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篇1

[關鍵詞]土地利用總體規劃；實施評價；綜述

目前，我國人多地少，人地矛盾突出。需要通過土地利用總體規劃來合理安排各類用地，然而現行的土地利用總體規劃存在的問題是缺乏彈性和動態性。另外，規劃重在編制貴在實施。規劃制定后各地地方用地是否按照規劃實施以及實施程度如何，需要通過規劃實施評價來分析。到目前為止，國家相繼出臺了一系列的相關政策法規，2003年建設部要求進行城市規劃動態監測。2004年6月21日，國土資源部《關于開展土地利用總體規劃實施評價和修編前期調研工作的通知（國土資法[2004]133號）》，標志著我國土地利用總體規劃實施評價制度的初步建立。2005年5月30日國務院頒布《國務院辦公廳轉發國土資源部關于做好土地利用總體規劃修編前期工作意見的通知（[2005]32號）》進一步明確了土地利用總體規劃實施評價的基本內容和預期目標，提出要建立規劃實施的動態監測、評價和管理的保障體系。這兩項文件建立了我國土地利用總體規劃實施評價制度的基本框架體系。2011年《土地利用總體規劃定期評估和適時修改試點方案（征求意見稿）》的實行，要求對土地利用總體規劃的實施進行定期評估和適時修改，對土地利用總體規劃實施評價提出了更高的要求。

一、土地利用總體規劃實施評價目的與意義

所謂土地利用規劃實施評價，是指根據一定的標準，運用一定的方法，對土地利用規劃執行的效果進行分析、比較與綜合后所做出的一種價值判斷。進行土地利用總體規劃實施評價具有十分重要意義。馮建美，陳龍乾等認為是提出規劃修編的前提，也是確保規劃修編依法有序推進的重要措施；王玉波，唐瑩認為進行土地利用總體規劃實施評價有利于對土地利用總體規劃執行情況的監督和檢查，為新一輪規劃的編制提供決策依據和理論支持；高希瑞，張永福等認為進行土地利用總體規劃實施評價可以發現上一輪規劃實施的效果和實施過程中存在的問題，并為新一輪土地利用總體規劃修編提供科學依據；張秀芳，王玉東對土地利用總體規劃實施評價的目的進行了總結，認為規劃實施評價的目的是檢查現行規劃實施情況、促進規劃的有效實施、為規劃修編和規劃調整提供決策依據和改進規劃編制和規劃實施管理。

隨著土地利用總體規劃實施評價實踐工作的開展和相關研究的深入，土地利用總體規劃實施評價的目的和意義除了涵蓋上述之外，還賦予了新的時代意義，進行土地利用總體規劃實施評價有利于把靜態的規劃編制與動態的實施管理相結合，實現土地利用動態規劃，促進土地資源集約節約高效利用，保持規劃的權威性、科學性和連續性，保障和促進科學發展。目前，土地利用總體規劃實施定期評估和適時修改方案還處于試點階段，在國內還沒有形成土地利用總體規劃實施評價的范例。國內很多學者對土地利用總體規劃實施評價進行了研究，但是還沒有形成一個完整的土地利用總體規劃實施評價機制，并且目前為止還沒有學者對相關研究進展進行總結，因此本文嘗試對中國土地利用總體規劃實施評價的研究進行回顧和綜述，并在此基礎上分析探討其未來的發展趨勢，以期為以后的相關研究工作和實踐工作提供借鑒。

二、土地利用總體規劃實施評價研究主要進展

（一）土地利用總體規劃實施評價研究階段劃分

國內土地利用總體規劃實施評價研究起步較晚，依據已有文獻，大致可以劃分為三個階段：

第一階段起步階段（1995年前）。最早是從規劃實施效益評價研究開始的，早在上世紀90年代初，史京文[6’就對土地利用規劃三大效益的實質以及三者之間的關系進行了探討，認為土地利用規劃追求的是三者最佳的綜合效益；師學義，王云平從三大效益最優結合的角度出發，對土地利用總體規劃方案的評價和選擇進行了初步探討；賀曉春，李長林…針對規劃實施效果評價提出了連環替代法。

第二階段是探索階段（1995年--2004年）。孫施文，周宇對有關城市規劃實施評價的理論研究進行了綜述，并介紹了開展規劃評價的基本思路及具體方法；趙小敏，郭熙[9’明確了土地利用總體規劃實施評價的內涵和系統構成，建立了一套操作性強的土地利用總體規劃實施評價指標體系和評價方法。這些研究為以后的研究奠定了基礎，并產生了深遠的影響。

第三階段是發展階段（2004年至今）。自2004年，國土資源部下發了第133號文件和此后的國辦（2005）32號文和國土資發（2005）9號文等相關文件之后，土地利用總體規劃實施評價的研究開始逐漸深入。大多數學者對土地利用規劃實施評價的研究思路是，將定性與定量分析方法相結合，針對某一具體研究區域，選取富有針對性的指標，構建數學模型，對研究區域的土地利用總體規劃實施效果進行評價。眾多學者對土地利用總體規劃實施評價分類、存在問題。、指標體系構建、評價方法選擇和實證研究等各個方面進行了大量研究。下一階段是完善階段。目前研究雖然取得了一定的成果，但是目前還沒有一個完善的土地利用總體規劃實施評價的機制，規劃實施評價的指標體系還沒有一個統一的標準，土地利用總體規劃實施動態評價還需要加強，另外還有很多方面需要進一步完善。

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（二）土地利用總體規劃是實施評價理論

國外，沒有類似于我國相對獨立的土地利用規劃體系，以政策分析為思想基礎的城市規劃實施評價研究開展較早，以A，wildvaksy、Alexander、Faludi、Patsy Heaely和Emsily Talen等為代表的學者進行了大量研究，研究成果較為成熟。國內主要有孫施文、平宗莉和陳銀蓉等少數人對土地利用總體規劃是實施評價理論進行了研究，孫施文，周宇希望通過對有關城市規劃的理論研究進行綜述，喚起我國對城市規劃領域的重視；陳銀蓉，梅昀等認為我國土地規劃實施評價才剛剛起步，需要加強對其理論與方法的研究，并基于土地利用總體規劃實施評價的目的和要求，引入政策科學的理論，提出土地利用規劃實施評價的內涵；平宗莉，閆整首先對國外規劃實施評價理論與方法進行簡要的介紹，然后對國內開展的實證研究進行歸納分類，并做出了簡要評述，認為目前學術界大多是將國外規劃實施評價理論與方法運用于國內規劃實證研究并且還處在初步實踐階段。綜上所述，國內關于規劃實施評價理論的研究相對較少，大多數是對國外規劃實施評價理論的總結研究，需要人們在對國內外經驗借鑒的基礎上，結合我國的實際，提出和我國土地利用情況相適應的理論，同時需要對規劃實施評價展開更為廣泛深入的研究。

（三）土地利用總體規劃是實施評價方法

土地利用總體規劃實施評價方法是目前研究的重點，目前常用的方法有：成對比較法、層次分析法、綜合評價法和模糊綜合評判法等，每一種方法都有其優勢和局限性。吳秀在其碩士論文中對部分方法的適用范圍和優缺點進行了對比分析。然而這些方法難以滿足土地利用總體規劃實施評價的需求，因此許多學者嘗試將更多的方法引入到土地利用總體規劃實施評價中。湯江龍，趙小敏等，采用理想點法對多種規劃方案進行擇優。該方法優點是能反映出規劃方案間的細微差別，便于實際操作和理解，且評價結果可靠性好。缺點是在某些準則上難以精確地定量化，因而影響理想點的準確確定和理想點方法的評判效果；任奎，周生路等通過構建基于可持續度的土地利用總體規劃實施評價體系，對連云港市土地利用總體規劃實施的可持續度進行了評價，并且通過測定規劃實施的協調度與障礙度，對規劃的可持續性進行了分析；陳秋林，毛德華從可持續利用的角度出發，將生態足跡法應用于土地利用總體規劃實施評價中，分析人類對各種自然資源的利用程度，從而反映土地利用是否可持續。周方運用層次分析法較全面的對汝城縣的規劃實施情況進行了評價；吳秀認為規劃實施過程本身最大的特點是不確定性，且受到多個因素的綜合影響，而模糊綜合評判方法在處理此類問題上有一定的優勢，因此引入模糊綜合評判法進行規劃實施評價；陳海素在綜合考慮土地利用總體規劃實施評價的系統性和復雜性的基礎上，結合層次分析法和綜合模糊評判法，建立AHP-FURRZY模型，構建富有針對性的指標體系進行規劃實施評價；賀美利結合模糊評判法和PRS模型對潛江市土地利用總體規劃實施評價；張雪松，張瑩等將效用函數引入到土地利用總體規劃實施評價中，該方法相對來說操作簡單，并且也能夠取得良好的效果；黃海清認為灰色綜合評價法善于處理信息系統，它能在有限的資料和缺少信息的條件下建模、預測、評估和決策，并基于此構建了基于灰色評價模型的土地利用總體規劃實施評價支持系統；黃中杰以成都市為例，將變異系數法、灰色關聯度法引入規劃實施評價中；徐春濤首次將回歸分析法應用到規劃實施評價中，不僅對規劃的各項指標的變化趨勢和變化量進行分析，還較好地反應規劃各指標之間的相互關系；朱祁連指出在公共政策視角下的城市總體規劃實施評價，應當充分利用指標綜合法和民意調查兩種評價方法，完善“自上而下”與“自下而上”相結合的規劃實施評價模式。

在以上常用方法研究中，理想點法用于對規劃實施前規劃方案的選取；可持續度法、生態足跡法是對規劃實施的總體宏觀評價，對具體的土地利用控制指標等的評價不夠，且生態足跡法需要大量的數據支持。層次分析法、模糊綜合評判、AHP-FURRZY、PRS模型、效用函數、灰色綜合評價法、回歸分析法可以用于對土地利用結構和布局以及土地利用控制指標等具體評價指標進行評價。其中，層次分析法比較簡單，但是可能由于個別指標的顯著差異從而對規劃實施評價造成重大影響；模糊綜合評判法排出了層次分析法中可能由于個別指標的顯著差異從而對規劃實施評價造成重大影響的缺點，但是精確度不夠；AHP-FURRZY模型融合了層次分析法和模糊綜合評判法二者的優點，但是計算有點復雜；PRS模型主要用于從“壓力-狀態-響應”的角度建立一個系統的指標體系；效用函數法計算比較簡單，該方法的關鍵是合成模型的選擇；其他的一些方法也都存在各自的優缺點。因此，還需要繼續嘗試其他方法的探討。

