導語：如何才能寫好一篇土地出讓規劃條件，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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【關鍵詞】土地出讓模式；預出讓；評標體系；評估反饋機制

1.現行土地出讓制度作用及存在矛盾

我國土地出讓制度經歷了行政劃撥、協議出讓、招拍掛等多個階段等。2004年，國土部《關于繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》，標志著我國招拍掛和行政劃撥雙軌制的土地出讓制度的確立。該制度引入市場競爭機制，通過公開競標，提高土地交易的透明度，規范了國有土地使用權的出讓行為，有利于建立一個公開、公平、公正的城市土地市場，促進了城市土地資源的優化配置。然而，隨著我國市場經濟的不斷發展，現行的土地出讓制度自身存在著的種種不足之處也慢慢暴露出來，例如：土地稀缺性同公共性的矛盾、地方經濟發展同土地財政之間的矛盾、城市轉型發展同管理水平提升之間的矛盾、規劃目標公益性同建設實施市場化之間的矛盾、地價、房價過高同土地閑置之間的矛盾等等。

2.土地出讓模式創新——以虹橋商務區核心區土地出讓為例

虹橋商務區位于上海市中心城西側，是上海 “十二五”期間重點建設地區，其核心區是上海市公共活動中心體系及中央商務區的重要組成部分。《虹橋商務區核心區控制性詳細規劃》于2010年5月獲批，土地出讓工作同步啟動。到目前為止，核心區一期土地出讓工作已基本完成。在此次土地出讓過程中，為應對現行土地出讓制度中暴露出來的種種矛盾，對土地出讓模式的創新進行了積極的探索與實踐。

2.1基本內涵

土地出讓模式的創新是指在現有的土地出讓制度框架內對土地出讓各個環節的操作方式、方法、內容等進行研究分析，提出優化調整建議。其并不是一種全新的獨立于現行土地出讓制度之外的土地出讓模式，而是在現有社會經濟發展背景條件下，對現行土地出讓制度的深化和完善。

2.2外部條件

特定的問題必須在特定的前提條件下進行解決，土地出讓模式的創新也必須在特定的環境中進行——2010年1月，國務院辦公廳下發《關于促進房地產市場平穩健康發展的通知》即“國十一條”，拉開了房地產市場宏觀調控的序幕，為土地出讓模式的優化提供了明確的政策導引；“創新驅動，轉型發展”成為上海推動科學發展的必由之路，為土地出讓模式的完善提供了良好的創新環境；2008年10月上海市 “大部制”機構改革，強化“規土合一”，為推動土地出讓模式的創新，提供了良好的機制保障和技術基礎。

2.3基本流程及重點內容

現行土地出讓制度基本流程主要包括制定土地出讓計劃、開展土地招牌掛、核發用地權證等幾個大的階段，本次土地出讓中將研究重點集中于招牌掛階段，通過增加土地預出讓環節、編制全新的招標文件及評標體系、建立方案跟蹤評估反饋機制等手段，對整個土地出讓模式進行優化。

2.3.1增加土地預出讓環節，推行土地“預申請”制度

土地預出讓是指在土地正式出讓前，按照土地正式出讓的要求，對程序規定的若干環節進行的先期“演練”。本次土地預出讓主要包括編制招標文件（包括土地出讓預申請文件及附件等），預出讓公告，受理競買人投標申請并對其資格進行審查，組織競買人現場踏勘并答疑，確定評標體系初步方案，組織競買人競標并公布結果。土地預出讓或預申請制度是土地出讓程序或操作流程上的一項創新，土地出讓人可以通過其了解市場，競買人可以通過其進行“熱身”，出讓人與開發企業之間有益互動，有利于實現“雙贏”的局面。

2.3.2全新的招標文件及評標體系

土地招標文件是土地出讓過程中最重要的文件，評標體系是土地招標出讓的核心，會直接影響土地出讓的成敗。傳統土地招標出讓依靠市場定價，形成“價優者得”的局面，引發地價波動，從而影響房產市場社會預期。而且招標文件中只對少數規劃技術參數進行要求，規劃中的大部分要素只作為參考，規劃與土地出讓銜接較弱。本次土地出讓突破傳統，對招標文件及評標體系進行了大膽創新，通過采用商務標加技術標組合評分形式進行評標，弱化價格因素，加大技術標權重，細化技術標評分體系 ，強化了規劃與土地出讓及后續建設的銜接，保障了規劃實施效果。

2.3.3建立跟蹤評估反饋機制

本次土地出讓過程中還建立了全程跟蹤評估及反饋機制，對地區規劃編制、土地出讓全程跟蹤研究，對建設實施情況進行評估，編制《虹橋商務區規劃實施報告》，對地區發展導向、規劃技術方法、土地出讓操作、建設實施策略等多方面優化調整提出反饋意見。

2.4主要作用

2.4.1有利于穩定社會預期

弱化價格因素，確立“綜合條件最優者得”的指導思想，有效的避免了“地王”的出現，對于穩定房地產市場社會預期有著明顯的作用。本次土地出讓中土地價格均價低于4萬元/平方米，折合“樓板價”約1萬元/平方米，明顯低于上海市相同區位其他地段商辦用地的價格。

2.4.2有利于建立健康的市場秩序

土地預出讓制度，變相延長了土地出讓公告的時間，有利于競買人對土地信息進行深度解讀，確定合理的規劃設計方案。土地出讓信息的充分公開有利于社會的監督，突出了“公開、公平、公正”的市場經濟原則。另一方面，預出讓相當于強化了競買人資格審查力度，對其以往業績、經營狀況，有無上“黑名單”進行審查，避免囤地現象出現，從而間接增加土地有效供給，促進房地產市場健康平穩發展。

2.4.3有利于保障地區規劃目標的實現

通過全新的招標文件及評標體系，突出了規劃控制要素在建設過程中的落實，強化了規劃與建設實施的銜接，更有利于規劃目標的實現；設立較高的準入門檻，有利于綜合實力較強的大的集團開發商介入，從而間接保障了地區開發建設的品質。

2.4.4有利于維護創新的可持續性

跟蹤評估及反饋機制有利于地區開發建設過程中各項機制的完善，有利于促進規劃編制技術方法的革新，有利于維護創新的可持續性。目前該機制已經發揮作用，商務區其他地區規劃編制中控制要素根據具體建設情況已進行若干調整、土地預出讓制度環節根據實際操作經驗進行了簡化、評標體系各要素權重也進行多輪優化調整。

3.結語

土地出讓制度的完善是一個長期的動態的過程，虹橋商務區核心區土地出讓針對現行土地出讓制度進行改良，能夠很好的適應當今城市建設和土地開發的需要，同時對于國家社會穩定及經濟發展有一定的促進作用。但是該種模式目前還處在初步實踐階段，其理論體系并不完善，有待于在具體操作中進一步優化和提升：該種模式必須以詳盡的城市設計及相關研究論證為基礎，延長了規劃編制周期，同時對規劃編制技術人員也提出了更高的要求；其對開發商的限定會使一部分開發商被排除在外，并不一定適合在所有的土地出讓中都使用，同時也可能產生權力尋租的腐敗現象；其對土地價格的控制，可能會觸犯到地方政府深層次的利益，不利于執行；……因此對于土地出讓制度的研究還需要結合實踐進一步深入進行，建立完善的以市場機制為主導的城市土地市場還任重道遠。

參考文獻：

[1]《虹橋商務區核心區控制性詳細規劃（2010年）》

[2]《淺析“招拍掛”土地出讓方式的完善和調整》李智強、吳詩嫚、鄒嘯

[3]《控規與土地出讓條件的“硬捆綁”與“軟捆綁”》何子張

[4]《讓土地出讓制度更具操作性》雷愛先

[5]《如何利用控制性詳細規劃指導城市土地出讓》楊寶玉

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合理控制經營性用地供應總量，有效發揮市場配置土地資源的基礎性作用，充分實現土地資產價值，提高土地資源利用率。全市（含各鎮、區）經營性用地供應，應當依據全市國民經濟發展規劃、城市總體規劃、土地利用年度計劃以及房地產市場行情，制定科學合理的年度土地收儲出讓計劃，明確出讓開發地塊的位置、面積、規劃用途、容積率、征地拆遷情況等內容。

市區范圍內的土地收儲出讓計劃由市國土局會同發改、規劃、建設、財政等土地收儲委員會成員單位制定，報市政府批準后實施；各鎮（區）范圍內的土地收儲出讓計劃由各鎮（區）人民政府（管委會）會同規劃、建設、國土等部門制定，報市政府批準后實施。

全市土地收儲出讓年度計劃必須在上年前報市土地收儲委員會審定，經市政府批準后，由市國土局按規定向社會公布。

在土地收儲出讓計劃執行期內，因城市建設和社會經濟發展需要，確需調整出讓地塊的，則必須經市土地收儲委員會審定，并報市政府批準后實施。

二、規范地價評估和出讓底價

市國土局應當根據擬出讓地塊的區位條件、規劃條件和土地市場情況，依據《城鎮土地估價規程》，組織對擬出讓地塊的正常土地市場價格進行評估。

市土地收儲委員會根據土地估價結果，兼顧產業政策、區位條件等情況，集體決策，綜合確定出讓底價和投標、競買保證金。招標出讓的，應當同時確定標底；拍賣和掛牌出讓的，應當同時確定起叫價、起始價等。鎮（區）范圍內土地出讓標底、底價等情況須報市國土局審定，土地出讓標底、底價不得低于國家規定的最低價格標準。

