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【關鍵詞】土地開發整理項目 規劃設計 土地適宜性

前言

土地整理泛指人們為了一定目的，對土地進行調整、安排和整治的生產實踐活動，是一項涉及工程與技術、經濟與法律、行政與管理的系統工程，其實質是合理組織土地利用。廣義的土地整理分農地整理和市地整理兩方面內容，狹義的土地整理則僅指農地整理，我國目前開展的土地整理活動大都屬于農地整理，以增加耕地面積、提高耕地利用率和產出率為根本目的農用地整理。我國目前的土地整理尚處于初級階段，大多數地區土地整理目標仍主要是擴大耕地數量，補償因非農建設占用的耕地，尚未進入以提高生態環境品質和農地質量為主要目標的階段，這就需要以可持續發展理論為指導，對土地整理項目規劃的理論和方法進行研究。

1 土地整理項目規劃設計的理論基礎及技術方法

1.1 土地整理的表述

土地整理稱謂的合理定位是研究土地整理形式的需要，也是土地整理內容的關鍵。當前乃至今后若干時期，我們的學術界和實踐部門應該采用“土地整理”這個稱謂，其理由有兩點：一是土地整理既能夠涵蓋土地開發、土地復墾、土地改良、土地整治所不能涵蓋的部分內容，又能集聚吸納其合理的成分而更具生命力；二是土地整理既可以成為改造重整土地利用學的一種原動力，又可以成為實現耕地總量動態平衡目標的一種重要舉措。

1.2土地整理的內涵

土地整理表現為一個持續的動態發展過程。經濟社會發展的不同階段，對土地資源有不同的需求。土地整理的主要目的，就是不斷地滿足經濟社會發展對土地資源及其環境的新的需要，提供優良的土地生產和居住環境。而新的土地整理又促進經濟社會的進一步發展，二者相互聯系，不斷發展。可見土地整理的目的、任務和內容，都隨著經濟社會的發展不斷變化。經濟社會發展不同階段，有不同意義上的土地整理。土地整理強調開發利用與保護的相互結合。土地整理必須以土地資源的永續利用為基礎；而土地資源的永續利用，要有良好的土地生態環境作前提。土地資源開發利用，必須以保護和改善土地生態環境為前提；而土地資源保護的根本目的是為了土地資源的永續利用，也是為了更好更有效地開發利用土地資源。土地整理本質是不斷提高土地資源的經濟供給能力。土地整理是通過影響土地的經濟供給因素，如提高土地經濟能力和數量，從而服務于經濟社會的發展。

3 土地整理項目規劃設計基本原理研究

3.1 田塊設計的要素、要求及方法

田塊是進行灌排、耕作、管理的基本單位。田塊設計的合理與否不但直接影響到灌排的合理組織、農機具的有效使用和經營管理的科學安排，而且還影響到有效耕地面積的農田生態防護等功效。因此，田塊設計是農用土地整理中的一個重要內容。田塊方向是指田塊長邊的方向，往往是播種與耕作管理的方向，也是末級固定渠道、田間道和護田林帶主林帶的方向，對保持水土有著十分重要的意義。無論在坡地上以何種方向耕作，拖拉機牽引性能都要發生變化。地形坡度對拖拉機生產率和燃料消耗有很大的影響。為了減少拖拉機在坡地上作業時的功率損失，一般應橫著坡向設計田塊，即使田塊長邊沿著等高線。

3.2 灌排渠道規劃設計

輸水配水系統。其任務在于將從灌溉水源引取的灌溉水量，通過各級渠道及其渠道上配置的建筑物輸送和分配到田間。灌溉渠道一般分干渠、支渠、斗渠、農渠四級，大灌區可多于四級，小灌區可少于四級。該系統的規劃布局是土地整理規劃設計項目的重要組成部分，與其周圍的土地組成不可分割的整體。田間調節系統。包括毛渠、輸水溝、灌水溝、灌水格田等臨時渠道，其任務是把來自農渠的水分送到田塊，以滿足作物需水要求。

3.3 丘陵地區田間灌排系統規劃設計

丘陵區地形起伏變化較大，多雨季節山洪匯集，容易造成洪澇災害，同時干早往往又是影響農業生產的主要問題。崗田是位于崗嶺上的田塊，位置最高。崗田頂平坦部分的田間調節網的設計與平原地區無原則區別，僅格田尺寸要按崗地要求而定，一般較平原地區小。旁田系指崗沖之間坡耕地，耕地面積狹長，坡度較陡，通常修筑梯田。梯田的特點是：每個格田的坡度很小，上下兩個格田的高差則很大。

3.4 田間道路規劃設計

道路是一項固定的、服務年限較長的基本建設。在規劃設計時，既要考慮當前人、畜力支承的要求，同時還要滿足農業機械化和組織灌排的要求。田間道路應保證居民點、生產中心到農田具有方便的交通聯系，路線直、運輸距離短，可以順利達到每一個輪作田區或耕作田塊。田間道路沿田邊布置，必須結合田塊、渠道、林帶、排水溝等項目一起進行規劃，以便農機具轉運、經營管理和灌溉管理。盡量減少道路跨越溝渠，盡量減少橋涵等工程建筑物，以求節省農田基本建設投資。此外還要減少道路的占地面積。

4 土地整理項目規劃設計的技術方法

土地整理涉及地形地貌、土壤土地利用、產權調整、路渠溝建設等一系列內容，要達到可持續上地整理目的，必須把土地整理作為一個系統，將這些因素統籌考慮、使之協調一致，整體最佳。具體應包括：面向問題設計。以因地制宜、最大限度滿足土地利用要求和發展需要為原則，并通過可持續土地整理項目工程設計和施工，最大限度地消除那些影響土地合理、高效和方便利用的限制性因素。整體性設計。整理區內的地形地貌影響甚至決定田塊、溝渠、道路的設計；氣候、水文條件和水資源狀況、社會條件和經濟發展水平影響或決定土地利用方式設計、溝渠路的設計；整理區外道路、水系、地形等因素會影響整理區內主干溝渠路的線路設計；城鎮布局會影響整理區內的土地利用設計，而且很多因素之間還有相互影響。

參考文獻：

[1]陳路揚，劉為軍，杜國平.新時期土地整理問題探討[J].西北農林科技大學學報（社會科學版），2003（3）.

[2]羅明，龍花樓.土地整理理論初探[J].地理與地理信息科學，2003（19）.

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關鍵詞：土地利用；土地規劃；可持續發展；

1 引言

土地利用規劃是對一定區域未來土地利用超前性的計劃和安排，是根據區域經濟發展狀況和土地的自然特性等在時空上進行土地資源的合理分配和組織土地利用的綜合技術經濟措施。這種計劃和安排應該是以與生態、經濟綜合協同為目的，與代內、代際公平相結合的可持續土地利用規劃。近年來，關于土地資源開發和保護的措施與途徑的探討成為學術界的熱點，目前，循環經濟正成為一股潮流和趨勢。把循環經濟運用到土地利用規劃方面，尋求可持續的土地利用規劃方法，是土地資源開發保護的戰略選擇。

2 土地可持續利用與土地利用規劃

2.1 土地可持續利用

將可持續發展觀運用到土地利用方面，便可得出土地可持續利用的概念，可理解為遵循社會經濟與生態環境相結合的原則，將政策、技術等結合起來，使土地的數量和質量既要滿足不斷增長的人口和不斷提高的生活水平對土地的需求，又不損害后代人利用土地的權利的土地利用方式。

2.2 土地利用規劃

土地利用規劃是指為達到一定的目的，對一定地域內的各類土地的開發和利用進行統籌安排，對各類用地的結構和布局進行調整和配置。是依據土地的自然、歷史條件，結合當地社會經濟發展狀況、國民經濟發展需求等，對一定地域的土地資源進行合理的組織利用和經營管理的一項綜合性技術經濟措施。

2.3 土地利用規劃與土地可持續利用的相互作用機制

（一）土地利用規劃與土地可持續利用的關聯效應

土地可持續利用是協調資源、人口、環境與發展之間關系的行為，而這種協調關系不會自動實現，必須采取科學的行之有效的行政、經濟、技術措施對土地進行合理的規劃，從而才能實現土地資源的合理開發利用，促進土地的可持續利用。因此，土地利用規劃是實現土地的可持續利用的前提。