（四）土地利用總體規劃是實施評價技術

3S技術的發展為土地利用總體規劃實施評價提供了有力支撐，尤其是GIS技術的應用最為廣泛。林艷麗利用GIS技術，采用圖層對比法，進行了土地開發整理復墾規劃實施評價；李瓊提出了基于GIS的土地利用規劃實施評價信息系統的構想，并對系統的設計及各個功能模塊和數據庫的實現方法進行了探討和分析；薛春露、鄭新奇等依據軟件工程原理，采用原型開發法設計與實現縣級土地利用規劃實施評價系統；趙素霞，胡佰林等以土地利用數據庫和土地利用規劃實施評價業務為主線，根據土地利用規劃實施評價的數學模型和具體過程，設計了土地利用規劃實施評價輔助決策支持系統，為土地利用規劃實施評價過程的自動化提供了有力的技術支持；袁成軍結合GIS與DSS技術，以MAPGIS 6.7為二次開發平臺，以Visual C++6.0為開發工具，開發一套基于GIS的土地利用總體規劃實施評價決策支持系統。開發的系統包括數據庫、模型庫、方法庫、知識庫、用戶界面5個部分，實現了數據管理、輔助評價、空間數據處理等功能，為實現規劃實施動態評價提供了技術支撐。

（五）土地利用總體規劃是實施評價實踐

實踐是檢驗真理的唯一標準，只有將理論與實踐結合，理論才能夠指導實踐，同時實踐也能夠反饋信息使理論得到改正和升華。土地利用總體規劃實施評價的理論只有應用到實際中才能體現它的價值，國內對此進行了大量的實證研究。

土地利用總體規劃實施評價的實證研究，按照規劃實施評價對象的行政等級可以分為全國、省級，市級、縣級和鄉鎮級五級。目前研究較多的是省級、市級、縣級三級土地利用總體規劃實施評價。王玉波，唐瑩建立了AHP-FURRZY模型對黑龍江省土地利用總體規劃（1997-2010）實施至2004年所產生的總體效果實施評價，為新規劃的編制提供了支持；楊忠學利用單因素多角度法和綜合指數法兩種方法對湖北省土地利用總體規劃的實施情況進行了評價；高希瑞，張永福等針對新疆阿克蘇市土地利用特點，對上輪規劃實施情況進行了評價；馮建美，陳龍乾等參照相關研究成果，并根據中牟縣的特點以及所能獲得數據，建立評價指標體系對中牟縣進行了評價；平宗莉強調規劃實施結果評價和規劃實施過程評價相結合全面、合理、客觀的分析研究方法，從維護公眾利益角度對濟南市賢文片區的土地利用總體規劃做出實施評價；另外，錢正強]以南平市為例根據國家級生態示范區的要求對國家級生態示范區進行了土地利用總體規劃實施評價研究。還有些學者對土地利用總體規劃實施動態評價進行了探討。呂萌麗，吳志勇嘗試采用分解式研究的方法，以城市總體規劃實施評價年度報告的形式，探討城市總體規劃在規劃期限內的實施過程；黎登琴提出了規劃實施年度評價思路，通過研究發現上輪土地利用總體規劃實施效果波動明顯，規劃實施的政策延續性不強，規劃實施過程的及時評估和動態調整勢在必行。

以上主要是關于土地利用總體規劃實施動態評價運作形式的探討，然而相關的實證研究較少，龍瀛等認為目前大多研究是在一定時間范圍內對比規劃實施結果和發展現狀的一致性，屬于時空靜態的針對規劃實施結果的評價方法，并提出了一種基于Logistic回歸和GIS的時空動態的規劃實施評價方法。將1947年至2008年分為5個時間階段，分析各個階段城市擴展的驅動因素，識別各版城市規劃在不同階段所起到的城市擴展促進作用；并以2004-2008年為例，以各個區（縣）為子區域，探討2004版總規在中心城市、近郊區和遠郊區實施效果的空間變化，識別總規在城市擴展中的空間異質性。

在規劃實施評價結果的可比性方面一些學者也進行了初步探討。孫志波對規劃實施效益的評價選用的是模糊綜合評判法，并且對規劃實施評價的結果進行了縱向比較和分析；劉鎏運用模糊綜合評判法對樂山市規劃實施評價，并在總結不足時指出要應盡可能增加區域內外規劃實施的橫向對比性評價；徐向克對遂寧市市中區的規劃實施效益進行了橫向和縱向的比較分析，但是其在選擇比較區域時僅僅以區縣所在市州劃分經濟等級，而且沒有選擇一個與研究區域在同一等級的區域進行比較分析，因此，仍然存在一些不足之處。

綜上可以看出，目前土地利用總體規劃實施評價的實證研究不夠深入，規劃實施評價的動態研究相對較少，只是對規劃實施動態評價具體運行方式以及實證研究和規劃實施結果的可比性等幾個方面進行了初步探討，以后需要拓寬規劃實施動態評價的研究范圍和研究深度。總而言之，土地利用總體規劃實施動態評價是今后很長一段時間內的研究重點。

三、總結與展望

綜上可以看出，我國關于土地利用總體規劃實施評價的研究還處于探索階段，還沒有一個完整的規劃實施評價機制，雖然目前研究取得了一定的成就，但還有很多方面需要進一步研究：

（一）完善土地利用總體規劃實施評價理論研究

目前，結合我國土地利用情況，借鑒國外已有的理論，建立符合我國實際情況的土地利用總體規劃實施評價理論，完善土地利用總體規劃實施評價機制，保障土地利用總體規劃實施評價的有效實施。

（二）豐富土地利用總體規劃實施評價方法研究

評價方法方面，雖然相關研究對一些方法進行了探討，但是由于土地利用總體規劃實施評價的復雜性，目前的方法仍不能滿足土地利用總體規劃實施評價的需求，應該進一步加強系統、動態的評價方法研究。

（三）注重土地利用總體規劃實施評價技術研究

土地利用總體規劃實施評價技術的應用不僅省時省力，而且大大提高了精確度和可操作性，同時還為進行土地利用總體規劃實施動態評價提供了支撐，下一步還應繼續加強“3S”等其他技術在土地利用總體規劃實施評價應用中的研究。

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關鍵詞：土地利用總體規劃；編制規程；規劃實施管理

1986年土地管理法頒布實施以來，土地利用總體規劃經歷了三輪編制。30年時間里，規劃編制的思路、方法、技術手段得到了長足的發展與創新，土地利用總體規劃在“保護資源、保障發展”上起到了重要的作用。但是由于土地規劃研究的時間相對較短，以及國際社會經濟形勢發生深刻調整，土地利用總體規劃編制和執行過程中也存在一些問題。筆者結合近15年的學習和工作經歷，談談對縣鄉級土地利用總體規劃編制及執行過程中問題的認識。

一、土地利用總體規劃的概念及發展歷程

“規劃是對未來不確定性的緩解和抵消”，土地利用總體規劃也不例外，也是對未來土地利用過程中的不確定性的緩解和抵消，是指在一定區域內，根據國家社會經濟可持續發展的要求和當地自然、經濟、社會條件，對土地的開發、利用、治理、保護在時間上、空間上所做的總體的、戰略的安排和布局，是國家實行土地用途管制的依據。

相對于城市規劃來說，我國的土地利用總體規劃編制體系產生較晚，一共經歷了三輪規劃編制，逐步形成了一套有中國特色的規劃編制體系。第一輪規劃始于1987年，是在1986年土地管理法出臺后編制的，規劃目標年是2000年。當時由于客觀原因，該輪規劃編制完成后，基本上沒有得到實施。第二輪規劃的規劃期為1997～2010年，形成了一套土地利用總體規劃編制技術路線和規劃指標控制體系，建立了國家、省、市、縣、鄉五級的規劃體系。第三輪規劃即新一輪土地利用總體規劃，規劃期為2006～2020年，該輪規劃充分吸收了前面兩輪規劃的經驗和教訓，形成了較為成熟的編制規程、制圖規范、數據庫標準，大大提高了土地利用總體規劃編制的科學性和實用性。

二、新一輪縣鄉級土地利用總體規劃的編制過程

新一輪縣鄉級土地利用總體規劃工作始于2005年，規劃基期為2005年，規劃目標年為2020年，規劃期為2006～2020年。經歷了重大問題前期專題研究、規劃大綱、規劃條文及說明等階段，其中前期專題研究主要分為上輪規劃實施評價、耕地和基本農田保護研究、節約與集約利用土地研究、優化城鄉用地結構與布局研究、協調土地利用與生態環境建設研究、統籌區域土地利用研究、規劃實施保障措施研究七個專題。江蘇省縣鄉級土地利用總體規劃起步比較早，以蘇州市為例，2005年啟動規劃專題研究工作，2008年完成前期專題研究并獲得批復，2010年完成縣級規劃大綱并獲得江蘇省國土資源廳批復，2011年完成縣鄉兩級規劃條文及說明，并獲得江蘇省人民政府批準。

三、新一輪縣鄉級土地利用總體規劃編制及執行過程中存在的問題

（一）編制規程不夠細化，各地的做法不一致

國土資源部于2010年6月27日市、縣、鄉級土地利用總體規劃編制規程。在過去的六年里，編制規程在對土地利用總體規劃的編制及調整修改的規范化起到了關鍵的作用。但是各地在實際操作過程中，對于規程的理解不完全一致，導致各地都有自己的做法，從而使一些統計數據不便于全省、全國層面上的對接。例如在江蘇省，有些地方將現狀交通水利用地建設用地納入允許建設區、新增交通水利用地納入限制建設區；而有些地方則將現狀和新增交通水利用地均納入限制建設區；在江西省，則普遍將現狀交通水利用地（主要是公路用地）放入允許建設區。又例如規程中要求對土地利用現狀數據進行規劃基數轉換，但由于規程對于規劃基數轉換的要求比較簡略，各地在實際操作當中都有各自的標準，特別是其他獨立建設用地，確定的方法比較多，也沒有統一的檢查標準。

