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關鍵詞：土地開發(fā)權；土地開發(fā)權轉(zhuǎn)移；土地管制

中圖分類號：F061．6文獻標識碼：A文章編號：1009－2382（2015）12－0086－05

一、引言

從最早的中國奠定了黨領導革命的民心基礎，到后來農(nóng)村為改革開放提供了堅實的物質(zhì)基礎，中國的土地問題始終是改革的焦點問題，懸系著民族命運與復興希望。近年來，土地亂象再起，亂拆亂建成風，小產(chǎn)權越禁越多，征地頻發(fā)，土地財政似已積重難返。這一切看似亂花迷人眼，實則與以往的土地問題已不盡相同。在中國當今圍繞土地問題的各種紛爭，也已經(jīng)極少是關于農(nóng)地本身的分配或使用，而幾乎全是農(nóng)地非農(nóng)用即開發(fā)使用的權益紛爭。時至今日，許多人仍然只有土地所有權的意識而沒有土地開發(fā)權的概念，是我們這些年來土地制度改革一再陷入誤區(qū)的原因（華生，2014）。土地開發(fā)權（LandDevelopmentRights），有學者直譯為土地發(fā)展權。土地開發(fā)權概念是伴隨著1947年英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實施，首次在法律上得以明晰的。對于土地開發(fā)權，國內(nèi)學界的研究始于20世紀90年代末期，已取得了一定的理論積累。眾多的法律學者（劉國臻，2005；任中秀，2013）從法律的層面對開發(fā)權涵義、權源、權利主體等相關層面進行了剖析。與法律學者不同，經(jīng)濟學更多聚焦于探討土地開發(fā)權的配置是靠市場還是靠規(guī)劃以及土地開發(fā)權的增值收益方面（沈守愚，1998；張安錄，2000；王小映，2007；華生，2013；盛洪，2014；周其仁，2014；文貫中，2014）。此外，有些學者專注于土地開發(fā)權轉(zhuǎn)讓的研究，對土地開發(fā)權轉(zhuǎn)移產(chǎn)生的背景、運行的機理、實踐的模式等做了較為深入的研究（靳相木，2009；汪暉等，2011；陸銘，2011；柴鐸，2014）。土地開發(fā)權的理論和實踐都源于國外，對其國際比較研究自然不可或缺。國內(nèi)也有學者對此作過些介紹，英國實行的“土地開發(fā)權國有化”，美國則屬土地開發(fā)權私人模式（劉明明，2009；林曉雪等，2012）。學者們的介紹太過簡單，并未系統(tǒng)地加以展開，就以此為實踐基礎作出事實判斷。以英國為例，土地開發(fā)權國有化法案早被廢止，現(xiàn)實情況早已迥異。而通過土地開發(fā)權的購買或轉(zhuǎn)移的實踐研究，就認定美國私人土地所有者擁有土地的全部開發(fā)權，政府不讓開發(fā)就得向土地所有者去購買，也是對美國土地開發(fā)權的極大誤解。本文通過對美國、英國和日本的土地開發(fā)權的運行現(xiàn)狀介紹，還原目前國外土地開發(fā)權實踐的全貌，為國內(nèi)更深入地研究拋磚引玉。

二、土地開發(fā)權的定義

明確界定土地開發(fā)權的涵義，是深入研究的基礎和前提。對于土地開發(fā)權的涵義，不同的學者有不同的見解，或從土地用途變更的視角來厘定，或從土地開發(fā)強度提高的視角來界定，抑或是兩者的結合。國內(nèi)的學者慣以用狹義土地開發(fā)權和廣義土地開發(fā)權來予以區(qū)分（林曉雪等，2012；王永莉，2007；楊笛韻，2015）。實際上，土地開發(fā)權是一個舶來詞匯，關于其內(nèi)涵本就有權威的釋義。土地開發(fā)權涵義的內(nèi)核是對“開發(fā)”（Development）一詞的定義，在《英國城鄉(xiāng)規(guī)劃》中是這樣規(guī)定的：“開發(fā)”就是“在地上、地面、地下進行建筑建造、工程建設、礦產(chǎn)開采或其他工作，或在對任何建筑、土地的使用中所進行的任何實質(zhì)性改變”（巴里•卡林沃思等，2011）。定義中有兩點要進一步明晰，第一，這里“建筑活動（BuildingOperations）”包括了建筑的重建、結構改造或加建，某些類型建筑的拆除等，甚至包括“通常由建筑商所從事的其他一些活動”。需要特別指出的是：2004年，建筑活動的內(nèi)涵進一步擴大，在英國“產(chǎn)生了總建筑面積增加的結果”的內(nèi)部改動也被納入“開發(fā)”定義的范疇。第二，關于定義中的“實質(zhì)性改變”認定。此處的“開發(fā)”是指一幢建筑或一塊土地在使用功能上的轉(zhuǎn)變。構成這種“開發(fā)”行為，轉(zhuǎn)變的“實質(zhì)性”（Material）必須達到一定大“度”（Degree）的變化“性質(zhì)”（Kind）才被認為是“實質(zhì)性”的。同一住宅，從用作自住到用作經(jīng)營性使用的改變，視為“開發(fā)”行為。基于以上兩個“開發(fā)”內(nèi)涵，以土地為載體的權利就是土地開發(fā)權。簡單地說，就是一幢建筑或一塊土地在物理上的改變或者在使用功能上的實質(zhì)性轉(zhuǎn)變。那么就目前世界各國的實踐來看，土地開發(fā)權的運行現(xiàn)狀究竟如何？接下來，通過對美國、英國和日本的實踐給予答案。

