《勞動合同法》調整。而也有學者認為,我國獨立學院法人屬性的定性并不明確,教師也不屬于《勞動法》和《勞動合同法》傾斜保護的勞動者,而是專職生產和傳播科學文化知識的高級知識分子,屬于社會的精英階層。因此,獨立學院教師的勞動關系不應受《勞動法》和《勞動合同法》調整[3]。
作為民辦高校性質的獨立學院,其教師的勞動關系應該按照什么法律調整?換句話說,獨立學院與教師簽訂的是聘任合同,還是勞動合同?從我國現(xiàn)有的關于獨立學院的法律和法規(guī)來看,筆者認為,獨立學院教師的勞動關系應該是一種聘任關系,而不是勞動法所規(guī)定的真正意義上的勞動關系,不應納入《勞動法》或《勞動合同法》調整的范圍。《中華人民共和國教師法》第17條規(guī)定:“教師的聘任應當遵循雙方地位平等的原則,由學校和教師簽訂聘任合同,明確規(guī)定雙方的權利、義務和責任。”《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》第24條規(guī)定:“民辦學校自主聘任教師、職員。民辦學校聘任教師、職員,應當簽訂聘任合同,明確雙方的權利、義務等。民辦學校招用其他工作人員應當訂立勞動合同。”《廣東省實施辦法》在此基礎上進一步強調,民辦學校與其聘用的教師和職員簽訂聘任合同,如有“發(fā)生人事爭議的,參照公辦學校人事爭議有關規(guī)定處理”。而對于簽訂勞動合同的其他工作人員,如有“發(fā)生爭議的,按照處理勞動爭議的法律法規(guī)處理”。因此,獨立學院應與教師簽訂聘任合同,如果雙方因解除人事關系或履行聘任合同發(fā)生爭議時,應向所屬市、區(qū)(縣)級人事爭議仲裁機構申請仲裁;同時,獨立學院在與工勤人員簽訂勞動合同時,如有發(fā)生爭議的,應向所屬市、區(qū)(縣)級勞動爭議仲裁機構申請仲裁。
教師與獨立學院之所以應該簽訂聘任合同,而不是勞動合同,這是因為教師與勞動者有著本質的區(qū)別。廣義的教師,泛指傳授知識和經驗的人;狹義的教師,是受過專門的教育和訓練,在學校中向學生傳遞人類科學文化知識和技能,發(fā)展學生的體質,對學生進行思想道德教育,培養(yǎng)學生高尚的審美情趣,把受教育者培養(yǎng)成社會需要的人才的專業(yè)人員。教師的天職是教書育人,是人類靈魂的工程師。《中華人民共和國教師法》第3條規(guī)定:“教師是履行教育教學職責的專業(yè)人員,承擔教書育人,培養(yǎng)社會主義事業(yè)建設者和接班人、提高民族素質的使命。”
勞動者則是一個含義非常廣泛的概念,凡是具有勞動能力,以從事勞動獲取合法收入作為生活資料來源的公民都可稱為勞動者。我國的法律將“勞動者”定義為:達到法定年齡,具有勞動能力,以從事某種社會勞動獲得收入為主要生活來源,依據(jù)法律或合同的規(guī)定,在用人單位的管理下從事勞動并獲取勞動報酬的自然人。根據(jù)《勞動合同法》的規(guī)定,如果勞動者與用人單位發(fā)生爭議,應向所屬市、區(qū)(縣)級勞動爭議仲裁機構申請仲裁。因此,法律定義的“勞動者”,就是《勞動合同法》所強調的傾斜保護處于弱者地位的一般勞動者。
教師不是一般勞動者,因為教育是一項公益性事業(yè),教書育人是教師的天職,教師職業(yè)具有很強的專業(yè)性,教師的一言一行對學生的成長都有著重大的影響作用。如果將教師聘任合同定位為一般的勞動合同,將教師等同于一般8 小時工作制的勞動者,這對教師的社會地位無疑是一種漠視和貶低。同時,《中華人民共和國勞動法》和《中華人民共和國勞動合同法》強調的是對處于弱勢地位的一般勞動者的保護,這對于獨立學院處理與教師的勞動關系也是不適合的。比如,《中華人民共和國勞動合同法》第37條明確規(guī)定:“勞動者提前三十日以書面形式通知用人單位,可以解除勞動合同。勞動者在試用期內提前三日通知用人單位,可以解除勞動合同。”如果教師與學校建立的勞動關系也受《中華人民共和國勞動合同法》調整的話,那么,教師在學期開學之初或中途提前三十日或在試用期內提前三日書面通知學校就可以解除合同,這對學校正常的教學秩序無疑會產生很大的負面影響,對學生也是極不負責任和極不公平的。
三、小結
綜上所述可見,獨立學院的教師勞動關系不受《勞動法》或《勞動合同法》調整,獨立學院與其教師之間的勞動關系是一種聘任關系,如發(fā)生人事關系爭議時,應參照《人事爭議處理規(guī)定》處理。但是,獨立學院教師勞動關系的界定還未上升至法律層面,仍需以下幾方面的努力:
第一,在立法上,清理不利于獨立學院發(fā)展的法律和法規(guī)的有關條文,明確界定我國獨立學院為民辦事業(yè)單位,將教師的聘任制度上升到法律層面。
第二,在輿論上,加大“獨立學院是社會主義教育事業(yè)的組成部分,是不以‘營利’為目的的公益性事業(yè)”的宣傳,把獨立學院的發(fā)展放在我國高等教育大眾化的位置,建立相關的法律制度,從法律和政策上保障獨立學院的健康發(fā)展,使獨立學院具有與公辦高等院校平等的社會地位。
第三,獨立學院及其董事會應明確獨立學院是我國高等教育事業(yè)的重要組成部分,是公益性事業(yè),是不以“營利”為目的的。
第四,獨立學院要完善人事聘任制度,不能按《勞動法》或《勞動合同法》與教師簽訂勞動合同,應與教師簽訂《聘任合同》,明確獨立學院和受聘教師雙方相關的權利和義務。
參考文獻:
[1] 魏訓鵬,費堅.獨立學院法律地位及屬性分析[J].中國高教研究,2009,(4).
篇6
論文摘要:在分析了當前企業(yè)參與人才培養(yǎng)的模式,政策上存在的困境以及國外相關的政策法規(guī)后。提出關于我國企業(yè)參與人才培養(yǎng)的政策法規(guī)制定的建議。
高等職業(yè)教育培養(yǎng)的是面向生產第一線的高技能應用性人才.企業(yè)參與人才培養(yǎng)對高等職業(yè)教育的發(fā)展具有重要意義。要激勵企業(yè)參與人才培養(yǎng)。完善企業(yè)參與高等職業(yè)教育的政策法規(guī)尤其重要。目前在企業(yè)參與人才培養(yǎng)方面的文章主要涉及合作機制、問題對策、國際比較、高等職業(yè)教育法律政策分析等方面,對企業(yè)參與人才培養(yǎng)的政策還沒有進行系統(tǒng)分析。
一、當前企業(yè)參與人才培養(yǎng)的國家政策法規(guī)
雖然校企合作、工學結合的人才培養(yǎng)模式得到了政府的認可,企業(yè)參與人才培養(yǎng)的形式也有多種,但到目前為止。我國還沒有關于企業(yè)如何參與高等職業(yè)教育人才培養(yǎng)的明確的政策法規(guī)出臺,現(xiàn)存的政策法規(guī)更多的是提出一些指導性原則。
1.政策以鼓勵為主。缺少制約性
1991年國發(fā)第55號《國務院關于大力發(fā)展職業(yè)技術教育的決定》提出:要在各級政府的統(tǒng)籌下,發(fā)展行業(yè)、企事業(yè)單位辦學和各方面聯(lián)合辦學,要充分發(fā)揮企業(yè)在培養(yǎng)技術工人方面的優(yōu)勢和力量。1996年《中華人民共和國職業(yè)教育法》提出:企業(yè)應當根據(jù)本單位的實際。有計劃地對本單位的職工和準備錄用的人員實施職業(yè)教育。企業(yè)可以單獨舉辦或者聯(lián)合舉辦職業(yè)學校、職業(yè)培訓機構,也可以委托學校、職業(yè)培訓機構對本單位的職工和準備錄用的人員實施職業(yè)教育。1999年《中華人民共和國高等教育法》提出:國家鼓勵企業(yè)事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和公民等社會力量依法舉辦高等學校。參與和支持高等教育事業(yè)的改革和發(fā)展。
2.政策有具體化趨勢
2002年國發(fā)l6號《國務院關于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》指出:企業(yè)要和職業(yè)學校加強合作,實行多種形式聯(lián)合辦學,開展“訂單”培訓,并積極為職業(yè)學校提供兼職教師、實習場所和設備,也可在職業(yè)學校建立研究開發(fā)機構和實驗中心。學投要有計劃地安排教師到企事業(yè)單位進行專業(yè)實踐和考察,提高教師的專業(yè)水平。廣泛吸引和鼓勵企事業(yè)單位工程技術人員、管理人員和有特殊技能的人員到職業(yè)學校擔任專、兼職教師。提高具有相關專業(yè)技術職務資格教師的比例。2005年國發(fā)35號《國務院關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》提出:依靠行業(yè)企業(yè)發(fā)展職業(yè)教育。推動職業(yè)院校與企業(yè)的密切結合。企業(yè)可以聯(lián)合舉辦職業(yè)院校,也可以與職業(yè)院校合作辦學。2006年教高16號《關于全面提高高等職業(yè)教育教學質量的若干意見》提出:引導建立企業(yè)接收高等職業(yè)院校學生實習的制度,加強學生的生產實習和社會實踐。
3.稅收、教育經費問題在近些年的政策中凸顯
2005年國發(fā)35號《國務院關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》提出:企業(yè)有責任接受職業(yè)院校學生實習和教師實踐。對支付實習學生報酬的企業(yè)。給予相應稅收優(yōu)惠。財政部國家稅務總局[20061107號《關于企業(yè)支付學生實習報酬有關所得稅政策問題的通知》指出:凡與中等職業(yè)學校和高等院校簽訂三年以上合作協(xié)議的企業(yè),支付學生實習期報酬,準予在計算繳納企業(yè)所得稅稅前扣除。2007年《中華人民共和國就業(yè)促進法》指出:企業(yè)應當按照國家有關規(guī)定提取職工教育經費,對勞動者進行職業(yè)技能培訓和繼續(xù)教育培訓。企業(yè)因接受學生實習而從國家或學校取得的補貼收入,應并人企業(yè)的應稅收入,繳納企業(yè)所得稅。國稅發(fā)[2007]42號國家稅務總局關于印發(fā)《企業(yè)支付實習生報酬稅前扣除管理辦法》的通知:各地稅務機關應加強實習生報酬稅前扣除的監(jiān)督管理,對企業(yè)故意弄虛作假騙取實習生報酬稅前扣除的,稅務機關除責令其糾正外,應根據(jù)《中華人民共和國稅收征收管理法》等有關規(guī)定,予以處罰。