（二）普遍存在對社會經濟情況預測偏差較大的情況

在縣級土地利用總體規劃修編前期專題研究的時候，對規劃期末的經濟社會情況進行了預測，主要是GDP水平、人口規模等重要指標。這些重要指標支撐著土地利用總體規劃里的約束性指標，比如人均城鎮工礦用地規模與人口規模是直接相關的，而城鄉建設用地規模在預測時候也采取了與GDP相掛鉤的方法，因此在對經濟社會情況預測偏差較大的情況下，則對土地利用總體規劃中的約束性指標的論證也缺乏支撐。例如江西省安遠縣土地利用總體規劃前期專題研究中，由于在十一五期間安遠縣GDP年均增幅保持在10%左右，根據工業化發展的一般規律及國內外各地區在工業化發展階段過程中的經驗數據，預測規劃期內GDP年均增幅為10.9%。但實際當中安遠縣2014年GDP為48.8億元，2015年52.34億元，從數據上看，增長速度僅為6.76%。又例如蘇州工業園區土地利用總體規劃前期專題研究中，規劃期間GDP增長速度按照十一五規劃綱要中的20%，而實際情況是蘇州工業園區2014年GDP增長速度為5.05%，2015年為2.86%，與原來的預測有較大差距。

（三）圖數不一致的編制方法給規劃的實施管理帶來不便

在新一輪土地利用總體規劃編制之初，江蘇省采用的土地利用現狀底圖為“一調”的變更圖，文本數據采用的也是“一調”變更數據，后來按照要求跟“二調”進行銜接，因此底圖采用“二調”數據，但是文本仍采用原“一調”變更數據，造成了文本和圖件圖數不一致。在規劃文本之外，有一套實際圖上新增城鄉建設用地統計數據，文本里除了基本農田數據，其他數據基本上沒有作用，這種做法給規劃實施管理帶來不便，在平常的工作中容易造成混淆，給后續的實施評估也帶來不便。

（四）在增加規劃彈性的同時，也增加規劃管理的難度

針對上一輪規劃執行過程中顯示出來的剛性有余、彈性不足的問題，新一輪規劃注重規劃的彈性，采取了有條件建設區調整使用、“列清單、留通道”等彈性做法。但是在實際操作過程中發現，“列清單”項目的用地預審和報批通過之后，在規劃圖上沒有相應的修改，造成了新增建設用地或新增交通水利指標在圖上和實際上有差別，不利于規劃的實施管理工作的開展。

（五）缺乏科學的規劃理念，單純地落實指標

新一輪規劃在安排土地利用規劃布局的時候，往往還是以跟隨領導意志為主，用地布局一般都跟著項目走，要求修改規劃以滿足項目用地需求，不能體現科學的土地規劃理念，運用土地利用規劃學的原理，充分發揮土地利用規劃對城鄉建設用地布局統籌的作用。土地利用規劃還是脫離不了單純落實上級下達的指標這一局面。例如在蘇州高新區土地利用總體規劃圖上，規劃修編時為了達到上級下達的林地指標的要求，布置了很多林業用地區，但實地上并不是林地或者規劃林地，導致在規劃實施過程中，規劃修改觸及林業用地區的時候產生矛盾。按照江蘇省要求，規劃修改涉及林業用地要去林業部門出具證明，但是在林業部門的圖上，該塊修改地塊并不是林地，因此拒絕出具證明，因此影響該地塊的報批和使用。

四、對策及建議

（一）針對規劃編制過程出現的問題，進一步完善編制規程

建議在編制規程中，進一步細化明確相關定義，例如允許建設區內涵，是否包括交通水利用地及其他建設用地，其他建設用地中風景名勝設施用地和特殊用地若不納入允許建設區，則后續又會出現矛盾：明明是建設用地，但是卻不在允許建設區里。另外要細化規劃基數轉換的要求，減少人工判讀部分，減少可以給地方操作的空間。

建議在編制規程中，精簡指標體系。對一些預期性指標如林地、園地、牧草地等，如果規劃基數不準確，會導致指標也不準確，為了落實上級下達指標，使規劃圖的編制不合理，因此需精簡這些預期性指標，或者在規程里說明，哪些指標需要圖數一致，哪些相應的數據可以統計在指標里，統一檢查標準。

（二）加強對社會經濟情況的研究，消減規劃的不確定性

在對社會經濟情況進行研究時，一是要盡最大可能的去收集相關資料，充分的挖掘信息，加強對當前社會經濟形勢的判斷和對未來經濟形勢的預判；二是要充分利用相關規劃例如城市規劃的成果，加強對未來人口數量、GDP水平的研究。在對社會經濟水平研究的基礎上，提出對耕地和基本農田、建設用地需求量的預測，從而更加準確的確定控制指標。建議采取規劃滾動調整方法，將較長的規劃期限分解為若干短的規劃期限，針對較近期的未來進行預測，將遠期高度不確定性的規劃目標“拉近”到中期較不確定性的框架性規劃目標中，再根據近期實際執行情況和內外部環境的變化調整較長期規劃目標。

（三）加強對彈性措施的研究，增強規劃的科學性

加強對土地利用總體規劃彈性措施的研究，對“列清單、留通道”的項目，在完成用地報批后，也要將這些重點項目范圍線落實到土地利用總體規劃圖上，每年年終集中進行更新處理。同時，針對一些未達到列入重點項目清單要求的項目，例如風景旅游區里的一些項目的選址，具有不確定性，可以安排用地指標、但不落實用地布局，在管理方法上實施臺賬管理的模式，可以后期再落實用地布局。

（四）推動多規融合，賦予土地利用規劃更多的話語權

一直以來，公眾對于城市規劃有一定的認識，但是對于土地利用規劃，很多人還是不甚了解。現實當中盲目擴大城市范圍、浪費土地的現象依然存在，因此必須充分認識到土地利用規劃在調整經濟結構和轉變經濟增長方式方面的調控作用，只有節約集約用地，才能從根本上解決我國土地利用的突出矛盾。應該提高土地利用規劃的地位，將土地利用規劃作為一個基本規劃，除國民經濟發展規劃外，其他規劃都應該與土地規劃相銜接。在當前開展的多規融合工作當中，應該賦予土地利用規劃更多的話語權，以土地利用規劃為抓手，整合各類規劃的目標，銜接統一規劃期限，統一多規編制技術標準，搭建“多規合一”基礎平臺，嚴格控制建設用地總規模、充分挖掘存量建設用地潛力，建設節約型社會。

參考文獻：

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關鍵詞 規劃調整 實施評估

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A

第三輪土地利用總體規劃（2006-2020年）已在全國范圍內實施，與上一輪土地利用總體規劃相比，其在土地調控指標體系、管制分區等方面發生了明顯變化，因此，要求在實施過程中更加加強對本輪土地利用規劃的控制與調整。由于社會經濟的發展，往往要求土地利用總體規劃在實施過程中根據需要進行調整，而規劃的嚴肅性對土地利用總體規劃的調整具有嚴格的限制。據此，國土資源部先后下發文件《國土資源部關于嚴格土地利用總體規劃實施管理的通知》（國土資發[2012]2號）和土地利用總體規劃評估修改指導意見等文件，指出對土地利用總體規劃的修改，必須就修改的必要性、合理性和合法性等進行評估，組織專家論證，依法組織聽證，并向社會公示。規劃實施評估報告經規劃原批準機關同級國土資源主管部門同意后，方可開展規劃修改。凡涉及改變城鄉建設用地擴展邊界、禁止建設用地邊界，改變約束性指標，調整重大布局等原則性修改，必須經規劃原批準機關批準，同時各省國土資源廳相繼出臺技術指導文件，作為土地利用總體規劃實施評估的技術指導。

1土地利用總體規劃實施評估方法研究

當前，土地利用總體規劃實施評估的一般思路是首先構建實施評估指標體系，然后通過數學的方法分別計算出各指標數值，最后根據權重和各指標分值綜合計算得到該區域土地利用總體規劃實施總分值。根據研究思路可以看出，一般情況下，土地利用總體規劃實施評估的方法主要是定性和定量相結合的方法，但傳統的土地利用總體規劃實施評估中的定性與定量相結合方法往往是定性為主，單一用數理統計進行分析。隨著各項技術的發展，這種傳統的評估方法已經無法滿足需求，逐步轉變為多元關注的分析方法。除此之外，目前的規劃實施評估還引入了定位分析技術，將GIS軟件與土地利用實施評估進行有效結合，從空間上對規劃實施情況進行分析。

本文主要通過多角度構建土地利用總體規劃實施評估指標，運用數學模型分別計算各指標數值，從多元定量方法入手，進行土地利用總體規劃實施評估研究。

2土地利用總體規劃實施評估

2.1評估指標選擇

根據臥龍鎮土地利用總體規劃（2006-2020）、國民經濟和社會發展“十二五”發展規劃、土地利用變更數據等最新統計數據，結合規劃實施評估技術指導，從規劃指標執行、規劃實施效益的實現以及規劃實施后土地利用程度和變化三個方面進行定量評估，選取規劃主要指標實施情況、用地結構與布局情況、用地節約集約程度、規劃實施情況和規劃與經濟社會發展匹配度5個評估目標、耕地保有量目標實現程度等22個子目標（見表1）。

表1：臥龍鎮土地利用總體規劃實施評價因素因子及權重

2.2評價指標的權重確定

權重應依據評價目標、評價指標對土地利用總體規劃實施評估的影響程度來確定。評價目標、評價指標的權重值在0～1之間，每個目標對應下一層分值指標的權重之和都應為1。一般情況下，確定權重主要依據特爾菲測定法、因素成對比較法和層次分析法等幾種方法。本次臥龍鎮土地利用總體規劃實施評估評價選用特爾菲測定法來確定總體評價及評價目標指標權重。其測算方法是首先對各因素進行多輪次的專家打分，并按下式計算權重值：

其中wi =1

式中：c――評估分值

Wi――第i個評估因素作用權重值

di――第i個評估因素作用分值

由此計算得到本次規劃實施評估各因素因子的權重如表1所示。

2.3 指標計算

考慮土地規劃評估的系統性，評估指標覆蓋面較廣，因此采用多因素綜合評判模型作為土地規劃實施評估的模型。具體公式為：

其中wi =1

式中：c――評估分值

Wi――第i個評估因素作用權重值

di――第i個評估因素作用分值

由于各評估指標反映不同的評估內容，有不同的評估標準和量綱，相互之間不能直接比較，需通過標準化將其轉化為可比量綱。

為了更直觀地評價土地利用總體規劃實施水平，將土地利用總體規劃實施狀況分為優秀、良好、一般、差、較差和很差六類，對應的綜合評價分值歸類標準見表2：

臥龍鎮土地規劃實施定量評價結果為80.55分，規劃實施情況良好。為了找出規劃實施中存在的問題，對各個評價指標進行具體分析。

3.對土地利用總體規劃實施評估的思考

土地利用總體規劃實施評估主要是針對目前正在實施的第三輪土地利用總體規劃的調整而進行的一項工作，其目的是為了科學合理的進行土地利用總體規劃的調整，但實際應用過程中，當前的土地利用總體規劃實施評估的方法及評估思路尚存在一定的問題。

3.1土地利用總體規劃調整依據不明確

目前的土地利用總體規劃調整雖然受到土地利用規劃實施評估的限制，即在調整前必須先通過規劃實施評估，但是卻沒有明確的限制因素，雖然通過定量的規劃實施評估可以得到該地區規劃實施情況的好壞，但這種好壞不能作為是否進行土地利用總體規劃調整的依據。而當前的實際操作是很多地方將這種規劃實施評估作為土地利用總體規劃調整的一部分，不能對土地利用總體規劃調整起到規范限制的作用。

3.2規劃評估指標與規劃調整內容不一致

目前的土地利用總體規劃實施評估主要是對目前規劃實施情況的指標測算及分析，而土地利用總體規劃調整過程中，往往是對規劃布局的調整，規劃的各項指標很少會發生變化，從而使得這種評估跟實際的調整聯系并不密切。

參考文獻

[1] 杜金鋒，馮長春.當前中國土地利用總體規劃實施評價中主要問題研究[J].中國土地科學，2008，22（10）.

