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[關鍵詞]城鄉一體化 職業教育 內涵 理論預設 路徑

[作者簡介]譚璐（1973- ），女，廣東臺山人，廣西科技大學汽車與交通學院黨總支副書記、副院長，副研究員，碩士，研究方向為職業教育理論、思想政治教育。（廣西 柳州 545006）

[課題項目]本文系教育部哲學社會科學研究2010年度重大課題攻關項目“構建城鄉一體化的教育體制機制研究”的階段性研究成果。（項目編號：10JZD0041）

[中圖分類號]G710 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2014）06-0012-03

一、城鄉職業教育一體化的提出及其內涵

（一）城鄉一體化的內涵解讀

從詞源上來看，“一體化”的概念主要出自拉丁語的“integration”，其本意為“革新”，翻譯成漢語后其含義則是“將各個部分組合為一個新的整體”①。早在19世紀末期，英國著名城市學家哈沃德?艾本澤（Ebenezer Howard）在其《明天是最好的變革路線》一書中就提出“城鄉一體化”的概念，書中倡導“要用城鄉一體化的社會結構來取代城鄉對立的二元分割的舊社會形態”②。在此基礎上，很多學者也對城鄉一體化展開了相關研究，并針對城鄉一體化提出了不同的概念。如張濤等認為，城鄉一體化是在城鄉統一發展的規劃基準下，實現城鄉之間各個要素的自由流動、互通互融、相互協作，最終實現城鄉社會之間協調發展的和諧形態③；黃爽認為，城鄉一體化是指城市和鄉村在發展經濟過程中，從各自的優勢出發，謀劃城鄉協調發展、共同繁榮和富裕的方略，最終實現城鄉融合。④

綜合我國學者對城鄉一體化研究的定義，我們將城鄉一體化概括為：當一國生產力與城市化水平達到一定程度或階段時，社會的結構化轉型迫切要求打破城鄉二元制的社會經濟結構，縮小鄉村與城市之間的發展差距，這時就需要通過政治、經濟、管理等體制的改革，以實現城鄉之間在經濟、文化、教育、生態等領域的“共存、共榮、共促、共發”，最終實現城鄉經濟、社會、文化、教育、生態等方面的一體化。

（二）城鄉教育一體化概念衍生

關于城鄉教育一體化的內涵，相關學者從不同角度和層面進行了闡述。部分學者從“城鄉教育一體化是城鄉一體化在教育領域的具體實現”這一研究視角出發，認為城鄉教育一體化就是城鄉一體化在教育層面的目標實現。還有部分學者從城鄉教育公平與均衡的角度出發，認為城鄉教育一體化本質上就是為城市和農村的受教育者提供平等、均衡的受教育產品和環境。

綜合各個學者關于城鄉教育一體化的論述，筆者認為，城鄉教育一體化就是為了滿足城鄉居民對物質和文化的共同需求，縮小城鄉之間的教育差距，把城市教育與農村教育作為一個整體進行統籌謀劃，通過教育體制改革，以打破城鄉二元教育結構，在教育資源配置、規劃發展、政策保障、體制機制、內涵建設等層面達到一體化，最終實現城鄉教育共同現代化的過程。

（三）城鄉職業教育一體化內涵的界定

城鄉職業教育一體化作為城鄉一體化的三級衍生概念，其研究尚處于起步階段。根據城鄉教育一體化的內涵，我們認為，城鄉職業教育一體化是指打破城鄉職業教育的二元結構，將城鄉職業教育納入一個共同的職業教育系統環，在職業教育系統環中通過整合城鄉職教資源，實現城鄉職業教育資源的“共享、共融、聯動”，最終呈現“以城帶鄉、以鄉促城、城鄉互動”的職業教育局面，促進城鄉職業教育的協調、均衡、可持續發展，從而實現城鄉教育一體的發展過程與目標。

二、城鄉職業教育一體化的理論預設

（一）共同體論

共同體理論作為人類生存生活的基本方式的理論化表現，是指人類基于一定的生活需要或生活目的，組成的一個具有穩定性和共通性的交往或生活圈，同時也是人的組織化的重要表現形式。城鄉職業教育一體化將處于兩個端口的城市職教與農村職教進行完美銜接，組成一個職教共同體。在城鄉職業教育的共同圈中，城鄉職業教育有一個共同的公益性目標，即為了實現城鄉職業教育的共同提升，滿足城鄉對職業教育的共同需求，在城鄉職業教育之間所開展的相互維系和幫扶。城鄉職業教育作為職教共同體的重要組成部分，兼顧城市職教與農村職教雙方的共同利益，使兩者利益服從于集體利益，發揮超個體功能，實現城鄉職業教育發展的提升。從根本上說，城鄉職業教育一體化將城鄉職教作為一個共同體進行調配，也從政治體制層面打破了二元格局的枷鎖，對實現城鄉職教的和諧發展、共生共榮具有重要作用。

（二）教育公平論

教育公平論不僅要在理念層面體現教育起點、過程以及結果的公平與正義，更要在實踐中進行落實。教育公平與教育均等不同，教育均等論強調的是教育的均等化與平均化。⑤兩者之間存在很大的差別，不能直接斷定兩者無法相容。在一些特定的情景中，教育公平是一種無視個體差異的人人平等，而且把量的均等化作為實現公平的重要手段。但在另外的情形下，教育公平和教育均等作為一對矛盾體共同存在，兩者的指向也存在差別，過于追求量的均等化會對教育公平產生不利影響，因此，對個體間的差異進行量的區別劃分可能會更好地促進教育公平。城鄉職業教育公平的衡量標準與教育公平的衡量標準具有共性，可以用職業教育的起點公平、職業教育的過程公平以及職業教育的結果公平這三個標準來衡量。職教的起點公平是實現城鄉職業教育一體化的基礎條件，因此，必須打破二元化的職業教育城鄉招生體制，才能使農村職教生不輸在起跑線上。根據教育的公平論，在城鄉職業教育一體化建設過程中，首先要保證教育起點的公平，然后再實現教育過程和教育結果的公平。

（三）社會和諧論

和諧社會論作為教育發展的理論支撐之一，在城鄉職業教育一體化的發展中發揮著重要作用。然而從目前來看，我國城鄉之間的教育差距直接導致了城鄉居民的經濟和綜合素質的不平衡。針對這一現狀，提出城鄉職業教育一體化建設既是可行的，也是必要的。只有加強農村職業教育的發展，進一步提升農村居民的生存技能水平，才能間接地提升農村居民的收入水平，縮小城鄉之間的發展差距，化解城鄉發展的二元矛盾，這也符合和諧社會發展的價值尺度與規律。貫徹城鄉職業教育一體化的發展戰略，必須根據我國的具體國情，妥善解決城鄉職教間的利益差別和沖突，這也要求在教育發展和改革中，既要尊重城鄉職教的差別，也要利用教育行政手段促進二者的利益融合，以合二為一的模式統籌規劃職業教育一體化的發展路徑。

（四）城市發展論

職業教育城鄉一體化的發展理念和思路符合我國城鄉發展的路線，也是城市發展論的要求。城鄉差別是馬克思早年提出的三大差別之一，也是首先要解決的差別。具體而言，要消除城鄉之間的差別必須經歷三個階段，即城鄉依存、城鄉分離和對立、城鄉融合。對此，很多學者也對我國城鄉一體化的發展階段進行了設想，如周家來提出我國城鄉一體化發展要經過“鄉育城市―城鄉對立―城鄉相融―城鄉一體”這四個階段。從這方面看，我國城鄉職業教育的發展由城鄉對立到城鄉均衡、再由城鄉均衡到城鄉統籌，最后達到城鄉職業教育一體化，這個過程也符合我國城鄉一體化建設的發展規律。

三、實施城鄉職教一體化的路徑選擇

（一）積極推進職業教育資源的城鄉共享一體化

城鄉職業教育一體化建設的目標在于通過城鄉統籌實現職業教育資源的合理配置和師資、教育信息資源的共享。⑥

1.在城鄉一體化建設的大背景下，要加快推進職業教育資源或要素在城鄉之間的自由流動，實現城鄉職業教育間的資源共享，這是我國職業教育發展的必由之路。一般來說，教育資源由兩部分組成：一部分是“軟”性教育資源，包括智慧型的師資力量、信息技術和信息資源等；另一部分是“硬”性的物質型資源，包括校園校舍、圖書、教學設備設施、教學場地等。推進職業教育資源的城鄉共享一體化，需要軟硬兼施。

一方面，在職業教育的“軟”性資源共享方面，要建立城鄉職業院校的教師交流或流動制，在城鄉區域化之間實行教師的流動化教育教學。實施職業教育教師在城鄉之間的崗位流動制，不僅能夠提升農村職業教育的教學質量，也能加快職業教育教師的成長；在職教信息技術資源的城鄉共享層面，構建一套城鄉職業院校信息交流服務平臺，要充分利用信息技術資源的可重復性、可復制性、再增值性等特點，研發出一個城鄉職校的招生、技能培養、就業的信息服務網絡，實現城鄉職業教育在學生培養全過程的信息資源共享。另一方面，在城鄉職教的“硬”性資源共享方面，由于城市職業教育的辦學物質條件遠遠高于農村，可以開展城市職業院校扶持農村職業院校的幫扶辦學活動，共享教學設施、共建教學實踐基地，在幫助農村職業院校改善辦學條件的同時，實現城市職校硬件資源利用的最大化。

2.要加快城鄉職業教育資源的結構性優化和調整，不斷加大政府對農村職業教育的投入力度，特別是落后地區職業教育基礎設施的投入。只有建立完善的農村教育配套設施，才能吸引更多的職業教育人才。政府可以將貧困地區農村職業教育的基礎設施建設納入政府財政預算，實施優惠的財政政策，加大對農村職教的投入，打造一個全域型的城鄉職教一體化建設試點區。加快城鄉職業教育一體化建設，還要注重城鄉之間的平衡，在城鄉職業教育的資源配置方面不僅要錦上添花，還應雪中送炭。與此同時，城鄉職業教育一體化建設不是城鄉職業教育的同質化、對等化，而是在強調城鄉職業院校特色與個性基礎上的共同發展，即要根據不同地區經濟文化背景和學生的差異，配置不同的職業教育資源。

（二）不斷加快職業教育制度建設的城鄉一體化

1.建立職業教育一體化的城鄉管理制度。推進城鄉職業教育的一體化建設，先從管理制度入手，建立城鄉職業教育一體化的管理制度。⑦當前，我國職業教育的管理體制仍以縣為核心，由于范圍過小，無法實現更高層次的統籌，與城鄉職業教育一體化目標存在很大的差距。眾所周知，縣級政府財政與資源的制約性很大，管理權限和管理能力也比較有限，在城鄉一體化建設推進過程中表現出“心有余而力不足”的狀態，城鄉差距過大的現實無法得到真正的緩解，在教育方面更是如此。要想改變這一現狀，就必須從政府管理體制中找到突破口，提升統籌主體的管理級別，拓寬城鄉職業教育一體化的統籌區域和范圍，如可以將對教育的城鄉統籌主體上升為市級管理的范疇，在市域范圍內由市政府對人財物進行統一管理，統一處理職業教育投入、教師隊伍建設以及教育管理等重大問題，這樣可以大大增強與城鄉職業教育一體化內涵的契合度，縮小城鄉之間的教育差別。