（二）土地利用規劃對土地可持續利用的控制作用

土地利用規劃對土地可持續利用的控制作用包括：對土地使用功能的定性控制、對土地利用活動的一系列量化技術要求控制、對土地利用在空間上具置的定位控制以及對各種土地利用活動在時序上的定序控制。

（三）土地利用規劃對土地可持續利用的引導作用

土地的利用是一個漫長的過程，在利用的過程中必須隨著國家不同的政策和經濟形勢而不斷完善和發展，土地利用規劃也必須具有靈活性和適應性，才能正確地引導土地的可持續利用。

（四）土地利用規劃對土地可持續利用的監測與反饋作用

土地利用規劃中的動態監測及規劃信息系統可以及時監測反饋土地利用中的成績和問題，通過反饋，可以正確判斷土地是否持續利用，及時修改規劃實施措施，從而使土地利用走向平衡、穩定的持續利用狀態。

綜上所述，土地利用規劃和土地可持續利用是相輔相成的，只有正確認識它們之間的區別與聯系，才能充分發揮規劃的“龍頭”作用，正確引導土地的可持續利用。

3 可持續土地利用規劃的理論框架

3.1 可持續土地利用規劃的理論基礎

（一）可持續土地利用規劃的倫理學理論

人與自然的道德關系，長期以來沒有在倫理學中得到反映，土地生態環境不斷遭到人類的破壞也沒引起人類的負罪感，實際上，人類應讓倫理道德的約束力來有效地規劃土地資源的利用。

（二）可持續土地利用規劃的人地協調理論

人類活動與地理環境的關系在地理科學中通常被稱作人地關系理論，可持續土地利用規劃應該充分考慮人地協調理論觀點。

（三）可持續土地利用規劃的系統理論

土地利用系統是一個復雜的系統，是人與環境相互作用的集中體現，土地可持續利用就是實現土地生產力的持續增長和保證其穩定性，并具有良好的經濟效益和社會效益，即達到生態合理性、經濟有效性和社會可接受性。因此,土地利用規劃應從這三方面系統地進行。

3.2 可持續土地利用規劃的目標與原則

要實現土地利用向可持續方向發展的目標，就必須在土地利用規劃中實現從只注重經濟效益向經濟、社會、生態三種效益并重的轉變。從循環經濟的角度來考慮，在規劃中強調社會效益和生態效益并不阻礙經濟效益的獲得，反而會促進經濟的持續、穩定增長，這才是土地利用規劃可持續發展的長期目標。

為了土地的可持續利用，我們必須遵循以下原則：

1．公平性原則：土地利用規劃是對土地資源在一定時空范圍內的安排，這種安排應該是公平的，既要考慮區域內當代人的公平，也要考慮后代人的利益，使有限的資源得到公平合理的利用。

2．可持續性原則：可持續性原則的核心是人類的經濟和社會發展不能超越資源與環境的承載力，土地利用規劃應遵循此原則。

3．共同性原則：土地利用規劃涉及到國民經濟發展的各個部門，需要全社會的共同參與和遵守，只有這樣，土地利用規劃才能得到更好的實施，可持續土地利用規劃的效益才能得以體現。

4．需求性原則：可持續發展堅持公平性和長期的可持續性，滿足所有人的基本需求是其最終目標，因此，規劃必須遵循此原則。

4 可持續土地利用規劃的方法及程序

可持續土地利用規劃的編制方法是將可持續發展觀和土地可持續利用思想融入到規劃的程序中，進行系統地編制。規劃的方法及步驟如下：①建立由決策者和專家技術組成的工作小組；②聽取社會各階層提高生產和保護自然資源的問題和建議；③建立包括經濟、自然、社會和法律和問題的數據庫；④確定土地資源潛力和限制性；⑤向土地利用者提供信息并反饋他們的目標、愿望；⑥確定需求；⑦根據長遠目標制定土地利用管理規劃；⑧準備人力和各方面支持實施規劃并立法。融入可持續發展觀的土地利用規劃的程序的主要包括以下內容：

1.土地可持續利用的條件分析

對土地可持續利用的條件進行客觀全面的分析和評價，找出制約其利用的因素，分析經濟、社會和生態三個子系統的協調和制約關系，確定其相互地位。

2.土地可持續利用的潛力分析

通過區域間的比較和分析，確定本區域在整個區域系統中的地位和作用，對本區域的土地利用潛力做出客觀的評價，從更開闊的視野角度考慮，通過發揮區域特色來進一步提高土地的可持續利用的潛力。

3.可持續土地利用規劃目標的設定

根據土地的利用條件和潛力分析，設定適合土地可持續利用的短期和長遠的各子系統的目標和總體目標，并層層分解，落實到具體實施部門。

4.可持續土地利用規劃方案的制訂

在土地可持續利用的目標的指導下，綜合考慮各方面因素，制定符合規劃區域特征的可持續土地利用規劃，以謀求土地可持續利用效益的最大化。同時應建立監控預警系統，并完善相關的法律政策體系，為可持續土地利用規劃的實施提供良好的保障體系。

參考文獻

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[2]傅伯杰.土地評價的理論與實踐.北京:中國科學技術出版社,1991

[3]朱紅波,劉海榮.循環經濟與可持續利用規劃[J].華中農業大學土地管理學院

[4]王萬茂,土地利用規劃學,中國農業出版社,2009

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關鍵詞 土地利用規劃；問題；對策

中圖分類號：F301.23文獻標識碼：A文章編號：A

土地與國民經濟息息相關，是一切生產和一切存在的源泉。土地利用規劃是對一定區域未來土地利用超前性的計劃和安排，依據區域社會經濟發展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源合理分配和土地利用協調組織的綜合措施。

一、我國土地利用規劃現狀

從我國的土地資源利用狀況來看，國土面積絕對數量大，相對數量少，土地資源的地區分布不平衡，難以利用的土地面積大，后備土地資源不足；從我國目前的土地規劃來看，建設用地的需求猛增，現行的土地利用總體規劃和基本農田保護區規劃，在一定程度上解決了土地資源總量供需和時空布局問題。產業結構調整促使土地利用結構調整加快，但在實施過程中現行的土地利用規劃與土地利用現狀嚴重脫節。

二、土地利用規劃面臨的問題

我國土地利用規劃的問題是動態的，在土地利用過程中，暴露出諸多問題，嚴重阻礙土地的合理規劃，乃至對國民經濟產生一定影響。

（一）土地規劃信息庫不完善

規劃是一個時期過程，但從當前土地利用規劃的現實來看，土地規劃所依據的土地信息制度并不完善。土地利用信息是各類用地進行有效控制、提高土地利用效率的基礎。我國大部分土地與規劃部門對土地的利用情況掌握不夠，基礎數據不翔實，據此制訂出的規劃只能是空對空、假對假、相關統計數據不能及時更新；歸檔的資料缺失嚴重、缺乏系統規范的整理，很難將現代先進的管理信息系統與土地數據的管理相結合。因此造成土地規劃借以參考的信息具有很大的波動性，相應的土地規劃就處于一個變化、不穩定的狀態。

（二）土地利用規劃方法滯后

在規劃的專題研究中，先進的科學技術手段應用并不多見。土地利用規劃所采用的方法基本上是沿用傳統的方法，即定性研究的方法。定性研究方法是以經驗判斷為基礎，在對客觀事物觀察的基礎上進行綜合分析，制定出規劃指標，然后進行各種數據推算達到綜合的平衡。而規劃所以依據的土地信息本身就處于不確定的狀態，有的規劃實施不久，客觀情況就已發生重大變化，這種方法的最大缺陷是用靜態的方法處理動態的結果。這樣一來，土地利用規劃就不能很好的指導用地調整。預期的規劃難以發揮效用，缺乏科學性，造成規劃在某些方面的嚴重滯后。