[2] 田帥，劉秀華.量化模型用于動態土地利用總體規劃實施評價的研究[J].西南農業大學學報：社會科學版，2006，4（4）.

篇4

為了進一步加強國家對國土資源的宏觀調控，強化省級人民政府保護土地資源的責任，落實最嚴格的耕地保護制度，切實加強礦產資源管理，推進依法行政，根據中央關于調整省級以下國土資源主管部門干部管理體制的決定，現就做好省級以下國土資源管理體制改革有關問題通知如下：

一、理順省級以下國土資源行政管理體制

調整省級以下國土資源主管部門干部管理體制，是加強地方國土資源主管部門領導班子建設的重要舉措，各地要認真按照中央組織部門的有關規定執行。同時，要進一步理順省級以下國土資源行政管理體制。市（州、盟）、縣（市、旗）國土資源主管部門是同級人民政府的工作部門，其機構編制仍由同級人民政府管理；地區國土資源主管部門的機構編制仍由行署管理。市轄區國土資源主管部門的機構編制上收到市人民政府管理，改為國土資源管理分局，為市國土資源主管部門的派出機構。鄉（鎮）國土資源管理所的機構編制上收到縣（市、旗）人民政府管理，縣（市、旗）可以根據實際情況和工作需要，按鄉（鎮）或區域設置國土資源管理所，為縣（市、旗）國土資源主管部門的派出機構。

二、完善土地利用總體規劃編制和審批管理體制

省級人民政府要依照法律規定嚴格做好本級土地利用總體規劃的編制和省級以下土地利用總體規劃的審批工作，完善對設區的市和自治州人民政府審批鄉（鎮）土地利用總體規劃的授權管理體制。經依法授權的設區的市、自治州人民政府審批鄉（鎮）土地利用總體規劃的，必須事先將建設用地規模、新增建設占用耕地指標、基本農田保護指標、土地用途分區圖等規定內容，報省級人民政府核定，規劃經批準后，報省級人民政府國土資源主管部門備案；鄉（鎮）土地利用總體規劃的修改或調整，涉及改變規劃規定內容的，必須報經省級人民政府批準。省級以下各級人民政府要依法做好本級土地利用總體規劃的編制和報批工作，嚴格土地利用總體規劃的實施管理，確保規劃任務落實，嚴格保護耕地特別是基本農田。

三、強化省級人民政府及其國土資源主管部門的執法監察職能

實行省級以下國土資源管理體制改革后，要進一步強化省級人民政府及其國土資源主管部門的執法監察責任。省級人民政府及其國土資源主管部門要切實加強對省級以下各級人民政府及其國土資源主管部門執行和遵守國土資源管理法律法規情況的監督檢查，對于地（市、州、盟）、縣（市、旗）人民政府及其國土資源主管部門違反國土資源管理法律法規的行為要直接查處，對大案要案要公開曝光。地（市、州、盟）、縣（市、旗）國土資源主管部門的領導干部要嚴格履行國土資源管理職責，按照國家國土資源管理的方針政策和法律法規，推進依法行政，確保政令暢通。省級國土資源主管部門要加強對下級國土資源主管部門履行職責的管理監督，對堅持原則、嚴格執法的干部要加以保護，對不執行和不遵守國土資源管理法律法規的行為要嚴肅追究有關領導的責任。

地方各級人民政府及其國土資源主管部門要切實加強執法監察隊伍建設，提高執法監察人員素質。要認真落實國土資源執法監察報告備案、動態巡查等各項制度，特別要加強對耕地保護的動態巡查，發現違法行為要及時制止和糾正并予報告，力爭將破壞耕地、濫占耕地的行為控制在始發狀態。

四、提高認識，加強領導，抓好組織實施

篇5

關鍵詞：礦產資源管理；規劃制度；條例修訂；規劃主體；規劃程序

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.09.059

1 導言

礦業活動在廣西國民經濟中占有重要的戰略地位，是廣西經濟迅猛發展的重要物質基礎。與此同時，礦產資源的合理規劃、開發和利用成為了區域經濟可持續發展的重要保障。隨著礦業活動的蓬勃發展，所顯現的管理問題也日益繁雜，現行的《廣西礦產資源管理條例》（以下簡稱《廣西礦管條例》）關于礦產資源規劃編制的法律條例在實踐中也暴露出眾多問題，給國土資源部門的日常管理工作帶來諸多不便，不利于廣西礦業經濟的健康可持續發展。因此，依據現行相關的礦產資源管理法律，并結合廣西特色對《廣西礦管條例》進行修訂，這對補充和完善廣西礦產資源規劃的法律條例具有重要意義。

2 廣西礦產資源規劃制度沖突及修訂建議

依據《礦產資源規劃編制實施辦法》（以下簡稱《礦產規劃編制辦法》）第十四條規定，《礦產規劃編制辦法》對礦產資源總體規劃和專項規劃作出明確規定，區級國土資源主管部門應對地質勘查、礦產資源開發利用和保護、礦山地質環境保護與治理恢復、礦區土地復墾、重要礦種采礦權投放、各類礦種的總量調控等工作的作出相應的規劃安排，但是，現行的《廣西礦管理條例》中關于礦產資源規劃內容只是零星分布在各個章節中，并未形成系統詳細的條例辦法。

因此，本文建議新增“礦產資源規劃編制”一章節內容對現行的《廣西礦管條例》進行補充。與此同時，本文將從礦產資源勘查規劃、礦產資源開發利用規劃、礦山地質環境規劃以及規劃主體和程序四個視角，對現行的《廣西礦管條例》中規劃制度所存在的具體問題進行深入分析，并提出修訂建議。

2.1 礦產資源勘查規劃

依據《礦產規劃編制辦法》第四條、第九條以及《廣西壯族自治區礦產資源總體規劃（2008-2015）》中關于“礦種分類和勘查規劃分區，對重點勘查礦種、鼓勵勘查礦種、限制勘查礦種”的相關法律規定，礦產資源勘查規劃工作應當對符合重點勘查礦種和鼓勵勘查礦種的勘查工作依法優先取得探礦權，對限制勘查礦種的辦理程序和條件中依法嚴格限制新設探礦權。除此之外，對勘查規劃分區中的重點勘查區、鼓勵勘查區、限制勘查區和禁止勘查區應有明確的分區和相應的政策規定。

綜上所述，文本建議在《廣西礦管條例》中的規劃編制章節中，新增一條有關規劃區的條例：“礦產資源規劃應當劃定本行政區域的規劃禁采區、規劃限采區和規劃開采區的具體范圍。”

以及關于礦產資源勘查的條例：“進行礦產資源勘查活動的組織和個人應依據據自治區對勘查礦種分類和勘查規劃分區的相關政策規定依法進行勘查活動。”

2.2 礦產資源開發利用規劃

《開采總量控制礦種指標管理暫行辦法》（以下簡稱《開采控制辦法》）中對每年度的開采總量控制礦種指標進行了嚴格的限制，并依據產業政策、市場供求狀況以及資源產能等客觀條件確定年度總量開采指標，并分配到各省（區、市）。同時，對礦產資源開發產能提高、秩序穩定以及責任落實到位的省（區、市）會增加開采總量控制指標。而對指標管理不到位，違規開采行為以及環境破壞嚴重的省（區、市）會相應減少開采總量控制指標。這對于礦產資源開發利用的監管提出了新的要求。

因此，在廣西區內進行的礦產資源開采活動應當符合本自治區依據相關規定決定實行開采總量控制的礦種相關規定，以及《廣西壯族自治區礦產資源總體規劃（2008-2015）》關于開采規劃分區以及礦產資源開發利用主要指標的相關規定。綜上所述，文本建議在《廣西礦管條例》中的規劃編制章節中，新增一條有關礦產資源開采規劃的條例：“進行礦產資源開采活動的組織和個人應依據自治區級國土資源主管部門所制定的礦產資源總體規劃和專項規劃，符合礦產資源開發利用主要指標以及區內對各類礦種的總量調控指標。”

2.3 礦山地質環境保護規劃

依據《礦產規劃編制辦法》第三十一條：“……地質勘查、礦產資源開發利用和保護、礦山地質環境保護與治理恢復、礦區土地復墾等活動，應當符合礦產資源規劃。”本文建議新增條例：“礦山地質環境保護與治理恢復、礦區土地復墾等活動，應當符合礦產資源規劃，嚴格按照礦山生態環境規劃所分解下達指標和礦山地質環境保護與恢復治理規劃分區的要求進行礦山生態環境的治理。”

最后，綜合上述對礦產資源勘查規劃區、開采規劃區以及生態環境保護規劃區的相關法律條例，建議新增條例：“礦產資源規劃應當劃定本行政區域的礦山的勘查、開采以及生態環境保護的重點區域、鼓勵區域、限制區域和禁止區域的具體范圍。”在此需要說明的是，行文邏輯與條例邏輯略有不同，規劃區域劃分應該列為《廣西礦管條例》規劃章節的首款條例。