二、國內企業(yè)參與高職人才培養(yǎng)政策法規(guī)存在的問題
從我國歷年來企業(yè)參與人才培養(yǎng)的政策分析來看,這些政策中還存在很多問題;同時,我國的政策體系還不完善,主要表現(xiàn)在以下幾方面:
1.政策性文件較多
目前。企業(yè)參與高職人才培養(yǎng)方面大多是政策性文件,法律法規(guī)性文件較少,而且政策多出自教育管理部門,由企業(yè)管理部門出臺的較少。隨著市場經濟的發(fā)展,企業(yè)享有更充分的自主權,沒有強有力的政府支持。這些政策很多只是流于形式。
2.缺乏可操作性法規(guī)
我國企業(yè)參與高等職業(yè)教育的立法起步較晚。政府相關文件中倡導性政策和宏觀指導性意見較多,具體責任義務和措施較少,企業(yè)是以獲得最大利益為目的,如果沒有明確的措施,很多企業(yè)就可以鉆空子。雖然我國現(xiàn)在高度重視企業(yè)參與人才的培養(yǎng)工作,開展了較大規(guī)模的試點、試驗,但還沒有建立權威、完整的指導準則和手冊。
3.缺少對企業(yè)的激勵機制
對于企業(yè)參與高等職業(yè)教育人才培養(yǎng),國家尚未形成對企業(yè)有效的激勵機制。對企業(yè)的利益考慮不足,保護不夠。特別是在稅收問題上,還沒有形成一個合理的機制,不能使企業(yè)獲得利益,參與人才培養(yǎng)被看作是一種義務,就會使企業(yè)缺乏積極性,最終影響人才培養(yǎng)的質量。
4.缺乏監(jiān)督政策落實的機構
當前關于企業(yè)參與人才培養(yǎng)的政策不少,但國家沒有建立專門的協(xié)調機構來負責設計、監(jiān)督、考核和推行這項工作。很多項目難于獲得有關主管部門的充分協(xié)調。微觀的運行制度不夠成熟和完善,在與現(xiàn)行制度發(fā)生矛盾時,顯得無能為力。因此,這些政策還需要進一步完善,協(xié)調各方利益,使企業(yè)參與人才培養(yǎng)處于良性發(fā)展狀態(tài)。
三、國外相關情況
在技術革命的浪潮下,歐美國家對企業(yè)參與人才培養(yǎng)的工作非常重視,政府制定了關于高等職業(yè)教育的一系列的法律法規(guī),企業(yè)參與人才培養(yǎng)比較規(guī)范,這對我國企業(yè)參與人才培養(yǎng)具有重要的借鑒意義。
戰(zhàn)后,美國提高了對企業(yè)參與職業(yè)技術教育的重視程度,頒布了一系列關于企業(yè)參與職業(yè)教育的法律。其中有《高等教育法》(1965)和《高等教育法修正案)(1968)對學校和企業(yè)的合作教育立法,加強對校企合作的職業(yè)教育的資助;1990年《伯金斯職業(yè)教育法案》鼓勵工商企業(yè)和教育機構間建立密切合作關系,共同擬訂培訓項目和課程表。1994年《從學校到工作機會法》規(guī)定企業(yè)負責延伸的學習活動,如提供合作學習課程,向高中學生提供實習職位,提供實地工作指導,學校和企業(yè)必須一同工作以創(chuàng)造合作關系,建立就業(yè)和學校之間的溝通。2006年《卡爾·伯金斯生涯與技術改進法》把職業(yè)教育延伸到了工作階段.支持在學校、學位授予機構、勞動力市場和企業(yè)之間建立伙伴關系.為個人的發(fā)展提供接受再教育的機會,使其在一生中獲得保持美國競爭力所必需的知識和機會。
德國的“雙元制”人才培養(yǎng)模式在世界上已經得到認可,其中的“一元”就是企業(yè),企業(yè)參與人才培養(yǎng)的政策法規(guī),在德國非常規(guī)范。德國的職業(yè)教育就是通過立法確定下來的,其職業(yè)教育最根本的特點就是擁有堅實的法律保障。國家從法律、法規(guī)、執(zhí)法監(jiān)督等方面,確立了有關各方的行為,形成了一個各級政府、部門依法各司其職、緊密合作的管理和監(jiān)督體制。德國除了《職業(yè)教育法》外,還有《青年勞動保護法》和《職業(yè)教育促進法》等一系列的相關法律以及370多種國家承認的培訓職業(yè)的培訓條例。這對規(guī)范企業(yè)參與人才培養(yǎng)具有重要的作用。
在高技能人才的培養(yǎng)過程中,德國和美國都非常重視高等職業(yè)教育的立法工作,用法律來保護和規(guī)范高等職業(yè)教育的健康穩(wěn)步發(fā)展。為企業(yè)參與人才培養(yǎng)奠定了法制基礎。下面是德國和美國在促進和規(guī)范企業(yè)參與人才培養(yǎng)方面的特點:
1.相關的法律相互配套,形成了規(guī)范技能人才培養(yǎng)的法律體系
比如,美國《高等教育法)(1965)和《高等教育法修正案》(1968)對學校和企業(yè)的合作教育立法。加強對校企合作的職業(yè)教育的資助;1990年《伯金斯職業(yè)教育法案》鼓勵工商企業(yè)和教育機構間建立密切合作關系,共同擬訂培訓項目和課程表。美國頒布的關于高職教育人才培養(yǎng)的法規(guī)和法案超過了150個。德國除了《職業(yè)教育法》外,還有《青年勞動保護法》和《職業(yè)教育促進法》等一系列的相關法律以及370多種國家承認的培訓職業(yè)的培訓條例。
2.法律規(guī)范既有原則性的規(guī)定。也有操作性很強的細化的規(guī)定.便于貫徹執(zhí)行
比如,德國的《職業(yè)教育法》中就有培訓合同不能有哪些內容。學徒的津貼以什么形式支付等細節(jié)的規(guī)定。確保企業(yè)參與人才培養(yǎng)得到保障。
3.不斷根據(jù)新的情況。對已有的法律進行修訂或制定作為補充的法律
比如,美國1963年通過了《職業(yè)教育法》,而后又制定了(1968年職業(yè)教育法修正案》、(1976年職業(yè)教育法修正案》等。
4.嚴格對職業(yè)教育法的監(jiān)督管理
德國的《職業(yè)訓練條例》和《職業(yè)培訓規(guī)章》都明文規(guī)定違反職業(yè)培訓條例就是違法.可“判處關押”或“處以不超過一萬馬克的罰金”。
四、結合我國的情況,構建激勵企業(yè)參與人才培養(yǎng)的政策環(huán)境
企業(yè)作為獨立經濟組織。其根本目的是實現(xiàn)經濟利益的最大化,培養(yǎng)人才只是企業(yè)實現(xiàn)利益的手段,而企業(yè)參與人才培養(yǎng)需要有一定的人財物力的投入,這會增加企業(yè)負擔和成本,極大地影響企業(yè)參與的積極性。因此,構建有利于企業(yè)參與人才培養(yǎng)的政策環(huán)境非常重要。通過對美國、德國相關政策法規(guī)的分析,結合我國的現(xiàn)實情況,在制定政策法規(guī)時,應該從以下四個方面來促進企業(yè)參與人才的培養(yǎng)。
1.要制定具體適用的法律法規(guī)
從立法層面,建議完善《職業(yè)教育法》,或者制定關于企業(yè)參與職業(yè)教育的新的法律。指導職業(yè)學校與企業(yè)的合作,進一步明確和規(guī)范政府、學校、企業(yè)在合作教育中的責任和義務。其中要對企業(yè)在參與人才培養(yǎng)中的地位和性質做出明確規(guī)定,使之細化、具體化,加強執(zhí)法監(jiān)督力度,建立企業(yè)參與職業(yè)教育問責制度。把是否參與職業(yè)教育納人企業(yè)領導考核內容。對拒不履行職業(yè)教育責任的企業(yè),依法追究其法律責任。
2.政府、企業(yè)加大對職業(yè)教育的投入
財政管理方面。政府有關部門要制定相關的政策,建立職業(yè)教育的長效投資機制,積極組織行業(yè)、企業(yè)、社會等各方面建立專項基金制度,制定合理的資金管理和使用政策,按照教育機構參加工學結合人數(shù)增加政府補貼標準,出臺有利于企業(yè)參與職業(yè)教育人才培養(yǎng)的稅收減免、財政資助等政策,加大培訓經費提取的力度,讓企業(yè)積極地深度參與高等職業(yè)教育教學過程。使“學校教育”和“企業(yè)教育”真正糅合起來。
3.完善職業(yè)資格制度和就業(yè)準入制度
職業(yè)資格是從事某種職業(yè)所應具有最低程度的知識、技能和相關素質的要求。以職業(yè)資格制度為基礎,可以促進企業(yè)與高職院校的緊密結合。因為企業(yè)、行業(yè)是制定職業(yè)資格標準的主體。行業(yè)的用人標準直接可以通過資格標準向職業(yè)院校傳達。
4.制定相關人事法規(guī)。完善職業(yè)教育管理
篇7
摘要:選教育部“新世紀優(yōu)秀人才支持計劃”,現(xiàn)擔任中國教育政策與法律研究會常務理事,北京市教育法學會常務理事,多次受邀參加國家立法和政策制定工作。2008年,參加《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020 年)》“教育法制建設”部分的起草。在采訪中,申教授表示,教育是關乎個體生存的基本權利,國家有義務和責任保障所有公民的受教育權,殘疾人的受教育權也應得到平等保護;發(fā)達國家除了在義務教育階段實施入學“零拒絕”政策外,通過立法保障殘疾人平等接受高等教育的權利;我們應轉變理念,深化對高等教育階段殘疾人受教育平等權的認識,細化殘疾人高等教育招錄工作的法律規(guī)定,重視對殘疾人高等教育的補償,加強程序立法并充分實現(xiàn)其權利救濟。
關鍵詞:殘疾人;受教育權;教育法律體系
一、尊重和保障殘疾人受教育權,
共享社會發(fā)展成果
《世界教育信息》:尊重與保障殘疾人的受教育權,是一個國家和社會文明發(fā)展水平的標志之一。我們應當如何理解殘疾人受教育權?