（三）土地利用規劃僵硬

土地利用的動態性決定了土地規劃的靈活性，但靈活性并不意味著調整的隨意性。所謂動態性，是根據客觀實際情況和對未來用地的科學預測，而只是在原有基礎上表面文章，使得土地規劃在實質上成了“紙上畫畫、墻上掛掛的”附屬品，結果導致土地利用規劃工作滯后，喪失了統籌規劃和參考的意義。靈活性，不是說隨意的更改規劃，而是參照當地的歷史和現狀、自然與文化等更好付諸于實施，也就是發展的眼光看問題。目前很多地方把二者生硬的割裂開，造成了土地利用規劃喪失活力，起不到相應的作用，形同虛設。

（四）土地利用規劃的欠缺法律保障

土地利用規劃的法律保障條款的制訂存在一定的漏洞和空白，在權威與震懾的法律效果上達不到立法的目的，規劃的法律效用難以形成。我國土地利用規劃在實施過程中隨意性很大，實用性欠佳，缺少本身的獨立性和新穎性，不能適應市場經濟的需求。再加上其規劃本身的針對性和時效性，難免也存在一定的局限性，各級規劃的職責分工不夠明確，規劃體系不夠靈活，規劃協調與銜接性差等。

（五）土地利用規劃執行困難

目前我國土地利用規劃主要集中在土地利用總體規劃上面，土地利用詳細規劃缺少，使得相關部門在處理有關問題時濫用權利，從而損害了國家的公信力；規劃是保障公民土地權益的依據，也是公民履行相應義務的準則。但是由于土地利用規劃在現實生活中只流于形式，民主參與較少，民眾對于這些規范很模糊、很陌生，土地利用規劃真正實施起來矛盾阻力重重。

三、土地利用規劃的出路所在

土地利用規劃是經濟社會可持續發展的重要保障，是促進城鄉建設合理有序進行的重要手段，也是發揮市場配置資源基礎性作用的前提條件。因此，為更好利用國家的土地資源，找到土地利用規劃的新出路，筆者提出以下建議。

（一）完善土地信息制度

土地利用規劃起調節、分配、控制土地資源的作用。我們應加快體制的技術創新，應用遙感技術、全球定位系統和地理信息系統等現代技術手段，提高土地利用規劃管理的科學技術含量，進一步核查基礎土地統計數據，解決信息不對稱問題，變定期編制土地利用規劃為隨時動態修編土地利用規劃的管理模式；其次，完善土地信息檔案項目，及時更新有關數據，盡可能詳實記錄土地規劃的情況；最后，加強工作人員的考核激勵制度，要求工作人員各司其職，獎懲分明，提高員工的積極性。

（二）開拓創新土地利用規劃方法

土地利用系統是一個龐大而復雜的社會經濟生態系統，規劃的編制和實施需要考慮各種因素。在德國科學分類方法常應用于規劃中，比如建造用地一般劃分居住用地、混合用地、工業用地、特別用地共四種類型。每一種類型又有次一級用區、片構成，如核心區、混合區、居住區等，而這些區片的有關具體規劃思想，具有較為明確的意向性和指導性。另外，近年來我國有的學者推崇的溝通式的規劃方法，它的操作使土地規劃編制更合理、可操作性更強，利于社會公平。這些方法給我們的理念帶來新的沖擊，我們可以集眾所長，找出適合自己的方法。

（三）增強土地利用規劃靈活性

土地利用規劃是實施土地利用總體規劃和城市規劃的有效手段，因此協調好規劃的靈活性和穩定性至關重要。土地，作為國民經濟的重要生產資料需要保持好穩定性，規劃的市場變化必定會損傷有關部門的公信力；但我們所依據的客觀事實卻是在時刻變化的，所以在實際操作過程中，真正做到在變化中發展，而不是教條的僅把規劃當作教科書來使用。

（四）加強土地利用規劃的法律保障

法律的保障將土地規劃提到一個政治高度。土地利用規劃實行公眾參與的公開性和民主性規劃體制，這就要求在規劃的編制和調整中，要建立規劃公眾參與制度、規劃公示制度和規劃實施監督制度等。這樣一方面可以調動公眾潛力和主動意識，賦予土地使用者知曉、參與、決策、監督規劃的權力，從使用者的角度來對規劃的編制提供意見，另一方面也可以促使政府部門編制的規劃更加切合實際，同時制約和避免各種違反規劃行為的發生。（五）提高土地利用規劃的執行力

土地利用總體規劃作為一種公共產品，需要在公共管理思想范疇內，引入公眾參與理念，了解公眾對土地利用問題的認識、對重點項目和政策效應的意見等，從而有利于科學合理地制定土地利用規劃工作的目標和任務，使土地利用規劃方案更加科學合理，提高規劃的科學性和可操作性。

（六）創新土地利用規劃的模式

土地利用是一個生態系統，是一種擺脫過去只考慮土地量化的新的規劃模式。這種模式遵循協調共生、多樣性、協調面積空間結構協調的原則。將土地規劃納入到綠色、可持續發展的道路。創新，是民族進步的靈魂，也是制度發展的核心。

結語

就現狀而言，土地利用規劃推進是遇到許多困難和自身的不足。土地規劃必須吸取先進理念，如控制城市向外擴張、保護農田、合理高效持續利用土地等。展望未來，創新理念，真正做好土地利用規劃工作。

參考文獻

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[4] 吳次芳.國土規劃的理論與方法[M].科學出版社,2003.

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思想決定行為，一個正確的思想理念是做好一切實際問題的前提，在土地利用中，土地利用規劃的編制理念根據需要也逐漸由先前的計劃經濟為指導而向市場經濟為指導轉變，現階段，依據時代的發展，土地利用規劃的理念將有進一步的強化與升華。

2規劃理念的轉變與革新，指導城市土地利用

2.1 市場理念和全球化理念

市場經濟條件下，土地利用方式和結構要求適應市場供求變化進行調整，同時全球市場的變化，也會影響國家和個人的土地利用決策行為，因此，要求規劃決策者站在國內、國際兩個市場的高度，考慮規劃地區的資源優勢和產業優勢，分析規劃實施狀況，以便確定規劃地區適宜的土地利用發展戰略和土地利用調整的原則。近一輪次規劃實施以來，中國社會經濟的發展一直保持穩步發展的局面，工業化、城市化進程加快；加入WTO后，體制改革加快；國家實施開發大西北、建設三峽、"西氣東輸"、"南水北調"……，眾多國家重大項目的建設得到了實施，加上各級地方政府的建設項目，這些市場環境的變化促使許多地方的用地突破了原有的規劃設想和控制指標。在保護現有耕地和如何為經濟建設發展提供用地保障服務的過程中，規劃實施面臨兩難選擇。因此，總結規劃實施的經驗，規劃修編應在遵循"供給制約、引導需求"指導思想的基礎上，跳出規劃地區本身，從區域經濟的比較優勢，從市場的角度等，考慮經濟發展與土地資源調配的協調問題。避免在規劃中主要用地指標采用平均或均衡分配方法，造成一些地區規劃指標明顯偏離實際的問題；在多年土地利用規劃實施情況分析評價的基礎上，考慮國內、國際兩個市場對土地利用規劃目標確定和結構調整的影響。

2.2以人為本的理念和開放理念

規劃既是人們開發利用土地的行為管理指南，也是實現小康社會目標，建設美好家園的行動方案。樹立和落實科學發展觀應體現以人為本的理念，規劃應確實反映廣大民眾建設美好家園的要求。規劃地區的公民不僅對規劃地區的情況了如指掌，而且對自己生活的地區未來的發展設想最具有發言權，規劃師要做的是通過公眾參與將他們的愿望和理想變成切實可行的方案。公眾參與既可以對規劃人員收集的資料予以及時修訂，又可以將規劃的目標和設想及時與公眾進行交流，以提高決策方案的可行性和滿意度。同時，由于規劃的思想和理念在規劃編制過程中，深入人心，規劃實施的難度將降低，公眾也可及時調整其行為，自覺按照規劃的要求調整用地方式和投資方式。