2.4 礦產資源規劃的主體和程序

《廣西礦管條例》第十九條的內容與礦產資源的規劃編制相關，可以將這一條內容歸類到新增的規劃編制這一章節中。但是，《廣西礦管條例》第十九條在規劃客體、規劃程序、規劃單位資質、審查報批制度以及規劃調整程序等方面存在諸多問題，建議修訂完善。

2.4.1 礦產資源規劃程序與上位法沖突

《礦產規劃編制辦法》第二十七條中規定：“……省級礦產資源總體規劃經省級人民政府審核后，由國土資源部會同有關部門按規定程序審批。”但是，《廣西礦管條例》第十九條中是“提請自治區人民政府審核批準。”并沒有提及需要通過國土資源部相關部門的審批程序。憲法明確規定，一般地方立法應遵循不相抵觸原則，因此，本文建議原條例補充“通過國土資源部相關部門的審批程序”這項規定。

2.4.2 未提及礦產資源規劃的上下級關系

依據《礦產規劃編制辦法》第八條：“下級礦產資源總體規劃應當服從上級礦產資源總體規劃。”《廣西礦管條例》第十九條中的規劃工作并沒有體現其上下級規劃的服從關系，本文建議修訂成為：“……自治區地質礦產主管部門會同有關部門根據上一級礦產資源總體規劃組織編制自治區總體規劃或者專項規劃方案，經自治區人民政府審核批準后，由國土資源部會同有關部門按規定程序審批。……”

2.4.3 市（地）縣級礦產資源規劃程序缺位

依據《礦產規劃編制辦法》第八條、第十四條以及第十五條等相關法規條例，編制市級、縣級的礦產資源總體規劃和專項規劃應有相應的程序。但是，《廣西礦管條例》第十九條對自治區級地質礦產主管部門提交規劃方案程序有作規定，卻未對市（地）、縣級的地質礦產主管部門有相應的規定，本文建議在原內容的基礎上新增關于市（地）縣級礦產資源規劃程序。

綜上所述，《廣西礦管條例》第十九條修訂建議的匯總內容為：

“開采礦產資源，必須統籌規劃，優先保證國家和自治區經濟發展的需要。除國家規劃礦區外，對自治區經濟發展具有重要價值的礦區，自治區地質礦產主管部門會同有關部門根據上一級礦產資源總體規劃組織編制自治區總體規劃或者專項規劃方案，經自治區人民政府審核批準后，由國土資源部會同有關部門按規定程序審批。”

“市（地）、縣級地質礦產主管部門根據上一級級礦產資源總體規劃組織編制本行政區域的礦產資源的總體規劃或者專項規劃方案，經本級人民政府審核后，逐級上報省地質礦產主管部門批準后實施，由所在地縣級人民政府予以公告。”

2.4.4 礦產資源規劃單位資質與審查報批制度不明確

除了各級地質礦產主管部門提交規劃申請的程序外，規劃單位的資質和規劃審查報批也應當有規范化的制度規定，這樣更能突出規劃工作方向的重點，保障規劃工作的順利完成。

依據《礦產規劃編制辦法》第十六條關于承擔礦產資源規劃編制的工作單位的資質條件以及《礦產規劃編制辦法》第二十八條關于礦產資源規劃審查報批時應當提交的相關條件等相關規定，本文建議新增一條關于各級地質礦產主管部門中作規劃工作的相關資質和條件的內容，鑒于《礦產規劃編制辦法》中已有詳細標準及其程序，建議此條例的內容為：

（1）承擔礦產資源規劃編制工作的單位的資質條件按照《礦產資源規劃編制實施辦法》（中華人民共和國國土資源部令第55號）第十六條執行。

（2）礦產資源規劃審查報批時應當提交相關材料。具體按照《礦產資源規劃編制實施辦法》（中華人民共和國國土資源部令第55號）第二十八條執行。

2.4.5 礦產資源規劃調整程序未提及

如果根據實際國內外市場需求變化、本行政區域自然生態環境情況以及資源稟賦條件等原因需要進行規劃調整的，可依據《礦產規劃編制辦法》第四十條中關于調整礦產資源規劃的規定，包括提交材料類型，逐級報案、相關國土資源主管部門作出相應調整等具體事項。

本文建議，增加關于各級地質礦產主管部門有關調整礦產資源規劃的條例：“礦產資源規劃依法批準后，必須嚴格執行，不得擅自變更；確需變更的，應當按照原審批程序報批。”

3 結語

2012年10月國土資源部頒布施行的《礦產規劃編制辦法》對礦產資源總體規劃的原則、編制、實施和法律責任等做出了具體的約束；2012年3月國土資源部出臺的《開采控制辦法》對于每年度的開采總量控制礦種指標進行了嚴格的限制，廣西率先制定《廣西壯族自治區礦產資源總體規劃（2008-2015）》，成為全國第一個制定的省（區、市）級礦產資源總體規劃。現行的《廣西礦管條例》中缺少對規劃編制要求和實施效力的約束，對礦權數量、大型礦山所占礦山總數比例、礦山“三率”、土地復墾率、礦山地質環境恢復治理計劃等規劃指標執行情況的評估和監管機制仍不完善。本文主張，將礦產資源規劃的編制、實施等規則納入條例規范體系中，并從礦產資源勘查規劃、礦山地質環境規劃以及規劃主體和程序四個層面對《廣西礦管條例》中規劃制度進行補充完善，促進廣西礦業經濟更為有序、健康的發展。

參考文獻

[1]王少枋，李賢.循環經濟理論與實務[M].北京：中國經濟出版社，2014.

[2]礦產資源規劃編制實施辦法[J].中國國土資源報，2012，24（10）.

篇6

在不久前的全國國土資源工作會議上，國土資源部（以下簡稱“國土部”）副部長徐德明表示，國土部將完善國土資源空間規劃體系，在縣（市）層面探索實施“三規合一”或多規融合，推動《土地利用規劃條例》立法。

《財經國家周刊》記者獲悉，《全國國土規劃綱要（2011-2030年）》（以下簡稱《綱要》）已編制完成，國土部已著手推動下一步的研究工作。

1月15日，國土部下屬相關單位組織召開了“國土空間開發戰略及城鎮化研討暨國土規劃專題研究成果交流會”。國內規劃界的“大腦”們匯聚一堂，給出了對中國未來國土空間開發的主張和建議。

生活高于建設

國土部副部長胡存智表示，目前中國國土開發利用矛盾突出，空間開發失衡，開發利用質量不高。主要表現在，資源能源約束趨緊、生態系統退化加劇、區域和城鄉差距繼續擴大、陸海開發統籌協調不足、城鎮空間分布和規模結構不合理等問題突出。

而國土空間開發格局的優化，最重要的就是落實國土空間規劃體系建設。

《財經國家周刊》記者了解到，《綱要》由國土部和國家發改委牽頭、歷時3年編制完成，其根據資源環境綜合承載能力和國家經濟社會發展戰略，統籌陸海、區域、城鄉發展，統籌各類產業和生產、生活、生態空間，對資源開發利用、生態環境保護、國土綜合整治和基礎設施建設進行了綜合部署。

“目前我國空間規劃碎片化問題突出，相關規劃各自為政、交叉重疊甚至相互沖突，未來空間規劃體系重構和規劃類型整合是大勢所趨。”參與《綱要》編制的國土部相關部門負責人表示，國土部下一步要做的工作是以“反規劃”的理念推動土地利用總體規劃、城市總體規劃，以及經濟和社會發展規劃在空間上的整合優化。

以往的規劃順序，通常是優先選定開發、建設空間，而后在余下的國土空間里尋找生態與農業空間。但“反規劃”的理念則與這一順序不同，是指把生態文明放在第一位，將生態和農業空間首先選定，而后再尋找開發、建設空間。

在這位負責人看來，未來的空間規劃體系，在全國和省級層面應編制國土規劃，確定生態、經濟發展、重大基礎設施建設、農田保護的大空間；在市域和縣域層面做土地規劃，讓空間規劃落地，按照“反規劃”的理念優先劃定生態空間和農業空間，劃定城市發展邊界；在具體的市、縣、鎮、村，做城鄉發展規劃。

他同時認為，重建空間規劃體系，樹立“反規劃”的理念同樣重要。

“過去地方的發展觀和政績觀，以發展主導一切，建設服從發展，用地安排服從建設。往往劃定很大的建設和發展的空間，把吃飯和生態的空間壓縮的很小。”

該負責人認為，推動“三規合一”，首先要轉變地方的這種規劃理念。“把生活安全和生態安全放在更高的位置上，優先劃定農業和生態空間，然后在剩下的空間中再考慮發展建設問題。”

徐德明表示，國土部將在2014年選擇部分市縣，開展“三規合一”或者“多規合一”的試點。據悉，廣州市兩年前已率先啟動了“三規合一”工作，北京市2014年在修改城市總體規劃時也要做到和土地利用總體規劃的“兩規合一”。

劃定三條底線

按照《綱要》，目前中國國土空間格局已成“開”字形，“兩橫”是隴海蘭新沿線地帶、沿長江地帶，“兩縱”是京廣-京哈沿線地帶、東部沿海地帶。未來還將積極培育京蘭、滬昆、京九3條重要空間軸帶，推動形成多中心網絡型國土空間開發新格局。

要實現上述理想開發格局，就必須要有科學而嚴格的空間管制措施。

在1月15日召開的“國土空間開發戰略及城鎮化研討暨國土規劃專題研究成果交流會”上，國土部信息中心研究員張麗君提出劃定“三線”管控，即生存線、生態線、保障線。

張麗君介紹，劃定“生存線”，是指明確耕地保護面積和水資源開發規模，主要目的是保障國家糧食和水資源安全；設置“生態線”，是指明確重點生態功能區和各類國家級保護區范圍，提高生態環境安全水平；設置“保障線”，是指保障經濟社會發展所必需的基礎設施建設需要，促進工業化和城鎮化健康發展，確定能源和重要礦產生產基地及運輸通道，確保國家能源資源持續有效供給。

據了解，上述“三條底線”理念已在相關層面取得了較大共識。國土部相關負責人透露，該部計劃2014年從京津冀、長三角、珠三角三大城市群以及500萬人口以上的特大城市開始進行落實。劃定城市發展邊界，劃定優質耕地和生態空間，然后調整現有規劃。

