導語：如何才能寫好一篇城鄉規劃與土地管理，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：城鄉規劃 土地管理 問題

前言：

對于城鄉工作而言，其根本目的是實現城鄉的均衡發展，創設更加優質的生存環境，借助對優勢資源的分析，立足全局性與整體性，實現對土地的合理規劃。同時，對于土地，是重要的資源類型，具有不可再生的性質，因此，要重視做好管理工作，使得土地資源的價值得到有效的發揮。城市規劃與土地管理關系密切，需要進行關系的合理分析，兼顧科學性，建造更加合理的管理體系，促進經濟社會的長遠發展。

1、全面分析城鄉規劃工作在土地管理中的價值體現

對于土地問題，彰顯全局性、整體性與戰略性，與城鄉居民息息相關，關系密切，同時，與土地利用的有效與合理性也存在不可分割的關系，事關民生，與整個社會的可持續發展具有統一性。同時，隨著城市建設的發展，土地資源備受關注，成為影響城鄉發展的關鍵，尤其是在近期的城鄉規劃中，土地資源城發展的主體因素，諸多城市規劃項目都需要得到土地資源的強大支持。土地管理工作能夠為城鄉規劃提供更大的空間和資源，實現對方案的不斷優化和整合，營造更加優質的環境空間，使得城鄉建設更加趨于長遠性。

2、系統介紹城鄉規劃建設中土地管理的難點

2.1開發后期土地質量不高

針對諸多開發項目，耕地不可缺少，在根本上滿足耕地審批的標準，因此，在土地被開發之后，土地質量不高，很難滿足項目質量要求，生產能力不高，出現耕地占補不均衡的現象，造成資源的嚴重浪費，開發資源使用效率不高。

2.2相關土地管理人員素質有待提升

在城鄉土地管理中，項目繁雜，涉及環境、工程等諸多項目，因此，要注重提升管理人員綜合素質的提升。

2.3土地管理在投資主體方面彰顯單一性的特征

在土地開發管理中，主體仍是政府，對投資管理產生較大影響，其資金主要來源于兩個方面，即土地有償使用的資源預計農業發展基金。另外，還包含土地開墾相關費用，政府投資作用明顯，但是，僅僅依靠政府，很難滿足土地開發管理在資金方面的支持作用。

2.4盲目重視局部，忽視全局性利益

對于屬于重要性資源類型，在開發的過程中，很多企業盲目追求局部利益，忽視全局性利益，使得土地資源出現過度開發的情況，尤其是忽視環境影響。雖然短期利益被滿足，但是，長遠來看，破壞了整個大環境的可持續發展。

3、如何促進城鄉規劃建設與土地管理的協調發展

3.1有效發揮城市規劃與土地管理的雙重制約功能

隨著社會的不斷發展，土地使用備受關注，其中的矛盾對社會的有序發展影響較大。因此，要采取主動性的模式，實現對土地能源的科學規劃，保證城鄉規劃與土地管理的匹配，促使二者相互促進的同時，達到彼此限制的目的，防止出現城鄉規劃與土地管理相矛盾的情況，保證土地資源能夠在城市建設和規劃中得到合理利用，發揮價值。為此，在城市規劃項目中，要實行對土地的科學規劃和使用，提高利用效率，在解決土地資源緊缺的同手，緩解土地需求的矛盾，最大限度地發揮土地的價值。

3.2對土地管理工作進行不斷規范，實現對土地監督機制的不斷健全和完善

對于城鄉規劃，主要是對城鄉建設空間進行合理統籌，與居民關系密切，也與土地開發利用效率不可分割。因此，在城鄉規劃建設中，要對土地管理進行規范，尤其要強化土地監督機制，控制好總量，實現對結構的合理優化，達到管理的高效性，提升服務的主動性，構建更加科學的發展機制，使得項目的開發能夠最大化地發揮土地的價值和潛能，避免土地品質的下降。同時，要強化執法監督手段的應用，遵守相關法律法規，針對違法行為，進行嚴厲整治，追加相關責任。最后，要發揮媒體宣傳作用。

3.3重視提升土地開發技術團體人員的整體素質

對于土地開發工作而言，其具有系統性和復雜性的特點，需要專業性較強的技術人員給予支持，保證土地開發的有序進行，因此，要重視建立更加高水平的土地開發專業技術團隊，對其進行定期培訓和教育，增強技術水平，尤其關注對新技術、知識和政策的學習，提升人員專業性與技術性，保證土地開發工作的高水準。

3.4強化城市生態環境的規劃工作

對于生態環境的保護工作，在整個城市規劃中意義重大，因此，要重視科學規劃的作用，滿足城市建設的基本要求，依據城市的實際承載能力，實現對城市的有效保護。達到社會、經濟與環境有機協調。在具體操作中，要發揮地方優勢，開展生態環境保護建設，實現對城市生態環境質量的有效增強。另外，注重生態環境的保護和監督，強化評估和激勵，實現對生態環境的有效控制，加大環境保護相關法律法規的出臺和執行，形成強大的城市生態環境保護合力。

結束語：

綜上，在當前社會發展中，要實現城鄉規劃與土地管理的協調發展，在促進農村經濟發展的同時，縮小城鄉差距。綜合考慮各種因素，實現對規劃水平的提升，立足環境保護和土地的合理使用，營造更加和諧的生態環境。

參考文獻：

[1]楊丙紅. 我國區域規劃法律制度研究[D].安徽大學，2013.

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關鍵字：土地規劃管理；城鄉規劃；實施關系

中圖分類號： TU984 文獻標識碼： A

一、土地規劃管理作用分析

1.確保土地得到充分使用。對國有土地進行固化可在罕間結構和經濟結構范圍內對土地進行合理使用，可增進區域與工業之間的協調性買現人、土地、經濟三者之間的協調發展。經過土地規劃與管理既可以維護基本農田的使用面積，還可以創造良好的社會發展條件構成可繼續的、生態化的土地使用環境科學、標準的土地規劃與管理還可以進一步進步土地的使用率和經濟結構的合理性防止土地資源的。

2.加強土地用途管制。土地資源是有限的，而人均土地面積少又是我國的基本國情對土地用途進行管制。可以在土地管理法和相關條例的約束下，按照經濟發展需求對土地性質進行分類如將土地資源分為農田用地、建設用地、生態環境保護用地等。這樣能夠限制和引導不同類型土地資源的利用在經濟建設、耕地保護以及生態環境保護三者之間建立平衡點達到既保護又發展的目的。

3.促進土地規劃與管理制度的完善和創新。土地規劃需要經過較長的時期才能夠體現出效果，且其受投資、人口、自然環境等因素的影響較大不同地區和不同萬案之間具有一定的差異性。對土地進行規劃管理可以在買施過程中不斷總結當前經驗指導后續使用的進一步完善和土地規劃手段的進一步創新。

二、實施城鄉規劃土地資源管理存在的問題

城市規劃不合理的使用土地，會對規劃的實施造成影響。一方面，現有的土地無法滿足建設的需要，農村耕地面積不斷的減少，但是建設面積卻是一直在擴大。很難控制村莊、城鎮和其他非農業用地的情況。另一方面在現行土地的規劃上還存在很多的不足。普遍的存在征用土地的行為，對征收土地的補償費用遠遠低于土地本省的價值，導致土地的收益上存在不足，讓農民的利益受到破壞。土地在市場中的價格和征用的價格存在很大的懸殊，使得土地不規范的流失，土地的使用權也變的模糊不清，導致土地無法得到有效的利用。伴隨社會的發展，物價在持續上升，很多的農民不得不進城務工，農村的土地得不到利用無法發揮其價值。城鄉規劃不僅能夠帶動城鄉經濟的快速發展，還能幫助區域人民發家致富。現在土地競拍的方法給房地產開發商們有目的的抬高土地價格提供了機會，建筑商們也是為了追求自己的利益最大化沒有合理規范的使用土地，這樣的土地規劃和城鄉規劃之間就會產生矛盾，阻礙了人們生活水平的提高。

三、“兩規”的差異

土地規劃和城鄉規劃不管是在編制還是在實施上都是分別屬于不同的行政管理部門，并且在一些原則問題上也存在矛盾，比如土地利用和土地利用規模等。“兩規”在實施時既要相互結合但是由于之間的差異很難有效的銜接。一般土地規劃和城鄉規劃都是當地政府進行組織，一些地方的經濟發展速度和規模過快，導致城鄉規劃無法順利實施。當地政府為了表面上的發展，沒有計劃的進行城鄉建設，降低土地利用率。一般會有兩方面的原因造成土地利用規模不能滿足城鄉規劃的發展：一是兩方面沒有良好的協調性，不能直接有效的控制土地利用的總體規劃；第二兩者在工作思路和管理方法上存在不同，造成土地規模不能滿足城鄉規劃的用地需要，當地政府有沒有進行協調處理，最后只能造成耕地的破壞。

四、土地規劃管理與城鄉規劃實施之間的關系

1.以土地管理為核心，推動城鄉規劃的科學發展。增減掛鉤政策是村鎮建設項目中用地規劃中的一種有效方式，能夠幫助調整城鄉結構，提升城鄉經濟發展。在城鄉建設中在用地中增加掛鉤能夠增加農村土地利用率，將農民的居住情況由分散向集中轉變，將城鄉布局進行優化，在保障耕地正常的情況下緩解城鄉發展之間的矛盾。在市場經濟的背景下，增減掛鉤政策的實施中可能和一些農民的意見出現沖突，為了化解沖突就必須建立土地規劃和管理的政策，對增減掛鉤政策的效能進行明確，也讓土地使用和城鄉規劃更加有序的開展。從當地的實際情況出發對土地的用途定位和產業發展定位進行適當的調整，保護耕地不被破壞，保障農村勞動力合理的轉移，加強城鄉規劃的可實施性。

2.新增建設用地計劃與城鎮建設用地有序擴張。目前的土地規劃有新區擴張和舊城改造兩種模式。對城市擴張進行控制加強土地利用率。像是開發區、小城鎮可以通過擴張的方法進行城鄉規劃，在大中城市土地資源缺少在使用上要進行控制，對新區擴張和舊城改造進行協調，對當地城鄉發展情況進行調查分析，控制建設用地量，對規劃方案中的經濟結構和土地用途進行重點研究，在實施規劃之前對發展的重點和用地的類型進行區分，落實集中產業和集中居住等方案實施情況。