加強對評估機構資格和評估人員執業資質管理，規范從業行為。評估機構及評估人員應嚴格按評估技術規程要求客觀、公正地開展評估活動，對故意壓低或抬高標的物評估市場價的，評估結果無效，并由相關部門視情節輕重予以相應的處罰；造成損失的，依法承擔賠償責任。構成犯罪的，移送司法機關依法追究刑事責任。

三、規范招標拍賣掛牌出讓土地使用權的行為

根據出讓地塊的具體情況，規范編制招標拍賣掛牌出讓方案。出讓方案應體現公正、公開原則和有利于促進城市建設的原則，不得以外資、招商引資等名義設置影響公平競爭的限制性條件，應最大限度地降低土地使用權競買、競投的參與門檻。

土地競買、競投申請人，可以是國內外的法人、自然人和其他組織，土地競得后須在當地成立開發項目公司，并實行屬地管理。但在土地競買、競投前兩年中，有下列情形之一的申請人，不得參加土地使用權競買、競投：

1、法律、法規及規章對申請人有明確限制的；

2、執法、執紀部門正在偵查或確認在土地出讓中有行賄行為嫌疑的；

3、執法、執紀部門確認在土地出讓中有串標行為的；

4、無正當理由，仍未按土地出讓合同約定付清土地出讓金及其它稅費的；

5、違反土地出讓合同約定，擅自增加容積率或改變土地用途而未補辦手續、未補繳出讓金及其它稅費的；

6、上年度房地產開發，經綜合考核名列末位的，或在建設質量、小區配套、物業管理、善后服務、農民工工資等方面由于管理不善引起嚴重后果，造成的，實行“一票否決”。

市監察部門會同規劃、國土、建設、財政等部門，對照上述規定認定土地競買、競投申請人的參與資格，并在競買、競投報名截止時間前一日內予以書面答復。

市建設部門會同規劃、國土、財政等部門，對年度房地產開發項目進行綜合考核，考核結果在下年度第一季度前向社會公示。具體考核內容和指標等，由市建設局負責制定。

四、加強對聯合競買、競投行為的管理

土地招標拍賣掛牌出讓的申請人，可以單獨申請競買、競投，也可以聯合申請競買、競投。但聯合申請的，申請人應當簽訂聯合競買、競投協議，協議需規定聯合各方的名稱或姓名及其權利和義務，并明確競得土地后擬成立新公司的成立時限、股東及其出資比例、出資形式等內容。

土地競得后，聯合各方應在協議約定的時限內成立新公司，并由新公司與出讓人簽訂《國有土地使用權出讓合同》。新公司的股東及其出資比例、出資形式應與聯合競買、競投協議規定的內容一致，聯合各方不得變更股東及其出資比例、出資形式。否則，作違約處理，取消其土地競得資格，土地出讓履約保證金不予退還。

土地受讓后，有下列情況之一的，受讓人不得轉讓土地使用權或以各種形式轉讓股權：

1、未繳清土地出讓金及相關稅費的；

2、開發投資總額未達到25%（不含土地出讓金）的；

3、未取得《房屋銷售許可證》的。否則，按非法轉讓土地使用權查處，并可依法無償收回土地使用權、沒收非法所得。

五、嚴禁變相房地產開發行為

嚴禁將以高科技、科研樓（研發樓）、辦公樓、工業、農莊等名義取得的非經營性土地，擅自改變土地批準用途和規劃建筑功能，變相搞房地產等經營性項目開發；不得設計和建設成套住宅（含獨幢或聯排低層住宅）、商業門店及其它經營性房屋。相關部門必須嚴把規劃設計、規劃評審和審批發證關，建筑設計不符合審批內容的，一律不得發放《建設工程規劃許可證》和《建設工程施工許可證》；建成后的房屋不符合原批準用途的，一律不得通過驗收，并不得發放《房屋所有權證》和《國有土地使用證》。

已建成的房屋擅自改變批準用途，符合城市規劃的，應補繳土地出讓金，并予處罰；不符合城市規劃的，責令限期整改，并予罰款；嚴重影響城市規劃的，責令限期拆除，并予罰款。土地出讓金補繳標準為：按現用途土地的評估價格（不得低于同區域內同用途土地出讓成交的最高價格）與原取得土地價格的差價確定。

凡未依法辦理土地用途變更手續、補繳土地出讓金或限期整改到位的，建設部門不得變更房屋登記用途、工商部門不得核發相關經營證照、稅務部門不得辦理稅務登記，其它相關部門應嚴格按土地和房屋登記用途辦理相關審批手續。

六、加強土地出讓金征收管理

土地受讓人按土地出讓合同約定繳清土地出讓金和相關稅費后，市國土局方可辦理供地手續，核發《國有土地使用證》。屬分期繳款、分期供地的，按供地面積繳清所分攤的土地出讓金，并在原繳納的土地出讓保證金中確定一部分金額抵繳最后一次供地的土地出讓金。受讓人未按土地出讓合同約定繳清全部土地出讓金和相關稅費的，市國土局不得辦理供地手續、不得發放《國有土地使用證》，規劃、建設、城管等部門不得辦理工程項目的相關審批手續、不得發放《建設工程規劃許可證》和《建設工程施工許可證》。

已開工建設項目，受讓人未按土地出讓合同約定繳清土地出讓金及相關稅費的，規劃、建設、城管等部門一律停止辦理工程建設后續審批和竣工驗收手續，國土部門不得辦理土地分割登記手續，建設部門不得發放《房屋所有權證》。

土地受讓人無正當理由拖欠土地出讓金及相關稅費的，應嚴格按土地出讓合同約定加收滯納金；超過土地出讓合同約定的繳款期限滿三個月的，應當收回土地使用權、不予退還土地出讓履約保證金，并取消其三年內在我市參與競買、競投土地的資格。

七、嚴格限定開發項目的開工時間

土地出讓后，受讓人不得無故拖延開發，囤積土地。土地受讓人應嚴格按照土地出讓合同約定的時間動工開發建設，有下列情形之一的，認定為閑置土地：

1、超過土地使用權出讓合同約定的動工開發日期一年以上（含一年）未動工開發建設的；

2、已動工開發建設但開發建設的面積占應動工開發建設總面積不足三分之一的或者已投資額占總投資額不足25%且未經批準中止開發建設連續一年以上（含一年）的；

3、法律、法規規定的其他情形。

土地閑置超過一年、不滿二年的，由市國土局向土地受讓人送達《限期動工開發通知書》，責令其在規定期限內動工開發建設，并向社會公告；同時，送達《繳納土地閑置費通知書》，按照規定向受讓人征收土地使用權出讓金總額20％的土地閑置費，并責令限期繳納。土地閑置滿二年的，由市國土局依法無償收回土地使用權。但是，因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為造成動工開發遲延的除外。

八、嚴格開發項目用途管理

在出讓期限內，土地受讓人必須嚴格按照土地出讓合同規定的土地用途開發利用土地。因城市規劃調整，需要改變出讓合同規定的土地用途的，國土部門有權收回土地使用權，重新進行招標拍賣掛牌出讓；需要局部調整土地用途的，受讓人應提出申請，經市政府同意，并依法辦理有關批準手續，簽訂土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權出讓金，辦理土地變更登記。

九、嚴格開發項目容積率管理

在土地出讓期限內，受讓人必須嚴格按照出讓合同規定的土地使用條件利用土地，不得擅自提高容積率、增加建筑面積。因政策或其它原因，確需提高出讓土地容積率的，受讓人應提出申請，經市政府同意，并與市國土局簽訂《國有土地使用權出讓合同》補充協議，補交土地出讓金和相關稅費。

已簽訂《國有土地使用權出讓合同》的，補交土地出讓金標準按合同約定執行。

未簽訂《國有土地使用權出讓合同》的，補交土地出讓金標準按出讓地塊樓面地價與超建筑面積之乘積的2倍計征。樓面地價的計算方法為：

凈地出讓地塊，以《國有土地使用權出讓合同》規定的建筑面積和土地出讓金為基數，核算成單位建筑面積土地成本。

毛地出讓地塊（含部分毛地、部分凈地出讓地塊），以《國有土地使用權出讓合同》規定的建筑面積，依據出讓時的評估總地價（含征地拆遷成本和土地出讓成交價），核算成單位建筑面積土地成本。

十、加強土地轉讓和抵押管理

土地使用權轉讓（包括出售、交換和贈與）必須同時具備以下兩個條件：

1、受讓人按照出讓合同約定已經支付全部土地出讓金和相關稅費，領取《國有土地使用證》，取得出讓土地使用權；

2、受讓人已完成開發投資總額（不含土地出讓金）的25%以上。

城市規劃區范圍內土地轉讓，須經規劃部門審核，并報市政府批準后，國土部門才能辦理土地轉讓手續。

對商品房建設用地，土地受讓人在領取商品房預（銷）售許可證后，國土部門不得再辦理土地使用權抵押手續；建設部門在辦理商品房預（銷）售許可證前，土地受讓人必須注銷該宗地已設定的抵押權，否則不予發證。