篇7

關鍵詞：土地利用規劃；增減掛鉤項目；預審管理

2013年是實施“十二五”計劃的關鍵之年，規劃工作要以科學發展觀為統領，以加快轉變經濟發展方式為主線，緊緊圍繞保障發展、保護耕地的“雙保”方針，按照政府“高位求進，加快發展”的工作要求，進一步強化土地利用規劃管理，而其中規范增減掛鉤實施行為尤為重要。

單就重慶而言，相關管理部門要嚴格遵照《國土資源部關于印發》的通知》（國土資發〔2008〕138號）、《國土資源部辦公廳關于加強城鄉建設用地增減掛鉤試點在線監管工作的通知》（國土資廳函〔2011〕975號）、《重慶市城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法（試行）》（渝國土房管發〔2010〕180號）、《重慶市國土房管局關于穩步開展城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的緊急通知》（渝國土房管發〔2011〕127號）、《重慶市城鄉建設用地增減掛鉤試點項目區實施規劃編制技術要點（試行）》等規制，做好具體的實施工作。

--！> 一、進一步強化土地利用規劃實施管理

（一）土地利用總體規劃在土地管理中的作用

土地利用總體規劃工作的優劣的影響非常明顯，也是非常重要的一項工作，從國家層面解讀，是政策制定的基本依據之一，從工作本身來解讀，它是對土地進行綜合化管理的關鍵，也是對土地用途合理分配的重要參考依據和標準，同時，從法律和法規的層面來看，它也是保證城市用地有序健康發展的重要措施之一，是實現土地社會經濟發展必不可缺的方面之一，是實現城鄉規劃的基本起點和落腳點，更是實現十二五規劃的重要一環。

（二）土地利用總體規劃的審批

根據《土地管理法》第二十一條規定：土地利用總體規劃實行分級審批，市、縣（區）級土地利用總體規劃報省政府審批，而鄉鎮土地利用總體規劃可以由省政府授權的設區的市、自治州人民政府審批。土地利用總體規劃一經批準，必須嚴格執行。

（三）土地利用總體規劃的實施管理

1、進一步提高規劃實施法律意識

當前在規劃實施中廣大干部，特別是基層領導干部，依法實施規劃意識淡薄重規劃編制輕規劃實施的思想依然存在，在工作中不重視土地利用總體規劃的宏觀調控作用，不明白是土地利用總體規劃，指點“江山”，特別是在當前經濟高速發展，在招商引資中不考慮規劃，隨意承諾提供土地。

而因項目選址不符合土地利用規劃，需調規，而且有的項目還占用基本農田，無法按時提供土地，給投資商造成經濟損失影響招商投資環境，造成社會的不和諧。所以，我們要清醒認識，特別是我們基層國土人員，更應該提高認識，要有政治敏銳感，要有自我保護意識。

2、規范土地利用總體規劃調整行為

土地利用總體規劃一經批準就具有法律效力，我們不能隨意調整。確需調整和修改的，必須報原批準機關批準，這是《土地管理法》明文規定的。在此必須注意兩點：一是除法律規定允許占用基本農田的項目外，其余的規劃調整一律不得占用基本農田，二是必須依法完善相關手續，并將調規相關資料報相關部門備案。

二、嚴格規范增減掛鉤項目實施行為

（一）統一思想認識，進一步明確掛鉤工作的指導原則和重要意義

總的來講：掛鉤工作要以落實科學發展觀、構建和諧社會為統領，堅持以改善農村生產和生活條件為目標，以優化用地結構和節約集約用地為重點，以保護資源，保障權益為出發點和落腳點，充分認識掛鉤工作的重要意義，統一思想認識，明確指導原則，嚴格規范管理，扭轉片面追求周轉指標規模等傾向，防止大拆大建，強行拆遷，拆而不整，侵害農民權益等行為發生。

“雙掛鉤”工作是當前和經后一段時間國土管理上的一項重要工作，它不僅是成片推進新農村建設的重要手段，也是解決我市年度用地計劃和規劃用地指標嚴重不足的重要措施。

（二）審查主要內容及要求

1、資料完整性

（1）項目區實施規劃文本、項目區土地利用現狀圖（2012變更）、土地利用實施規劃圖、城鎮實施規劃圖（紙質需區縣規劃部門蓋章）一套；（2）項目區基本情況表一份；（3）項目區建新、拆舊拐點坐標標準EXCLE或文本格式電子檔一份；（4）申請項目區審批和申請下達周轉指標的報件資料；（5）拆舊地塊權屬證明材料、協議書；（6）拆舊復墾項目入庫備案通知書、或測繪審查意見；（7）資金承諾證明。

2、文本審查要點及要求：（1）基本情況表：須按照備案要求表格式填寫。（2）關于建新、拆舊區。

拆舊來源：已驗收、已入庫備案、或已通過測繪審查的復墾項目。拆舊規模大于建新規模，拆舊復墾新增耕地大于建新占用耕地面積。疊加土規，核實布局，特別注意以下幾點：

第一，拆舊地塊不能布設在有條件建設區內；第二，城鎮建新地塊應優先布局于允許建設區內，特別是中心城區有新增城鎮工礦的，應在新增使用完后才能布局于有條件建設區；布局于有條件建設區內的，須保證城鄉建設用地不增加、允許建設區規模不增加；城鎮建新區應在城鎮規劃范圍內布局；第三，中心城區布局的城鎮建新地塊應是非經營性用地；第四，項目應安排5%的周轉指標用于農村建新，并明確用途；第五，核實減少的城鄉建設用地指標是否大于等于新增的城鄉建設用地指標。

（3）地塊詳情：每一個拆舊地塊中應分清農村居民點、工礦廢棄用地、其他建設用地面積；每一個建新地塊應分清位置具體用途，占用耕地和占用耕地質量情況。在文本中對拆舊地塊匯總說明，建新地塊分城鎮和農村匯總說明，在附表中表達清楚每個地塊詳情。

3、掛鉤周轉指標使用、歸還計劃

要求按照區縣計劃使用情況和實際復墾安排，進行制定。

4、安置補償方式

方案中應詳述拆舊建新地塊涉及農戶的安置方式，明確需要貨幣安置、住房安置的戶數和人數；需要住房安置的，應明確安置住房面積標準。

5、關于資金分析

（1）參照《重慶市國土房管局關于調整地票價款分配及撥付標準的通知》（渝國土房管發〔2011〕170號），對拆舊區以及農村建新區的投資費用進行計算，對土地增值收益進行測算，提出增值收益及時全部返還農村和農村集體經濟組織。

（2）城鎮建新費用不填入項目區基本情況表資金預算總額內，但應納入文本分析投資總額。

（3）闡述清楚先期投入拆舊區以及農村建新區的資金籌措渠道及資金量。

（4）編制總體資金平衡表和典型農戶收益情況平衡表。

6、權屬調整

權屬調整方案中補充規劃實施涉及征為國有土地的面積，鄉（鎮）、村、村民組集體土地所有權調整面積，農用地使用權、集體建設用地使用權和宅基地使用權之間的調整面積。

（三）掛鉤周轉指標的使用與管理

掛鉤周轉指標按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則進行管理，專項用于項目區內建新地塊的面積規模控制，并在規定時間內用拆舊地塊復墾出來的耕地面積歸還，歸還的耕地面積數不得少于下達的掛鉤周轉指標。其他地類整理復墾的耕地不能用于核定歸還指標。

三、建設項目用地預審管理概述

（一）建設項目用地預審權限

根據國土資源部《建設項目用地預審管理辦法》（第42號令）的有關規定，建設項目用地實行分級預審，需人民政府或有批準權的人民政府發展和改革等部門審批的建設項目，由該人民政府的國土資源管理部門預審。需核準和備案的建設項目，由與核準、備案機關同級的國土資源管理部門預審。

（二）建設項目用地預審文件的有效期限

建設項目用地預審文件的有效期為兩年，自批準之日計算。

總結

在把控好政策大局和形勢大局的前提下，認真落實做好規范增減掛鉤實施的相關措施，就一定可以達到我們管理部門的工作目標。

參考文獻

[1]武會玲.周富娟.探析農村建設用地國有化的具體操作方案[J].知識經濟.2009年16期.

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關鍵詞：國土；規劃；問題；原因

Abstract: With the commencement of the tenth land survey, the state has paid more and more attention for the land and resources. However, focus on the view of China's land resources planning, there are a lot of inadequacies, which we need to identify these problems and gives a solution, thereby strengthening the planning and utilization of land resources.

Key words: country; planning; problem; reason

中圖分類號：F323.24 文獻標識碼A 文章編號：

現階段，我國經濟發展較快，尤其在加入世界貿易組織之后更是快速發展。經濟的發展離不開勞動者和土地，這就產生了人地矛盾，并且伴隨經濟水平的上升，人口和土地之間的矛盾日趨嚴峻。本文簡要分析國土資源規劃的含義，進一步分析存在的主要問題并剖析存在問題的原因。

國土資源規劃的內涵

國土資源規劃，是指有效保護和合理開發利用國土資源的基礎上，促進經濟社會與人口、資源與環境的協調發展。即根據國家和本地的發展戰略，以及規劃區域的自然、經濟、社會資源和環境條件，按照規定程序制定的全省或者省內一定區域國土空間開發與布局的總體安排。國土資源規劃包括綜合國土規劃、專項國土規劃和特定區域國土規劃。

眾所周知，我國土地遼闊，但人口眾多，這個情況在遼寧更加突出，人均土地(特別是耕地)資源相對較少，那么合理利用僅有的資源，實現經濟環境可持續協調發展就是重中之重。宏觀上需要做到嚴格控制耕地的占用，嚴格禁止肆意占用耕地用作商業或其他用途，并且要充分保證糧食的生產安全，而糧食的安全生產又是食品安全的重要基礎，最后優化生態環境。

具體做到：首先是規劃體系完備。完備的體系是從戰略規劃、總體規劃、詳細規劃和控制性(修建性)規劃融為一體的一個體系，其規劃分工明確，協調程度較高，經濟規劃和空間規劃兩者相輔相成、互為依據，而我國在這方面相對較弱。其次，國土資源規劃的相關法律應當趨于完善。完善的法律體系是國土資源規劃得以運行的有力保障，目前我國仍需在國家級法律和地方法律相配套的法律體系上加以完善。

國土資源規劃目前存在的問題

我國國土資源規劃相對國外有很大的進步空間，細究其欠發展的原因有很多。比如就外在因素講，我國在進入21世界之后迅猛發展，經濟發展速度較快，但在較快發展的同時其他項目并沒有很好地協調發展。但就內因講，還是在國土資源規劃過程中存在著仍需完善和合理的地方。

