導語：如何才能寫好一篇財政資金績效審計案例，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：高中學校；財政資金；績效管理；探討

一、引言

為深化落實《關于全面實施預算績效管理的意見》文件精神，我國不斷完善財政支出預算績效管理的相關法律法規，從宏觀層面為各級單位落實財政資金績效管理提供了指導，同時也說明了國家對財政資金績效管理的高度重視。績效管理是預算績效管理的重要組成部分，高中學校通過不斷優化績效管理體系，可以提升學校財政資金利用的科學性和規范性，以績效考評結果作為配置預算資金的依據，促使高中學校強化財政資金利用的剛性。財政部明確規定，基層單位應明確設定預算目標，并采用科學的方法和標準展開績效考評，以評估基層單位財政資金的管理和使用情況。高中學校在財政資金預算全環節中引入績效考評理念，并使之貫穿于預算編制、預算執行、預算監督等環節，可以有機聯動財政資金的投入和產出，更加注重資金投入的效益性和價值性。

二、高中學校實施財政資金績效管理的重要性

近年來，財政對高中學校的經費投入規模不斷擴大，這在很大程度上推動了高中學校的發展，也為教學質量的提升奠定了基礎。作為高中學校，要管好、用好財政資金，真正發揮財政資金的教育價值，打造高質量的教育品牌，創新財政資金預算績效管理模式尤為關鍵，這不僅是當前高中學校的內在需求，也是辦人民滿意的教育的長遠目標。鑒于此，高中學校要將財政資金投入和產出掛鉤，以績效考評評估各項目投產率情況，優先向高效益項目傾斜，兼顧一般項目，以尋求整體效益最優。高中學校重視績效管理優化，以“花錢必問效、無效必問責”為基本原則，提升財政資金績效管理水平，可以實現投入最少的教育資源獲取最大的效益，進而推動高中學校辦學質量全面提升。

三、高中學校財政資金績效管理中存在的問題

（一）缺乏完善的績效管理制度

財政部雖然印發了《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10號），但文件中并未對績效管理作出具體的規定，也沒有切實可行的操作性指導，屬于宏觀層面的指導思想。因此，高中學校在開展財政資金績效管理過程中，關于考評對象選擇、考評方法選擇、考評目標設置、考評指標設計、考評職責定位、考評標準劃分等方面缺乏統一性、規范性的指導。高中學校在長期管理中，未形成系統性、全面性的績效考評制度體系，在開展績效管理過程中考評方法選擇隨意，考核標準不統一，指標設計單一，績效管理缺乏制度支持、無據可依，由此降低了績效管理效果。

（二）績效意識薄弱，缺乏專業的績效管理人才

結合以往情況來看，部分高中學校在財政資金管理過程中更側重于資金的申請，重視對收入預算的安排，而對財政撥款資金的使用效益、使用合理性重視度不高。對學校的預算資金績效管理工作，普遍認為是財務部門的工作，導致在開展績效考評工作時配合度不高。此外，高中學校將工作重點放在教育教學上，大部分教職工缺乏專業的財務管理理論知識基礎，對預算績效管理一知半解，預算績效管理效果大打折扣。

（三）績效目標設置缺乏科學性

績效目標設置對績效管理具有重要意義。高中學校在編制預算的過程中，對目標設置缺乏嚴謹性，忽視績效目標設置的重要性，由此導致績效目標設置相對籠統，缺乏實際指導意義。另外，針對部分項目，在績效目標設置過程中，往往僅作定性考量，未考慮量化指標，沒有包含數量、質量、滿意度等目標，由此影響后期績效考評效果。

（四）績效指標設計不合理

結合xx高中學校來看，其在績效指標設計方面存在兩個方面的問題：一方面，指標覆蓋面狹窄。以預算執行為例，在指標設計過程中僅選取了幾個重點指標，如采購執行率指標、支付進度率指標等，而這兩項指標在高中學校財政資金支出中占比較小，因此難以全面客觀地反映學校預算執行效果。另一方面，對資產管理績效考評缺乏重視。公立高中學校的資產屬于國有資產，其管理水平和使用效益也關系到財政資金的支出，因此其也是績效考評的重點，但是在實際的工作中，對學校資產的績效考評卻并未落到實處。

（五）績效考核形式大于內容

績效考核作為績效管理的重要一環，績效考核結果不僅直接反映了當前管理工作的實際情況，同時也能充分反映當前管理工作中存在的主要問題，通過對現存問題有針對性地進行整改進而達到切實提升高中學校財政資金管理質量的目的。想要充分達到績效考核工作目標，不僅需要科學的目標設計與指標設計，同時也需要科學設計考核內容。目前，大多數公立高中在績效考核工作上往往存在著考核形式大于考核內容的問題，這不僅是因為缺乏更具專業化的績效考核人員團隊，同時也是因為沒有樹立正確的績效考核工作意識，將績效考核視為上級下達的工作任務，考核工作流于形式，沒有真正做到積極和主動。

四、高中學校財政資金績效管理優化的有效對策

（一）樹立積極的財政資金績效管理意識

加強高中學校財政資金績效管理工作的目的不僅僅在于實現對財政資金的有效利用、規范財政資金管理秩序，同時更加影響到學校本身的教育質量及教學成績。因此，在具體研究財政資金績效管理優化對策之前，必須首先樹立起積極的財政資金績效管理意識。通過集中教育、組織學習等手段在學校內部形成一個從學校領導層、績效管理層到基層教職員工的立體化、全方位的財政資金績效管理內部環境，讓后續的績效管理優化工作能夠獲得最廣泛的配合與支持，奠定績效管理優化工作有序開展的堅實基礎。

（二）健全績效管理制度體系

為保障高中學校項目順利落地實施，應規范管理項目，加強制度建設。第一，明確權責劃分，強化組織領導。高中學校在項目立項之后，應結合項目文件相關要求，設立項目績效管理小組，由分管領導做小組組長，成員包括財務科、總務處、項目部等負責人，再下設項目管理小組，由項目負責人對項目建設負責。通過明確職能權責，強化約束，保障項目高效推進。第二，完善管理制度。在項目下達后，項目組要完善項目財務管理制度，針對項目特點制定績效考核制度（選擇考核方法、明確考核標準），梳理項目考評流程和程序，為項目高效、高質量推進做好鋪墊。第三，規范招投標管理，落實審計制度。高中學校在項目實施過程中，為保障項目合法合規，透明化操作，要以《年度政府采購招投標目錄指南》為參照，采取公開招投標的方式，嚴格執行公示制度，禁止暗箱操作。同時，在項目結束后，要及時由審計部門介入，對項目開展審計工作，經審計無誤之后才能按照合同結算項目尾款。

（三）注重培養專業績效管理人才

就高中學校而言，教職工的工作側重點更多地放在教育教學方面，對財務管理、預算績效管理等概念認識相對薄弱，因此，為推動預算績效管理水平提升，應注重加強工作人員的業務學習，以打造專業的管理團隊。高中學校應不定期安排講座，可以邀請相關專家來校演講，以預算績效管理為主題，從思想上培養學校財務人員的績效思維。同時，可以收集和整理同類中學財政資金績效管理的成功案例，由部門組織針對性業務培訓，可以選擇一個試點項目實施績效考評管理。一方面強化訓練，促使工作人員掌握績效考評方法、操作程序，明確注意事項；另一方面通過對比考評項目和非考評項目，使工作人員明確績效考評的效果，進而在后期的工作中更加注重績效管理。

（四）科學設置績效目標

績效目標設置是財政資金績效管理的前提和基礎，也是學校進行績效追蹤的重要參照，如若缺乏績效目標，則績效考評無從談起。高中學校在績效目標設置過程中，要遵循相關性原則、易操作原則、多維度原則，盡可能全面、客觀地反映學校教育職責的內容，將定量目標和定性目標相結合。在設置績效目標的過程中，要從以下幾方面考慮：首先，應做到指向明確，績效目標不僅要涵蓋預期產出目標、服務數量目標、成本和質量目標、滿意度目標，還要考慮支出的預期效果，具體包括經濟和社會效益等。在編制預算過程中，要以績效目標為基準，從數量、成本、質量、效率等方面入手進行細化，確保績效目標和目標值科學、完整、全面。其次，應注意目標值的科學性，高中學校評估績效目標實現情況主要是測量目標值的達成率，目標值是評估績效的標準，因此，績效目標值的確定必須具有依據，不僅要綜合考慮政策法規，還要進行縱橫向比較，在目標值設立過程中，可依據上期預算落實效果、國家和學校教育發展規劃、其他學校同類項目建設標準等來明確績效目標值。最后，應做到績效和預算目標的一致性，高中學校在項目立項時，以預算項目績效效益為衡量準則，對高產出、高效益項目進行立項，以保障項目的投入回報率。在編制部門預算過程中，學校要注意選擇科學的編制方法，如選擇零基預算法或績效預算法，對報送的績效目標和項目預算資金申請，要嚴格審核合理性和科學性，在確保合理之后才能進入下一預算編審環節。

（五）注重過程管控

為保障財政資金真正用于高中學校項目建設，提升項目建設質量，應注重全過程管控。首先，高中學校領導層可以成立項目領導小組，負責對項目進行跟蹤管理，并定期對比分析項目績效目標，評估績效完成情況，以績效目標作為項目領導小組強化管理的重要指導和依據，推動項目科學、規范地落實。其次，為保障項目質量，學校應每月組織開展項目進度分析會議，及時分析和整理項目實施中面臨的問題，并不斷改進項目實施方案，及時堵塞管理漏洞。最后，為規范合同管理，應基于合同書制定詳細的項目實施方案，定期反饋項目進度，確保實時掌握項目狀況，以便及時、有針對性地調整項目實施方案。

（六）合理設計績效考評指標

在高中學校財政資金績效管理中，績效指標設計較為關鍵，其直接影響考評結果的精準性和客觀性。高中學校在設計績效指標時，為體現科學性、全面性以及可操作、可比較原則，可以從投入、過程、產出、效果等維度出發。投入維度指標設計，可設置支出增長率指標、三公經費變動率指標和人員經費比率指標等；過程維度，可設置預支出執行率指標、內控有效性指標、資產負債率指標、流動比率指標、固定資產占總資產比重指標、固定資產成新率指標、項目支付進度率指標、政府采購執行率指標、資金使用合規性指標和預算信息公開性指標等；產出維度，可包括學校師生比指標、人均校舍建筑面積、生均圖書館紙質圖書冊數、師均培訓費、重點支出完成率等；效果維度，可包括學生對教師教學水平滿意度、家長對學校滿意度、優秀畢業生率、學生競賽獲獎數量等。在指標設置完成后，通過采用層次分析來確定各項指標權重，以確保權重的科學、合理。高中學校在開展預算績效考評過程中，對比已設定的目標值和部門或者崗位實際完成值來進行打分，最終得出總分值，將績效考核結果劃分為優秀、合格、基本合格和不合格四個等級，對績效考評結果較差的部門或者崗位，要成立績效考核評估分析小組，明確財政資金利用不到位、執行效果不佳的原因，并追究相關人員的責任。

（七）注重績效考評結果的應用

高中學校優化績效考核管理要注重考核結果的應用，不能僅僅為了考核而考核，亦或者僅僅將考核結果作為績效工資計算的依據，如此則無疑弱化了績效考核的作用。一方面，要發揮績效考核的激勵作用，高中學校可將績效考核結果與薪資、福利、崗位晉升等掛鉤，如對考評結果為優秀或合格的部門或者崗位，可以實施獎勵制度，反之則要采取懲罰措施，通過績效考核在學校內部形成獎罰有度、獎罰有序的績效管理環境，以強化內部約束和激勵；另一方面，要發揮績效考評結果的參照作用，高中學校可以將本期績效考評結果作為下期財政預算資金配置的重要衡量依據，對考評結果較好的部門或者崗位，可以適當放寬限制，對績效考核結果較差的部門，則要考慮從嚴、從緊，適當收縮預算，以此強化預算配置效果。

五、結語

綜上所述，在新時期，高中學校要推動教育事業長效發展，不僅要注重提升教學質量，更要注重內部管理水平的提升，以適應現代化管理需要。加強高中學校財政資金績效管理是保障財政高效支出的關鍵，直接影響著財政資金的利用價值，因此，高中學校要健全績效管理體系，從制度建設、人才建設、績效目標設置、指標設計、考評方法選擇、考評結果反饋等方面入手，不斷梳理和優化預算績效管理流程，以提升績效管理水平，為學校財政資金有效利用提供支持。

參考文獻：

[1]孫光輝.中學績效管理體系優化研究[J].現代經濟信息,2019(7):54-55.