3.拓展土地規劃的深度，在規劃與實施之間搭建橋梁。對于一些不完善不合理的土地規劃方案會影響城鄉規劃的發展，造成城鄉建設和土地儲備方面的戰略性和欠缺性，嚴重的甚至會導致基礎設施不足，降低城市功能，對城市生態進行破壞等情況。為了有效的提升土地利用和城鄉規劃的實施效果和整體質量，需要制定完善的土地管理規劃，最大程度的發揮土地儲備的引導作用和調控作用，加強土地調控在宏觀層面上的意義。將土地利用和城鄉規劃之間的聯系為中心，將功能作為依據促進城鄉規劃的實施。土地規劃的合理性需要有完善的政治、明確的用途、詳細的內容，這樣才能保證城鄉規劃的順利實施。當然有了合理的土地規劃還需要現代化的信息管理手段，提高土地規劃的運用效果，節約資源降低投入成本。政府和社會要加強對土地規劃方案的評估，用更加先進的理念將土地規劃和城鄉規劃之間的關系進行統一協調。4.“兩規”協調性發展。伴隨經濟體制的不斷增長，規劃管理部門需要認真研究出新的規劃方式來適應目前的形勢。這樣也就應運而生了區域協調發展、城鄉規劃等新型的規劃方式。在這種特殊的經濟體制下需要建立“兩規”發展機制，并且在實施中總結經驗不斷改進和完善，建立起環節制度化和溝通信息化的模式。為了保障兩個規劃在實施中的協調統一，可以采用一下措施：（1）建設區內的建設項目需要在審批土地利用規劃和建設為前提的情況下進行。（2）城市不僅是人們的居住和活動場所，也是豐富人們精神文明和彌補人們人文資源的重要地區，有地質災害隱患區域和大量的水資源保護地帶在土地利用中都要采取有效的保護措施，對城市規劃建設區進行限定。（3）在進行限制建設區需要和鄉鎮和農村管理土地歸屬權的單位部門進行事先的溝通，達成共同協議。（4）將限制建設區的劃定和管理條例直接上升為當地政府的條令，并制定對應的實施方案，提高各類開發商保護生態資源的意識。

結束語

總而言之，城鄉規劃的順利開展和有效實施是非常具有戰略意義的，有助于提升社會經濟健康穩定的發展。而土地的管理和利用是城鄉規劃的重要部分，兩者之間的關系必須要協調統一是保障城鄉規劃順利進行的前提。為了促進城鄉建設的可持續發展就要在土地管理的基礎上加強城鄉建設的調控和統籌，制定合理的規劃方案和管理方法，提升土地利用率，確保城鄉規劃順利實施。

參考文獻：

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第一條  凡在本市行政區域內的公民、法人和其他組織，未經市、區（縣）城市規劃行政主管部門批準，自行建設的各類房屋，在1995年及其以前已經市、區（縣）城市規劃行政主管部門依法檢查處理交暫時保留使用的，均屬本規定所稱“臨時房屋”。臨時房屋如發生有向外地來京人員租賃行為的，均適用于本規定。

第二條  凡未經城市規劃行政主管部門批準，擅自在城市街巷、道路、城市廣場、公共綠地以及在風景游覽區、文物保護區等重要地區進行建設的各類違法房屋；嚴重影響城市規劃、工程建設、公用設施、市政管線、文物古跡、傳統文化街區、公園、城市綠化、市容觀瞻、城市環境、河湖管理、城市交通、消防安全、測量標志和群眾正常生活的違法房屋，一律予以拆除，不準出租、轉讓、買賣。

第三條  凡在1996年及其以后未經城市規劃行政主管部門批準擅自進行建設的違法房屋，一律依法從嚴處理，堅決拆除，不準出租、轉讓、買賣。

第四條  1995年及其以前已經市、區（縣）城市規劃行政主管部門依法檢查處理并暫時保留的“臨時房屋”，在使用期內，需要臨時向外地來京人員出租的，須經房管部門對該臨時房屋進行勘查、核定出租房屋的面積、用途和結構安全與準租人數等。經審查，符合條件的，可由房管部門辦理《臨時房屋租賃許可證》手續，租賃期限為一年。

第五條  凡1995年及以前未經市、區（縣）城市規劃行政主管部門檢查處理的違法建設，一律不準向外地來京人員辦理租賃手續。如需出租的，則必須先經市、區（縣）城市規劃行政主和部門對該違法建設進行檢查處理，在對其作出暫時保留使用的處理決定后，方可按上述第四條規定辦理臨時房屋租賃手續。

第六條  凡臨時出租的“臨時房屋”，均須按臨時建筑由城市規劃行政主管部門依據有關規定，收取臨時建筑費和臨時占地費。

第七條  對擅自出租、轉讓、買賣的違法建設房屋的單位、個人，一經發現即由城市規劃行政主管部門依法從重處罰，除補交臨時建筑費和臨時占地費外，還要限期拆除。情節嚴重者，給予通報批評、公開曝光，沒收非法所得，直至追究單位負責人和直接責任人的法律責任。

第八條  凡按上述規定要求準許租賃的臨時房屋，不予辦理房地權屬登記，如遇國家建設或城市規劃需要時，一律無條件自行拆除。

第九條  對準許出租的“臨時房屋”的管理，按照《北京市外地來京人員租賃房屋管理規定》和《北京市外地來京人員租賃房屋治安管理規定》執行。

第十條  本規定在執行中的具體問題，有關房屋出租的由北京市房屋土地管理局負責解釋；有關違法建設的由北京市城市規劃管理局負責解釋。

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關鍵詞：城市化；土地管理；創新

中圖分類號：F293.2 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）007-00-01

一、城鎮土地資源的現狀分析

城鎮土地資源是城市建設的空間和載體，為城市經濟發展、人口增長及生態環境建設提供必要的場所和空間，是城市可持續發展的物質基礎，是一種有限的、不可再生的資源。近幾年，隨著全國城市化進程的加快，小城鎮建設異軍突起，城鎮土地用地規模不斷擴大。就我國土地資源總體情況來看，土地絕對數量大，人均占有量小，耕地資源緊張，特別是城鎮土地用地資源緊缺，而目前在城鎮土地的利用過程中s存在一些不容忽視的問題，必須引起高度的重視，采取切實可行的辦法和措施，做到建設和保護協調發展。城鎮土地資源管理中存在以下矛盾和問題：

（一）城鎮土地資源管理體系尚不完善。目前我國城市土地資源管理體系尚不完善，各級政府經常為短期經濟目標忽視長遠的角度來規劃和利用現有的城鎮土地資源，從而造成城鎮局部土地利用效率低下，用地及不合理，造成城鎮土地資源有很大的浪費，不利于經濟可持續發展。

（二）城鎮土地缺乏科學長遠持續的發展規劃。就我國的土地總體工作情況來看，土地總量大、人均占有量少，且耕地緊張，隨著城鎮化建設的推進，建設用地需求量越來越大。從國家層面，有嚴格的土地利用規劃和原則，土地利用總體規劃在上層層面，而具體到基層的縣、市缺少長期的城鎮用地規劃，多有近期或短期的城市建設用地計劃，而相關的配套性的規劃缺失，缺少城市建設用地控制性規劃和詳細化規劃，這種短期行為，制約和影響了城鎮建設用地和長遠發展。隨著城鎮建設的加快、鄉鎮一級的城鎮用地呈增長上升的趨勢，就基層鄉鎮來說，鄉鎮一級的規劃存在空白，鄉鎮既缺少規劃專業人員，有無力開展規劃設計工作，致使新農村建設和重點工程項目的引進等工作受到了規劃的限制，影響了效果。

（三）城鎮土地的有效監管存在薄弱環節。目前，我國的城鎮建設用地緊張，伴隨著經濟的發展，城鎮建設，由城區拆遷改造、棚戶區改造、引進促進地區發展的大型工業重點工程項目時，受征拆補償利益的驅動，在城鎮土地的規劃區，違法突擊和偷搶建行為嚴重，無規劃平手續，建設工程項目許可證，導致違法建設蔓延，而基礎土地規劃監察力量缺失，就全國而言，城管執法部門履行城鄉規劃監察職能職責，但在執法實踐中存在著錯位執法的現象，且土地、規劃、城管執法等部門職能交叉，互相推諉，影響了城鎮建設土地的有效管理。

（四）城鎮建設用地的管理宣傳匱乏。對城鎮土地建設的管理和監督，缺少有效的社會宣傳，應大力加強對《土地法》《城鄉規劃法》的宣傳，號召社會各界遵規守紀，特別是應建立健全投訴舉報渠道，動員群眾自覺反對地址各類違法建設行為，形成全民共管理的有效社會合力，推動正常的城鎮建設土地秩序。

二、加強城鎮土地管理的思考

（一）加強城鎮土地規劃管理。城市管理規劃先行。這是外地城市發展和城市管理的成功經驗和做法。實踐也證明，城鎮土地的整體規劃，直接影響著城市的今后發展，如果沒有超前和一定水準的規劃，就會在城市建設中留下敗筆和遺憾。要圍繞市容環境、市政設施、綠化園林、城鄉規劃、交通管理、澡污管理、攤販管理等7個方面制定控制性發展規劃詳規，重點對各類建筑布局、層高、風格以及外裝，各類道路交通、路寬、停車場、通道，城區綠化帶、廣場、路燈，城區集貿市場、商業街、底店分布，各類廣告、公眾信息平臺，市內公交運輸，以及公共娛樂場所、學校、醫院的布局等進行科學合理的規劃設計。在農村牧區的城鄉規劃區，根據《城鄉規劃法》、《土地管理法》的規定，按照“抓緊規劃、嚴管土地、遏制違建、強化管理”的工作思路，重新啟動新一輪的鎮村建設規劃，重點對村集體土地利用整體規劃、鎮村區域發展控制性詳規、農村集體經濟發展的規劃，以及新農村建設改造規劃，為農村牧區的健康協調發展提供保障。