1、國土資源規劃缺乏實用性

第一，規劃調整隨意。現行規劃在引導如何用地上顯得有些欠缺，并沒有強力而有效的規劃出臺，正因為此，規劃不能切實執行。第二，缺乏公眾參與。很多人認為國土資源規劃顯然是專業國家部門或政府進行。但是在國外，公眾參與是很正常的基本原則，而且公眾參與己經滲透到規劃編制、審批、實施的各個環節，對公眾參與的形式、時間、信息服務等也都有詳盡的規定。但在我國，國土資源規劃極少征求部門外的當地居民的意見，沒有群眾基礎，沒有公眾參與，規劃主要還是更多地體現政府的意愿，這種沒有考慮公眾意見和要求的規劃方案，不僅得不到公眾的認可和理解，也得不到公眾的尊重、監督及維護。

2、國土資源規劃缺乏科學性

先進的科學技術手段在制訂規劃的應用還不夠，比如基期的土地利用現狀圖和規劃圖，不少地方還是手工繪制，規劃數據不是通過計算機從規劃圖上量算，圖數一致性較差，使規劃的真實性、科學性都受到很大影響。

3、國土資源規劃缺乏預見性

第一，規劃部門對經濟發展速度估計不足。國土資源規劃是在當時宏觀經濟形勢的大背景下制定出來的，但是現在我國社會的發展速度很快，很難準確預見其后的發展速度。經濟大發展的強勢背景下，經濟較為發達的地區就會普遍存在占用耕地用作商業發展的案例。經濟發展和保護耕地是很突出的矛盾，舍棄發展是不可能的，而耕地的保護，環境的保護也需要協調。所以制訂有合理預見性的國土資源規劃是極其必要的。第二，國土資源規劃用地布局與實際需求偏差較大。造成這個問題的主要原因有兩方面，一方面是因為影響建設項目的不確定因素很多，地方政府對未來幾年甚至十幾年的規劃很難規劃完善。另一方面是由于土地分析和預測方法欠缺，這樣的欠缺導致國土資源規劃布局錯位現象比較明顯。

4、國土資源規劃缺乏協調性

首先，國土資源規劃與城市規劃缺乏協調。《土地管理法》第二十二條規定:城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的村莊、集鎮建設用地規模。但是至今為止，兩者之間的矛盾一直沒有得到很好的解決。其次，國土資源規劃與相關行業規劃缺乏協調。國土資源總體規劃的核心是要與各產業、各部門的用地需求相配合。因此，規劃國土資源的過程中，必須以相關行業如交通、水利、工業、環保等部門的規劃為依據，確定用地規模。但是從各行業發展規劃來看，大部分對用地的需求量都偏高，顯然無法全部滿足。國土資源規劃如何依據行業規劃合理確定各業的用地需求量，既能保證各行業健康發展，又能有效控制建設用地規模，成為一個重要而棘手的問題。

國土資源規劃問題的原因分析

土地利用總體規劃的失靈既有它自身的一些缺陷，如規劃的編制水平、規劃體系、規劃實施情況等有關，同時，也與其外部環境、政策背景、認識水平等外部因素密切相關。

1、地方政府、公眾的規劃意識淡薄

目前，上至地方政府下至農民，按規劃用地的意識都比較淡薄。一方面，大多數地方政府認為實施國土資源規劃僅僅是一種形式，想用地，并且想用那塊地，假如它不屬于圈內土地，只要經過規劃修編或者規劃調整就可以實現。這就造成國土資源規劃上的較大隨意性，導致不能有力落實規劃。另一方面，一些地方領導對經濟發展規律和城市規律認識不足或片面追求政績，沒有合理地國土資源規劃，只是盲目地擴大城市規模，甚至犧牲耕地犧牲環境擴大城市規模發展城市經濟。這就使得城市在進行國土資源規劃的時候，不切實際地盲目擴大面積，大量占用耕地，造成許多城市人地矛盾尖銳。不僅在城市，農村里也存在著嚴重的規劃問題。隨意建設民用房，違法占用基本農田，荒廢田地不去耕作，等等一系列問題擺在眼前亟待解決。總之，不管是地方政府，還是農民按規劃用地的意識都比較淡薄，這也是國土資源規劃制度缺陷的一個根本原因。

2、國土資源規劃的理論研究相對滯后

理論是人們對客觀規律的主觀認識與科學概括，是科學的靈魂和精髓，是實踐的前提和保證。沒有理論基礎的學科好比沒有根基的房屋，任何學科都有自己相應的理論根據作指導，國土資源規劃也不例外。國土資源規劃是一門理論性和實踐性均很強的工作，具有很強的綜合性，不僅涉及還量信息和數據的處理，又涉及社會、經濟、政治、法律、技術等多領域和多學科，所以國土資源規劃是一個復雜的系統，也應該有其自身的理論體系。但迄今為止，在我國，國土資源規劃理論缺乏系統性，沒有從宏觀到微觀的系統理論，而是諸理論并存和混雜，顯得相對薄弱，同時，又表現出理論相對于實踐的滯后性，使得土地利用總體規劃缺乏科學性，在實踐中很難操作。因此，國土重要規劃相關理論的不完善和滯后也被認為是一個重要根源。

3、國土資源規劃剛性太強，缺乏彈性

國土資源規劃中的剛性可以增強規劃的宏觀控制力度，體現規劃的權威性與龍頭標桿作用。但由于信息的缺乏和規劃的不可預見性，反映出規劃的剛性過強，缺乏應有的靈活性和彈性。

首先表現在數量上控制太死，嚴重缺乏靈活性。例如一些經濟發展迅速的省市，若沒有用地指標，但某些項目又確實需要用地的情況下，由于沒有靈活指標，重新審批又復雜繁瑣，其結果就是違法、違規占地現象的屢次發生。其次，規劃用地的空間布局缺乏靈活性。各類不可預見的建設項目尤其是省以上不可預見的建設項目太多，不可能在規劃方案中一一落實，在國土資源規劃時，很多項目并未進行可行性評估，也未確定選址，很難將最后的地點納入規劃中。最后，國土資源規劃中的一些政策不能適應形勢發展的要求。如農業結構調整中，農民往往要根據市場的需要，改變土地利用方式，如種植果樹、花卉等經濟作物，從事養殖業等，這些行為都將改變傳統意義上耕地的用途。如果國土資源規劃不能滿足這種需求，必將損農民的耕種積極性，導致農民對土地投入不足，甚至將土地撂荒等后果，不利于土地的可持續利用。以上三方面說明國土資源規劃的剛性過強，反而扼殺了市場行為在調配資源過程中的基礎性作用。在市場實踐活動中，客觀事實的發展與事前預測完全相符是相當罕見的，而以這種缺乏彈性的規劃來指導未來的土地利用顯然是不合適的。

結語

通過對我國國土資源規劃的內涵進行解釋，分析其中存在的問題及原因分析，可以看出國土重要規劃走向成熟和完善還需要很長的路，這不僅需要政府的努力，盡可能協調人地矛盾和實現經濟環境可持續發展，還需要我們公眾的理解支持，更重要的是積極參與。

參考文獻：

[1]張萍,陳秉釗;城市規劃法修訂中的幾個問題[J];城市規劃匯刊;2010.05

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城市總體規劃和土地利用規劃即相互聯系又相互制約。其核心內容土地利用的方向、規模、界限的協調與否，不僅關系著城市規劃能否順利實施、關系著城市能否健康發展，而且會對城市經濟乃至國民經濟產生重大影響。實現兩個規劃的相互滲透、有機結合，已經成為加快城市化進程、推進城市經濟快速發展的當務之急。一、兩個規劃不協調的主要表現

兩個規劃都是由政府組織編制，但在具體組織編制過程中，由規劃部門和國土部門分別委托不同的設計單位進行編制。在行政上是同級的兩個部門，在規劃編制過程中分別接受其同行業上級行政部門的指導與監督，均在自己的行政體系內完成。在相對封閉的空間內，兩個編制部門缺乏應有的有效溝通，造成兩個規劃不協調，主要表現在四個方面：

一是表現在兩個規劃的編制時間方面。如XX市20__－2020年城市總體規劃已完成了總體規劃綱要，并通過了省建設廳組織的專家評審，現在正在著手編制成果，準備近期上報。而同期限的土地利用總體規劃現在還沒有正式啟動。由于兩個規劃的編制時間不同步，造成了兩者在用地規模、布局等諸多方面不銜接。特別是在XX市由中等城市向大城市轉換提升的關鍵時期，兩者在布局、規模方面的差異更加明顯。

二是表現在城市建設用地規模方面。XX市城市總體規劃（1994－20__年）確定的城市建設用地規模為65平方公里，而同期的土地利用總體規劃確定的城市建設用地規模為50.6平方公里。土地利用總體規劃確定的用地面積不能完全滿足城市規劃、城市建設的發展需要。

三是表現在城市發展方向方面。XX市20__－2020年城市總體規劃，把城市拓展的方向確定為泉北大街以北至營頭崗的區域，而同期的土地利用總體規劃修編還沒有正式啟動。

四是表現在建設項目用地性質方面。在項目建設上，城市總體規劃中確定的許多建設項目的用地性質和土地利用規劃確定的用地性質不一致。XX市20__年33個省級重點項目中，有27個項目占用農用地且不符合現行的土地利用總體規劃調整的條件，未列入20__年農用地轉用計劃，而這些項目大都符合城市總體規劃中確定的建設項目的用地性質。由于兩個規劃不銜接，使城市總體規劃確定的建設項目的位置，難以按照規劃區域進行建設，造成了產業結構布局不合理等。

二、兩個規劃不協調的原因分析

兩個規劃不協調的原因，主要有以下幾個方面：

一是編制歷史不同。城市規劃在我國產生較早，在長期的實踐中，積累了豐富的經驗，吸收借鑒了古今中外許多優秀的規劃理論和方法，規劃的科學性、可操作性比較強。土地利用規劃20世紀80年代才在全國范圍內開展編制工作，規劃中主要用地指標由上至下分解，對實際發展用地的需求考慮不充分，造成土地利用總體規劃滯后于城市總體規劃。

