導語：如何才能寫好一篇保護海洋環境的具體措施，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：海洋資源；生態環境；環境保護；海洋事業；環境污染

1我國海洋概況

我國海洋面積約300萬平方公里，海岸線延綿達1800公里，海岸線資源異常豐富，具有得天獨厚的漁業資源、旅游資源、港口資源和遼闊發展的空間。有極其豐富的海洋生物資源，海洋生物物種多達26000多種，魚類3000多種、淺海和灘涂生物資源2200多種，長久以來在平衡生態環境，保持社會經濟快速發展發揮著極大的作用，當然我國的海域劃界也存在著激烈的爭端，在黃海、東海、南海與周邊各國均存在著或多或少的管轄權爭議。在資源日益枯竭的今天，因為科學水平的因素，被保存完好豐富的海底能源，將會為國家發展提供巨大的資源保障。目前，其他國家在清潔的可再生能源方面投入頗大，海水也是不少可再生的能源，如潮汐能、浪能、水溫能、鹽度差能等。隨著開發的深入，我國也前所未有地污染和破壞著海洋生態環境，海水富養化、物種多樣性快速減少等問題，使海洋保護工作迫在眉睫。

2海洋環境保護現狀及原因分析

2.1我國海水受污染情況非常嚴重

2.1.1海洋環境問題的首要表現就是海洋水體遭到污染，隨著近海岸海域富營養化程度的不斷加劇，赤潮現象頻頻發生，且不斷擴大規模，不斷出現新的赤潮生物種，給海洋生態環境、人民群眾健康和海洋經濟造成了重大危害。2.1.2在經濟社會的快速發展的同時，作為能源戰略的石油在陸續大量建設開發，海上運輸石油頻繁如織，開采石油規模不斷擴大，風險源更加分散分布更廣，風險源強度更大，溢油的潛在風險也在不斷增加，發生突發性溢油污染事故的概率也在大幅增加。近幾年，我國油船溢油事故和海上開采石油的泄露與井噴事故迅速攀升，每年石油排入大海約12萬噸。渤海灣“7•16”溢油事故和山東蓬萊“19-3”重大溢油事故更是給海洋生態環境以沉重打擊同時給人們敲響了安全的警鐘。2.1.3海運航行和作業中的船舶所產生的污染物源源不斷的排入海洋，也可能發生事故，如碰撞、爆炸等，所產生有害物質排到海水中，使海水再次受到污染。2.1.4海洋環境保護的主要因素并不是這些源污染物，一半以上的污染物來自于陸地廢棄物的排放。人類在日常的生產、生活中，不經處理隨意排放廢棄物和污水，直接進入河流系統；農事生產所用如農藥、化肥等化學成分污染物，經過雨水浸泡，流入地下暗河，隨著河流和地下水，最終進入大海，海洋環境受到了污染，海洋生態遭到了破壞。海水的自凈能力是有限的，更需要漫長的時間消化，無限度流入污染物，海水自身凈能力必然會入不敷出而導致水體污染。

2.2過度開發海洋資源，生物多樣性減少

我國海域內海洋生物種類繁多，還有很多珍稀品種，過度的捕撈極大地破壞了海洋物種資源的繁殖能力，致使海洋生物極速減少，嚴重的甚至瀕臨滅絕。與此同時，環境質量下降，生態系統異常，致使魚、蝦、蟹和貝類以及有保護水環境功能的大量藻類等因無法適應環境而快速消亡。雖然采取休漁期的政策，投放魚苗、蝦苗，但在利益的驅動下，仍然出海作業的大批漁民將還未長大的魚、蝦、蟹捕撈上來，其既無法從數量上的增長形成種群，之后便出現了更加尷尬局面，原本數量不多的海洋珍惜物種瀕臨滅亡，而數量眾多的物種將成為珍惜海洋生物。

2.3水域面積縮減、海岸侵蝕狀況嚴重

大量海岸因受經濟開發的影響，人為改造灘涂在不斷增加、自然的原始景觀在逐漸縮減、很多重要的海灣面積在不斷縮減；大量的填海造地投入其中，更是興建了大面積的海參、鮑魚養殖場，疏于管理的大面積養殖場，使海灘面積和海岸濕地急劇減少，養殖場內的污染也十分嚴重，污染物隨著潮汐進入海中，海水受到了污染。另外，開發海洋工程建設、石油、天然氣的海上開采作業、海洋生物制藥等化工產品的開發過程中產生的污染物，都從側面給海洋環境以沉重打擊。

2.4法律體系的不健全和缺失的管理機制

我國海洋的環境立法工作發展較晚，相關法律體系相對滯后，然而在海岸線的立法管理方面有很多漏洞。海洋環境的政府管理部門責任不清，職能重疊現象、推諉扯皮、效率低下等問題極易出現，與之相關的監測預警、監督管理機制不健全，執法隊伍需要進一步提高水平，以上均嚴重影響著海洋生態環境保護工作的開展。《中華人民共和國環境保護法》是環境保護的基本法，明確了在保護海洋環境方面的規定，《中華人民共和國海洋環境保護法》是1983年頒布施行的，是我國專門保護海洋環境方面的法律，在海洋經濟的可持續發展方面，科學合理開發利用海洋資源方面意義非常重大。法律體系中保護海洋方面的，是以《中華人民共和國環境保護法》為根本，以《海洋環境保護法》為中心，三個輔法律：（1）《防止船舶污染海域管理條例》《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》《防治海岸工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》《海洋傾廢管理條例》《防治陸源污染物污染損害海洋環境管理條例》《防止拆船污染環境管理條例》六個相關法律法規；（2）和海洋防治法相關的法律法規，如《水污染防治法》《大氣污染防治法》；（3）有具體執行標準的保護海洋環境性法規，如《海水水質標準》《漁業水質標準》等。以上法律、法規、準則構成了在保護海洋生態環境法律體系的基本框架，在保護海洋生態環境中起到了法律支撐的作用。由此不難看出海洋環境保護的法律體系并不健全，并不能適應新時期保護海洋環境的重任，且相比其他發達國家對于海洋的立法方面，還需要進一步完善。

3我國面臨保護海洋生態環境的不足與對策

目前，在大力發展海洋經濟之時，保護海洋近岸生態環境與前者成為了不可調和的利益矛盾點，承受著繼續破壞和污染不斷加重的巨大壓力，有些部分重點地區海洋環境受損情況觸目驚心，已無持續發展的后勁可言。所以加強產業結構性調整、優化產業部局，嚴控污染源，在減輕沿岸近海和流域污染現象之時，進一步加大海洋生態保護力度。提高生態系統的自我保護功能和的抵御災害的綜合能力，保持生物基因多樣性、恢復海岸自凈能力、逐漸提升海洋生態環境安全防衛能力，具體措施：

3.1加大建設海洋環境保護設施和機制措施力度

3.1.1要大力興建國家級保護區，各地也要以改善海洋環境，保護海岸帶生態系統為目標，建立生態保護區或海岸生態隔離帶，極大保護及恢復海岸生態系統，加強海岸生態建設。3.1.2恢復海洋岸線原生態景觀，在沿海重點旅游區、經濟開發區，加大力度修復沙灘海岸、退耕退墾還灘還海，建設原生態自然景觀和廊道，讓人與自然和諧相處，構建藍色空間和愉悅、唯美的濱海景觀。3.1.3加強污水處理水平，控制海洋污染，建立污水排海標準，制定統一污水、廢水排放濃度標準，排放污染物要定時監測、申報登記、控制入海污染物總量等，以保證海產品質量，保護群眾身體健康。3.1.4建立評估海洋生態環境風險體系，開展海洋生態環境安全風險評估體系建設，對海洋安全事故的發生、發展、消除及生態恢復都至關重要。3.1.5加強海洋環境應急處置能力。把深入開展海洋環境災害的防治工作和應急處置管理機制有效融合，在多樣性的海洋災害頻發的形勢下，嚴重威脅了人們的日常生產生活。為了人民群眾的生命財產安全，根據發生生態災害種類如赤潮、綠潮和海洋生物病毒病害、重大海上安全生產突發事故等，有針對性地開展監測防控工作，設立監測點、完善浮標、探頭，利用航拍、衛星遙感技術建立全方位立體化的監測系統，提高預警機制和應急響應能力，在發生海洋環境污染事故或生物災害時，能夠及時解決問題，最大限度地降低事故災害造成的損失。應急工作要常備不懈，寧可備而不用，不可用而不備。

3.2建立適應新時期發展的法律體系

3.2.1應當適時出臺一些法律法規來填補法律空白，又能解決新問題。在建設大量人工養殖場以用來替代和緩解漁業資源枯竭壓力，而隨之產生了許多問題，如生態環境被破壞、海水被污染、生物鏈嚴重失衡等，需要法律制定科學合理的標準來規范養殖行業，嚴格禁止養殖密度過大，堅決防治養殖疾病等，建立高標準人工養殖場；同時重視生物入侵，越來越多的生物入侵案例，慘痛的表明同樣是破壞生態的重大因素，這些問題的逐漸凸現，迫切的需要用法律手段進行制約。3.2.2海洋的經濟價值與海洋的生態價值相比后者更應得到重視。在取得經濟價值的同時，而損害生態價值是不可估量的，應當完善、強化、細化相關法律法規，制定完善的補償制度，海洋環境生態保護區的建設制度，所有的海洋經濟行為都應在合法的前提下進行，保存好生態環境，保持物種多樣性和基因品類多樣性的生態環境。3.2.3持續加大海洋執法監督力度。制定的法律能否保護海洋環境，關鍵就是要執法必嚴，如執法監督力度不夠，就會導致其形同虛設變成一紙空文，而且還應該有完善的處罰措施，使觸碰法律的自然人、法人心生畏懼，法律所賦予的責任、義務，嚴格按照規定執行。

4結語

我國現已進入經濟體制改革的深水區，社會發展的戰略機遇期，使得資源環境的約束與發展之間的矛盾更加顯現。為突破陸地資源環境短缺的瓶頸，保護海洋環境，可持續開發利用海洋資源顯得極為重要，要使其具有更為廣闊的前景，就要立足當前，放眼未來，不謀萬世者不足以謀一時的眼光看待海洋生態環境問題。統籌兼顧，合理布局，科學謀劃，構筑藍色的海岸生態屏障，樹立海洋道德意識、海洋文化意識、提高藍色國土意識，促進文化強國、海洋強國建設。

參考文獻

[1]劉伊娜．淺析我國海洋生態環境保護現狀及對策[A]．中國環境資源法學研究會論文集[C]．2014．

[2]馬鳳媛．我國海洋強國戰略視角下的海洋環境保護題研究[D]．中國海洋大學，2014．

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關鍵詞：環境救助 響應程序 收費標準

一、前言

隨著大陸經濟高速增長，對能源的需求日益擴大。為保證國民經濟平穩發展，大陸在加強內陸油田勘探開采的同時，加大對南海、東海和渤海灣地區海上原油的開采。以渤海為例，目前，渤海中海石油所屬海上油田達15個，海上平臺69個，浮式生產儲油裝置（FPSO）6個，相關作業船舶（包括移動式平臺）達100余艘。2010年，渤海油田年油氣總產量達到3 000萬立方米（當量），占大陸海上石油總產量的一半以上。與此同時，大陸還根據經濟內需總量，不斷擴大國外原油的進口，僅2009年原油進口量就達2.3億多噸，其中90%是通過海上運輸完成的。大陸海上石油開采和運輸活動的快速發展，對沿海環境保護構成嚴重威脅，海洋環境污染風險日趨加大。人類在利用海洋進行能源開采和運輸活動發展經濟的同時，必然承受極大的環境風險壓力。因為，任何人為的操作失誤、設備故障等都極有可能引發重大溢油污染事故，導致海洋生態災害性破壞。

2003年8月5日，停泊在上海吳涇熱電廠碼頭的“長陽”輪遭一艘船舶碰撞，約85噸重燃油泄漏，導致吳涇熱電廠六期碼頭至閘港上游段8公里水域、灘涂及岸線遭到嚴重污染。

2010年4月20日，英國石油公司租賃的位于美國墨西哥灣的一座半潛式鉆井平臺“深水地平線”爆炸起火。36小時后，平臺沉沒，11名工作人員遇難。鉆井平臺底部油井自4月24日起漏油不止并引發了大規模原油污染。雖然2010年7月15日，英國石油公司宣布成功罩住水下漏油點，但不久后，油污已經形成2 000平方英里（1平方英里等于2.59平方公里）的污染區并被沖上了一些島嶼，給當地造成了災難性的損失，對海洋生態系統造成深遠的影響。污染的清理工作將耗時近10年，墨西哥灣在很長一段時間里將成為一片廢海，造成的經濟損失將以數千億美元計。墨西哥灣原油泄漏事件已成為美國歷史上最嚴重的生態災難。

2010年7月16日，我國大連新港附近中石油一條輸油管道起火爆炸。雖然經過救援人員全力撲救，仍導致1 500噸左右原油泄漏入海，大連附近海域至少430平方公里的海面被原油污染，造成人力、物力、財力的巨大損失，給海上養殖業造成毀滅性打擊。

二、中國救撈的職責與現狀

中國是一個海洋大國，又是一個航運大國。大陸瀕臨太平洋西岸，大陸岸線長約1.8萬千米，島嶼6 500余個，管轄海域面積約300萬平方公里。

隨著社會經濟的迅速發展和不斷擴大對外開放，我國的海運事業和海洋經濟將會更加繁榮，中國救撈作為國家唯一一支專業救助打撈力量誕生于1951年，發展于20世紀中葉，跨越于救撈體制改革。

2003年，中國救撈完成具有歷史意義的體制改革后，正式組建了交通運輸部救助打撈局。她是世界上實力最強的專業救助力量之一，統一垂直領導和管理北海、東海、南海三個救助局，煙臺、上海、廣州三個打撈局以及北海第一、東海第一、東海第二、南海第一等四支救助飛行隊。北起鴨綠江口，南至西沙海域，救撈系統共建立了21個救助基地、7個飛行救助基地。目前擁有員工9 000余人，包括3 000名技術人員、4 000名船員和400名潛水員；180多艘不同種類船舶組成的龐大船隊，其中有80多艘拖輪和14艘浮吊船，10架直升機和2架固定翼飛行器。

中國救撈以“保障海上人命財產安全，保護海洋環境清潔”為宗旨，以“把生的希望送給別人，把死的危險留給自己”為救撈精神，履行以下主要職責：負責航行在大陸沿海水域的國內外船舶、海上設施和遇險的國內外航空器及其他方面的人命救助和海上消防工作；負責船舶和海上設施財產救助、沉船沉物打撈、港口及航遣清障、沉船存油和難船溢油的應急清除；提供水上、水下工程作業服務；承擔國家指定的特殊的政治、軍事、救災等搶險救助、打撈任務；履行有關國際公約和雙邊海運協定等國際義務。

中國救撈實行“關口前移，站點加密，動態待命，隨時出擊”動態值班待命制度，使得專用救助船以基地為依托，以待命點為前哨，最大限度地發揮三者之間的聯動效應，建立了救助、打撈、飛行“三位一體”的隊伍建制。