申素平:殘疾人接受教育是社會文明發(fā)展到一定程度的產物。在民主國家,所有公民在法律地位上都是平等的,國家對于每位公民負有“生存照顧”的義務。教育是關系到個體生存的一項基本權利,國家有義務和責任保障所有公民的受教育權,而殘疾人作為公民中的一部分,其受教育權也應受到平等保護。
殘疾人受教育權的內涵包括兩方面的內容。一是同其他受教育者一樣,享有憲法和教育法規(guī)定的受教育權。在義務教育階段,每個適齡殘疾兒童和少年都應當接受免費的教育;在非義務教育階段,殘疾人享有平等的受教育機會,不因殘疾而被拒絕入學。二是由于殘疾人身心方面存在障礙,是受教育者中的弱勢群體,因此需要國家為其接受教育提供必要的援助,具體包括在學校創(chuàng)設無障礙環(huán)境,使殘疾學生平等地享受各種教育教學資源;在教學中對殘疾學生設計個別化的教育計劃和教育方式,提供能使他們獲得最大收益的、最為適合的教育。此外,還應根據(jù)實際情況在教育費用和其他服務措施上為殘疾學生提供更多的幫助。
《世界教育信息》:發(fā)達國家殘疾人義務教育入學政策普遍實施“零拒絕”政策,該政策的核心內容與原則是什么?
申素平:所謂“零拒絕”,最早是根據(jù)美國1975年《全體殘疾兒童教育法》中“州政府及地方學區(qū)要向所有殘疾兒童提供教育”的規(guī)定而得出的。根據(jù)該原則,每一個殘疾兒童都不得被拒絕于學校教育之外,盡管教育資源很有限,但殘疾兒童的教育卻不能因為經費的限制而終止或減少其服務內容。“零拒絕”政策保證每一個殘疾兒童都不會被排斥在公共教育體系之外,且其受教育權不受侵犯。但是,在此原則確立后,還是有一些身體殘疾程度較重,被校方或地方學區(qū)認為已不具備教育價值的兒童被學校拒絕入學。因此,在實踐中,對于“零拒絕”政策是否包含所有兒童,所有兒童的“所有”(all)指的是不是“每一個”(any),學校是否可根據(jù)兒童殘疾的程度將某些兒童排除在學校教育之外,一直存在爭議。直到1989年美國聯(lián)邦上訴法院在“蒂莫西案”(Timothy v. Rochester School District,1989)中裁定,“零拒絕”政策的受教育對象指的是所有人,并且強調法律規(guī)定的受教育機會并不是在兒童有學習能力時才有效。
二、保障殘疾人接受高等教育的機會,
他國經驗值得借鑒
《世界教育信息》:國外對高等教育階段殘疾人受教育機會平等權的法律保障有哪些具體做法?
申素平:通過立法推進和實施殘疾人高等教育,保障殘疾人平等接受高等教育的權利,是很多國家和地區(qū)的共識與經驗。美國是對殘疾人教育立法較多的國家,其主要特色在于通過聯(lián)邦立法幫助各州解決在實施殘疾人教育方面所面臨的經費不足和意愿不強烈的問題。在其通過的大量有關殘疾人教育的立法中,1973年頒布的《康復法》第504節(jié)條款確立了保護殘疾人高等教育機會平等權的基本原則――高等學校必須錄取“有殘疾的合格個人”。后來,美國聯(lián)邦最高法院在相關判例中將“有殘疾的合格個人”界定為“雖有殘疾但能滿足所有教育要求的人”。英國2001年頒布《特殊教育需要與障礙法》,首次明確高等教育提供機構須保證不因學生的障礙或相關理由而對其歧視、不當對待或不為其提供合理的調整措施。澳大利亞分別于1992年與2005年頒布《殘疾歧視法》和《殘疾歧視法教育標準》,規(guī)定基于殘疾的歧視是不合法的,高等教育機構要保證殘疾人的高等教育權利,提供就讀機會及支持服務。愛爾蘭則出臺系列法律,包括《大學法》(1997年)、《教育法》(1998年)、《資格法》(1999年)和《平等地位法》(2000年)等,支持其高等教育擴充,為過去被忽略的障礙人群提供接受高等教育的可能[1]。總體而言,國外立法的重點和特色主要表現(xiàn)在以下三個方面。
首先,對殘疾人參加入學考試及入學后的學習生活提供充分的便利條件。丹麥規(guī)定殘疾學生可以申請免除某些科目的考試、延長準備或考試時間,利用信息技術手段、磁帶或盲文,視力殘疾兒童可以申請回避涉及地圖或圖片的試題等,以保障殘疾學生和其他學生有同等的受教育機會。殘疾學生在接受高等教育時,為完成其學業(yè)有權要求所在院系提供必要的特殊教育支持。為他們提供這種補償性措施是其所在院系應承擔的職責,這些措施主要包括對學校物理環(huán)境的改善,現(xiàn)代翻譯設備、錄音教材和其他新技術的利用等[2]。韓國通過提供輔助人員和延長考試時間的方式來維護殘疾考生的受教育機會平等權。2004年,韓國教育部為保證31名患痙攣性學生順利參加大學學力考試,組織了大約80名來自特殊教育學校的考試輔助人員(其中包括45名督學)對這些考生提供幫助。在考試的中間休息時間,殘疾學生可以將他們畫好記號的紙交給這些輔助人員,而后者將按照紙上的記號為他們填寫試卷。殘疾考生考試的時間比正常考生長20分鐘,但每次中間休息時間短10分鐘。對于那些有嚴重殘疾的考生,輔助人員會把試題念給他們聽,并將他們的答案填到試卷上。[3]
其次,在錄取工作中引入對殘疾人的補償措施。一些國家引入了某種程度的補償措施來增加殘疾人接受高等教育的可能性,以補償殘疾人在高等教育入學中的弱勢地位,具體形成了配額法和加分法兩種方式。前者是在每年的錄取名額中預留或單獨增加部分名額給殘疾學生,專門用于保障殘疾人的高等教育入學;后者主要是通過加分或在原有成績的基礎上加權計算成績,增加殘疾考生達到高校錄取分數(shù)線的可能性。例如,西班牙1992年的皇家法令要求各大學將一年級新生招生名額中的3%留給殘疾學生,包括非聽力損傷或言語損傷的其他類型殘疾學生[4]。1996年,美國加州為保障殘疾人的高等教育機會平等權,在以特殊才能合格性決定標準錄取的新生中預留2%的名額錄取包括殘疾人和退伍軍人在內的由于特殊情況未能達到其他錄取標準的學生。1995年,韓國政府制定的殘疾青年大學錄取特別制度允許大學錄取一些定員外的殘疾學生,擴大殘疾學生接受高等教育的機會。
最后,對高等學校招收殘疾學生進行補助。一些國家對高等學校錄取殘疾學生實施獎勵,提供專門的經費支持和政策鼓勵。例如,丹麥政府規(guī)定學校在向殘疾人提供入學特別支持時,可以向丹麥國家教育助學及貸款事務所尋求經濟援助。意大利的做法是每所大學的校長任命一位教授負責接待殘疾學生,大學向殘疾學生提供全部必需的教學設備,并在住宿安排方面給予幫助;對殘疾學生的照顧實行一對一的安排,由該殘疾學生同班的其他學生承擔;殘疾學生的專業(yè)分布也呈現(xiàn)出多元化的特征,如就讀于科學、文學、法律以及社會學等院系。
三、完善殘疾人高等教育立法,
保障其平等受教育權
《世界教育信息》:國外有關殘疾人高等教育的立法已經將關注重心轉移到彈性的、可調整的考試形式,以及政府的條件保障、激勵和補償措施方面,提高殘疾人接受高等教育的可能性。對于加強和改進我國殘疾人高等教育立法,您有何看法或建議?