3嚴守耕地紅線，為城市理性發展提供基本保障

農業的發展是城市形成的前提和保障，農業為城市的快速發展提供了基本的生產、生活資料，所以要保證城市的可持續發展，農業用地尤其是耕地什么時候都應得到重視。1996年開始的第二輪土地利用規劃修編其主要目的就是保護耕地，控制城市規模，但實施幾年后，耕地面積減少情況仍未受到控制，因此第三輪土地利用規劃修編從2005年7月開始，其核心問題就是通過修編，要堅決守住18億畝的耕地這條紅線。

一個粗略的估計是:目前13億人口吃飯、加上工業用糧等等，每年糧食消耗量應該在4.5億噸左右。2002年全國糧食總產量是4.57億噸。到2003年降到4.3億噸。隨后的三年，2004年、2005年和2006年連續實現恢復性增長，到2006年為4.9億噸。同時我國每年還要增加上千萬人口。根據國家統計局提出的我國糧食消費標準和農業部等有關部門的研究，2010年我國達到小康水平時，人均糧食需求量應為420公斤，全國糧食需求總量為5.88億噸；2030年人均糧食需求量應為440公斤，全國糧食需求總量為7.04億噸。照此計算，到2010年和2030年，如果我國糧食完全自給，則需要耕地數量分別為19.2億畝和19.47億畝；如果實現糧食95%自給目標(這個目標是1996年《中國的糧食問題》白皮書中確定的目標)，則需要耕地分別為15.24億畝和18.5億畝。根據國土資保有量每減少2000萬畝，糧食自給率將下降1個百分點，如糧食生產技術沒有大的突破，即使保住18億畝耕地，到2010年、2030年，我們都要增加糧食進口。況且目前，國際市場糧食供應能力每年僅為2.1~2.3億噸，未來也不會大幅度增加。就算不考慮他國用糧食來約束我國，想大量依賴國際市場也不可行。

所以擺在土地利用規劃工作面前的一個嚴峻的任務就是堅守住18億畝耕地。為了確保城市化能夠正常推進，城市生產、生活能夠正常進行，應首先體現耕地的保護，編制出戰略性、危機性、可持續性的土地利用總體規劃。

4合理配置土地，引導城市理性擴張

我國從1987年開始，編制土地利用規劃，因為當時我國處于計劃經濟時期，城市發展緩慢，所以規劃最初的目的是為了規范各部門用地，協調土地資源的公平分配。隨著社會的發展，尤其是我國實行城市化以后，城市規模迅速擴大。但由于資金技術管理的落后，城市的擴張又是"攤大餅"式的推進，在土地資源大量浪費的同時，城市功能也得不到完善，更引發了許多土地問題。因此土地規劃目前的主要任務就是保護耕地，控制城市規模。但許多學者認為，土地規劃不應單純限制城市的增長與發展，況且我國現在正處于經濟高速發展時期，過嚴的限制不僅不利于城市發展，而且也不現實，容易導致違法現象產生。所以土地利用規劃應體現城市增長管理目標，對城市的增長進行合理控制。隨著社會經濟的發展，城市的擴張將是必然的，土地規劃就是要保證擴張的質量，限制某些行業過快的用地增長，保護適量的耕地和環境。

5 統籌城鄉用地，營造城市理性發展和諧氛圍

統籌兼顧是科學發展觀的根本要求，其中城鄉統籌是其重要內容之一。隨著社會經濟的快速發展，城市周邊的郊區或鄉鎮地區的發展也極為迅猛，使城市發展趨向于區域化，城市與鄉村逐漸融合，所以在編制土地利用規劃方面就應該體現城鄉協調發展，綜合布局。

我國在土地管理方面，由于長期受城鄉二元經濟體制的影響，一直是城村分家，在規劃的編制中也體現出來，城市土地利用有城市規劃，農村土地利用有村鎮土地規劃，兩規劃互不干涉，各行其是。但隨著城市化的發展，國民經濟各部門聯系越來越緊密，規劃的調控、布局、分區等己不能僅僅局限于城市或農村，所以應該從更高層次、更廣闊視野、多角度審視社會的發展，編制符合社會發展的土地利用規劃。同時，在城市的擴張中，城鄉矛盾日益突出，城市郊區處于真空地帶，發展無序，這不僅帶來了嚴重的環境問題和社會問題，也成為城市遠景空間拓展的障礙。

6結束語

作為政府行為的土地利用規劃，就要發揮在市場經濟條件下構建和諧社會的規劃功能，通過土地利用總體規劃使土地資源在地域間合理分配，強調土地利用規劃不僅是技術行為，而要更自覺地突出規劃的社會公共政策屬性，堅持公平、公正、公眾參與，推進社會主義和諧社會的構建。

參考文獻：

[1] 王萬茂. 土地利用規劃學[M]. 北京:中國大地出版社，2003

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關鍵詞：公眾參與 土地利用規劃

1.基本概念界定

1.1公眾參與

公眾參與，英譯有political participation，public involvement等，起源于古希臘雅典的直接民主模式。本文中的公眾參與是指在社會分層、公眾需求多樣化、利益集團介入的情況下采取的一種協調對策，強調公眾對社會活動過程的參與、決策和管理，反映的是一種基層群眾被賦權的過程。

1.2參與式土地利用規劃

參與式土地利用規劃是對客觀物質、社會及經濟諸因素做出系統的評價，即鼓勵幫助土地使用者在增加其土地生產力、可持續性發展及滿足社會需要方面做出選擇。

2.西方國家公眾參與土地利用規劃的產生與發展

2.1理論演進

20世紀60年代，Davidoff的“倡導性規劃”開辟了公眾參與規劃理論發展的局面，使得公眾參與土地利用規劃步入了社會發展規劃階段。隨后，Lindblom的漸進式規劃、Heinemann的交往式規劃、Amstein的市民參與梯子理論、Dienel的規劃單元理論、Smyth的電子參與階梯理論推進了公眾參與土地利用規劃的理論演進。從其發展演進來看，理論方向越來越偏重于參與層次、參與程序、參與手段等具體操作。

2.2實踐探索

基于美、德、英三國關于公眾參與土地利用規劃的實踐，西方經驗值得借鑒之處：①完善的法律確保了公眾參與的合法性；②組織層面的參與確保了公眾參與的有效性；③多樣化的方式確保了公眾參與的全面性；④參與面廣加深了參與深度等。

3.中國公眾參與土地利用規劃研究現狀

3.1理論研究

中國對于公眾參與土地利用規劃的研究主要是從20世紀后期開始，大致可分為以下幾方面：①外文翻譯與書評；②國外經驗介紹與借鑒；③外部因素與發展建議；④個案分析與微觀管理等。

3.2實踐進展

中國的土地利用規劃制度最早仿照的是20世紀50年代的蘇聯模式，大部分局限在具體的設計與操作方法上，強調物質環境的設計，屬于物質性規劃。直到20世紀90年代以來，社會主義市場經濟體制的不斷發展，公眾參與意識的不斷加強，政府對公眾參與土地利用規劃的認知不斷加深。“民主參與”、“以人為本”等理念也逐步融入我國土地利用規劃體系。

3.3經驗與不足

從中國公眾參與土地利用規劃的理論與實踐來看，其理論框架和制度框架正在逐步形成，但還不完善現階段。在其理論發展方面，中國關于公眾參與土地利用規劃雖然已經有大量文章對其進行研究，但是主要還停留在譯作、書評、相關經驗借鑒上，表現出過度參照國外的研究成果，自身的創新不足的特征。在其實踐發展方面，其主要還處于較為初級的法律制度的建立階段，此外，公眾實際參與層次所處地位仍較低。而中國也獲得了許多經驗與啟示：除了要做到提高公眾參與能力與完善理論與實踐框架等以外，公眾參與土地利用規劃還應加重對參與途徑、參與組織形式、參與層次等更基礎、更微觀的研究，以使公眾參與土地利用規劃落到實處。

4.關于公眾參與土地利用規劃的發展趨勢

4.1多途徑的公眾參與

在中國，公眾參與土地利用規劃一般采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見。與西方市場經濟國家相比，中國公眾參與土地利用規劃途徑相對單一。而無論是Smyth的電子階梯系統，Peter.C.Dienel的“規劃單元”，PPGIS，還是Gayathri Devi Sadagopan博士的基于網絡的公眾參與式GIS系統的螺線形設計模型，都表明了GIS在公眾參與中的使用正被廣泛研究。隨著技術的發展、公眾參與意識的不斷覺醒，公眾參與土地利用規劃的途徑更加多樣化，參與效果更好。