自1951年8月中國人民打撈公司誕生至2012年末，救撈系統共救助海上遇險人員62 412名（其中外籍人員

9 713名），救助遇險船舶4 258艘，打撈沉船1 706艘。環境救助以東海救助局典型案例為例： 2005年3月8日，“東海救169”輪成功救助因碰撞失火的載有危險品的馬紹爾群島籍“RICKMERS GENOA”輪；2009年9月19日，“東海救112”輪、“東海救113”輪在舟山海域聯合救助利比里亞籍裝載28.5萬噸原油的擱淺超級油輪“FRONT PAGE”輪；2010年4月4日，“東海救113”輪在長江口水域成功救助機艙爆燃的巴拿馬籍液化氣船“COLDEN CRUX 18”輪；2012年8月2日，“東海救159”輪在福建廈門以東海域救助觸礁進水油船“潤揚3”輪等。

三、環境救助應急響應機制的建立與實施

隨著海上運輸業的不斷發展，防污染工作的重要性早已得到國際社會的普遍認同，采取了許多有效措施來保護海洋環境，主要有《1969年國際油污損害民事責任公約》、《1969年國際干預公海油污事故公約》、《1971年設立國際油污損害賠償基金公約》、《關于1973年國際防止船舶造成污染公約的1978年議定書》。1990年，IMO通過了《1990年國際油污防備、反應和合作公約》（簡稱OPRC公約）。大陸在國際海事組織等國際舞臺上一貫主張并支持航運界采取適當措施保護海洋環境，盡到了海洋環境保護方面的國際責任。同時也建立了相關的法律法規，如1999年修訂的《海洋環境保護法》及《防止船舶污染海域管理條例》等等。

（一） 預案制定及應急機構建設的依據、目的

依據《1990年國際油污防備、反應和合作公約》、《海洋環境保護法》等相關的法律、行政法規、公約，為防止海上突發環境污染事件，中國救撈作為海上應急救援重要力量之一，除了履行人命救助主要職責外，為提高應對涉及公共危機的突發海上環境事件的能力，維護轄區穩定，保障公眾生命健康和財產安全，保護海洋環境，制訂了相關防污應急處置預案。當污染事件發生時，啟動相應的應急救助行動方案，協調各部門之間的有關事務，包括救助力量調派、應急救助方法、處理污染方式等。考慮到各海域條件的不同，我們專業救援力量和當地有關單位應在減少污染損害決策的制訂與執行，以及其他救助力量的參與等方面保持適當溝通協調。

應急預案的建立須確保相關單位之間對海上環境污染事件進行快速有效的反應與救助方面的合作。另一目的是組織協調一切有關污染反應與救助、相關費用的工作和行動，減少污染事件造成的損失，保障人命、海洋環境和財產安全。

（二） 應急救助指揮部的組成及組織機構

1.應急反應處置工作小組的建立及職責權限

按照海上突發環境污染事件的嚴重性和污染物特性，將污染事件分為不同的等級。按等級制訂相應的應急救助子預案和子響應程序，并成立專門應對海上突發環境污染事故應急反應工作小組和相應的應急機構，并明確其職責分工和應對措施相應程序。建立由行政首長、分管首長、應急救援、安全、飛行、后勤保障、基層單位等專家組成的應急反應工作小組，下達行動指令，具體指導救援行動。主要職責包括：

（1）對所轄海域發生的水上突發環境污染事件進行評估；

（2）審核批準污染事件搶險救災、救助打撈方案，對救助中的人員和設備進行指揮和管理；

（3）根據海上突發污染事件的具體險情、應急救助方法，進行決策并決定啟動和停止應急預案；

（4）協調政府等其他相關部門為海上污染事件搶險救助提供支援。

2.環境救助相應的應急指揮及力量組織架構（如圖2）

3.環境救助應急響應主要程序

應急體系的應急響應程序按過程可分為接警、響應級別確定、報警、應急啟動、救援行動、擴大應急、應急恢復和應急結束等過程。海上污染事故發生后，報警信息應迅速匯集到救助指揮值班室。性質嚴重的重大事故的報警應及時向上級應急指揮機關和相應行政首長報送。接警時，做好事故的詳細情況記錄和聯系方式等。報警得到初步認定后，應立即按規定程序發出應急救援指令，采取應急救援措施。

在救助指揮值班室接到警報后，應立即建立與事故現場的船只、船東或業主的聯系，根據事故報告的詳細信息，對污染情況作出判斷，由救助指揮值班室或現場指揮人員初步確定相應的響應級別。如果事故不足以啟動應急救援體系的最低響應級別，通知應急救援力量和相關部門響應關閉。當應急響應級別確定后，救助指揮值班室按所確定的響應級別啟動應急程序，如報告應急反應處置工作小組，通知應急救援指揮人員（專家）到位，開通專用信息與通信網絡，調配救援所需的應急資源（包括應急隊伍和物資、裝備等），派出現場指揮協調人員和專家組等。為保證對污染事件作出快速有效的反應，救助指揮值班室在優先考慮人命安全的前提下對肇事標的、污染物的特征、污染的面積和形式、事發水域的地理特征、海上氣象條件等作出了解和確定。

成立現場應急指揮組后，應急救援力量迅速趕赴事故現場，積極開展人命救助、環境救助等有關應急救援工作，專家組為救援決策提供建議和技術支持。當事態仍無法得到有效控制，向上級救援機構請求實施擴大應急響應。

當前，我們所有的專業救助船舶是實行24小時海上動態待命制度，在接獲信息后，救助指揮值班室在報告應急反應處置工作小組的同時，立即調動事發海域最近的救助船舶前往現場對事故進行先期應急評估、處理，并采取相應的應急措施以減少污染所造成的危害。指令救助直升機用拍照、攝像等手段獲取污染事故第一手影像資料，準備緊急吊運應急人員、物資，為環境污染事故提供快速有效的應急救助。待救援行動完成后，及時進入臨時應急恢復階段，包括現場清理、人員清點和撤離、警戒解除、善后處理和事故調查等。

為保證應急反應救援預案有較強的可操作性，應當針對此類應急救援方案定期組織協調聯合應急反應演習及桌面推演，以增強與有關單位和其他機構的協調。演習完成后，相關人員應對演習進行評估，盡力改進應急救助反應機制，解決存在的問題，通過油（化學品）污染方面的培訓和演習，加快培養應急反應專家。

三、完成環境救助所采用的方法及不足

在接到環境污染信息，作出最迅速反應后，清污專家組依據現場情況及事發海域環境特點、可能的污染擴散趨勢、救助力量的設備與供應、污染源的控制處置、污染物的回收處理等作出科學評估，以使應急處置小組作出決策，調派救助力量迅速行動；根據污染物、載運工具的性質及事故類型、事故可控性、嚴重程度和影響范圍，確定應急救助過程中人命救助的方式方法，使用的機械工具、藥劑、技術，承運工具堵漏、污染物的轉駁，以及可能產生二次污染的處理措施等等。具體措施如下：

1.油類污染救助的方法及存在不足

（1）對載運工具采取正確得當的堵漏、轉運、拖帶等措施，以避免更多的油類泄露導致更嚴重的污染。

（2）利用海洋本身所具備的油污降解機制，進行海域中溢油污染的清除，其機制包括展延作用、揮發作用、乳化作用等。 但是耗費時間很長，容易對海洋環境造成二次污染。

（3）利用化學性藥劑對油污進行處理，以便進行人工、機械等方式處理。缺點是處理不徹底會海洋環境造成嚴重的二次污染。

（4）利用沉降劑、吸油劑、吸油粘等進行物理性海面處理。缺點是耗費大量人力物力，卻會對海床以及海底生物造成污染。隨著時間推移，還會形成二次污染。

3.救助直升機速度快，搜尋范圍廣，但飛機數量少，且缺乏專業偵測裝備及遠程圖像傳輸能力，無法在第一時間報告污染情況，從而延誤決策時間。

人員方面：

專業人員結構不合理，高層次人才缺乏，尤其是環境污染方面的人才嚴重短缺，困擾著應急救援的發展格局。同時，經費不足，尤其是人員經費嚴重不足，造成人員架構不穩定，人員的引進及流失窘境困擾著發展，對建立強大的應急救援處置隊伍形成較大的阻礙。

技術方面：

1.缺乏對環境救助能力的深入研究，尖端技術的引進還受到國外限制；

2.鑒于目前的技術能力，救助直升機飛行還不具備夜航能力，只能在較好氣象、海況下，執行人命救助、污染監測、物資人員運送等應急任務；

3.救援人員缺少有效的專業學習和培訓。

（三）清污費用的法律地位

為確保防污應急體系的正常運轉，應該賦予應急反應費用的賠償請求以優先權，采取支持和鼓勵清污行動的政策，否則必然對事故的控制不利。但一般情況下，清污費用均是通過和談解決的。2005年初，“明輝8”輪與“閩海102”輪在廣東南澳島附近海域發生碰撞，“明輝8”輪泄漏0#柴油628噸入海，汕頭海事局依法啟動應急預案，組織清污行動，發生費用692 8681.49元。隨后向廣州海事法院兩船東，要求連帶賠償費用。法院判決支持原告組織的清污單位發生的費用，但不支持海事的索賠費用。法院認為，海事公務船舶從事調查、監控和清除油污情況的行為屬于行政行為，認定其所進行的調查、監控和清除油污事故而產生的費用屬于行政開支，不應賠償。然而海事局發生的清污費用，也屬于污染損害。如果前述案件的判決正確，海事局利用自身力量進行的清污屬于行政行為，若海事局不進行清污，相對人以行政不作為海事局，要求其清污，而不是要求污染責任人承擔損害賠償責任，這樣的結果將是鼓勵污染海洋環境。因為污染責任人可以不承擔清污責任或其費用的賠償責任。

六、解決方案和研究對策

為盡快改變現狀，提高環境救助的應急反應能力。當前，建議建立國家環境救助應急反應中心，健全有關環境污染各地、各相關單位部門之間溝通聯絡長效機制，定期召開相關工作交流研討會，并就應急救助力量的發展、應急救助方案和預案的完善、組織指揮程序、技術設備保障、行動協調配合等環節展開交流研討；加大與各大院校、科研單位及國外相關單位的合作，著力提高專項應急設備的實用性、便捷性、高技術含量的研究和推廣；不間斷組織相關應急專業人才培訓；建議油船、化學品船等特殊船舶船東參加船舶互保協會等組織，建議根據《1989年國際救助公約》特別補償條款建立對特殊船舶征收一定的“防污保險費用”（國際油船船東防污染聯合會―ITOPF已有先例），用來補償應急處置單位的部分救助成本。

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[關鍵詞]碳捕獲與封存；立法；思考

[中圖分類號]D901 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2012）12-0044-04

一、碳捕獲與封存技術立法的必要性

（一）碳捕獲與封存技術發展的現實需要

依據聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）《碳捕獲和封存-決策者摘要和技術摘要》，碳捕獲與封存（Carbon Capture and Storage？熏CCS）是指將大型發電廠、鋼鐵廠、化工廠等主要排放源產生的二氧化碳通過各種方法捕獲收集起來，用各種方法（主要包括地質封存、海洋封存）儲存起來以使二氧化碳長期與大氣隔絕的一個過程。簡而言之，CCS技術是一項旨在減少大氣中由人為活動產生的溫室氣體的技術。與CCS相關的術語是“碳捕獲、利用與封存”（Carbon Capture，Utilization and Storage）。即將排放的二氧化碳提純，繼而投入到新的生產，循環再利用，而非簡單封存的過程。與CCS相比，可以將二氧化碳資源化，產生經濟效益，更具有發展前景。

顯而易見，由于CCS技術在減少溫室氣體排放、減緩全球變暖方面的積極意義，現在有越來越多的國家開始關注和重視此項技術，比如美國、歐盟和澳大利亞都有相應的研究規劃并開展了相關的應用研究和有關試驗。奧巴馬政府宣稱在未來10年投入4.5億美元在美國7個地區進行CCS項目試驗。八國集團峰會上，歐洲甚至制訂了CCS技術推廣時間表，到2010年，至少有20座發電廠使用CCS技術，2020年前歐洲和美國開始推廣該技術，并在2025年前在全球推廣。根據國際能源署的統計，到目前，全世界共有碳捕獲商業項目131個，捕獲研發項目42個，地質埋存示范項目20個，地質埋存研發項目61個。到現在為止，有三個成功的CCS項目處在進行之中，包括挪威Sleipner項目、加拿大Weyburn項目和阿爾及利亞In Salah項目等[1]。國際能源署（IEA）表示，到2050年全球需興建3400個CSS項目，前10年由發達國家占主導地位，此后發展中國家將擔負主要責任。國際能源機構還了一份“CSS路線圖”，提出到2050年前，全球將在這一領域投入約3萬億美元，促進CSS技術的發展。

值得注意的是，中國的CCS技術亦處于嘗試階段。中國最大的獨立發電公司華能已在北京熱電廠投運了我國第一個二氧化碳捕集能力為3000噸/年的試驗示范裝置；在上海石洞口二廠投運了全球最大的捕集能力為12萬噸/年的燃煤電廠二氧化碳捕集項目；在天津開工建設了具有我國自主知識產權的綠色煤電工程IGCC電站示范項目[2]。

（二）規避碳捕獲與封存技術風險的迫切性

盡管CCS技術對于環境保護具有現實意義，但其大規模應用仍面臨著兩方面障礙。一是成本。據英國麥肯錫咨詢公司估計，歐洲將因CCS技術應用導致每個下一代電廠的造價高達13億美元；用CCS技術每處理1噸二氧化碳的成本為80-100美元。二是風險。二氧化碳運輸、存儲是一個長期、漸進的過程，任何一個環節發生泄漏，均有可能對人類和生態環境構成毀滅性的破壞。例如，CCS技術儲存的二氧化碳如果在近海大陸架中泄漏？熏除直接傷害海洋生物之外？熏還有可能導致海水的逐步酸化從而徹底改變海洋環境[3]。再如，在高二氧化碳濃度和高溫條件下，植物的光合作用將會增加，同時由于高溫，生物呼吸作用可能加快。在這種“二氧化碳施肥效應”和高溫影響下，有可能導致生態系統代謝加快，從而改變陸地土壤和海洋生態系統的有機質平衡。

綜上所述，CCS技術是一個新鮮事物，在應對氣候變化方面越來越發揮著不可替代的作用。運用法律手段防止二氧化碳的泄漏，明確每一環節中各個主體的權利義務，建立健全緊急預警機制，是各國政府面臨的迫在眉睫的任務。