（二）加強城鎮土地的執法管理。城市土地管理執法是保障。在城鎮土地管理行政執法過程中必須要懂得執法、會執法，以強有力的執法促進城鎮土地規劃、建設、管理的協調統一發展。、要樹立正確的執法理念，土地行政執法機關必須解放思想，創新觀念，確立“和諧執法”和“人性化執法”理念，統籌兼顧各方關系，積極探索建立“科學、統一、和諧、長效”的管理模式，塑造良好的執法社會形象。要進一步加大城鎮土地執法的社會宣傳教育力度。城鎮土地涉及社會的方方面面，平衡的是社會各界和各階層的用地關系，與人民的生活緊密相連，要切實加大社會宣傳力度，爭取社會各界的理解和支持。

（三）積極創新城鎮土地執法工作機制。要建立各部門協調聯動機制。建立土地、規劃、城管與建設、公檢法、國土等部門聯席會議制度，加強各部門之間的溝通協調，暢通信息渠道，定期或不定期組織召開聯席工作會議，互通情況，實現信息資源共享，形成城鎮土地管理執法的強大合力。要建立查處案件移交協調配合機制。土地、城管等執法部門加強與紀檢監察和檢察機關的聯系和溝通，在查處土地違法建設案件中發現黨員領導干部和村干部的違法建設案件，要及時移交紀檢監察和檢察機關，成果互用，形成辦案合力，有效遏制土地違法違章建設行為。

（四）加強城鎮土地的科學化管理。土地管理工作的程度較為復雜，且信息量非常大，在管理的過程中僅僅依靠單純的人工操作及紙上操作，不僅會在很大程度上增加管理成本，并且在管理的過程中也很容易出現信息失真的狀況。隨著信息化技術的普及和計算機技術的發展，土地管理管理部門在工作的過程中可以借助網絡以及數據庫等技術，建立辦公系統以及個性化的個人平臺。辦公系統中增加土地政務的多個方面，比如土地登記、公文管理以及人事管理，并對土地管理的相關內容進行事前預測、事中監督以及事后分析，為城鎮土地的科學發展提供優良的等平臺。

綜上，對城鎮土地管理進行改革創新的必要性、迫切性和適用性已經成為共識。以城鎮土地管理綜合執法為依托，從立法、執法兩個層面進行改革和創新，切實規范執法行為，提高土地管理執法效率，從而促進城鎮土地的科學利用和發展。

參考文獻：

[1]王海鴻，張斌.虛擬政府參與下的土地管理創新研究[J].安徽農業科學，2011，39（33）.

[2]段朝立.城管執法視角下違法建筑治理問題及對策研究[J].山東大學，2010.

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現狀：全國330億平方米村鎮房屋建筑面積中20％為小產權房

根據近年來村鎮建設統計公報和國家統計局的有關資料，我估計，截至2007年上半年，中國內地城鎮和村鎮房屋建筑面積已經達到510多億平方米，村鎮房屋建筑面積達到330億平方米左右，其中村鎮住宅270億平方米左右，村鎮公共建筑近30億平方米左右，村鎮生產性建筑30多億平方米左右。

目前通過帶房入城、舊城改造、合村并鎮、新農村建設、城鎮居民依法建造、村集體直接開發、合作開發、各種形式的信托持有等多種途徑和形式開發的房屋中，涉及城市居民和公司擁有的農村小產權房已達到現存全國村鎮房屋建筑面積330億平方米的20％以上，其中涉及村鎮住宅的大約50多億平方米；涉及村鎮生產性建筑的規模也很大，甚至已成為許多中小企業、三資企業的主要生產場所。

成因：諸多社會原因不改變，小產權房的存在基礎就不會改變

導致小產權房產生的根本原因之一就是近20年來的中國城市化、工業化的高速進程。中國目前城鎮人口已達到5.8億，城鎮化水平已超過了45％，這是人類歷史上最大的一次城市化轉型。根據國家有關部門的預期，按人口城鎮化率每年增加1個百分點測算，到2020年還將從農村轉移出3億左右的人口。

截至2007年年中，全國共有建制鎮、集鎮3萬多；村莊300萬個左右；村民委員會所在地50多萬個。但是全國近年來每年村莊減少數萬個，建制鎮、集鎮減少千個左右。《2005年建設部村鎮建設公報》顯示，截至2005年年末，全國建制鎮數量比上年末減少了59個，集鎮減少1134個，村莊減少70215個。全國小城鎮平均現狀用地面積由2004年的0.76平方公里提高到0.82平方公里，其中建制鎮用地由1.26平方公里提高到1.34平方公里，集鎮由0.36平方公里提高到0.38平方公里。2005年年末，全國建制鎮平均人口8352人，比2004年增加293人，比2000年增加1496人；集鎮平均人口2501人，比2004年增加74人，比2000年增加395人。

大規模的城市擴展直接促成了小產權房以規模化的方式不斷蔓延。目前，小產權房住宅數量總體上已相當于我國120億平方米城鎮住宅的40％以上，已經成為中國最重要的房產權利類型之一。而且，由于中國城鄉房屋不采取一元化的管理體制，伴隨著高速度的城市化，小產權房的運轉規模不斷擴大。

導致小產權房產生的第二個根本原因，就是近20年以來中國沒有根據《憲法》落實農村集體土地使用權轉讓的制憲原則和法規運轉體系，有關農村集體土地使用權轉讓的法律非常不完善，甚至可以說是空白，突出表現就是城鄉不平等的國家壟斷性征地制度。有數據顯示，2006年各級政府通過招拍掛和協議轉讓的土地出讓金收入達到13168.98億元，相當于同年國家財政收入的30％，成為中國地方政府推進改革的主要資本。不可否認，土地的開發肯定有地方政府和開發商的貢獻，但是對原土地權利人的利益侵占也是關鍵的利潤來源，這是村民和村集體推動小產權房發展的巨大利益動因。目前僅依靠廣東、成都、重慶、天津、上海等地的集體土地流轉試點方法已不足以應對小產權房利益的調整，以新的、全國性的法規統一解決小產權房問題已成為改革的必然。

導致小產權房產生的第三個根本原因，是近10年以來中國的房改沒有根據1998年7月3日國務院的《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》的規定，推進房改進程。該通知強調： “深化城鎮住房制度改革的目標是停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系；發展住房金融，培育和規范住房交易市場。”

事實上，由于政府沒有“建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系”，沒有廣泛發展個人合作建房、合作社建房、單位建房、集體改擴建原住房等合作建房形式，以平抑急劇住房商品化的運轉風險，而主要依賴商品化房屋的開發以解決城市住房需要，導致了中國最高的城市化發展速度和最高城市房價并存的“怪胎”。以上海為例，利用了這個改革縫隙，營造了以房地產為支柱產業帶動資產高速膨脹的中國財富運轉形態，引發了住房消費的恐慌，影響了社會和諧，形成了購買小產權房的整個社會基礎。與此同時，有關公務員等利益相關者也充分利用集體土地限制流通的低價土地政策，營建了比較高檔的小產權房。

倘若政府依據當年國務院全國住房改革要求，提供足夠的低價房以適應從福利分房為主到商品化住房為主的過渡時代的需求，就會極大抑制小產權房的發展。因此，小產權房是一項改革的歷史欠賬，目前中國已經沒有完全取締小產權房的道德力量了。

導致小產權房產生的第四個根本原因就是中國在對付通貨膨脹和管理人民幣紙幣本位制的經驗不足。近幾年，中國通貨膨脹指數統計剔除了房價，導致政府使用的通脹數據與居民客觀上承受的通脹嚴重不符。政府不以房價為通脹指數的統計內容，同樣民眾也不以小產權為非法的通脹對沖。過高的城市房價也構成了金融過剩，截至2007年年末，中國的廣義貨幣供應量余額為40.34萬億元，與年初比增加了5.1902萬億元。這客觀上使外國紙幣本位幣綁架了中國的資產價格，推高了中國通脹指數，也使小產權房成為防止人民幣貶值最理想的投資、投機目標。

總的來說，導致小產權房的社會原因不改變，小產權房的運轉規模也就不會改變。

《城鄉規劃法》：拉開了解決小產權房問題的序幕

治理小產權房應該土地和規劃兩法并用，而且理想的方法應該是先有土地法立規矩，后有規劃法劃方圓，但是目前恰恰相反。

2007年10月28日，十屆人大第三十次會議通過了《中華人民共和國城鄉規劃法》，該法自2008年1月1日施行，原《城市規劃法》廢止。《城市規劃法》轉變為《城鄉規劃法》表面上僅一字之差，卻標志著中國將從2008年起徹底改變城鄉二元結構的規劃制度，進人城鄉一體化的規劃管理時代。而與此相反，商品化的土地使用權的管理卻仍然用征地制度這個獨木橋來連接城鄉兩

個世界。

本來，集體土地制度應該是《城鄉規劃法》運轉的前提，也是其實施的基礎，遺憾的是，到目前為止，中國的《土地管理法》還沒有根據《憲法》的原則建立集體所有土地完整的法規體系，集體土地使用權也沒有根據《憲法》的原則進入市場流轉，由此導致了《城鄉規劃法》成為一部跛腳的法律，本應與《城鄉規劃法》同期出臺的集體土地管理法規延緩出臺，導致了集體土地使用權流轉、鄉鎮企業建設用地、宅基地、小產權房等問題獲得了巨大的灰色運轉空間。《城鄉規劃法》的施行將使中國的600多個城市、1600多個縣獲得村鎮規劃的主導權，這是中國規劃史上最大的一次放權，也是地方政府主導集體土地利益調整的最大的歷史機會。一些“有本事”的地方政府借此機會可以將大量歷史遺留問題轉為合法，比如對于小產權房和農村建設用地發展規模，縣、市政府就完全可以通過補辦手續等進行行政調整。因此，《城鄉規劃法》實際上強行拉開了解決中國小產權房問題的序幕。