4.2豐富的組織形式

在美國，市民在規劃制定階段可以通過公眾咨詢委員會、街區規劃委員會、問題研究會、鄰里規劃會議和機動的小組，或通過其他一些機構來表達意愿。此外，政府還會采用抽樣調查的方式了解民意，任命或選舉市民到官方機構中服務等。各州政府還設立了小區的“現場辦公室”、“市民規劃委員會”、“住房與規劃理事會”、“特別目的規劃組”等。德國也設立了咨詢委員會來維護公眾參與土地利用規劃。土地利用規劃實際上是一種社會運動。在土地利用規劃中，政府、企業、專家、民眾等任何一方都是無力承擔土地利用規劃的全部責任，所以建立合作制度是一種必然趨勢。與西方市場經濟國家相比，中國參與規劃的組織形式單一。而公眾參與土地利用規劃的組織形式的發展趨勢會朝著多樣化發展，基層組織也會越來越多。

4.3公眾參與層次的提升

中國的公眾參與處于“象征性的參與”。與“有實權的參與”相比，中國的公眾還處在被告知與接受的地位，還未進入合作性、代表性、決策性的實質性參與階段。公眾參與土地利用規劃是一個循序漸進的過程。而“有實權的參與”可分為“市民控制”、“權”、“伙伴”三層。要達到較高的層次就必須提高市民的素質。實踐表明，市民直接控制會使公共事務操作的效率低下，較為普通參與方式是公眾與政府間建立良好的伙伴關系（partnership）。中國公眾參與土地利用規劃的層次應朝著公眾與政府間建立良好伙伴關系的方向努力。各國也會根據歷史文化經濟背景的差異，科學地提升公眾參與層次。

總之，公眾參與土地利用規劃在國內外都取得了很多我們研究的成果與經驗，也將對在各社會主體的共同努力下朝著正確的方向而不斷發展。

參考文獻：

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[2]胡毅,張京祥.論網絡語境下的城市規劃公眾參與[J].規劃師,2010(6):75-79.

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關鍵詞：城市 土地規劃 可持續 發展

一、 土地利用規劃與城市規劃的關系

幾十年的社會主義建設中，土地利用總體規劃中的城市用地顯得很重要，現代化城市的建設和發展需要很多的土地，國家相關部門雖然嚴格控制城市的建設用地，但是城市土地規劃往往只是從城市的建設和發展出發，不把全局的土地資源供需考慮在內，土地利用總體規劃對城市用地規劃沒有起到限制作用，城市建設的用地不合理地擴張，侵占了耕地，給生態環境造成了破壞。

1.土地利用規劃與城市規劃

城市用地包括兩個方面，一是城市區域內已經被建設、被利用的土地資源，二是已經被有關部門批準，列入了城市規劃的區域范圍之內，有待于開發、建設的土地資源。另外，需要指出的一點就是，按照我國城市規劃法中所規定的城市區域內的所有非建設的用地，象山石、樹林、池水等占用的那部分土地資源，也屬于廣泛意義上的城市用地。

改革開放以來，我國社會主義建設高速發展，土地利用的總體規劃與城市規劃的關鍵性和重要性日益凸顯。土地利用規劃和城市規劃既有兼容性，互有側重又互為彌補，同時還具有矛盾性。它們在規劃法律依據、指導思想、理論依據上有矛盾之處，給社會主義建設的發展帶來了一些困難。

2.矛盾性：供需矛盾、過分擴張

現在我國建設用地規劃把人均建設用地指數作為標準，好像很合理，實際上忽略了很多因素，比如區域與城市之間的關系、城市中建設用地急劇擴張的原因等等，從而直接或者間接地影響了建設用地規劃管理的效果。

3.兼容性：互有側重、互為彌補

從社會主義建設的全局來看，土地利用的總體規劃與城市規劃都是區域規劃的組成部分之一，二者雖然側重點不同，但是它們是互相補充、缺一不可的兩部分。

土地利用總體規劃的立足點是一個地區乃至一個國家的遠景發展和統籌發展，側重點不僅是科學分析城市用地的范圍和規模，還有保證城市用地和其他用地的平衡、保護地球自然資源，注重整體性原則和堅持可持續發展。

二、發達國家城市土地利用規劃的啟示

西歐各國的城市化水平較高，極大地帶動了國民經濟和社會各項事業的發展，這當中，土地利用規劃的作用功不可沒。通過借鑒國外先進的土地利用規劃理念，對我國傳統的城市土地利用總體規劃在研究方法上產生了一定程度的影響。具體體現在以下幾個方面：

1.強調生態優先的發展策略

針對城市生態環境質量不斷下降的狀況，應進行城市的合理容量和城鎮建設的生態適宜性研究，在建設和保護的地區之間，建立起土地要素合理流動的市場化配置資源的機制，從而達到控制環境容量小的城市，發展環境容量大的城市的戰略目的；同時應將城市土地利用規劃區范圍內的用地劃分為城市化發展促進地區、城市化發展控制地區及非城市化發展地區三部分，通過生態限制因素的分析，確定不可建設區及控制發展區的范圍。在編制土地利用規劃中，必須分析各種土地利用結構對環境影響，并提出相應的改善措施，以求將土地利用對環境的破環減少到最低限度。

2.強調區域觀念

城市的土地利用不能就城市論城市，隨著經濟全球化進程的加速，城市不再是孤立的封閉單元，而是處于區域的循環甚至國際交流圈中。土地利用規劃的編制應著眼于本地區、更大的區域甚至全世界，從區域經濟、大型基礎設施等方面來分析城市土地利用的重要性及土地利用發展的優勢和制約條件。規劃編制中應包含以下幾個方面的內容：應提出基于區域合作精神，超越行政區劃的土地空間發展模式；針對城市社會經濟高速發展這―特征，從國家發展戰略的高度，結合區域經濟的發展，對城市的土地利用的規模、發展方向、區域基礎設施布局等提出相關建議；通過研究當前國際國內背景下區域關系格局，分析城市發展的優勢及存在問題，將區域合作的組合城市作為城市發展的目標之一，并提出相應的土地利用空間結構重整策略。

3.強調與社會、政治、經濟的緊密結合

城市發展的內在動力是社會、經濟的發展。城市土地利用規劃必須進行城市社會、經濟發展的研究，才能保證其科學性。以新經濟時代的到來、全球經濟一體化和中國加入WTO對城市社會經濟發展的影響為研究的切入點，緊密結合宏觀區域經濟競爭的要求，對城市經濟發展與城市發展戰略選擇關系的歷史、現狀與未來進行分析和展望，從社會、政治、經濟等各個方面（特別是從城市高速成長這一特征出發）對城市的土地利用進行分析，提出構造適應知識經濟的未來發展的土地利用規劃新理念，以求在區域合作、中心城市建設、居住適宜性、歷史傳統保護等方面及相應的土地利用空間重整策略的編制上注重與城市社會、經濟發展的緊密結合。

4.強調理論與實踐的結合

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關鍵字：城市；土地；規劃；協調；發展；

引言：

城市化的發展下，房地產行業一派繁榮。寸土寸金對當今的中國城市來說絕不夸張。大量的人口和不合理的城市規劃以及土地的不合理利用之間的矛盾越來越突出。在“和諧社會，和諧城市”的口號下我們該如何協調城市規劃和土地利用規劃，是一個越來越迫切的問題。所以本文章將就城市規劃與土地利用規劃的可協調性發展進行分析研究。

1.城市規劃與土地利用規劃的現狀

中國的城市化發展導致城市人口的空前增加和對城市面積不斷擴充的需求，但是在城市面積的擴充中難免就將占用耕地以及對土地的重新利用。現今中國人均耕地面積比較少，且質量水平不高，后備資源十分不富裕。所以城市規劃應該十分注意土地的合理利用，但是由于中國的城市規劃和土地利用規劃起步較晚還沒形成一定的系統性，并且伴隨著近幾年房地產的繁榮發展，在中國絕大部分地區城市規劃和土地利用規劃的協調性的現狀十分不容樂觀。所以若想分析研究城市規劃和土地利用規劃的可協調性發展的情況，我們首先就應該立足于當前，正視當今城市規劃與土地利用規劃不協調甚至產生沖突的現狀。