[2]馬哲實.關于我國當前推行財政資金績效管理的思考[J].行政事業資產與財務,2010(11):25-27.

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關鍵詞：政府投資績效審計；評價標準

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A

原標題：洞察政府投資績效審計問題

收錄日期：2013年8月21日

一、政府投資績效審計相關理論分析

（一）政府投資績效審計的內容。政府性投資項目是不以盈利為目的的非經營性項目，應從社會公眾的需求程度、滿意程度以及對推動國民經濟和社會事業發展所作的貢獻去評價其績效。根據“3E”標準的要求，我們認為政府投資效益審計不能只從經濟性方面去評價一個項目的投資效益，還應從效率性與效果性方面評價項目的投資效益。所謂“3E”標準，是指經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）。經濟性就是追求成本最小化，強調資金支出的節約程度，力求以最低的資源消耗獲得一定數量和質量的產出；效率性是指通過比較投入與產出，爭取以合理的資源投入取得最大化的產量或確保以最小的資源投入取得一定數量的產出。效果性是指“政策、項目實施在多大程度上達到政策目標、經營目標和其他預期效果”，強調預期目標和實際結果之間的關系。

政府投資績效審計應重點關注投資項目的投資決策、投資管理、資金使用與投資效果四個方面的內容：

1、投資決策審計。投資決策審計主要審查投資項目是否嚴格按照規定的程序審批、是否符合地方社會經濟發展需求、是否按照可行性研究和項目評估的結論進行操作、是否建立了決策責任制。

2、投資管理審計。投資管理審計主要審查項目法人制、資本金制、招投標制、合同制、工程監理制的落實情況。

3、資金使用審計。資金使用審計著重審查資金到位是否及時、是否足額撥付、是否存在因撥款不及時影響項目建設進度及項目效益等問題。

4、投資效益審計。投資效益審計主要審查投資項目立項決策的正確性、投資項目的工期和達到設計能力的合理性。

（二）政府投資績效審計的意義。開展政府投資績效審計，為社會提供客觀公正的反饋信息，對社會的穩定、國家的繁榮都有著深遠的意義。

1、有助于促進財政資金的有效使用。開展政府投資績效審計不僅有助于揭示財政部門在資金使用、管理等方面上存在的問題，以此來監管財政部門合理支配財政資金，確保資金的使用與管理真實、合法、有效，還可以對財政資金的使用是否達到預期效益進行審計，確保資金使用的合理性與有效性。

2、有助于深化投資體制的改革。檢驗政府投資是否達到預期效益，就需要借助投資績效審計去發現并揭示政府在投資建設過程中存在的各種問題，通過這些問題去剖析現有投資管理體制中存在的缺陷，找出實際效益與預期效益產生差距的原因，并提出改進建議，促進政府不斷完善投資體制，確保經濟持續、快速、健康地發展。

3、有助于推動國家政府審計的發展。隨著政府逐漸加大對公共投資領域中的非經營性項目的投資，傳統的真實性、合法性審計的重要性已呈現出逐步下降的趨勢，發展的空間也越來越小。因此，審計機關為了求得自身的生存和發展，實現其審計價值，必須開展政府投資績效審計，以實現其審計目標，推動國家政府審計的發展。

二、政府投資績效審計存在的主要問題

（一）政府投資績效審計法律法規不健全。立法保障是確立績效審計的權威性與獨立性的關鍵環節，也是推進績效審計執法工作的前提和基礎，而我國開展政府投資績效審計面臨的一大難點就是相關法律法規不健全。目前，已有法律法規對政府投資績效審計的內容只是點到為止，并未作出詳盡的規定。如《審計法》并未對績效審計的對象、范圍、目標、內容、程序、方法等做出明確規定，也未對被審計單位的責任和義務做出法定約束，致使政府投資績效審計缺乏具體的審計規范，削弱了其監督的權威性。因此，從立法角度來看，績效審計在審計監督中的重要性還沒有得到完全的體現。

（二）政府投資績效審計評價體系不統一。政府投資績效審計對象是錯綜復雜的公共支出及其相關的社會和經濟活動。審計對象的錯綜復雜就使衡量審計對象的標準難以統一，這使得審計人員在實行審計前不得不跟被審計單位協商確定衡量標準，增加了績效審計難度，導致審計人員很難提出客觀、公正的評價意見，增加了審計風險。近幾年，我國開展的政府投資績效審計案例，政府投資項目評價偏重于經濟和短期效益，忽視社會、生態、環境等效益，仍以對違法違規問題的查處為重心，缺少對項目投資效果的評價及對深層次的管理，本末倒置，造成了一些無法挽回的損失。因此，缺乏規范完整的政府投資績效審計評價體系，不僅使得審計人員難以展開審計工作，還影響了績效審計的質量和審計結論的可信度。

（三）政府投資績效審計信息披露體制不完善。隨著我國社會民主的極大進步和公眾對政府受托責任履行情況的關注，社會公眾都希望了解財政資金是否被政府合理有效利用、是否取得了預期的投資效果。政府投資績效審計公告制度作為一種信息披露制度，是公眾獲取政府投資績效審計信息的主要渠道、為公眾參與國家治理提供了方便，拉近了政府與公眾之間的距離。但目前，國家政府投資績效審計信息披露制度不健全，導致公眾無法獲得全面、完整的審計信息，無法了解政府投資績效，無法判斷政府投資績效審計的質量。此外，隨著公眾參政意識增強，公眾對政府投資績效審計的期望在不斷提升，而審計結果公告制度的不完善使得審計期望差距不斷在擴大，導致公眾在一定程度上誤解了政府投資績效審計，甚至不相信政府投資績效審計。

（四）政府投資績效審計人員綜合素質不高。政府投資績效審計與以往的財務收支審計不同，審計人員不能只關注財務報表的合法合規性，而是要對整個項目的經濟性、效率性和效果性進行跟蹤審計。因此，審計人員應具備過硬的專業技能、豐富的知識儲備、準確的判斷力和較強的綜合分析能力。現有的審計人員大多是學財務出身，人員的知識結構比較單一，業務素質不強，缺少具有工程造價、經濟學、法律、計算機等方面的復合型人才。因此，審計人才隊伍還不能適應審計事業發展的需要。隨著我國經濟社會的不斷發展，進行政府投資績效審計時也不斷面臨著新的問題與挑戰，這就要求審計人員要有較強的學習和創新能力，但現實中很多審計人員并沒有做到及時更新知識，更新審計方法和技術，仍然處于井底之蛙的境遇。

三、對加強政府投資績效審計的建議

（一）完善政府投資績效審計相關法律法規。只有將政府投資績效審計納入法律框架，使投資績效審計有法可依，才能保證審計機關監督的權威性，才能使政府投資合理、高效地進行。因此，在開展政府投資績效審計時，應制定和完善政府投資績效審計法律法規。在現有的法律法規的基礎上，還可制定系統性、操作性較強的績效審計準則，將有關政府投資績效審計的內容單獨作為一部分進行列示，對政府投資績效審計的對象、范圍、目標、方法等做出明確規定，對被審計單位的責任和義務做出法律約束，并制定相關的執業準則，明確規定審計人員的責任和義務，用法律來規范審計人員的審計責任，從立法上給予規范，使政府投資績效審計各項工作有法可依，為政府投資績效審計提供制度保障。

（二）構建統一的政府投資績效審計評價體系。缺乏一套完整、統一的政府投資績效審計評價體系，一直是我國政府投資績效審計發展的技術瓶頸。為此，如何建立統一的績效評價體系，在我國審計界是一個熱點問題。績效審計的對象千千萬萬，不同的對象適應不同標準，甚至同一對象在不同時期也有不同標準。但不管在任何時候、適應什么對象，遵循相關性、客觀性、可操作性、可獲得性、可驗證性、一致性、完整性、可比性、可接受性和動態性原則，能有助于建立起一套在任何時候適應任何對象的績效審計評價體系。

（三）完善政府投資績效審計結果公告制度。實施審計結果公告制度是我國審計事業發展的客觀要求，也是科學發展觀的客觀要求。通過實行審計結果公告制度，將審計結果向社會公眾公布，真正形成社會公眾對政府及其各部門管理使用財政資金的監督，真正做到落實審計責任、提高審計透明度和審計監督效力，彰顯審計監督威力，促進績效審計順利、高效開展。同時，實行審計結果公告制也是政府取得社會公眾支持的有效舉措，通過將審計結果向社會公眾公布，讓社會公眾了解政府職能的履行情況，評價、監督政府責任的履行，以此取得社會公眾的信任與支持。

（四）加強政府投資績效審計人才隊伍建設。對于我國政府投資績效審計人員素質不高的問題，可以考慮引進相關的專業人才，但重點應放在加強對現有審計人員的后續教育。一是要從培訓教育入手，加大人才教育培訓力度，著力培養具有造價審計、經濟、計算機與法律等綜合知識的復合型人才；二是要充分利用社會中介結構，以國家審計機關為主，以社會中介機構為輔，整合審計資源，彌補審計力量的不足；三是要推行政府投資審計人才競聘、競爭上崗，確保重要崗位讓能者居之，不斷優化審計人才隊伍；四是要建立健全人才激勵機制，鼓勵政府投資審計人員提高自身綜合素質，調動審計人員工作的積極性和能動性，提高政府投資績效審計工作的質量。

四、結束語

多年來，對政府投資績效審計理論的研究不僅沒有取得學者們一致認可的顯著成果，而且在某些時候還出現了停止甚至倒退現象。對于認識和解決當今政府投資績效審計實踐發展中存在的種種問題和矛盾，系統化、結構化的審計理論更有利于揭示問題和矛盾的總根源，并能從方向上、制度上不斷推進政府投資績效審計向更高層次的發展。因此，構建合理的政府投資績效審計理論結構，建立適合本國發展的政府投資績效審計體系，不僅能更好地解決我國政府投資績效審計在實踐中遇到的問題，還能對監督和規范政府投資行為，提高財政資金的使用效益起到積極的作用。

主要參考文獻：

[1]劉家義.積極探索創新，努力健全完善中國特色社會主義審計理論[J].審計研究，2010.1.