二是考慮問題的出發點不同。城市規劃是綜合研究分析城市的性質、規模和空間發展形態，按照市場經濟條件下城市發展的客觀規律編制，從城市需要出發，著眼于發展，重在解決城市空間布局問題，統籌安排城市各項建設用地。土地利用規劃從土地供給出發，以上級下達的非農業建設用地控制指標為前提，切塊用于城市建設，重在“控制”，在各方面都對城市建設用地給予嚴格限制，不得突破上級下達的指標。

三是規劃范圍不同。土地利用總體規劃范圍比城市規劃的范圍大，它要對規劃區內（包括城市用地）全部土地的利用結構及其空間布局（包括城鎮體系的用地布局）做出安排，而城市總體規劃則著重對城市建設用地做出安排。在土地利用上，城市規劃和土地利用總體規劃是點和面的關系、局部和整體的關系。

四是規劃統計口徑不同。人口和用地規模都是兩個規劃最基本的規劃依據和指標。兩項最基本指標的不統一，造成了統計口徑的不一致。在人口指標表述上，建設部〔1998〕16號文件規定：“城市人口包括居住在規劃建成區內的非農業戶籍人口、農業戶籍人口和1年以上的暫住人口。”國土資源部的《縣級土地利用總體規劃編制規程》中規定：“城鎮人口應為城鎮范圍內的常住人口的總和，不包括流動人口。”前者所稱人口范圍比后者大得多。在人均建設用地上，城市規劃不考慮規劃期年耕地水平和規劃目標年耕地保有量，土地規劃則分為城鎮居民點用地指標和農村居民點用地指標，為保證耕地總量動態平衡，建設用地總量與均量都受到耕地保有指標的限制。

五是編審程序不同。兩個規劃的編制、審批都是政府行為，都經專家評審后報批。在評審報批前，城市規劃要有方案論證、政府會議研究、人大審議等環節，而土地規劃一般只經政府辦公會討論。

三、兩個規劃的協調銜接

1、兩個規劃有著協調銜接的基礎

城市規劃和土地規劃雖有著本質的區別，但仍有著許多相通之處。《中華人民共和國城市規劃法》規定：“城市總體規劃應當和國土規劃、區域規劃、江河流域規劃、土地利用總體規劃相協調。”《中華人民共和國土地管理法》也規定：“城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。在城市規劃區內，村莊和集鎮規劃區內，城市和村莊、集鎮建設用地應當符合城市規劃、村莊和集鎮規劃。”兩個規劃有著共同的規劃對象和規劃目標，都涉及到建設用地指標，規劃年限都要求到2020年。它們應該是相互協調和銜接的關系。“堅持可持續發展戰略，統籌城鄉發展，正確處理好人口增長、資源合理開發利用和保護生態環境之間的關系”，應該是兩個規劃銜接的總基礎。

2、兩個規劃編制部門應建立長效合作機制

兩個規劃具體組織的編制單位規劃部門和國土部門應該加強聯系溝通，互相探討，建立長效的合作機制，應共同就規劃的指導思想目標、規劃的范圍、規劃的統計口徑、規劃的技術方法、規劃的實施管理機制等方面作進一步協商，從用地規模、用地布局等各個方面采取相應的技術手段，保證兩個規劃相互銜接。城市規劃部門應與土地管理部門協定城市用地發展方向和規劃區范圍。土地管理部門作為國家統一管理土地的職能部門，應對各用 途、各專業用地提出一系列總體用地規劃指標，其中包括城市人均用地指標。在編制土地利用總體規劃、確定土地利用指標時，應充分考慮我國的城市化進程，土地政策應當與城市化進程協調一致，應給城市總體規劃、城市用地留有一定的彈性，用地指標不要限制過死，要為城市的發展提供充足的發展空間，以促進城市與區域經濟的發展。

3、應正確處理兩個規劃年度用地計劃的關系

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【關鍵詞】上海市；城市總體規劃；土地利用總體規劃；銜接

一、 背景

土地利用總體規劃和城市總體規劃都肩負著推動社會經濟和城市建設發展、保護國土資源、維護城鄉生態環境的重要職責，是指導城鄉規劃和建設的重要綱領性文件；兩者有序銜接、統籌協調，對于加快上海經濟發展方式轉變具有十分重要的意義。

上海市以規劃和國土資源管理機構整合為契機，大力推進土地利用總體規劃和城市總體規劃的“兩規銜接”工作研究及實踐。

1、 政策的要求

《中華人民共和國土地管理法》第22條規定：“城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。”《城鄉規劃法》第5條也明確規定：“城市總體規劃、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編制，應當依據國民經濟和社會發展規劃，并與土地利用總體規劃相銜接。”

2、 發展形勢的需求

上海的土地規劃和管理工作面臨著“資源緊約束”階段發展轉型的必然要求。規劃期內，經濟社會快速發展使得城鎮、產業和基礎設施建設仍將保持較高用地需求，土地資源供需矛盾日益突出。同時，規劃要努力推動上海經濟增長由投資驅動向創新驅動轉變、產業發展由依靠傳統要素向依靠新興要素轉變、城鎮發展由規模擴張向功能提升轉變，探索資源節約型的新型發展之路。

因此，加快 “兩規銜接”工作，一是有利于進一步貫徹落實國務院批復的《上海市城市總體規劃（1999-2020）》，促進土地集約節約利用，落實最嚴格的耕地保護制度；二是有利于發揮規劃土地機構整合的體制機制優勢；三是有利于為維護上海長遠發展和生態安全預留空間，促進上海城市可持續發展。

3、 當前存在的主要問題

《上海市土地利用總體規劃（1997-2010）》和《上海市城市總體規劃（1999-2020）》分別于1999年和2001年經國務院正式批復。近年來，土地資源的開發利用和城市規劃的有效實施推動了經濟社會的發展，但也面臨著一些矛盾。

既有規劃建設用地規模很大，城市規劃總量超過下達指標

從既有規劃情況分析，城市規劃建設用地總規模已經超過了國家分配指標。

中心城向外蔓延式發展現象比較突出，空間結構亟需優化

中心城規劃楔形綠地與敏感區建設和控制力度較弱，寶山、閔行等集中城市化地區實際已與中心城連為一體，中心城西部地區已經成為外來人口集聚、建設用地明顯擴張的地區，引發了空間、交通、基礎設施、生態和環境等一系列問題。

建設用地結構有待優化，產出效能亟需提高

目前土地利用仍然主要延續外延式的擴展方式。2008年全市工業倉儲（區）用地約占現狀建設用地總量的三分之一，相對偏高，產出效益區域差異比較突出。

耕地后備資源有限，占補平衡問題比較突出

上海是土地資源缺乏型城市，后備耕地資源有限。

二、 實踐的思路和原則

城市規劃與土地利用規劃在各自編制過程中形成了不同的工作平臺、技術手段、方法與內容，要做到兩規銜接必然先要統一兩規的技術層面，同時確定兩規的各自主導的部分與共同協作的部分。

1、 科學確定規模，合理集約布局

兩規的核心都是用地規模與布局，兩規銜接工作重點是確定建設用地和基本農田的規模和布局。在長期的編制過程中城市規劃較側重于建設用地的規模與布局，基于人口增長和經濟發展預測的規劃建設用地規模往往較大；而土地利用規劃嚴格控制農用地轉為建設用地，依據上一級下達的基本農田保有量、建設用地總規模、建設占用耕地面積等指標進行控制，重在控制。

建設用地以及基本農田規模均是國土部下達的剛性指標，因此兩規銜接工作在規模方面以土地利用規劃為準，而城市規劃則在空間布局方面發揮主導作用。

2、 制定技術路線，建立充分協調的技術平臺

為協調用地規模與布局，兩規銜接的技術路線主要分為：梳理、疊加和增減三個階段。其中，在梳理階段，土地利用和城市規劃分別主要梳理土地利用現狀和規劃項目；在疊加階段，將基本農田和現狀建設用地分別與城市規劃方案進行疊加，在此基礎上分析建設用地和基本農田；在增減階段，確保近期重點條塊項目和重要的生態廊道，增減規劃建設范圍，消減規劃建設范圍外的現狀建設用地，以確保基本農田規模并優化建設用地布局。

對接用地分類，統一統計口徑

兩規銜接的基礎是用地分類標準的銜接。鑒于國土部下達建設用地指標的內涵，在用地分類對接中建設用地統計口徑將包括農村建設用地。

利用現有基礎，建立工作底版

兩規銜接的基礎是工作底版的統一，從而可以面向不同的規劃編制規范，靈活的加以分合。本次兩規銜接底版的精度采用1：2000，既兼顧了總體規劃的表現力，也符合項目審批的需求。

結合工作特點，確定工作平臺

本次銜接中AUTOCAD被確定為初期落實建設用地布局時的工作平臺，而ARCGIS則作為后期計算建設用地規模、落實基本農田布局以及出成果圖紙的工作平臺。

三、 研究思考及建議

上海市前期的兩規銜接工作對主要技術問題提出了解決方法，形成了較為可行的成果內容和技術路線。但是在工作中仍然遺留了部分不足之處，需在今后工作中進一步研究解決。

1、 建立長效機制

通過上海市本輪“兩規銜接”工作的開展，雖然經歷了兩規矛盾充分暴露時的困難和壓力，但最終還是體會到在城市化進程高速發展時期這項工作對城市有序發展的重要性。建議組織編制兩規的管理部門及上級部門應充分重視“兩規銜接”工作，并為其建立一種長效機制進行推廣。

2、 創造良好的政策環境

由于我國規劃管理部門和土地管理部門合并設立和單獨設立兩種模式，對“兩規銜接”工作的具體開展也可以采取兩種模式。兩部門合并設立的地區可由市規土局牽頭，邀請具有高資質的城市規劃設計院和土地利用規劃院聯合參加編制，將城市規劃的城鎮體系規劃和土地利用總體規劃充分銜接，形成“兩規銜接”研究成果，作為深入編制同一個區域城市總體規劃和土地利用總體規劃的依據。兩部門獨立設置的地區可提請當地政府牽頭建立兩個部門充分協調的機制或成立共同參與的編制組織。

3、 加強交流與合作

針對“兩規銜接”具體工作的開展，基本技術路線和思路應該是一致的，由于我國各地城市的具體情況不一致，所面臨的困難也不盡相同，處理的方式方法會很多，也呼吁從事此項工作的設計院加強聯系和交流，互相傳授經驗，將“兩規銜接”研究工作長期深入開展下去。

參考文獻：

1） 胡俊，規劃的變革與變革的規劃――上海城市規劃與土地利用規劃“兩規合一”的實踐與思考 [J]. 城市規劃，2010（06）.