①城市布局不合理，標準難統一，土地利用率低

城市是人類進化史上的一次飛躍，城市布局是伴隨著城市的出現而興起的。城市規劃主要講究安全、經濟、美學、社會。一個好的城市規劃對于城市的飛速發展是十分有促進作用的。但是在如今中國的城市規劃中多出現新城區中夾雜老城區，工業區中夾雜居民區，居民區中又混合服務區。布局不僅不合理，而且難以形成規模體系，即混亂又降低了土地的利用率，同時也會對人民的生活造成很大不便，甚至影響整個城市的發展。與此同時單位土地上產生的經濟價值也大大降低，對于城市的美學，安全，經濟，社會都會產生負面影響。

②大量的新型樓盤，大量的空置房，土地資源明顯浪費

伴隨著經濟的發展，社會的進步，人民的經濟收入也大幅度提高，與此同時對生活質量的追求也進一步提升。另外城市是經濟，文化的中心，它的城市化腳步也不可避免的逐步加快，這就更進一步的促進了城市房地產市場的繁榮。

房地產在中國可謂極盛一時，對中國的影響也是較為深遠。尤其記得近幾年來每一次售樓中心開盤時的人山人海，還有那在公交車上隨性一瞟就會看到新的房子正在興建。高利益的驅逐下，每個城市都出現了大量的新房子。這些房子不僅占用了大量的耕地以及一些其他的用地，而且建筑范圍、建筑地點總是雜亂無章，有的在工業區、有的在郊區、有的在服務區等等。胡亂的規劃和大量的興建已經遠遠超越了人們的購買力，以至于產生了大量的空置房，這些亂建的房子不僅占用了寶貴的土地資源，而且還付出了巨大的人力、物力、財力。

2.城市規劃與土地利用規劃不協調的原因

①過度的追求發展，經濟效益

現如今，城市化進程不斷加快，人民對于房子購買力不斷提高，對于住房質量與環境的要求也不斷增強，房地產商從中看到商機，一哄而上的想分享到城市發展進程中房地產業這塊大蛋糕，片面追求發展、一昧追求經濟效益的結果是天價樓房乏人問津、樓房的相對過剩和隨處可見的缺乏后續資金續建的爛尾樓盤。對于這種利益間的交易，使的土地大量流入房產商手中，進而造成了城市規劃中土地的利用率降低。城市規劃是一種對于美學和經濟的相互融合，離不開合理的布局和計劃。而在房地產的利益面前不僅是政府還是開發商都忽略了城市規劃問題。大量的購入大量的建設，不考慮總體布局，不分析土地的合理利用。而且房地產經營者為了進行高價銷售一般都會對周圍建筑進行一定改變，有時是在本該繁華的地區大建綠地，有時是在本該耕地的地方修筑基本無人問津的園林，不僅對城市規劃不好，就是對土地利用規劃也完全不利。據國土資源公報數據“2004年以來，我國城市、村鎮建設每年占用耕地約30萬公頃，相當于減少275萬人口糧食生產能力。而這與我國人口持續增長的現狀構成逆向發展的趨勢。”可以看出我國耕地面積在利益的驅使下的銳減以及城市規劃中不合理土地利用的嚴重不協調性。

②監管部門的力度不嚴緊以及“”管理部門欠溝通

對于房地產近幾年的快速不合理發展，不得不考慮相關監管部門的審批力度不嚴，甚至是反過來想通過房地產來維護城市快速發展，從而在利益面前放棄了對城市規劃和土地利用規劃的重視。不僅對房地產開發地皮的審批力度不嚴，而且還低價從農民手中收取耕地然后倒賣給開發商。城市規劃監管部門本應該對城市的未來發展與規劃進行科學的預期與布局，并制定出相關嚴格的措施來進行房地產監管，對土地利用規劃進行科學管理。但是不嚴格以及不全面的監管再配合上利益的交易，使的在城市規劃中土地利用規劃越來越不合理。另外一個監督不嚴的原因是中國城市規劃和中國土地規劃是分兩個部門管理的，它們的自身利益上存在差別，而在使用上又存在統一。我國由建設部門負責城市規劃、由國土資源部門負責土地利用規劃。雖然國務院對這兩個同級行政管理部門的職責進行了明確的分工，但在實際工作當中，二者又存在著職能的交叉，尤其是房地產行業的一時繁榮更增加兩者之間的聯系。建設部門和國土資源部門從各自利益出發，在用地功能布局、用地規模等關系重大的原則性問題上缺乏交流和支持。這直接導致了城市規劃和土地利用規劃的不協調性。

3.如何實現可協調性發展

城市規劃和土地利用規劃的不協調性，不僅對城市發展帶來了限制，更加重了中國土地利用規劃的負擔。那么面對如此現狀我們應該如何進行改變。作者認為應該首先應該從規劃和審批的環節上進行改革，加強政府監管力度，合理進行城市規劃的未來建設。再者應該就已經存在的城市規劃中的土地利用規劃問題進行科學分析，采用最小損失率的方法進行改善。

①緊抓規劃和審批環節

首先，城市的健康發展不可能離開房地產業的蓬勃發展，城市的建設要有一個從總體上規劃、優化土地利用結構的策略。那么這個策略的首要監督者就是政府相關部門。所以要想改善城市規劃與土地利用規劃之間的關系，政府部門就該加強規劃的合理性和科學性以及審批力度。

對于規劃的合理性首先政府部門應該制定一系列城市規劃的規范措施。修改已經跟不上時代的政策。另外對城市規劃和土地利用規劃進行統一性改革和管理，使得在利益沖突的時候，可以選擇傾向更科學的部分。

城市規劃更傾向于布局，所以在審批環節一定要緊緊圍繞著城市規劃的合理布局進行考慮，盡量使得工業區，居民區和服務區分離的原則，讓城市的布局呈現出美學，經濟，安全和社會的根本特性。對于不符合布局的審批時必須一律駁回。只有緊抓規劃與審批，我們的城市規劃和土地利用規劃才會在中獲得利益最大化以及得到可持續的發展空間。

②推進老城區改革，堅守新城區

在城市規劃與土地規劃的不協調部分主要表現愛老城區與新城區方面。老城區主要表現在布局不合理，土地利用率低。而新城區主要表現為大量空置房，土地資源的浪費。所以要想實現城市規劃和土地利用規劃的協調性發展我們就應該推進老城區改革，堅守新城區要求。避免老城區的土地利用率低和加強新城區土地的合理利用，避免浪費。而在新城區的建設方面要進行土地規劃和城市規劃的雙重考慮，多多考慮土地數量限制和城市發展需求之間的矛盾，努力尋求更加科學和更加高效的土地利用。其中可以考慮香港的填海建屋和最新眾多城市興起的地下商場等等。

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土地規劃 問題 對策

土地利用規劃是綜合評價土地和水資源，分析土地利用，經濟和社會條件，以選擇和做出最佳的土地利用選擇。目的在于更好地適應人們的需求，同時保證資源在未來的利用。當前，我國正處在快速工業化和城市化的發展階段，資源、環境與發展的向題尤為突出，這就對作為政策工具的土地利用規劃提出了更高的要求。

一、當前土地的用規劃存在的問題

1.剛性、靜態的規劃理念與連續動態的市場需求不適應

土地是一種稀缺資源，為了保護耕地，滿足我國人民生存與經濟發展的需要，才對每年的土地利用設定計劃。但是土地又是一種生產要素，在市場經濟下，生產要素是自由流動的，是受到市場的配置的.然而，多年來我國土地利用總體規劃最典型的特征就是指標層層下達，實行分配式的計劃管理模式，在特定時刻，國家根據糧食安全需要測算耕地保有水平，再按照一定的比例分解到省（市），省（市）再逐級分解直到鄉鎮來加以貫徹底。從宏觀上來看，確實是控制了建設用地的數量，保障了動態平衡。但是從區域經濟發展的角度來看，這一體制存在這很大的弊端和不科學性。因為以行政命令作為資源配置手段，不能及時、準確的反映市場的客觀需求，不僅出現了計劃與市場相脫節的局面，而且是一部分需要保護的土地得不到應有的保護，在總體上達不到資源的優化配置。