2.建立職業教育一體化的城鄉投入制度。教育投入直接關系到教育的發展，城鄉職業教育之間的發展差距很大一部分歸因于我國存在已久的、不合理的城市偏向的教育投入制度。⑧在職業教育資源的占有量層面，要落實“財政中立”與“重點補償”的政策。第一，要建立城鄉職業教育一體化的公共財政體制。要從根本上改變農村職業教育的弱勢局面，就必須提高對農村職業教育的撥款額度，統一城鄉之間的教育經費標準。此外，還要加大對農村貧困職教生的財政投入，幫助貧困生順利完成學業。第二，構建各層級政府對農村職業教育基金的責任分攤制度。為了保持農村職業教育經費投入的穩定性，需要拓寬教育經費的來源，在適當條件下可以通過建立“以中央政府為主體、地方政府為輔”的教育財政分擔制度，加大中央和省級政府對農村職業教育的財政撥款力度，由縣級政府按一定標準進行扶持。第三，完善政府對職業教育的財政轉移支付制度，保證轉移支付制度的規范化和透明化。此外，還要健全職業院校的財務公開與投入績效考核制度，保證教育經費使用效用最大化。

3.建立職業教育城鄉一體化的城鄉辦學制度。加快辦學體制改革，促進城鄉職業教育一體化辦學體制的建立，打破城鄉二元辦學體制的束縛，推進城鄉職業教育的交流與協作，積極探索城市職業教育幫扶農村職教發展的模式與機制。第一，加快辦學體制創新，探索多元化的職教辦學體制以拓展優質職教資源⑨。城鄉職業教育辦學體制改革的重點和突破口，就是在整合現有職教資源、使其最大程度地發揮效用的前提下，拓展職教辦學的增量資源，從明確政府責任的基礎上，積極吸納社會資源如社會團體、行業、企業以及個人參與城鄉職業教育一體化建設，進一步拓展職業教育的辦學資源。第二，積極探索職業教育的多元化辦學模式。在城鄉職業院校的發展過程中，要充分尊重其辦學管理的自，同時還要根據職校的類型及其所處的發展階段，因地制宜、因校制宜，探索職業院校的多元化辦學模式。具體來說，可以通過校企合作、校際合作、公私合作等方式，建立城鄉一體化的職教辦學模式，滿足不同學生的教育需求。

4.建立職業教育一體化的教育質量保障制度。教育質量是學校生存和發展的根本，城鄉職業教育之間存在的巨大差距從根本上說是教育質量的差距。要不斷提升職業教育的水平和質量，建立職業教育一體化的質量保障制度尤為重要。具體來說，質量保障制度由質量評價標準、檢測流程、問責與改進體系等構成。第一，從上到下依次建立國家、省、市、縣域的各層級教育質量評價與保障標準，在制定該標準時應兼顧職業教育的基礎性、寬泛性以及差異性。第二，要建立健全職業教育的質量檢測與評價標準，對教育質量標準的實施情況及時進行監測與評估，以保證質量標準能夠順利落實。第三，根據職業教育的質量評價結果，及時向被測評的區域和院校反饋信息，對管理或教育質量未達標的區域或學校提出改進措施，并對相關責任人進行問責處理。

（三）建立職業教育一體化的教師管理機制

1.建立職業教育城鄉一體化的師資管理機制。教師是最重要的教育資源，它決定教學質量的高低，對學生的未來發展具有重大的影響。教師人事制度是對教師這一重要資源進行配置的相關規則。⑩從城鄉職業教育一體化視角加以審視，當前的教師人事制度問題突出，已成為制約城鄉職業教育一體化的制度瓶頸，總體而言，可以概括為以下幾個方面：第一，在城鄉職業教育教師人力資源的規劃上，缺乏統籌安排，導致農村地區職業教育師資力量薄弱；第二，在職業教育教師的選聘制度上，存在教師資格審查機制不健全以及教師編制缺乏彈性的問題，導致農村教師隊伍封閉性老化、結構性短缺、教師“終身制”缺乏激勵機制、“代課教師”待遇不公等；第三，在教師的績效評價制度上，存在著評價標準不健全，對農村職業教育教師的績效評價不合理、職稱名額少、晉升難等問題；第四，在教師的培訓制度上，存在著農村教師的培訓機制不健全的問題，包括職前職后教育脫節、培訓內容背離農村教師需求、培訓成本的負擔缺乏制度安排等問題。

在城鄉職業教育一體化建設過程中，要提升農村職教的辦學質量和辦學水平，必須打破城鄉分割的教師管理制度，建立一個職業教育一體化的師資管理機制，這也就需要取消城鄉教師編制的層級化，實現城鄉教師編制的統一化。第一，在教師編制管理方面，要取消城鄉教師之間的差別，這樣有利于教師的城鄉流動?？梢詫⒔處煿芾硖嵘绞屑壏秶鷥冗M行統一標準化管理，進而突破縣域管轄的限制，實現教師層面的一體化。第二，在教師流動的制度化建設方面，積極探索科學合理的教師流動化體系的構建，保證職業教師資源在市域范圍內的自由流動，實現職業教師資源在城鄉間的共享。此外，還要不斷提高農村教師的待遇水平，以避免優秀教師的結構化和地域化流失。

2.建立職業教育城鄉一體化的師資共建機制。搭建城鄉職業教育一體化的師資共建機制，就是把城鄉職業教師的招聘、培訓、晉升與考核連接起來，在城鄉職業院校間用一個共同的標準在市域范圍內統一開展。11首先，城鄉職業院校在公平、公開、公正的基礎上招聘教師，吸納優秀教師充實到城鄉職業院校。其次，要不斷完善教師技能資格證制度，保證教師的入口質量。再次，要定期對教師進行考核或評估，保障考核的公正性與客觀性，同時還要科學地使用教師考核結果，在城鄉之間形成良好的競爭選拔機制。最后，加強新進教師與在崗教師的培養與培訓，構建科學有效的城鄉職業院校教師培訓機制，并且要不斷加大對農村教師培訓的投入，使農村職業院校的教師有更多的機會參加免費培訓，提高自身的教學水平。與此同時，針對職業院校教師的培訓還應注意提高培訓質量與實用性，構建一個多維度、多層次、立體化的培訓體系，有針對性地解決城鄉職業院校教師的自身需求。

3.建立職業教育城鄉一體化的教師工資待遇機制。在構建職業教育城鄉一體化的工資待遇機制時，要重點解決農村職業院校教師待遇較低的問題。統一城鄉工資待遇，本質是完善城鄉職業教育經費保障機制、建立城鄉師資民主管理制度的過程。這幾乎在每次教師工資改革中都有提及，但未有實質性推進。事實上，職業教育城鄉管理的不民主，造成城鄉職業教育者和受教育者的權利被忽視，進而導致整體教育投入不足、教育質量下降等沖突加劇，這是導致很多教育問題的根源所在。從我國目前職業教育發展情況來看，農村職業院校在教師工資、住房、醫療、培訓等方面，與城市職業院校相比有很大的差距，對農村教師的工作積極性也產生了不利影響，很多農村職業院校很難留住人才。因此，建立職業教育城鄉一體化的工資待遇機制，就是使城鄉教師共同享有教育改革發展的成果，享有共同的薪酬待遇、福利待遇以及社會保障等服務，而且還享有對艱苦條件的額外津貼與補助，切實建立城鄉一體化的教師工資待遇制度，保障教師的權益。

4.建立職業教育城鄉一體化的教師培訓機制。城鄉職業教育一體化的推進，亟待改革教師管理制度，從而為實踐創造可能空間。而在這一系列需要變革的制度清單中，教師培訓制度無疑是其中的關鍵項目。教師培訓培養是一個龐大的系統工程，需要大量人力、物力、財力的投入，這就需要有強大的政府作為支撐。12要建立健全城鄉職業院校教師的培訓機制，特別是將針對農村教師的培訓經費專門列入政府的年度開支預算，進而不斷提高農村職校教師的教學能力，縮小城鄉之間的教育差距。同時，還應建立城鄉統籌的教師培訓體系和農村教師全員免費培訓的新機制，進而提高教師參與崗位培訓的積極性。

要想真正實現職業教育城鄉一體化，就必須從教育資源共享的城鄉一體化、教育制度建設的城鄉一體化以及師資隊伍建設的城鄉一體化等幾個方面入手。真正的城鄉職業教育一體化，應建立在城鄉職教平等地位的基礎之上，通過職業教育城鄉一體的機制體制保障，促進城鄉職業院校經費投入、辦學條件、管理水平以及教師資源等的全面一體化，從而實現城鄉職業教育的共同、有序發展。

[注釋]

①辭海編輯委員會.辭海[M].上海：上海辭書出版社，1999：378.

②Ebenezer Howard.Tomorrow：A Peaceful Path to Real Reform[M].Routledge Chapman & Hall，2009：145.

③張濤，羅旭，彭尚平.論城鄉一體化背景下職業教育的統籌發展[J].教育與職業，2012（27）：5.

④黃爽.成都市農村應大力發展小城鎮[J].西華大學學報：哲學社會科學版，2004（5）：27.

⑤李玲，宋乃慶，龔春燕，等.城鄉教育一體化：理論、指標與測算[J].教育研究，2012（2）：42.

⑥黃永秀，朱福榮，全.城鄉職業教育一體化發展的保障機制研究[J].職教論壇，2012（16）：72.

⑦張旺.城鄉教育一體化：教育公平的時代訴求[J].教育研究，2012（8）：17.

⑧張濤，熊愛玲，彭尚平.城鄉一體化背景下職業教育存在的問題及對策研究[J].教育與職業，2012（18）：11.

⑨于月萍，徐文娜.論城鄉教育一體化制度體系的構建[J].教育科學，2011（5）：4.

⑩孫冬梅，胡慧妮.城鄉教育一體化的內涵與價值追求[J].天津市教科院學報，2012（1）：182.