解決途徑：分步驟逐步建立中國集體土地管理制度

徹底解決集體土地使用權的流轉和小產權房問題，大體可以有四個途徑：其一，修改《土地管理法》，建立有關集體所有土地特別是農村建設用地的流轉體系和權利安排；其二，在修改《土地管理法》的同時，制定有關行政條例，初步建立農村建設用地管理制度，促進集體建設用地使用權進入市場；其三，國務院或國土資源部有關集體的行政通知，以行政政令的方式確立集體建設用地的改革路徑和架構；其四，確立由地方政府試點解決的過渡性安排，因為《憲法》和《土地管理法》規定土地使用權可以依法轉讓，并沒有限定是國家制定的法律法規，還是地方制定的法律法規。

從目前情況分析，《土地管理法》的修改不僅是主體內容的問題，也不僅是抽象的立法技術問題，更多的是當代中國轉型和城鄉居民利益的革命性調整。因此，近期以《憲法》為基礎，全面實現《土地管理法》的體系修改是不太可能的，全面修改的歷史機遇大約應是2010年十七屆三中全會前后。

也正是基于此，目前解決集體土地使用權流轉問題可以選擇兩個路徑：其一，由國務院有關行政通知，這是《土地管理法》等法律修改的前置程序。但由于它還不是法律法規，仍不能據此解決集體土地的系統性問題。當然從形式上看，這種政令也可以是系列的通知并分多次頒布，但其效力和影響力都必定是有限的。其二就是采用分步驟的方式逐步建立中國集體土地管理制度，進行《土地管理法》的個別條款的修改。

目前來看，小產權房和集體土地使用權流轉的違規問題，決不可能因為一兩個嚴格的行政通知就會得以糾正，也決不會因為若干法律條款的修改就會得到有效解決，中國集體土地法律法規體系的建設需要全面的、整體的制度突破。

現行法律：有解決小產權房問題的空間

由于上位法優于下位法，《憲法》關于農村集體土地使用權的規定對農民是比較有利的，這是中國集體土地法律制度改革的基礎。但是，作為下位法的《土地管理法》等法規對農民集體占有、使用、收益和處分土地財產還是不明確的，它事實上確立了國家特別是地方政府對土地利用的壟斷權，這致使中國土地權利運轉具有諸多困難，致使土地使用權的轉讓收入成為地方政府推進現代化的主要原始資本積累，致使開發商成為土地資產價格暴漲的主要受益人，也必將導致農民集體的社會抗爭。

對此，既要推進改革，又要最大限度地利用現有法律的除外條款解決實際問題。目前中國的法律中也保留了多條途徑可以使農村建設用地使用權合法轉移，這實際上是打開農村土地流轉的一道大門。

例如，《土地管理法》第六十三條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”這里確定了農村土地使用權轉移的前提條件有三個，即：符合土地利用規劃；依法取得建設用地的企業；破產、兼并等并購手段實施權利轉移。據此，一部分農村土地使用權可以實現轉移。

除此以外，根據《擔保法》的規定，還有兩種情況也可享受除外條款待遇：其一，依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權；其二，依法抵押的鄉(鎮)、村企業的廠房等建筑物占用范圍內的土地使用權。由此，當農村土地使用權實現轉移和流轉時，土地上的房屋也就可以轉讓了。

上述條款雖然還不能全面地解決小產權房問題，但是也說明部分小產權房依據現行《土地管理法》可以轉為合法。

篇6

整治范圍和工作目標

整治范圍:塔前鎮轄區范圍內的所有違法占地和違法建房。

工作目標:通過開展專項整治工作，全面摸清違法占地及違法建房現狀，遏制違法占地及違法建房，依法查處一批典型重大違法案件，逐步建立健全長效管理機制。

整治重點

(一)占用公共綠地、河道、滯洪區等公共用地和占壓各種管線、擠占消防通道等危害公共安全的違法占地及建房;

(二)城鎮重要地段、重要節點、主要出入口和沿溪、沿河兩側，影響鎮容鎮貌的違法占地及建房;

(三)未經批準違法占地進行建設，或不按批準用途使用土地建設的;

(四)集鎮所在地的違法占地及建房;

工作安排

采取集中部署、聯合執法的方法，從20ll年l0月下旬至20l2年1月中旬開展為期3個月的專項整治行動，分四個階段展開。

(一)宣傳部署階段(2011年l0月21日至11月l0日)

充分利用廣播電視、宣傳欄、標語、致農民一封信等，大力宣傳與查處違法占地和違法建房有關的《土地管理法》、《城鄉規劃法》、《省實施<中華人民共和國城鄉規劃法>辦法》等法律法規，大力宣傳開展違法建房專項整治工作的重要性和必要性，營造濃厚輿論氛圍，取得全社會的支持和配合。

(二)調查摸底階段(2011年11月11日至11月21日)

各村對規劃建設用地范圍內所有違法占地和違法建房逐片、逐戶進行調查，摸清具體數量、面積等，進行歸集分類、建立臺賬(詳見附件)，并于2011年11月18日前匯總上報鎮整治辦。

鎮整治辦對調查摸底情況進行匯總后上報區整治辦，區整治辦會同區國土、建設部門進行認定。根據違法建筑的種類、性質，區分不同類形，確定包括、部分整改、罰款補辦、整體沒收等不同類型。

(三)集中整治階段(2011年11月21日至2012年1月10日)

區整治辦及職能部門按照法定程序，針對不同情況、分別提出處理意見，下達處理決定，各村負責督促違法建房的單位或個人在規定期限內自行拆除違法建筑。對在建違法占地和違法建房的，要立即停止，該拆除的要堅決拆除;對嚴重影響城鄉規劃實施、危害公共安全和存在嚴重安全隱患的違法建筑要予以拆除;對認定為違法轉讓土地等變相房地產開發行為的，要依法嚴厲查處。對拒不執行處理決定的，鎮整治辦適時通知供電、供水部門停止向違法建筑供水、供電，并報請區人民政府批準或申請人民法院，依法實施查封或等措施。

(四)鞏固提高階段(2012年1月11日至1月20日)

鎮國土所、鄉建站對各村建立完善日常巡查、舉報、宣傳、建設項目跟蹤監控、違法占地及建房監管的績效考核等機制，同時要嚴格審批程序，落實監管責任，逐步建立形成黨支部領導、村委會負責、公眾參與、上下聯動的長效工作機制。

工作要求

(一)加強領導

為確保塔前鎮違法建房專項整治工作的順利開展，鎮政府成立違法建房專項整治工作領導小組，負責指導、協調、監督各村開展專項整治工作，領導小組名單如下：

領導小組下設辦公室，辦公室設在鎮鄉建站，主任由同志兼任，副主任由兼任。

各村也要成立相應的領導小組，村主干要親自掛帥，責任要落實到人，把專項整治工作作為階段性的重點工作，集中力量抓好落實。

(二)明確職責

1、單位、部門職責

(1)各村要切實承擔起本轄區整治范圍建設工作的任務，發現本轄區內違法建房行為的，應當采取強有力的措施予以制止，同時報告鎮整治辦，真正做到守土有責。

(2)鎮整治辦要做好監督，每周召開一次工作會議，研究和解決違法建房專項整治工作存在的問題，協調解決專項整治行動中遇到的困難。

(3)紀檢部門要加強監督檢查，對村級黨員干部和國家公職人員參與違法占地及建房行為予以嚴肅查處。對當事人的家中或近親屬中有黨員干部和國家公職人員的，紀檢部門及所在單位要對其進行約談，共同做好當事人的工作，提高制止和查處違法占地和違法建房的自覺性和主動性。

(4)效能辦負責對各村的責任分工、人員到位、方案落實等工作落實情況進行效能督查，如督查中發現執行不到位、不落實的情況，對主要責任人予以效能告誡。

(5)供水、供電部門不得向違法建房的施工工地供水、供電;對私自接水、接電等行為，依照有關法律、法規嚴厲查處;對違法建筑內的電源、水源，適時配合行政執法部門予以切斷。

(6)建設、國土部門要各司其職，分別把好土地審批等關口，建立健全規劃建設和土地管理工作的長效機制，對違法建房的設計、施工、監理單位，要上報區國土、規劃、綜合執法部門進行查處，禁止參與全鎮內任何工程招投標。對未經用地審批，違法占地進行建設的違法行為，要上報區國土部門并由國土部門依據《土地管理法》進行查處;已取得用地審批文件，違反城鎮規劃進行建設的違法行為，要上報區城鄉規劃部門并由城鄉規劃部門或綜合執法部門依據《城鄉規劃法》、《省實施<城鄉規劃法>辦法》、《省農村村民住宅建設管理辦法》進行查處;對已辦理用地、規劃審批手續，需辦理開工建設手續但未辦理進行施工的，由建設部門依據《建筑法》、《建設工程質量管理條例》等法規依法進行查處。對認定為違法轉讓土地等變相房地產開發行為的，由公安部門依法嚴厲查處。

(7)公安部門要切實加強在拆違行政執法中的配合工作，堅決制止、查處各種阻撓執法行為，嚴厲打擊暴力抗法等行為。維護清理整治違法建房工作現場的治安秩序，確保執法人員安全。參與清理整治行動的部署，研究制定具體工作方案。對治安案件和涉嫌犯罪的予以立案查辦，依法追究其治安和刑事責任。配備足夠參與清理整治違法建房工作的機動警力，由整治辦統一協調配合執法行動。

(8)農商行對違法建房的單位和個人予以降低信用等級處罰，并據情節輕重依法予以金融服務限制，重者不予發放貸款。

以上單位在此次專項整治過程申，若無處理職能，可報請上級相關部門予以配合。

2、個人職責

(1)各村土地、建設協管員:協助鎮國土資源所、鄉建站收集違法信息，對發現違法行為的，及時向鎮國土、建設部門報告。此項工作將與協管員財政補貼掛鉤，進一步完善考核機制。

(2)村主干:協助鎮國土、建設部門做好本村違法建房的調查摸底及查處工作。

(3)鎮鄉建站、國土所:督促違法建房當事人停止建設、限期整改，并及時向鎮政府報告。

(4)各村掛點領導、工作隊:掛點領導負責各掛點村整治工作的領導，各村工作隊負責整治工作的督促落實。

(三)依法查處、維護社會穩定

要準確把握政策界限，規范查處程序，依法依規處理到位。在具體實施過程申，既要堅持原則，嚴格依法辦事，又要特別注意工作方法，做到文明執法、公正執法，妥善化解矛盾，維護社會穩定，嚴防出現惡性事件。對以各種手段阻撓執法、頂風違規的，要予以嚴厲打擊，嚴肅處理。