2.信息不充分使得土地規劃與現實背離增大

信息不充分往往會造成指標分配的依據不足的嚴重后果。合理的分配指標能夠很好地協調經濟建設與資源保護的矛盾，但必須建立在充分、準確掌握區域經濟發展趨勢并能夠綜合平衡的基礎之上。然而，事實上，由于編制時間的倉促，上級政府包括規劃編制者很難全面掌握規劃區域的經濟發展規律，只能是相對平均求得各方平衡。而且由于市場經濟的復雜性，在一定時期經濟發展過程中，總會出現一些突發性時間，是的對未來經濟發展情況難以把握.所以如果不及時了解，考慮到這些突發性因素帶來的影響，那么規劃將偏離現實。因此，信息的不充分在一定程度上制約了指標分解的科學性，那么土地利用規劃就會存在先天不足。

3.土地規劃技術的落后制約了土地規劃的科學性

雖然在第二輪土地規劃過程中，已經采用AEZ進行耕地預測和分析、利用經濟分析方法探討村鎮用地的預測方法、采用GIS技術進行全國土地利用分區的研究等等，但是編制人員在規劃的過程中仍然跳不出一些誤區。例如，他們認為規劃僅僅是土地作為一種稀缺資源的平面分配，而沒有考慮到土地利用的空間立體性、可塑性和資產性等非資源因素對整體規劃方案的影響。過分重視了土地面積的分配.而沒有將土地利用的容積率、投資強度、密度等因素考慮在內。我們目前的建設用地預測技術，對規模的預測往往借助于一定的定額標準或數學模型并結合部門用地的需求確定，對布局的預測主要參考其他部門規劃和政府意圖進行，卻忽視了對上述問題的考慮。這種規劃技術的不成熟在一定程度上制約了土地規劃的科學性。最后，土地規劃管理機制不健全。到目前為止，規劃的理念還沒有深人人心。我國的土地利用規劃時由國土資源局編制的，政府本來是規劃實施的管理者，但是“圈地熱”卻反映出一些地方政府是違反規劃的帶頭者或默認者。

二、進一步完善土地利用規劃的政策建議

1.將“引導動態型”指標代替指標剛性，并與規劃體系相結合

剛性、靜態的規劃理念反映的是一種計劃的思想和模式，它與動態、連續的市場需求不可調和。土地規劃期一般很長，有十到十五年，在這么長的時間里，由于經濟的波動、體制的變革、經濟環境的變化等種種原因會導致原來的土地規劃指標不適合經濟的發展，因此，有必要加人引導、動態的理念，在指標下達時，不要管的過死，統的過死，而是應該在考慮到將來經濟發展中可能出現的非控制因素的基礎上，加一個浮動性指標，給土地規劃的未來變動留足了空間。同時應該完善土地利用規劃體系，在中央和地方的土地規劃指標灌輸以不同的規劃理念，進行完善。國家級土地利用規劃具有宏觀的政策性，屬于政策性規劃；省級、市（地）級規劃具有指導性，主要任務是在國家級規劃的指導下，協調區域內部的矛盾，選擇土地利用格局，采用土地利用分區的方式；而縣（區）、鄉（鎮）級規劃屬于實施型的規劃，具有剛性，采用土地用途管制分區的方式。

2.完善土地規劃管理方法

規劃本身的科學性是其可操作性、嚴肅性和權威性的重要基礎。與評價的方法、部門用地需求預側的方法、公眾參與方法同樣重要的是綜合協調的方法，即在用地的經濟效益、社會效益和環境效益之間的博弈中做出綜合的選擇。美國的城市理性增長模型和土地評價與立地評估模型等都在這方面做了有益的探索，這些是值得借鑒的。

3.加強規劃監測和評估

作為一門應用的科學，規劃本身需要在實踐中不斷檢驗而得以發展。FAO的十步驟土地利用規劃方法包括：確定目標；組織規劃工作；分析規劃的難題；尋找解決的途經；自然適宜性評價；環境――經濟――社會適宜性評價；選擇最佳方案；撰寫規劃報告；規劃實施；規劃監測和修訂。規劃的監測和評估是土地利用規劃的重要環節.

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土地利用總體規劃是在一定區域內，根據國家社會經濟可持續發展的要求和當地自然、經濟、社會條件，對土地的開發、利用、治理、保護在空間上、時間上所作的總體安排和布局，是國家實行土地用途管制的基礎。

土地利用規劃是實行土地用途管制的依據。土地利用規劃的編制程序是：編制規劃的準備工作；調查研究，提出問題報告書和土地利用戰略研究報告，編制土地利用規劃方案；規劃的協調論證；規劃的評審和報批。土地利用規劃報告是土地利用規劃主要成果的文字說明部分，包括土地利用規劃方案和方案說明。編制土地利用規劃方案是在土地利用現狀分析、資源分析、土地利用戰略研究的基礎上，根據規劃目標和任務而進行的。

編制土地利用規劃要遵循以下原則：嚴格保護基本農田，控制非農業建設占用農用地；提高土地利用率；統籌安排各類、各區域用地；保護和改善生態環境，保障土地的可持續利用；占用耕地與開發復墾耕地相平衡。

土地規劃是對土地利用的構想和設計，它的任務在于根據國民經濟和社會發展計劃和因地制宜的原則，運用組織土地利用的專業知識，合理地規劃利用全部的土地資源，以促進生產的發展。具體包括：查清土地資源、監督土地利用；確定土地利用的方向和任務；合理協調各部門用地，調整用地結構，消除不合理土地利用；落實各項土地利用任務；保護土地資源，協調經濟效益、社會效益和生態效益，城鄉用地，耕地保護和促進經濟發展之間的關系。

二、土地征用、征收制度

眾所周知，土地在我國既是重要生產資料和財產，也是人民安身立命之本。土地征收意味著對所有權的轉移，勢必影響到集體、個人的利益，需要嚴格按照土地征收法定程序進行。否則就難以平衡各方利益，容易引發人民不滿，甚至危害社會穩定。我國現行的土地征收程序，對于保證國家建設起到了積極作用，但隨著工業化、城市化的發展，其中的缺陷就日益凸現，亟待解決。

（1）土地征收程序存在的問題。我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收”；《土地管理法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對農民集體所有的土地實行征收”。該法律中“公共利益需要”缺乏明確的界定。

（2）土地征收的補償問題。土地征收是政府強制取得集體土地所有權的一種有償的行政方式。《土地管理法》中明確規定了土地征收的補償標準，相比之前有所提高，但仍不足。土地征收得到的補償往往低于人民的客觀需求。

（3）土地征收權的行使問題。我國自實行土地有償制度以來，各級地方政府為增加財政收入，對征地權的行使樂此不疲，加之監督機制不完善，便在征地申報過程中出現了一些弄虛作假的行為。

（4）土地收益分配和管理問題。土地征收過程中，土地收益在被征收者與征收者之間進行分配。有關部門統計數據表明，地方政府占了補償收益的大部分，而被征收的百姓收之甚微。

（5）有關土地征收程序的立法比較簡單、粗糙，在許多具體的制度設計上存在漏洞。比如“土地征收目的合法性審查沒有納入程序中”、“缺少對行政機關的監督機制”。

相關對策措施：

（1）嚴格限定公益性用地范圍，土地征收權只能為公共利益的需要而行使。我國《憲法》和《土地管理法》均明確規定：國家為了公共利益的需要可以征收農民集體所有的土地。依據國外經驗和我國實際，“公共利益”應嚴格限定在以下幾類：軍事用地；國家政府機關；能源、交通用地；公共設施用地；國家重點工程用地等等。

（2）土地征收補償標準要結合市場、當地經濟情況和被征收者的實際情況合理給出。要保證土地征收程序的順利進行以及被征收者的應得利益。減少土地征收中的不公平性，使雙方可以在相對平等的基礎上進行協商，實現各方利益的最大化和平衡化。