二、外國碳捕獲與封存技術立法的鏡鑒

（一）美國

縱覽全球，率先制定CCS技術監管法律的國家有美國、歐盟、澳大利亞等國。2008年10月，美國世界資源研究所出版了《二氧化碳捕獲、運輸和封存指南》（Guidelines for Carbon Capture and Storage）；作為一份建議稿，雖然該指南并不具有法律效力，但在技術、環境和社會層面上就如何監管碳捕集、利用和地質封存給予了詳細的參考意見。2008年7月31日，美國國會通過了《碳減排技術橋梁法》（Carbon Reduction Technology Bridge Act of 2008）；該法案針對CCS技術設備安裝、二氧化碳運輸、封存以及提高驅油率等項目給予最高30美元/噸二氧化碳的稅收減免，目的在于鼓勵民營企業對CCS的投資及研發。2010年11月，美國環境保護局（EPA）簽署了《安全碳儲存技術行動條例》。新條例制定了一系列具體措施，重點保護地下飲用水資源，并要求密切監控、匯報二氧化碳儲存設施的有關數據。

（二）歐盟

自2007年歐盟執行新的能源政策以來，CCS技術已成為歐盟熱門的能源政策性議題。歐盟委員會負責能源事務的委員京特·奧廷格曾表示：“碳捕捉和存儲技術是我們今天需要發展的關鍵技術之一，它可以幫助我們在未來數十年大幅度削減能源領域的二氧化碳排放”[4]。值得一提的是，作為可再生能源和氣候變化一攬子計劃的一部分，歐盟委員會于2008年1月23日了一項指令——《碳捕捉與地質封存指令》（以下簡稱CCS指令），建立了二氧化碳捕捉與地質封存環境安全的歐洲聯盟法律框架建議。歐盟理事會于2009年4月通過了該指令，希望借助CCS來履行歐盟所承擔的削減溫室氣體義務[5]。指令的主要內容有以下幾個方面：封存地選址與勘探許可；封存許可；封存地運營、關閉以及關閉后的責任；第三方使用權；一般規定；以及對之前一些指令的修正案。

歐盟的CCS指令具有如下特點：其一，監管成員國在其領土、專屬經濟區和大陸架內從事的CCS項目，避免二氧化碳的運輸與封存給環境和人類健康帶來負面影響和風險；其二，按照“碳捕獲便利”原則，碳排放主體應為CCS技術準備一定的設備；其三，CCS的捕獲與封存應獲相關的行政許可，同時強調CCS運營主體保障公眾知情權與有效的參與權，捕獲程序應該遵守歐盟的綜合污染防治指令和環境影響評估指令，按照綜合污染防治指令的規定；其四，CCS運輸應當遵守歐盟的環境影響評估指令；其五，強調封存過程的環境風險評價，涉及危險識別、暴露評價、影響評價、風險識別四個方面[6]。

（三）澳大利亞

早在2006年，澳大利亞維多利亞州政府即制定了《溫室氣體地質封存法》，并于2008年再次進行了修訂。作為最早專門監管陸上CCS項目的法律，確定了陸上CCS項目引發的風險責任和補償制度，試圖將陸上CCS風險控制至相對較低的限度。以下若干重要制度值得我國借鑒，具體包括：陸上CCS項目的行政許可制度；陸上CCS項目的善后服務制度；陸上CCS項目的保險和修復證券制度；陸上CCS項目的私人許可和補償制度。

2008年11月25日，澳大利亞聯邦政府頒布了《海洋石油修改（溫室氣體存儲）法案》《Offshore Petroleum Amendment（Greenhouse Gas Storage）Act 2008》。此項法案以允許二氧化碳在近海地區注入和封存而著稱，涉及選址、風險識別和監測程序、權力的監管，緩解和補救措施等安全管理內容。

澳大利亞政府委員會（COAG）于2009年5月出臺了《CO2捕集與封存指南》（Environmental Guidelines for Carbon Dioxide Capture and Geological Storage May 2009），對CCS環境影響評價提出了更加具體可行的評價范圍、措施等。指南要求所有的CCS項目必須執行《生態可持續發展原則1992》、《職業健康和安全原則2002》、《行業監督管理原則1985》、《澳大利亞二氧化碳捕獲與封存的指導原則1992》及澳大利亞礦業石油部制定的《利益相關者參與原則》。為下一步制定統一的、完備的立法提供了政策依據。

依據指南，首先，在相關法律制度框架下，所有的CCS項目在建設及使用過程中必須進行環境評價。評價水平取決于該項目影響的環境和區域范圍。其次，由于二氧化碳的捕獲或分離、運輸以及注入和地質封存等過程存在一定的風險，CCS技術的應用引發的環境風險變化，需要在每一個立法階段進行環境評價和核準。第三，決定CCS技術風險程度的關鍵因素在于儲存二氧化碳的地質地貌的選取，封存地點必須接受環境保護部門連續地風險評價與核準。從項目設計到建設及投入使用，應當進行連續的環境風險評價。第四，在注入過程中由于二氧化碳的置換，二氧化碳的直接泄漏將導致二氧化碳和鹽水進入蓄水層，直接影響地下水。同時，二氧化碳導致儲藏地層中鹽水的pH值從近乎中性的6.5降到像醋一樣酸的3.0。因此，所有的環境風險評價均包含對地下水資源的評價。第五，在CCS項目的前期設計階段，鼓勵向相關的專家機構開展咨詢工作。所有評價、核準過程和其他的運行階段，CCS項目必須對管理者、公眾、當地社區和媒體開放，接受社會監督，必要時應面向社會公眾開展聽證程序。

三、完善我國碳捕獲與封存立法的路徑

（一）我國CCS技術立法存在的問題

顯而易見，CCS技術對于我國減少溫室氣體排放的影響亦不可小覷。我國亦有不少實施“碳捕捉”技術的天然試驗場。比如擁有豐富油氣田資源的東北地區和東南沿海。歐盟與中國于2006年開展了“中歐碳捕獲與封存合作（Cooperation Action within CCS China-EU，COACH）”[7]；2008年，中歐雙方啟動了“碳捕獲和存儲監管活動支持”項目（STRACO2項目），其主要目標是為CCS技術在歐盟的發展提供政策和立法框架方面的科學支持，研究歐盟和中國之間就CCS技術進行國際合作的技術、政策和立法等方面的需求。

相對于美國、歐盟、澳大利亞等國而言，中國的技術處于起步階段，法律基礎亦較為薄弱。我國尚未出臺專門針對CCS技術的立法，目前所援引的法律依據主要有《環境保護法規》、《海洋環境保護法》關于污染控制、廢棄物處置、防止海洋工程建設項目對海洋環境的污染損害等內容；《土地管理法》、《礦產資源法》和《物權法》則規定了礦業權和地役權內容；《民法通則》和《侵權責任法》中高度危險作業致人損害的侵權行為的民事責任，以及工程建設、采礦、石油和天然氣等法律法規亦作為重要體系。盡管如此，上述規定是遠遠不夠的，對于CCS項目在審批、核準等方面尚缺乏具體的監管，至于碳捕獲、運輸、封存等過程的環境影響與法律責任也缺乏詳細規定。如何借鑒外國的成功經驗，構建符合我國CCS技術國情的法律監管機制，對于趨利避害，避免盲目跟進，無疑具有特別重要的意義。

（二）制定碳捕獲與封存法的建議

為了保證我國CCS技術在捕獲、分離、運輸、儲存選址等方面均有詳盡的法律依據，制定符合我國CCS技術發展實際情況的《碳捕獲與封存法》具有特別重要的意義。具體內容包括：

第一，評估和批準。監管部門依據國際組織、國家、部門或行業技術標準審查CCS項目的建設與運行的經濟效益、環境影響、減排效益等多方面指標，保證項目實施中和封閉后的技術可行性、安全性和有效性。我國采用的是多頭并管的監管模式。主要參與部門有科技部和發改委氣候變化司、工業與信息化部、國土資源部、水利部、國家海洋局和國家環境部等。科技部和發改委氣候變化司的主要職能是推動CCS和CCUS技術研發能力，加強相關國際合作和技術交流；工業與信息化部的主要職能在于為CCS和CCUS技術的應有所帶來的新興市場和衍生行業以及行業間的合作提供政策支持；國土資源部的主要職能是為CCS和CCUS項目的選址和封存地點進行評估以及對相應土地規劃的影響；水利部主要是針對CCS和CCUS的應用對水資源的影響進行監管和評估；國家海洋局是對CCS和CCUS的應用對海洋資源的影響進行監管和評估；國家環境部負責對CCS和CCUS項目的應用對環境所帶來的影響進行綜合評估和風險評價，并以此作為行政許可的重要指標以及完善事故處理辦法。

第二，明確項目啟動前后和關閉后的財產權歸屬以及知識產權。包括項目的所有權、儲存地點的所有權、加注與監測業務所需廠房與設備的所有權、封存地點周邊土地的使用權和通過權等，另外還需專門規定地下空間的使用權。與普通物權不同，各國關于地下空間開發權的立法差別很大。如美國的地下空間權可以私人擁有；澳大利亞的地下資源雖然屬于國家，但政府可以許可私人使用。

第三，監測與核查。針對CCS技術的長期監測與管理，建議建立以環境保護部門為主、非政府社會組織行業自律為輔的監管模式，并對投資協議、儲存協議、輸送協議進行監測與核查。不符合環境保護要求的碳封存技術項目，環保部門應采取相應措施，并對其進行處罰。

第四，賠償責任。針對CCS技術導致的直接損失和生態損失，肇事者應當承擔賠償責任。我國現有的立法針對后者的救濟顯得缺乏力度。例如《海洋環境保護法》關于“海洋環境污染損害”的定義和“海洋生態損害賠償”的法律責任比較籠統，亟待界定“環境污染損害”和“生態損害”的界限，特別是明確何謂CCS技術導致生態的損害，以及量化整治和修復的費用。

第五，CCS項目關閉后的責任和基金會。盡管目前多數CCS技術仍處于認證和調試階段，但從我國各地針對污染企業善后處置方案的重點多在人員安置和資產債務處置，對環境治理和污染賠償問題則重視不足來看，未雨綢繆是十分必要的，一旦項目運營失敗，被迫關閉、停業和搬遷，肇事者可能逃離法律視線，給相關部門的執法和監管帶來很大挑戰。為了建立健全CCS關閉后的善后環境治理與賠償制度，可以仿效美國的《超級基金法》“先治理，后追責”的立法理念，通過設立環境基金會的方式，建立一個迅速清除和治理污染遺留地的反應機制，賦予政府對危險廢物在緊急情勢下做出立即反應及清理受污染的權力。

（三）完善CCS技術責任保險的立法

考察各國實踐，CCS技術涉及的責任主要涉及四方面的問題：一是與CCS技術相關的運營責任；二是與碳泄漏引發相關的氣候變化責任；三是與碳泄漏引發的相關的人身侵權責任；四是碳泄漏引發的海洋生態損害及地下淡水污染責任。上述損害不僅導致污染、漁業、旅游等行業巨額的直接經濟損失，還將造成長期、潛在、毀滅性的生態環境破壞。鑒于此，創立具有充足資金保障的強制責任保險制度，從立法上強制CCS項目經營人投保責任保險，由社會分攤巨額賠償不失為一項有效的舉措。否則，僅允許CCS項目企業投保任意險，一旦發生事故，巨額的賠償甚至導致企業的破產，被侵權人的損失更是難以得到救濟。

責任保險（liability insurance）起源于19世紀歐洲的財產保險，與普通的財產保險不同，所承保的客體并非屬于被保險人自己的財產，而是被保險人對不特定的第三人承擔的侵權責任。因此我國《保險法》第49條作了明確規定，責任保險是指以被保險人依法應當對第三人承擔的損害賠償責任為標的而成立的保險合同。這里的第三人是指與被保險人不存在合同關系的第三方。隨著現代責任保險的理論和實務的發展，契約責任也逐漸被各國所接受。CCS技術責任保險將不特定的第三人納入現代保險中的受益人，保險人通過收取相對較低的保險金從而將損失分散社會，進而增強了侵權責任的實際賠付能力。

由于我國現有的《保險法》中有關責任保險的條款僅有兩三條，可操作性較差，建議適當增加《保險法》中有關責任保險的條款的比重。首先，進一步明確《保險法》中對責任保險的定義，將《保險法》第49條修改為“責任保險是指以被保險人依法應當對第三人承擔的損害賠償責任為標的而成立的保險合同。保險人與被保險人另有約定的除外”。“除外”一詞為契約性責任提供了可能性。其次，建議明確制定責任保險合同的格式條款，其內容應充分體現合同當事人各方的利益。鑒于合同訂立時保險人難以準確地估算未來發生的保險事故的損失程度，為了避免保險人不至于破產倒閉，建議實行限額和最高責任保險兩種責任方式，即在保單中規定每次意外事故的最高賠償限額或保險期內的累積賠償限額。第三，鑒于責任保險賠償的數額通常較大，建議明確開展責任保險業務公司的法定最低注冊資本限額，嚴格保險人的執業資格。

參考文獻：

[1]碳捕獲與封存技術的發展現狀[EB/OL].國際能源網，2009-12-10.

[2]碳匯林.華能碳捕捉設備[EB/OL]，中國碳匯林網，2011-01-18.

[3]拙知.飽受爭議的CCS[J].IT經理世界，2009，（7）.

[4]劉秀榮.歐盟建立碳捕捉和儲存技術發展協作網[EB/OL].新華網，2010-09-18.

[5]范英，朱磊，張曉兵.碳捕獲和封存技術認知、政策現狀和減排潛力分析[J].氣候變化研究進展，2010，（5）.