(四)疏堵結合、標本兼治

結合新農村建設、造福工程等，加快推進中心村鎮建設。認真規劃好農村建房用地、引導好村民建房，切實解決無房戶、缺房戶的住房問題。要認真總結工作經驗，嚴格執行農村村民住宅建設管理的各種法律法規，輔以制定村規民約，加強個人自建住房的規劃建設和用地管理，做好相關審批及疏導工作。建立健全規劃建設和土地管理工作的長效機制，完善涵蓋規劃建設、國土資源、農業、林業、供水、供電、紀檢、公安相關部門的聯合執法機制，從根本上遏制違法違規建設行為。

(五)強化措施

1、建立違法占地和違法建房公開處理和責任追究制度

建立重大違法占地和違法建房通報制度，對典型重大違法行為要通過公開曝光、公開處理、依法拆除等方式，達到處理一件、震懾一批、教育一方的作用。特別是各村主干要按"屬地管理"的原則對轄區制止和查處違法占地和違法建房工作切實負起責任，對制止和查處不力，或多次出現違法占地和違法建房的要追究領導責任，對制止和查處工作不作為的人和事，追究或建議有關部門追究相關責任人的責任;對重大典型違法行為的直接責任人員，根據情節輕重，依據有關規定，分別給予黨紀和政紀處分;構成犯罪的，要移送司法機關，依法追究其刑事責任。

2、完善違法占地和違法建房考核和管理制度

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隨著土地有償使用制度改革的深入，國家相繼實行了國有土地使用權出讓制度、土地收購儲備制度、經營性土地使用權招標拍賣和掛牌出讓制度，土地供給的市場化程度日益提高。土地供給方式發生的深刻變化，對城鄉規劃管理工作提出了新的更高的要求。按照《國務院關于加強城鄉規劃監督管理的通知》和建設部等九部委《關于貫徹落實<國務院關于加強城鄉規劃監督管理的通知>的通知》要求，為適應土地使用制度改革的需要，切實加強和改進國有土地使用權出讓的規劃管理，現就有關問題通知如下：

一、充分認識實施土地收購儲備制度、經營性土地招標拍賣和掛牌出讓制度的重要意義

實施土地收購儲備制度、經營性土地使用權招標拍賣和掛牌出讓制度，是國家為加強國有土地資產管理，規范國有土地使用權出讓行為，建立公開、公平、公正的土地使用制度，防止國有土地資產流失而采取的重大改革措施，有利于在嚴格控制供應總量的條件下，充分發揮市場配置土地資源的基礎性作用，優化城市土地資源配置、充分實現土地資產價值，提高土地資源利用效率，對城市發展建設也將產生重要影響。各級城鄉規劃行政主管部門要充分認識實施這些制度的重要意義，認真學習和研究土地收購儲備、經營性土地使用權招標拍賣和掛牌出讓的知識和經驗；要適應土地供給制度改革的新情況，研究加強和改進城鄉規劃工作，充分發揮城鄉規劃對土地資源配置的調控能力；要切實履行城鄉規劃管理職能，積極參與、協助政府搞好土地收購儲備和經營性土地使用權招標拍賣和掛牌出讓工作，保障城鄉發展建設健康有序進行。

二、切實加強對土地收購儲備、國有土地使用權出讓的綜合調控和指導

各地要認真抓緊編制和調整近期建設規劃，保證土地收購儲備、國有土地使用權出讓工作依據城市規劃、有計劃地進行。

要充分發揮城鄉規劃的綜合調控作用，加強對土地收購儲備、國有土地使用權出讓的綜合調控和指導。城市規劃行政主管部門要根據城市發展建設的需要和城市近期建設規劃，就近期建設用地位置與數量及時向城市政府提出土地的收購儲備建議，協助政府制定土地收購儲備年度計劃，做好土地收購儲備工作。要積極參與做好國有土地使用權出讓年度計劃制定工作。制定國有土地使用權出讓年度計劃，要依據近期建設規劃、土地利用年度計劃、建設項目的批準計劃，結合當前經濟社會發展要求和市場需求情況，科學確定出讓地塊數量、用地面積、地塊位置、出讓步驟等。自20*年7月1日起，凡未按要求編制和調整近期建設規劃的，不得出讓國有土地使用權。

要依據城市總體規劃加快編制控制性詳細規劃，提高控制性詳細規劃的覆蓋率，以適應土地供給市場化情況下的規劃管理工作的需要；城市中心地區、舊城改造地區、近期發展地區、儲備的土地、下一年度建設用地和擬出讓的用地要優先編制控制性詳細規劃；控制性詳細規劃要明確規劃地段內各地塊的使用性質、容積率、建筑密度、建筑高度、綠地率、必須配置的公共設施等控制指標和要求。

三、嚴格規范土地收購、國有土地使用權出讓規劃管理程序

要加強對土地收購的規劃指導工作，以利于收購的土地能夠按照城市規劃確定的用途使用。城市規劃行政主管部門應當對擬收購土地進行規劃審查，出具擬收購土地的選址意見書，供進行土地收購的單位辦理征地、拆遷等土地整理活動需要的相關手續。不符合近期建設規劃、控制性詳細規劃規定用途的土地，不予核發選址意見書，并書面告知理由。

要加強國有土地使用權出讓前后的規劃管理，明確規劃監督管理程序。國有土地使用權出讓前，出讓地塊必須具備由城市規劃行政主管部門依據控制性詳細規劃出具的擬出讓地塊的規劃設計條件和附圖。規劃設計條件必須明確出讓地塊的面積、土地使用性質、容積率、建筑密度、建筑高度、停車泊位、主要出入口、綠地比例、必須配置的公共設施和市政基礎設施、建筑界線、開發期限等要求。附圖要明確標明地塊區位與現狀，地塊坐標、標高，道路紅線坐標、標高，出入口位置，建筑界線以及地塊周圍地區的環境與基礎設施條件。國有土地使用權招標拍賣和掛牌時，必須準確標明出讓地塊的規劃設計條件。國有土地出讓成交簽訂《國有土地使用權出讓合同》時，必須將規劃設計條件與附圖作為《國有土地使用權出讓合同》的重要內容和組成部分。沒有城市規劃行政主管部門出具的規劃設計條件，國有土地使用權不得出讓。

國有土地使用權出讓的受讓方在簽訂《國有土地使用權出讓合同》后，應當持《國有土地使用權出讓合同》向市、縣人民政府城鄉規劃行政主管部門申請發給建設項目選址意見書和建設用地規劃許可證。城鄉規劃行政主管部門對《國有土地使用權出讓合同》中規定的規劃設計條件核驗無誤后，同時發給建設項目選址意見書和建設用地規劃許可證。經核驗，《國有土地使用權出讓合同》中規定的規劃設計條件與出具的出讓地塊規劃設計條件不一致的，不予核發建設項目選址意見書和建設用地規劃許可證，并告知土地管理部門予以糾正。

四、切實加強已出讓使用權土地使用的監督管理

各地城鄉規劃行政主管部門要切實加強出讓使用權土地使用的規劃跟蹤管理，加強受讓人在土地開發建設中執行規劃情況的監督檢查，建立健全相應的監督管理制度。受讓人取得國有土地使用權后，必須按照《國有土使用權出讓合同》和建設用地規劃許可證規定的規劃設計條件進行開發建設，一般不得改變規劃設計條件；如因特殊原因，確需改變規劃設計條件的，應當向城鄉規劃行政主管部門提出改變規劃設計條件的申請，經批準后方可實施。城鄉規劃行政主管部門依法定程序修改控制性詳細規劃，并批準變更建設用地規劃設計條件的，應當告知土地管理部門；依法應當補交土地出讓金的，受讓人應當依據有關規定予以補交。

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ABSTRACT:Revising City Planning Act into Urban and Rural Planning Act is very important in promoting urban and rural integrated management and improving the current disorder in rural construction. But the revising of the act as well as its enforcement will confront unavoidable challenges.

This paper discussed the possible problems in the act implementation and provided counter-measures respectively.

“城鄉一體化”在規劃界并不是一個新鮮的話題，曾經還因為各人對其含義的不同理解而發生過學術爭論①;但這些討論多年來一直是停留在學術層面上的探討，在制度和政策方面的推進并沒有實質性的進展。本文討論的“城鄉一體化”，概念界定為對城市和鄉村實行“一體化”的規劃管理。之所以要重新討論這一話題，概因當前正在進行的《城市規劃法》修訂中，圈內人士建議將原法修訂為《城鄉規劃法》的呼聲甚高，甚至得到主管領導的首肯②。將《城市規劃法》修訂為《城鄉規劃法》，這樣的修改雖只一字之差，卻是一個突破性的變革;它意味著，目前仍然在施行的“城鄉分治”的城市和鄉村規劃建設管理，將被納入一個統一的制度體系中。這在給城鄉規劃的發展帶來巨大機遇的同時，也對現行的規劃體系和制度安排提出了嚴峻的挑戰，規劃界人士對此不能不有清醒的認識，并提前做好應對準備。

1　實施城鄉一體化管理是城鄉發展的大勢所趨

制定《城鄉規劃法》之所以得到較為廣泛的響應，是因為改革開放20多年來，特別是實行市場經濟體制10年以來，城鄉關系已經發生了巨大的變化。在計劃經濟體制下出臺的《城市規劃法》已經難以應對形勢急劇變化下出現的許多新問題，這體現在以下幾個方面:

11　鄉村工業化迅猛發展帶來城鄉關系的重構

1978年以來中國農村改革一個最為引人注目的現象，就是鄉鎮企業的興起，它徹底改變了傳統的“城市—工業，農村—農業”的經濟格局。經過20多年的發展，許多地方的農村實際上已經成為工業社會的一個組成部分;城市與鄉村的空間界限日趨模糊，與城市生產和生活相關的功能設施越來越多地轉移到以前的農村地區，使得傳統概念上的城市和鄉村的特征發生根本變化，這在經濟發達地區體現得尤其顯著。在城市化加速發展的形勢下，仍然要把城市規劃的工作范圍囿于“城市”，試圖通過人為地劃定城市規劃區來區分城鄉空間界限，不僅已經變得十分困難，也不符合城鄉聯系日益緊密的社會經濟發展要求。21世紀將是中國城市化加速發展的時期，把城鄉人居環境建設納入統一的規劃管理，已是城鄉空間發展的大勢所趨。