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主要原因在于，企業作為經濟轉型的主體，在經濟增長階段內缺少對國際經濟前景的正確認識，總認為現在日子好過，何必考慮未來?例如，對廣東一些出口導向的企業來說，他們認為依靠低成本的勞動力和對資源的大量使用，還可以使自己的產品繼續保持銷路，而―旦國際金融危機來了，國際市場萎縮了，這時候想產業升級、產品調整就困難了。加之，企業融資困難加大，一般企業在這種情況下是難以實現經濟轉型的。

盡管廣東省在2008年和2009年一再強調要“騰籠換鳥”，要產業升級和結構調整，但在國際金融危機的背景下，企業處境困難，為了避免失業大量增長，地方上的一些人對推動經濟轉型也感到力不從心。

由此可見，我們不但要看到經濟轉型的必要性，也要考慮到推行經濟轉型的最佳時機。現在經濟回升了，市場活躍了，應該說正是推進經濟轉型的最佳時機。

2010年春季，廣東出現了招民工難的問題，這-說明了兩點。第一點，外出農民已經不同于上世紀80年代初期和中期所出來的那批人，當時他們只考慮收入，只要城里打工的收入比農村收入多，，他們就愿意在城里打工。但現在情況不一樣了，新一代農民工考慮的是成本和收益的對比，他們不只是考慮在城市打工的收入，他們也重視到成本，大家意識到外出打工的成本已經越來越高。為什么?因為對他們來講，離家出走這就是最大的成本!離開妻子兒女，他們怎么生活，怎么照顧她們?這也是成本。因此，他們寧可選擇就近打工，何必到珠三角來呢?這說明情況正在發生變化。另外一點，如果農民出來打工，但技術水平又達不到廣東企業的要求，同樣廣東這邊也不需要他。因此可以看出，勞動力素質的提高是一個尤其重要的問題。

經濟轉型有兩個含義，一層含義是：產業要升級，要采取新技術、新工藝，節約資源，重視環境保護和環境治理，走低碳經濟、綠色經濟道路。另一個含義是：勞動力素質要提高，要符合產業升級、自主創新的要求。二者同等重要，缺一不可。

目前，中國在經濟結構中急需解決的一個問題是第三產業的比重過低，尤其是現代服務業不發達，因此就業問題不好解決，內需也因服務消費小而不易擴大?！皢蜗虺青l一體化”有助于這一問題的緩解，但“雙向城鄉一體化”的作用更大些。所謂“單向城鄉一體化”，是指農村人口進城居住、生活和就業。城鄉一體化最終應當是雙向的，即不僅農村人口進城，也包括愿意到農村、到山區去生活、工作和投資的城市居民也可以如愿以償。發達市場經濟國家的城鄉一體化都是按雙向流動處理的。中國遲早也會如此，不過這是城鄉一體化第二階段的事情。

之所以說“雙向城鄉一體化”比“單向城鄉一體化”的作用大些，這主要因為“單向城鄉一體化”只解決進城農民在城市中生活和工作所需要的服務消費，而“雙向城鄉一體化”還會擴大城市居民在較高層次上的生活、工作和投資所帶來的服務消費。對服務消費的需求的增加，必然導致服務供給的相應增加。需求創造供給是一般經濟規律。供給創造需求是現代服務業的常見現象，即先由現代服務業提出某些服務項目，然后需求相繼被激發出來，進而供給和需求出現相互推動的效應。“雙向城鄉一體化”之所以能夠大大加快第三產業的發展，提高現代服務業的比重，正因為它是在較高層次上提高了人們對服務消費的需求，并相應地增加了服務的供給。

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關鍵詞:城鄉水務;一體化;存在問題;解決措施

一、水務及水務一體化管理的含義

(一)、水務的含義

水務是指以水循環為機理、以水資源統一管理為核心的所有涉水事務。水務主要包括:水資源、城鄉防洪、灌溉、城鄉供水、用水、排水、污水處理與回收利用、農田水利、水土保持、農村水電等涉水事務。

目前我國使用的水務的概念有別于水務公司的服務形式,也不同于把分別由建設、交通、環保部門分別進行管理的城市防洪、城鎮供水、排水、污水處理、航運等方面的事務簡單地水利的管理范疇,而應該以水循環為機理、以水資源統一管理為核心的涉水事務。

(二)、水務一體化管理的含義

指水務管理所涉及的各項職能和各個環節之間協調、統一的管理機制,即對區域的防洪、排澇、供水、需水、節水、水資源保護、污水處理及其回用、農田水利、水土保持、農村水電、地下水回灌等實行統一規劃、統一取水許可、統一配置、統一調渡、統一管理。也就是說由一個部門對水質和水量負責。

二、水務一體化的優越性

(一)、理順了水資源可持續利用的體制保證。

實行水務一體化管理,對區域的防洪、排澇、蓄水、供水、排水、節水、水資源的保護、污水處理及其回收利用等實行統一管理,改革“多龍管水”為“一龍管水”。這樣才能保證水資源的可持續利用。

(二)、促進了城鎮的防洪與排水工程建設。

實行水務一體化管理,既可以從區域上統盤考慮防洪與排水,也可以根據有償使用的原則,解決部分工程的投資和運行費用,促進城鎮防洪排水工程的建設。

(三)、有利于進一步完善水利基礎產業。

實行水務一體化管理,可以使水利從以防汛抗旱為主的純公益性基礎設施向同時兼顧城鄉供水、旅游、養殖和排水治污等經營性產業發展,以促進水利基礎產業的良性運行與發展。

(四)、強化了水行政執法工作。

實行水務一體化管理,可以強化水行政執法工作,豐富水行政執法的內容。切實解決以前由于是多個部門管水形成的困難,如取水許可制度、水資源費征集制度等實施都可迎刃而解。

三、城鄉水務一體化改革中存在的問題

在城鄉水務一體化改革的過程中,也暴露出一些問題,需要高度重視:

(一)、改革認識不到位問題。主要表現為部分地區改革的主動性和深度不夠,有些地區改革進展較慢,而在已經實施水務一體化管理的地區,也可能存在著改革目標不明確,改革浮于形式的問題,改革后工作思路和工作內容并沒有從根本上發生變化。

(二)、管理體制沒有完全理順。主要表現為上下不對口、左右不協調的問題。如部分地區上下級水務管理體制改革步伐不一,帶來了行政機構上下不對口、工作協調難的問題。同時,水務一體化改革要打破水務管理上原有的條塊分割,要重新調整相關涉水部門的管理職能,會觸及到一些部門的既有利益,如何理順水利、城建、環保等部門的分工合作關系,這是一個困難的過程,需在實踐中不斷適應調整。

(三)、投資渠道不暢,水務市場多元化、多渠道投資格局尚未形成。在改革過程中,一些地區政府機構職能發生調整和變化,導致水務基礎設施政府投資主體缺位問題更加明顯,原有的投資渠道沒有了,新的投資渠道又沒有建立起來。水務基礎設施對社會資金、外資以及金融資本等吸引力不強,市場化機制不健全,水務市場多元化、多渠道投資格局尚未形成。

(四)、國有水務資產管理改革滯后,水務市場產業化程度不高。水務國有資產兼有公益性和經營性的特點,以及相關經濟政策還不配套,使國有水務資產管理改革面臨著一些難題。在推動水務市場化方面,雖然取得了一定進展,但總體上水務市場發育還不完善,繼續加快推進城市水務產業化市場化進程,仍然是許多地區當前的一項重要任務。

(五)、相關政策法規體系亟待完善。一些過去的行政法規和政策已經不能適應現狀,急需修訂完善,同時,新的形勢還要求制定新的政策法規體系來保證改革與發展的有序進行。

(六)、管理技術和管理水平有待提高。高水平的管理人才缺乏,管理信息化、現代化程度較低,公眾參與管理和監督不夠,水務技術規范標準有待補充完善。

四、解決措施

必須認真落實科學發展觀的要求,按照人與自然和諧相處的治水思路,完善體制,創新機制,開拓進取,因地制宜地開展水務一體化改革工作。

(一)、提高認識,加快水務一體化改革步伐。要適應發展形勢,進一步轉變觀念,充分認識到這項改革是統籌城鄉發展和落實治水新思路的必然要求,要從實現水資源優化配置和解決我國水多、水少和水污染問題的高度,提高對改革工作的認識,切實加快改革步伐,真正實現城鄉涉水事務的一體化管理。

(二)、加強部門協調,進一步理順管理體制。城鄉水務一體化改革涉及面廣,難度大,在改革過程中只有積極爭取有關方面的理解、支持,勇于探索,及時總結改革經驗,加快推廣行之有效的水務改革模式,才能不斷理順城鄉水務管理體制,實現“一龍管水,團結治水”的好局面。

(三)、完善相關的政策法規體系。對現實需要但還缺乏的政策法規要加快建立健全,對一些過時的要及時修改完善。要通過完善政策法規體系,保障和規范改革工作的順利進行,進一步推進依法行政,確保水務市場公平競爭,有序發展。

(四)、健全水務投融資體制。按照有進有退的要求,調整政府財政投資范圍,加大公益性水務基礎設施建設的政府投入力度。水務企業的國有資產出讓收益、經營權出讓轉讓收益等,要用于水務事業的進一步發展。創造良好的水務投資環境,加快形成向水務產業傾斜的投融資優惠政策和稅收優惠政策,加大水務設施利用信貸資金、社會資金以及外資等力度。

(五)、推動水務市場產業化發展。要正確處理政府和市場的關系,政府應準確定位,要從直接管理企業向市場監管轉變,從直接管理向間接管理轉變。加強政策引導,間接調控,強化監管,組織制定全面的產業發展規劃,健全市場準入制度,引入公平競爭機制。

(六)、深化水務國有資產管理制度改革。按照國有資產管理體制改革的要求,實行政資分開、政企分開、政事分開。在加強國有資產監管的基礎上,進一步確立水務企業市場主體地位,推進水務企業所有權與經營權的分離,健全現代企業制度,促使水務企業成為自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的法人主體和市場競爭主體,切實保證落實水務企業國有資產保值增值任務。

篇4

【關鍵詞】城鄉一體化；區域發展；策略

吉林省經濟和社會發展在全國相對落后，一個重要的因素就是我省城鄉一體化建設發展緩慢，區域布局不合理。因此統籌我省中東西部城鄉一體化建設發展已成為我省經濟、社會的重大議題，吉林省省委、省政府就提出了“一體兩翼”的一體化城市布局，錯位發展戰略。此戰略的含義可簡述為：以中部地區（包括長春、吉林、遼源、四平等城市和地區）的工礦企業集聚等優勢，形成吉林省中部地區城市發展群，即中部一體；以東部地區（包括通化市、白山市、延邊自治州及其周邊地區）的醫藥、鋼鐵、旅游、邊貿經濟等為重點，形成吉林省東部地區城市發展群；以西部地區包括白城市、松原市的農、牧、漁業等特色產業為基礎，形成吉林省西部地區城市發展群，即東西兩翼。其核心就是要統籌協調“一體兩翼”，充分發揮各地不同的比較優勢，尋找突破口，謀求快速發展。