篇4

第一條為加強對我市水資源的保護和合理利用，根據《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《取水許可和水資源費征收管理條例》等有關法律法規、規章，結合我市實際，制定本規定。

第二條本市行政區域內水資源保護適用本規定。

第三條任何單位與個人都有保護水資源的義務，必須遵守有關水資源保護的法律法規及本規定。

第四條各級政府應當加強水資源的保護與節約，并將其納入國民經濟和社會發展計劃。

第二章飲用水源地保護

第五條我市飲用水源保護區分為一級保護區、二級保護區和準保護區。各級保護區和準保護區范圍由市人民政府提出劃定方案，報省人民政府批準后，再由市人民政府對社會公布。

跨市飲用水源保護區的劃定，按《廣東省飲用水源水質保護條例》規定的權限與程序辦理。

水源保護區應設立明顯標志，明確水質保護目標及保護區內必須遵守的規定。

第六條飲用水源一級保護區內的水質不得低于國家《地表水環境質量標準（GB3838-*）》Ⅱ類標準；二級保護區內的水質不得低于國家《地表水環境質量標準（GB3838-*）》Ⅲ類標準；準保護區的水質標準應保證二級保護區的水質能滿足規定的標準。

第七條飲用水地表水源各級保護區及準保護區內均必須遵守下列規定：

（一）禁止一切破壞水環境生態平衡的活動以及破壞水源林、護岸林、與水源保護相關植被的活動。

（二）禁止向水域傾倒工業廢渣、城市垃圾、糞便及其它廢棄物。

（三）運輸有毒有害物質、油類、糞便的船舶和車輛一般不準進入保護區，必須進入者應事先申請并經有關部門批準、登記并設置防滲、防溢、防漏設施。

（四）禁止使用劇毒和高殘留農藥，不得濫用化肥，不得使用炸藥、捕殺魚類。

第八條飲用水源一級保護區內除遵守第七條規定外，還必須遵守下列規定：

（一）禁止新建、擴建與供水設施和保護水源無關的建設項目；

（二）禁止向水域排放污水，已設置的排污口必須拆除、堵截；

（三）不得設置與供水需要無關的碼頭，禁止停靠船舶；

（四）禁止堆置和存放工業廢渣、城市垃圾、糞便和其他廢棄物；

（五）禁止設置油庫；

（六）禁止從事種植、放養禽畜，嚴格控制網箱養殖活動；

（七）禁止從事旅游、游泳、洗滌等可能污染水源的活動。

第九條飲用水源二級保護區內除遵守第七條規定外，還必須遵守下列規定：

（一）不準新建、擴建向水體排放污染物的建設項目，改建項目必須削減污染物排放量；

（二）原有排污口必須削減污水排放量，保證保護區內水質滿足規定的水質標準；

（三）禁止設立裝卸垃圾、糞便、油類和有毒物品的碼頭。

第十條飲用水源準保護區內除遵守第七條規定外，直接或間接向水域排放廢水的，必須符合國家及地方規定的廢水排放標準。當排放總量不能保證保護區內水質滿足規定的標準時，必須立即停止排污，并啟動應急預案解決削減排污負荷。

第十一條位于五桂山生態保護區范圍內的水庫水源地保護措施按《*市五桂山生態保護區管理暫行規定》執行。

第三章節約用水

第十二條大力推行節約用水，提高水資源利用效率，以節水促減污，推進水資源保護工作。

第十三條市人民政府設立市節約用水辦公室，統籌協調全市的節約用水工作，擬定節水政策，編制節約用水規劃，指導并督促各有關部門和各鎮區按照各自職責分工，加強本行業、本地區的節水工作。

各有關部門和各鎮區應當按照職責分工，積極配合市節約用水辦公室工作，加強本行業、本地區的節水監管。

第十四條全面實施取水許可制度。單位和個人利用取水工程或設施直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的，應當嚴格按照《取水許可和水資源費征收管理條例》和《廣東省水資源管理條例》的規定，向水行政主管部門或者流域管理機構申請領取取水許可證，并繳納水資源費。

第十五條從江河、湖泊日取地表水5000立方米以上（含本數，下同），日取地下水1000立方米以上，發電總裝機1000千瓦以上并需申請取水許可證的新建、改建、擴建的建設項目，業主單位在向發展計劃主管部門報送建設項目可行性研究報告前，必須進行建設項目水資源論證，編制建設項目水資源論證報告書，并報水行政主管部門審查。

建設項目水資源論證報告書的審查意見是審批取水許可申請的技術依據。

第十六條推行用水總量控制與定額管理相結合的制度。

我市行業用水定額依照《廣東省用水定額（試行）》執行。按照行業用水定額核定的用水量是取水量審批的主要依據。

逐步實行用水超定額累進加價制度。超定額累進加價方案由市物價局牽頭組織有關部門制定，并報市人民政府批準實施。

第十七條取水戶應當嚴格按照經批準的取水量取水。對超額取水部分依法實行累進征收水資源費。

第十八條取水戶應當依照國家技術標準安裝計量設施，保證計量設施正常運行。

第十九條政府鼓勵研發、應用節水技術與設施。通過產業結構調整和政策引導，限制高耗水產業發展，鼓勵企業采用先進技術、工藝和設備，增加循環用水次數，提高水的重復利用率。

新建、擴建、改建的建設項目，應當制訂節水措施方案，配套建設節水設施。節水設施應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產。

供水企業和自建供水設施的單位應當加強供水設施的維護管理，減少水的漏失。

第二十條各鎮（區）應當根據當地水資源條件，合理調整農業產業布局和種植結構，推廣管道輸水、噴灌、滴灌、滲灌等節約用水技術，完善灌溉工程的改造配套和渠道防滲設施，提高灌溉水利用率。

第二十一條市人民政府對有明顯社會效益和經濟效益的節約用水技術改造項目和科研項目給予支持，對在計劃用水、節約用水和監督管理中，成績顯著的單位或個人，給予表彰和獎勵。

第四章水污染防治

第二十二條水行政主管部門會同環境保護行政主管部門，按照流域綜合規劃、水資源綜合規劃和經濟社會的發展要求，擬定轄區內的水功能區劃。

第二十三條經批準的水功能區劃是水資源開發、利用和保護的依據。任何單位和個人從事開發利用水資源的活動以及向水體排污，不得影響水功能區確定的保護目標。

第二十四條積極推進全市“供水一盤棋”工作，堅持適度超前、集約利用的原則，加大力度整合供水設施和飲用水水源地，保障城鄉供水安全。

第二十五條市環境保護行政主管部門應當根據水污染防治的要求和經濟、技術條件，制定本市的主要污染物排放總量控制指標分配方案，并報市人民政府批準公布。

各級人民政府應當加強主要污染物排放總量控制工作，落實水污染防治措施。

第二十六條水行政主管部門、環境保護行政主管部門和衛生行政主管部門應當按照各自的職責，加強水質監測工作，并及時將水質監測結果報市人民政府。

第二十七條在江河、湖泊（含運河、渠道、水庫等水域，下同）新建、改建或者擴大排污口，應當經過有管轄權的水行政主管部門同意，由環境保護行政主管部門負責對該建設項目的環境影響報告書進行審批。

第二十八條建設項目中防治污染的措施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。

防治污染的設施不得擅自拆除或者閑置，確有必要拆除或者閑置的，必須征得所在地的環境保護行政主管部門的同意。

重點排污單位不得超出市人民政府、市環保局或鎮區政府限定的排污總量排污。

第二十九條禁止向江河、湖庫及河道管理范圍直接排放、傾倒、堆放和填埋污染水體的物體。禁止在河道內清洗裝貯過油類或者有毒污染物的車輛、容器。

第三十條在河道沿岸的港口、碼頭，應設置接收、處理殘油、廢油、含油污水、糞便和垃圾等廢棄物的設施。未設置上述設施的，須限期補設。

第三十一條船舶在港口或者碼頭裝卸、運輸油類或者其他有毒有害物質時，船方和作業單位必須采取適當的預防措施，防治水體污染。

第三十二條城市污水應當集中處理。各鎮（區）應按《*市污水工程建設規劃（*-2020）》建設和完善排水管網，有計劃地建設污水集中處理設施。

第三十三條推行清潔生產，節約資源，減少污染。鼓勵新建工業項目進入工業園區，集中處理工業廢水，控制工業污染。

第三十四條鼓勵和扶持發展生態農業，推廣無公害農產品、綠色食品和有機食品，減少農藥、化肥的使用量；引導畜禽養殖企業走生態養殖道路。

第五章內河涌水環境保護

第三十五條全市內河涌要按照能蓄、能引、能控制、能調度、能通航的目標進行統一規劃，綜合治理。

第三十六條各級人民政府應將內河涌整治納入經濟和社會發展計劃，保障內河涌整治的資金投入，有計劃地清疏內河涌，清理水上漂浮垃圾和水浮蓮，加高培厚河堤，綠化河岸，促進內河水體循環，改善內河水環境。

第三十七條禁止在內河涌上搭建廁所、牲畜飼養棚舍，圍筑魚塘。

第三十八條內河涌實施寬度控制目標管理，任何單位和個人不得擅自占用內河涌，填堵或縮窄河道，以確保內河涌水流通暢，提高內河水體自凈能力。

對內河涌及其管理范圍內原已建成的各類建筑物及設施，視其對內河涌的影響程度，結合內河涌整治的需要，逐步清拆、遷移和改造。

未經批準擅自在內河涌興建建筑物或其他工程設施項目，一律作違章建設處理。

第三十九條城鎮和鄉村各項建設確需占用內河涌及其管理范圍的，須經水行政主管部門審查同意，同時采取適當的補救措施，保障內河涌防洪排澇體系和改善水環境的要求。

第四十條船舶在內河涌從事航行、停泊、作業及其他影響內河水域環境的活動，應遵守《中華人民共和國防治船舶污染內河水域環境管理規定》。

第四十一條內河涌水質不符合功能區水質標準時，市環境保護行政主管部門和水行政主管部門應當共同核算區域內的污染物排放削減量，采取措施控制污染物排放量，保障水功能區水質達標。

排污單位必須遵守污染物排放削減量要求，并落實控制措施后，方可向內河涌水體排污。

第六章部門職責和考核

第四十二條水資源保護工作由市人民政府組織協調，政府各職能部門按照各自職責，協同做好水資源保護工作。

第四十三條市政府辦公室協調各職能部門制定具體的水環境保護考核指標，督促落實各項水環境治理措施；組織考核各部門及各鎮（區）的水資源保護工作。

第四十四條市發展和改革局負責將水環境保護目標和重點工程項目納入國民經濟和社會發展總體規劃，并將有關重點工程項目列入市重點建設項目年度計劃；按照節水減污的原則，做好建設項目的審批工作和重大產業發展項目布局規劃。

第四十五條市規劃局負責指導城鄉建設布局；合理布局規劃建設項目，減少水環境污染；負責編制和修訂全市給水工程規劃、排水規劃及生活污水處理規劃等。

第四十六條市環保局負責主要污染物排放總量控制工作的監督管理，加強全市工業企業的排污監管；負責全市建設項目的環境影響評價審批和污染源環境監察工作；會同水行政主管部門擬定水功能區劃，制定我市排污總量控制計劃，并負責檢查計劃落實情況；負責飲用水源保護區和內河的水質監測；會同有關部門整治地表水飲用水源保護區內的工業企業排污口和主要污染源，查處水污染違法行為；負責對全市鎮區的生活污水處理設施建設進行統籌協調和組織實施。

第四十七條市財政局負責研究制定區域水環境綜合整治及環保產業的財政政策，加強市級水資源費、排污費的征收管理，保障水資源保護工作的資金投入，會同有關部門研究制訂水環境保護和節約用水的獎罰制度。

第四十八條市水利局負責全市水資源的統一管理和配置；負責取水許可、建設項目水資源論證、入河排污口設置的審批和監管；主管和監督節約用水工作，會同物價局、建設局研究制定我市的水價改革方案；負責水功能區的水質、水量監測；負責統籌全市內河涌整治工作，利用水利工程調度增大水環境容量；協同保護飲用水源地水質；會同市環保局擬定水功能區劃，制定水功能區排污總量控制方案，對水功能區水質不達標的，商市環保局提出治理方案，并報市人民政府批準實施。

第四十九條市建設局負責組織全市供水規劃、組織大中型生活垃圾處理項目的建設，組織生活污水處理廠及其污泥處理項目的初步設計審查工作，加快城區污水處理設施及管網建設，加強中心城區污水處理和內河涌水浮蓮清理的監督和管理。

第五十條市衛生局負責飲用水源地的水質監測分析，協助檢查飲用水源保護區污染防治的執行情況。

第五十一條市經貿局負責節能降耗、循環經濟、清潔生產的實施，推動產業結構的優化升級，淘汰落后的設備、工藝和技術；引導環境保護產業化、市場化等。

第五十二條市農業局負責制定農業環境保護和建設規劃，開展畜禽養殖廢物資源化、無害化處理；發展生態農業和無公害農產品，指導合理施用化肥、農藥，控制農業面源污染。

第五十三條市海洋與漁業局負責海洋環境保護工作，制定海洋保護規劃，加強對海洋環境的監測和重點海域環境容量評估，以及入海污染物排放的監督管理，科學布局養殖區域，合理控制養殖容量，開展養殖污水凈化，發展生態漁業，指導科學使用水產養殖投入品，實施無公害養殖，減少養殖污染。重點做好海洋污染控制工作。

第五十四條市城管執法局負責查處向河流、河涌、湖泊拋棄、傾倒廢棄物的行為；查處水源保護區和河道兩岸建設用地上不符合城市容貌標準、環境衛生標準的建筑物和設施。

第五十五條各鎮（區）負責本轄區內水資源保護的具體工作。落實取水許可、節水減污、內河整治等工作的責任人和具體措施；認真分解落實污染物總量控制工作任務，確保主要污染物排放總量控制“目標到位、責任到位、任務到位”；建立健全水資源保護工作的監督管理機制，并定期向市人民政府上報工作情況。

第五十六條建立市、鎮兩級工作責任制和考核制度，把水資源保護工作實績列入政府部門和鎮（區）責任人的年度政績和目標考核內容。政府部門工作績效根據各部門職責分別考核；鎮（區）考核指標包括單位GDP能耗、單位GDP水耗、主要污染物排放總量控制率、取水計量安裝率、內河整治進度、污水處理率、水功能區達標率等。

市、鎮兩級政府均應對在年度內水資源保護工作中做出突出成績的單位和個人給予表彰和獎勵，對成績差的單位和個人視情給予通報批評或處分，并責令其限期整改。

第七章法律責任

第五十七條在水資源保護工作中、、的，由其所在單位或者上級主管機關給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第五十八條在生活飲用水地表水源一級保護區內新建、擴建與供水設施和保護水源無關的建設項目的，由市人民政府責令停止或者關閉。

第五十九條在生活飲用水地表水源二級保護區內新建、擴建向水體排放污染物的建設項目的，或者改建項目未削減污染物排放量的，由市人民政府責令停業或者關閉。

在生活飲用水地表水源二級保護區內，超過國家規定的或者地方規定的污染物排放標準排放污染物的，由市人民政府責令限期治理，可以處10萬元以下的罰款；逾期未完成治理任務的，由市人民政府責令停業或者關閉。

在生活飲用水地表水源二級保護區內，設立裝卸垃圾、油類及其他有毒有害物品碼頭的，由市環境保護行政主管部門責令限期拆除，可以處10萬元以下的罰款。

第六十條未經批準擅自取水，或者未依照批準的取水許可規定條件取水的，由市水行政主管部門或流域管理機構依據職權，責令停止違法行為，限期采取補救措施，處2萬元以上10萬元以下的罰款；情節嚴重的，吊銷其取水許可證。

第六十一條未安裝取水計量設施的，由水行政主管部門或流域管理機構依據職權，責令限期安裝，并按照日最大取水能力計算的取水量和水資源費征收標準計征水資源費，處5000元以上2萬元以下罰款；情節嚴重的，吊銷取水許可證。

計量設施不合格或者運行不正常的，由水行政主管部門或流域管理機構依據職權，責令限期更換或者修復；逾期不更換或者不修復的，按照日最大取水能力計算的取水量和水資源費征收標準計征水資源費，可以處1萬元以下罰款；情節嚴重的，吊銷取水許可證。

第六十二條生產、銷售或者在生產經營中使用國家明令淘汰的落后的、耗水量高的工藝、設備和產品的，由市人民政府經濟綜合主管部門責令停止生產、銷售或者使用，處2萬元以上10萬元以下的罰款。

第六十三條建設項目水污染防治設施沒有建成或者沒有達到國家規定的要求，即投入生產或者使用的，由批準該建設項目的環境影響報告書的環境保護行政主管部門責令停止生產或者使用，并處10萬元以下罰款。

第六十四條排污單位故意不正常使用水污染處理設施，或未經環境保護行政主管部門批準，擅自拆除、閑置水污染處理設施，排放污染物超出規定標準的，由環境保護行政主管部門責令恢復正常使用或限期重新安裝使用，并處10萬元以下罰款。