十一、嚴禁變相低地價出讓土地

鎮（區）人民政府（管委會）及其相關部門不得以招商引資或集鎮開發等名義，擅自批準各類經營性項目建設用地。在經營性用地招拍掛出讓前，不得與土地競買人簽訂影響公平競爭的協議或意向性協議；在土地出讓成交后，不得以各種形式將出讓金補貼或返還給土地受讓人，否則，按非法低價出讓國有土地使用權查處。

十二、加強集鎮經營性用地出讓管理

各鎮（區）經營性用地出讓必須納入全市統一的土地市場管理，不得以中心村、安置房建設等名義實施集鎮開發，規避土地招標拍賣掛牌出讓程序。凡未通過招拍掛取得土地使用權的，國土部門一律不得發放土地使用證書，規劃部門一律不得發放《建設用地規劃許可證》和《建設工程規劃許可證》，建設部門一律不得發放《建設工程施工許可證》和《房屋所有權證》；市國土、監察部門應按照有關規定從嚴查處，并依法追究當事人的責任。

十三、加強土地出讓合同管理，嚴肅責任追究

本意見相關條款應當在《國有土地使用權出讓合同》中予以明確，并嚴格監管；《國有土地使用權出讓合同》簽訂后，需要調整有關約定的，須報經市土地收儲委員會同意。

市各部門、鎮（區）政府（管委會）及相關工作人員有、、行為的，應依法嚴肅查處；構成犯罪的，移送司法機關依法追究刑事責任。

十四、本市范圍內的工業等非經營性土地出讓管理辦法另行規定。

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第二條工業用地和商業、旅游、娛樂、商品住宅等經營性用地（包括配套的辦公、科研、培訓等用地），以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，均須實行招標拍賣掛牌方式出讓。非經營性用地經規劃批準調整為上述經營性用地的，應當由政府收回儲備后以招標拍賣掛牌方式出讓。嚴格實行建設用地“凈地”出讓制度，在招標拍賣掛牌出讓前處理好土地產權、補償安置等經濟法律關系。

第三條建立國有土地出讓聯動機制，由政府辦、住建、規劃、發改、環保、國土、財政、城管執法等部門不定期召開聯席會議，共同研究出讓中的有關問題，規定工作流程，實行限時辦理。

第四條建立由縣公共資源交易中心牽頭的土地招標拍賣掛牌出讓監督機制，土地招標拍賣掛牌出讓全部在縣公共資源交易中心進行。每次土地出讓之前，由縣國土資源局提前七天告知縣公共資源交易中心，縣公共資源交易中心確定并召集參加土地招標拍賣掛牌出讓的各部門人員，對土地招標拍賣掛牌出讓工作進行現場監督，切實發揮縣公共資源交易中心監督檢查作用。

第五條招標拍賣掛牌出讓依照以下程序進行：

（一）每年年初，國土部門會同規劃、發改、住建等有關部門編制年度土地供應計劃和土地出讓計劃，經縣政府批準后公布實施。

（二）規劃部門根據年度土地出讓計劃出具擬出讓宗地的規劃設計條件和紅線圖。

（三）國土部門對擬出讓宗地委托有資質的評估機構進行評估，根據評估結果，經集體會審，確定出讓底價、起始價和保證金。

根據規劃設計條件等編制出讓方案，上報縣政府批準后編制出讓文件。

公開土地出讓信息，土地出讓前，在中國土地市場網、市級以上媒體和土地有形市場出讓公告，公告期限不少于20日。

（四）招標拍賣掛牌出讓，根據出讓文件在縣公共資源交易中心進行，確定競得人，簽訂《成交確認書》。公示出讓結果，簽訂出讓合同。

（五）收取土地出讓金，土地出讓價款原則上在合同簽訂后六個月內付清。商品住宅用地,1個月內交清出讓價款的50%。

第六條增強基準地價對土地出讓價格的指導作用，根據全縣的發展狀況及時更新基準地價，國土、規劃、發改、住建、財政、城管執法等各職能部門要各司其職，共同做好基準地價更新工作。

第七條依據黃河國際生態城基礎配套設施的完善度、交通條件的便利度、融入濟南的進度和深度，逐步提高黃河國際生態城內的土地出讓底價。

第八條在新增建設項目用地預審、可行性研究和方案設計及審查等階段，認真貫徹節約集約用地理念，確保新增項目節約集約用地。加強建設用地供應管理，嚴格執行國家《限制用地項目目錄》、《禁止用地項目目錄》和《省禁止、限制供地目錄及建設用地集約利用控制標準》，合理配置土地資源。發改、招商、商務、財政、經信、住建、規劃、國土、環保、城管執法等部門要按照國家、省建設項目用地控制指標進行嚴格審查，對投資強度、容積率、綠地率、企業內部行政辦公及生活服務設施用地所占比例不符合要求的項目，不得辦理相關審批手續。

第九條進一步提高工業用地集約利用水平，除安全、消防等有特殊規定或行業生產有特殊要求的項目外，工業用地容積率不低于0.6，建筑密度不低于35%,綠地率不高于15%，企業內部行政辦公及生活服務設施用地面積不得超過工業項目總用地面積的7%；高新技術和高附加值產業投資強度可適當放寬。在符合建設（規劃）要求的前提下，鼓勵建設標準廠房、多層廠房。

第十條關于項目用地固定資產投資和稅收的有關要求。

（一）經濟開發區工業項目固定資產投資每畝不低于160萬元，達產后稅收貢獻度每年不低于15萬元/畝；華店創業園及各鄉鎮園區工業項目固定資產投資每畝不低于120萬元，達產后稅收貢獻度每年不低于10萬元/畝；其他區域工業項目固定資產投資每畝不低于90萬元，達產后稅收貢獻度每年不低于6萬元/畝；

（二）旅游、倉儲物流等現代服務業項目固定資產投資及達產后稅收貢獻度不低于省、市制定標準；

（三）對固定資產投資達不到上述標準的項目，取消縣政府給予的優惠政策；

（四）對方向性、政策性好，帶動性大，科技含量高的產業項目用地實行一事一議。

第十一條依據我縣產業結構的優化程度和經濟社會發展水平，逐步提高新增工業項目的土地集約利用控制標準和稅收貢獻度。

第十二條有關部門要認真履行執法責任，建立健全各部門聯合執法的綜合防控機制，成立由監察、財政、國土、住建、公安、法院、工商等部門和駐地鄉鎮（開發區、街道）參加的專項工作領導小組,每年集中開展一次土地專項治理活動。

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一、總體要求

堅持新型城市化發展道路，按照“推進經濟轉型升級、優化城鎮功能布局、發展現代服務業”的要求，堅持統一規劃與分期分批實施相結合、結構調整與改造提升相結合、政府引導與企業自愿相結合，推進存量土地節約集約利用，加大市區和中心鎮服務業投入，提升城市綜合競爭力。

二、實施范圍、條件和時間

（一）范圍

1.已依法批準的工業地塊及非工業企業的工業、倉儲地塊。重點區域為：迎賓大道兩側、西路西側、老城區等。

2.等中心鎮集鎮區域內已依法批準的工業地塊和公路工業功能區兩側。其他鄉鎮確需“退二進三”為現代服務業的，采取“一事一議”。

3.已列入政府統一開發建設或政府收購儲備計劃的地塊不列入“退二進三”改造范圍。

（二）條件

必須符合城鎮控制性詳細規劃的完整地塊項目，屬于市政府確定的鼓勵發展類服務業項目。

（三）時間

對上述區域，從2012年開始，五年內基本完成轉型發展服務業工作。

三、實施政策

1.企業自行改造升級。對符合規劃、按整體產權實施轉型的，且國有建設用地使用權供地批準時間在2012年7月1日前，扣除道路、公共綠化等公建用地后可用地面積原則上在5畝以上的企業，報經批準同意，土地用地性質變更按以下規定辦理：①原企業用地屬國有出讓土地的，按新土地使用條件下的土地使用權市場評估價格扣除原土地使用條件下剩余年限土地使用權市場評估價格，補交土地出讓金后改變為商服出讓用地。②原企業用地屬國有劃撥土地的，按新土地使用條件下的出讓土地使用權市場評估價格扣除原土地使用條件下劃撥土地使用權權益價格，補交土地出讓金后改變為商服出讓用地。

如企業法人主體不變，要求以更名后的名稱辦理土地出讓手續的，必須符合股權結構不變的條件，股權結構由工商部門認定。改變用途后僅限于企業自用或出租，不得分割銷售、分割轉讓和分割辦理權證，禁止開發商品住宅。企業所屬員工安置、設備搬遷和建筑物的處置由企業自行負責，原土地出讓合同對土地用途改變及處置有約定的，從其約定。補償及優惠政策按以下規定執行：

①對工業企業經批準認定轉型為服務業的，根據其合法建筑物和正常使用機器設備等的評估價格為補償依據，最高按不超過補交土地出讓金的60%進行以獎代補。

②對非工業企業（如建筑施工類企業等）的工業（倉儲）用地，經批準認定轉型為服務業的，其合法建筑物和設施等的補償可任選以下兩種方案其中一種實施：一是其合法建筑物和設施等按評估價一次性予以補償，補償總額不超過該轉型企業已補交土地出讓金的60%；二是其合法建筑物和設施等直接按補交土地出讓金的20%額度以內予以補償。