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摘要：實現科學化精細化財政管理是實踐科學發展觀的必然要求，具有現實迫切性。科學化精細化所要突破的工作重點和難點主要是預算編制管理、收費資金統管、專項資金管理、國有資產管理，需要外部環境助推和內部協同整合來提升財政管理的效能與效率。

財政部部長謝旭人站在實踐科學發展觀的戰略高度，緊扣當前財政管理的脈搏，深刻精辟地揭示出科學化精細化管理的理財新方略，抓住了公共財政管理的靈魂和財政工作的活力源泉。我們必須把科學化精細化管理貫注到、落實到財政工作的全程運行之中，使之發揮出強勁而持久的重大作用。

一、科學化精細化管理具有現實迫切性

首先是政府轉型需要財政管理“轉軌”。責任型、法制型、服務型政府的職能履行離不開公共財政的高效精確運作來體現與實現。另一方面，也是民主政治不斷進步的緊迫要求，社會公眾對財政資金的收支管理有權利、有意愿知曉其來龍去脈和效益如何。其次是應對財政收支矛盾尖銳的根本對策。縣鄉基層財政持續困難，保增長、保民生、保穩定的資金缺口持續擴大，迫使財政部門必須精打細算，分厘必較。即通過各項財政管理制度的細化完善，把有限的財政資金用好用活，不斷提高財政資金使用的合理性和可信度。其三是確保資金安全有效和消除資金管理風險的必然路徑。近年來各級審計部門的審計報告反復披露出一個“頑癥”:資金緊張與鋪張浪費并存現象較為突出，且屢查屢犯，屢禁不止，人、車、話、會、接待費等行政成本快速膨脹，這種粗放型管理被諷喻為“官油壯捻子，頭比身子大”。加之資金運行過程中風險失控的隱患繼續積累，騙套財政資金，截留擠占挪用現象日益突出，究其根本原因，在于缺乏一套嚴密清晰、剛性系統的管理約束機制。其四是建設廉潔型財政干部隊伍的有效途徑。財政部門在管理分配資金的過程中面臨著多種多樣的利益誘惑，關鍵環節和核心崗位的權力過于集中，工作透明度不高，導致自由裁量權失范，索賄受賄現象時有發生，《財苑警示錄》中的違紀違法案例啟示我們，必須運用科學化、精細化的管理機制縮短權力半徑，強化監督制衡，從業務操作層面上有效化解和預防各種不廉潔行為。

二、科學化精細化管理必須突破，點難點

科學化精細化管理要以黨和政府的工作重點、人民群眾期待的民生熱點和社會公眾不滿的管理弱點為重點;以財政資金安全有效運行為主線，敢于抓主要矛盾、抓源頭控制、抓權力分解、抓程序制衡、抓機制透明，防止避重就輕，重表輕里，只說不做。

(一)盡快提高預算管理的科學化、精細化程度

一是進一步規范和完善預算編制的級次順序，增加預算編制時間，提高預算的精確程度。二是建立健全預算基本支出和項目支出標準體系，完善行政開支定員定額標準。構建部門機構編制、業務計劃與經費預算銜接對應機制。三是預算編制終端必須數據化和具體化，提高預算的預測性、前瞻性和控制力，盡量減少“以基數定預算”的慣性方法。當前有必要實行“開門預算”，加強人大財經委員會的專門審核與監督，引入公眾質詢參與機制，增強預算的公開性和公信力，以真正解決預算報告“內行說不清，外行看不懂”。“一年預算，預算一年”的根本缺陷。四是要加快建立預算支出的績效考評機制，完善績效考評指標體系。圍繞重大資金項目、民生項目、行政成本項目推行預算支出績效考評試點，將績效考評結果作為以后年度編制預算的重要參考依據，逐步建立績效考評結果公開制度，提高績效考評的透明度和公信度。

(二)細化收費資金統管

以當前正在開展的“小金庫”專項治理為契機，徹底清理預算外資金賬戶，嚴格規范各單位財務管理，建立“零戶”統管機制，取消各單位收入過渡戶，實行票款分離，落實“收支兩條線”管理。要全面推行綜合財政預算，把所有行政事業性收費和各類非稅收人納人預算管理和國庫單一賬戶體系管理，使各類收費資金在科學化精細化機制引導約束下發揮應有的使用效益。

(三)強化專項資金管理

由于缺乏系統嚴密的管理方法，相當一部分資金被擠占挪用充做公用經費，有些甚至被截留貪污。因此要從源頭上清理整合專項轉移支付項目設置，嚴格控制新增項目，規范現行專項轉移支付項目。一要提高專項轉移支付管理透明度。其設立要做到有合理明確的分配依據與標準，有操作程序，真正體現公開、公正、透明、效率原則，及時公布各項轉移支付項目資金管理辦法，減少隨意性。二要加強監督考核和問責力度，使各類專項轉移支付資金的使用效益有一個明顯提高。

(四)要嚴格國有資產管理

切實推進國有資產管理和預算管理的全面銜接和有機結合，制定操作性強的行政事業單位資產配置、更新報廢標準和相關配套制度，依法規范處置國有資產，切實加強新增資產配置專項審核和資產收費管理，確保國有資產完整安全，保值增值。

三、科學化、精細化管理需要外部環境助推和內部協同整合

篇4

關鍵詞：政府投資項目；績效評估；工程項目管理

中圖分類號：TL372 文獻標識碼： A

引言

當前，隨著我國經濟社會的快速發展，政府不斷加大投資力度與投資低效的矛盾日益突出。20世紀90年代末，為加強政府投資工程財政支出管理、提高財政資金利用有效性，財政投資評審概念正式提出。財政部門出臺了財政投資評審對財政性資金投資項目預（概）算和竣工決（結）算進行評價與審查，對財政性資金投資項目資金使用情況，以及其他財政專項資金使用情況進行專項核查及追蹤問效。2008年11月，時任總理提出“審計機關要對政府投資項目進行全過程跟蹤審計，全過程審計比事后監督更重要，要把問題發現在前面”。隨后，審計部門出臺了跟蹤審計對建設項目從投資立項到竣工交付使用各階段經濟管理活動的真實、合法、效益進行審查、監督、分析和評價和績效審計對政府及其各隸屬部門的經濟活動的經濟性、效率性、效果性及資金使用效益進行的審計。為加強和改進政府投資項目的管理，提高政府投資決策水平和投資效益，十二五規劃綱要提出各級政府投資管理部門要健全政府投資項目后評價制度。發展計劃部門項目后評價對照項目可行性研究報告及審批文件的主要內容，與項目建成后

所達到的實際效果進行對比分析，找出差距及原因，總結經驗教訓，提出相應對策建議。

基于以上分析不難看出，各級各部門政府在促進建筑業管理能力提高、推動投資管理水平提升、增強社會透明度、完善投資政策和發展規劃方面勇于創新，不斷嘗試，為政府投資項目全過程全方位的監管做出了卓越貢獻。就項目過程而言，既有從項目立項到竣工交付各階段均進行監督的跟蹤審計，項目運營后評價制度總結經驗教訓，及時反饋信息以便提高未來管理水平。就評價內容而言，既有針對財政資金使用情況的財政投資評審，也有針對項目經濟性、效率性、效果性的績效審計。然而，政府投資工程項目投資數額大，涉及面廣，關系人民群眾切身利益，現有制度很難完備的覆蓋政府投資工程的方方面面，尤其有關于政府投資工程項目管理的監督與評價方面仍幾近空白。

為提高我國建筑業項目管理水平，填補政府投資工程項目管理監督評價方面的空白，本文主要圍繞某工程項目的相關理論和實踐展開，針對現行政府投資項目績效評估工作中存在的問題，提出相關意見和建議，為政府投資項目績效評估工作提供參考。

一、項目概況

該項目基地三面由城市道路圍繞，規劃用地面積16650m2，其中公共綠地廣

場用地為4700 m2。整個項目由三棟建筑組成，主樓18層，裙樓7層，附樓5層，項目投資總額3.34億元。

該項目主要功能是安排為當地居民日常生活服務的各相關配套設施，其中包括行政辦公、派出所、衛生站、郵政與銀行網點、圖書閱覽、娛樂健身、室內球類活動等場地類文化體育實施、便民型商業設施等。

二、評估依據

績效評估情況分析主要依據：

《中華人民共和國建筑法》、《建設工程勘察設計管理條例》、《招標投標法》、《政府投資建設項目監督管理辦法》、《政府投資建設項目跟蹤審計實施辦法（試行）》等法律、法規及規范性文件；某項目建設單位、勘察單位、設計單位、監理單位、施工單位等相關單位招投標文件、合同、圖紙、變更、簽證及相關會議紀要及文件；工程實施其他相關性資料。

三、評估組織、范圍及程序

（一）績效評估組織。

該項目績效評估由來自企業的注冊造價師、注冊監理工程師、注冊建造師等專業技術人員和高校教授、副教授等聯合組織實施，共同協商進行科學評估。

（二）績效評估范圍。

該項目績效評估涉及到建設主體有，建設單位、勘察單位、設計單位、監理單位、施工單位等相關單位的建設項目全生命周期項目管理活動。

（三）績效評估程序。

1.前期準備。

該項目是根據有關部門的部署和安排確定政府投資項目為評估對象的。重點評估由評估工作組實施，工作組成員由經驗豐富的學者、企業家、工程師組成。

2.組織實施。

績效評估工作組采用實地調研、詢問、復核等方式對該項目的建設決策、實施、運營等階段進行詳實的資料收集和數據采集。同時績效評估工作組依據所掌握的資料，進行分類、整理、分析和反復研究之后形成了本研究報告。

3.完成報告。

該項目的績效評估報告工作組共同研究所得出的實施性報告，報送有關部門審核評估。

四、評估的主要問題

（一）管理力量薄弱，投資控制力不強

該項目在實施過程中，，由于建設單位在整個建設周期內管理層人員變動頻繁，缺乏專門的工程建設指揮中心及專業技術人員，投資控制風險較大。該工程原立項批文投資控制額約1億元，后經過不斷追加投資，最后竣工審定價為3.34億元，超額234%。主要分項工程的工程造價分析數據如表1。

表1 主要分項工程的工程造價分析數據

通過以上表增量我們不難發現樁基及基坑支護、空調工程、幕墻工程增量均超500萬元以上，其余均超50萬元以上。主要原因是由于項目建設過程中主樓

1幢原設計15層增加至18層，高度由57m增加到64m，3幢由4層增加至5層，建筑面積增加6929m2，增加施工費646.11萬元，設計費51.97萬元；由于地鐵的規劃建設，項目大樓擬將預制樁基礎設計方案變更為非擠土的鉆孔灌注樁基礎設計方案；裝修過程中功能需求的變化等原因造成的。

（二）項目規劃不足，進度控制不嚴

該項目缺乏科學合理的中長期發展計劃，為滿足社區中長期發展的需要，在項目設施過程中重新增加樓層高度，開工后改變設計方案，重新辦理工程開工所需手續及文件，導致工程出現過停工。再者規劃設計時未考慮車庫的建設規模、空調通風管道的改造、職工食堂的建設等需求的變化，也導致工期的拖延，進度控制不嚴。