吉林西部在全省發展中相對落后，城鄉一體化建設相對遲緩，拖了全省發展的后腿。可見，該地區發展刻不容緩，戰略意義重大。該地區在全省統籌發展中應重點做好以下工作。

一、發揮資源優勢，調控人口遷移，構建現代產業、生態格局

立足該地區重要生態功能和發展基礎，建設吉林省西部生態經濟區，構建人口規模適度的西部城鎮組團，有序引導人口向西部中心城市和中部地區轉移。發揮西部地區草 原遼闊、濕地廣袤、河湖互濟的生態優勢，打造漁興牧旺、草茂糧豐、人水和諧的城鎮群。強化與內蒙古相接地區的植樹造林、防風固沙、水土保持，退耕還草還 林，加快修復草原、濕地生態系統，逐步構建現代化大農業格局。支持中心城市提升綜合承載能力，強化與內蒙古、黑龍江的能源、物流、旅游產業合作，構建綠色 新型工業基地。支持小城市和重點鎮完善功能，培育特色產業，保持獨特城鎮風貌。控制生態功能重要、遠離中心城市、產業基礎薄弱的城鎮規模，為生態修復騰出 空間。支持保護、恢復城市周邊草原和濕地，構建河網密布水系，建設集中連片高標準農田。

二、加快農業產業結構調整，推進農業產業化，科技化

農業產業化指的是以市場為導向，以提高經濟效益為核心，以資源稟賦為條件，以家庭聯產承包經營責任制為基礎，龍頭企業和各類中介組織為依托，將農業的產前、產中、產后鏈接起來，實行區域化布局、專業化生產、企業化管理、社會化服務、一體化經營的產業系統和運行機制。

從該地區條件看，最現實的選擇：一是要因地制宜，充分發揮該地區農牧業資源優勢，發展糧、棉、油、畜等特色農產品深加工，做大做強農產品加工企業。二是要以市場為導向，發展優質、安全、方便、營養豐富的加工制品，打造具有國家乃至國際市場競爭力的名優品牌。三是要以科技為手段，逐步實現農產品由初級生產向精深加工轉變，延長產業鏈，增加農產品及其制成品的科技含量，提高其附加值、含金量。四是要大力發展定向投入、定向服務、定向收購、定向加工等公司加農戶定單式的產加銷生產模式，實現農產品加工企業與原料基地的區域化布局、專業化生產、產業化運作，最終實現農業發展和農村生產力水平提高，為減少農民，轉移農民，實現農業的產業化、科技化及加快城鄉一體化建設發展進程創造條件，提供動力。

三、加強制度創新，保證城鄉一體化建設的有效制度供給

制度創新是指由于社會生產力的發展，原有制度的有限理性和信息的不對稱等因素引起的，社會規范體系的選擇、創造、新建和優化演進的過程，它包括制度的調整、完善、改革和更替。加強制度創新是實現該地區健康和可持續發展的必然戰略選擇。

1.土地制度創新。在穩定和統分結合的經營體制上，實現土地所有權和經營權相分離，實現土地的自由、有序、合法流轉，建立、健全農村土地使用權流轉制度，完善農民土地使用權流轉機制，逐步建立城鄉統一的建設用地市場。同時盡快建立、健全和完善土地征用審查及補償制度等相關法律法規和政策配套體系。

2.戶籍制度創新。戶籍制度創新改革的終極目標是將現行的城鄉“二元”制發展為“一元”化?，F行戶籍管理制度是計劃經濟的產物，影響了農業人口向城鎮轉移的規模與速度，已成為延緩城鄉一體化建設的主要制約因素。戶籍制度改革，既要充分考慮農民工的落戶意愿，又要充分考慮流入地人口承載能力。應因地制宜制定政策，循序漸進，區別情況，逐步放寬戶口遷移政策和農民工的落戶條件。逐步建立起城鄉一體化的統一的戶籍制度。

3.就業制度創新。打破原有城鄉就業壁壘，真正建立起城鄉一體化的雙向流動的就業制度。就吉林西部而言，要充分利用和發揮區域大農業的有利條件，加強政府引導，完善市場就業機制，建立統一規范的人才資源市場，形成城鄉勞動者平等就業的制度；積極發展勞動密集型產業和第三產業，擴大就業規模，改善就業結構，鼓勵個人創業；積極鼓勵和大力扶持農村非農產業的發展壯大，重點是農產品加工和服務企業、中介企業、物流運輸企業等，逐步拓寬轉移農民的就業空間。

4.社會保障制度創新?，F行的社會保障制度是一種典型的城市居民社會保障制度，覆蓋面有限，無法滿足該地區城鎮化和市場化進程中城鄉居民的現實需要。因此，必須加快建立以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點的覆蓋城鄉居民的社會保障體系，逐步將進城的“農村人口”及不進城的農村人口納入統一的的社會管理，逐步實現教育、醫療、養老等社會保障服務的均等化。從根本上消除的后顧之憂，使進城農民、留農人口均有保障。

四、大力開展職業教育，為區域社會發展、城鄉一體化建設保駕護航

人的素質決定社會文明水平。大力發展職業教育是確保吉林西部城鄉一體化建設順利開展的保證。只有發展職業教育，提高“留農” “轉移”的勞動力人口的從業素質，才能保證調控人口遷移的順利進行；才能更科學合理利用自然、行業等各種社會資源，發揮資源優勢；才能保證順利構建現代產業、生態格局；才能利于加快農業產業結構調整，推進農業產業化，集約化，科技化為；才能確保各種創新制度的順利實施，為該地區城鄉一體化建設發展提供動力。

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關鍵詞:京津冀;區域發展;社會保障

京津冀協同發展關乎區域行政體制改革的方方面面，其中社會保障是京津冀協同發展進程中一個易被忽略，實則非常重要的問題。加快京津冀社會保障一體化，既是京津冀城市群建設的重要組成部分，也能為整個區域人力資源的合理流動提供有力支撐。

1京津冀社會保障一體化的含義

社會保障制度的一體化的含義是建立跨地區跨行業的，包括所有社會成員在內的統一的社會保障制度體系，或者在分立的多個社會保障制度和體系之間建立制度化的連接，使之形成統一的社會保障制度體系。其包含對象、項目、管理、標準和經費來源等方面的要素。第一是對象一體化，即實現覆蓋所有社會成員的社會保障體系;第二是項目一體化，即社會保障體系中的各個項目之間形成整合的制度體系;第三是標準一體化，即對社會保障對象實行統一的保障標準;第四是管理體系一體化，即建立社會保障體系統一的管理體系;第五是經費來源一體化，即統一建立制度化的社會保障資金來源體系。

2京津冀社會保障一體化的重要意義

2．1理論意義。區域社會保障一體化屬于福利經濟學的范疇，關系并惠及民生，是政府公共職能職責所在，體現政府公共產品供給主體職能。在京津冀協同發展進程中，加強區域社會保障一體化，城市政府主體共同對京津冀公民社會保障障礙提供地方財政支持，有利于使經濟區政府間的合作深入到公共財政等核心利益層次，使區域合作進入各類主體利益關系調整新階段。

2．2實踐意義。從某種意義上說，京津冀區域社會保障一體化比區域經濟一體化更具有實質性意義，這個可以從經濟、社會、體制、技術四個層面來說明。

2．2．1是更緊密的經濟一體化。京津冀社會保障一體化有助于實現京津冀區域內資源要素的自由流動和優化配置，使經濟一體化贏得要素流動的紅利，對區域經濟的發展將會起到非常重要的作用。

2．2．2是更廣泛的社會一體化。社會保障從本質上來說體現的是一種政府財政的利益分配問題，實現京津冀區域內的社會保障一體化，有利于京津冀區域在財政收入分配上向社會公平的推進。

2．2．3是更深層的體制一體化。京津冀社會保障一體化的實現，從制度高度要求三地在財政體制機制方面加快改革步伐，建立與之相適應的一體化的公共財政轉移支付制度，形成事權和財政相匹配的財政體制機制。

3當前京津冀社會保障一體化存在的問題

3．1對象、項目體系和制度安排等一體化的不完全。在京津冀區域中，和全國的情況類似，存在著針對各種不同人群的多個社會保險體系。且多個體系和制度之間的空缺，導致部分社會成員至今未能被納入社會保險體系。同時，社會保障項目體系并不完整，普惠型的社會福利項目在京津與河北之間，城鄉之間仍然還有很大差距。同時，隨著社會保障項目的增多，新建的項目與傳統的項目之間的制度整合存在較多的問題。

3．2管理方面的一體化程度不高。京津冀社會保障一體化，從宏觀層面上看，已經形成了比較成體系的政策制定和指導監督體系，但在具體的經辦層面上仍然是碎片化的。且地區之間沒有制度化的溝通和信息共享渠道，無法解決農民工等異地就業和居住人員申請社會救助項目的問題。同時由于具體管理經辦單位不統一等問題的存在，常導致多個組織以不同的資源和不同的方式同時介入一項社會保障事務，導致保障待遇疊加和重復受益。因此，在管理方面的一體化程度低下的問題也是其中需要解決的重要問題。

3．3經費來源方面存在一定的碎片化現象。我國社會保障的財政安排在基本制度上仍是沿用1994年實行分稅制時的規定，在京津冀區域同樣如此，中央單位以外的人員均由地方財政負責其社會保障所需的財政經費。盡管近年來事實上中央財政已經在很多社會保障項目中承擔了很大比例的財政投入，但是對中央政府的財政責任仍然缺乏制度化的規定。

4加強京津冀社會保障一體化的建議

4．1明確一體化的基本方向、原則和步驟。首先需要從理論上和實踐上認清一體化建設對于我國社會保障制度長期發展的意義，在社會保障發展戰略中堅持一體化基本方向。重視社會保障制度的頂層設計、促進社會保障管理體系的整合。應該認識到社會保障一體化建設難以一步到位，而應該分步驟進行。

4．2加強中央政府對京津冀區域社會保障制度建設的統籌管理。社會保障一體化建設需要中央政府發揮重要的作用，同時也明確地方政府的責任，并采取恰當的政策調動地方政府的積極性。在一體化的社會保障體系中，中央政府與地方政府之間的責任不應該被割裂開來或此消彼長，而應該是相互關聯，相互促進，通過恰當的方式形成在中央政府主導下的中央與地方政府共同負責的制度體系。

4．3京津冀社會保障一體化建設的重點領域。強化京津冀社會保障一體化水平，首先應該提高社會保障的統籌層次，包括社會保險類項目和社會救助類項目的統籌層次;其次，要加快京津冀社會保障城鄉一體化的制度建設，應該把“城鄉一體化建設”作為現階段京津冀社會保障發展的重要目標;再次，應該加強農民工社會保障制度體系建設，將農民工逐步納入城市社會保障體系;最后，要加強社會保障管理體系的一體化建設，在已經實現社會保險“五險合一”的管理模式的基礎上，建立社會救助項目統一的管理體系，醫療保險與服務之間在管理上的協調，以及社會保險與社會之間管理的統一和協調。