第六十五條違反本規定及有關法律、法規，造成水污染事故的排污單位，由環境保護行政主管部門根據所造成的危害和損失進行處罰。

船舶造成水污染事故的，由海事管理機構根據所造成的危害和損失進行處罰。

篇5

摘 要：本文主要從國際立法與國家實踐的角度，圍繞國際合作原則在預防和控制IUU捕撈活動中的立法現狀和發展展開論述。本文首先將會結合IUU捕撈的內涵，從三個角度論述國際合作原則在預防和控制IUU捕撈中的重要意義其次將從多邊及區域性的國際法律文件評析國際合作原則在國際漁業養護和利用中的立法現狀和具體內容；最后將結合歐盟IUU捕撈船名單制度的背景、具體內容以及發展意義論述國際合作原則在預防和控制IUU捕撈中的新發展。

關鍵詞：IUU捕撈；國際合作原則；國際漁業法律文件；IUU捕撈船名單

世界漁業的非法、不報告和不管制捕撈（以下簡稱“IUU捕撈”）問題日益引起人們的嚴重關注。國際糧農組織的統計數據顯示，47%至50%的主要海洋魚類目前已被充分的捕撈，15%至18%的海洋魚類被過度捕撈，而10%的漁業資源已經或將近面臨枯竭，①其中約百分之三十的過度捕撈是由于IUU捕撈造成的。②2013年，聯合國糧農組織、國際海洋法法庭先后將IUU捕撈的相關問題視為關注的焦點。

《聯合國海洋法公約》賦予了所有國家完全或一定限度下的捕魚自由，也賦予了國家保護海洋漁業資源的權利和義務。然而僅憑一國之力難以遏制非法捕撈活動，國家間的合作以及區域間的國際合作對保護海洋資源尤為重要。

一、 IUU捕撈與國際合作原則

IUU捕撈在海洋環境保護中屬于一個新術語，最早由南極海洋生物資源養護委員會（CCAMLR）在其1997年的會議議程中提出，聯合國糧農組織（FAO）在2001年通過的《關于預防、制止和消除非法、不報告和不管制捕撈的國際行動計劃》（以下簡稱“《IUU行動計劃》”）中對IUU捕撈賦予了明確的內涵。

國際合作是現代國際法的一項基本原則，也是國際環境法中的一項基本原則。③而面對海洋漁業資源嚴峻的現狀，尤其是公海漁業資源幾近衰竭的困境，當前亟需強化國際合作原則在預防和控制IUU捕撈活動中的作用。按照“公地悲劇”理論，對于產權歸屬不明確的資源，使用資源者就無法排除外來者享有同樣的資源，因而也就缺乏養護這一資源的動機。④海洋蘊含著巨大的漁業資源，面對在公海日益猖獗的IUU捕撈活動，國家不能也不愿僅憑一己之力予以預防和控制，只有聯合多國或區域間的力量，才能對IUU捕撈活動采取有效的遏制措施。其中，信息的交流與互相是國際合作原則的重要內容之一，必須構建有效的國際信息交流平臺，建立國家間、區域間穩定、誠信的合作關系來保證信息交流的及時性和準確性。

二、國際漁業法律文件中國際合作原則的內容評析

基于國際合作原則在海洋漁業資源的保護以及在預防和控制IUU捕撈活動中扮演著重要的角色，因此在現行的國際法律文件中對其均有所體現。

（一）聯合國大會通過的文件評析

1. 《聯合國海洋法公約》

《海洋法公約》在公海生物資源的養護和管理的部分中要求締約國履行合作義務。第一一七條規定了所有國家均有義務為各該國國民采取，或與其他國家合作采取養護公海生物資源的必要措施，第一一八條規定了各國在養護和管理生物資源方面的合作，

從這兩條規定可知，其一，對于公海的漁業資源，各國都需依公約采取必要的養護措施，而養護的措施可以依其國內法為其國民制定，也可以與其他國家合作制定；其二，養護和開發利用公海生物資源應合作進行，對于開發相同資源或同一區域的資源，應通過談判等方式進行；其三，在適當情形下，通過設立區域或區域漁業組織的方式進行國際合作。第一一九條則是對國際合作的常用機制——信息交流的規定，要求“在適當情況下，通過各主管國際組織，不論分區域、區域或全球性的，并在所有有關國家的參加下，經常提供和交換可獲得的科學情報、漁獲量和漁獲努力量統計，以及其他有關養護魚的種群的資料。”

2. 《1995年執行協定》

《1995年執行協定》是對《海洋法公約》內容的繼承與發展，同時也是對《21世紀議程》第十七章方案領域指出的各種問題的處理方式的具體規定。其對國際合作的規定一方面體現在一般原則的規定中，要求為了養護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群，沿海國和在公海捕魚的國家應根據《公約》履行合作義務。

值得注意的是，該協定的主要適用于公海內的生物資源養護，但對于一般原則的規定，則同樣也適用于國家管轄內的水域，即合作義務貫穿于對全部海域的海洋資源的養護之中。另一方面，在具體執行措施的規定中，合作義務在多個條文中均有反映，其中第三部分主要規定了關于跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的國際合作機制，包括了締約國在養護和管理的合作，通過分區域和區域漁業管理組織的合作，收集和提供資料及科學研究方面的合作等；第六部分遵守和執法中，第二十一條體現了分區域和區域的執法合作；其七部分則涉及到與發展中國家合作的內容。

相較于《海洋法公約》和《21世紀議程》，《1995年執行協定》的規定更為具體和明確，并圍繞國際合作機制的形式、內容和對象進行了豐富與充實，通過一系列條文的設置為合作機制增加了實踐操作的可能性，也進一步反映了國際合作在海洋漁業資源養護中的重要地位。

（二） 聯合國糧農組織與《IUU行動計劃》

2001年3月聯合國糧農組織第24屆漁業委員會上通過的《IUU行動計劃》將國家在IUU捕撈中的所需承擔的義務按照船旗國、港口國、沿海國和所有國家進行了劃分，而國際合作義務也根據了國家角色的不同而有所區分。

首先在該文件的目標與原則部分規定國家應當直接與其它國家合作，或間接地通過適當區域漁業管理組織或者通過糧農組織和其它有關國際組織，實施國際行動計劃。同時也提出了有效的協調、磋商和共享信息的方式。而在實施預防、制止和消除IUU捕撈的措施中，對所有國家責任、船旗國責任、沿海國責任、港口國責任等章節均有具體的關于國際合作的規定。

《IUU行動計劃》是自愿性質的指導性法律文件，旨在為各國決策者制定國內法律、國家間簽訂雙邊協定或區域、分區域漁業組織制定相關規則提供選擇，并不具有法律約束力。然而在實踐中，不少國家或地區將《IUU行動計劃》中的義務內容納入其國內法律文件之中，如歐盟則明確表示其在進行本地區立法時參考《IUU行動計劃》中的規則。⑤

（三） 區域間的漁業組織規則評析

國家間的合作在預防和控制IUU捕撈以及養護、管理海洋漁業資源中有著極其重要的地位，正如上文所述，在系列的國際法律文件中都規定了國家可以通過區域間的漁業組織作為實行國際合作的途徑，由此可見，區域漁業管理組織在促進國際合作方面發揮著主導作用。根據聯合國糧農組織統計資料，目前51個區域性國際漁業組織，其中超過20個具有管理功能的組織。⑥

這些區域漁業組織針對其成員方制定的一系列規則，對加強國家間的漁業捕撈、管理、監管等方面的合作有重要作用。以《中白令海狹鱈資源的養護和管理公約》為例，該公約建立了較為成功的沿海國與公海捕魚國養護管理的合作制度，而其通過公海捕魚國和沿海國所建立的區域合作機制，特別是公海聯合執法的管理機制逐漸成為未來公海漁業管理制度發展的主流趨勢。⑦

三、國際合作原則在預防和控制IUU捕撈中的發展

從國家實踐而言，大部分國家通過借鑒國際法律文件的規定，針對本國或本地區的具體情況制定一系列的規則。經過一個或多個國家在一段時期內穩定的實踐后，這些規則在某種程度上又為國際立法提供了新的方案與思路。本文將圍繞歐盟理事會于 2008 年通過的《關于“建立預防、阻止和消除非法、未報告及未管制捕撈的共同體體系的條例”》（簡稱《歐盟條例》）中的“識別從事IUU捕撈活動的捕撈船并設置IUU捕撈船名單”制度（以下簡稱“IUU捕撈船名單制度”）進行分析。

（一）IUU捕撈船名單制度

《歐盟條例》借鑒了《IUU行動計劃》第八十一條的規定，即參照區域性漁業組織的實踐建立實施IUU捕撈活動的漁船名單。⑧在目前的漁業實踐中，此種做法在區域性漁業組織中被廣泛的接受，⑨如大西洋金槍魚類保護委員會（ICCAT），印度洋金槍魚委員會（IOTC），中西太平洋漁業委員會（WCPFC），美洲熱帶鮪魚委員會（IATTC）等區域性組織都建立了相關的IUU捕撈船名單。⑩

盡管在區域性組織之中已經存在類似的實踐，且歐盟本身也為數個漁船組織的成員，但《歐盟條例》中的規則設計仍具有發展意義。歐盟理事會在其《行動手冊》中指出，由于區域性漁業組織所設立IUU捕撈船名單是建立在其對相關區域的管理授權之上，因此這種實踐并不能充分解決對IUU捕撈船的識別問題，也不能有效的對IUU捕撈活動進行有效的預防。而《歐盟條例》卻不受此限，無論捕撈船是否具有歐盟成員國的國籍，只要符合《歐盟條例》中的條件，均有可能被列入IUU捕撈船名單。條例第二十五條規定了具體的船舶指認標準，可以歸納為以下幾項：1、對《歐盟條例》的遵守程度；2、捕撈數據；3、從國家統計數據和其他可靠來源獲取的貿易信息；4、捕撈船注冊登記記錄和有關數據等。

基于第二十五條規定的指認前提，條例第二十六條及二十八條則具體規定了對IUU捕撈船的推定、名單的制作以及消除。《歐盟條例》要求給予被指認的捕撈船船主或經營主及時的通知，并賦予他們充分時間準備申訴。一旦被指認的船舶被列入IUU捕撈船名單，該船主或經營主將不得不面臨一系列后果。縱觀《歐盟條例》可將這些后果歸納為：1、不得進入歐盟及其成員國管轄范圍內的水域捕魚或獲得類似的許可；2、如果捕撈所得或捕撈器具被沒收，只有在獲得授權時才能進入歐盟及其成員國管轄的水域；3、不得在港口補充燃油或獲得其他服務，除非發生了不可抗力或其他災害等。

值得注意的是，除了根據《歐盟條例》第二十五條至二十七條的規則制成的船舶名單外，該條例還有特殊的納入機制，即將區域水產管理組織制定的IUU捕撈船名單也收錄在歐盟的IUU捕撈船名單內。歐盟理事會在其制定的《行動手冊》中指出，IUU捕撈船名單將包含那些實施IUU捕撈的船只，主要針對的是有能力的船旗國沒有采取適當的措施來防止IUU捕撈的繼續實施，或其國家當局制止該行為的情形。這份名單會納入來自區域性漁業組織的名單，但不包括來自非政府組織的名單，因為這些名單僅僅具有指引性作用，并非基于合格的授權之上，也并未經過相關船旗國的申訴程序。

（二）IUU捕撈船名單制度的評價

IUU捕撈船名單制度在《歐盟條例》的實施伊始曾飽受爭議。一方面，歐洲環境政策協會（IEEP）指出，至少在《歐盟條例》生效起18個月內，歐盟并沒有在其IUU捕撈船名單中列入任何一個具體的捕撈船信息，而是將當時區域漁業組織已有的“黑名單”和“白名單”納入其IUU捕撈船名單之中，這種單純的納入行為似乎使其第二十五至三十條的規則失去了實踐意義。另一方面，IUU捕撈船名單制度本身也存在著一定的缺陷。

其一，每個漁業組織都有其自身的程序和規則來制定其IUU捕撈船名單，而這些規則與標準通常是經過漁業組織的成員通過協商達成的。因此在對于IUU捕撈船的指認標準會因為各漁業組織成員的傾向不同而有所區別。

其二，一些漁業組織的決策程序有其特殊的規定，以CCAMLR為例，其在決策時要求獲得被列入捕撈船名單上的所有漁船的船旗國的同意。因此即使部分捕撈船被納入了歐盟名單，很可能因為區域性協定的程序限制而無需承擔相應后果。

其三，區域性漁業組織的IUU捕撈船名單制度本身的有效性也受到質疑，《歐盟條例》實施后的一些研究報告顯示，這種質疑主要體現在各組織在指認標準的差異所導致不可預見性。正如前文所述，目前各漁業組織無論是在實體規則或是在程序性規則的制定上，均有所不同，而這種差異則極有可能導致同一船舶的同一行為在某些區域被列入了IUU捕撈船名單，而在另一些區域則不被認為是違規行為，導致了法律后果的不可預見性和不確定性。而解決這個問題的最有效做法就是盡量將指認標準統一化和標準化，但基于各地區的經濟、政治和歷史背景均有所不同，建立統一的規則在短期內難以實現。

盡管IUU捕撈船名單制度本身仍存在著缺陷，但也應注意到其在預防和控制IUU捕撈的國際合作實踐中有著不可忽視的作用，尤其是對國家間以及區域間的國際合作有著借鑒作用。

其一，對國際漁業信息交流制度的發展

國家間的信息交流制度在國際合作中有著重要的作用，正如前文所述，現行的國際法律文件中均對漁業信息的交流與公開作出各種具體規定。而歐盟IUU捕撈船名單制度無疑是對漁業信息交流制度的發展。通過具體而明確的規則，歐盟及其成員方將指認為實行IUU捕撈的船只制成名單，并通過官方的途徑予以公開，不僅為歐盟及其成員方提供及時的信息，同時也為其他國家和地區提供了有價值的參考信息。

另外，對于信息本身而言，制定信息的程序透明度以及信息的準確性、可靠度也尤為重要。歐盟對于IUU捕撈船的指認標準、推定程序以及申訴程序都進行了明確的規定，并對在實施程序的過程也進行了較嚴格的公開，這為其最終制作準確、有說服力的名單提供了程序保證。這種程序上的嚴格和公開對區域性漁業組織的實踐和其他國家、地區的實踐具有參考價值。

其二，對區域性實踐的填補與發展

歐盟的IUU捕撈船名單在適用對象上具有較大的廣泛性，正如前文所述，區域性漁業組織在其名單的設置中往往受到其授權管理范圍的限制，難以對IUU捕撈活動進行全面有效的控制，而歐盟設置此種制度的目的在于設立一個具有普遍性的共同體名單，因此其彌補了此類實踐的不足。歐委會報告顯示，從2010年至今，歐委會已就200起非法捕撈案件進行了調查，這些案件涉及27個國家。其中，有50艘非法捕撈漁船受到旗艦國和捕撈海域國家的與處罰，處罰金額達到800萬歐元。東北大西洋漁業管理委員會（NEAFC）也指出歐盟名單的設置有效地減少了其管理區域內的IUU捕撈活動。因此，歐盟的制度實踐在繼承原有區域性漁業制度實踐經驗的基礎上，對區域性管理的缺陷進行了填補，同時也為國家間合作以及區域性合作提供了值得借鑒的實踐經驗。