（三）部分設計存在缺陷，導致了較大損失

項目的設計單位缺乏監督管理機構，設計圖紙未實行雙院審查制，導致部分設計尚存在缺陷，施工過程中變更較多，造成了一些隱患和不必要的損失。

1.設計深度不夠，導致損失浪費

設計往往容易出現設計深度不夠，施工過程中只能靠設計變更來滿足業主

的要求，致使業主追加投資，出現損失浪費現象嚴重。

例如，主樓1#根據電梯間吊頂設計變更需要，面積增加569.28m2，增加投資20.54萬元；樓梯前室部位增加石膏板吊頂362.44m2；2-18層走道窗戶及頂層南面樓梯處增設窗簾盒等設計變更。

附樓2#樓吊頂高度確定后，每層墻面安裝（強電、弱電、消防）管線不夠高，需開槽做至吊頂上面，導致已完成石膏板膩子墻面、磚墻膩子墻面開槽安裝后恢復增加投資。還有一層區域原安裝的消火栓箱因該區域已改為配電房需要遷移，造成了一定程度上的浪費。

2.各專業設計間溝通不足，增大投資風險

由于土建工程、裝修工程、智能化工程、綠化工程等工程項目是由于不同設計單位承擔的，導致各專業設計單位及設計單位內部專業設計之間出現上一道工序與下一道工序發生碰撞情況較多，設計變更簽證經常發生，致使建設單位追加投資，造成不必要的浪費。

（四）監管不力，責任意識薄弱

該項目監理單位管理混亂，監管不力，責任意識薄弱，不能很好的為業主服務，致使樁基工程結束后出現過更換監理單位的現象，耽誤工程的正常施工。

監理單位未盡到審核責任，對業主的投資控制不嚴，存在施工單位多報工程量、高報單價、重復計價的情況，由于，造成多計工程、材料等結算價款2976.97萬元，過程中還核減工程價款1161.16萬元。

五、評估建議

（一）進一步研究和完善政府投資項目建設管理體制，加快形成各部門之間的合作行政手段。

1.加快推進項目管理體制建設，杜絕盲目投資

項目的建議一定要建立科學合理的中長期發展規劃，在項目建設過程中杜絕不必要的變更簽證，嚴格控制投資風險。要充分考慮建設方的需求，綜合考慮項目的社會效益、經濟效益、環境效益、可持續效益、對象滿意度等方面的調研、論證，本著節約資源、節省資金、降低運營成本等經濟與資源因素進行項目規劃和建設。制定有效的措施控制投資成本，避免不必要的損失。

2.建立合作行政手段，促進項目高效運轉

事實證明，政府投資項目可以通過推行合作行政來實現資源的有效配置，特別是像街道、社區等基層行政單位的建設項目專業管理人員缺乏、人員臨時上陣等現象極易發生。這就需要各部門之間溝通協調一致，實現資源優劣互補，避免出現“拍腦袋”工程，盲目追加投資。

（二）加強政府投資項目設計審查，進一步完善和提高設計質量。

政府投資項目可推行“兩院制”設計審查制度，監督設計，促進設計質量的提高，并以經濟為杠桿，加大對設計失誤的處理力度，較少不必要的損失浪費。同時，在確定設計方案后還應多次論證，同一項目不同設計單位之間、設計單位內部之間都應加強溝通，避免施工過程中出現碰撞、設計不足等情況的出現。

（三）加強工程造價管理，提高資金使用效率。

工程建設應該嚴格控制工程造價，關注全方位成本控制，控制建設規模，壓縮管理費支出，鼓勵采用經過充分論證后的新能源、新技術、新工藝的方案，節約資金。加強各工程造價方的監督管理，如建設單位可加強監理單位控制投資造價的監管，使其發揮最大效益。

結束語

工程管理過程中將績效貫穿于整個項目的評估過程中，更有利于發現問題指導后續項目。一方面基于建設項目的全生命周期角度，關注項目管理的規范性、效率性，以及項目的效益性。大型公共建設項目由于涉及多主體、多階段的博弈，致使管理難度空前的加大，也就迫使我們改變思路，從績效評估的角度發現問題，為其他建設項目提供難得的管理經驗。另一方面績效評估報告的可操作性需要復實踐，方能不斷完善。績效評估報告作為一項成果性文件應與建設單位的需求緊密聯系，反復實踐，方能發揮最大作用，結論也不能隨意拔高，防范評價風險。

參考文獻：

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[5]李繼成，李洪成等.投資建設項目后評價方法及發展進程綜述[J].吐哈油氣，2007，3（12）：85-91.

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隨著醫療體制改革的推進，公立醫院在社會效益為首位的前提下，兼顧經濟效益，成本管理工作正由經驗型、粗放型向科學型和質量效益型轉變。醫療設備特別是高精端的大型醫療設備，其產生的經濟效益、社會效益、管理效益在醫院成本核算管理、設備管理工作中日益突出。而目前公立醫院大型醫療設備購置及管理存在著以下問題：

（1）購置缺乏計劃性，論證不充分。

一些醫院對大型醫療設備的購置缺乏計劃性，為了及時使用預算的財政資金，盲目購置設備。醫院購置大型醫療設備前缺乏科學、系統的可行性論證，會出現設備到貨后因使用條件不符合而導致無法及時安裝使用的現象，造成財政資金的浪費。

（2）輕管理，成本核算沒有細化到單臺大型醫療設備。

目前，很多醫院不同程度地開展了成本核算工作，但規范程度不一，并沒有細化到單臺大型醫療設備，不能全面、準確的反映每臺設備的實際成本，也就很難考核和控制成本支出。

（3）總體使用效率不高，利用不足和利用過度現象并存。

現階段大型醫用設備使用效率低下，從調查數據來看，不同設備能力利用率各省市有所不同，以MRI為例，能力利用率相對較低，平均為40%左右，能力利用率最大和最小的省之間相差40%。

（4）誘導需求、濫用檢查以及不考慮設備檢查之間的可替代性等。

醫務人員出于準確判斷病位及病情或避免醫患糾紛等不同的目的，開具大量甚至重復的檢查單據，增加了病人的醫療負擔。

2案例研究

A醫院是醫療、教學、科研和預防為一體的三級甲等醫院。醫院設有近40個專業醫療科室、12個醫技科室、20多個管理及職能處室。編制床位1500多張，年平均開放床位1800多張，年平均在職職工人數計3858人，年診療人次為360.58萬人次。該院大型醫療設備的績效審計工作，從開始探索到得到院領導的認可與支持，到不斷完善，已有約4~5年的時間，其實際管理經驗值得我們學習。A院大型醫療設備的績效審計分為經濟效益和社會效益兩個方面。經濟指標采用包括凈現值、投資回收期、投資報酬率，在這些指標的獲取過程中需采集以下數據：設備價格、設備使用情況、收費標準及年工作量、醫療消耗、年收入、人員工資及其他人員成本、水電費、設備維修、房屋占用、其他耗費，也包括效率指標如使用率和效果性指標如陽性率。社會效益部分目前主要采取各設備使用科室主任的語言描述，包括病位及病情確定更加準確等。A院大型醫療設備的審計工作還具有事前干預的特點，在設備采購預算編制時也有審計人員參加。審計制度中明確規定大型醫療設備購買前需經過審計，這一制度性保障推動了購買前審計工作的開展。購買后對政府資金購買的設備，采購過程資金的使用情況也進行全面審計，主要包括對科室申請、職能部門審核、設備論證、審批、招標、合同、付款、驗收、領用及使用情況的審計。在設備使用2～3年后進行購置后的績效審計，為保證計算數據的準確性，還會參考購買前科室提供的相關數據。各設備消耗的水電費、實際占用面積及所占人工等都會實地考核，如有的檢查設備除了醫生還有打字員，有的醫生會負責幾臺設備，那么根據平均每臺機器的工作時間及醫生的平均工資來計算單臺設備該醫生的工資成本，也要調取打字員的工資水平，二者加起來才是該臺設備的工資成本。上述績效審計流程是A醫院通過與各科室及領導逐步溝通完善后形成的，各科室能夠積極配合審計部門的工作，說明他們對這套流程比較認可，有很強的可行性及參考價值。審計最終查看該設備的工作量的預測及實際情況、效益指標實現情況即多長時間能收回成本、陽性率、社會效益等寫入審計報告中，提交給院領導、審批、使用等各個環節存在的問題，以便改進。

3經驗總結

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一、突出審計項目重點

1、加強對重點企業的審計。就我市的情況而言，我們對國有大型企業和集團公司，根據其經營性質、資產規模、經營風險等不同特點進行分類管理，突出對企業會計核算的真實性審計，突出對企業改制過程中產權變動的審計；突出對企業資產質量的審計；突出對企業凈資產增長的真實、合規性審計，確保國有資產的保值增值。同時，充分利用現代信息技術，建立集團公司信息資料庫。每年對集團公司的財務狀況進行總體評價，對其償債能力、盈利能力進行分析，并提出有針對性的審計建議，防止國有資產流失和會計信息失真。如在對我市一家國有企業改制時進行的審計，就核增資產5 300萬元，從而防止了國有資產流失，為政府有關部門作出改制決策提供了有力的依據。

2、加強對重點資金的審計。近年來，我們主要安排了農業綜合開發資金和城鎮居民最低生活保障資金的審計；退耕還林、環保資金和扶貧資金的審計；社會保障資金、昌金高速公路征地拆遷資金、防洪保安資金、公共衛生防疫資金、住房公積金、扶貧救災資金、萍鄉礦區采煤沉陷區綜合治理專項資金審計等，這些與群眾切身利益息息相關的重點資金作了重點審計，加強監督，特別關注這些資金的管理和安全，關注資金流向和使用績效，真正維護了群眾的根本利益。在我市城鎮居民最低生活保障資金審計過程中，我們對3個縣的財政、民政及低保資金管理和發放情況的審計，發現了擠占、挪用及違規操作低保資金的情況，及時進行了糾正和查處，并向紀檢監察和司法機關移送案件2起，在社會上產生了較大的反響。維護了人民群眾的利益，踐行了“三個代表”重要思想。

3、加強對重點部門的審計。當前，制度不完善、體制不健全、運作不規范、程序不嚴密、決策不科學，是誘發違紀違規問題的根源。因此，我們從規范財權入手，堅持和改進對重點部門的審計。主要是加強對財政預算分配合理性的監督和預算退庫的監督，促進各級財政部門嚴格按照法律、法規的規定辦理預算收入退庫，規范退庫管理行為，提高財政資金的使用效益。加強對稅收征管的監督，杜絕征稅過程中出現人為的調節因素和非法減免稅收，以確保財政收入的真實、合法。同時對一級預算管理部門，規范收支行為。對經濟管理部門、國資管理部門等有大額資金權的部門進行系統審計。去年，在對市投資公司的延伸審計中，就查出了其主要負責人擅自挪用3 000多萬元財政資金進行賬外炒股的嚴重問題，已移交紀檢機關查處。今年，我們主要進行了市本級預算執行審計和2個縣區的決算審計。