申素平:總體來說,我國關于殘疾人高等教育的法律規(guī)定較少,其中一些規(guī)定原則性又較強,缺乏立法或司法的解釋以及相關案例的積累,導致其在現(xiàn)實中的可操作性不強,未能發(fā)揮應有的作用。具體來說,應該從以下幾個方面予以改進。
首先,轉變理念,深化對高等教育階段殘疾人教育平等權的認識。當前,首要轉變輕視殘疾人高等教育的觀念和立法理念。我國《殘疾人教育條例》第3條規(guī)定:“發(fā)展殘疾人教育事業(yè),實行普及與提高相結合、以普及為重點的方針,著重發(fā)展義務教育和職業(yè)教育,積極開展學前教育,逐步發(fā)展高級中等以上教育。”雖然提到逐步發(fā)展高級中等以上教育,但該條例全文僅有第29條涉及高等教育:“普通高級中等學校、高等院校、成人教育機構必須招收符合國家規(guī)定的錄取標準的殘疾考生入學,不得因其殘疾而拒絕招收。”從具體條文分布可以看出,殘疾人高等教育尚未得到足夠重視。同時,社會上普遍存在“殘疾人接受高等教育有什么用”的質疑,過于注重高等教育為社會提供人才的功能而忽視了其對人的發(fā)展的作用,進而在效率優(yōu)先的思維框架下忽視了作為殘疾人基本權利的受教育平等權的實現(xiàn)。
其次,細化殘疾人高等教育招錄工作的法律規(guī)定。要通過立法和制度建設繼續(xù)細化殘疾人高等教育招錄工作的法律規(guī)定。高等學校應在招生過程中,將其宣傳資料、課程資料和申請表格、網頁等,以多種方式(如點字、大字體、錄音帶、電話講解、語音軟件等)提供,幫助殘疾人順利獲得相關信息與資料。在考試過程中,教育行政部門可以成立常設或非常設的機構及專家委員會,研究針對視力殘疾考生、聽力殘疾考生、肢體殘疾考生等各類型殘疾考生的彈性考試方式,確保殘疾考生不受殘疾限制展示他們的能力。針對考試的時間、考試過程中涉及的技術支持手段,同樣可由專家委員會加以評估測定,通過適當延長或分割考試時間、增加考場輔助人員等手段,在不影響考試的公平和水準的前提下,為殘疾人參加考試提供便利。
再次,突出對殘疾人高等教育的補償。殘疾人身體上的劣勢對其實現(xiàn)受教育權會帶來一些不利影響。在實現(xiàn)高等教育機會平等的時候有必要消除殘疾人因身體劣勢所面臨的負面結果,根據(jù)高等教育階段殘疾人受教育機會平等權的內容,側重對殘疾人的補償。可以參考我國現(xiàn)有的少數(shù)民族加分政策,探討對殘疾人高等教育實施補償措施的可行性,通過在高等教育錄取名額中預留或額外增加部分名額,為殘疾人考試分數(shù)的計算單獨設定一定的計算公式或直接根據(jù)殘疾程度進行相應的加分等措施,彌補殘疾人在與健全人的競爭中所處的不利地位。同時,加強對高等學校招收殘疾學生的激勵和獎勵。中央和地方政府應通過經費支持幫助高校落實《殘疾人保障法》規(guī)定的無障礙環(huán)境建設,提高殘疾大學生生均經費補助標準以及撥付專項經費用于殘疾人招錄工作,提升高等學校招收殘疾考生的意愿和主動性。
最后,加強程序立法并充分實現(xiàn)權利救濟。合理正當?shù)某绦蚴菍埣踩说氖芙逃龣噙M行行政保護和司法保護的重要依據(jù),只有嚴格規(guī)范殘疾人高等教育各個環(huán)節(jié)的程序性規(guī)定,才能使殘疾人明確自己享有的具體權利,確知自己的權利如何受到侵犯,也才能在權利受到侵犯后按照明確的途徑和程序去加以維護。這些具體的程序性規(guī)定不僅包括在招生、考試、錄取階段殘疾人所擁有的權利,可以獲得支持的種類、范圍,服務提供主體,還應包括在教育機會平等權受損后,殘疾人尋求權利救濟的途徑、程序。加強程序立法是我國教育立法面臨的一項重要任務,而對于相對弱勢的殘疾人來說,程序的透明、公正更為必要和迫切。只有不斷完善殘疾人高等教育招錄工作中的程序性規(guī)定,才能充分發(fā)揮現(xiàn)有權利救濟制度的功能,暢通教育申訴制度和行政訴訟制度的聯(lián)系,有效提升現(xiàn)有殘疾人受教育權的救濟水平。
《世界教育信息》:作為教育法領域的專業(yè)學者,請談一下您心中的“中國教育夢”。
申素平:殘疾人作為公民根據(jù)憲法和法律應享有受教育的基本權利,每一個殘疾人,無論其殘疾類型還是殘疾程度如何,都有權接受與其能力相應的教育。實現(xiàn)包括殘疾人在內的所有公民的平等受教育權是國家必須保障的責任。從權利本位出發(fā)進行教育立法和相關政策制定,不斷確認、保障和實現(xiàn)包括殘疾人在內的所有公民的受教育權,應成為我國教育立法的目的與中心內容。不斷健全和完善我國的教育法律體系,為我國教育奠定規(guī)范的法律框架基礎是教育法學者的“中國教育夢”。
參考文獻:
[1]茅艷雯,馬紅英. 發(fā)達國家殘疾人高等教育研究綜述[J].中國特殊教育,2010(3):8-13.
[2]牟玉杰. 丹麥特殊教育的特點及思考[J].南京特教學院學報,2006(1):69-72.
篇8
關鍵詞 民辦高校 辦學風險 風險分析 對策
作為我國高等教育的重要組成部分之一,民辦高校近年來發(fā)展迅速并且取得了輝煌的成就。據(jù)統(tǒng)計,截至2015年5月21日,中國的民辦大學(民辦高校)共有722所(含獨立設置普通民辦高校447所,獨立學院275所)。民辦高校的健康穩(wěn)定發(fā)展對促進我國高等教育大眾化起著非常重要的作用。我國第一所民辦高校湖南九疑職業(yè)學院創(chuàng)立于1980年,至今已有35年了。經過30多年的發(fā)展,我國的民辦高校在中央和地方政府的大力扶持以及自身的不懈努力下已逐漸規(guī)范,但是,目前我國民辦高校在發(fā)展的過程中仍然面臨著許多辦學風險。
一、民辦高校辦學面臨的風險
(一)外部風險
民辦高校辦學面臨的外部風險主要是民辦高校的外部環(huán)境所帶來的,包括國家、地方、社會的相關方面情況對其造成的影響以及其他高校對其造成的影響。例如,國家有關民辦高等教育的法律和政策的影響,地方經濟發(fā)展對當?shù)孛褶k高校的辦學規(guī)模、發(fā)展速度和招生的影響,社會輿論評價的影響以及其他高校造成的競爭影響等。
(1)國家法律政策風險。民辦高校的發(fā)展離不開國家法律和政策的保障、引導和支持。目前,我國已經頒布并實施的相關法律法規(guī)有《中華人民共和國民辦教育促進法》和《民辦教育促進法實施條例》,這是保障民辦高校發(fā)展的重要外部條件。然而,民辦高校的法律地位仍不明確、對民辦高校發(fā)展的限制較多、相關的扶持政策落實不到位等政策因素給民辦高校辦學帶來了一定的風險。
(2)地方經濟風險。民辦高校大多數(shù)招收的是當?shù)氐纳础.數(shù)亟洕陌l(fā)展水平不僅對民辦高校辦學規(guī)模和發(fā)展速度產生影響,還會對民辦高校的招生以及學生的就業(yè)帶來風險。
(3)社會輿論風險。對于民辦高校來說,社會對其的輿論評價的好壞,關系到它們自身的社會形象和可持續(xù)發(fā)展。社會大眾的輿論評價包括政府、教師、學生、家長、用人單位、新聞媒體等對民辦高校的政策、行為、辦學質量等各方面的評價意見總和。
(4)高校競爭風險。民辦高校的競爭對手不僅來自于同類的其他民辦高校,還來自于公立高校。然而,民辦高校在辦學層次、辦學規(guī)模、辦學質量、師資力量、生源質量等競爭力都不如公辦高校。因此,競爭因素的影響給民辦高校辦學也帶來了一定的風險。
(二)內部風險
我國民辦高校面臨的內部辦學風險主要來自于辦學者管理經營的理念和方式、財務資金的投入和運作以及自身的辦學質量等方面。
(1)管理經營風險。民辦高校辦學者的辦學理念、辦學思想間接地影響到民辦高校的管理和經營方式。部分民辦高校辦學者辦學動機不純,辦學理念不當,以營利為主要目的,貪圖利益回報,削減必要的資金投入,缺乏科學民主的管理制度和管理方式,忽視教育教學質量和管理服務水平,勢必會影響學校長遠的生存和發(fā)展。
(2)財務資金風險。民辦高校是由社會集團、集體、個人籌資,自負盈虧,這是它們與公立高校的主要區(qū)別之一。因此,民辦高校面臨著籌資風險、投資風險、信用風險和收益分配等資金風險因素。
(3)辦學質量風險。良好的辦學質量是民辦高校能否擁有較好的社會形象以及較高的社會知名度和認可度的重要條件之一。影響民辦高校辦學質量的主要因素包括師資水平、教育教學管理評估水平和教學相關設施設備的建設等。但是,現(xiàn)階段由于有的民辦高校一味追求投資回報,不舍得投入大量資金進行教育設施建設,忽略教師的薪資待遇,很難留住優(yōu)秀的教師。同時,有的民辦高校大量使用兼職和外聘教師,造成教師隊伍不穩(wěn)定,人員流動頻繁,教學和科研的連貫性難以得到保障,勢必會給學校的辦學質量帶來風險。
二、民辦高校辦學風險的成因分析
綜上所述,我國民辦高校辦學面臨著許多風險。筆者認為,我國民辦高校存在以上風險的原因如下:
(一)法律政策不健全
國家和地方有關民辦高等教育的法律政策越完善,民辦高校的法律政策風險就越小。雖然目前已經頒布并實施了的《中華人民共和國民辦教育》和《民辦教育法實施條例》對于促進我國民辦高校的健康發(fā)展起到了積極的作用,但是也存在著法律政策內容模糊、籠統(tǒng),只具導向性,缺乏操作性,無法落到實處等問題。例如,關于民辦高校的產權關系界定不明確,民辦高校投資者投資辦學的合理回報不確定。另外,有關民辦高等教育的地方性政策法規(guī)缺失,只有少數(shù)省市出臺過有關民辦高等教育的政策法規(guī),大多數(shù)省市并沒有根據(jù)當?shù)剞k學的實際情況制定相關的詳細的政策法規(guī)。