12　鄉村建設的無序發展亟待加強規劃調控

鄉鎮企業迅猛發展造成的直接后果，是鄉村地區的開發強度明顯增加，非農用地規模的迅速擴大。由于這種類型的工業化是由基層政府和農民個體自下而上發起的，帶有極大的自發性和盲目性。在短期經濟利益的驅使下，農村土地結構的調整、鄉村地區居民點和鄉鎮企業的建設、城鄉地域結合部的集體土地出讓，都往往呈現秩序混亂的狀態，造成嚴重的資源浪費和環境破壞。

但長期以來的“城鄉分治”，也形成了規劃建設管理上的“二元”體制。現階段我國城市規劃管理的權限被界定在劃定的城市規劃區范圍，在此以外的鄉村建設是執行另一系列的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》，不在城市規劃的工作權力范圍之內。雖然鄉村建設也不是無法可依，但由于缺乏有力的管理機構和規劃的實施機制，其監管力度遠遠弱于城市地區，不可避免地出現大量的違法用地和違章建設活動。

而對于這些活動，城市規劃的控制管理權由于體制的限制很難有所作為，導致這些地區的無序發展狀況愈演愈烈。因此，打破規劃管理上的“二元”體制，整合城鄉兩個規劃系統就成為當務之急。

13　建設用地的保護和利用急需規劃引導

現階段我國城市規劃的性質基本定位于城市建設用地規劃，非建設用地的保護和利用主要由土地利用總體規劃承擔。但后者的出發點主要是立足于控制建設用地規模，保護耕地;而對于如何更有效地利用非建設用地，使其對生態環境的改善發揮更大作用則缺乏積極的引導。事實上，農田、山體、林地、水域等非建設用地，對于人居環境發揮著極其重要的生態功能，在規劃中不應當只是消極地作為保護區，將其獨立于城市規劃系統之外;而應保護和開發相結合，使建設用地和非建設用地有機結合成一個整體③。無論是傳統城市規劃的“田園城市”理想，還是當今可持續發展的必然趨向，都要求城市規劃必須將自然生態環境納入到自己的作用對象之中。這樣，鄉村就不可能排除在城市規劃工作范圍之外。

2　城鄉二元土地制度構成最大的制度性約束

21　兩種不同的土地所有制是造成城鄉規劃管理出現巨大差異的制度根源

目前，我國的城市和鄉村的規劃建設之所以有如此大的差別，是因為兩者發展的動力機制存在根本的不同，其最終的根源在于兩種不同的土地所有制基礎。按照《憲法》規定，城市的土地歸國家所有，農村的土地歸農民集體所有。兩種不同的土地產權制度，決定了作為國家干預手段的城市規劃，在對兩種土地使用方式的控制管理力度上，存在巨大的差別。

在市場經濟條件下，土地所有權和使用權相分離已經成為普遍現象。從理論上說，即使在城市，規劃對土地使用的干預也是有限度的，而農村土地的集體所有也不意味著所有者在土地開發使用上可以不受任何約束。但在實際運作中，城市和鄉村的土地使用卻截然不同。作為國家所有的城市土地，在計劃經濟時期一直是由國家統一調配劃撥、統一建設、統一管理的，換言之，一直有遵從國家統一規劃管理的“傳統”。土地使用權的有償出讓，是在上世紀80年代后期隨著市場經濟的逐步推進才實施的，至今不過十余年的歷史。而且城市土地使用的市場化過程中，土地使用者在從國家手中獲得有限的土地使用權時，就附著了許多開發條件(其中也就包含著規劃條件)，也就理所當然地要按照規劃進行開發建設;否則將面臨被收回土地使用權的處罰，這使得規劃在實施中有較強的基礎條件和保障機制。

但在農村的情況就完全不同。土地歸屬農村集體所有，但國家對農村集體如何行使土地所有權卻一直缺乏明確的規定。在農村實行家庭承包制后，我國農村土地集體所有制的主體虛位問題變得十分突出，村集體與農民事實上行使了土地的處分權。而規劃則被視作一種國家強加的外來干預手段，缺乏內生機制和需求，難以得到農民的接受和認同;鄉村建設就必然變成農民在各自所擁有土地上自行其事的屬地建設行為。一個典型的例子是，珠江三角洲地區許多城市普遍存在的“城中村”現象就是土地二元體制造成的結果。這些“城市里的鄉村”，盡管位于城市中心區，處在城市規劃的直接作用范圍之內，但仍然無法擺脫規劃失控的狀態，部分地區甚至陷入法不責眾的困境，其中土地制度是規劃難以發揮效力的根本原因。在城市中心的農村集體土地尚且如此，大量處于城市之外的廣大農村要實現對土地統一規劃管理，談何容易?

如果不改革農村現有的土地產權制度，不解決鄉村非農建設用地統一開發與土地集體所有的矛盾，就無法真正將鄉村的規劃建設真正納入到政府的有效管理控制之中。而要從法律上明確農村集體作為土地所有者究竟享有何種權力，如何依法行使這種權力，顯然不是一部《城鄉規劃法》的出臺就可以解決的問題。

22　農村土地制度改革面臨的困境

關于農村土地制度改革的探討，早在上世紀80年代就已經開始，當時主要是針對農村土地實行家庭承包經營責任制后出現的問題而展開的。改革的思路不外乎三種:土地國有化、土地私有化、在維持原有的土地集體所有制基礎上進行改革，各種意見均有各自的充分理由(袁亞愚，1996)。而在中國推行任何一項重大的制度變遷，最大的難點在于全國各地的巨大差異:中西部欠發達地區存在的嚴重問題在沿海發達地區可能并不突出;沿海發達地區快速發展中暴露的新問題，在其他地區也許尚未顯現。

反映在農村發展問題上，與沿海發達地區的農村工業化超前發展、農村地區出現“過度開發”形成鮮明反差的是，中西部一些欠發達地區還相當落后，不僅農村工業化和城市化水平低，城市自身也存在發展動力不足的問題。對于這些地區而言，土地仍是廣大農民賴以生存的基礎和農村社會穩定的最終保障。這種經濟發展的地區性差異還有愈演愈烈之勢。因此，面對嚴重的不平衡發展，國家在全國范圍內推出的許多改革措施或新的制度安排，常常因為要照顧全局、綜合平衡而變得十分小心慎重，在農村土地制度改革這樣的重大問題上尤其如此。由于“三農”(農業、農村、農民)問題歷來都是中央政府關注的焦點，在穩定壓倒一切的指導思想下，“三十年不變”就成為中央對于農村工作的重要指導方針。這使得在學術界曾經沸沸揚揚的關于農村土地制度改革的討論，到后來反而趨于平靜，在實踐上更不可能有實質性的推進。

在農村土地集體所有制不進行根本性改革的前提下，新出臺的《城鄉規劃法》要想有效地發揮作用，對農村土地的開發建設施加實質性的影響無疑將面臨著嚴重的制度性約束。

3　相關法規體系和行政管理體制亟待調整和改革

31　“兩法”、“兩規”和兩個管理部門的關系協調

將《城市規劃法》修改為《城鄉規劃法》，并不只是規劃法本身的變動，還涉及諸多相關法律、法規、規范以及管理部門的關系調整。與城市規劃同樣涉及土地利用和管理的另一部最重要的法律，是1998年頒布的新《土地管理法》。《城鄉規劃法》的出臺，必然涉及“兩法”的協調，同時也涉及城市總體規劃與土地利用總體規劃、規劃管理部門與土地管理部門之間的關系協調。

我國《土地管理法》規定:“城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。在城市規劃區內、村莊和集鎮規劃區內，城市和村莊、集鎮建設用地應當符合城市和村莊、集鎮規劃。”這一規定界定了城市總體規劃、村莊和集鎮規劃與土地利用總體規劃之間的關系:城市規劃、村莊和集鎮規劃是一定時期內城市、村莊和集鎮發展的藍圖和各項建設工程設計和管理的依據;土地利用總體規劃的規劃范圍是整個地域，它要對包括城市、村莊和集鎮用地在內的全部土地做出統籌安排。所以，在土地利用上，城市規劃、村莊和集鎮規劃和土地利用總體規劃的關系是點與面的關系。土地利用總體規劃主要在城市或村鎮發展用地的規模、方向和范圍上進行協調，確定城市或村莊和集鎮建設用地區的界限。建設用地內部的土地利用應根據城市、村鎮建設規劃的要求安排，土地利用總體規劃一般不作干預。這樣，兩個規劃和兩個部門在彼此的工作范圍和權力界限上基本是明晰的。但是，如果實施《城鄉規劃法》，把整個行政轄區作為城市規劃區，并且對于非建設用地的管理同樣要實施一定程度的干預，那么兩個規劃和兩個部門的職能和工作范圍在一定程度上將出現交叉和重疊，由此可能引起新的管理混亂，如何協調好這些矛盾就變得十分緊迫。

除此之外，在規劃法規系統內部也存在相互協調的問題。現行城鄉規劃建設管理的“二元”體制導致規劃的法規體系也呈現“二元”性:在城市建設中要遵守《城市規劃法》，執行相關的城市規劃標準;在城市范圍以外的鄉村地區則是遵守《村莊和集鎮規劃建設管理條例》，按照《村鎮規劃標準》執行。《城鄉規劃法》的出臺是否意味著《條例》的自動失效?目前城市和鄉村兩個規劃標準的統一有無可能?這都是值得規劃界認真研究并迫切解決的問題。

32　現行規劃管理體制面臨的挑戰

表面上看，城市和鄉村不同的法律規定和技術標準，是造成城鄉建設“兩張皮”的體制原因。因此，機構合并就成為最簡單最基本的改革思路。在1998年進行的建設部機構調整中，原來的城市規劃司和村鎮規劃司合并組成城鄉規劃司，體現了國家主管部門對城市和鄉村兩個系統的所有建設用地進行統一規劃建設管理的意圖。但進一步分析不難發現，造成鄉村建設失控的根本原因，并不僅僅是因為兩個規劃系統和兩種體制并存產生的摩擦，更主要的原因在于在現行管理體制和機制下，規劃的管理控制難以真正落實到鄉村地區。

實際上，目前我國的鄉村建設并非處于無法可依的狀態;如果鄉村規劃能夠按照國家的有關法規文件嚴格執行的話，也不會出現當前這種混亂無序的狀況。

但規劃的實施不僅需要法制保障，同時也需要行政保障和經濟保障，這絕非出臺一部法律就可以了事，也不象簡單的機構合并那么輕松。面對全國大部分地區的人口和可建設用地都位于鄉村的基本現實，規劃要覆蓋到整個鄉村地區，也就意味著規劃管理的地域范圍和人口規模較以往將有大幅度的擴大，實際上也將造成規劃管理的權力重心進一步下移，村鎮一級的規劃管理力度必須大大加強(張兵， 2000)。如果在規劃機構的設置、人員編制安排以及財力、物力的投入方面沒有保證的話，《城鄉規劃法》的落實也就成為紙上談兵。從某種意義上說，《城鄉規劃法》的出臺在賦予了規劃部門更多權力的同時④，也給他們的工作帶來了更多的責任和壓力。在當前城市規劃部門應對城市建設中的種種矛盾都有些力不從心的形勢下，他們是否有能力承擔法律所賦予的比過去艱巨得多的重任以及由此伴隨的巨大風險?