4、加強對重點行業的審計。人民群眾關注的單位、關注的熱點，就是審計的重點。因此，我們要抓住敏感行業、重點行業，選擇帶有傾向性、苗頭性、普遍性的問題加強審計，特別是對群眾反映強烈的領域和單位開展審計。近兩年，我們主要對全市交通、運管系統、供電系統、環保系統、煙草專賣系統等行業進行了重點審計，從而進一步規范了市場秩序，維護好人民群眾的合法權益。

5、加強對重點建設等項目的審計。政府投資基本建設項目呈逐年增長趨勢，加強對政府投資竣工決算審計，是審計部門做到把國家和人民的錢管好用好最直接最有效的方式，使有限的資金投入能產生最大的經濟效益和社會效益。近兩年，我們主要進行了鄉村公路、萍鄉經濟開發區萍安大道、319國道萍蓮段等大型工程項目的審計，為國家節約了大筆財政資金。再是，上級統一部署和安排的重點項目也是我們工作的重點。

二、突出組織實施重點

根據審計任務的輕重，所需時間的長短，工作范圍的大小，以及審計項目特點和上級要求，統籌進行工作部署，科學整合審計力量，合理進行審計組編成。有時打破科室、縣區界限，有時縣區間交換審計，有時配合上級審計或在縣區抽調得力骨干編組審計。在全省國有糧食系統新增財務掛賬審計中，由于時間緊，任務重，要求高，我們采取“集中兵力打殲滅戰”的方法，全市統一部署，市縣（區）審計人員統一編組，縣區間交叉審計的方式進行。在一年一度的本級財政預算執行審計中，我們采取“四個統一”（即統一計劃、統一組織、統一實施、統一報告），科室聯動的方式進行。在今年上半年首次對4名縣區委書記以及2名黨政部門主要領導的經濟責任審計中，我們抽調縣區的部分審計骨干統一編組，較好地克服了時間緊、要求嚴、沒經驗的困難，保證了各項任務的圓滿完成。在所有重大審計項目的實施過程中，要求局領導堅持到審計第一線，及時掌握和處置各種情況，狠抓審計質量管理不放松。

三、突出隊伍建設重點

審計事業要發展，人才是根本，廉潔是保障。因此，加強審計隊伍建設是重中之重。一是要嚴格把好人員進入關，要挑選那些愛審計、有文化、懂業務、素質強的人才充實審計隊伍。今年，我們通過公務員考核和嚴格把關，選拔了2名的大學畢業生到局機關，為審計隊伍補充了新鮮血液。二是要加大教育和培訓力度。我們結合本單位實際，采取“走出去、請進來”、在工作中學習、在實踐中提高以及專題講座、經驗介紹、案例分析等多種形式進行業務培訓，提高審計人員的業務勝任能力和技能。先后組織人員到南京審計學院學習，派員參加審計署、省廳的計算機業務培訓，選派骨干到兄弟省市審計部門學習取經，給審計人員每人配備1臺筆記本電腦等，收到了較好的效果。三是要優化內部機構，科學進行業務職能分工和審計組編成，最大限度地調動人員的積極性、創造性和發揮整體工作效能。四是建立激勵機制，表彰先進，樹立典型，使工作成績突出，確實為審計事業做出貢獻的人受到普遍尊重和愛護，形成一種尊重人才、重用人才、人人爭先、昂揚向上的局面。五是要加強對審計人員的管理監督和紀律約束，進一步抓好“八嚴禁”、“八不準”規定的落實，堅持廉政反饋函、審計通告、審計廉政回訪等制度，促進審計機關和審計人員依法公正行使權力，做到廉潔從審。努力建設一支政治過硬、作風優良、業務精湛的審計隊伍。

四、突出審計整改重點

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關鍵詞：專項資金管理 預算編制 績效評價

一、專項資金管理存在的主要問題

（一）專項資金的預算基礎組織工作不到位

預算管理主要就是通過事前的預測對未來有個相對清晰的認識，并以此發揮控制作用，將“錢用在刀刃上”，以避免不必要的支出。有的單位由于沒有統一的預算編制用表，預算單位上報到財務室的預算格式五花八門，有的極其簡單，有的自己設計表格，表格的樣式又不統一。另外，有的預算單位沒有花太多時間研究財政部門下發的預算編制說明，最終匯總的預算大多沒能按照編制要求。

（二）專項資金的預算編制不夠規范

近年來各地財政預算中推行了部門預算和細化預算的編制方法，基本上實行的是“人員經費按標準，公用經費按定額，專項經費按實際”。但對于專項資金如何實際，缺少明確的定論。換句話說就是專項資金分配缺乏科學合理的標準和依據。加之在預算編制中缺少對經濟運行狀況的科學預測和編制方法上沒有實行完全意義上的“零基預算”，基數加增長的辦法仍然存在，甚至有的只是將專項資金進行“切塊”分配，使得專項資金預算編制時主觀性強，一方面一些單位專項資金大量結余，形成資金沉淀；另一方面一些專項事業資金又供給不足，影響事業發展和政府職能的實現。

（三）專項資金分配結構問題

專項資金分配結構是指專項支出總額中各類專項的組合以及各類專項在整個專項總額中的比重。專項資金的結構反映著一個時期的政策趨向和變化，其優化與否關系著地方政府能否在一定財力約束下有效的履行其職能。 由于當前對專項資金沒有科學的界定，各地對專項資金的統計口徑不盡相同，測算比重上會存在一定差異，但從一般情況說，對于大類的專項統計口徑應該是基本一致的。

（四）財政監督缺位現象比較嚴重

各級財政部門雖成立了財政監督檢查專職機構，專門履行財政監督檢查的職能，但受制于人員少、資金項目多，出現了事后專項突擊檢查多，日常監督管理少的情況。在行業主管部門中重項目審批、輕監督管理的現象大量存在，放松甚至忽視了對下級項目單位專項資金的監督管理。財政、監察、審計等部門近年來雖然加大了對專項資金的監管力度，但針對下級部門的多，同級部門之間的資金監管相對較弱。

二、加強專項資金管理的對策

（一）盡快對專項資金進行科學界定

根據專項資金的定義及內涵，明確哪些項目應作為專項資金管理，確定統一的專項資金統計口徑，以達到科學管理，有效監督的目的。建議：除按規定定額確定的人員經費和經常性開支的公務費（包括特殊部門的經常性特殊經費）等支出作為財政基本支出外，其他財政安排、追加或上級撥入的經費（包括預算內、預算外）應全部作為專項資金支出管理。同時，為滿足改革與發展的需要，每年對基本支出與專項支出的項目進行相應調整，盡量避免基本支出與項目支出具體內容上的重疊。對專項資金進行科學合理的界定與分類，不僅有利于用款單位對專項資金的核算管理和控制，同時也有利于財政部門加強對專項資金的監督和開展綜合評價。

（二）建立項目庫，規范專項資金項目管理

加強專項資金的項目管理，是防止資金浪費、提高專項資金使用效益的必要前提。建立“專項資金項目庫”，首先，由各級財政資金管理部門對用款單位專項資金申請進行嚴格審核、篩選；其次，在部門內均應建立“專項資金項目庫”，將通過審核的項目納入該項目庫管理；然后，根據各專項資金履行政府職能的輕重緩急程度進行先后排序，并提供給預算部門；最后，由預算部門結合財力情況進行預算安排或追加，從而減少或避免“先安排獎金，后論證項目”等盲目預算的現象出現。

（三）細化預算編制，拓寬專項資金管理辦法

細化預算，使預算支出落實到每個項目和每項支出的每一款。為做到這一點，在對專項資金實行項目庫管理的基礎上，對原有專項資金使用情況加以分析和利用，合理確定同類用款單位或同類項目的支出標準，作為預算編制的參考；同時要有效控制或盡量降低專項資金中人員經費的比重，使專項資金預算能夠反映資金的最終用途及結構，改變原有對專項資金預算實行“切塊預算”的不良方法，提高預算編制的嚴肅性和權威性。對于一些必須發生的經費，可采取通過每年調整基本支出中的人員標準來加以解決，緩解規范管理與經費不足的矛盾。

此外，在對財政預算已安排（或追加）的專項資金進行管理中，要積極創新管理方式，如對一些專項資金可以實行“項目合同”管理方法。具體做法是：在預算支出時，由財政部門與專項資金使用單位簽定專項資金使用合同。合同不僅應在政策上明確財政支出目標，也應預測資金使用效益最終結果；同時還應包括資金投入、產出和實施效率等要求。具體涉及到八個方面的內容：項目名稱、承擔主體、批準機關、預期目標、實施效率、職責負擔、資金配置、執行評估等。從而有效利用專項資金，建立起各方都能有效負責的管理機制。

（四）實施專項資金績效評價

專項資金績效評價，主要涵蓋兩方面的工作。其一是評價程序的制定；其二是評價方法的選擇。一般來說評價工作程序大體應包括三個階段：1、確定評價內容，即從哪些方面進行評價；2、設置評價指標和標準，即對所要評價的內容進行量化；3、進行評價，即在上述準備基礎上，進行分析、判斷、評價，提出改進建議。目前實施績效評價的方式很多，而對于專項資金實施績效評價應采取何種方式，應根據不同的項目內容來確定。對于效益是經濟的、有形的、可以用貨幣衡量的支出項目，可以采用成本——效益評價法；對那些成本易于衡量，效益卻不易衡量，而且通過此項支出所提供的商品或勞務，不可能以任何形式進入市場交換的支出評價，則可以采用“最低費用法”。此外，對于一般性專項資金還可以采取“比率分析”、“比較分析”等方式對專項資金結構和增減水平等進行綜合評價，從而判斷資金使用效益情況。實施專項資金使用績效評價可以在事前，也可以在事中或事后。

（五）進一步完善制度建設，制定專項資金管理辦法

將專項資金的范圍、預算編制、預算執行、項目合同方法、支出范圍標準，如人員與公務比例、績效預算管理、項目監督管理、獎懲措施等有關專項資金管理以制度化的形式確定下來，建立從政策控制、過程控制到效率控制的高效支出控制機制，即應出臺一些關于專項資金管理的規定，確定總體原則和規則。在此基礎上，再制定特定項目資金的具體管理辦法，以構建一個較完善的專項資金管理制度框架，保證專項資金監督、管理中的有制可依。

（六）強化財政監督，不斷提高專項資金使用效益

在加強科學編制和合理細化專項資金預算，以及有效開展效績評價的基礎上，財政監督方式要走出事后集中性檢查的套路，把重心轉到日常監督上來，實現全方位、多層次、多環節的監督。在財政內部，要建立專門監督機構的檢查與資金管理部門的日常跟蹤問效相結合、與預算編制部門相協調的財政監督機制，使對專項資金的監督貫穿于財政活動的全領域、全過程。同時，還應充分發揮審計以及其他經濟監督部門的作用，建立專項資金監督檢查新格局，以保證各項專項資金效益最大化的實現。