2.利用原廠房發展生產業。符合規劃要求，并保持主體建筑不變的前提下，允許利用現有廠房整體或部分就地發展現代物流、投資服務、信息咨詢、工業設計、技術服務、檢測檢驗、倉儲運輸等生產業的，可保持用地性質不變。

3.政府收儲再出讓。對符合規劃、按可分割產權實施轉型的，且國有建設用地使用權供地批準時間在2012年7月1日以后，分兩種情況實施：

①對重點區域“退二進三”的，拆遷補償按市政府出臺的房屋征遷改造政策執行，投資規模在5000萬元以上（不含土地出讓價格）或用地面積在15畝以上的現代服務業項目，給予享受市現代服務業獎勵政策。

②對中心鎮集鎮區域內及公路工業功能區兩側“退二進三”的，按照貨幣方式進行拆遷補償，原土地使用權收回，達到完整地塊基本出讓條件，進行公開出讓發展服務業。對重新掛牌出讓并由原企業中標實施的重大現代服務業項目，設立項目投資獎：投資規模在2000萬元以上（不含土地出讓價格）或用地規模原則上在5畝以上的現代服務業項目，在給予享受市現代服務業獎勵政策的同時，獎勵額度按項目地塊出讓金凈收益的80%計算。投資規模在4000萬元以上（不含土地出讓價格）或用地規模在15畝以上的住商、公寓等項目，且其配套服務業建筑面積占比在30%及以上的，在給予享受市現代服務業獎勵政策的同時，獎勵額度按項目地塊出讓金凈收益的30%計算。

對特別重大服務業項目的獎勵政策，實行“一事一議”。

四、轉型流程

（一）企業自行改造升級

1.企業申請。可轉型企業提出申請，經所屬鄉鎮（街道）審查同意后向市“退二進三”工作領導小組辦公室提出申請。

2.部門聯審。市“退二進三”工作領導小組辦公室組織各相關部門進行聯合審核。市規劃局審核申請地塊改造方案是否符合市域總體規劃、鎮域發展總體規劃、控詳規劃要求及整體改造合理性，并確定規劃控制指標；市城改局審核地塊是否納入拆遷計劃；市國土局審核地塊是否納入收購儲備計劃，改造項目是否符合自行改造升級條件；市環保局審核項目是否符合環評要求，協助指導開展環境影響評價；市建設局審核該地塊是否具有合法齊全的房產權證；市建管局協助鑒定轉型企業房屋建筑物是否符合建筑質量安全要求；市服務業發展局審核項目是否符合服務業發展規劃和商業網點布局規劃要求；市消防大隊審核是否符合消防安全要求；市金融部門審核轉型企業的債務償還協議和改造地塊、地上建筑物的抵押情況。經部門聯審，正式批復轉型企業實施轉型發展服務業。

3.方案公示。申請企業經批復同意后，向規劃部門提交轉型發展服務業的工程規劃設計方案、建筑設計方案及對周邊影響的相關評價報告，并取得相應確認書，再由市國土局將土地使用者、擬改變用途地塊位置、面積、用途、規劃設計條件及項目建筑設計方案等相關內容進行公示，公示期限不少于7天。

4.手續辦理。公示期滿無異議，申請企業向國土部門提出地價評估等事項申請，并按規定補交土地出讓金，辦理相關土地證變更，同時按建設項目審批要求辦理手續，實施開工建設。

5.獎勵兌現。市“退二進三”領導小組辦公室組織有關部門進行綜合驗收，驗收合格后，報市政府審定，再由市財政局會同鄉鎮街道按規定兌現補償獎勵政策。企業向市建設部門申請變更房產證。

（二）政府收儲再出讓

1.企業申請。可轉型企業提出申請，經所屬鄉鎮（街道）審查同意后向市“退二進三”工作領導小組辦公室提出申請。

2.規劃設定。市規劃局明確地塊容積率及具體規劃指標等要素。

3.土地收儲。需要重新拆建的，由市土地收儲中心負責對土地及地上建筑物按貨幣安置方式進行評估，并簽訂收儲補償協議。原土地及地上建筑物貨幣安置補償費用在土地出讓收入到帳后支付，費用在土地出讓成本中分解列支。

4.公開出讓。土地出讓方案報市政府批準后，由市國土部門負責土地公開出讓。

5.獎勵兌現。項目建成并經綜合驗收合格后，在市“退二進三”工作領導小組辦公室審核的基礎上，報市政府審定后再由市財政局會同有關鄉鎮進行兌現。

五、其他

1.現代服務業是指現代百貨、住宿餐飲、市場、超市、物流配送、信息技術、中介服務、金融服務、商務辦公、公共服務等業態。

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第二條（適用范圍）

本區行政區域內的土地儲備、開發、出讓、資金管理適用本辦法。

第三條（定義）

本辦法所稱的土地儲備、開發、出讓、資金管理是指區人民政府（以下簡稱區政府）委托區土地儲備機構，依據土地利用總體規劃、城鎮總體規劃和土地儲備計劃，對依法征用、收回、收購的土地，進行儲存和必要的基礎性開發，并按照供應計劃交付出讓，同時對此過程中的資金運作進行管理的行為。

第四條（原則）

（一）按照城鎮規劃、土地利用總體規劃、土地供應計劃，結合財政收益（用于建設資金的需要）予以儲備、開發、出讓的原則；

（二）重點發展區域、重點項目優先土地儲備、出讓的原則；

（三）六類經營性土地使用權實行招標、拍賣、掛牌出讓的原則；

（四）合理開發土地，提高土地利用率，追求土地利用效益的原則。

第五條（機構及職能）

區土地儲備中心是區政府設立的土地儲備機構，在本區域范圍內實施土地儲備，負責儲備地塊的前期開發，承辦儲備地塊按計劃供應的前期準備工作。

各鎮人民政府、市級產業園區對所轄地區按照有關規定實施產業用地前期開發。

第六條（土地儲備開發范圍）

下列四類土地應當進行儲備:

（一）擬調整為經營性建設用地的原劃撥國有土地；

（二）擬依法征用后實行出讓的原農村集體所有土地；

（三）土地管理部門依法收回的閑置國有土地；

（四）區政府為實施城市規劃需要儲備的其他國有土地。

第七條（管理部門）

區發展計劃委員會（以下簡稱區計委）、區財政局(以下簡稱區財政局)、區規劃管理局（以下簡稱區規劃局）、區房屋土地管理局（以下簡稱區房地局）、區審計局(以下簡稱區審計局)等管理部門應按各自職責，做好土地儲備、開發、出讓的相關工作。

第二章土地收購儲備

第八條（儲備計劃）

凡符合第六條儲備條件的土地，由區土地儲備相關單位按照區城鎮規劃、土地利用總體規劃和建設需求制訂土地儲備計劃，由區計委、區房地局綜合平衡，報區政府批準。

第九條（儲備地塊的立項、規劃和用地手續）

土地儲備機構應當在土地儲備計劃范圍內確定地塊實施儲備，并可以向區計委辦理儲備地塊的前期開發立項手續。

儲備地塊的前期開發立項批準后，土地儲備機構可以向區規劃局、區房地局申領建設用地規劃許可證和建設用地批準文件。其中，儲備地塊涉及農用地轉用或者征用農村集體所有土地的，由區房地局按法定程序辦理農用地轉用和征地手續后，發給建設用地批準文件。

建設用地規劃許可證和建設用地批準文件應當載明儲備地塊的坐落、四至范圍、面積等事項。

第十條（土地收購的其它規定）

土地收購儲備的程序、所需資料、合同及補償按國家、市、區有關規定執行。

第三章儲備土地開發

第十一條（開發方式）

區土地儲備相關單位按照規定程序，并根據儲備土地的實際情況，在儲備土地出讓前，實施地上建筑物及附屬物的拆遷、平整和勞動力安置等前期開發工作。

用于開發六類經營性項目的土地，區土地儲備中心可以在招標、掛牌、拍賣前會同有關部門編制方案，經會審確定后，中標或拍賣競得人應當按既定的方案實施開發。

用于建設工業項目的土地征用后，可以根據項目建設情況，由各鎮人民政府和市級產業園區按照“先通后平、拆建同步”的原則逐步進行土地的前期開發工作。

第十二條（儲備土地期間的權利行使）

在建設用地批文載明的臨時用地期限內，土地儲備相關單位經區規劃局批準后可以臨時利用儲備土地，但不得修建永久性建筑物、構筑物和其它附著物，不得亂搭亂建，不得影響環境；暫時無法安排建設項目、且有耕種條件的原農用地，應當組織耕種。

區房地局可以根據土地供應的需要，提前中止臨時利用期限，土地儲備相關單位必須按照區房地局的要求交付土地。

第四章儲備土地出讓

第十三條（出讓計劃）

區房地局會同區財政局根據區建設發展重點、土地儲備資金狀況以及對土地出讓收益用于建設的資金需求，擬定年度土地出讓計劃報區計委，經區計委綜合平衡后報區政府批準。在區政府批準的年度土地出讓計劃指標內，由區土地招標拍賣辦公室(以下簡稱區土地招標辦)逐步推出地塊進行招標、拍賣和掛牌。