作者:楚伯微 單位:河北經貿大學公共管理學院

參考文獻:

［1］丁雪梅．關于現代保險與區域經濟發展的探討［J］．勞動保障世界，2013(9):200－202．

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【關鍵詞】優化；發展環境；城鄉教育；一體化

城鄉統籌發展是廊坊市面臨的重大課題，城鄉統籌發展的重中之重是教育的城鄉統籌發展。為了加快城鄉教育一體化的發展，我們必須理清廊坊市教育發展的現狀，從觀念、政策、體制等方面推進教育的城鄉一體化，縮小城鄉教育的差距，促進教育均衡、公平、和諧地發展。

一、城鄉教育一體化含義

目前對城鄉教育一體化也沒有統一說法，巴登尼瑪等認為“城鄉教育一體化是由城鄉一體化所引發出來的一個概念”，“城鄉教育一體化則是在教育領域內實現城鄉和諧發展，城鄉共享優質教育資源，并通過教育傳承和分享共同的人類文化成果”。王克勤則認為：“把城鄉教育置于由城市和鄉村所構成的同一個大系統中，打破城鄉二元經濟結構和社會結構的束縛，把它們視為同一個整體，以系統思維方式，推動城鄉教育相互支持、相互促進、協調發展、共同實施教育的現代化”。根據系統論的觀點，世間一切事物都是以系統的形式存在的，系統由若干相互聯系、相互作用的部分組成。所以，從整體上進行組織、協調和控制等一系列管理活動就成為必然要求。根據耗散結構理論，整體存在與發展的必要條件為整體的開放性、非平衡性和流動性，由于有差異，就會引起流動，有了流動，就可能形成系統中新的有序結構。所以，要進行有效的教育宏觀管理必須高度重視這一制度性因素，實現城鄉教育由原來的“二元”或“三元”向“一元”的轉變，農村教育必須與城鎮化同步發展。因此，推進城鄉教育一體化發展，就是在城鎮化的過程中，城鄉教育形成新的有序的一體化系統。換句話來說，“城鄉教育一體化就是指城鄉教育空間的布局、教育體系、教育制度、教育政策、發展目標和發展戰略等方面實現融合、融通，城鄉教育相互促進、融合發展。”

二、推進城鄉教育一體化的意義

1.推進城鄉教育一體化是貫徹科學發展觀的體現

科學發展觀是我們黨關于發展理論的一次重大突破，標志著我國經濟和社會發展進入了一個更加科學、更加理性的新階段。科學發展觀的第一要義是發展，國家能否持續繁榮關鍵在有沒有可持續發展的基礎和動力，而它的根本就是人才，就是教育。教育的發展不僅關系著當前而且關系未來，不僅關系著經濟繁榮而且關系著國民素質的提高和社會進步。我們要抓住經濟持續快速增長的機遇，繼續大力發展教育，為建設創新型國家、實現社會主義現代化提供強大的人力資源支撐。

科學發展觀的核心是以人為本。建國以來，特別是改革開放以來，我國教育事業取得了巨大的成就，但對比科學發展觀的要求，非科學發展的現象或傾向還非常的突出。比如，“以考為本”在很大程度上使教育偏離了以個人需要為依據，促進人全面發展的目標。在現行的城鄉教育環境下，農村的教育資源和制度的不均衡，根本無法滿足農村學生的全面發展，使“以人為本”難以真正落實到教育上來。推進城鄉教育一體化發展，就是真正的以人為本的科學發展觀。所以，教育要更好地完成自己的歷史使命，我們必須改變過去的發展理念，用科學發展觀來統領教育工作全局。廊坊市教育必須以人為本，推進城鄉教育全面協調可持續發展，也就是實現城鄉教育的一體化。

2.推進城鄉教育一體化是社會主義新農村建設的重要體現

統籌城鄉教育是社會主義新農村建設的重要內容。社會主義新農村建設的主要內容就包括積極推進城鄉統籌和農村公用事業的發展?！凹涌彀l展農村義務教育，建立健全農村義務教育經費保障機制，進一步改善農村辦學條件，逐步提高農村中小學公用經費的保障水平。加強農村教師隊伍建設，加大城鎮教師支援農村教育的力度，促進城鄉義務教育均衡發展。加大力度監管和規范農村學校收費，進一步減輕農民的教育負擔?！币虼?，推進城鄉教育一體化，減輕農民的負擔，使農村孩子也享受優質的教育，能夠促進農村教育事業的發展和社會主義新農村建設。只有發展了農村的教育，實現城鄉教育一體化，社會主義新農村的建設才能順利完成。

城鄉教育一體化為社會主義新農村建設提供智力支持。新農村建設的主體是農民，農業的主人也是農民，建設社會主義新農村關鍵是調動廣大農民的積極性，培養有文化、懂技術、會經營的新型農民。從一定程度上說，農民的文化素質、技術水平、思想道德素質，直接關系到社會主義新農村建設的成敗。因此，只有大力推進城鄉教育一體化，才能提高農民素質，在農村傳播科學知識，為新農村建設提供智力支持。

3.推進城鄉教育一體化有利于教育公平的實現

同志曾在全國優秀教師代表座談會上明確指出，要把促進教育公平作為國家基本教育政策。我國社會主義發展還處于初級階段，城鄉教育之間還存在大量的不公平現象，進城務工農民子女能否接受義務教育與貧困生救助、教育亂收費、群眾對優質教育需求越來越高等都已經成為亟待解決的熱點、難點問題。教育公平是人發展起點的公平，是社會公平的基本前提和社會和諧的基礎。特別是在當代社會，誰能接受良好的教育，誰就能獲得更多的發展機會。教育不公已成為了當前社會中最大的不公，而教育不公平中最大的不公平是城鄉教育的不公平。

教育公平是社會主義制度的客觀要求和必然反映。教育公平一般體現在兩個方面：

（1）公民接受教育的機會要公平。適齡青少年都應當享有公平地受教育的權利，這就要求我們堅持和加大力度發展教育事業，科學、公平地配置教育資源，不斷滿足人們日益增長的教育需求和愿望。

（2）公民受教育的過程要公平。要能夠在受教育的過程中享受到同等的優質教育資源，這就要求每一所學校都應在資源配置上體現公平的原則，使學校的每一個學生都能享受到同等優質教育資源。實現義務教育均衡發展，縮小城鄉之間、地區之間、學校之間過大的差距，促進城鄉教育的一體化，就能保障教育的公平。

三、廊坊市推進城鄉教育一體化過程中存在的問題

廊坊市農村人口占總人口75.4%，城鄉收入差距比為2.65：1，城鄉二元結構明顯，“小城市、大農村”是廊坊的基本市情。因此使得城鄉教育存在一定的差別，存在著一些問題。

（一）城鄉教育基礎設施之間的差距較大

城市學校的圖書館、閱覽室、電腦室、實驗室等一應俱全，操場跑道也可與專業比賽用跑道相媲美。但農村學校卻不然。由于用地緊張、資金不足等問題，往往出現“一室多用”的狀況，設備也不如城市學校一般齊全，甚至有的學校是沒有圖書館和電腦教室的。而有的農村學校由于教具不齊全，上課僅限于抽象說教，從而導致教學效率低下，學生難以理解等問題。農村學校的操場幾乎都是泥土地，有的學校甚至是沒有操場或操場被承包占用。這樣一來，農村學生的身體素質鍛煉也成了一大問題。身體素質不好也會影響文化課的上課效率，最終影響到學生的成績，這也是農村學生成績無法與城市學生相比的原因之一。

（二）農村的師資匱乏，教師結構不合理

農村學校的教師尤其是骨干教師因為待遇、環境、條件等與城市中的教師有很大差別，致使流動越來越嚴重。城市里的教師學歷都是達標的，并且還有很多是高學歷的，農村的教師特別是小學老師很多都是民師轉正的，年齡大而學歷低。缺乏中青年骨干教師。

1.不同學段教師結構不合理

總體上來看，某些年級教師人數不足。因此，為了滿足教育的需要，在引進教師存在困難的前提下，學校常常從其他年級抽調教師。因此，造成農村師資力量薄弱，極大地影響了教學的質量，不利于農村很好地普及九年義務教育。因此，當前農村義務教育的問題在于師資是否充足。

2.不同學科教師結構不合理

當前，在農村小學，音樂，美術，體育教師嚴重缺編，外語，物理，化學教師多是半路出家，身兼多職。因此，農村音體美課面臨著難以開齊科目，開足課時的困難；而農村中學的物理，化學，外語教師的專業化水平不高，這些將嚴重制約著農村義務教育的發展。教師課時負擔重，教育教學質量也難以得到保證。

3.不同年齡教師結構不合理

由于許多農村教師是民辦教師轉正，同時收編制所限，缺乏年輕教師的補充，整體上，教師年齡老化嚴重，缺乏中青年骨干教師。

4.農村教師培訓不足

由于缺乏專項經費，教師教育培訓機會不足，許多教師教育教學觀念落后，嚴重制約新一輪教程改革在農村學校的推行。由于教研室的教育指導演員的培訓和進修機會也很缺乏，因此，難以發揮各教研室的在本教師培訓的優勢。

（三）農村學生流失嚴重，學生輟學數量增加

由于農村教師的質量一直在一個低水平線上徘徊，使得農村教育對經濟社會的作用降低，農村學生受教育的收益不明顯，很多學生乃至家長認為讀書無用，導致很多的學生外出打工，輟學，造成了農村學生的受教育過程和機會的不均等。

四、優化發展環境，助推廊坊城鄉教育一體化的對策

（一）推進教育思想和辦學理念變革

隨著城鄉分割的二元社會轉變為城鄉一體化社會，教育戰略指導思想要實現第二次重大轉變，把城鄉分割的教育理念轉變為城鄉教育一體化理念，對城鄉教育統籌規劃、整體布局，加大對農村教育的扶持力度，促進實現城鄉教育在教育政策上平等、國民教育待遇上一致、教育事業發展上優勢互補、教育資源上合理配置城鄉共享、教育質量上共同提高、教育公平上全面推進，使均衡化的公共教育服務覆蓋城鄉，縮小乃至消除城鄉教育差距，實現城鄉教育均衡發展、協調發展。

（二）落實各級政府統籌城鄉教育的責任，建立城鄉一體化的教育經費保障體系

1.落實各級政府責任，建立城鄉一體化的教育領導體制

要進一步明確市、縣、鄉各級政府在推進城鄉教育一體化進程中在經費、教師、教學、督導評估等方面統籌責任，構建動態均衡、雙向溝通、良性互動的教育體系、制度和機制，實現以城帶鄉、以鄉促城、相互依存、互補融合、協調發展的城鄉教育關系，逐步消除城鄉教育二元結構格局，實現城鄉教育均衡發展。進一步調整財政支出結構和教育支出結構，建立城鄉一體化的教育經費保障體系，加大對基礎教育和農村教育經費的投入力度。發揮市財政促進區域教育均衡發展的調控能力。