三、美國的土地開發(fā)權模式

美國是當今私權社會的典型，土地制度自然也不例外，但土地開發(fā)權可不歸私人土地所有者，即土地所有者并不能隨意對建筑物或土地做物理上的改變或者使用功能上的實質(zhì)性轉(zhuǎn)變。這種土地開發(fā)是受到美國的規(guī)劃管制的。美國政府規(guī)劃的基本形式是綜合規(guī)劃，也有稱其為概念性規(guī)劃、整體規(guī)劃，或者地方政府規(guī)劃。土地的使用規(guī)劃是綜合規(guī)劃的核心和不可或缺的組成部分，其管理和規(guī)范著域內(nèi)的土地，包括公共的和私人的。土地的規(guī)劃核心內(nèi)容為管理土地使用的區(qū)劃法規(guī)①（埃里克•達米安•凱利，2009）。1．區(qū)劃法規(guī)土地區(qū)劃法規(guī)將土地進行分區(qū)管理，對于每一個分區(qū)，規(guī)定土地或建筑的用途、使用強度以及使用的尺度。（1）規(guī)定用途。分區(qū)規(guī)劃規(guī)則將土地分為農(nóng)業(yè)、居住、商業(yè)（或營業(yè)）和工業(yè)4個基本使用類型。每個分區(qū)均制定了詳細的土地用途，嚴格避免不相容土地使用性質(zhì)的交互。（2）規(guī)定使用強度。強度是土地使用的定量化衡量指標，基本的強度指標有：居住用地上的每英畝的住宅單元、最小宅地規(guī)模、容積率等，不同分區(qū)，土地的使用強度也通常不同。（3）規(guī)定尺度。顧名思義，主要是涉及地塊和建筑物的尺度，具體有：地塊的寬度和進深、建筑物的高度、建筑物的體積，以及院子和退紅標準等。用途、強度和尺度，土地分區(qū)規(guī)劃的三個維度，不同的用途，不同的強度，不同的尺度排列組合在一起，使美國地方的土地分區(qū)一般都多達數(shù)10種不同區(qū)域。例如美國馬里蘭州霍華德縣最新的分區(qū)管制條例HowardCountyZoningRegulations長達456頁，將域內(nèi)土地劃分為41個不同區(qū)域，每個區(qū)域內(nèi)的每塊土地或每幢建筑物都作了詳細的規(guī)定（霍華德縣規(guī)劃制度）。以住宅細類分區(qū)為例，依不同的建筑規(guī)劃分為各類不同面積和規(guī)格標準的城市獨幢住宅區(qū)、聯(lián)排住宅區(qū)和公寓住宅區(qū)等。在每一個細類分區(qū)中，對不同分區(qū)的高度、容積率、遠離道路的距離、室外的各種附屬物設置等均有詳細的規(guī)定。可見，土地區(qū)劃法規(guī)頒布后，每塊土地受相應分區(qū)規(guī)劃中的用途、強度、尺度規(guī)定后，土地才擁有了相應的土地開發(fā)權。土地的開發(fā)和利用必須遵守區(qū)劃法規(guī)，區(qū)劃法規(guī)的更改也受到嚴格的限制和程序約束。除了規(guī)劃規(guī)定的一些微小變動無需申請之外，土地開發(fā)和建筑物變更都要在允許利用的范圍（UsePermittedasaMatterofRight）之內(nèi)。有條件的使用（ConditionalUse）是在當某些土地開發(fā)利用在特定的分區(qū)與現(xiàn)有規(guī)劃是適當和兼容時，由分區(qū)規(guī)劃和聽證機關批準的帶有條件的土地利用。臨時使用（TemporaryUses）是指規(guī)劃和分區(qū)部門的主管有權在任何地區(qū)授權土地臨時使用，除了一些特殊規(guī)定，臨時使用不超過90天，最多延長至一年。可見，不管是允許使用、有條件的使用還是臨時使用，都必須在分區(qū)規(guī)劃和分區(qū)管理部門的要求下進行，而不是任意為之。所有權人要求變更規(guī)劃的申請應當符合分區(qū)授權法案和分區(qū)委員會的議事規(guī)則。申請計劃必須詳細包括建筑物位置、大小、高度、表面材料等特征，與其他現(xiàn)存建筑包括境界線和相鄰建筑的大小和距離等，以及申請使用的主要用途、工期、最大工人數(shù)，規(guī)劃和分區(qū)部門要求的其它必要信息等。規(guī)劃變更需要舉行聽證會。規(guī)劃和分區(qū)主管根據(jù)法律條例和聽證會情況作出同意或拒絕請求的決定，批準同意的條件也要納入建筑許可和占用許可，所有權人未能遵守這些條件將被視為違規(guī)，分區(qū)管制部門有理由撤銷建筑許可和占用許可。按照申請計劃的分區(qū)變更必須與分區(qū)委員會的批準完全相符，除了在不增加住宅數(shù)量并且滿足特定條件的一些微小的修改外，與變更計劃不相符的均需要分區(qū)委員會復議。