土地儲備相關單位不得將儲備土地用于抵押、轉讓，或者以其它形式擅自處分儲備土地。

第十四條（出讓方式）

儲備土地的出讓，除重點基礎設施、科技、教育等公益事業用地及工業用地外，應當公開出讓。商業、旅游、娛樂、金融、服務業、商品房等六類經營性用地必須由區土地儲備中心統一收購或征用后，嚴格按照有關規定以招標、拍賣、掛牌方式出讓。

“款地對應”的工業用地出讓，必須報區土地儲備中心和區財政局備案后，區房地局方可辦理有關出讓手續。

第十五條（土地出讓基準地價和達標標準）

區工業用地出讓價格應按照區政府每年公布的區工業用地基準地價執行，低于土地出讓基準價格10％以上的，需報區政府批準決定。

工業用地以項目給土地，用地面積必須在達到區政府規定的投資強度、產出率、容積率基礎上再予以立項。

工業用地超過100畝的項目，須報區政府招商引資工作領導小組審批。

第十六條（土地出讓的其它規定）

土地出讓的信息和招投標、拍賣、掛牌按國家、市的有關規定執行。

第五章土地儲備資金管理

第十七條（資本金來源）

區土地儲備中心的資本金由區財政注入。

第十八條（開發資金籌措）

區土地儲備中心的土地儲備開發資金可采用政府財政注入、融資等方式籌措。銀行融資的具體運作按照《區人民政府辦公室關于轉發區計劃委員會<區土地儲備開發貸款運作管理辦法（試行）>等規定的通知》（金府辦[2003]37號）執行。

第十九條(土地出讓收入70％成本部分增值資金的分配)

工業性土地出讓收入全部返還各鎮；六類經營性用地出讓收入中，超過收購、開發、儲備成本的增值部分，區與鎮按9：1比例分成，即區財政得9，鎮得l。區分得部分，由區財政局按有關標準和實際需要安排區土地儲備中心年度正常支出經費，同時按一定比例（具體由區財政局根據實際按年確定）安排區土地儲備中心注冊資本金（或發展資金），其余部分全部上繳區財政。

第二十條（土地出讓收入中30％出讓金部分的分配）

土地出讓金，由受讓單位按規定全部繳入市財政后，扣除上繳中央財政5％、輕軌交通建設費3％、土地部門管理費2％和上繳市財政分成部分后，在區財政所得的部分中，屬工業性用地的，區與鎮按1：9比例分成，即區財政得l，鎮得9；屬六類經營性用地的，區與鎮按9：1比例分成，即區財政得9，鎮得l。

第二十一條（工業區政策）

土地出讓金及土地收益區實得部分全額納入市級工業區專項發展資金。市級工業區專項發展資金有關享受市級收入部分，根據市有關工業區的文件規定執行。專項發展資金管理辦法另行制訂。

第二十二條（一城九鎮政策）

楓涇鎮“一城九鎮”規劃區內的工業用地和六類經營性用地土地使用權出讓收入(包括市財政返還的土地出讓金)，根據《關于市促進城鎮發展試點意見實施細則的操作辦法》（滬計區縣[2002]009號）的精神，全部列入“一城九鎮”建設專項資金，用于楓涇鎮開發建設。

第二十三條（資金運作機構）

區土地儲備中心負責對貸款資金的管理、六類用地前期開發成本的核算和土地出讓收入的收繳。其他職能機構負責所轄區域內工業用地前期開發成本的核算和土地出讓收入的收繳。

第二十四條（財政監督管理）

區財政局負責對貸款資金的使用和前期開發成本、土地出讓收入進行監管和審核，對土地收益進行分配和使用的監督管理，同時負責監督區土地儲備中心和用款鎮或單位按規定償還貸款及支付利息。

（一）對市財政返還的土地出讓金，設立專戶管理，按規定用途和區政府指定項目編制支出預算，確定專人負責，嚴格專款專用，建立專項資金評估制度，確保資金的使用效益。

（二）所有土地出讓收入70％部分，一律由受讓單位按合同規定繳入區土地儲備中心對應賬戶,土地行政管理部門憑區土地儲備中心出具的完備憑證辦理權證手續。區土地儲備中心按區政府《關于加強預算外資金管理的實施意見》（金府[2003]29號）的要求,及時足額繳入區財政局土地出讓收入專戶，連同各鎮及市級工業區分得的土地出讓金實行收支兩條線管理，并由區財政局會同區土地儲備中心，根據用款單位履行協議情況進行分配或下撥。

（三）對2003年9月30日以前由區房地局管理的涉及土地方面的收益結余及往來賬務進行清理結賬，其實際結余部分，由區房地局說明情況，經區政府審定后，一次性繳入區財政局土地收益專戶，實行統一管理和統一安排使用。

第二十五條（資金運作程序）

為使開發資金正常運轉，土地使用權出讓收入的資金，用自有資金開發的，對合同出讓總額的70％部分，在資金繳入區財政收支兩條線專戶后，即進行核實、分配和下撥；通過區土地儲備中心貸款資金開發的，由區土地儲備中心會同用款單位，根據《區土地儲備開發貸款運作管理辦法（試行）》（金府辦[2003]37號）的要求，安排償還貸款，并實施貸款使用和還本付息的管理。

各鎮及市級工業區土地使用權出讓收益的分成所得部分，由區財政統一管理，建立土地開發償債基金和基礎設施建設基金，實行專款專用。需用款時，由各鎮財政和市級工業區按照規定用途和用款理由提出申請，區財政核實后下撥，并實行跟蹤管理。

第二十六條（專款專用）

按照區財政專戶統一核算的要求，土地使用權出讓收入的使用必須嚴格按照上級和區政府規定的范圍和程序審批，任何單位和部門不得擅自截留或移作他用。出讓土地使用權收入屬于國有財政性資金，由區、鎮兩級政府實行分級管理，并由區、鎮財政部門負責實施。

第二十七條（審計監督）

區審計局負責對土地儲備、開發、出讓的資金運作和管理進行全過程審計監督。

第六章相關責任

第二十八條（土地征而不用的處置）

本區各類建設用地“征而不用”，即自辦理土地征用、出讓手續批準之日起，該建設用地范圍內廠房、辦公樓、商品房等主體工程(不包括圍墻、門衛室等附屬建筑物)，未開工建設時間超過一年和二年的，區房地局應當依據《市實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》等有關規定，根據不同情況，可以分別作出征收土地閑置費、直至無償收回土地使用權等處罰。

第二十九條（土地征多用少的處置）

對“征多用少”，即用地規模大于建設規模的項目，區房地局依據《市實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》，在會同區計委、區規劃局等部門會審基礎上予以調整，核減用地規模，在退還有關費用后由區政府收回土地使用權，并委托區土地儲備中心儲備、開發。

第三十條（未達標的處置）

一般工業項目用地未達到區政府規定的投資強度、產出率和容積率標準的，或原承諾的投資和產出未達標的，其地價優惠部分在享受區財政扶持補貼時予以扣除，或者補齊地價、收回土地。

第三十一條（資金違規使用責任）

按照“專款專用、款地對應”的管理原則，區土地儲備中心會同區財政局負責監督所貸款項用于對應的土地儲備開發，融資對應土地不得作其他抵押。貸款、土地挪作他用的，相應損失應當在其帳戶中核減，并追究領導責任，給予行政和經濟處分。

第三十二條（違紀違法人員的責任追究）

相關工作人員、，造成重大損失的，或利用職務便利，索取或非法收受他人財物，構成犯罪的，依法追究刑事責任；不構成犯罪的，給予相應的行政處分。

第三十三條（糾紛處理）

有關土地收購儲備、前期開發利用、出讓中出現糾紛的，爭議雙方可在合同（或協議）中約定的仲裁機構申請仲裁或者依法向人民法院提訟。

第七章附則

第三十四條（負責解釋）

本辦法由區房地局、區財政局、區計委分別按相關職責負責解釋。

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土地使用權出讓是指國家作為土地所有權人授權地方市、縣人民政府與受讓人簽訂土地使用權出讓合同，將指定地塊以合同約定的條件出讓，受讓者以支付約定年限的土地使用費為對價，獲得對指定地塊的開發經營權。自2000年以來，我國的土地市場進行了一系列卓有成效的改革，以市場為主導的土地出讓制度基本建成，全國各地都已經逐步建立起了由政府統一儲備、統一供應的土地供應機制，地方政府調控土地市場的能力逐步提高，土地市場取得了較大程度的發展。以廣西為例，已經初步建成市場化為核心的土地配置機制，未來將進一步完善土地使用權市場公開交易制度，并配套完善相關決策、審批和操作制度。依法采取公開招標拍賣掛牌等方式出讓，完善信息公開制度，積極推進網上交易和網上監管，防止“暗箱操作”，著力解決國有建設用地出讓中規避招拍掛，違反規定設置出讓條件的問題，構筑公平公正的市場機制。但筆者調查廣西國有土地出讓的市場及法規現狀，發現廣西國有土地出讓法律制度仍存在較多問題，亟需規范。