其三，成為綜合控制措施的重要基礎與前提

縱觀《歐盟條例》的所有具體措施的規定，不難發現IUU捕撈船名單制度并非孤立存在。在名單建立后，歐盟通過聯合第三方國家（主要為港口國或其他沿岸國），結合其它相關制度（尤其是貿易方面的制度）地對實施IUU捕撈的船只以及相關船旗國采取措施，從而從多階段對IUU捕撈活動予以控制。因此在一個綜合性的制度框架下，建立一個具有普遍認可度的IUU捕撈船名單，為其他預防和消除IUU捕撈活動的措施提供了前提和基礎。

目前國際實踐中，通過沿海國之間或沿海國與港口國之間通過經濟措施的合作控制IUU捕撈活動并不少見，而貿易措施往往涉及到敏感的國家的經濟利益，在實踐中難免發生爭議，而可靠的法律認定基礎恰是貿易措施實施的堅實保障，因此歐盟的經驗同樣可以為這些通過采取經濟措施進行國際合作的國家提供借鑒。

四、結論

IUU捕撈活動對海洋漁業資源的養護和利用存在著巨大的危害和威脅，以國際合作的方式預防和控制IUU捕撈活動存在著巨大的理論和實踐意義。在現行國際多邊、區域和雙邊的海洋漁業養護和利用的法律文件中，均有對國際合作原則的體現和具體規定。同時，在國際實踐中也有相關的新發展，歐盟的IUU捕撈船名單制度是對原有的漁業國際合作實踐的繼承與借鑒，其同時也彌補了區域實踐的不足，對于預防和消除IUU捕撈活動的行政和貿易措施等方面的合作都提供了較為成功的借鑒經驗，是對在海洋漁業資源管理中國際合作原則的新發展。

注解

① FAO， New International Plan of Action Targets Illegal， Unregulated and Unreported Fishing， 2011-11-1

② D. J. Doulman ： A General Overview of Some Aspects of Illegal， Unreported andUnregulated Fishing， FAO Document FIPL/R666（En）； FAO， Report of and Papers Presented at the Expert Consultation on Illegal， Unreported and Unregulated Fishing， 2000

③ 林燦鈴 著：《國際環境法》，人民出版社2011年11月第2版，第173頁。

④ 胡學東：《公海生物資源管理制度研究》，中國海洋大學博士研究生學位論文，2012年5月。

⑤ Statement of European Union，INTERNATIONAL TRIBUNAL FOR THE LAW OF THE SEA Case21，“Lastly， the FAO International Plan of Action to prevent， deter and eliminate Illegal， Unreported and Unregulated Fishing

（“IPOA-IUU”） should be taken into account……The European Union has indeed accorded great importance to this instrument and has given effect to most of its provisions in its internal legislation.”

⑥ 聯合國糧食與農業組織網站：http：///fishery/rfb/search/en

⑦ 蔡拓，王南林.：《全球治理：適應全球化的新的合作模式》，南開大學學報，2004年第2期。

⑧ 《關于預防、制止和消除非法、不報告和不管制捕撈的國際行動計劃》第81條。

⑨ Martin Tsamenyi， Mary Ann Palma， Ben Milligan， Kwame Mfolwo. The European Council Regulation on Illegal，Unreported and Unregulated Fishing： An International Fisheries Law Perspective. The International Journal of Marine and Coastal Law， 2010-5-31.

⑩ ICCAT， Recommendation by ICCAT to Establish a List of Vessels Presumed to have Carried out IUU Fishing Activities in the ICCAT Convention area”； IOTC， “Resolution 06/01 on Establishing a List of Vessels Presumed to Have Carried OutIUU Fishing in the IOTC Area”； IATTC， 'Resolution to Establish a List of Vessels Presumed to have Carried out IUU Fishing Activities in the Eastern Pacific Ocean' （Resolution C-05-07）； WCPFC， 'Conservation and Management Measure to Establish a List ofVessels Presumed to have carried out Illegal， Unreported and Unregulated Fishing Activities in the WCPO （Conservation and Management Measure 2007-03， 07 December 2007）

Handbook on the practical application of Council Regulation （EC） No. 1005/2008 of 29 September 2008 establishing a Community system to prevent， deter and eliminate illegal， unreported and unregulated fishing. Page81.

《關于“建立預防、阻止和消除非法、未報告及未管制捕撈的共同體體系的條例”》第25條。

Handbook on the practical application of Council Regulation （EC） No. 1005/2008 of 29 September 2008 establishing a Community system to prevent， deter and eliminate illegal， unreported and unregulated fishing. Page81.

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Institution for European Policy （IEEP）， AN INDEPENDENT REVIEW OF THE EU ILLEGAL， UNREPORTED AND UNREGULATED REGULATIONS. Page 14.

Institution for European Policy （IEEP）， AN INDEPENDENT REVIEW OF THE EU ILLEGAL， UNREPORTED AND UNREGULATED REGULATIONS. Page 14. “Black lists consist of vessels identified as engaging in IUU activities within the RFMOs. Such vessels are not allowed access to ports of States which are party to the RFMO. White lists consist of vessels allowed to trade products from specific RFMOs. ”

Committee on Fisheries， Rapporteur： Isabella Lvin， European Parliament （2011b） Working Document on Combating illegal fishing at the global level - the role of the EU. 2011-4-11

Institution for European Policy （IEEP）， AN INDEPENDENT REVIEW OF THE EU ILLEGAL， UNREPORTED AND UNREGULATED REGULATIONS.

Cullis-Suzuki， S.， & Pauly， D.： Failing the high seas： A global evaluation of regional fisheries management organizations. Marine Policy， 34， 1036-1042.

Institution for European Policy （IEEP）， AN INDEPENDENT REVIEW OF THE EU ILLEGAL， UNREPORTED AND UNREGULATED REGULATIONS.

篇6

關鍵詞：環境責任保險；經營模式

一、實行強制保險與任意保險相結合的經營模式

環境責任保險，根據法律是否規定必須投保為標準，可采取為強制險和任意險兩種模式，進而分別產生了對環境責任保險的強制需求和自發需求。一般來說，決定某種風險是采取強制性保險還是采取任意性保險，取決于該種風險對國家社會經濟發展的影響程度，以及在正常商業環境下承保該種風險的贏利程度。

企業面臨的環境風險主要有五類：刑事責任和罰款；清理費用，即清除污染物質、恢復污染地原貌而支付的費用；因污染而造成的對第三者身體的傷害和財產的損失所致的民事賠償責任；因污染而造成的本企業停工的損失；因污染而對本企業名譽和公共關系的損害，顯然，其中的第二和第三項關系到人與自然的和諧，以及社會的穩定。當面臨高環境風險的企業發生環境事故時，若污染企業沒有能力內部消化，又沒有通過其他比如保險的方式轉嫁出去，則很可能會面臨破產。另外，面臨高環境風險的企業通常屬于大型的原材料、資源或者重工行業，比如石油化工行業。因此，一旦因巨額環境污染賠償致使企業破產，將對某個產品市場甚至整個經濟系統產生很大的負面影響。

此外，經營模式的選擇除應考慮到現實性外，還必須具有前瞻性。根據對發達國家環境責任保險開展的比較分析和經驗總結，強制性責任保險是大勢所趨。但基于目前我國經濟發展重點，各企業的繳費能力以及環境責任保險的認可程度，本人認為應采取對高污染性行業實行強制責任保險和對低污染行業實行任意保險制度相結合的經營模式。

在具體的實施中，強制保險的適用對象主要是涉及危險物質和環境敏感區域。根據我國環境污染的實際狀況，在初期階段可以選擇以下一種或者多種對象實行強制責任保險：一是使用危險物質作為生產原料的企業；二是排放有毒污染物或者其他危險廢物的企業；三是危險廢物集中處置場所的經營管理單位；四是位于環境敏感區的排污企業；五是生產具有劇毒特性的危險化學品（如砒霜）的企業；六是民用核設施的經營單位。另外，在城市建設、公用事業和商業等污染較輕的行業則可實行任意責任保險。

二、以指定式和自由式相結合的承保模式

目前，國際上環境責任保險承保模式主要有三種：一是美國式的專門保險機構，即其于1988年成立的環境保護公司；二是法國式的聯保集團，即1977年由外國保險公司和法國保險公司組成的污染再保險聯營（GARPOL）；三是英國式的非特殊承保機構，其環境責任保險由現有的財產保險公司自愿承保。

總結而言，商業保險能夠有效利用其原有的機構網點、管理人員和資金優勢，但其贏利性要求較強。相比于商業保險公司，專門性的保險公司專業性和政策性會較強，但因為需重新設立專門機構，管理成本高，經營風險單一、不具備風險多元化和資金規模化的優勢，因此較適用于規模較小的險種。本人認為采取何種承保模式，可以借鑒我國機動車交通事故責任強制保險制度的經驗，規定強制責任保險由現有指定的幾家實力較強的保險公司承保，待時機成熟后，再由專門的環境保險機構承保；而對于任意責任保險則由現有財產保險公司自由開展。

三、加大政府扶持力度

對于保險公司，雖然環境責任保險市場是個可待開發的贏利機會，但面對運行風險及費用高，經驗少，技術難度大等難題，參與的積極性是有限的。依據前述我國環境責任保險市場供求的理論和現實分析，總結國外環境責任保險開展的成功經驗，以及我國環境責任保險試點的兩階段運行實踐可知，我國環境責任保險的開展需要政府通過積極的傾斜性政策來保障環境責任保險的供求，以此促進我國環境責任保險市場的快速發展。

（一）政府的財政補貼

對供給的補貼：財政補貼包括環境行政收費轉移和稅收減免等，如對環境罰款、企業征收的排污費在上繳國庫后再按一定比例轉移給環境責任保險的經營者。另外，國家還可以注資專門的環境責任保險公司，對保險公司經營環境責任保險的費用給予一定比例的補貼，給予開展環境責任保險業務的企業以優惠貸款等。

（二）政府的稅收優惠政策

稅收優惠政策雖然在某種層面上，有用廣大納稅人的稅金來為污染企業的污染行為埋單之嫌，但如果稅收體系中環境稅種開展積極有效的配合，可以在一定的程度上減少財富從低風險企業向高污染企業轉移的交叉補貼的負面影響。具體的措施包括：，

1、供給方面：針對經營環境責任保險業務的保險公司，財稅部門將其環境責任保險準備金在財務政策和制度上予以確認，并給予稅收方面的優惠；另外，應對環境責任保險這一險種進行獨立建賬，減免營業稅及公司所得稅等稅種。

2、需求方面：可以對投保企業實行保費稅收優惠，以及以較松的財稅政策支持投保環境責任保險企業在某些特定項目上的投資。具體措施包括，對開辦環境責任保險的企業實行稅收優惠；減免有關稅收，允許高危行業企業在稅前列支環境責任保險保費等費用。

總地來說，關鍵還在于要把握好政府補償的方式及力度，既要有效提高環境責任保險的供給與需求，起到促進環境責任保險市場發展的作用，又要保證企業之間的公平競爭，以及企業之間的資源優化配置，減少環境責任保險開展的運行成本，激發企業和保險公司加強對環境風險的預防與控制。

四、加強環境專門機構和社會其他機構的積極配合

首先，要建立健全環境污染責任保險法律法規體系，明確該項保險制度建設的強制性方向以及過渡性措施。加大現行法律中關于民事責任的賠償范圍，并提高賠付數額，與此同時加強環境部門的執法力度，從而強化污染企業的環境責任風險意識。

其次，由環境保護部門制定高污染，高環境風險產業（產品）目錄，將目錄內企業投保環境污染責任險情況與其獲取信貸的資質掛鉤；并協助保險公司對環境責任保險的險種設計，承保時企業環境風險的評估，費率的厘定，承保后對企業環境風險的預防和監控，理賠時損失的鑒定等業務開展的一系列環節提供專業的環境技術支持。

最后，政府也應為環境污染責任保險發展提供必要的政策支持，并努力做好環保意識、環境責任保險的宣傳工作；設立環境污染損害賠償基金，用以支付重大環境污染事故超賠部分以及墊付應急處理費用等。

五、具體操作措施

（一）采用分類法和逐一法相結合的差別費率制

費率厘定，實質是就是保險定價的過程，費率厘定中需要考慮保險人的成本。現行的財產責任險定價中，主要有精算定價（精算定價是以大數法則和概率論為基礎的最傳統最普遍的保險定價方法），風險效用定價和金融定價（比如CAPM模型和B-S期權定價模型）三種定價方法。在前面理論分析中提到，環境責任保險的風險異質性突出，尤其是一些特殊行業的特殊企業，分類法難以準確定價。因此，如果費率過低則導致保險公司承受巨大的定價風險，如果過高將致使逆選擇問題凸顯。由于《中華人民共和國環境影響評價法》（2003）要求所有建設項目都要進行環境影響評價，這對我國暫時缺乏環境技術專業人才儲備以及環境責任保險賠償數據的保險公司而言，無疑為其采用逐一法進行風險評估提供了大量持續的技術和信息支持。

分類法是基于污染企業的風險分級，對處于同一分類的企業進行定價，從而實施“獎優懲劣”的差別費率制，實現環境責任保險制度在解決環境污染中的“費率杠桿”效應。因此，問題的重點落在分類標準的選擇上。借鑒國外環境責任保險開展的成功經驗，分類時可以行業為基礎，綜合考慮企業生產規模，廢棄物處理技術及以往事故發生情況等指標，從而對企業進行風險分級，確定其適用的費率。

風險分級可以有不同的方法。如果損失數據充分，可以通過多元相關性分析，確定分級因素；而在數據不夠的情形下，往往更多地從一些宏觀的角度，進行風險分級。具體到環境責任保險風險分級的研究，限于數據的限制，往往更多地采取第二種方法。如一般將企業所屬行業、所在區域以及生產規模作為環境責任風險分級的因素。

當環境責任保險實施一定階段，有了一定的經營經驗和數據積累，可以以過去的污染損失經驗和賠付數據為基礎，對企業進行分類，采取分類法進行定價。另外，同一行業內的規模相似、風險差異性不高、環評數據不完備的企業，也可以采用分類法進行定價。例如，旅游行業和大量的規模較小的企業，如果采用逐一法就需要投入大量技術人員對其進行環境評估，然后確定費率，這種方法浪費時間、財力和物力，針對這些企業采用分類法是較為合理的。

綜上所述，在我國環境責任保險開展期初實行以逐一法為主的定價方法，即針對風險異質性較突出的企業實行逐一法定價，主要是實施強制險的那部分污染企業，而實施任意險的那部分企業可以采用分類法；隨著我國環境責任保險市場的逐步完善，再慢慢過渡到以分類法為主，輔以逐一法的定價方式。