“任何人違反條例所規(guī)定的建筑建造、更改、擴大、轉(zhuǎn)換、移動或者使用的行為，或者允許這種使用的行為將被認定為非法。”一旦認定為非法，規(guī)劃和分區(qū)管理部門可以禁令、命令書或其他適當?shù)男袆觼矸乐埂p弱或消除這樣的變更或其他違反條例的行為。如果所有權人沒有在規(guī)定的時間內(nèi)停止行為，規(guī)劃和管理部門可以采取一切必要的行動，包括根據(jù)法律對違反者提訟。違反規(guī)定將被處以不超過500美元的罰款，每日單獨計算。條例中明確規(guī)定的“任何顯著的變化必須按照初始分區(qū)委員會申請的程序由分區(qū)委員會核準”更是美國開發(fā)權受管制的最直接的證明。由此可見，美國的土地開發(fā)權是受嚴格管制的，每塊土地受相應分區(qū)規(guī)劃中的用途、強度、尺度規(guī)定后，就擁有了相應的法律限定內(nèi)的土地開發(fā)權。任何未受申請批準的改變都是違法行為。2．土地開發(fā)權轉(zhuǎn)移土地開發(fā)權始于20世紀70年代。彼時，城市蔓延過快，嚴重地侵蝕城周邊的開放空間，造成農(nóng)地快速減少。為保護農(nóng)地及開放空間，地方相繼頒布一系列法案對城市空間的土地利用進行分區(qū)管制。美國政府于1981年頒布了《農(nóng)地保護政策法》，將全國的農(nóng)地劃分為以基本農(nóng)地、特種農(nóng)地、州和地方的重要農(nóng)地三大類，實行嚴格的區(qū)劃管制，控制開發(fā)密度。基于保護環(huán)境、農(nóng)地以及開放空間的目的，每一塊農(nóng)業(yè)劃定區(qū)域內(nèi)的土地都根據(jù)地方不同的人地資源稟賦規(guī)定了嚴苛的開發(fā)密度上限，即一定的土地開發(fā)權。舉例來說，如果某一農(nóng)業(yè)分區(qū)所設定的農(nóng)場永續(xù)經(jīng)營最小規(guī)模為160英畝，則地主在每160英畝的土地上只能允許建造一棟非農(nóng)建筑。為了永久性的保護農(nóng)地以及綠色開放空間，政府和一些非盈利機構以協(xié)商價格購買土地所有人限定內(nèi)的土地開發(fā)權。這就是土地開發(fā)權購買（Purchaseofdevelopmentrights，PDR），有的學者也稱其為農(nóng)業(yè)資源保育地購買（purchaseofagriculturalconservationeasement，PACE）。而將農(nóng)業(yè)區(qū)域內(nèi)的土地開發(fā)權定向轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)行使就是開發(fā)權轉(zhuǎn)移了。實踐操作中，土地開發(fā)權轉(zhuǎn)移是將發(fā)送區(qū)（開發(fā)權的出讓區(qū)域）的某一塊面積的土地開發(fā)權轉(zhuǎn)移到接受區(qū)（開發(fā)權的受讓區(qū)域）的某一塊土地上，土地開發(fā)權的受讓方得到開發(fā)權后，按項目規(guī)定將開發(fā)權按一定的方法折算成容積率或其他開發(fā)指標，在原有的開發(fā)上限的基礎上拓展了其權利。其中，發(fā)送區(qū)指的是正在尋求土地保護、降低土地開發(fā)密度的區(qū)域，接收區(qū)則是指需要適度提高土地開發(fā)強度的地區(qū)。需要指出的是，地方政府在發(fā)送區(qū)和接收區(qū)的選取以及土地開發(fā)權轉(zhuǎn)移項目的規(guī)則設定上有很強的自主性和授權彈性。每一個開發(fā)權轉(zhuǎn)移的項目中發(fā)送區(qū)（開發(fā)權的出讓區(qū)域）與接受區(qū)（開發(fā)權的受讓區(qū)域）都是事前規(guī)定好的。同時，接收區(qū)可多大限度地突破原來的開發(fā)限制以及接受區(qū)內(nèi)每一個額外的開發(fā)需要多少個發(fā)送區(qū)的開發(fā)權數(shù)量也是項目前規(guī)定的。由此可見，土地開發(fā)權轉(zhuǎn)移是基于土地用途管制的，是土地區(qū)劃制度的衍生品。土地開發(fā)權轉(zhuǎn)移屬于基于美國特殊的目的而進行的實踐探索，并未實現(xiàn)普遍地自由交易。所以在介紹美國的開發(fā)權時，把美國由規(guī)劃確定的極其有限的土地開發(fā)權，包括其購買和轉(zhuǎn)移，說成是美國私人土地所有者自然擁有土地的全部開發(fā)權，是對美國開發(fā)權理解的極大偏誤。