(二)辦學思想的偏差
民辦高校投資者辦學思想的偏差將會嚴重阻礙科學規(guī)劃和長遠發(fā)展。當前,部分民辦高校的辦學者對辦學的本質認識不當,希望用最短的時間獲取經濟收益,忽視民辦教育教學的質量。民辦高校不是以營利為目的的私營企業(yè),它有自身的公益性。不能通過經營民辦高校獲取利潤,更不能為大量獲取經濟收益而削減必要的資金投入,從而降低教育教學質量。另外,投資辦學與投資企業(yè)有很大的不同,有其特殊性,風險系數(shù)也不同。投資辦學者對我國民辦高等教育的本質、特殊性以及辦學風險的認識不足將會影響我國民辦高校的健康發(fā)展。
(三)內部管理不規(guī)范
科學健全的管理制度是促進我國民辦高校發(fā)展的基礎。近年來,有部分民辦高校的倒閉很大程度上是與自身內部的管理不善有關。雖然大部分民辦高校內部已經制定了關于教學、招生、師資、財務、科研以及設施等方面的管理制度,但是其中的一些規(guī)章制度流于形式,可操作性不強,如同虛設,發(fā)揮不了應有的效果。同時,一些民辦高校因過分追求經濟利益,削減一些投入管理所必需的資金,導致不能使用更科學、更現(xiàn)代化的管理手段,造成管理混亂。此外,我國民辦高校普遍采取“家族式”管理方式,缺乏有效的制衡機制,也給民辦高校帶來的一定的風險。
(四)民辦高校師資水平整體不高
目前,我國民辦高校的教師隊伍中以中級職稱的教師為主,具有高級職稱的教師多以掛名或兼職的形式任教。而且由于各種因素,民辦高校教師隊伍的流動性很大,教學的延續(xù)性得不到保障,勢必影響到教育教學質量。此外,部分民辦高校教師擔任教學工作同時還要擔任行政工作,工作量大,加之民辦高校實行過分強調工作量,只注重結果不注重形式的不科學的績效考核制度,使得教師沒有時間和精力進修,提高自身的業(yè)務水平,也不能全身心地投入到教書育人、教研和科研當中。
三、民辦高校辦學風險干預的對策
(一)完善民辦教育政策法規(guī)
政府部門要完善相關的政策法規(guī),使其更合理、明確、規(guī)范,并具有較強的操作性,做到有法可依、依法治教,保障民辦高等教育健康有序地發(fā)展。另外,各省市也要構建關于民辦高等教育的地方性法規(guī),根據(jù)我國各省市的教育發(fā)展實際情況制定相應的政策法規(guī),營造良好的法律和政策環(huán)境以促進當?shù)氐拿褶k高等教育良好發(fā)展。最后,相關的政策法規(guī)制定之后,關鍵在于將它們貫徹實施,落到實處。因此建立嚴格有效的執(zhí)法監(jiān)督制度也很重要,可以解決教育腐敗問題。
(二)端正辦學思想
民辦高校的投資者要端正辦學動機,樹立正確的辦學理念,要認識到民辦高等教育屬于公益性事業(yè),是社會主義教育事業(yè)的重要組成部分,要為推動我國經濟建設和高等教育大眾化做出貢獻。教育的目的是培養(yǎng)人才,培養(yǎng)社會主義建設者和接班人。民辦高校的辦學理念應該牢牢地圍繞這一點,體現(xiàn)大學的理想、信念和追求。
(三)健全民辦高校的內部管理體制
民辦高校的管理制度是學校一切工作能否正常運行的有力保障。例如,教學管理制度是確保教學工作能夠正常開展的前提,行政管理制度是開展行政工作的基礎。民辦高校各方面的管理制度要科學、合理,具有可操作性,不能只停留在形式上,并且要相互配合,形成一個體系。同時,要完善民辦高校內部管理監(jiān)督制度,提高民辦高校的管理效益和效率。例如,對教學管理活動實施督導機制能改善教學質量,對財務管理行為進行內部監(jiān)督就不會造成腐敗和資金的浪費。
(四)提升教育教學質量
提升民辦高校的教育教學質量首先要通過創(chuàng)設良好的環(huán)境和建立內部人才培養(yǎng)機制等手段吸引和培養(yǎng)優(yōu)秀教師,進一步優(yōu)化師資水平。更重要的是要提高教師的待遇,留住人才。除了要有優(yōu)質的師資隊伍之外,創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式,注重學校特色學科建設,建立教學質量管理評估體系等都是提高民辦高校教育教學質量的切實有效的途徑。
參考文獻
[1] 李釗.民辦高校辦學風險防范研究[D].華中科技大學博士學位論文,2008.
[2] 任紅.民辦學校辦學風險及其防范[J].遼寧教育研究,2008(2).
篇9
關鍵詞:政府;高校;管辦評分離;辦學自
“管”:要以“清單管理”為抓手,向“有限政府”轉變
實行清單管理方式是簡政放權、促進政府職能轉變的重要手段。本屆政府將“權力清單”“責任清單”和“負面清單”的組合拳作為落實簡政放權的重要抓手。正如總理在2014年的達沃斯論壇開幕式致辭上所指出的:一方面,要拿出完整的“權力清單”,政府應該干什么,“法無授權不可為”;另一方面,要給出“負面清單”,政府要讓企業(yè)明了不該干什么、可以干什么,“法無禁止皆可為”;此外,就是要理出“責任清單”,政府該怎么管市場,“法定職責必須為”。[1]
1.“權力清單”表現(xiàn)為對大學行政審批制度改革的深入推進
在高等教育領域內,具體來講,“權力清單”方面主要表現(xiàn)為大學行政審批制度改革的深入推進。在傳統(tǒng)計劃經濟體制的影響下,我國政府對高等教育一直是集權化的政府控制模式。隨著經濟體制的改革,政府控制模式有所弱化,但政府仍在很大程度上控制著高等教育管理的各項權力,對高等教育的管理進行過多的行政干預,如項目評審、教育評估、人才評價和檢查事項等。大學辦學自有限,社會力量難以參與高校治理。政府要減少對高校辦學的行政干預,取消和下放行政審批事項,把權力關進制度的籠子里,這樣才能防止公權濫用、減少尋租現(xiàn)象,使政府真正履行為高校、受教育者服務的職責。
2.“負面清單”主要表現(xiàn)為對高校、社會評價機構開展的監(jiān)管工作
推進管辦評分離,讓政府簡政放權并不是讓政府將所有權力下放,更不能以簡政放權為名放棄監(jiān)管之責,而是要求政府真正承擔起社會秩序的維護者角色,有效推行法律政策,有效實施各類監(jiān)管。通過“負面清單”以形成公開透明、預期穩(wěn)定的制度安排,促進高校和社會評價機構的創(chuàng)新活力充分迸發(fā)。一是要監(jiān)管高校的辦學行為,這要求政府在依法明確和保障各級各類學校辦學自的同時,制定禁止高校自主辦學可能采取的機會主義行為,如亂收學費、砍掉冷門專業(yè)、功利傾向等。在此“負面清單”之外的事項,學校均可自主決定,并且要盡量縮減“負面清單”事項的范圍,更多采取事中、事后監(jiān)管方式。二是要監(jiān)管社會中介機構的評估行為,實行“元評估”,即對評估機構評估過程進行監(jiān)督和管理,并不直接參與評估。[2]政府監(jiān)管的目的在于保障社會組織評估的科學性與客觀性,確保社會組織在運用評價權力時不會偏離為高等教育發(fā)展服務的軌道。
3.“責任清單”表現(xiàn)為政府組織的優(yōu)化與宏觀管理水平的提升
“責任清單”管理要求轉變政府的微觀管理為宏觀調控,將“掌舵”與“劃槳”職能分開。傳統(tǒng)的高等教育管理體制中,政府集高校辦學者與管理者于一身,熱衷于對高校內部自身事務的管理,樣樣包攬,扮演“全能政府”的角色。根據(jù)有限政府理論,政府的知識是有限的, 政府知識的這種有限性決定了政府有限理性的存在, 政府的功能也是相當有限的,而無限的政府干預一定會失敗。[3] 為彌補政府大包大攬所產生的“政府失靈”,需要引入社會力量來監(jiān)督政府的行為。在“責任清單”管理下,要求教育及相關政府部門通過公報、官方網站等便于公眾知曉的方式,向社會全面公開其組織結構、管理職能、法律依據(jù)、實施主體、職責權限、管理流程、監(jiān)督方式等事項,為公民、法人或者其他組織提供優(yōu)質服務,讓權力在陽光下運行。政府在減少對高校微觀事務的管理后,可以更好地關注和把握高等教育的宏觀發(fā)展方向與重要議題,如制定高等教育發(fā)展規(guī)劃、確立高等教育不同時期的發(fā)展目標、各地區(qū)高等教育的發(fā)展規(guī)模速度、高等教育宏觀資源配置等,進而提升宏觀管理的水平。各級政府可依據(jù)“責任清單”的職能精簡和優(yōu)化原有的行政組織機構,促進權責統(tǒng)一、分工合理的行政管理體制的形成,從而提高行政管理的效率。
“辦”:要以“大學章程”為統(tǒng)領,向“多元共治”轉變
自2012年1月1日《高等學校章程制定暫行辦法》施行以來,教育部已核準北京大學、清華大學、中國人民大學等多所部屬高校的章程,北京市教委也首批核準了市屬五所高校的章程。章程的建設對于我國現(xiàn)代大學制度的完善具有里程碑式的意義,但章程文本的制定只是“破題”,現(xiàn)代大學制度的探索任重而道遠。下一步,要梳理各項規(guī)章制度,健全管理機制,進一步完善以學校章程為核心的現(xiàn)代大學制度和治理結構,著力加強章程執(zhí)行和監(jiān)督機制建設,不斷提高依法治校水平。