2.加大對基礎教育和農村教育經費的投入力度

一是調整政府對15年普及教育的投入結構，堅持投入主體重心上移，著重強調市級政府的責任。國家教育經費投入應注重推進城鄉教育一體化，義務教育經費全部由政府承擔，學前教育、高中段教育逐步提高政府分擔的份額和比例。經費進一步向農村地區和經濟欠發達地區傾斜，幫助處境不利地區達到一定的普及15年教育財政水平。確保普及教育財政資金在區域之間、城鄉之間配置均衡，提高經濟落后地區生均公用經費水平。保證所有學校都能具備最基本的辦學條件，保證各地區每年教育經費的投入能夠維持在國家設定的最低水平以上運作，確定教職工編制標準以及工資標準、學?；窘ㄔO標準、學校正常運轉的生均公用經費標準等。

（三）加強城鄉一體化教師隊伍建設

1.推進城鄉教育一體化，必須把城鄉教師的一體化現代化擺在首要位置

深化教師培養制度改革。建立穩定的城鄉一體化的教師隊伍，建立完善中小學、幼兒園教師專業資格標準和教師教育課程標準。幼兒教師必須是幼兒師范?？飘厴I；小學教師、初中教師、高中教師實現崗位學歷本科化；職業學校專業教師實現崗位學歷能力專業化、技能化，培養“雙師型”教師。

2.建立城鄉統一的教育人事制度

實行城鄉統一的教職工編制制度，對邊遠鄉村編制傾斜。統籌城鄉教師管理，實行教師“縣管校用”制度，實現教師資源配置城鄉一體化，促進教師在全市、全縣范圍內流動，確保名師進鄉村。完善教師準入和新任教師公開招聘制度、教師考核評價機制、教師轉崗和退出機制，建立專業技術職務評聘與崗位聘用相結合的用人制度。鼓勵和引導優秀人才到農村學校從教。健全教師流動機制，探索多樣化教師交流模式。義務教育教師要依法實行城鄉之間、學校之間定期交流。所有骨干教師、學科帶頭人、拔尖人才、高級教師、特級教師都必須有在農村學校兩年以上任教、支教經歷。

3.實行全市城鄉一體化的教師工資制度

建立全市統一的義務教育教師工資保障機制，實行全市統一的教師最低工資標準。為了縮小農村地區優秀教師進不來、留不住問題，可參照義務教育公用經費保障機制改革的辦法，應盡快制定全市統一的最低農村教師工資津貼標準，對農村中小學教師實行地方工資加國家津貼的雙軌制度，以利于穩定農村教師隊伍。

4.統籌城鄉教師專業成長和培訓

構建學習型教師組織，促進各類教師群體專業成長。教師繼續教育經費投入按不低于教師工資總額的5%的比例由財政單獨安排，市、縣財政按照各自分擔50%列入年度財政預算。學校年度公用經費總額中用于教師培訓部分不得低于5%。健全培訓體系，完善培訓網絡，加強培訓力度，全面提升教師隊伍業務素質。

5.統籌城鄉校長隊伍建設

倡導教育家辦學，注重選拔有思想、有追求、有能力、有魄力敢于創新的教育管理人才。實行城區優秀校長到鄉村學校定期任職制度。

（四）建立與城鄉教育一體化相適應的教育政策法制體系

城鄉教育一體化發展的過程是城鄉教育利益共同體的形成和分享過程。隨著城鄉教育一體化格局的形成，原有的教育政策體系和教育法制體系必然與日益發展的城鄉一體化教育形成尖銳的矛盾，這就需要我們加強超前研究，注意均衡和協調各種教育訴求，維護教育公平，促進整體教育利益提升。重視教育政策、教育制度的設計和創新，通過政策、機制、體制和制度的創新，協調各方面的利益關系，化解新的矛盾，促進城鄉教育和諧發展。疏通城鄉之間教育利益訴求表達渠道，建立和完善不同社會階層參與教育決策的機制，維護城鄉每一個受教育者的合法權益。

（五）構建城鄉教育一體化現代化理論體系

教育現代化需要科學指導。城鄉教育一體化既是一種教育改革與發展的社會實踐，同時又是一種與城鄉一體化相適應的科學的教育理論體系。我們需要加強理論研究，特別是要加強國際經驗的研究以及對國內教育現代化實踐的科學總結，根據廊坊的區域特點，不斷豐富和完善有特色的社會主義教育現代化的理論體系。

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首先，是需求拉動型的價格上漲，需求的過度上升導致價格的過度上漲，必然引發貨幣多發。

我國貨幣多發有兩個口子，一個是再貸款，還有一個外匯的大量流入迫使中央銀行多發貨幣。這兩個口子發力最多的不是再貸款，而是外匯占有過大導致貨幣多發。2006年我國所發的貨幣外匯和再貸款的口子差不多一半對一半，世界的警戒線是外匯所發的貨幣只能是整個貨幣發行總量的10％以內，我們卻接近50％。國際收支不平衡導致貨幣多發，最終導致需求拉動型的貨幣上漲。

大量的資本進入中國，導致貨幣多發所引起的價格上升，這是一個需要解決卻不敢真正去解決的問題，面臨兩難的選擇。明明知道必須解決國際收支失衡，必須減少出口，必須減少外資過度進入，但是要減少就必然引發失業。對付此陷阱惟一選擇就是必須啟動國內市場，解決失業問題。中國國內市場如果不啟動，中國將會導致像已經爆發的這種陷阱國家的局面。怎么樣啟動國內市場？目前，國內市場消費低迷的原因是財富分配有問題，必須提高普通老百姓收入問題。

如何提高老百姓的收入呢？我認為有以下五個辦法可以提高百姓的收入：

第一，提高居民收入在國民收入中的比例。現在國民收入的比例中，國家收入增長太快，居民的個人收入占國民收入的比例持續下降。必須提高居民個人收入在國民收入中的比例。第二，提高初始分配中勞動的收入比例。初始分配就是企業的個人分配?，F在看來，中國經濟現在一直持續增長但勞動收入增長非常緩慢，如果不在初始提高勞動收入比例的話，居民收入不會提高。

第三，提高財產收入在居民收入中的比例。財產性收入我們現在太低，美國的財產性收入占了居民收入的40％多，我們現在不到2％。所以老百姓收入太低，僅靠勞動性收入沒法提高收入。

第四，提高農民收入，加快城鄉一體化。城鄉一體化體制改革包含兩個含義：一個是城鄉的公共產品享受一體化，農民和城里人一樣享受國家提供的公共產品。第二個一體化是城鄉經濟體制的一體化。現在城鄉經濟不是一體化，城里人買了房子有產權，既可以抵押也可以流動。農民呢？宅基地不能抵押不能流動。城里人買股權，股權可以流動，但農民的土地既不能流動也不能抵押。因此，產權不一體化，農民富不起來。要進行體制的深化改革才行。

第五，提高落后地區人們的經濟收入。過去我們的辦法是所謂的簡單的扶貧，結果越扶越貧。因此要修改戰略，主要為這些地區提高創業和就業機會，這個地區如果沒有創業、就業機會的增長，這個地方的群眾不可能真正起來。

啟動國內市場的關鍵是提高老百姓的收入，只有先解決國內市場，才能再去解決國際市場。

其次，企業成本上漲非?？?，成本上漲導致企業產品價格的上漲，成本推動了整個價格上漲。

這次成本上漲的最主要原因是資源短缺導致的，中國自身的原材料已經不能滿足中國的經濟增長，對能源和原材料的供不應求導致價格上漲，引發企業成本上升和產品價格上漲。中國資源難以控制必然使中國進入全球配置資源，進入全球配置資源就引起了現在的利益格局，各種力量都想阻止中國的發展，這樣就會出現一系列利益的摩擦，這都是國際化進程的必然情況。

因此，我們必須從成本優勢轉向技術優勢。低成本時代已經過去，中國企業必須調整戰略，必須要推動技術創新。最近我們學傳統文化成功，甚至有人提出來用國學治國。對于傳統文化我們需要發揚，但是傳統文化不能解決中國現在的新問題，中華民族必須有新的思維體系才行，必須要進行思維的創新。

實際上，我們技術創新難以推進的重要原因就是思維創新受到巨大的統治，這種統治不能光批判傳統的社會主義，也要考慮我們中華傳統文化中的問題，不然我們很難朝前推進?，F在，中國遇到價格上的問題實際上不單是中國經濟的問題，是我們在國際化進程中必然所引發的問題，這個問題就叫國際化陷阱。

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摘要：總結了城市區域化和區域城市化的特點與不足的基礎上，全面分析了全域城市化的內涵、認識誤區及實施途徑。認為全域城市化可以避免城市區域化空間范圍過小和區域城市化地域分割的不足，適合較發達地區的地級市或縣域內實施。

關鍵詞：全域；城市化；城鄉協調；區域一體化

城市化反映了由鄉村到城市轉化的一系列復雜的過程，包括人口結構的轉型；經濟結構的轉型；地域空間的轉型；生活方式的轉型等4個方面。其中地域空間的轉型包括區域范圍內城市數量的增加和單個城市地域的擴大兩個方面①。從空間角度刻畫城市化的概念有很多，如郊區化、攤大餅、由單中心向多中心演化等，最近的概念還有城市區域化和區域城市化。

一、超越郊區化的城市區域化

我國的城市化進程與西方國家走過的道路相比有顯著的差別，突出表現為“時空壓縮”這一特點。一方面，從全國或區域的角度來看，我國正處在快速城市化的階段，大量農村人口向城市集中，表現為城市人口的快速增加和城市化水平的迅速提高。另一方面，在一些發達的大城市已經出現了郊區化的過程，表現為人口、產業、住宅等向郊區的遷移。由郊區化引起的城市空間向（郊區）的擴展只是我國城市化空間過程的一個方面。與此同時，在全球化背景下，在我國的珠三角、長三角等范圍內區位優越的郊區也獲得了大量的國外投資，同時集聚了大量的人口，促進了這些郊區的快速城市化?？梢钥闯觯鞘袛U展是一個比郊區化更能真實刻畫我國當前大城市空間變化的表述②。

殷毅等在分析了我國1990年以后城市空間擴展的特點后提出了城市區域化的概念③，認為城市區域化是中國較發達地區大城市隨著城市發展、功能提升、規模擴展而產生的城市空間大規模擴散的過程，這一過程產生了新的城市―區域空間形態，表現為產業、人口、設施在區域空間層次大規模的擴散，空間形式已不同于原先的“點”，而是覆蓋了相當范圍的多層次的“面”。城市區域化這一概念比城市擴展更加規范、專業，有明確的動力機制、空間范圍等，同時比郊區化更準確的刻畫了我國當前大城市的城市空間變化。