四、英國的土地開發(fā)權模式

英國的土地開發(fā)權與美國基本類同，土地的使用受規(guī)劃用途管制，開發(fā)實行的是規(guī)劃許可制，即每項土地開發(fā)行為都需得到規(guī)劃當局的許可。與美國不同的是，英國的土地開發(fā)權管理更為靈活，在處理規(guī)劃變更申請時有一定程度的自由裁量權。在英國，議會授權中央規(guī)劃管理部門頒布《用途分類規(guī)劃》和《一般開發(fā)規(guī)劃》對土地用途實行管制。《用途分類規(guī)劃》將土地按使用性質(zhì)進行分類。同時，不允許使用性質(zhì)類別之間隨意的改變，尤其是當“實質(zhì)性”的用途轉(zhuǎn)變已構成開發(fā)時。但英國土地用途管制相較美國靈活，英國1995年通過《一般開發(fā)許可導則》授予了一些許可的開發(fā)權。《導則》規(guī)定“允許開發(fā)”的類別是特定的小規(guī)模開發(fā)活動，如涂刷油漆、建造高度在2米以下的圍墻、籬笆等小規(guī)模的施工。即使是如此小的開發(fā)改變，規(guī)劃許可也隨時可依據(jù)導則第4條款收回該許可或給規(guī)劃許可附加條件。從這點看，相較美國，英國土地開發(fā)權管理倒是更為靈活，允許土地所有者未經(jīng)規(guī)劃當局批準做些特定的小規(guī)模開發(fā)（巴里•卡林沃思等，2011）。除了《導則》允許的特定小規(guī)模開發(fā)外，被法律確認為“開發(fā)”活動都需要事先得到地方規(guī)劃當局的批準。所不同的是，與歐洲大陸具有“法律確定性”的規(guī)劃體系不同，“英格蘭規(guī)劃體系建立在英格蘭習慣的法律框架下，有著高度的行政裁量權”。這是英國規(guī)劃的特點，學者們將其稱之為規(guī)劃許可制度。雖然規(guī)劃決策當局是有一定的自由裁量權的，但為確保自由裁量權以有效、合適的方式運作，決策規(guī)劃申請時，政府最主要的考慮的實質(zhì)性因素是發(fā)展規(guī)劃。這也是得到法律支撐的，《2004年規(guī)劃與強制收購法》第38（6）節(jié)中明確規(guī)定，“如果考慮發(fā)展規(guī)劃的目標，而這個目標是依據(jù)規(guī)劃法做出的；除非實質(zhì)性的考慮因素指出還有其他因素，規(guī)劃決策必須與發(fā)展規(guī)劃相一致。”除此之外，還會考慮空間戰(zhàn)略規(guī)劃、地方政策、環(huán)境評價等。可見，英國是一個以規(guī)劃為主導的開發(fā)控制體系。