一、廣西現行的國有土地出讓市場現狀及法律制度

（一）廣西現行的國有土地出讓市場現狀1.地方政府在國有土地出讓過程中的雙重身份導致造成土地管理部門的管理職能與其自身的經濟行為不分根據我國當前的管理機制，國家雖是國有土地的所有權人，但授權市、縣一級政府土地管理部門來負責國有土地的出讓。這就使得地方政府土地管理部門在土地出讓過程中具有了雙重身份：國家土地所有權人的受托人與對土地出讓行為進行監督的監督者，即常說的既是運動員又是裁判員。這種雙重的身份極易造成土地管理部分根據自己的利益出發，跨界，利用土地管理的權力來損害合同相對方的合法權益，既有違公平原則又損害了公平的市場競爭秩序，還滋生土地腐敗等行為，不利于社會主義市場經濟的健康發展。2.土地招標、拍賣、掛牌交易程序未真正落實，土地出讓存在人為操縱現象根據規定，從2005年1月1日開始，工業用地和經營性用地，須通過公開招標、拍賣和掛牌的方式轉讓。但有些地方政府從自己的利益出發，存在人為操縱土地出讓的現象。例如有的地方表面實行的是“招拍掛”形式，實際卻是按協議方式出讓；有些地方雖然建立了土地交易制度，實行土地出讓信息公開、地價評估和集體決策等制度，但只是流于形式。有的地方在競標過程中存在以各種方式私下操縱土地的招標價格。有的地方違規向用地單位變相減免出讓金。等等現象都表明在土地出讓環節雖然有法律的明文規定，但卻被歪嘴的和尚念歪了經，地方政府在土地出讓方式上背離了公開透明和公平競爭。3.不注重實施土地儲備制度，導致存量土地日漸減少調查表明，部分地方政府因不注重土地儲備和后續開發，導致可用土地存量和耕地面積日漸減少。使得政府對土地的調控能力相當薄弱。同時，土地作為不可再生資源，在當前耕地面積不斷減少的情況下，更應該注重土地的復墾和后續開發，盡可能增加可利用土地面積，提高單位土地產能，但很多縣市都沒有執行這一政策。4.土地出讓金被納入政府基金預算管理，成為政府的額外財源2005年，財政部和國土資源部聯合發文，要求將土地出讓金全額納入政府基金預算管理，收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方政府基金預算從土地出讓收入中安排。但調查表明，許多地方政府都將土地出讓金擠占挪用，使其成為政府臨時性支付、預算外支出的主要來源，導致本應用于土地儲備、整理、征地補償的資金不當減少，進而損害到公共利益。

（二）廣西現有的國有土地出讓的法律制度現狀目前，廣西土地出讓方面的地方性法規非常少，主要有《廣西壯族自治區實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》、《廣西壯族自治區土地監察條例》，對土地的管理和利用主要是通過政府規章的形式出臺的，如《廣西壯族自治區實施<中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例>辦法》、《廣西壯族自治人民政府關于加強國有土地資產管理的通知》、《廣西壯族自治區國有土地使用權有償使用收入征收管理暫行辦法》、《廣西壯族自治區人民政府辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》。考查廣西關于國有土地使用權出讓的法規體系，筆者存在的主要問題是相關單行規范的缺失，如廣西尚未對土地利用總體規劃、土地儲備、出臺相應的地方性法規，理論與實踐的脫節導致廣西國有土地使用權出讓的快速發展與機制、制度建設相對滯后之間的矛盾仍然突出。

二、廣西國有土地出讓法律制度的規范

隨著廣西國有土地出讓市場的快速發展，為規范國有土地使用權出讓行為，促進土地資源的有效利用，保護土地受讓人的合法權益，促進廣西土地出讓市場的良性即可持續發展，必須針對廣西現有國有土地出讓制度存在的缺陷，從立法思路、指導思想、具體制度等方面來完善我國現有國有土地使用權出讓制度。當前我國的國有土地使用權出讓法律體系由一系列單行法律法規組成。《憲法》確立了國有土地使用權出讓制度，此外，《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《物權法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《土地管理法實施條例》、《招標拍賣掛牌出讓讓國有建設用地使用權規定》、《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權操作規范》、《城市國有土地使用權出讓轉讓規劃管理辦法》、《土地利用年度計劃管理辦法》等法律規范對國有土地出讓的各個方面進行規范調整。從另一角度而言，國有土地使用權出讓的法律制度應包含三大組成部分：以國有土地使用權出讓合同為載體建立的出讓合同法律制度、以國家對國有土地出讓市場管理職權為基礎建立的監督管理法律制度、以保護土地資源、保持土地可持續發展為目的而建立的環境監管法律制度。筆者認為，要構建規范的廣西國有土地法律體系，需從以下幾個方面著手：

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關鍵詞：政府 出讓土地地價確定

國有土地出讓制度是我國國有建設用地供應制度的核心內容之一，依法科學確定出讓國有土地地價是土地出讓中的關鍵環節，對于規范國有土地出讓的操作行為，合理顯化國有土地資產價值，防止國有土地資產流失，具有重要意義。為此，探討政府出讓土地地價確定的程序、原則與方法，十分必要。

一、出讓土地地價確定的一般程序

土地出讓主要是指國有建設用地使用權的出讓， 往往涉及的標的價格較高，達數千萬元甚至數億元，由于土地供應量的有限性和土地市場需求的無限性，同時還要綜合考慮其后期的開發利用情況，影響因素多，其價格穩定性難以確定，為避免國有土地資產流失，國有建設用地使用權出讓，必須進行土地估價，以了解招標、拍賣、掛牌地塊的正常價格，并在此基礎上綜合確定出讓土地地價，在這里需要注意出讓土地有一個底價界限。出讓底價是指政府根據土地估價結果、相關產業政策和土地市場行情等情況，集體決策，綜合確定的宗地最低出讓價格。根據出讓形式不同，出讓底價可以分為協議出讓底價、招標出讓標的底價、拍賣出讓底價和掛牌出讓底價四種具體形式。

一般程序為：首先，確定擬出讓宗地的用途、容積率、建筑密度、綠化率等規劃和土地使用條件；其次，由市、縣國土資源管理部門根據擬出讓地塊的條件和土地市場行情，依據《城鎮土地估價規程》，組織對擬出讓地塊的正常土地市場價格進行評估；第三，明確政府相應的產業政策和供地政策，收集了解擬出讓宗地所在級別的基準地價和協議出讓最低價標準以及土地市場狀況等資料；最后，政府土地出讓協調決策部門，依據擬出讓宗地的市場價格評估結果，綜合考慮政府產業政策、供地政策、土地市場狀況等，最終確定擬出讓地塊的地價包括出讓底價。

二、確定出讓土地地價的原則

第一、遵循基準地價的原則。基準地價是指人民政府對城鎮規劃區范圍內現狀利用條件下不同級別或不同地域內的土地，按照商業、住宅、工業等土地用途分別評估確定的某一估價期日上法定最高出讓年期內土地使用權區域平均價格。它是政府組織評估確定的一定區片內的平均地價，它代表一個級別或區片范圍內某類用地平均價格水平，是衡量區域地價水平和確定出讓地價包括底價的重要參考。

第二、低于底價不成交的原則。國有建設用地使用權出讓最低價，主要包括協議出讓最低價和工業用地出讓最低價，兩者與出讓底價之間存在密切關系。協議出讓最低價，按《協議出讓國有土地使用權規定》（國土資源部21號令）規定：協議出讓最低價不得低于新增建設用地的土地有償使用費、征地（拆遷）補償費用以及按照國家規定應當繳納的有關稅費之和；有基準地價的地區，協議出讓最低價不得低于出讓地塊所在級別基準地價的70%。招標拍賣掛牌出讓的土地也不得低于協議出讓最低價。有些地方政府在確定招標拍賣掛牌出讓的出讓底價時，在這一政策的理解上存在誤區，認為以招標拍賣掛牌方式出讓的土地，在確定地價時，可以按低于協議出讓最低價來確定，可以低于協議出讓最低價成交。這種理解是不正確的。國務院《關于加強國有土地資產管理的通知》（國務院15號文件）明確規定：各級人民政府均不得低于協議出讓最低價出讓土地。協議出讓最低價是出讓土地地價的最低“門檻”，低于底價，出讓土地不成交。

第三、底價保密的原則。招標、拍賣、掛牌底價由市、縣人民政府確定后，應當嚴格保密。國有建設用地使用權出讓，包括有底價出讓和無底價出讓。《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規范》和《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》明確要求，有底價出讓的，底價確定后，在出讓活動結束之前應當嚴格保密，不得泄露，泄露底價的，承擔法律責任。對于底價確定的時間，可自行掌握。一般的做法是，在拍賣會開始之前和接近掛牌截止時間之前，市、縣土地出讓協調決策部門所有成員在拍賣會結束和掛牌結束前不得離開拍賣或掛牌現場，從而有效地防止泄露底價。

三、確定出讓土地地價的方法

第一、有基準地價的地區，首先應當適用基準地價，政府確定出讓土地地價包括底價，要按不低于基準地價70%來綜合確定；沒有基準地價的地區，方可按照新增建設有償使用費、征地（拆遷）補償費和國家規定應當繳納的有關稅費之和來確定出讓土地地價；

第二、工業用地出讓地價包括底價，不得低于《全國工業用地出讓最低價標準》，即所在地土地級別相對應的工業用地出讓最低價標準。

參考文獻：

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一、工業用地招標拍賣掛牌出讓范圍

自國務院國發〔2006〕31號文件之日（即2006年9月6日）起，我縣所有工業項目用地一律以招標拍賣掛牌方式出讓。

二、全面落實工業用地招標拍賣掛牌出讓的各項規定

（一）嚴格工業用地供應政策。嚴格執行國家產業政策，按照有利于調整產業結構和優化產業布局的原則，切實保障對推進我縣產業結構調整和優化升級具有重大作用的工業項目用地需求。對以招標拍賣掛牌方式出讓的工業用地，各級政府和各部門不得違反規定干預工業用地招標拍賣掛牌出讓，禁止用行政手段指定供地對象、供地位置、供地面積、供地用途、供地方式和供地價格等。