二、有別于傳統的區域城市化

區域城市化這一概念在國內城市化研究中有較高的使用率，一般理解為區域視角的城市化④，從空間上看是著眼于面，分析某一區域的城市化狀況。江瑩在其碩士論文中指出了區域城市化與傳統城市化是有區別的⑤。城市化過程是一個復雜的社會過程，深受時代背景、國家制度和政策、文化歷史等因素的影響。我國當前的城市化是在全球化時代這一背景下產生的，國內正處于重要的轉型期，政策及管理等迅速、深刻變化，同時中國傳統文化和歷史基礎的作用依舊巨大。因此，這種條件下的城市化過程必定不同于傳統（西方）的城市化過程，有著鮮明的“中國特色”。

我國當前階段的城市化始于改革開放以后，通常認為這一背景包括全球化、分權化和市場化。全球化時代國際貿易，跨國投資快速發展，產業間分工向基于價值鏈的產業內分工演化，全球化的影響深入到了幾乎每一個角落。同時，我國正處在由計劃經濟向市場經濟的轉型時期，管理模式的轉變是其中的重要內容。始于1980年代的行政性分權包下放括財政權和稅收權，實施財政包干體制；下放投融資權限；下放企業管理權限⑥。分權化改革給予了地方政府發展經濟的動力和能力，從而帶動了城市化進程的快速進行。另一方面，雖然我國的市場體制還不夠完善，統一的市場體系還沒有形成，但市場在配置資源方面的作用已經很大，人口的跨區域流動非常顯著，不僅是大中城市，東部沿海地區的郊區及區位優越的農村地區都成了人口的集聚區，城市化水平迅速提高。

三、揚長避短的全域城市化

城市區域化的特點與不足城市區域化以大城市為中心，城市空間由點向面擴散。在這種擴散過程中實現了城市中心區功能的轉換和城市周邊（郊區）的發展，城市空間結構更趨合理。目前以經濟一體化為主導的一體化區域已經成為國家或地區參與全球合作與競爭的基本單位，國內區域一體化的要求和實踐越來越多，如何從城市化的角度推動一體化發展應是其中重要的內容。城市區域化這一概念因其空間范圍的有限性不適于應用到著眼于區域一體化的城市化進程。

區域城市化的特點與不足區域城市化。從區域的角度概況了我國當前城市化的特點，范圍包括了從城市到農村的廣大地域，為城市化研究提供了更加宏觀的視角，為一體化做了鋪墊?；谌蚝蛥^域協調視角的全域城市化我國當前的城市化進程需要著眼于區域，實現協調發展和整體推進，以避免地域分割帶來的問題和實現區域競爭力的提升。全域城市化正是為實現上述目的提出的，它以整個區域為推進城市化的實施范圍，通過管理改革和地方協調及市場建設實現區域一體化，通過城鄉協調實現共同發展。這樣即實現了經濟要素的優化配置，又避免了地域分割和城鄉差距導致的一系列問題，因而是一種揚長避短的城市化實現模式。

四、全域城市化的概念與內涵

概念與內涵。全域城市化是指在城市化的中后期，區域經濟實力積累到一定程度，在市場配置資源的基礎作用和上級政府的協調和統一推進作用下，城市化的主要空間過程從少數幾個點通過城鎮體系擴散到整個區域，從而增強對農村的輻射和帶動作用，實現城鄉協調發展和共同進步，通過人口、要素的自由流動和優化配置，實現區域一體、協調的城市化過程和區域整體競爭力的提高。全域城市化的認識誤區全域城市化不是全面城市化。

全域城市化與區域一體化。全域城市化與區域一體化是既有區別又有聯系的兩個概念，區別主要體現在兩者的著眼點。全域城市化要解決的是如何在區域范圍內更好的實現城市化，從而推動區域的發展。全域城市化與城鄉一體化。城鄉一體化和全域城市化緊密聯系，城鄉一體化是全域城市化的目標之一。全域城市化的落腳點不僅在城市和城鎮體系，它著眼于全域，在實現城市化空間擴展的同時改善了農村的發展環境和城鄉關系，可以促進農村發展和城鄉互動，為城鄉一體化創造條件。同時，農村是城市化過程的另一端，是城市化健康發展的支持，只有農村與城市形成互動，共同發展，才能實現可持續的城市化。

五、結語

全域城市化是一種有別于城市區域化和區域城市化的新的城市化模式。它的要義在全域，包含全部區域（空間范圍的擴大）、區域一體（防止地方分割）和城鄉協調（共享發展成果）等三個基本含義。全域城市化以市場機制為基礎，靠上級政府推動實施，具有自上而下的特點，可以較好的協調地方利益，體現政策的一致性，符合當前我國行政力量強大和市場機制不夠健全的現實。在此過程中，需要逐漸調整地方政府的行為空間，探索符合市場機制的政府運行模式，實現政府職能轉變，為市場機制的充分發揮創造條件。全域城市化的實施是一個系統推進的過程，需要從政府與市場力量調整、基礎設施、公共服務、城鎮建設、城鄉及地域關系等多方面入手，循序漸進，逐步深入。

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一、內蒙古城鎮化水平與全國的比較

改革開放以來，內蒙古同全國一樣，城鎮化進程持續加快，形成了大中小城市20個、建制鎮491個，城鎮化水平與全國平均水平大體相當，部分指標略高于全國平均水平。

（一）城鎮化率。從2012年常住人口城鎮化率看，全國為53.7%，內蒙古為57.7%；從戶籍人口城鎮化率看，全國為36%，內蒙古為41.2%。兩項指標均略高于全國平均水平，可能與內蒙古人口基數小、空間分布密度小，行政事業人員、科技人員占比較高，還存在150多萬礦區、林區、墾區城鎮戶籍職工等因素有關。

（二）城市數量。從城市數量看，全國為658個，內蒙古為20個。全國平均每205.8萬人擁有1座城市，內蒙古每124.5萬人擁有1座城市，全國平均每1.46萬平方公里擁有1座城市，內蒙古每5.92萬平方公里擁有1座城市，反映了內蒙古人口稀少、城市稀疏、集聚程度較高的特點。

（三）基礎設施。全國人均道路、供水普及率、用氣普及率、城鎮污水處理率、人均居住面積分別為14.4m2、97.2%、93.2%、87.7%、32.9 m2，內蒙古分別為17.9 m2、90.9%、76.3%、83.6%、34.3 m2。除人均指標外，其它基礎設施指標偏低，在衡量城市基礎設施10項指標中，內蒙古有6個列全國20位之后，反映了內蒙古城市基礎設施相對落后的現狀。

（四）存在問題。國家城鎮化建設中存在6個問題，即：農業轉移人口難以融入城市社會、土地城鎮化快于人口城鎮化、城鎮空間分布和規模結構不合理、城市管理服務水平不高、城市建設缺乏特色、體制不健全等，這些問題在內蒙古城鎮化進程中也都有存在。除此之外，內蒙古城鎮化還有其獨特的問題：（1）地域特點。內蒙古東西狹長，首府呼和浩特難以形成經濟、社會中心，東部5盟市就近融入東北經濟中心，西部烏海、阿拉善盟及鄂爾多斯西南部接收寧夏銀川市輻射，城鎮化格局呈現一核、多板塊特點。（2）人口密度較小。內蒙古人口密度僅相當于全國的15%，人口基數較小，大量農牧民需依賴土地、草場生活，人口遷移半徑較小，對城鎮聚集人口產生一定的影響。由于人口密度小，政府規劃建設新城鎮集聚人口的速度較慢，形成空城、鬼城現象。（3）缺乏城鎮特色。許多古跡受戰火影響，留存遺跡很少，文字記載缺乏。經過近年來大規模城市化改造，古城特色基本消失。新建城鎮多數沿交通線、旅游點、口岸等經濟活躍區建設，未能充分結合當地人文歷史，造成我區大部分城鎮特色缺失。

二、內蒙古新型城鎮化中需注意的問題

（一）以產業發展為載體推動新型城鎮化

“十五”以來，內蒙古加快了工業化進程，現處于工業化后期。以往工業發展以迅速做大產業為目標，沒有與推進城鎮化一并考慮，造成產城分離，當地人就業不足與勞動力供給不足的矛盾并存，勞動力長期穩定供給與工人流動性較大矛盾并存，區外勞動力在自治區大量就業，更加劇了融入當地城鎮的困難。沒有產業支撐，靠主觀意志造城，大量人員無法穩定就業，難免出現“空城”、“鬼城”。國家新型城鎮化規劃將強化城市就業產業支撐作為單獨一章，從優化產業結構、增強創新能力、營造就業創業環境等方面明確了政策取向。針對內蒙古實際，在產城融合方面，應做好以下工作：（1）產城一體化，以業養人。自治區在產業發展戰略中，出于交通、環保及城市布局等方面考慮，要求項目“近城不入城”，員工生活與工作地點相距較遠。因此應將產城一體化作為新型城鎮化突破口，在規劃產業基地時，除了在產業發展方面進行規劃外，與員工生活密切相關的公共設施應一并規劃統籌，在產業發展同時推進城鎮化發展。開發區不僅要成為產業發展基地，同時要成為人口集聚區。按照方便生活、協同發展原則，完善開發區人居環境，使之成為產業與城市共同發展的重點區域。（2）大力發展能源、冶金、新材料、云計算等具有內蒙古特色的產業，形成上下游產業集聚優勢，創造更多就業機會。同時，利用內蒙古地廣人稀優勢，積極承接能源、航空航天等產業轉移，尤其是要充分抓住京津冀一體化機遇，吸引北京市制造業向內蒙古環交通線轉移，在烏蘭察布、赤峰等地建設承接產業轉移示范區，同步規劃城鎮化建設，推進產城協調發展。（3）各級政府要對產城一體化項目給予支持，在道路、供水、供氣、供電等公共設施建設中給予支持，并對社會資本進入創造良好發展環境。

（二）加強體制機制一體化設計

目前，制約農牧民進城的主要問題包括戶口、住房、子學上學、就地高考、社保等，在戶口方面，除呼包兩個特大城市外，其它城市、建制鎮轉移障礙較少，這次自治區《意見》以穩定居所為唯一條件，沒有附加穩定職業條件，并放開了所有大中小城市和小城鎮。在住房方面，部分城市有購房戶籍限制，小城市、小城鎮沒有限制，農民工沒有享受保障房待遇。在子女入學方面，仍有一些受限制，有的還需交納借讀費。在升學考試方面，尚未放開就地考試限制。在社保方面，尚未實現城鄉統籌，城鄉間差距很大。以上問題，除戶籍在《意見》中有突破外，其它都是原則性的。