五、日本的土地開發(fā)權模式

20世紀的日本深受西方影響，尤其是德國和美國的土地管理。日本1919年借鑒德國法蘭克福的區(qū)劃制度，頒布了《都市計劃法》和《市街地建筑物法》對建筑物實施限制，而且將都市劃分為工業(yè)、商業(yè)及居住區(qū)。1968年《都市計劃法》修訂時，將都市區(qū)域分為市街化區(qū)域和市街化調(diào)整區(qū)域，并導入了開發(fā)許可制度。此后，又相繼修訂或制定了《國土利用計劃法》、《農(nóng)業(yè)振興地域整備法》、《農(nóng)地法》、《都市再開發(fā)法》、《建筑基準法》和《土地基本法》等一系列法律，進一步完善了國土計劃（日語計劃，即規(guī)劃）管制和開發(fā)許可制度。可以說，日本的土地開發(fā)權模式與英美模式基本類同，但在不斷地借鑒、模仿和實踐過程中，又結合了自身的資源稟賦特征，最終形成了一套適合本國的土地開發(fā)權模式。與英美類似，日本的土地開發(fā)權同樣受土地規(guī)劃（計劃）和土地用途管制。《土地基本法》、《國土利用計劃法》規(guī)定將國土分區(qū)，按計劃（規(guī)劃）管理。在都市，《都市計劃法》、《都市再開發(fā)法》和《建筑基準法》共同構成了都市規(guī)劃（計劃）的法律體系。《都市計劃法》將城市計劃區(qū)劃分為市街化區(qū)域和市街化調(diào)整區(qū)，并根據(jù)用途及功能，將城市分為低層住居專用地區(qū)、高層住居專用地區(qū)、近鄰商業(yè)地區(qū)、商業(yè)、工業(yè)、工業(yè)專用地區(qū)等12類功能分區(qū)。同時，依據(jù)《建筑基準法》對各功能區(qū)內(nèi)的建筑物的用途、容積率、建筑密度、層數(shù)、高度、建筑前面道路的寬度、建筑間隔等都有明確規(guī)定。與英美不同的是，鑒于土地資源極為稀缺，日本明確了土地的公共福利性質(zhì)，對土地的開發(fā)實行更為嚴苛的限制。第一，日本《土地基本法》在第一章總則的第2條就直接明確“土地無論現(xiàn)在與將來都是用之于民的有限的寶貴資源，是國民進行各種活動的基礎。鑒于土地與公共利益關系所具有的特點，規(guī)定土地優(yōu)先用于公共福利。”《國土利用計劃法》甚至規(guī)定在土地投機導致地價上漲對國民生活造成影響時，可對土地交易實行限制。日本同樣是私權社會，政府不但對土地利用有諸多的管制，更明確提出土地利用優(yōu)先服務于公共福利，這點與國內(nèi)許多人的認識可謂相去深遠。第二，開發(fā)許可制度。日本實行的是開發(fā)許可制度。在日本，一切的開發(fā)行為都必須向相關主管部門申請，辦理相關的許可手續(xù)，得到許可方可進行開發(fā)。根據(jù)日本國土交通廳《開發(fā)許可制度》，這里“開發(fā)行為”指“建筑物的新建、改建、增建、位置移動，土地性質(zhì)、用途的變化，地塊的形狀、邊界的變更，地表超過50公分的土壤性質(zhì)的改變等。包括但不限于上述”。可見，日本的土地雖是私有的，私人財產(chǎn)權也是神圣不可侵犯的，但是未經(jīng)許可土地所有人不得實施開發(fā)行為，土地開發(fā)權是被管制的。如若土地所有人未經(jīng)開發(fā)許可擅自動工改變現(xiàn)狀，則會被處以行政處罰并要求其恢復原狀，情節(jié)嚴重的甚至于刑事處罰。《關于違反行為的監(jiān)督與處分》規(guī)定：“未經(jīng)開發(fā)許可的開發(fā)行為以及實際開發(fā)行為與申請不符的，限期恢復原狀，已許可的撤銷許可”（第81條）；期限內(nèi)未恢復原狀者將由行政機關代為恢復，費用由土地所有人負擔。“未經(jīng)許可的開發(fā)行為，情節(jié)嚴重者應告知所在地警察局，對其實施刑事處分”。顯而易見在土地私權的日本，雖然從憲法到民法都明確規(guī)定保護公民的財產(chǎn)權不受到損害，但土地權益所有人未經(jīng)許可擅自改變現(xiàn)狀的行為，不僅不受到法律的保護，反而會遭受法律的制裁。這種幾乎近于苛刻的開發(fā)許可制度，從根本上保證了土地開發(fā)權得以按規(guī)劃有效配置。第三，新城區(qū)土地權被賦予地方政府公團，即地方政府公團壟斷新區(qū)的開發(fā)。在日本，《新住宅市街地開發(fā)法》總則第6條規(guī)定，“新市街地開發(fā)事業(yè)由地方公共團體以及地方住宅供給公社等符合本法規(guī)定的公共團體實施。”以1965年在多摩地區(qū)開發(fā)為例，公團與各級地方政府攜手以原土地用途價格一次性購買域內(nèi)全部土地后，一體化開發(fā)。可見，受限于土地資源低稟賦，日本將新城區(qū)土地開發(fā)權賦予地方政府公團，由其實施新區(qū)開發(fā)。