1.以大學章程為統(tǒng)領,理順和完善規(guī)章制度
大學章程是高校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則。大學章程對大學與政府的權利義務關系進行清晰的界定:對外,有利于賦予政府有限的權力,劃分政府干預高校辦學的邊界,保障大學辦學自的實施,大學章程也是自治的“”,對組織機構、職責范圍、領導機制等內部治理結構問題作出了規(guī)定,是大學進行自治的規(guī)則和依據(jù);對內,相對于師生員工來說,大學在行政法授權范圍內行使行政職權,章程應對大學行使行政職權的方式、范圍、流程等進行規(guī)定。[4]在大學章程的統(tǒng)領下,下一步的工作應是理順和完善各項規(guī)章制度,制定并完善教學、科研、學生、人事、資產與財務、后勤、安全、對外合作、學生組織、學生社團等方面的管理制度,建立健全各種辦事程序、內部機構組織規(guī)則、議事規(guī)則等,形成健全、規(guī)范、統(tǒng)一的制度體系。
2. 探索理事會或董事會制度,實現(xiàn)多元主體共同治理
自20世紀90年代以來,隨著治理理論的興起,治理(Governance)已成為21世紀大學管理的新趨勢,各國紛紛設立董事會制度或加強其建設。美國加強了董事會領導下的校長負責制的治理結構;英國新的教育立法規(guī)定1992年后成立的大學要設立董事會(Board of Governance) 和學術委員會(Academic Board )的兩會制治理架構;日本2004年實施了國立大學法人化改革,大學治理由校長高管會(Board of Director)、經營協(xié)議會(Administrative Council)和教育研究評議會(Education and Research Council)三大機構組成。由此可見,發(fā)達國家通過董事會來實現(xiàn)社會、政府、學校等多元主體共同參與高校的治理,并形成與學術機構和行政機構之間的制約關系。我國當前公立大學所成立的董事會嚴格來講并不是治理機構,而是一種類似于基金會性質的籌資機構,或者是一種產學研合作機構。結合國內大學董事會的現(xiàn)狀與問題,對我國公立大學董事會建設提出以下建議:一是在公眾對高校公權力監(jiān)督缺失的情形下,我國應以法律形式授予董事會審議權、咨詢權與監(jiān)督權;二是董事會的治理實行利益相關者共同治理的模式;三是明確劃分董事會與學校黨委、校長等管理主體間的職能關系;四是董事會規(guī)模21人為宜,由政府官員4人,學校校長、書記及其他黨委成員5人,校外專家2人,社會精英4人和師生代表6人共同組成;五是董事會成員以任命或選舉的方式產生;六是董事會以定期召開常務會議和不定期會議的方式運行。
3. 完善高校信息公開制度,加強社會的輿論監(jiān)督與問責
高校信息公開是推進 “社會評教育”的信息基石。校務信息,是高校在實施教育教學和管理過程中所產生的事務及其有關信息,涉及到學校公共利益的價值取向、管理方式、學術意愿和實現(xiàn)模式。信息公開就是將學校的重大事項公開,讓學校內部、學校外部的社會人士關心、參與和監(jiān)督學校的大事,實現(xiàn)依法治校、民主決策、民主管理。2014年7月25日,教育部制定《高等學校信息公開事項清單》,要求教育部直屬75所高校在2014年10月31日前向社會全面公開清單所列10個大類50條具體項目,同時要求地方高校和有關部門所屬高校根據(jù)各省級教育行政部門和主管部門的要求做好清單落實。目前,“985工程”高校中多數(shù)都已建立了信息公開的平臺,但與英國、法國、美國相比,在權威性、完備性和操作性等方面仍存在較大差距。一是配套制度尚不完善,如涉及高校辦學自、保護個人隱私、保護商業(yè)秘密等的規(guī)定一直沒有出臺;二是可操作性和可評估性程度較低,如何落實及檢驗高校的信息公開成效仍然懸而未決[5];三是高校招生和財務的信息公開仍有待擴展和深化,特別是高考招生綜合改革的背景下,招生條件、考試程序、評價準則與結果等招生制度的公開化。
“評”:要以“獨立客觀”為準則,向“社會評估”轉變
教育評估起源于新自由主義的管理思潮。教育評估組織是調整政府與高校之間關系的“緩沖閥”,可以在政府、市場與高校之間形成合理的張力,以應對政府與市場雙重“失靈”情況下的困境。[6]當下,我國的高校教育評估仍以教育行政部門組織評估為主,因此如何培育社會中介組織,開展獨立客觀的評估是推進管辦評分離的關鍵。
1.健全法律運行機制,保障評估的合法性
我國與教育評估相關的法律法規(guī)有《普通高等教育評估暫行規(guī)定》《教育督導暫行規(guī)定》《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》等。但這些法律法規(guī)中都尚未對教育評估中介組織及其活動的法律地位給出明確的界定。因此,目前社會中一些獨立性較強、且有影響力的社會組織的大學評價,如廣東管理科學研究院武書連的《中國大學評價》,中國科學研究評價中心的《高校綜合競爭力排行榜》,網大中國的《中國大學排行榜》以及校友會的《中國大學排行榜》等,都因缺少政策法規(guī)上的合法性,所的大學排行榜的權威性和可信性仍受到大眾質疑。因此,推進社會依法評價的第一步是要在該領域盡快出臺新的法律、法規(guī),以支持和規(guī)范教育評估機構的發(fā)展。
2.培育社會中介機構,保證評估的獨立性
目前,我國的高校評價仍是采用政府集權的高等教育評估模式,主要是政府行政部門下的評估機構,如教育部學位與研究生教育發(fā)展中心、教育部高等教育教學評估中心等。根據(jù)新自由主義的管理理念,評估機構必須獨立于政府,這樣才能夠保證高等教育的評估不受政府意志的影響,從而保證高等教育教學與學術的自由性。從國際經驗來看,“發(fā)達國家都傾向于利用非官方、獨立的社會評估中介機構進行大學評估。在荷蘭,非官方中介機構‘荷蘭大學協(xié)會’負責對高等院校的教育評估工作;在韓國,作為高等教育主要評估機構的韓國大學教育協(xié)議會是韓國唯一的大學民間團隊”。[7]政府在評估中的作用甚微,一些政府的官方機構只是進行“元評估”,即對評估機構評估過程進行監(jiān)督和管理,并不直接參與評估。
3.評價手段、方法要科學規(guī)范
我國評估中介組織在現(xiàn)階段的實際運行中面臨的另一問題是,評估的技術和方法制約評估結果的效度和信度。國外關于高等教育的評估主要有兩類:一類是對高校投入產出的系統(tǒng)評估,這類評估要求學校建立完善的信息數(shù)據(jù)庫來保證信息的充分與準確,在此基礎上作出客觀的高校績效評估。另一類是高等教育質量的評估,這類評估以學生為中心,關注對學生學習成果的評價,如經合組織(OECD)開發(fā)的高等教育學習成果評價項目(AHELO),該評估項目包括對“通用技能”“經濟學”“工程學”三個方面學生掌握的知識和技能的測評,目前已有日本、韓國、加拿大、澳大利亞等17個國家決定參與這一國際測評。[8]我國高等教育社會評價中介組織應在進一步完善和改進已有評估方法和技術的同時,吸收相關學科的方法,努力研究和探索新的技術方法,積極創(chuàng)造并使用新的工具和手段,建立起各級高等教育管理信息數(shù)據(jù)庫及網絡系統(tǒng),并探索開發(fā)對大學生學習成果的測評工具。
4.評估組織的專家構成應具有廣泛的社會代表性
評估組織的成員水平及構成是影響評估質量的重要決定因素。評估組織的專家構成應具有廣泛的社會代表性,體現(xiàn)公眾意志,實現(xiàn)社會對高校的問責。專家組成中:一是要包括高等教育領域的專家學者,熟悉高等教育的理論前沿和國際高等教育發(fā)展趨勢,為評估的導向性指明方向;二是要包括社會各行業(yè)有豐富實踐經驗的專家、企事業(yè)單位的精英人士,可以對高校畢業(yè)生質量作出客觀的評價;三是要有掌握評估技術的專家,保證評估的方法和手段具有較高的信度和效度。
本文系國家社科基金管理學一般項目“推進管辦評分離的高校治理改革路徑研究”,編號: 15BGL177;北京市哲學社科規(guī)劃委托課題“推進大學管辦評分離的體制與機制研究”,項目編號15JYA003
參考文獻:
[1]總理在2014夏季達沃斯論壇開幕式發(fā)表致辭(全文)[N]新浪財經. http://.cn/china/20140910/175020256807.shtml.2014-09-10.
[2]樂美玲,辛濤.高等教育評估的幾個關鍵問題[J].清華大學教育研究,2015(2):48-52.
[3]龍獻忠.政府公權力的重構與高等教育治理[J].高等教育研究,2005(11):34-38.
[4]柯文進.關于大學章程制定中法律地位、外部關系與內部治理結構的思考[J].北京教育(高教),2013(4):15-18.
[5]施曉光,李俊.美國、英國、日本高等學校信息公開研究[J].國家教育行政學院學報,2014(7):86-91.
[6]章寧,李峻.高等教育評估中的社會參與機制研究[J].國家教育行政學院學報,2013(7):59-63.
[7]樂美玲,辛濤.高等教育評估的幾個關鍵問題[J].清華大學教育研究,2015(2):48-52.