（二）責任限額與免賠額設定

環境責任保險承保的是沒有實體標的的各種民事賠償責任風險，保險人承擔的責任只能采用賠償限額的方式進行確定。在國外，有相關立法對環境責任保險的責任限額做相應的規定。高責任限額代表較大的賠償責任和高保險費率，并易使一些保險公司出于償付能力的考慮而產生保險人逆向選擇問題，結合前述對我國環境責任保險市場的供求分析，建議在環境責任保險實施初期不宜將責任限額定得太高，待市場逐步完善后再提高責任限額，從而保障我國環境責任保險市場的健康發展。

在具體實踐中，可根據分類法確定的風險等級來確定保險金額的等級。確定每一風險等級的責任限額時，都要根據本等級行業特點、企業規模和污染損害大小來確定保險金額。責任限額可以按每次或按總額計算，也可以同時使用每次和總額責任限額法，只是此時被保險人要承擔較大的風險，因此視每一筆環境責任保險業務的具體情況，由雙方協商確定。

此外，通過免賠條款和其他要求投保人負擔部分損失的規定來限制保障范圍，有利于增強投保人的安全防范意識、控制損失概率、杜絕故意行為的發生，從而降低道德風險（道德風險是指保險對投保人減損動機的影響）。具體操作中，可由保險公司根據前述確定的責任限額，來確定最低的免賠額（即基本免賠額），而企業則可以根據自身情況，綜合考慮其財務自由度，環保措施等因素，在給定的最低免賠額之上確定一個自留額（準確地來說，企業的風險自留額包括環境責任風險中免賠額之內以及責任限額以外的兩部分），即免賠額。例如，對于化學原料及化工制品制造業中生產規模在500萬以上的企業，若確定的保險金額為200萬，則基于企業投保能力和促進其投保積極性的的考慮，確定基本免賠額為10萬，企業也可根據自身情況在此基礎上進行調整。

（三）采取多樣化個性化的險種設計

總結西方國家環境責任保險發展的成功經驗可知，根據本國環境責任保險市場的需求進行個性化設計，險種數量會隨著新風險源的出現不斷增多，即靈活的險種設計是環境責任保險大受推廣的一個重要因素。因此，我國保險公司在環境責任保險具體險種設計上應予以完善，可以針對不同地區、不同行業的實際情況靈活地設計多樣化個性化險種。

目前，我國的環境責任保險還主要限于天然氣勘探、開發方面，海洋油污污染等方面，承保范圍過窄。面對現實中廣泛的污染事故，這些保險已經不能滿足企業規避環境責任風險的需要，因此，我們有必要從公司面臨的環境責任風險出發，豐富環境責任保險的險種。與此同時，還要考慮在現有的相關法律法規，目前的經濟狀況、人們的環保、環境維權意識等一系列大環境下，用保險的可保性條件進行衡量，來開發新險種。

目前通常有：核事故風險責任險，水污染責任險，聲震污染險，海洋環境責任險以及上述風險所產生的施救費用。

參考文獻：

1、王哲.環境污染責任保險供需不足成因及解決策[J].保險研究,2009(5).

2、王穎,何宏飛.我國環境污染與環境責任保險制度[J].經濟理論與經濟管理,2008(12).

篇7

早在2013年，深圳的《深圳市大氣環境質量提升計劃》里就確定了推廣船舶使用岸電和低硫油為核心的5條具體措施。隨后，深圳《深圳市港口、船舶岸電設施和船用低硫油補貼資金管理暫行辦法》（以下簡稱《補貼辦法》），每年從市財政預算中支出2億元人民幣對使用岸電和低硫油的企業進行補貼。從此，深圳城市治霾從“巷戰”轉向“海戰”，走上探索“綠色航運”的道路……

補貼政策鮮有問津

“使用硫含量不超過0.5%的低硫油并符合相應申請要求的航運企業，政府根據使用燃油硫含量的區別，將予以75%至100%不等的用油差價補貼。”深圳市人居環境委大氣環境管理處處長盧旭陽告訴記者，轉用低硫油的船舶可向深圳市交通運輸委提交相關補貼材料，申請轉用低硫油補貼。

據了解，從申請到獲得補貼的時間大約在一個月左右。從去年4月至今年3月底，深圳已有20家航運企業共140條遠洋集裝箱船承諾靠泊轉用低硫油，844個艘次轉用低硫燃油，發放補貼共計754.88萬元。但記者采訪中發現，這些舉措在現實中仍遭遇多重困境。

《補貼辦法》從某種意義上講，只是一種“提倡性”的舉措。既然是“提倡性”的舉措，那勢必缺乏強制力，也難以調動船企積極性。

“因為是采用補貼鼓勵的方式，不少船企還在觀望，當前港口低硫油配備尚不完善，能不能及時加到油是一個問題，而且低硫油切換是個技術活，當前補貼諸多細節還沒落實，船企對改造成本仍存有顧慮。”深圳市船舶學會副會長孔小燕說。

《補貼辦法》還指出，不僅是船舶靠泊期間轉用低硫油的航運企業可以享受補貼，凡是在深圳行政區域內開展岸電設施建設和提供岸電使用的港口企業或者船舶靠泊期間使用岸電或低硫油的航運企業，都可以根據《補貼辦法》要求申請相關補貼。

“對于岸電設施建設，港口企業向深圳市交通部門提交申請表、項目可行性報告、合同等相關材料，并通過申請項目評審，政府將按不超過岸電建設項目費用30%的標準進行補貼。對于運行岸電設施產生的供電需量費，政府將給予全額補貼。此外，根據岸電設施的用電量，還將給予不超過電價成本10%的岸電維護補貼。”深圳市人居環境委副主任李水生表示，每年市級財政都安排資金補貼30%的岸電建設資金（區級另外配套補貼30%，交通部補貼15%～20%）、岸電設施運行費。

“針對港口船舶污染問題，深圳雖已開始實施靠港船舶使用岸電、轉用低硫燃油等措施，但由于缺乏強制性手段，只能僅靠財政補貼等方式推動企業自愿實施減排措施。據統計，目前參與率僅為7%左右，未能達到預期的減排效果。”盧旭陽表示，深圳市已有蛇口港、鹽田港以及媽灣電廠碼頭共10個泊位具備了岸電供應能力，大鏟灣碼頭和赤灣碼頭岸電建設工作正在推進中，預計年底前深圳市具備岸電供應能力的泊位將達到15個。目前，深圳港已成為全國具備岸電設施泊位最多的港口。

所謂“岸電”，是指靠泊港口的船只關閉船舶自備輔助發電機，轉而使用港口方提供的清潔能源向主要船載系統供電。據業內人士稱，插入岸基電源，能使船舶每次靠港減少高達95%的柴油顆粒物、氮氧化物、硫氧化物的排放量。然而，這項有利環保的岸電技術卻因成本過高，回報率低而在推廣過程中步履維艱。

以蛇口集裝箱碼頭為例，當地早在2012年就耗資千萬元建了用于減少航運污染的岸電設施，但之后幾乎“無船問津”。蛇口集裝箱碼頭有限公司助理總經理王一泓說，岸電對船企沒有經濟效益，船企只希望盡量縮短在岸時間，因此靠岸時仍繼續使用發動機燃油發電，沒有強制力的岸電推廣很難落實。

據了解，2015年，交通部正式出臺了《珠三角、長三角、環渤海（京津冀）水域船舶排放控制區實施方案》，要求珠三角、長三角、環渤海控制區內核心港口從2017年1月1日起強制船舶靠泊期間使用硫含量≤0.5%的低硫燃油（或采取岸電、清潔能源替代、尾氣后處理等措施以達到同等控制要求），并明確規定有條件的港口可提前實施。截止目前，我國僅有香港、上海港、寧波-舟山港、蘇州港和南通港等強制靠泊船舶使用低硫燃油。

“污染排放治理會增加船舶運營成本，如果只是部分城市、部分港口對船舶實施污染排放治理，在航運業競爭激烈的背景下，一方面將導致一些船舶轉向沒有采取治理措施的港口停靠，整體污染仍沒有減少，另一方面也會對率先實施嚴格管控的港口產生不利影響。”深圳市市長許勤表示，珠三角港口密集，船舶污染易向周邊區域轉移。只靠單一城市、地區開展港口船舶污染控制，難以達到治理效果。因此，必須以整個珠三角港口群為單位，實施統一的強制性治理措施，形成區域聯治。

雖然目前國內各港口推進船舶岸電設施和船用低硫油進度不一，且還缺乏聯防聯治等政策，但談及船舶實際減排效果時，李水生向記者表示，“據測算，如果2016年以后岸電應用年均比例可達到15%以上，泊岸轉油（硫含量0.1%）比例達到85%以上，每年將減少二氧化硫排放量約6000噸，相當于3座媽灣燃煤電廠的二氧化硫排放量；可減排顆粒物約450噸，同時可減排氮氧化物約2300噸。預計可使我市二氧化硫年均濃度下降1.2微克/立方米左右，PM2.5年均濃度下降0.9微克/立方米左右，氮氧化物年均濃度下降0.5微克/立方米左右。這將對進一步提升深圳市的空氣環境質量發揮很大作用。”

另據了解，為治理港口污染，深圳各港口大力開展港口作業機械清潔能源改造工作。目前，全市港口已完成龍門吊“油改電”429臺，除應急設備外基本全部使用電能或者油電混合動力。全市421臺港內拖車完成“油改氣”，約占全市港內拖車的40%。據測算，僅蛇口港、鹽田港“油改電”一項，每年可減少碳排放2.72萬噸以上，柴油拖車改用LNG燃料則可以減少90%以上的污染物排放。

需建立200海里控制區遏制污染

“當前，全球約70%的遠洋船廢氣排放在距離岸線200海里的海域內，北美也于近年在東西沿海200海里范圍建立了船舶排放控制區，并取得了較理想成效。”盧旭陽說。

據了解，2010年3月26日國際海事組織批準了北美排放控制區方案。這一控制區覆蓋了美國和加拿大離海岸線200海里以內的大部分海域。在這一區域內航行的船舶要求從2012年8月開始使用硫含量不超過1%的燃油，從2015年1月開始使用硫含量不超過0.1%的燃油。

據美國環保部門的研究顯示，設立排放控制區后，到2020年將減少23%、74%和86%的NOx、PM2.5和SOx排放。這一方案的實施到2020年將耗費32億美元，但是帶來的收益將高達470億至1100億美元，經濟性將是成本的15至34倍。

“在珠三角領海范圍設定200海里控制排放區，強迫進入控制區的船舶使用含硫量低于0.1%的低硫燃油。這不僅能打破我省單一城市單打獨斗的局面，還非常有利于開展船舶污染治理工作。”盧旭陽告訴記者，目前我國領海寬度為12海里，從控制污染角度來講，這個范圍太小了。“不用一個小時，海風就能把遠洋船舶排放的廢氣吹到港口和城市中心。”

“向國際海事組織提出建設排放控制區建議需要大量的基礎性科學研究。如需要提供陸地污染源（大氣及水體）治理情況報告，當國際海事組織認為陸地污染源治理效果明顯，方可批準建立。”盧旭陽說，此外從提出申請到海洋環境保護委員會開始考慮所提建議，并批準需要長達3至5年的時間，耗時較長。因此，建議環境保護部協調交通運輸部盡快啟動排放控制區設立前期工作，盡早向國際海事組織申請，力爭從2020年起，在珠三角200海里專屬經濟區范圍內設立船舶排放控制區。

篇8

一、旅游發展與旅游環境保護的矛盾對立

眾所周知，旅游的發展一方面依賴于環境；而另一方面，由于旅游環境的脆弱性，旅游發展又給旅游環境帶來破壞和影響；因此，對旅游環境不妥善管理和系統保護，勢必影響到旅游發展的持續性。旅游發展與旅游環境保護這種矛盾主要表現于以下兩個方面：

1．旅游對環境的破壞。

旅游對環境的破壞主要表現為對可供觀賞的山川湖泊、名泉瀑布、名勝古跡、森林資源，動物資源等自然景觀和人文景觀的損害和污染。旅游對環境的破壞問題已得到旅游界的相當重視，在此本文不予贅述。旅游對環境的危害一方面來自游客的破壞，大批游客擁入，致使基礎設施緊張，旅游旺季造成的游人在某一景區的高度集中破壞或影響了該地野生動植物的棲息和生存環境；旅游對環境危害的另一來源則是外來投資商及當地旅游部門的大規模開發活動，這種破壞在第三世界旅游發展中國家的表現更甚，消極影響更大。究其原因，旅游開發和發展對環境的損害可歸納為如下三點：

首先，旅游部門只顧眼前利益，對旅游資源做過度性、掠奪性的開發；其次，是對景區環境的粗放式管理，對旺季游客過分集中的現象缺乏科學的、合理的疏導或價格調控等管理手段；再次，旅游發展過程中，景點開發以及旅游基礎設施病態膨脹的趨勢日益明顯。

因此，如何一方面發展旅游，一方面合理的開發、利用與保護旅游賴以持續發展的環境成為旅游界急需迫切解決的課題。

2．旅游環境保護的現狀及存在的問題

旅游主管部門與實業部門對旅游環境保護的必要性與迫切性均已形成共識，并采取了一定的措施。在政策制定方面，我國自1973年始先后頻布了一系列關于環境保護與管理的法律、法規；如《關于保護和改善環境的若干規定（試行草案）》、《對外開放地區環境管理暫行規定》、《建設項目環境保護管理辦法》、《中華人民共和國海洋環境保護法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《征收排污費暫行辦法》、《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國森林法》、《風景名勝區管理暫行條例》、《文物保護法》，以及1992年巴西聯合國環發大會后的《中國環境與發展十大對策》等等規定都不同程度地與旅游環境保護有關，初步形成了一套環境行政管制體系。在對旅游環境保護的實際工作中，旅游行政主管與實業部門、環保行政主管與實業部門精誠合作、聯手防治、取得了一定的成績，但也有不盡令人滿意之處。

對旅游環境有效保護的制約因素可作如下幾方面的歸納：

①旅游環境保護制度不完善，管理不健全

國家有關部門雖制定了一系列環境保護的法律、法規，但我國的旅游業尚沒有自己專門的旅游環境保護法，我國政府1985年才將旅游業作為國家重點支持的一項事業，正式納入國民經濟和社會發展計劃，旅游業在我國還處在初期發展階段，因此，關于環境保護雖然在立法上作了許多工作，但在法律、法規的監督執行方面卻缺乏健全管理。旅游區大多數基礎建設項目，沒有按規定程序辦理有關環境保護手續，有的雖然辦了，但沒有相關部門的配合把關，流于形式。國務院有關部門的《建設項目環境保護管理辦法》指出：“對未經批準環境影響報告書或環境影響報告表的建設項目，計劃部門不辦理設計任務書的審批手續，土地管理部門不辦理征地手續，銀行不予貸款；凡環境保護設計方案篇章，未經環境保護部門審查的建設項目，有關部門不辦理施工執照，物質部門不供應材料，設備；凡沒有取得‘環境保護設施驗收合格證’的建設項目，工商行政管理部門不辦理營業執照”。然而事實上，這些措施沒有得到真正落實。再如，《中華人民共和國文物保護法》第30、31條規定：“刻劃涂污和損壞國家保護文物尚不嚴重的，由公安部門或文物所在單位處以罰款或賠償損失。”其中何謂“尚不嚴重”，罰款賠償如何界定，都無具體明確的規定，容易造成上有政策，下有對策的局面。加之一個時期以來，旅游區沒有權威性的環境保護機構，往往一個旅游區分屬幾個部門主管，形成旅游部門、環保部門多頭領導，各自為政，互相扯皮，條塊分割的現象，不利于旅游環境保護具體工作的開展。