（二）嚴格執行工業用地出讓最低限價標準。工業用地招標拍賣掛牌出讓起始價應依據土地估價結果、產業政策及土地市場情況等確定，目前不得低于《全國工業用地出讓最低標準》；在《浙江省工業用地出讓最低限價標準》出臺后，按其規定的標準執行。禁止以財政補貼、返還、減免或變相減免土地出讓金等形式低價出讓土地。

（三）實行工業用地凈地出讓制度。工業用地報批前，由縣發改局負責項目用地備案；涉及到農用地轉用、土地征收、土地利用規劃局部調整（需作規劃調整的項目用地）、拆遷安置由縣國土局負責；土地征收政策處理、補償費發放由被征地單位的所在鄉（鎮）人民政府負責；項目用地的地質災害危險性評估、土地勘測礦產資源分布調查、招標拍賣掛牌出讓地塊的場地平整、相關基礎設施配套等前期工作由縣經貿局、縣經濟開發區管委會組織實施并負責聯系落實；項目用地規劃、選址意見書由縣建設局負責；林地審批由縣林業局負責。對不具備凈地出讓條件的地塊，不得出讓供地。項目的前期經費從縣財政土地出讓金專戶列支。

（四）編制工業用地年度供應計劃。各鄉（鎮）人民政府、縣經貿局、縣經濟開發區管委會應在每年的第四季度向縣國土局提出下一年度工業用地出讓需求。縣國土局應在每年的第一季度會同縣發改、經貿、建設（規劃）、環保、水利、經濟開發區管委會等部門及各鄉（鎮）人民政府，依據經濟社會發展規劃、國家產業政策、土地利用總體規劃、土地利用年度計劃、城市建設規劃、環境保護要求、水土保護要求和土地市場供求狀況等，編制工業用地年度供應計劃，報縣政府批準，并報市國土局備案，同時抄送相關部門。工業用地年度供應計劃在執行過程中可作適當調整。

（五）分階段落實具體工業用地供應計劃。各鄉（鎮）人民政府、縣經貿局、縣經濟開發區管委會應根據縣政府批準的工業用地年度供應計劃，分階段分批次將工業用地年度供應計劃細化落實到區位、地段、地塊，并明確相應的工業產業結構、產業類型、投入產出標準、規劃控制及環保等指標，編制具體工業用地供應計劃報縣國土局審核。

（六）規范工業用地公開出讓程序。

1．制訂工業用地招標拍賣掛牌出讓方案和規劃設計條件方案。由縣國土局依據具體工業用地供應計劃，會同鄉（鎮）人民政府、縣建設局、縣經貿局、縣經濟開發區管委會、縣招投標中心擬訂具體工業用地招標拍賣掛牌出讓方案；由縣建設局（規劃）擬定具體工業用地規劃設計條件方案。同時，工業用地招標拍賣掛牌出讓方案和規劃設計條件方案要按照有關規定報經有權批準的人民政府批準（經批準的方案可作為具體工業項目用地預審文件）。

2．編制工業用地招標拍賣掛牌出讓文件。工業用地招標拍賣掛牌出讓方案和規劃設計條件方案依法報經批準后，由縣國土局組織編制國有土地使用權招標拍賣掛牌出讓文件。

3．工業用地招標拍賣掛牌出讓公告。縣國土局應將工業用地招標拍賣掛牌出讓公告通過電視、報紙、政府門戶網站等新聞媒體向社會公布，并接受用地意向者的用地申請和投標或競買人的報名。出讓公告應當至少在招標拍賣掛牌活動開始前20日。

4．競買人或投標人資格審查。各鄉（鎮）人民政府、縣經貿局、縣經濟開發區管委會、縣招投標中心應協助縣國土局做好競買人或投標人資格條件的審查。對不符合工業用地招標拍賣掛牌出讓文件規定競買資格的，一律作為無效用地申請，申請人不得參加招標拍賣掛牌活動；對符合規定條件的，確認其競買或投標資格，并通知其參加招標拍賣掛牌活動。

5．組織實施具體工業用地招標拍賣掛牌出讓活動。縣國土局會同相關部門按照《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》（國土資源部11號令）及《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規范》（試行）規定的程序和要求，組織實施具體工業用地招標拍賣掛牌出讓活動，與競得人簽訂《成交確認書》或向中標人發出《中標通知書》，并按規定的時限與用地者簽訂《國有土地使用權出讓合同》和《補充協議》。

6．辦理具體工業項目立項、規劃、環保、水保等報批手續。用地者憑土地出讓方案批準文件、《成交確認書》或《中標通知書》、《國有土地使用權出讓合同》等資料，根據審批權限到相關部門辦理工業用地項目的計劃立項或核準、規劃許可、環保、水保等報批手續。

7．辦理供地及土地使用權登記手續。用地者按照《國有土地使用權出讓合同》和《補充協議》的約定，在繳清土地出讓金及相關稅費后，由縣建設局辦理《建設用地規劃許可證》，由縣國土局辦理項目的供地手續，核發《建設用地批準書》。用地者憑《建設用地規劃許可證》、《建設用地批準書》等有關材料申請辦理土地使用權登記手續。

（七）建立健全工業用地供應信息和結果公布公示制度。工業用地年度供應計劃經縣政府批準后，縣國土局應及時將工業用地年度供應計劃通過電視、報紙、政府門戶網站等新聞媒體向社會公布；分批次具體工業用地供應計劃確定后，縣國土局要及時將分批次具體工業用地供應計劃向社會公布，接受意向用地者的用地申請；在具體工業項目用地出讓后的10個工作日內，縣國土局應將土地受讓人、位置、面積、用途、使用年限、出讓金額及支付方式等信息通過上述指定的場所或媒體向社會公示，接受社會監督。

（八）加大工業用地開發利用監管力度。縣國土局要按照《國有土地使用權出讓合同》和《國有土地使用權出讓合同補充協議》要求，通過土地出讓合同補充協議或附件條款形式，對工業項目開竣工期限、投資強度、利用強度、閑置標準、整體或分割轉讓條件、違約責任和賠償標準等事項進行約定。縣發改、經貿、經濟開發區管委會、審計、建設、國土、環保、水利等部門要加強協調配合，切實履行職能，加大對工業用地開發利用的管理，建立土地開發利用動態監管機制；加大對土地出讓合同實施情況的監督檢查，強化工業用地供后復核驗收制度；加大對土地利用違約責任的追究力度，督促用地者按照合同約定的條件使用土地，切實減少土地低效利用和隱性浪費現象的發生。

三、明確職責，扎實推進工業用地招標拍賣掛牌出讓

（一）建立工業用地招標拍賣掛牌出讓協調機構。協調機構由縣國土、發改、經貿、經濟開發區管委會、監察、建設、環保、水利等部門及鄉（鎮）人民政府組成，具體負責協調解決工業用地招標拍賣掛牌出讓工作中的重大事項。

（二）明確職責，各司其職。縣國土、發改、經貿、經濟開發區管委會、監察、建設、環保、水利等部門及鄉（鎮）人民政府應嚴格執行工業用地招標拍賣掛牌出讓的各項規定，明確職責，強化責任，加強協調，密切配合，形成合力，扎實推進工業用地招標拍賣掛牌出讓工作。

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二、加強國有土地出讓收支管理。要嚴格實行土地收支預決算管理。實行全市土地集中統一管理后，土地儲備機構要嚴格實行宗地核算。在各宗土地出讓前，為合理確定土地成本和凈收益，由房產管理部門負責對國有土地拆遷成本進行審核（不含宗地內只有企事業單位的土地），由規劃和國土資源管理部門對集體土地拆遷成本進行審核，作為確定土地出讓價格和財政局返還成本的依據。對城區原獨立操作區的出讓收入，在扣除土地成本和“三金”（國有土地收益基金、農業土地開發資金和城鎮廉租房保障資金）后，凈收益部分由市財政局在規定時間內返還該區。繼續維持城市基礎設施配套費征收體制，市本級以外的配套費仍由各區（開發區）收取并用于本地區基礎設施建設。

三、加大閑置土地處置力度。市規劃和國土資源局要在土地出讓合同中明確宗地開發建設時間、項目開竣工時間、土地閑置費收取標準、違約責任等內容。宗地開發建設時間原則上不得超過3年，對超出合同約定期限外滿1年未動工開發的，要依法征收土地閑置費用，并責令限期動工、竣工。土地閑置費原則上按出讓或劃撥土地價款的20%征收。滿2年未動工開發的，要堅決收回。對雖按合同約定期限動工開發，但開發建設面積不足三分之一或已投資不足四分之一，且未經批準中止開發建設滿1年的，要嚴格按閑置土地依法進行處理。對土地閑置滿2年，但不符合法定收回條件的，也應采取改變用途、等價置換、安排臨時使用、納入政府儲備等辦法及時處置。市政府將把建設項目依法用地和履行土地出讓合同情況作為建設項目竣工驗收的重要內容，未經核驗或者核驗不合格的，不得通過竣工驗收。