33　深圳實行城鄉一體化管理的實踐和啟示

深圳是全國最早實行城鄉一體化統一管理的城市之一。首先，在規劃編制上，新的《深圳市城市總體規劃(1996~2010)》擯棄了傳統的城市總體規劃只管城市不管農村的做法，將整個市域的土地資源作為一個整體，對城市建設用地和農業保護用地、生態保護用地等非城市建設用地在空間上進行了明確的劃定，從而較好地保證了城市建設與周邊資源環境的合理保護利用和相互協調，實現了國土資源的優化配置。

其次，在管理體制上，早在1989年就將規劃、國土兩局合并，行使全市城市規劃、土地管理及房地產管理職能，實現“規土合一”，使城市規劃緊扣國土資源的合理利用，使規劃真正成為土地利用和城市建設的龍頭。

1994年，為使規劃管理政策更直接、更快捷、更準確的實施，將全市各區的規劃、國土管理部門改組成為市規劃國土部門的派出機構，實行垂直領導;將鎮(辦事處)的規劃、國土管理職能從鎮城建辦劃出，設立規劃國土管理所，作為區規劃國土部門的派出機構，建立“市局———分局———國土所”三級垂直管理架構。實踐證明，這一機構改革，從根本上理順了規劃管理和土地管理的關系，協調了規劃管理機構與地方政府之間的關系，使規劃國土管理工作走上了集中、高效的軌道。

深圳之所以能夠比較有效推進城鄉一體化統一管理，除了歸功于政府的堅定決心和體制優勢外，還得益于以下三個方面的有利條件:首先，深圳的行政區范圍相對狹小而建成區規模較大，有可能將整個行政區作為城市規劃區實施統一管理;其次，經濟的快速發展使得全市域范圍的城市化人口超過90%，而農業在GDP總量中的份額不到1%，這為對全市域范圍實施城市化管理提供了基礎條件;第三，深圳的人均GDP在全國大中城市中居首位，其雄厚的經濟實力和政府在規劃方面的巨大投入，為規劃實施提供了強用力的物質保證。

但即使有上述諸多方面的優勢和有利條件，深圳對經濟特區外農村集體土地實施規劃管理時仍然遇到很大的困難和阻力，這也是造成深圳特區內外城市建設面貌迥異的重要原因⑤。而對于全國其它城市和地區來說，并不完全具備深圳的條件，實施城鄉一體化管理無疑將面臨更多困難。

4　現行規劃運作體系面臨重大變革和重構

自1990年《城市規劃法》正式實施以后，政府又相繼出臺了一系列配套的法規文件，使得我國的城市規劃編制工作基本形成了一個較為完整規范的體系;經過多年實踐后已經被大多數規劃設計和管理部門所熟悉掌握但《城鄉規劃法》出臺后，不僅城市規劃與社會經濟發展計劃、土地利用規劃之間的關系需要重新協調，而且現有規劃體系自身也面臨著進行重大調整的需要如果新的《城鄉規劃法》要求把規劃區推進到廣大的鄉村地區，甚至將整個行政轄區都納入規劃范圍，則現有的規劃編制內容和技術方法都需要進行重新修訂。

以往的規劃實踐，無論是總體規劃還是詳細規劃，都基本是以城市為工作對象展開的，包括目前進行的一些探索性的規劃，如概念規劃、法定圖則等等，亦基本如此。1983年全國開始的市帶縣的行政管理體制改革，推動了市域和縣域城鎮體系規劃的開展，但這些規劃研究的重點仍是區域內的中心城市和各級城鎮的發展定位和合理布局方面;對于鄉村的規劃究竟應該如何編制，無論理論還是實踐都明顯滯后。很顯然，鄉村的開發和建設具有與城市完全不同的特征，不宜采用與城市同樣的辦法處理，但至今并沒有形成一套有別于城市的規劃編制體系和方法。《城鄉規劃法》實施后，鄉村的規劃究竟怎樣與已經沿襲多年的城市規劃編制體系相銜接?究竟是重新制定一整套新的城鄉規劃編制系列辦法，還是依然按照原來的城市和鄉村兩個系列進行?如何審批?如何管理?由誰組織實施?這都是規劃界所需要馬上回答的問題。而從過去的理論儲備和實踐經驗看，規劃界都缺乏應對的準備。

5　結論和建議

進入21世紀的前20年乃至更長的時期內，中國的城市化進程將駛入“快車道”，城市規劃若不能及時應對這一巨大變化，不僅難以擔負起應有的責任，而且也將喪失自身進一步發展的最好機遇。從這一點看，盡早出臺《城鄉規劃法》，是及時應對城市化大趨勢的重要戰略舉措，將為城鄉協調發展提供更有力的法律支持和制度保障。但同時又必須清醒而深刻地認識到:一部《城鄉規劃法》的出臺，并不意味著過去阻礙城鄉協調發展的眾多制度性癥結都將迎刃而解，相反卻可能引起更為劇烈的新舊體制碰撞沖突，并對與規劃法緊密相關的一系列法規條例，包括專項法、從屬法等等，以及相關的重大制度安排，都提出了調整改革的緊迫要求。

為了減少制度變遷的交易成本，保證改革穩妥順利地展開，一個較為務實的途徑是:將《城鄉規劃法》作為指導我國城鄉發展的一個綱領性文件，只提出針對所有地區需要普遍遵守的原則而不涉及操作層面，作為建構我國規劃法規體系框架的基礎。

《城鄉規劃法》是我國城鄉規劃法規體系中的主干法，針對全國經濟發展不平衡、地區差距巨大的矛盾，在城鄉發展問題上建議只提出原則性要求，而將更多操作性的具體規定留給地方城市去選擇制定，保證規劃的主干法在面對全國千差萬別的情況時有較大的回旋余地;既保持主干法在相當長時期內的穩定性，也為地方的規劃法規建設和發展留下更多空間。各地可以根據自己發展的實際情況，制定適應本地的具有可實施性和可操作性的地方法規、規章等。在最近的戶籍制度改革中，廣東等經濟發達的省份在全國率先取消了沿襲數十年的農業和非農業“二元”戶口，實施按照實際居住地登記的戶口管理制度。這是城鄉發展中“自下而上”推進改革的一個典型范例，對于城市規劃也是一個有益的啟示。在國家總的法律精神的指引下，經濟發達地區應利用自身有利條件，抓住機遇，大膽創新，走在全國規劃改革的前列。

參考文獻(References)

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(一)禁止建設區：指城鄉規劃區外從公路用地（國、省道公路水溝外2米；縣鄉公路水溝外1米的范圍內為公路用地）和重要河流（__河）兩岸用地（行洪斷面）外邊緣起向外的距離，其標準為：國道不少于20米；省道不少于15米；高速公路用地（含匝道）不少于30米；高速公路連接線不少于20米；瀏東公路不少于15米；__河不少于50米；蒙華鐵路(含站場用地界)60米以上。

(二)控制建設區：高速公路、國省干線公路兩廂及__河兩岸500米范圍內、禁止建設區外的用地；

(三)高速公路、國省干線公路及__河流經行政村等城鄉規劃區的區段，按照城鄉規劃要求控制。

(一)任何單位和個人不得在禁止建設區內批準建設各類建筑物及設施。

(二)控制建設區內的建設須符合土地利用總體規劃和城鄉規劃。

(三)全境范圍內土地上禁止新建豬舍。

(四)控制建設區內的各項建設須采取“設施先行，統一管理”的建設方式，避免零星建設。

(五)未依法辦理項目審批手續，不得擅自在控制建設區內進行建設。確需在未納入城鄉規劃的控制建設區內選址建設重大項目的，應由鄉經濟發展辦牽頭，經國土、規劃、城建、林業、交通、環保、水務等部門聯審后，按程序報鄉人民政府審批，依法辦理報建手續。

(六)各村民委員會應依據城鄉規劃，積極引導控制建設區內的村民建設集中居民點。未納入城鄉規劃又確需在控制建設區內建房的，須經國土所、規劃建設環保站嚴格審批，嚴格控制，確保建設效果。

(七)嚴格保護控制建設區內的自然生態，未經許可，任何單位和個人不得挖山取土、采伐、采挖林木，破壞自然山體。經有關部門批準改變地形地貌的，應及時進行綠化美化，確保人工建設與自然環境的有機協調。

(一)巡查制度。成立聯合執法巡查工作小組，定期組織開展巡查，最大限度地控制和減少土地違法案件及違章建筑的發生。

(二)聯審制度。對需在控制建設區內建設的用戶實行《新增電力用戶申請審批單》制度，從源頭上遏制違法建設。

(三)舉報制度。對在禁止建設區和控制建設區范圍內擅自修建各類違法建筑的，設立有獎舉報制度。（舉報獎勵辦法詳見《溪江鄉人民政府關于對在禁止建設區和控制建設區范圍內擅自修建各類違法建筑實行舉報獎勵的通告》。）