在體制構建上，從分割向一體轉變。相對于傳統城鎮化行政分割、城鄉隔離、城際封閉等問題，要以一定的空間地域為“基底”，把大中小城市和小城鎮與鄰近鄉村，作為開放有序、功能互補、要素流動、具有同一發展基礎的共生系統，實現城市的高級演化形態和最優空間填充，改變城鄉二元體制，推動區域、城鄉、城際一體化發展。在政策一體化設計上，要把產業、城鄉及其居民作為一個整體，把城鄉規劃、產業發展、社會事業等作為一個體系，通盤考慮、綜合設計，為城鄉經濟社會科學發展提供保障。在空間一體化布局上，要按照主體功能區劃分，打破行政界限，將城市的內涵擴展到鄰近鄉村，把廣闊的鄉村作為城鎮化的“底板”統籌兼顧，保持各自特色，實現共同繁榮。在產業一體化上，要將城與鄉打造成相互支持和依存的物質能量交換系統，順應資源全球配置、產業梯度配置，注重比較優勢，促進城鄉、大中小城市和小城鎮在產業鏈、技術鏈、資金鏈上競爭合作、分工協同，推動產業聯動、結構升級。在市場一體化建設上，要加快統一的信用體系、市場準入、質量互認等制度建設，促進產品、技術、產權、資本和人力資源的自由流動和優化配置，構建開放、規范、有序的市場體系。

（三）有序推進農牧業人口市民化

按照自治區確定的一核（呼包鄂城市群核心區）、三群（赤通錫、呼興、烏海及周邊城鎮核心區）、多中心發展布局，促進人口向城鎮聚集，實現到2020年，全區戶籍人口城鎮化率達到53%、（平均年增46.8萬人，城鎮人口自然增長28萬人，吸收農牧民進城19萬人，平均每個盟市1.58萬人），常住人口城鎮化率達到65%。

對特大城市、大城市、中小城市和建制鎮聚集人口情況進行細分，區別不同情況分別制定人口轉移政策。除對特大城市進行適度控制外，以具有穩定住所為唯一條件，放開其它城鎮落戶限制。放開中小城市、小城鎮戶籍限制，鼓勵引導農牧民有序轉移到城鎮。鑒于土地、草場仍是農牧民賴以生存的物質基礎，在城鎮落戶后農牧民，可繼續保留承包地和草場，以解除其后顧之憂。在城鎮化布局上，針對內蒙古地廣人稀的實際，許多地方不適宜人居，基礎設施落后等情況，應以現存城區為基礎，引導農牧民向此聚集，使其發展壯大，不宜再鋪新攤子。

（四）建設完善的城鎮基礎設施

良好基礎設施是新型城鎮化建設的基礎，也是吸引農牧民進城的保障。要以現有城鎮為依托，以政府財政投入為主體，建設功能完善的基礎設施，盡快縮短我區城鎮基礎設施與全國平均水平的差距。一是按照城鎮功能定位，加強市政公用設施和公共服務設施建設，增加基本公共服務供給，增強對人口聚集和服務的支撐能力。二是建設高效綜合交通體系，適應我區地域廣闊、居住分散的特點，形成便捷快速的立體交通網絡。三是適應信息社會要求，完善信息傳輸網絡。四是加強油氣、電網、管網等城市基礎設施建設，實現城市生活的舒適化。

（五）推動農牧民就近城鎮化

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關鍵詞：重慶；城鄉；統籌發展

1. 統籌城鄉發展的含義與重要性

    1.1含義

統籌城鄉發展，就是充分發揮工業對農業的支持和反哺作用、城市對農村的輻射和帶動作用，建立以工促農、以城帶鄉、城鄉一體的長效機制，促進城鄉協調發展。統籌城鄉發展涵蓋的面比較廣，主要涉及城鄉收入分配統籌、城鄉產業發展統籌、城鄉勞動就業統籌、城鄉公共事業發展統籌、城鎮化發展統籌、城鄉體制改革統籌等。結合本文主題，統籌城鄉發展就是要達到城鄉一體化，縮小城鄉貧富差距，實現農民與城市居民的共同富裕。

1.2重要性

統籌城鄉發展意義深遠，它是完善社會主義市場經濟體制，全面建設小康社會的重大措施；是逐步改變城鄉二元經濟結構，從根本上解決“三農”問題的重大創舉；是新時期農業和農村經濟全面發展的中心任務；更是增加農民收入的根本點和落腳點。它既是一個需要深入研究的理論問題，也是一個亟待解決的現實問題。

2. 重慶推進統籌城鄉發展的現狀及問題

重慶市共有3100萬人口，80％在農村，700多萬農村勞動力進城務工，城鄉居民收入比達4∶1。重慶市集大城市、大農村、大庫區、大山區和民族地區于一體，現在的重慶還呈現著“大城市大農村”的二元城鄉結構。

2.1城鄉收入差距日趨擴大

設立直轄市以來，重慶市經濟社會發展取得重要成就。無論是城市居民還是農村居民的收入都在不斷地增長。然而，兩者收入增長的速度卻不盡一致，城市居民的收入增長速度遠遠高于農村居民，使城市居民與農村居民的收入差距越來越大。如圖1：

圖1：1997—2008年城鄉居民收入比較

                注：相關數據摘自《重慶統計年鑒2009》

2.2城鄉居民消費水平差距明顯

恩格爾系數是衡量生活水平高低的一個重要指標。一個地區或家庭生活越貧困，恩格爾系數就越大；反之，恩格爾系數就越小。城鄉居民恩格爾系數的差異度即農村居民恩格爾系數與城市居民恩格爾系數之差，該指標反映了城鄉居民的生活質量差別程度。當城鄉居民恩格爾系數的差異度小于5%時，城鄉居民生活質量基本一致；當城鄉差異度大于10%時，屬于城鄉二元經濟結構。從圖2可以看出，重慶城鄉恩格爾系數之差自1997年到2008年都沒有低過10％?？梢姵青l二元結構始終非常明顯，城鄉生活質量差距大，城鄉分化嚴重，消費水平差距明顯。

      圖2：1997—2008城鄉居民家庭恩格爾系數比較

      注：相關數據摘自《重慶統計年鑒2009》

2.3城鄉居民物質文化生活和社會公共事業發展差距較大

一是就業差距。包括城市與農村的勞動就業者在求職、就業、管理等方面的不同待遇，如農村勞動力進入城鎮就業的總量控制，職業、工種限制，先城后鄉控制等。二是社會保障的差距。社會保障水平最高、范圍最全面的是本地的城鎮職工，其次是本地農村勞動力，最后才是外地的農村勞動力。城市職工普遍享受養老、醫療、失業、生育和工傷五大保險，本地農村勞動力則有部分鎮村依據城市保障標準及鎮村財力情況自辦的養老、醫療保障，外來農村勞動力一般不享受任何保險待遇（部分從事高危工種的外來工參加有工傷保險除外）。三是教育培訓的差距。影響勞動力外出就業穩定性的一個重要因素是務工地為其提供的技能培訓條件及為其子女提供的義務教育機會，因此教育與培訓是與流動就業直接相關的深層次問題，也可以作為其就業報酬的一種延伸。四是戶籍界限。城市戶口與農村戶口所承載的權益是不一致的，擁有城市戶口的居民可以享有一系列福利保障待遇，相反，農村居民就不能享有與城市居民同等的福利保障待遇，而且要承擔比城市居民更重的稅收和各種非稅負擔。

3. 重慶推進統籌城鄉發展的戰略建議

為推進重慶城鄉統籌發展，本文提出如下幾點建議：

3.1加快建成“一圈兩翼”的發展格局

重慶要加快建成提出的構建“一圈兩翼”區域發展新格局，著力打造以主城區為核心的“一小時經濟圈”及建設以萬州為中心的渝東北地區和以黔江為中心的渝東南地區“兩翼”。 “一圈”加快新型工業化、城鎮化進程，提高工業反哺農業、城市帶動農村的能力，奠定城鄉統籌發展的堅實基礎?！皟梢怼蓖怀鰟趧战洕蜕鷳B環境保護，提升人均資源和財富占有水平。

3.2完善制度保障，深化農村綜合改革

農村綜合改革的實質在于調整農村生產關系和上層建筑不適應生產力發展的某些環節和方面，逐步消除影響城鄉互通的政策障礙，逐步建立精干高效的農村行政管理體制和農民增收減負的長效機制，為統籌城鄉發展提供有力的制度保障，加快建立“以城帶鄉、以工促農、城鄉互動”的機制。

一是加快建立統籌城鄉的土地利用制度。不斷規范和有序引導農村土地和林地流轉，著力提高農業的組織化程度，穩步推進城鄉建設用地市場一體，積極探索保護耕地和保障糧食安全的有效機制，強化土地規劃管理和用途管制。

二是加快建立城鄉統一的勞動就業制度。取消限制農民進城就業的不合理規定，在新形勢下實行城鄉統一的就業、失業登記制度；完善城鄉一體的勞動力就業市場；農村居民在城鎮就業并落戶后，在住房、參軍、子女入托、入學等方面享受與當地城鎮居民同等的待遇；整治惡意拖欠、克扣農民工工資的行為；加強勞動力培訓轉移，在就業方面提出建立多層次就業培訓體系，鼓勵創建勞務品牌。

三是加快建立城鄉統一的社會保障制度。進一步建立完善農村醫保、社會保障制度。要加快解決城鎮社會保障遺留問題，推進現有社會保險擴面提標，推進城鄉、區域社會保障的對接轉換，完善統籌城鄉社會救助，制定靈活就業農民工養老保險辦法。

四是加快建立統籌城鄉的金融體制。推動銀行、證券、保險三類主流金融機構在農村持續快速發展；加快培育擔保、小額貸款、金融租賃、信托、股權投資基金、新型農村金融機構六類新型金融機構；努力爭取和積極發展金融市場。

五是盡快建立城鄉統一的戶籍制度，打破城鄉二元體制。盡快打破城鄉二元的戶籍制度，賦予農民同等的生存權和發展權，確保城鄉居民競爭中的 起點公平。要建立城鄉統一的以身份證管理為核心的人口流動制度，即任何一個人，只要其在一地有穩定的收入來源，就有資格辦理當地戶口，依法享受當地居民的權利，使戶籍登記能夠準確反映公民的居住和職業狀況。

3.3加大農村公共產品的投入力度

在統籌城鄉發展的大背景下，應當看到，農村基本公共產品直接關系到農民的生存權和發展權，關系到農村社會的長治久安。因此，要在為農村提供基礎設施的同時，把財政支農的重點放在為農民提供基本公共服務上。要增加農村教育、衛生、文化等事業經費；增加農村基本建設資金等，以有效緩解不斷擴大的城鄉差距，并由此探索市場經濟條件下城鄉協調發展的新途徑。