市政府將組織市規劃和國土資源、監察等部門開展用地情況的執法檢查，專項清理土地閑置、土地批而未供、未批先用等土地違法問題。要重點查處嚴重破壞、浪費、閑置土地資源的違法違規案件，依法依紀追究有關人員的責任，嚴格落實耕地保護責任制，對發生違法用地行為嚴重地區的區縣政府實行問責制。要將企業違法用地、閑置土地等信息納入有關部門信用信息基礎數據庫，并定期向社會公示。閑置土地清查工作要于20*年6月底前完成。各地區要在20*年年底之前對本地區的閑置土地處理完畢。

四、強化土地利用規劃控制。各地區政府所確定的項目建設用地規模，必須符合土地利用總體規劃，年度用地必須控制在市政府確定的農轉用計劃指標范圍之內。市政府制定的農轉用指標分配計劃，將重點用于先進裝備制造業、高新技術產業、現代服務業、縣域經濟和解決歷史遺留問題等方面，依據項目實際用地情況確保項目落地。

五、嚴格控制房地產用地規模，認真執行工業用地控制指標。凡經營性房地產開發用地單宗出讓面積不得超過20公頃，工業用地必須執行國家和省的工業項目建設用地控制指標。工業項目用地綠地率不得超過20%，建筑系數不得低于30%，行政辦公及生活服務設施用地面積不得超過用地總面積的7%，投資強度及容積率不得低于控制指標規定的標準。對現有已出讓的工業用地，在符合規劃、不改變用途的前提下，提高土地利用率和容積率的，不再增收土地價款；對新增工業用地，要進一步提高工業用地控制指標，廠房建筑面積高于容積率控制指標的部分，不再增收土地價款。工業項目用地供地前，需投資主管部門和環境保護部門對擬供應項目用地提出投資和環保要求，待項目用地成交后，依法辦理項目投資審批、核準及環境評價等相關報批手續，并在投資主管部門和環保部門批準后，辦理土地出讓手續。

六、規范土地交易及供應方式。經營性用地和工業用地全部進入市土地交易市場交易，實行“招拍掛”方式出讓。經營性用地出讓底價不得低于土地成本與我市確定的土地出讓金標準之和；工業用地的出讓底價不得低于最低限價標準；廉租住房、經濟適用住房建設用地以行政劃撥方式供應；嚴禁用地者與農村集體經濟組織或個人簽訂協議圈占土地，通過補辦用地手續規避“招拍掛”方式出讓；對原以劃撥方式取得的土地使用權，因轉制、轉讓等原因不再符合《劃撥用地目錄》的，土地使用者須到國土資源管理部門申請土地出讓，自申請獲得批準之日起實行有償使用。經營性用地與工業用地的土地出讓價格需由市土地招標拍賣掛牌價格評審委員會確定。

七、加強對土地分割發證管理。按照《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》（國土資源部第39號令），在辦理土地使用權證時必須付清全部土地價款，不能按照付款進度分割發證。對20*年11月1日后成交的地塊，嚴格按照規定執行；對20*年10月31日前已成交項目，在合同中約定可以分期付款的，為履行合同，在辦理土地審批手續過程中，仍按原合同（成交書）約定分期付款，分期辦證，截止時間為20*年7月31日。

八、擬定土地出讓方案。國土資源管理部門要按照出讓計劃擬定土地出讓方案，報經同級政府批準后，由國土資源管理部門組織實施。經同級政府批準的土地出讓方案主要包括出讓地塊的位置、用途、面積、出讓年限、土地使用條件、供地時間、供地方式等內容。

九、實施新的基準地價。進一步加強土地價格管理，全市統一制定土地級別、基準地價、土地出讓金標準。市政府將頒布城市新規劃區范圍內土地級別、基準地價、土地出讓金標準，作為土地出讓的量化依據。

十、地下空間使用權實行有償使用。按照國土資源部39號令的規定，將地下國有建設用地使用權列入“招拍掛”出讓范圍。市政府將制定《關于*市地下空間土地使用權開發利用管理規定》，進一步明確地下空間土地使用權出讓方式、出讓年限、出讓價格的確定方法、規劃審批和土地登記發證等有關事項。

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關鍵詞：土地出讓；土地增值收益率；空間變化

一、引言

由于城市人口的迅速增加，城市規模不斷擴大，導致城市土地投資量增加，城市土地價格不斷抬升。城市住宅用地出讓的政府收益究竟如何？其對房地產市場的影響究竟有多大，也缺乏系統的研究。近年來，關于土地增值的研究有很多，主要是土地增值的內涵、特點、種類、形成原因、影響因素以及模型和定量分析等等，而對土地的增值來源以及未來的增值空間方面涉及甚少。故本文采取市場調查和理論計算相結合，對國有住宅用地出讓的增值收益進行了測算，并分級別對樣點數據的平均水平進行了空間對照，試圖闡述在不同區段住宅用地價格的增值空間與投資潛力的差異，為政府制定出讓金標準和房地產企業投資決策提供參考依據。

二、城市土地出讓增值收益率的內涵界定

土地出讓是指國家以土地所有者的身份將土地使用權在一定年限內讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。土地使用權出讓的主體，一方為出讓方，一方為受讓方。由于國家是國有土地的所有權人，因此出讓一方只能是國家，受讓方即是土地使用者。出讓的土地使用權是土地使用者向國家購買的一種財產權，土地使用者不僅可以占有、使用和取得土地收益，還可以獨立支配和處置土地使用權。

土地出讓收益是指土地所有者將其土地使用權轉讓出時從中所獲得的收益價值，即土地所有者權益，是土地所有權的一種體現方式，又稱土地出讓金。土地出讓金的多寡并不能代表地價水平，也不能反映收益或成本的高低。所以對于空間比較研究，需要引入土地增值率的概念。土地出讓后的增值量與增值前土地成本價格的比值，定義為土地出讓增值收益率，簡稱增值率。

三、土地出讓增值收益的影響因素

促使土地出讓增值的因素很多，經濟增長、供需變化、城市規劃、用途改變、國家政策等方面都有明顯的影響，具體如圖1所示。當這些因素綜合發生作用時，往往具有漸進性、經常性和積累性。

（一）經濟增長的影響

經濟的增長意味著國民生產總值和國民收入的增加，同時財政金融也處于繁榮狀態。其一，隨著生產力水平的提高，經濟迅猛發展，社會總投資的逐年增加，土地的總需求也在不斷擴大，會導致土地價格不斷上漲，即土地增值增加。反之，若經濟形勢不佳，土地需求量減少，則土地價格會下降，這時土地的增值就會回落。其二，居民消費水平的增長在一定程度上會刺激土地價格的增加，從而導致土地增值的增加。其三，在財政金融寬松、市場融資順暢的情況下會有利于投資，這就帶來了旺盛的房地產業投資和居民購買住宅的熱情，土地價格上漲。若金融緊縮，基建投資規模壓縮，對房地產投資和需求減少，土地價格則下降。其四，城市中，住宅建筑業對物價上漲非常敏感，如果物價上漲，土地價值也會逐漸呈上漲趨勢；反之，則土地價值就可能會降低。這種情況下，物價水平上漲已然可以作為土地增值的一種參考因素。

（二）供需變化的影響

供需變化對土地出讓增值的影響明顯。其一，人口增加，人口密度提高，對土地的需求量上升，導致土地價格上漲。其二，由于城市化的影響及傳統生活方式的改變，傳統的大家庭逐漸被小家庭所代替，戶數的增加導致住宅需求也相應增加，從而導致土地價格的上漲。其三，由于土地的開發與供應需要一定的時間，在短期內，土地供給量不變，土地價格主要由需求決定；在長期內，土地供給具有一定彈性，地價既取決于需求，又取決于供給，土地市場價格即為供求均衡點所對應的價格。當供大于求，則土地價格下降，增值下滑；當供小于求，則土地價格上升，增值上升。

（三）城市規劃的影響

城市規劃影響土地出讓增值的因素主要有交通體系、基礎設施改變和區位變化。交通體系的完善對城市經濟發展有很大的影響。交通條件好，經濟發展快的城市地產需求量大，土地的價格上漲，土地增值也快。基礎設施建設好比投資的成本與收益，一般投入多，回報就會多，某地區一旦基礎設施得到改善，會吸引大批資金投入，其結果必然是地價上漲，土地增值呈增加趨勢。由于外界因素的影響或自身的發展，每個地區的區位條件又都處于不斷地發展變化之中。如一旦地鐵修通運行，該地人流量加大，商戶也會瞅準商機爭相坐落，故地價開始上漲，土地增值。

（四）用途改變的影響

城市建設發展過程中，土地用途的轉變會引起相應的土地價格的變化。同一宗地，由于用途的改變，收益低的土地類型變為收益高的土地類型，土地價格就會上漲。不同土地利用狀態下土地收益，如圖2所示。

土地收益水平中，商業用地最高，農業用地最低，工業和住宅用地則處于中間水平。因此農地被征用作為城市建設用地開發是用途改變后土地發生增值最典型的例子，其增值主要就是商業或住宅業而引起的土地價格的上漲。所以從實質上說，用途改變引起的增值是通過增加土地絕對地租來實現的，也是絕對地租增值的一種形式。

（五）國家政策