六、結論及展望

綜上所述，在美國，僅僅是規(guī)劃認可的密度上限以內(nèi)的極小部分土地開發(fā)權才歸土地所有者，而由此就判斷美國的土地開發(fā)權歸私人所有是對美國土地開發(fā)權認知的極大偏誤。在英國，土地開發(fā)權也不是簡單歸公，土地開發(fā)權國有化的法案已被廢止。在日本，由于土地極為稀缺，實行嚴格的土地開發(fā)制度，將土地的開發(fā)權賦予公共福利屬性，更將新城區(qū)域的土地開發(fā)權賦予政府公團。實際上，無論是美國、英國還是近鄰日本，土地使用都是受規(guī)劃和用途管制的，開發(fā)行為即使符合規(guī)劃與用途管制，也必須向決策當局申請。可見，從現(xiàn)代西方市場經(jīng)濟法治社會的實踐來看，土地開發(fā)權是既非國有也非私有，也不能簡單地界定為政府與土地所有人之間分享的權利。土地開發(fā)權并不是土地所有權人的私權力，土地開發(fā)權受規(guī)劃和用途管制，是政府基于社會管理的公權力對私有權力的規(guī)制。實際上，在厘清國外實踐的基礎上，土地開發(fā)權還有許多問題亟待研究。譬如，土地開發(fā)權演進機理、土地開發(fā)權的收益如何分配？尤其是中國所處的這個加速城市化過程，土地開發(fā)權的分配有無特殊性？與土地開發(fā)權轉(zhuǎn)移有諸多相似性的中間特色的實踐增減掛鉤、地票制度有無普遍性？對這些問題的深入研究，不僅有助于夯實國內(nèi)外土地開發(fā)權的理論基礎，更是對破解城市化過程中的土地“迷局”大有裨益。

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篇2

土地劃撥相對于土地出讓而言，雖然歷史“悠久”，但長期以來對劃撥土地的相關法律問題缺少深入的研究，以至于無論在理論上還是在實踐中對劃撥土地使用權都存在許多模糊甚至錯誤的認識。澄清這些錯誤的認識，還劃撥土地使用權以本來面目，并賦予其不同于計劃經(jīng)濟時代新的內(nèi)涵，是市場經(jīng)濟體制下的新要求。為此，本文希望通過對相關法律問題的探討，起到拋磚引玉的作用。

一、 劃撥土地使用權的取得是無償?shù)膯幔?/p>

出讓土地使用權的取得是有償?shù)模鴦潛芡恋厥褂脵嗟娜〉镁哂袩o償性。③這是長期以來的通說，筆者尚未發(fā)現(xiàn)有人對此提出異議。但是，這一命題卻是經(jīng)不起推敲的。

首先，根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十二條的規(guī)定：土地使用權劃撥，是指縣級以上人民政府批準，在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用，或者將國有土地使用權無償交付給土地使用者使用的行為。這一規(guī)定是迄今為止在立法層面上對土地使用權劃撥這一概念所作的最權威的定義。根據(jù)這一定義，取得劃撥土地使用權實際上分為兩種情況：一種是土地使用者先繳納對原土地所有人或使用人的補償、安置等費用后，國家將土地交付其使用；另一種情況是國家將國有土地使用權無償交付給土地使用人。對第一種情況而言，劃撥土地使用權的取得顯然不能說是無償?shù)摹?/p>

其次，在現(xiàn)實中，絕大多數(shù)土地使用者都是在交納了補償、安置費用后才取得劃撥土地使用權，無償取得劃撥土地使用權的情況越來越少。例如根據(jù)廣州市人民政府1988年頒布的《廣州市市區(qū)劃撥建設用地拆遷房屋動遷工作管理規(guī)定》，劃撥建設用地拆遷房屋，由建設單位（用地單位）負責搬遷、安置、補償。根據(jù)該規(guī)定，在廣州市區(qū)取得劃撥用地使用權都必須支付土地開發(fā)成本。

最后，通過比較取得出讓土地使用權所支付的費用與取得劃撥土地使用權所支付的費用，可以發(fā)現(xiàn)兩者在某些情況下非常接近甚至完全相等。根據(jù)財政部《國有土地使用權出讓金財政財務管理和會計核算暫行辦法》第六條的規(guī)定，土地出讓金的構成包括土地開發(fā)費用、業(yè)務費用和土地凈收益。土地開發(fā)費用就是由對原土地所有人或使用人的補償、安置費用構成；業(yè)務費用即進行土地開發(fā)的業(yè)務性支出，主要包括勘探設計費、廣告費、咨詢費、辦公費等；土地凈收益就是政府通過土地開發(fā)所獲得的收益。土地出讓金通過協(xié)商或市場競價確定，不同的地塊土地開發(fā)費用在出讓金中所占的比重有較大的差別，如果地段較差（比如偏遠的郊區(qū)）或土地開發(fā)費用很高（比如舊城改造項目），出讓金非常接近甚至等于土地開發(fā)費用。在這種情況下，以出讓方式和以劃撥方式取得土地使用權所支付的費用相差無幾。