參考文獻：

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關鍵詞：基層審計；信息系統；審計模式

一、基層信息系統審計模式的提出

先從一個感性的信息系統案例談起：2007年9月，西安市醫保中心使用未經測試、未經驗收的軟件系統將醫保資金打入個人賬戶時，先是重復給18萬余人賬戶多打入醫保資金1090萬元；在發現錯誤扣回這些資金時，竟又多扣了1.85萬人賬戶上的資金。為恢復數據，該中心被迫緊急叫停西安市醫保信息系統，在長達7天的時間里，全市130萬市民拿著醫保卡卻無法購藥、無法就醫，西安市社保局局長廳局級干部張平均因信息系統混亂誘發的“權力法規”而丟了官。

隨著計算機和網絡技術的迅速發展，信息系統無處不在，被審計單位不僅僅在會計核算實現了電算化管理，而且在業務流程環節也實現了計算機信息管理。對于審計人員而言，首先面對被審計單位的信息系統，其次才是由信息系統產生的業務數據、財務數據等資料。如果審計人員未對信息系統進行審計，僅對它產生的財務數據、業務數據進行審查，那么審計結論的可靠性就要受到質疑，審計風險也就在所難免。傳統的財政財務審計，在以“金關”、“金稅”、“金財”以及ERP系統為代表的信息系統時代受到了巨大沖擊。國家前審計長李金華同志的斷言“不搞計算機審計，我們就會失去審計的資格”，實際上，這已經成為各級審計機關的共識。信息系統審計已成為當今審計發展的大勢所趨，正如國家分管計算機工作的副審計長石愛中同志所言“把信息系統審計作為一種審計常態，換句話說，作為正常審計程序的一環”。

縱觀基層審計機關開展信息系統審計的情況，采用的審計模式大體分為三類：一類是獨立型信息系統審計模式，一般是對信息系統進行單純的、專業的分析；二是結合型的信息系統審計模式，具體工作與常規審計類型相結合，表現為與財政財務收支審計相結合、與績效審計相結合等；三是“偽信息系統審計”模式，即僅利用計算機輔助審計功能對被審計單位的電子數據進行采集和分析，掛個信息系統審計的“名”，并未非對信息系統本身實施審計，實質上是對電子數據審計。

區縣級基層審計機關必須搞好信息系統審計，否則難以落實“全面審計、突出重點”的要求，無法實現融入世界審計主流的目標，那么哪種信息系統審計模式才是基層審計的最佳選擇？

二、基層信息系統審計模式的適應性分析

從基層審計機關的觀念、技術、效果、實踐結果等四個方面對獨立型和結合型兩種模式進行分析，探索基層信息系統審計模式最佳的組織方式。

（一）審計觀念接受性分析

基層審計機關常規性審計工作主要包含財政財務收支、經濟責任、固定資產投資審計等，審計觀念仍局限在查錯糾弊上，審計習慣于“就賬審賬”，對信息系統的理解還停留在計算機輔助審計或輔助審計軟件開發及應用的層次上，尚未全面樹立制度基礎審計和風險審計的理念。如果區縣審計機關從一開始確立獨立型的信息系統審計模式，審計人員在思想觀念上難以接受，同時審計思路難以銜接，會造成不知如何下手，從而引起畏難情緒，望而卻步。

結合型信息系統審計模式可以與審計人員日常審計工作結合起來，在思想認識上感覺到熟悉，在潛移默化中接受并實現思想的飛躍。特別是在信息系統審計探索階段，區縣審計機關的審計人員需要一個過渡時期，而結合型的信息系統審計模式恰恰符合現階段區縣審計機關工作人員的思維方式和審計方法。

（二）審計人才技術勝任性分析

獨立型審計模式要求高，主要體現三個方面：一是具有很強的技術性，信息系統審計需要掌握一些專門方法和技巧，常常要采用計算機輔助審計技術，審計人員操作時存在一定難度；二是具有一定的風險性，審計可能影響被審單位的信息系統的正常運行，審計人員的取證存在一定難度；三是具有一定復雜性，不同的信息系統其物理結構不一樣，采用的計算機軟件、硬件就會有所不同，這就決定了審計人員對被審系統進行了解、測試和評價具有一定的復雜性。總體來說，獨立型審計模式要求的人員專業素質高。目前，基層審計機關參加審計署干部培訓中心開展的計算機中級水平培訓的人數比例不到總人數的30%，參加注冊信息系統審計師培訓的人員更少，基層審計機關專業計算機人員尚不到總人數的10%。專業人才少、知識結構單一、審計經驗欠缺，導致獨立型信息系統審計的目標難以實現。

相比之下，結合型信息系統審計具備天然的優勢，它對專業技術要求相對較淺，涉及到財務審計、業務審查多方面內容，而這些正是基層審計人員的優勢，輕車熟路、運用自如，在實際審計過程結合信息系統審計，容易達到由此及彼、步步深入的效果。特別是在基層審計機關信息系統審計工作的起步階段，從專業知識和業務技能的勝任能力來考慮，結合型信息系統審計模式更適合現階段區縣審計機關的實際。

（三）審計取得效果性分析

獨立型與結合型信息系統審計模式下，基層審計機關都進行不同程度的嘗試與探索，從兩種項目取得的成效來看，采取結合型信息系統審計模式取得成效更加顯著。具體體現在：結合型審計成本低、在具體審計實踐中相比容易操作、審計面比較寬，更容易發現被審計單位存在的問題，審計成果轉化率高，因而取得的成效大于單純的獨立型信息系統審計模式。

（四）審計實踐結果分析

從目前實踐來看，專門進行的信息系統審計主要適用于一些大型信息系統的審計，如投資大、關系國計民生的重大信息系統。基層信息系統審計的規模小、耗資低，獨立進行信息系統審計成本太高，有條件的審計機關可以進行獨立型審計模式的探索和嘗試。但是，如果要把信息系統工作作為基層審計機關工作的常態，至少現階段基層審計機關獨立型審計模式難以實施。

綜上所述，現階段結合型信息系統審計模式更加適合區縣審計機關開展信息系統工作的實際。

轉貼于

三、基層結合型信息系統審計模式的內容

目前，基層審計機關獨立開展信息系統審計的難度大，基層審計機關在審計實踐中普遍采用與財政財務審計結合、或者與績效審計結合等模式，為審計工作提供了很大的便利，但隨著社會經濟及審計事業的進一步發展，結合型審計模式也應創新。

《審計署2008至2012年審計工作發展規劃》中提出：“堅持多種審計類型的有效結合和全面推進績效審計，到2012年每年所有的審計項目都開展績效審計”的要求。

劉家義審計長2009年在計算機審計科研評審會議上說過，計算機審計研究不應孤立進行，要結合財政審計、財務審計，加強對企業、財政等相關領域的研究，形成財政、企業 “一條線”的計算機審計模式。

由此，結合基層審計實際，我們提出了基層信息系統審計的新模式：“信息系統審計+財政財務審計+績效審計”三者相結合的審計模式，其具體內涵為：基層審計機關在審計實施中，一般是從被審計單位的信息系統入手，通過實施信息系統審計，在確保被審計單位信息系統安全、可靠和數據真實、完整的情況下，對被審計單位經濟活動的真實性、合法性和效益性進行監督， 通過加強信息系統管理，促進被審計單位提高資金利用的經濟性、效率性和效果性。這種審計模式下，信息系統審計是財政財務收支審計的保障，是整個審計過程中的出發點；財政財務收支審計與信息系統審計密不可分，兩者在審計內容、方式方法上可以有機結合，利用財政財務審計的內容和經驗，及時發現系統的薄弱環節和漏洞，財政財務審計的重要事項，往往都是系統審計處理的重要業務模塊；績效審計是系統審計的落腳點和著眼點，信息系統審計發現的所有問題最終要體現在被審計單位加強管理，提高系統的利用績效上。

三種審計類型能夠有機結合主要基于以下四點：

一是審計目標的一致性，信息系統審計的總體目標是通過評價信息系統本身的安全性、可靠性，從而合理保證信息系統所產數據的準確性、完整性，從而保證企業資產安全性、完整性以及效率效果性；財政財務收支審計的目標是對被審計單位財政財務收支的真實、合法和效益進行審計監督；績效審計的目標是被審計對象的對經濟性、效率性和效果性的審計，通常所說的“3E”審計。從這一點來說，三種審計類型的落腳點都是對被審計單位績效進行審計監督，這一點符合審計署五年發展規劃的要求。

二是審計對象的趨同性，信息系統審計的對象主要是計算機系統內各模塊，財政財務收支審計對象是被審計單位的會計資料，績效審計對象，審計機關國際組織（INTOSAI）概述為對人力、財力和其他資源的使用效率進行審計，包括檢查信息系統、績效評價和監督機制等內容。可見績效審計包含了信息系統審計及財政財務審計的對象和內容，而財政財務審計對象必然包括電子數據資料及信息系統輸出的其他各類非財務數據等，由此可見三種審計類型都涉及被審計的信息系統。只有把財政財務資料和信息系統審計有機結合，才能充分發揮審計“免疫系統”功能。

三是審計程序的相同性。信息系統審計、財政財務收支審計還是績效審計，審計程序上大體都遵循審計立項階段、審計的準備階段、審計的實施階段、審計的報告階段和后續跟蹤階段，每個階段實施的審計程序基本相通，存在相通之處，在審計程序上三者可以融合。

四是審計方法的交融性，信息系統審計的方法，除了信息系統測試的方法如數據測試法、受控再處理法等方法外；還采用詢問法、檢查法、觀察法等方法、這些方法在財政財務收支審計、績效審計中都大量運用，三者有著相互交融之處，可以在審計過程中相互結合，相互借鑒，達到全面審計的目標。

四、基層信息系統模式在具體實踐中的運用和成效

徐州市賈汪區審計局2007年度首次對賈汪區新型農村合作醫療基金信息系統進行探索實踐，取得了良好的效果。通過對新型農村合作醫療基金信息系統的開發、管理和營運等方面的審計，發現新農合基金信息系統在設計軟件補償模塊功能設置、系統軟件容錯性不強、內部控制制度不健全等5項信息系統的問題；財務收支審計查實全區2007年參合病人少補償988966.02元，部分醫院利用系統容錯性差，變造、偽造參合人員3800名，套取補償資金45萬余元；提出了進一步建立和完善系統控制制度、完善新農合基金管理系統功能、加強對數據進行認真檢查、完善新補償彌補措施等8條建議。被審計單位出臺文件2個，2名計算機管理人員受到內部處理。

系統審計歷時39天，成員共5人，其中計算機專業人才僅一名，面對人員少、無經驗、任務重的局面，審計經過周密調查，大膽采用了“信息系統審計+財政財務審計+績效審計”的審計模式，實踐證明該模式為及時、圓滿完成審計任務發揮了重大作用。審計組首先通過系統后臺數據的審查，確保了數據的真實性、完整性，杜絕了以往的“就賬審賬”的現象。然后，審計組把財政財務審計和信息系統審計有機結合，利用財政財務審計人員的經驗和做法，確定重要的經濟業務、找出系統舞弊及控制薄弱的環節，進而對上述重要業務和關鍵環節的系統流程或系統模塊進行重點的分析核實，找出系統的問題。這樣做有三點好處：一是從思路上容易被審計人員接受；二是，財政審計經驗被充分利用，違規違紀問題最終要在系統中有所反應，由此根據財政審計經驗，容易找出系統控制的薄弱點，發現系統問題；三是財政審計和系統審計程序基本相同，很多方法可以互相結合，互相借鑒，產生“1+1＞2”的效果。本次審計中，參合病人少補償近百萬元的問題就是首先通過財務審計發現，進而沿著財務審計的線索追蹤至新農合補償系統設置，最終通過系統測試、驗算，發現該補償系統的部分參數設置不符合文件規定，造成了應補資金未能補償到位的問題。在審計建議下，被審計單位花費數萬元，重新開發了“二次補償”的軟件補充系統。審計對新農合信息系統對專項資金使用、管理及效益的影響進行分析，找出深層次的問題，提高資金管理效果，資金利用效率和效益，讓新農合資金切實為民服務，解決“看病難、看病貴”的社會矛盾。本次審計，發現新農合參合人員系統控制存在薄弱點，容易出現虛假參合人員的現象，如參合人員姓名中出現非法字符如*、&等，嚴重影響資金利用效果，審計發現的問題被審計單位進行了整改，審計建議得以落實，大大提高了財政資金的使用效益。