篇10
我國發(fā)展高等教育服務貿易面臨嚴重困境與巨大挑戰(zhàn)
(一)我國高等教育服務貿易面臨對教育服務的屬性和定位的認識困境
1.我國對教育服務的產業(yè)屬性缺乏全面的認識
從功能上看,教育具有政治、經濟、文化和社會屬性,這4種屬性共同構成教育屬性的完整內涵。但是,在很長一段時間內,我國忽視甚至是回避教育的經濟屬性,不適當?shù)胤糯笊踔量浯蠼逃钠渌?種屬性,并表現(xiàn)在具體的教育立法與政策中。我國的立法和教育政策先后使用過教育、教育事業(yè)和教育產業(yè),但很少使用過教育服務的提法,更沒有使用過教育服務貿易的措辭,這說明我國對教育服務的經濟屬性和可貿易性質沒有清晰完整的認識。但是,我國在加入WTO時承諾開放包括高等教育服務在內的所有5個教育服務貿易部門,這說明,我國實際上承認了教育服務的可貿易性質,也間接承認了教育的產業(yè)屬性。顯然,這又與我國現(xiàn)有的教育立法與政策相矛盾。
2.我國教育立法對高等教育服務的定位模糊不清、相互矛盾
我國的教育法律一般把教育定位為教育事業(yè)或者公益性事業(yè),禁止任何組織和個人以營利為目的舉辦教育和設立高等學校,③但在《民辦教育促進法》和《在中外合作辦學條例》中則又暗示營利性教育的存在。④而且,《民辦教育促進法》明確允許民辦學校的投資人從辦學結余中取得合理回報,⑤但“合理回報”的具體含義并沒有明確,實際上與利潤并無實質性的區(qū)別。因此,在我國的教育法律體系中,教育的定位是模糊不清、相互矛盾的,教育事業(yè)不是嚴格的法律概念,且內涵與外延均不周延。對教育服務的模糊定位造成了現(xiàn)實中廣泛存在著公立學校營利化和民辦教育功利化的現(xiàn)象。現(xiàn)實中,大量(以財政撥款為主要經費來源的)公辦高等教育機構直接或者變相進行營利性辦學活動,而很多民辦高等教育機構(包括一些中外合作辦學機構)卻由于教育法律的限制處于經費不足、舉步維艱的困境,少數(shù)民辦學校則通過各種途徑加速回收投資。這既違背了競爭的公平原則,也違背了法律規(guī)定的公立教育的公益性原則,加重了普通民眾的教育負擔。
3.我國的教育立法與政策沒有厘清教育服務與政府之間的關系
目前,在我國境內提供高等教育服務的主體包括公立高等教育機構(國家投資)、民辦高等教育機構(民間資本)和中外合作辦學機構。在現(xiàn)有的教育法律體系和政策體系中,政府實際上處于教育法律的制定者與執(zhí)行者、教育服務的提供者、教育資源的壟斷者、調配者、計劃者和使用者地位。在市場經濟條件下,這會導致公立高等教育機構、民辦高等教育機構和中外合作辦學機構之間的不公平競爭,教育資源的高度壟斷和集中則會導致教育服務的效率低下、質量不高和滋生各種教育腐敗。多項研究成果和我國去海外留學人數(shù)不斷增長的事實均已證明了這一點。從高等教育服務貿易角度來看,政府本應承擔的教育撥款、學生權益保護、質量監(jiān)督和信息服務職能卻在不斷弱化。
4.我國對教育產業(yè)化普遍存在誤解和曲解,教育服務貿易未能有效立法
在20世紀90年代,我國曾推行過教育產業(yè)政策,把教育確立為先導性、基礎性和全局性的知識產業(yè),但此后發(fā)生了幾次較大規(guī)模的教育產業(yè)化論爭,以2007年教育部首次公開明確反對教育產業(yè)化結束,①教育產業(yè)化論爭才逐漸淡出媒體,但教育產業(yè)化的論調并沒有消失。仔細梳理與教育產業(yè)化相關的各種文獻,我們發(fā)現(xiàn),教育產業(yè)化論爭實際上是一場沒有共同定義基礎和實證研究的“口水戰(zhàn)”,因為,無論是贊成者還是反對者,都沒有對教育產業(yè)化進行過任何定義,或者對教育產業(yè)化做過任何有系統(tǒng)的理論性闡述或實證分析,贊成者和反對者基本上都是自說自話。反對教育產業(yè)化的觀點基本上都是把現(xiàn)實存在的教育高收費、亂收費等同或者歸咎于教育產業(yè)化;贊成教育產業(yè)化的則多是過分夸大教育產業(yè)的乘數(shù)效應和對經濟增長的貢獻。這兩者的共同特點就是沒有完整把握教育服務過程中市場力量與政府職責的定位與界限。而且,由于我國政府對教育的投入始終沒有達到承諾多年的占GDP4%的目標,并遠遠低于世界平均水平和一些發(fā)展中國家水平,普通民眾的教育支出遠遠超過他們的承受能力,教育產業(yè)化自然而然地成為教育高收費、亂收費和政府沒有盡到教育提供義務和責任的替罪羊。由于這一分歧的存在,加上高等教育過度行政化等原因,我國至今年沒有從貿易或者產業(yè)發(fā)展的角度對高等教育服務貿易進行有效立法,致使我國發(fā)展高等教育服務面臨嚴重的法制困境。
(二)我國的高等教育服務貿易發(fā)展面臨法制困境
1.我國現(xiàn)有的教育法律體系
健全的教育法制是發(fā)展高等教育服務貿易的基本條件和根本保障。我國目前的高等教育服務貿易法律體系包含國際法與國內法兩個層次。從國際法層次看,我國參加或簽署的有關國際條約是我國高等教育服務貿易法的重要組成部分,主要包括相關的WTO協(xié)定和我國加入WTO時開放教育服務的承諾內容。前者主要包括《服務貿易總協(xié)定》(GATS),后者主要指《關于中華人民共和國加入的決定》、《中華人民共和國加入議定書》和《中國加入工作組報告》。這些法律文件規(guī)定我國對其他WTO成員開放高等教育服務必須遵循的原則和規(guī)范。從國內法層次看,我國在高等教育服務貿易方面的法律包括貿易法和教育法兩個方面。前者有《對外貿易法》,后者包括《教育法》、《高等教育法》、《職業(yè)教育法》、《民辦教育促進法》和《中外合作辦學條例》等。《對外貿易法》確立了我國履行國際教育服務承諾義務的市場準入和國民待遇等原則,也適用于我國承諾開放的教育服務部門。《教育法》確立了我國教育的基本制度,并包含了允許境外人員入境留學、承認境外學業(yè)證書和允許外資辦學的原則。《高等教育法》和《職業(yè)教育法》分別規(guī)定了高等教育的基本制度、高等學校及教師、職業(yè)教育的體系、實施和保障等制度。《民辦教育促進法》和《中外合作辦學條例》規(guī)定了民辦教育機構和中外合作辦學機構的設立、運營規(guī)范。從教育服務貿易角度看,這些法律更多地規(guī)范了以商業(yè)存在模式進行的高等教育服務進口,即我國境內的中外合作辦學。
2.我國的高等教育服務貿易法律體系不夠完整
我國在教育服務立法方面的進展緩慢,缺乏完整、統(tǒng)一的高等教育服務法律體系,不能適應高等教育服務貿易的發(fā)展需要。現(xiàn)有的教育服務立法只能說是初步的框架,主要涵蓋教育的基本原則與基本制度、義務教育、高等教育、職業(yè)教育、特殊教育和教師,對于發(fā)展迅速的高等教育服務貿易,除了一部《中外合作辦學條例》規(guī)范以中外合作辦學為教育服務提供形式的商業(yè)存在模式外,對其他的3種教育服務提供模式基本沒有系統(tǒng)的高位階立法,對處于教育服務過程核心地位的教育、民族文化傳承與傳播、學生權益的保護與救濟、教育質量督導、學歷學位認可、認證、高等教育服務投資、高等教育機構、教育服務撥款等重要領域缺乏必要的立法。總體而言,我國的教育立法對教育服務產業(yè)的模糊法律定位與高等教育服務貿易發(fā)展的現(xiàn)實需要嚴重脫節(jié),而服務貿易立法本身原則性強、可操作性差,對高等教育服務貿易的特殊性考慮不足,沒有形成有利于促進高等教育服務貿易發(fā)展的統(tǒng)一、完整、協(xié)調的法律規(guī)范體系。
3.教育行政執(zhí)法與司法體制存在嚴重缺陷
由于我國的教育立法偏重行政職能,弱化甚至忽視教育的服務功能,在教育服務過程中作為消費者的學生往往成為教育行政執(zhí)法的對象,現(xiàn)有的司法體制在學生權益受到侵害時不能提供有效的司法救濟。我國的教育法在很大程度上仍然屬于行政法,甚至高等教育也是國家和地方行政的重要組成部分。①這種教育行政化現(xiàn)象嚴重妨礙了高等教育服務業(yè)的健康發(fā)展,造成了公立學校對教育資源的壟斷與浪費,造成了地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間和公立學校與民辦學校之間的巨大政策差異和嚴重不平等,同時也嚴重阻礙了我國高等教育服務貿易的健康發(fā)展與高等教育服務的國際化進程,使得公立學校沒有動力、民辦學校沒有能力參與高等教育服務貿易的國際市場競爭,高等教育服務貿易因而明顯滯后于其他服務貿易部門。
(三)我國發(fā)展高等教育服務貿易面臨教育體制性困境
1.我國的教育行政體制低效僵化
我國目前的教育行政體制基本上是計劃經濟的產物。自改革開放以來,盡管我國經濟體制發(fā)生了重大變化,確立了市場經濟體制,但教育行政體制沒有發(fā)生過任何實質性的改革和變化。政府和教育行政部門壟斷了一切教育資源,牢牢地控制公立高等學校的人事、財政撥款、專業(yè)課程設置、招生計劃,利用資源壟斷權力加強對民辦高校的控制,使得作為教育服務貿易主體的高等學校沒有獨立的辦學自。教育行政部門分配資源的標準具有相當大的隨意性和主觀性,分配決策過程缺乏應有的透明度、公平性和公信力。
2.我國的高等教育機構高度行政化
我國的高等教育機構不是獨立的辦學機構,更不是真正意義上的高等教育服務提供者和國際高等教育服務貿易主體,特別是公立高等學校,被不適當?shù)刭x予了行政級別和人為地劃分出不同的等級。在高等學校內部,具體的職能部門設置也基本上沿用了行政機關的設置模式。由于高校的行政級別與教育資源分配密切相關,教育行政部門根據(jù)高校的不同級別而不是教育服務的質量和市場的占有率來分配教育資源,從而造成不同高校為了爭奪國家教育資源必須依附或取悅教育行政部門,轉而追逐自身行政級別的提高和等級的升降,最終逐步喪失改進和提高教育服務質量的動力和能力。這一點,可以從我國投入巨資重點培育的所謂重點大學至今也沒有在海外建立有效運作的獨立分校或者合作辦學機構向海外學生提供商業(yè)性教育服務的實例中得到佐證。
(四)我國的高等教育服務貿易面臨激烈的外部競爭