（3）事實的認定。這一階段包括兩個環節：申請和核準。申請要符合法律規定，核準要嚴格按照法律程序來實行。

（4）土地征收范圍的決定。被征收者有權知道征收范圍和提出異議。如有爭議，可向政府有關部門提出復議或申訴，對復議或申訴不服的，可以向人民法院提訟。

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關鍵詞：農村；宅基地；城鄉規劃

中圖分類號：DF59 文獻標識碼：A

文章編號：1009-0118（2012）08-0072-02

一、宅基地使用概述

宅基地使用權制度是宅基地使用的重要依托，根據我國《物權法》規定，宅基地使用權，系指“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。”而有關其取得、轉讓、行使等具體內容，《物權法》沒有再作詳細界定，而以指引性規范指向土地管理法等法律及其他國家有關規定。

按照有關規定，農村集體經濟組織成員可以申請宅基地，無償無期限擁有并用于住宅及其附屬設施建設。宅基地申請單位為“戶”，一戶只能擁有一處宅基地。該處宅地的面積受到限制，不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農戶向集體經濟組織就宅地的面積與位址提交申請，獲得集體經濟組織肯定后，經鄉（鎮）政府審核、由縣級政府批準。有關情況需經過于本集體經濟組織或村民小組張榜公示、聽取其他成員意見，涉及占用農用地的應按照有關規定另行辦理農用地轉用審批手續。宅基地上的住宅，可以出賣、出租的形式讓予本集體經濟組織內部符合宅基地分配條件的其他成員，但出賣出租住房后的農戶再申請宅基地的，不予批準。另外，本集體經濟組織成員之間可以置換的形式交換宅基地。

如上而言，宅基地使用權無償、無期限，兼且批準程序較為復雜、權利行使受到較多限制，凸現其社會保障之功能。

二、宅基地使用現狀

（一）宅基地使用無秩序

當今同一集體經濟組織內部，宅基地相對集中，除極個別零星散落在農地之間外，絕大多數都集中于區分與本集體經濟組織農業作業區域之地段。然而，農村住宅建設混亂的情況十分普遍。

從個體層面看，農村居民盲目追求住宅規模，為了在有限的宅基地上建筑盡量大面積的屋舍，平面上，一味壓縮院落大小，甚至擠占公共空間；縱向上，盡可能追求樓房高度。在筆者家鄉——廈門市同安區洪塘鎮某村，這種情況十分普遍，同樣的情勢在筆者走訪的同安區幾個鄉村亦相當常見。

從宏觀層面看，由于缺乏預見性地計劃，住宅集中區域往往密布住宅，但乏以配套公共設施。一塊農村土地，即可能是潛在的住宅建設用地、也可能是潛在的公益設施建設用地。但是，由于規劃、資金等方面的原因，相對于住宅、住戶而言，鄉村公益設施很難具備其應有的規模，遠不能滿足廣大農村居民衛生、教育、醫療、交通、景觀、文化娛樂等多樣的生活需求；從數量上說，這些僅有的公共設施所能覆蓋的農戶范圍極為有限。

上述情況，嚴重制約了農村居民生活質量的提高。

（二）宅基地使用無效率

如前所述，由于農戶“一戶多宅”、超限建房的現象在一定程度上存在，一定數量的農村宅地處于閑置狀態。

“目前全國2.4億畝村莊建設用地中，空心村內老宅基地閑置面積占10%-15%，宅基地的閑置使大量的可耕土地被白白浪費。”“據北京的一個認真抓宅基地管理的鎮自查，發現‘超批多占戶’占57%，‘私搭亂建戶’占8.3%，‘建新不拆舊戶’占3. 5%，各項違規累計所占面積達宅基地總面積的59%。” “我國東部發達地區農村中大約有5%—10%的農村家庭已經在省城、縣城和眾多的建制鎮定居并購買了商品房。”

三、宅基地使用與城鄉規劃

改善宅基地使用情況，首先應當落實增量管控，其次考慮推行存量調整。解決宅基地使用過程中存在的問題，土地利用規劃是重要的突破口。致使使用無秩序、使用缺乏效率的原因是多方面的，而相對于個別程序——諸如法律責任、登記——的規定態度曖昧，規范執行上的不力、尤其是相關審批流于形式產生的不利影響顯得更為突出。該情況當然與基層執法力量薄弱不無關系，但審批標準乏于全面之問題，應得到更多的重視，而土地利用規劃可以很好的補全該方面的不足。

土地利用規劃指的是“對一定區域未來土地利用超前性的計劃和安排，是依據區域社會經濟發展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源合理分配和土地利用協調組織的綜合措施。”我國土地利用規劃體系，按等級層次可分為土地利用總體規劃、土地利用詳細規劃和土地利用專項規劃；按照行政區域單位，分為全國——省——市——縣——鄉五級土地利用總體規劃。我國《村莊和集鎮規劃建設管理條例》第十一條規定，村莊、集鎮規劃，一般分為村莊、集鎮總體規劃和村莊、集鎮建設規劃。土地利用規劃主要是宏觀和中觀層面的計劃，即留予具體個體足夠的自由空間，同時保證了國家政策目標的貫徹落實。可以說，充分發揮土地利用規劃的指引性作用，明確其在宅基地取得程序中的價值，促使宅基地審批有力化、有效化，是現行法律體制、財政格局下改善宅基地使用狀況最為切實可行的措施。然如今，該制度在此領域并沒有發揮其應有的作用。基層土地利用規劃存在著諸多問題。首先，鄉村土地利用規劃制定情況極不理想。其次，鄉村土地利用規劃編制不規范。編有土地利用規劃的鄉村，往往只確定數字，而不做區位、布局上的安排，這與《城鄉規劃法》第十八條要求的“規劃區范圍，住宅……等農村生產、生活服務設施、公益事業等各項建設的用地布局、建設要求，以及對耕地等自然資源和歷史文化遺產保護、防災減災等的具體安排……”的內容有很大差距，深度不夠、難以實施。

筆者認為，要使鄉村土地利用規劃與宅基地取得制度密切結合，發揮其在宅基地增量管控中應當起到的作用，應當做到以下幾點。首先，應當考慮將來城鎮發展規劃；其次，應當綜合考察土地的區位、肥沃程度、歷史使用情況及所處環境，結合用地需求，估計城鎮發展規模，確定農村居住區域的規模、位址和邊界，一般來說，農村居住區域應當在避開城鎮發展、以避免二次遷移的情況下接近城鎮；最后，居住區域內部的住宅用地范圍的確定，應當給公益設施留下必要的空間。

四、城鄉規劃視角下農村宅基地使用的展望

為充分釋放宅基地的利用潛力，如前文所述在落實增量管控之余，還應推行存量調整。大規模的存量調整有賴于大規模的宅基地整理，但是，當今農村基層群眾自治的政策安排，將給該類計劃的實施帶來不小的障礙。“自治”意味著財權、治權的相對自主。而財權的自主，一方面指代集體財產自主管理，另一方面則意味著相關費用獨立負擔。如今如農村集體的財政如項并不多樣，普遍依靠的承包發包所得甚為有限，這些收入在供給集體日常開支后，余項往往以現金的形式平均散予集體成員作為福利，很難承擔起諸如宅基地整理的大型公益項目的開展。故而，宅基地整理主要需依靠縣級以上政府主持開展。而在我國土地公有雙軌并行的背景下，為方便作為國家代表的地方政府對這些土地的支配，以征收的形式轉集體所有為國有難以避免，此時，整理后的土地則有非為農用之虞。農村宅基地整理往往與城鎮擴張同步發生或針密切相關，上述現象之間存在著較為緊密的聯系。

土地公有雙軌并行與與之相適應的農村基層自治，突出了城鄉利益的矛盾，已在一定程度上偏離了制度設計之初衷，對現行多數項目的開展造成了阻礙。筆者認為，集體土地的國有化將是趨勢，在此基礎上明確農用地、二三產業用地之區別，將助益于宅基地存量調整的開展。

參考文獻：

［1］任小興.談農村階層合理分化后我國宅基地使用權制度的完善［J］.商業時代,2011,(8).