五、基層信息系統審計模式應注意的問題

基層審計機關采用“信息系統審計+財政財務審計+績效審計”實施審計時，為了達到三者的有機結合，提高審計工作效率和效果，在審計實施的四個階段應注意以下問題：

（一）審前準備階段首先要重點把握審計立項，未雨綢繆、早做計劃，基層審計機關應根據自身業務能力情況確定信息系統審計項目，把握好“五性”原則，即重要性、可行性、主動性、風險性、增值性；其次搞好前期調查，把握審計重點，在財政財務審計調查內容中應注重信息系統的調查，可以向系統使用和管理人員發放調查問卷或者調查表、查閱或者索取有關的資料等方式，通過分析性復核，確定信息系統在保障數據的安全性、完整性發揮的作用，以此確定審計重點。

（二）審計實施階段從降低審計風險的角度出發，對財政財務審計相關的內容進行重點審計。一般來說，基層結合型系統審計重點關注以下四個方面：信息系統下電子數據的真實性、完整性審計，避免“假”賬真審；信息系統控制審計，能否保證系統運行的安全性、有效性和效率性；信息系統對重要的經濟業務的處理功能審計，是否能夠滿足實際需求；信息系統的控制功能審計，查找系統中的控制薄弱點和漏洞，確保信息系統使用的效益性。

（三）在審計報告階段環節，信息系統審計報告沒有統一的規范格式，結合型審計可以不必單獨出具系統審計報告，但相關系統審計內容應加入審計報告，審計報告的主要包括：被審計單位信息系統基本情況介紹、績效評價、系統審計實施情況、發現的信息系統、財務收支、影響效益的主要問題和原因、審計建議。

（四）在審計跟蹤階段，審計人員不僅對發現的財政財務和績效問題進行整改跟蹤，還要對信息系統發現的問題進行整改跟蹤，查看被審計單位是否整改落實，整改效果是否優化了被審計單位的軟件、是否有利于被審計單位的工作等。

主要參考資料：

1、《信息系統審計實例》，主編：董明燦 華夏文化藝術出版社

2、《信息系統審計內容與方法》執筆：莊明來 吳沁紅 李俊 中國時代經濟出版社

3、《西安社保局局長因系統問題損害市民利益被免職》

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【關鍵詞】政府支出 績效評介 啟示

政府支出績效評價是根據設定的績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對政府支出的經濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價。美國是世界上第一個對政府支出進行績效審計評介的國家，在美國帶動下，許多國家的政府審計機構先后從單純的財務審計逐漸發展到績效審計。我國對政府支出實施績效評介起步較晚，由于管理不善、決策失誤造成嚴重的損失浪費還很多，因而更有必要學習美國經驗，探索構建有中國特色的政府支出績效評介模式。

一、美國績效審計評介主要特點

美國審計署2004年更名為美國聯邦政府問責辦公室（簡稱GAO），具體工作是審查、監督美國聯邦政府所有收入、支出及項目實施的效率、效果，提出改進建議，向國會負責并報告工作。當前，GAO認為：“績效審計是為了促進政府工作更加Efficient-有效率、Effective-富有成果、Ethical-符合道德、Equitable-公正公平、Responsive-反應靈敏”，這顯然比1977年《利馬宣言》對績效審計表述的經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）的“3E”內涵更為拓展。美國績效審計主要有以下幾個鮮明的特點：

（一）績效審計成為政府審計工作的重點。目前，GAO每年向國會提交約1000份審計報告，其中績效審計報告約占80%；在GAO提出的審計建議中，有80%以上能夠得到有效執行。以2008年為例，GAO為國家節約480億美元的財政資金，每花1美元得到了98美元的回報，績效成果明顯。

（二）績效審計獨立性強。獨立性是GAO最重要的原則之一。美國審計署隸屬于國會的獨特地位，使其能夠直接對議會或國會（立法部門）負責，GAO每年有90%的任務由國會交辦。項目的目的性、獨立性高，不受任何個人和單位的影響。審計機構獨立行使監督權及經費自立，審計人員與所參與的審計項目無任何經濟上的瓜葛、與被審計單位的相關管理人員無任何親屬關系，保持公正實施審計。

（三）績效審計標準體系完善。美國聯邦、州、郡審計機構沒有隸屬關系，但政府的審計準則是統一的。對難以量化的標準，建立了“優先實踐”概念作為衡量標準，并實行“金額化”法。在績效審計中，GAO會根據實際情況采用相對應的評價標準，包括以公認的經濟準則為評價標準，以上級部門對被審計單位提出的目標為評價標準，以審計組和被審計部門溝通協商確定的標準為評價標準等。開放的評價標準，確保了績效審計能夠有效實施。

（四）審計方法與手段先進。 績效審計中十分重視質量分析方法及決策模型研究，將一些科學理論，如信息論、系統論、控制論和概率論、數理統計等運用到績效審計中，廣泛利用各方面專家的工作，增加績效審計的科技含量。審計手段上計算機的運用十分普遍，不僅對計算機系統本身進行審計，也將計算機運用于審計計劃、管理、計算、審計數據庫等方面。在人才隊伍上，GAO大量聘用會計、法律、工程、工商管理等方面的專業人才，專業人才約占機構人員總數的75%，為績效審計的開展提供了必要的人才支撐。

二、美國績效審計主要做法

（一）績效審計立項切實可行。每一個績效審計都有明確的目標，審計機構在實施前會與國會、議會進行充分的討論，調整、修改目標或取消該審計項目。同時，審計項目要求明確，如2009年，國會就要求GAO對奧巴馬政府的經濟刺激資金進行審計評介，要求每60天向國會報告一次審計情況。

（二）績效審計實施先進有效。GAO在績效審計實施過程中，將設計矩陣作為一種基本工具，整合項目涉及的所有信息，明確審計人員的實施審計的框架。在設計矩陣的過程中，審計人員需要確定要回答的問題、所需要的資料（包括證詞、檔案性證據、分析性證據等內容）、信息來源、數據分析方法、局限性、結果等，綜合采用案例、建模、調查以及實驗研究等方法。由于準備內容詳細，考慮的范圍寬廣，使審計質量和效率得到了明顯提高。

（三）績效審計報告明晰公開。在GAO的機構內部，有一個審計質量控制機構對審計報告質量進行把關。質量控制人員一般都是資深的、有著較高的業務和寫作能力的審計人員，并且定期輪換。總的來說，一份審計報告的出爐，要經過眾多人士的審閱、修改、完善，有時還要經歷更長的時間。美國的績效審計項目報告全部實行公開、公告，有的隨時可以在網上查詢。以馬里蘭州立法辦公室（OLA）的做法為例，審計報告出來以后，先送交議會、州長、相關機構各一份，如無異議，3天以后即向公眾公開。

三、美國績效審計帶來的借鑒和啟示

美國政府績效的審計取得了顯著成績，已經比較成熟并產生了廣泛的影響，但比較而言從體制、機制環境上還存在差異，我們應該在堅持傳統審計的同時，加大對政府支出績效評介的探索，借鑒美國經驗注重自身積累，提高中國政府支出績效評介水平。

（一）積極推進對政府投資較大項目的績效預算編制。美國的績效管理已經與預算工作有機結合，管理和預算辦公室，對每一申請預算的項目和單位都要進行詳細的審查。在美國，很多方面的預算均附有詳盡的績效管理方案。我國財政部為加強中央政府投資項目預算管理，提高投資效益，也出臺文件開展中央政府投資項目預算績效評價工作。為此有必要建立完善專項資金的績效預算制度，對政府投資較大的項目進行績效預算編制，使績效管理過程中的績效目標、績效指標成為績效評介的重要依據。

（二）強化對績效審計項目的重視。在績效審計的項目選擇上，以提高政府資金的投入產出效益為目標，圍繞重點資金、重點部門、重點項目開展，提高社會公眾參與度，針對征集的審計項目，應對被審計事項或單位的信息進行充分分析，弄清楚現實中存在的主要問題及突出問題，說明實施項目的意義、審計項目所要達到的目標，并預測可取得成果。最后，由決策層、業務部門、外部專家按照績效審計項目選擇原則進行論證擇優。論證的主要關注點是審計目標是否明確可衡量，重點審計事項的連續性，是否具有聘請專家的有利條件、預計的審計成果等。

（三）建立相對完善的績效評價指標體系。詳盡、明確的績效指標是績效審計的基礎，美國GAO也沒有自己的評價指標和評價體系，而是采用各部門的指標、規范、制度、歷史數據等作為評價依據。針對我國的實際情況，建議對項目進行績效評價的時候，借鑒相關行業發展的行業標準、行業經濟技術指標、行業歷史數據及先進水平指標、同行業內部對比數據、行業內部控制制度、管理制度、發生的經濟合同、主管部門的規章制度等都可以作為績效評價的指標。

（四）積極推進審計結果公開。在美國，所有的審計報告（除涉及國家核心機密和國家安全）以出版物、網絡等形式向社會公示披露，公告30天。正如美國前任審計長沃克所說：“陽光是最好的殺蟲劑”。因此，建議積極推進審計結果公開，通過對問題的暴露，避免屢查屢犯。同時要加大對績效審計宣傳力度，提高黨政部門、人大、政協和有關責任單位對績效審計工作的認識，為績效審計的開展作好輿論準備，取得各方面的配合。

（五）全面推進績效審計手段的創新。一個單位或者一項職能工作的績效涉及很多內容，不僅僅是財務或者資金上面所體現的，完全不局限于賬務賬冊，績效審計必須開拓新的審計手段和審計方式，在理念創新的基礎上進行審計方式的創新，加大計算機審計的力度，提高審計效率。

（六）強化績效審計復合型人才隊伍建設。多元化的人才結構是開展績效審計的重要條件。高質量的績效審計需要審計人員具有較強的評價政府工作績效的意識，并有能力運用各種專業知識測定被審計對象的業績，以對其作出中肯的評價。而現今基層審計人員所掌握的知識距高質量的績效審計復合型人才結構還有很大的差距。因此，一方面，要重點加強對現有審計人員的知識更新，提高業務能力和素質；另一方面，要充分利用中介機構、各單位內部審計力量，建立外部專家資源庫，聘請法律、經濟學、工程、環境保護等不同行業的專家，幫助并指導績效評介工作，彌補國家審計力量的不足。