②重產值、輕環境

雖然中央反復強調環境的重要性，但對基層企業領導者和經營決策部門來說，保護環境與經濟增長一直是個兩難選擇。在許多地區的旅游開發和發展中，以犧牲長期效益為代價來換取短期利益的現象時有發生。

③環保經費緊張

各級財政撥給的保環專項經費和業務費用相當有限，加之工作沒有很好地開展起來，許多該收的環保費沒有按規定如數加以征收，再加上污染治理欠帳太多，導致許多環保治理項目沒有資金保證，環保工作無法實施，形成惡性循環。許多旅游區的環保部門除了有一兩臺陳舊簡陋的監測設施外，多數無錢添置其他基礎性設施和配套設施。對于旅游區內排污情況難以進行常規分析，環境規劃、環境趨勢預測往往也因沒有監測依據而無法進行。

④旅游開發、發展過程中生態意識不強

我國許多風景優美的旅游區座落在偏僻的、經濟不發達地區，如西南少數民族聚居區，他們仍處在半封閉、半開放的發展狀態中，過著原始的伐薪取暖、辟地種田的生活方式，因此，當其居住地被開發成旅游點時，居民們或破壞生態或獵殺動物以供紀念品交易，并通過這種方式獲取旅游經濟收入。居民低弱的生態意識也反過來影響了旅游者的生態意識，旅游區內隨地亂扔紙屑、果皮、對文物亂涂寫等不文明行為很是普遍。

⑤旅游區客容量超負荷問題遠未從理論上和管理上得到解決。尤其是知名度較高的景點和景區，旅游旺季時，長期“人滿為患”。關于客容量與旅游環境保護的關系問題，本文擬在第二部分作詳細論述，在此故略。

前文提到的旅游環境保護工作中存在的諸類問題加劇了旅游與環保的矛盾，使保護主義者和實業部門的沖突，游客和目的地居民的沖突以及居民之間的沖突更加惡化。

二、旅游持續發展與旅游環境保護的周期循環模式

旅游人數、旅游區客容量與環境質量之間有著一種直接的密切關系；旅游人數大于或等于景點飽和承載量時，旅游對環境的破壞則大些，反之，則小些。旅游環境質量變異涉及游客行為、心理、社會文化、居民參與程度等許多不可控因素，因此，可能在某個微觀的具體時間斷面上，呈現出無規則的特征；但是從旅游景點的宏觀歷史發展看，游客到達人數與景點演變之間存在一種內在的周期循環規律。下面本文想借助RichardW.Butler博士的旅游景點周期循環演變模式，通過分析游客人數與景點發展的關系，來提出相應的景區旅游環境保護周期循環的設想。

1．旅游景點歷史發展演變模式

Butler博士系加拿大西安大略大學旅游地理系教授兼主任，在長期從事安大略省北部鄉村旅游景點發展演變的研究之后，于1980年在《CanadianGeographer》刊物中發表題為“TheConceptofaTouristAreaCycleofEvolution:ImplicationsforManagementofResources”一文，并由此提出了旅游景點歷史演變模式，按時間發展和游客到達人數，Butler把一個旅游區的發展演變劃分為六個過程：即，開發、參與、發展、鞏固、蕭條、重現活力（或衰亡）等（如圖1示）。

根據進入游客的數量，旅游者類型特征以及旅游設施的發展狀況，這六個過程又可歸納為三大階段。第一階段含開發與參與兩部分，吸引的游客以少數先鋒型旅游者為主，如探測旅游者、嬉皮士、流浪漢等；少數當地人參與旅游活動；該階段旅游人數少，設施設備簡陋，游客或搭帳野營或借宿當地人家中，此時的旅游發展仍處在自由無序狀態；旅游對環境尚不構成威脅。第二階段包括發展，鞏固和蕭條三大部分，其主要特征是大量游客涌入，景點吸引各種類型的旅游者，尤其以大眾旅游者為多，中、高檔賓館數量不斷增加，旅游設施設備趨于齊全；旅游資源開發，基礎設施建設以及游人大量涌入對環境的威脅日前明顯。第三階段是產品的更新開發階段，此時的旅游者仍以大眾旅游者為主，在數量上可能呈上升趨勢、也可能呈下降或衰亡趨勢，但無論游客數量的多寡，齊備的旅游基礎設施已飽受折騰，旅游環境質量和景點的吸引力已明顯下降，旅游人該地區文化和環境帶來了相當大的影響，經過管理上的彌補措施，如關閉大修、開發新產品，恢復環境吸引力等，該景區的旅游發展尚有回光反照的可能；否則該景區就從此走向衰亡了。

2．景區旅游持續發展與旅游環境保護周期循環模式

從對前一部分的分析中不難看出，一個景區的歷史發展演變、景點的質量和吸引力都與該景區的環境保護狀況有密切的關系；因此，對一個景區的旅游環境保護，也應和該景區的發展演變相對應，呈周期循環保護狀態（如圖2）。

A.環保開端a．開發e．蕭條

B.系統保護措施實施b．參與F．再現活力

C.持續保護c．發展g．衰亡

d．鞏固

在景區的開發，參與和發展的初期階段，游客和當地居民卷入的人數少，遠未達到旅游區的容量，旅游發展未有系統管理的存在，該階段旅游對環境的破壞雖不明顯，但已存在，因此應作為景區環境保護的開端（A），有關部門應對該階段已存在的環境破壞現象做及時的觀察和研究，以便科學地、合理地預測和估計該景區今后旅游資源大規模開發利用、景區設施建設，以及大量游人介入可能造成環境破壞的程度，范圍和有效保護的重點難點，為該旅游區今后的發展提供科學的環保依據。強調環保開端階段在一個景區發展中的意義尤其重要；因為該階段的環境破壞常常因其“微不足道”而被忽略，而后卻給人帶來“為時已晚”的遺憾。

當景點經歷迅速發展，鞏固到蕭條階段時，系統的旅游環境保護措施應及時跟上，這是旅游環境保護周期循環的第二階段（B），該階段游客對景點的需求呈急劇上升趨勢、游人大量涌入，旅游區容量常常處于臨界范圍內，設施呈緊張狀態，加上相關的開發和建設，旅游發展對景區環境構成嚴重威脅、若不妥善保護和管理，環境質量和景區吸引力就會一落千丈；因此，該階段及時系統的實施環保措施是景區旅游持續發展的關鍵保證。

景點的發展在歷經了蕭條階段之后，可能由于旅游實業部門更新產品、加強營銷手段、提高產品質量，而重現活力；也可能由于各種努力的失敗而從此走向衰亡。但無論如何，對一個景區周期循環的環境保護，不會因景區衰亡階段的到來而結束；因此，該階段對景區環境的持續保護（C）是景區旅游得以持續發展的實現。

上述提到的旅游區環境保護完整周期的三個不同階段，可能會因不同類型的旅游者需要差異、旅游心理和行為、以及地方文化和居民參與的不同程度，而在微觀上體現出不同的特征；但從旅游景區發展演變的整體而言，旅游景區環境保護周期循環模式的三個階段能從動態的角度、宏觀地描述景點歷史發展演變和環境保護的關系。

從動態的角度、把旅游環境周期循環保護劃分為環保開端、系統保護措施實施和持續保護三個階段的提法，和從靜態的角度，把旅游環境保護的實際狀態劃成不足狀態，飽和狀態和過度狀態之說，在管理方法論和具體措施實施上，可以相互彌補、相得益彰。

（附圖{f90304}）

圖2景點演變、承載量與環保關系

3．旅游環境保護周期循環模式存在的理論問題

Butler的旅游景點歷史發展演變模式自1980年提出后，西方許多學者曾多次把它應用到旅游景點或旅游產品歷史發展演變的實際案例分析和研究中，并在理論上和經驗數據上對原模式作了進一步的發展（Hovinen1981，Lundgren1983，Meyer-Arendt1985，Keller1987，Strapp1988）。在眾多的文獻中，1987年DouglasPearce對西班牙陽光海岸的考察研究發現，景點幼年期、青年期、成年期，衰老期等四個階段之發展演變與游客數量、旅游環境、景點的城市化和產品資源的商業化不無密切關系；而在這諸多影響旅游景點吸引力的因素中，游客人數的多寡和環境質量的好壞，對延長景點的壽命，起著最直接的使用。與地中海沿岸的其它景點相比，成年期游客的大量涌入和旅游環境質量的急劇下降使西班牙陽光海岸迅速進入了衰老期，加上環境保護措施沒有及時跟上，致使該旅游地永遠失去了回春的機會。類似的景點發展演變在我國也很普遍。邵學文在《旅游區發展模式的初步探討》（《旅游學刊》1990）一文中，從Butler的旅游景點發展演變模式出發，針對江蘇省淮陰市旅游區的特點和現狀，分析了該市旅游區的發展過程。該文作者把旅游區的各個景點按性質和特點進行分類，闡述了各個景點在開發、成長、成熟、停滯、衰退或回春等五個階段所呈的狀態，探討了近十五年來作用于景點演變發展的外在和內在因素。

把旅游景點環境周期循環保護構想嵌入景點歷史發展演變模式乃是對景區旅游環境宏觀管理的嘗試，是對景點旅游環境質量的一種全面管理和保護設想；但它仍然存在一個亟待解決的理論問題，即旅游區容量臨界范圍的定量界定問題。景區容量臨界范圍沒有定量界定，不利于對景區超容量接待現象在管理上進行宏觀調控。例如，衡山絕頂祝融峰，總面積477平方米，按人均占用8平方米，每人游覽15分鐘，每天開放12小時計算，日合理環境容量為2862人次，而實際上每年旅游旺季（7—10月），日均游人為4600人，人均占地僅5平方米；游人最多的時候竟高達一天3．1萬人次，人均占地僅0．73平方米。廈門的鼓浪嶼日光巖，游人的平均占地經常不足2平方米。我國的許多旅游景區，這種超容量運轉現象極為嚴重，致使景點內植被受到嚴重破壞，環境也受到嚴重污染，大大地降低了景點的吸引力，縮短了壽命。

雖然不同旅游區游客超載情況因地而異，各地旅游景點控制超載的措施各有高招，其中也不乏成功的經驗，如黃山對旅游旺季游客超載現象通過交通調控、外部調控、經濟調控，景區調控等管理手段，收到可喜效果；但依筆者陋見，對旅游區容量臨界范圍問題，旅游學界，旅游規劃開發部門以及環保科學界還有必要從單位時間內進入景區人數、單位空間內游人占有游覽面積及其與景區的實際游覽總面積比例關系的角度，調查研究、獲得經驗數據、并對旅游區容量臨界范圍作出定量的界定，形成全國統一的標準，為各地旅游區解決環境超載問題提供可循的依據，以宏觀地實現對旅游景區環境質量的有效保護。據筆者涉獵，對旅游景區容量臨界范圍的統一標準定量界定問題，在西方旅游發達國家的旅游研究文獻中尚不得見，筆者相信對這一問題的理論研究，在解決景點超載問題以及對旅游環境實現有效保護方面，將有實際的指導意義，故在此把問題提出，求教于方家。

三、關于旅游持續發展與旅游環境保護的思考和建議

旅游環境保護是一項系統工程，是旅游發展得以永續的前提和保證。保護和恢復我國旅游環境的良好狀態，防止環境進一步惡化，要通過綜合治理。

1．健全旅游環保的法律制度和管理制度

到目前為止，我國已初步形成了一套環境保護的法律、法規；但旅游環境保護和一般意義上的環境保護相比，所涉及的面更廣，因素更復雜，因此，有關立法部門應盡快制訂和頒布《旅游法》、《旅游環境保護暫行規定或條例》等有關法律、法規，以便和已有的制度配套完善。與此同時，更重要的是通過依法守法來保護和治理旅游環境，建立強有力的旅游環境保護管理機構和完整的管理體系，來執行有關法律、法規，并監督和管理旅游開發和發展中的環境問題，做到有法必依。

2．加強對旅游環境保護的宏觀管理

旅游環境保護工作應多談“防”，少談“治”，突出“防勝于治，防先于治”的管理思想，使旅游環境保護工作宏觀地貫穿旅游規劃、開發，發展和鞏固等各個階段，規劃時，應通過科學合理的環境預測和估計，對環保的點、面可能造成破壞的程度和范圍以及景區超載情況的有效調控等問題進行宏觀管理，應切實避免旅游開發與發展中重產值、輕環境的短期行為，避免“亡羊補牢”式的管理手段。

3．提高環保意識、實現主客參與管理

旅游環境保護作為一項系統工程，需要政府部門，管理部門，當地居民和旅游者的全體參與；因此，通過法制觀念教育、全面觀念教育以及長遠觀念教育，來提高全民族乃至入境游客的旅游環境保護意識，對于持續發展旅游業具有十分重要的意義。在這一點上，我們的一些旅游開發和發展似乎沒有完全掌握和充分尊重居民對發展旅游的認識，缺乏對居民直接參與旅游開發和發展的鼓勵。

4．增加環保經費

環境保護是全民族的大事。在目前國家財政吃緊、困難較大的情況下，各級有關部門應采取多渠道、多途徑籌資辦法，以保證充足的旅游環境保護經費。比如，在旅游環保管理上，收好、管好、用好各種排污費；對景區開征適當的旅游資源維護費；此外，地方政府要積極發展旅游業及相關產業，不斷增加經濟后勁，以保證逐年增加旅游環境保護的投資。

5．加強科學研究

旅游科學是一門以應用型見長的交叉學科，旅游環境保護涉及到的學科面很廣，因此，在景區的開發和發展工作中，應開展多學科、深層次的調查研究，以便更科學地對旅游環境進行綜合保護和治理，使旅游得以持續發展。

6．抓住時機、大力開發生態旅游

隨著生態意識的普遍提高，旅游者本人將成為旅游環境保護的重要角色。由旅游者直接參與環境保護的鄉村旅游，綠色旅游等等生態旅游形式是當今公認的在一定程度上解決了旅游與環保矛盾不能共存的理想的旅游形式，是世界旅游發展的新趨勢。我國有許多國家級乃至世界級的自然保護區，生態旅游資源豐富，適時適地地開展各具特色的生態旅游，有利于旅游環境保護意識的整體提高。

總之，旅游發展不應把自己同旅游環保敵對起來，環境有效保護是為了更好，更持續地發展旅游；相信在全民環保意識日漸提高的今天，通過有關部門對旅游環境的宏觀保護和綜合治理，我們的旅游資源一定能夠得以持續利用，旅游業一定會真正成為現代社會中的一項“朝陽產業”。

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