隨著知識經濟的深入發(fā)展,服務貿易在世界經濟中的地位越來越重要,并深刻影響著世界經濟的發(fā)展格局與走向。教育服務由于其本身的復雜屬性和功能,受到世界各國廣泛的重視,國際高等教育服務貿易正顯現(xiàn)巨大的發(fā)展活力。我國的對外高等教育服務貿易能力和國際競爭力仍然很薄弱,并且面臨來自發(fā)達國家和發(fā)展中國家的競爭壓力。
1.來自發(fā)達國家的競爭
縱觀發(fā)達國家的貿易總量構成,服務貿易的比重非常高,而且,教育服務貿易占據(jù)十分重要的地位。世界最發(fā)達的高等教育服務貿易出口國全部是發(fā)達國家,包括美國、英國、法國、德國、日本、加拿大、澳大利亞、新加坡、新西蘭。更為重要的是,一些發(fā)達國家已經把高等教育服務貿易當作本國的支柱產業(yè)加以鼓勵和扶持,如澳大利亞和新西蘭。由于強大的經濟實力、天然的語言優(yōu)勢、靈活的就業(yè)政策和獎學金制度,美國、澳大利亞等國在吸收海外留學生方面占據(jù)十分明顯的競爭優(yōu)勢,并且在今后的較長時間內仍然會繼續(xù)保持。美國、英國在建立海外校園方面取得顯著成效。
2.來自發(fā)展中國家的競爭
發(fā)展中國家日益重視服務貿易和人力資源對經濟發(fā)展的重要推動作用。新興經濟體發(fā)展教育服務貿易的動力十分明顯。我國與其他發(fā)展中國家都是發(fā)達國家高等教育服務貿易出口的主要目標國,同時,高等教育服務貿易出口的目標一般多是其他發(fā)展中國家的學生,要想獲得高等教育服務貿易的競爭優(yōu)勢,必須培育自身的教育服務特色和提高高等教育服務的質量。印度已經確立高等教育服務私有化、商業(yè)化和國際化化的政策,重點發(fā)展高等教育服務貿易,并且逐步確立了自身的競爭優(yōu)勢和特色,在工程、生物技術、數(shù)學、化學、農業(yè)科技、園藝、信息技術等領域較大的出口潛力,并已經吸引較多的西亞和南亞國家的學生到印度留學。①除此之外,印度的官方語言英語也為其高等教育服務貿易出口增加了競爭優(yōu)勢。反觀我國的高等教育服務,存在一些體制性的阻礙因素;而且,在較為成功的海外孔子學院和針對來華留學的海外留學生提供的課程中,語言、文化培訓和中醫(yī)課程占據(jù)了主要地位。因此,我國發(fā)展對外高等教育貿易必須認真對待來自其他發(fā)展中國家的競爭,積極尋求對策。
我國應當積極應對挑戰(zhàn),加快發(fā)展高等教育服務貿易
(一)正確認識高等教育服務的產業(yè)屬性,明確區(qū)分營利性與非營利性高等教育服務
教育服務具有復雜的屬性和功能,我國應當對此客觀全面地加以認識,特別是對高等教育服務的產業(yè)屬性必須加以重視,明確區(qū)分營利性與非營利性高等教育。高等教育服務可以部分產業(yè)化,對外高等教育服務應該當作服務性產業(yè)加以鼓勵和支持。這是因為,一方面,我國加入WTO時已經承諾開放高等教育服務,承認高等教育服務的產業(yè)屬性和可貿易性只是從認識上認可開放高等教育服務的合法性和有效性,同時也有助于繼續(xù)推進我國的高等教育服務貿易;另一方面,如果繼續(xù)否認高等教育服務的產業(yè)屬性和可貿易性,并不能在事實上阻礙其他國家以服務貿易的形式(特別是境外消費的模式)向我國的學生提供高等教育服務,只能阻礙我國對外高等教育服務貿易出口的發(fā)展,進一步擴大高等教育服務貿易領域的貿易逆差。我國的高等教育服務應當面向國內和國際兩個市場。②部分教育服務實行產業(yè)化是發(fā)展高等教育服務貿易的前提,撇開教育服務的產業(yè)屬性討論教育服務貿易既不符合教育服務發(fā)展的現(xiàn)實與邏輯,也不利于在實踐中完善我國的教育服務貿易立法。而且,教育能否營利不取決于教育的公益性,而是政策與法律的選擇結果,對教育營利行為進行規(guī)范可以使之不侵害教育的公益性。③對高等教育服務分類規(guī)范,平等對待,鼓勵競爭,加強監(jiān)督,既可以保持公立高等教育服務的公益性,也可以給予民辦高等教育服務必需的發(fā)展空間,為學生提供多樣性的選擇,同時也可以為教育服務出口提供動力和激勵機制,有利于實現(xiàn)發(fā)展國際教育服務貿易的長遠目標。因此,我國應通過立法區(qū)分營利性與非營利性高等教育服務,維護公立教育服務的公益性,禁止公立大學對內進行任何營利性教育服務活動,允許民辦大學(包括中外合作辦學)以營利性目的提供教育服務,特別是鼓勵他們參與國際高等教育服務貿易,拓展和擴大高等教育服務出口。
(二)制定與實施高等教育服務貿易的發(fā)展規(guī)劃和促進政策
我國先后多次制訂教育事業(yè)發(fā)展綱要,但主要針對整個教育服務的所有層次而言,而且,主要從政府主導和督導的角度規(guī)劃整個教育事業(yè)的發(fā)展,基本上沒有涉及對外教育服務貿易。這些綱要性文件中涉及的國際交流與合作也局限于教育行政部門與國外的教育行政部門之間、國內高等學校與國外高等學校之間的業(yè)務聯(lián)系和經驗交流,最近幾年也開始涉足校際辦學合作。今后,我國應該制定目標明確的高等教育服務貿易發(fā)展的中長期規(guī)劃,即從貿易的角度推進對外提供高等教育服務,用貿易的方法和方式發(fā)展對外高等教育服務。此類規(guī)劃應當明確高等教育服務貿易的政策目標、培育貿易主體的計劃與步驟、教育服務質量的保障與監(jiān)督、課程的規(guī)劃與設計、對外高等教育服務的市場監(jiān)管、與國際組織的交流與合作、對外高等教育服務貿易的促進計劃與措施等,充分利用教育服務貿易補貼等多種形式的促進措施,推進高等教育服務貿易的快速健康發(fā)展。
(三)加強高等教育服務貿易國際談判、交流與合作
國際高等教育服務貿易的快速發(fā)展及我國加入WTO以后的服務貿易實踐為我國參與國際高等教育服務貿易競爭與合作提供了很好的機遇,同時,國內教育行政體制改革也需要借助外力推動,因此,加強我國在高等教育服務貿易領域的國際合作,積極參與國際高等教育服務貿易談判,從被動的貿易規(guī)則接受者轉變?yōu)橘Q易規(guī)則的制定者符合我國的服務貿易利益,也是我國發(fā)展服務貿易的重要戰(zhàn)略步驟。我國應當積極參加有關高等教育服務貿易的多邊、雙邊和區(qū)域貿易協(xié)定談判,制定和完善教育服務貿易的國際規(guī)則,尋求和開拓國際高等教育服務貿易市場。這些國際規(guī)則應當包括學生權益的保護和救濟協(xié)調體制、學歷學位的認證和認可機制、高等教育服務質量保障與合作機制、教育服務自然人流動規(guī)則等。在不能達成上述自由貿易協(xié)定的情況下,特別是目前WTO服務貿易談判陷入艱巨的情況下,我國應力爭通過與有關國家或者區(qū)域性國際組織達成建立臨時性機制的雙邊或區(qū)域協(xié)議保障高等教育服務貿易的順利進行。
(四)完善高等教育服務貿易的立法內容
我國高等教育服務的健康發(fā)展需要完備的高等教育服務貿易立法。為此,我國應當完善現(xiàn)有的高等教育服務貿易立法內容。首先,根據(jù)高等教育服務貿易的需要,制定新的高等教育服務貿易法律規(guī)范。我國應盡快制定《高等教育服務貿易條例》,確立發(fā)展高等教育服務貿易的基本原則、高等教育服務貿易機構、市場準入與國民待遇、貿易救濟、學歷學位認證等制度和規(guī)范;制定《高等學校法》,規(guī)定高等學校的組成、權利義務、日常運營、教育撥款、教育投資與投資人、法律責任等事項;制定《學生法》,明確對學生權益的保護和救濟,特別是到境外留學的我國學生的保護;制定《外籍教師條例》,規(guī)定以自然人的身份在我國境內提供包括高等教育服務在內的所有教育服務的外籍教師的資格、資歷要求及對其進行監(jiān)督與規(guī)范的規(guī)則。其次,豐富與完善現(xiàn)有教育法律規(guī)范的內容。我國應該通過修改現(xiàn)有教育服務法律規(guī)范,明確保護國家教育與保護和傳承民族文化與傳統(tǒng)的原則,正確定位教育服務的性質、任務與功能,明確界定政府在教育服務提供、教育撥款的保障與使用以及教育服務質量監(jiān)督方面的職責,明確教育服務提供機構的權利和義務,明確政府在促進教育服務貿易國際化中的職責,明確對教育服務投資的保護與規(guī)范,明確學生權益的保護與救濟原則與機制。
(五)完善高等教育服務貿易的規(guī)制體制改革教育行政體制
首先,明確政府在高等教育服務貿易中的職能定位,明確政府責任。在市場經濟條件下,政府應該從單純的高等教育服務提供者和行政管理者轉變?yōu)椋üⅲ└叩冉逃盏奶峁┱摺⒔逃涃M的撥款者、高等教育服務質量的監(jiān)督者、高等教育服務的立法者和執(zhí)法者、高等教育服務貿易信息服務的提供者以及學生權益的保護者等多重角色,嚴格設定責任追究制度。其次,完善高等教育行政體制,培育高等教育服務貿易主體。根據(jù)我國高等教育服務貿易的發(fā)展需要,應當確立或者加強政府在教育撥款和教育質量督導方面的職能,減少教育行政部門的審批權限,取消各級公立高等學校的顯性或者隱性的行政級別、等級和權力,賦予所有高等學校同等和平等的辦學自,培育獨立的對外高等教育服務貿易主體。打破政府對教育資源的壟斷,允許優(yōu)質教育資源在不同投資主體舉辦的高等學校之間自由流動,讓市場力量成為決定高等教育服務貿易主體資格和能力的關鍵因素。再次,完善教育撥款與投資機制。我國目前對教育服務的定位與高等教育服務貿易發(fā)展的需要與現(xiàn)實嚴重脫節(jié)。在新的條件下,我國必須加大教育服務撥款力度和撥款使用的監(jiān)督,公平分配和使用國家教育資源,建立和完善高等教育投資制度,鼓勵國內有實力的教育機構到海外舉辦高等學校或其他高等教育機構。最后,完善高等教育質量督導機制。我國應該建立符合國際慣例和通行標準的高等教育服務質量督導機制,改變目前教育督導機制中的形式主義和運動式的督導行為和政府性質,逐步確立具有公信力的、中立的第三方教育督導機制,特別是公平和平等對待所有的國內高等教育服務機構,引導中外合作辦學健康有序發(fā)展。