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（一）開展海關內部績效審計是政府審計發展的必經階段從世界審計發展史看，政府績效審計興起于第二次世界大戰后的西方國家，20世紀40年代以后，隨著國家公共開支的大幅增長，經濟資源與需求矛盾的日益尖銳，人們對提高公營部門支出的效益和明確支出經濟責任的要求越來越高，政府審計的范圍發生了很大變化，政府審計開始進入以績效審計為中心、績效審計與財務審計并存的現代審計發展階段。歐美國家的政府績效審計在20世紀70至80年代得到較快發展，20世紀90年代完成了傳統財務審計向績效審計為中心的轉變，截至2005年，開展績效審計的工作量高達80％以上。歐美工業化國家各國最高審計機關已對政府績效審計的概念、內容、目標、標準和方法、程序、審計報告等做了規定，并制定了審計指南，但各有不同。由此可見，政府績效審計是經濟發展到一定程度，政府審計的必經階段，隨著我國經濟的發展，公共開支不斷增加，公共管理的復雜性日益顯現，人們對社會公平正義的訴求不斷增強，實施政府績效管理顯得格外重要，政府績效審計也必將成為審計工作的重點。因此，開展海關內部績效審計也是海關內審工作的發展方向和必須遵循的規律。（二）開展海關內部績效審計是我國審計實務發展的要求我國對政府績效審計的理論探索始于20世紀80年代，實踐探索始于21世紀初，大致分為三個階段。2000年至2005年，試點探索階段，隨著建立高效、精干、廉潔的服務性政府機構的提出，如何利用績效審計促進政府利用有限資源，提高財政支出績效的實踐探索變得迫切，我國開始試點探索政府績效審計，主要體現在以深圳和青島為試點代表的政府績效審計。2006年至2008年，發展階段，《審計署2006至2010年審計工作發展規劃》將“全面推進效益審計，促進轉變經濟增長方式，提高財政資金使用效益和資源利用效率、效果，建設資源節約型和環境友好型社會”作為審計工作的主要任務，從審計內容和審計方式上堅持“兩個并重”作為完成該項任務的保障，它標志著政府績效審計已經成為我國審計工作的發展方向。2009年至2012年，全面推進階段，《審計署2008至2012年審計工作發展規劃》提出“全面推進績效審計，促進轉變經濟發展方式，提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經濟性、效率性和效果性，促進建設資源節約型和環境友好型社會，推動建立健全政府績效管理制度，促進提高政府績效管理水平和建立健全政府機關責任追究制。到2012年，每年所有的審計項目都開展績效審計”，這標志著我國審計工作由財政財務收支審計與效益審計并重，提升到全面推進政府績效審計層次。十幾年來，我國不斷探索政府績效審計的實現方式并提出了明確的要求，同樣，海關內部審計也要根據國家審計確定的工作方向，開展海關內部績效審計。（三）開展海關內部績效審計是加強海關內部管理的必然選擇隨著我國經濟的迅猛發展和經濟結構的轉型升級，海關職能實現方式也在不斷地調整，根據當前國際貿易的形式和海關的管理結構，一項業務的辦理往往涉及多個部門，內部流轉的環節較多，協調性事務不斷增加，必然會影響行政效率和行政效果。新一屆的海關總署黨組提出了“四好”工作目標，2013年全國海關關長會議要求完善海關考核評價機制，開展各直屬海關“四好”績效管理制度研究，在此情況下，海關內審部門也要圍繞“四好”工作目標，開展績效審計研究，提出績效審計的實現途徑，評價績效管理制度是否可行合理，考核評價機制是否有效落實，為提高海關管理績效，更好地實現“四好”目標服務。另一方面，從海關近年來發生的違法違紀案件看，直接違反規定的案件不斷減少，而用工作效率換取不正當利益情事的發生呈上升趨勢，開展海關內部績效審計可以進一步加強監督，發揮事前預防的作用，防范廉政風險。

二、海關內部績效審計的現實基礎

（一）合規性問題呈現減少的趨勢，為開展績效審計提供了必要的前提近年來，海關構建風險管理機制，推進大監管體系建設，不斷建立健全內部控制機制，形成了良好的內部管理機制，依法行政水平不斷提高。各領域加強職能監控和檢查，有效控制了違法違規問題的發生。專門審計監督有了長足的發展，近年來，海關通過經濟責任審計、督察等監督工作，發現和查處了大量違規情事。從審計監督的結果看，商品歸類、減免稅等領域的合規性問題呈下降趨勢，發現的問題多涉及新的商品以及非海關審批權限所致，為開展績效審計提供了必要的前提基礎；另一方面，部門之間的聯系配合，“結合部”之間的問題日益突出，對開展績效審計提出了現實需求。（二）海關內審體制不斷規范健全，為開展績效審計提供了有力的體制保障近年來，海關相繼出臺了關于經濟責任審計、督察、內部控制等內審領域的署級規范，海關內審的審計方法、審計手段不斷創新，審計人才隊伍建設不斷加強，已經形成了較為完備的海關內審法制、組織、評價、隊伍體系，為開展海關內部績效審計提供了有力的體制保障。（三）各領域逐步形成績效考核評價指標，為開展績效審計提供了權威的標準內審部門在開展績效審計時，需要運用相關領域的考核評價指標，一方面評估考核評價指標的落實情況，另一方面也需要對指標的合理性和可行性予以評價。在當前海關系統，有的部門已經建立了或正在研究制定本領域的績效考核評價指標，并逐步予以完善。這些績效考核評價指標的確立，為海關內部績效審計的開展提供了檢查評價依據和權威標準。（四）海關探索開展績效審計，積累了一定的經驗2005年，海關開始探索開展內部績效審計，在前期試點和學習先進審計理念的基礎上，結合海關自身特點，于2007制定了《開展海關管理審計的指導意見（試行）》，用以指導全國海關的績效審計工作。經歷了最初的試點后，至2012年，已對多個海關開展了管理審計，另外，許多績效審計的要求分散于領導干部經濟責任審計、內控審計、業務督察的相關規定中。通過績效審計實踐，海關基本理清了開展績效審計遇到的主要問題，取得了一定經驗。2013年，海關內審工作目標中，增加了績效管理的標準，要求在內審工作中，圍繞績效管理要求，檢查資金使用、進出口監管的經濟、社會、環境效益是否達到預期效果，揭示決策失誤、管理不善造成的損失浪費問題。

三、海關內部績效審計存在的主要問題

（一）績效管理理念有待進一步強化首先，存在“依法行政”教條化的傾向。目前，海關已經從1998年腐敗案件的陰影中走出，在十六字工作方針的指導下開展工作，很好地發揮了各項職能，但是與此同時，有的執行者，甚至于有的管理層又走進了“機械執法”的誤區，有的認為海關就是執行部門，只需要認真執行規章制度，實現工作目標就可以了，不需要考慮效率、效益的問題，投入成本與實際產出是否成比例不是海關應該考慮的問題。其次，對績效審計的理解還不統一，一方面，我國的績效審計理論研究大多是“舶來品”，有的理論著作甚至是純粹翻譯國外的著作，同時冠以效益審計、風險管理審計、風險績效審計等全新的名字，還提出了“5E”、“6E”等諸多內容，而對符合我國實際情況，特別是符合我國政府管理實際情況的績效審計理論，則是較少涉及；另一方面，深圳市、浙江省的政府績效審計走在了前列，其實務做法具有指導意義，但至今未形成一套國家頒布的績效審計準則，這種局面一定程度上造成了大家對績效審計理解的不一致。再次，有的審計人員對開展績效審計有“畏難情緒”，審計人員在開展績效評價時，往往難以找到問題的依據，最終的結果是相關不良績效的問題作為審計建議提出，內部審計人員也多由此對開展績效審計產生“畏難情況”，希望能在相關規定完善后再開展績效審計。（二）績效審計機制不健全首先，績效審計制度不健全，限制了包括海關內部績效審計在內的政府績效審計的發展。我國政府績效審計處于發展的早期階段，大家都在摸索著開展績效審計，并沒有多少成文的規定，《審計法》及相關規章也主要是針對財務審計和法規審計而做出的規定，基本上沒有考慮績效審計的特殊要求。中國內部審計協會于2007年實施了《經濟性審計》、《效果性審計》、《效率性審計》等關于績效審計的內部審計準則，對績效審計做出了一些原則的規定，但是這些準則一方面由于機構的原因，并不具有強制性的法律地位，只能供海關參考，另一方面其規定較為原則和理論化，對績效審計具體操作實施的指導性并不大。海關總署自2005年至2007年在海關系統開展了績效審計（管理審計）試點，并在總結試點經驗的基礎上，于2007年制定了指導意見，該意見對海關內部績效審計起到了推動和指導作用，但由于無成熟審計程序和標準可以借鑒，該意見并沒有對海關績效審計的標準以及評價指標的獲得予以規定，因此，該意見對海關內部績效審計的理念啟蒙作用遠大于其實務指導作用。其次，績效審計的開展方式有待明確，審計方法有待進一步研究完善。績效審計不同于傳統審計，它在審計方式和審計方法上與傳統審計有著明顯的區別，海關目前的審計還大多停留在合規性審計階段，使用的審計方法多為報表審查法、流程記錄檢查法等方法，并不能充分揭示績效管理方面的問題，亦無法對績效問題做出有效的評價。（三）績效審計評價標準的權威性和公信力還需進一步增強一方面，不同部門對某一項業務的考核有重復，都根據自身監控范圍制定了評價指標，但是由于評價指標的計算統計口徑不一，導致指標計算結果出現差異，內審部門在使用相關指標時，被審計單位常常提出異議，有時會出現內審部門無法做出評價或做出的評價難以得到被審計單位認可的情況；另一方面，指標應用的公信力有待行政高層的確認和高級管理層的認可，各部門的考核指標在本業務領域的適用比較順暢，但內審部門在把相關指標整合成綜合性指標體系，評價被審計單位整體情況時，則需要得到行政高層和總署各部門、各直屬海關等高級管理層的認可，在現行行政體制下，這是一項需要長期協調、逐步推進的工作。（四）現有海關內審人員的素質難以滿足開展績效審計的需要首先，績效審計師需要具有較強的資料分析判斷能力和歸納評價能力，需要不斷更新知識，適應審計發展的需要，這就對績效審計師的綜合素質提出了更高的要求，但是，海關內審部門作為海關一個新生部門，內審人員長期從事合規性審計，對開展績效審計的認識還不到位，其分析判斷能力和綜合評價水平離績效審計的要求還有差距。其次，海關對內審人員的績效審計業務的培訓還需加強，近年來，海關系統每年都要舉辦內部審計培訓，主要圍繞領導干部經濟責任審計、內部控制審計等題目開展內審業務培訓，培訓的內容大多是工作任務的布置，合規性審計的方法和技巧，并沒有針對績效審計理念、績效審計方法等內容的培訓。再次，績效審計師的培養需要長期的過程，一個優秀的績效審計師需要經過海關多個崗位的培養，既需要一定的專業知識，也需要管理、審計等方面的知識，而目前，海關對績效審計人員的培養缺乏長遠的規劃，對績效審計師與傳統審計師的區別沒有研究，這種缺乏人才儲備和規劃的情況都不利于今后海關內部績效審計的全面開展。

四、海關內部績效審計的發展對策