(一)各村民委員會為本轄區規劃建設管理范圍的責任主體，應嚴格按照“屬地管理”，結合城鄉環境整治，將規劃建設管理作為一項重要工作來抓，加大對轄區內規劃建設管理范圍的巡查力度，會同執法主體及時制止、查處違法建設。

(二)未經批準，在城鄉規劃區內擅自修建各類違法建筑的，由鄉人民政府依法查處；不在城鄉規劃區內由國土部門牽頭依法查處。

(三)在高速公路及其互通連接線、國省干線公路兩廂禁建區建設的，由公路部門牽頭依法查處。

(四)對規劃建設管理范圍內已建成的違法建筑，由相關執法主體會同責任主體依法予以查處。

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關鍵詞：資源環境與城鄉規劃管理；專業特點；辦學特點；專業發展；辦學要求；教學質量 文獻標識碼：A

中圖分類號：G642 文章編號：1009-2374（2016）10-0191-02 DOI：10.13535/ki.11-4406/n.2016.10.093

1 資源環境與城鄉規劃管理專業概述

資源環境與城鄉規劃管理專業屬于地理學一級學科下的二級學科，它包含的學科較多，范圍較廣。目前全國超過有160所高校開設了資源環境與城鄉規劃管理專業，開設的學校多，但并沒有統一的培養目標，有的學校著重培養城鄉規劃方面的人才，有的學校則偏重于培養資源環境。也有的學校會在大二時分方向培養不同類型的人才，如云南師范大學的資源環境與城鄉規劃管理專業，在大一時為一個班級，到學生大二時會根據學生的喜好將專業分為自然地理與資源環境和人文地理與城鄉規劃兩個方向供學生選擇。可以說這樣的分類可以使該專業的定位更加明確，使學生能在不同的專業分類下學得更精、學得更好，更有利于培養出社會需要的專業人才，使專業的前景更加光明。

1.1 專業特色

日前，我國開設資源環境與城鄉規劃管理專業的院校在該專業的課題安排上基本相同，都包含了地理科學、城市規劃、地質礦產、區域經濟、房地產、建筑學、環境保護等多學科知識，這些學科知識幾乎也存在于環境科學與工程和城鄉規劃等其他類似專業的課程內容。由此而言，資源環境與城鄉規劃管理專業的課程設置沒有自己的專業課程和特色優勢，使得辦學理念融入不到辦學過程中，阻礙了資源環境與城鄉規劃管理專業向前發展的進程。

1.2 人才培養模式

依照資源環境與城鄉規劃管理專業課程設置的理論，該專業試圖培養具備資環專業基本理論、基本知識和技能的高級專門技術人才，可以在科研機構、企事業單位或行政管理部門等從事科研、管理等專業技術工作。資源環境與城鄉規劃管理專業的專業課程涵蓋了地理科學、環境科學、城市規劃、區域經濟等學科知識，在專業設置上培養學生掌握生態學、地理科學、城市規劃、地質礦產、區域經濟等相關理論知識，成為最典型的“通才型”專業人才。由于這種培訓模式使得學生學習科學知識涉及領域比較多，形成了一種“通”而不“專”的效果，真正放在市場上與其他專業學科的學生競爭時，往往會處于劣勢的地位。如：資源環境與城鄉規劃管理專業的學生在地理學科領域通常面對著地理學科專業的競爭；在環境科學領域面臨著環境工程專業的競爭；在土地管理領域面臨著土地管理專業的競爭等。

1.3 實踐技能薄弱

資源環境與城鄉規劃管理專業培訓模式所存在的問題同時也帶來了很多現實問題。例如學習課程設置過多，課程就更加復雜性，學生總學時又有限，如何在有限的時間內全部學習完成理論知識，是一個重要的現實問題。另外，由于學時有限，理論知識都沒有完全學習到位，如何抽出有限的時間對學生進行理論聯系實際的實踐教育呢？而且一些院校雖有設計實踐課程，但是實踐課程傳統單一，缺乏創新性思維，使得學生也對實踐技能提不起興趣，加之院校更多的注重理論教學，輕視實踐技能的培育，使得學生動手能力差，而社會更需要的是應用型人才，學生在面對就業選擇的時候也會感到壓力很大。

1.4 就業與深造

通過第三方面論資源環境與城鄉規劃管理專業培養模式導致實踐技能差，同時引起很多方面的現實問題，一個非常重要并且直接的問題就是就業問題。一個專業的就業率高與低，直接地反映了社會對該專業的認可程度。資源環境與城鄉規劃管理專業的培養人才致使“通”而不“專”，表面上選擇性比較多，可以在城市規劃局、國土資源局、環保部門等企事業單位就職，但是同樣資源環境與城鄉規劃管理專業在市場上也有很多的競爭對手，再加上資源環境與城鄉規劃管理專業自身設置的局限性，使得在市場上的競爭實力較薄弱。尤其是隨著時代的發展和進步，人們更多地追求高素質高技術的人才，市場上也需要高技能高學歷的人才機制。本科生更多地選擇進行考研考博的現象也普遍存在，但是資源環境與城鄉規劃管理專業涉及的碩士學位幾乎不存在，也就是說資源環境與城鄉規劃管理專業的畢業生想深造都找不到相應的大學，最后學生只能尋找相似的專業進行深造考研或者干脆更改專業選擇。致使資源環境與城鄉規劃管理專業畢業生在就業方面的壓力越來越大，使得畢業生在面臨就業壓力的時候會更加迷茫、沒有信心，促使更多專業人才的流失。

2 資源環境與城鄉規劃管理專業發展定位思考

2.1 明確專業的辦學理念，準確定位學科方向

在學院教學中，由于資源環境與城鄉規劃管理專業設置課程較多、學習的內容非常復雜，這種蜻蜓點水式的教學方式使得學生什么都學，卻什么都不會。在實際教學中，其實已經偏離了教學目標，忽略了社會需要的實用性人才而非專門人才。其實資源環境與城鄉規劃管理專業在市場上具有很強的操作性，而且對學生的專業知識和技能有較高的要求，學生既要掌握專業知識的基本理論，也要具有實踐操作能力，可以解決資源環境合理規劃與城市之間存在的實際問題。各學院應該根據自身辦學特色以及師資情況，明確專業辦學理念，完善課程體系，準確定位學科方向的基礎上，加強學生動手實操能力，增強實踐教學的實用性，增多實踐課程學時，培養學生實踐動手能力，課程設置上要為畢業生未來可能從事的工作準備。

2.2 根據學校特色完善課程設置

要根據學院辦學特色，完善資源環境與城鄉規劃管理專業的課程設置體系。要綜合考慮資源環境與城鄉規劃管理專業在社會需求方向的因素，合理地設置學習課程內容的安排，避免課程內容設置的重復性和復雜性，使得學生對該專業的學習產生距離感。并且一個專業的培養目標能否實現不僅是靠幾門課程就可以的，它需要充分學習各個課程，靠這些課程的相互補充和協調來實現。資源環境與城鄉規劃管理專業是一個多學科交叉、綜合性強的學科專業，這也使得該學科學習起來比較困難。資源環境與城鄉規劃管理專業作為一個地理學科領域，不僅要培養學生對地理區域的規劃特點，還要熟練地掌握當地經濟背景和社會背景下的資環專業知識。例如，在西部地區經濟發展相對落后，高校開辦的專業應該更多地傾向于注重生態環境保護等，可以開設山地生態保護、地質災害勘察、資源環境調查等學科內容的傳授，但是并不是一味側重，不去關注城市建設、循環經濟的發展、城鎮規劃、區域經濟等人文環境內容的學習。

在專業課程開設時，要注重基礎課程與專業課程的結合，也要注重理論知識以及實踐知識的結合，同時課程在開設時還要根據社會對人才的需要，開設相應的課程。值得提出的是，資源環境與城鄉規劃管理專業目前已經基本協調和實現了以上要求。

2.3 實施導師制

導師制是高校對學生管理以及培養高層次人才戰略所實施的一種優良制度。國內外大量實踐證明，大部分學生渴望教師對自己學習狀況的關注，及時給出指導和鼓勵。如果資源環境與城鄉規劃管理專業實施了導師制體系，每位導師就可以隨時和學生進行交流，更容易從多角度了解學生，當學生遇到不管是生活還是學習上的問題時，及時給出解決辦法或者及時給予關心和關切幫助。另外，導師需要更加的專業，不僅是在專業方面，在其他方面也對導師提出了較高的水平，導師要發現學生學習的個性特征，因人而異地采取措施，有助于更快地提高學生素質和能力，有利于指引學生更好地發展本專業。導師還可以借助自己的科研項目和實踐經驗的結合，使學生也參與其中，拓展學生的知識面，激發學生的學習興趣，提高學生的自主學習能力，為社會提供合格的創新性人才。

綜上所述，資源環境與城鄉規劃管理專業在未來的發展過程中還有很大的發展空間，通過對專業定位、特色發展和學生就業等方面的修正改良，調整人才培育戰略和社會需求之間的偏差，促使資環專業應對新的挑戰，新拆分兩個專業分別為自然地理與資源環境和人文地理與城市規劃，可能更快地推進未來高校資源環境與城鄉規劃管理專業的發展。高校在發展資源環境與城鄉規劃管理專業體系建設時，要積極吸取經驗教訓，結合社會對人才的需求，從多方向和多角度來提高專業競爭力，培養一批又一批為社會所用的合格人才。

此外，學校在培養資源環境與城鄉規劃管理專業人才時，不能盲目覺得什么課程好就開設什么課程。學校培養人才終究是為了社會和國家建設服務的，因此我們在培養相關的專業人才時，必須充分地考察市場、研究市場，根據市場的需求靈活開設相關的專業課程，培養出社會需要的、專業的人才。總的來說，學校只有培養出社會需要的專業人才，增加學生的就業率，才能推動該資源環境與城鄉規劃管理專業的發展，提高學校的知名度，為社會主義建設奉獻出一份力量。

參考文獻

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