有學者認為，即使劃撥土地使用權人支付了征地補償費用（土地開發(fā)費用），該費用也不屬于土地使用權出讓金范疇，因而劃撥土地使用權仍然屬于無償取得。④但該種觀點回避了土地使用者支付的土地開發(fā)費用到底屬于什么范疇這一最核心的問題，因而難以令人信服。對于劃撥土地使用者支付的土地開發(fā)費用的性質(zhì)，本文將在后面加以分析。

之所以長期存在“劃撥土地是無償取得的”這種認識，筆者分析主要有兩方面的原因：一方面是在改革開放之前，確實存在大量無償提供劃撥土地的情況；另一方面是長期的計劃經(jīng)濟在人們頭腦中形成的思維定式，認為在國家、個體之間，總是國家利益高于一切，而漠視個體（用地單位）的利益。造成的后果是：國家無償收回土地變得順理成章，而土地使用人在支付了巨額的土地開發(fā)費用后，自身的權利卻難以得到保障。

二、破產(chǎn)企業(yè)以劃撥方式取得的國有土地使用權是否屬于破產(chǎn)財產(chǎn)？

最高人民法院《關于破產(chǎn)企業(yè)國有劃撥土地使用權應否列入破產(chǎn)財產(chǎn)等問題的批復》明確規(guī)定，“破產(chǎn)企業(yè)以劃撥方式取得的國有土地使用權不屬于破產(chǎn)財產(chǎn)，在企業(yè)破產(chǎn)時，有關人民政府可以予以收回，并依法處置”。

筆者認為，最高法院這一規(guī)定于法無據(jù)，并且嚴重侵害了破產(chǎn)企業(yè)和債權人的利益，理由如下：

1、最高院在上述批復中指出，做出這一規(guī)定的法律依據(jù)是《土地管理法》第五十八條第一款第（四）項及《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十七條的規(guī)定。《土地管理法》第五十八條第一款第（四）項的適用條件是“因單位撤銷、遷移等原因”，雖然這是一個有“等”字，但根據(jù)法律解釋的一般原理，“等”字所包含的未列明事項應與列明的事項在性質(zhì)上相同或接近，而“破產(chǎn)”與“撤銷、遷移”性質(zhì)完全不同，因此，對企業(yè)破產(chǎn)似乎難以適用該條法律；《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十七條的適用條件是“無償取得劃撥土地使用權的土地使用者”，通過前面的分析可知，很多劃撥土地使用者是支付了土地開發(fā)費用的，最高法院對此不加區(qū)分，任意擴大了適用范圍，屬于適用法律不當。

2、如果企業(yè)支付了土地開發(fā)費用，那么該筆支出應作為企業(yè)的投資，如果政府無償收回土地，實質(zhì)上等于沒收了企業(yè)的這部分投資。政府收回土地后將其重新出讓，收取的土地出讓金中包含了企業(yè)支付的土地開發(fā)費用，政府對此將構成不當?shù)美?/p>

這里需要澄清的核心問題是：劃撥土地使用人支付土地開發(fā)費用這一行為的法律性質(zhì)到底是什么？筆者認為這一行為并非支付地租（與出讓的根本區(qū)別），而只是取得劃撥土地使有權的前置條件。土地使用人支付的土地開發(fā)費用將凝固在土地使有權這一無形資產(chǎn)的價值之中，其所有權并未轉(zhuǎn)移到土地所有人（國家），按照“誰投資，誰享有”的原則，土地使用人對凝固在土地使有權中的這部分價值應享有所有權。

3、企業(yè)以其全部資產(chǎn)作為其對外債務的擔保，企業(yè)支付的凝固在土地使有權價值之中的土地開發(fā)費用也應是其全部資產(chǎn)的組成部分，如果政府無償收回土地，那么等于沒收了企業(yè)的部分資產(chǎn)，這必然會使企業(yè)的擔保資產(chǎn)減少，從而侵害了債務人的利益。

綜上所述，最高法院的上述規(guī)定既不合法，也不合理。筆者認為，政府可以收回破產(chǎn)企業(yè)的國有劃撥土地使用權，但應退還企業(yè)支付的土地開發(fā)成費用，并將其作為破產(chǎn)財產(chǎn)。

三、抵押權人對劃撥土地使用權行使抵押權時是否可以折價受讓抵押物？

[案例] 國有企業(yè)甲與乙公司素有經(jīng)濟往來，甲累計拖欠乙貨款人民幣400萬元。2002年8月雙方簽訂了《還款協(xié)議》，約定甲于2003年1月之前還清乙全部欠款，同時約定將產(chǎn)權屬于甲的三棟宿舍樓抵押給乙，作為履行還款協(xié)議的擔保。協(xié)議簽訂后，雙方到房地產(chǎn)登記部門辦理了抵押登記。至2003年2月，由于甲未能按《還款協(xié)議

》履行還款義務，乙遂起訴至法院。開庭后，經(jīng)法院調(diào)解，雙方同意將抵押物作價人民幣400萬元抵償拖欠的貸款。最后法院按照雙方協(xié)商結果以調(diào)解書的形成結案。

筆者認為，法院對本案的處理存在不妥之處：甲、乙雙方不能自行將抵押物折價低償債務，法院應組織對抵押物進行拍賣，乙只能以拍賣所得的價款優(yōu)先受償。理由如下：

1、相對于出讓土地而言，國家（土地所有人）對劃撥土地享有更多的權利。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第三十九條、《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條列》第四十五條的規(guī)定，以劃撥方式取得土地使用權的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時，應當報有批準權的人民政府審批，并且受讓方應按有關規(guī)定繳納土地使用權出讓金。出讓金通常是按房地產(chǎn)成交價的一定比例收取。例如《四川省轉(zhuǎn)讓、出租、抵押國有土地使用權（劃撥部分）補交抵交出讓金暫行辦法》第三條第二項規(guī)定：“隨地面附著物（房層、設施等）轉(zhuǎn)讓土地使用權的，按總成交額減支地面附著物重置折扣價、原征地費用、應繳納稅費后的剩余部分，以50—55%補交抵交出讓金”。因此國家收取土地出讓金的多少取決于房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價格，如果允許當事人自行協(xié)商定價，則存在暗箱操作的空間，國家的收益難以得到保證。

轉(zhuǎn)讓以劃撥方式取得土地使用權的房地產(chǎn)涉及到土地的出讓，這一行為不僅涉及到轉(zhuǎn)讓方與受讓方，而且涉及到土地出讓人（國家）。就法律適用而言，這一行為不僅應適用有關房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的法律、法規(guī)，而且同時應符合有關土地出讓的規(guī)定。按照國土資源部2002年5月9日頒布，自2002年7月1日起施行的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》的精神，⑤本案也不能通過協(xié)議方式轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)。

2、《擔保法》第三十三條規(guī)定：“債務人不履行債務時，債權人有權依照本法規(guī)定以該財產(chǎn)折價或者以拍賣，變賣該財產(chǎn)的價款優(yōu)先受償”。根據(jù)該條規(guī)定，抵押權人實現(xiàn)抵押權的方式既可以是將抵押物折價抵償債務，也可以是以拍賣、變賣抵押物的價款優(yōu)先受償。但是，就房地產(chǎn)抵押而言，《擔保法》是普通法，《城市房地產(chǎn)管理法》是特別法，按照法律適用的一般原則，本案應優(yōu)先適用相關特別法的規(guī)定。

《城市房地產(chǎn)管理法》第四十六條的規(guī)定：“房地產(chǎn)抵押，是指抵押人以其合法的房地產(chǎn)以不轉(zhuǎn)移占有的方式向抵押權人提供債務履行擔保的行為。債務人不履行債務時，抵押權人有權依法以抵押的房地產(chǎn)拍賣所得的價款優(yōu)先受償”，第五十條規(guī)定：“設定房地產(chǎn)抵押權的土地使用權是以劃撥方式取得的，依法拍賣該房地產(chǎn)后，應當從拍賣所得的價款中繳納相當于應繳納的土地使用權出讓金的款額后，抵押權人方可優(yōu)先受償”。顯然，《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定的房地產(chǎn)抵押權的實現(xiàn)方式只有一種：拍賣抵押物后優(yōu)先受償。法律作出這種特別規(guī)定的合理性在于：在現(xiàn)實生活中，房地產(chǎn)是重要的生產(chǎn)、生活資料，對抵押的房地產(chǎn)進行公開拍賣，有利于公正地確定房地產(chǎn)的價值，從而有利于保護各方當事人的利益，有利于社會經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定。

3、此外，甲屬于國有企業(yè)，其資產(chǎn)屬于國有資產(chǎn)，甲將上述抵押物抵償給乙的行為，屬于國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓。根據(jù)國務院《國有資產(chǎn)評估管理辦法》第三條的規(guī)定：“在轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)時應當對資產(chǎn)進行評估”。該規(guī)定的立法目的在于杜絕暗箱操作，防止國有資產(chǎn)流失，保護國家利益。因此，從這個角度而言，由于未按規(guī)定進行評估，本案甲、乙雙方的低償行為也是無效的。

結束語：我國在確立土地出讓制度后仍保留土地劃撥制度的目的在于減少投資公益事業(yè)的成本，從而促進公益事業(yè)的發(fā)展。以往公益事業(yè)都是由國家投資，而目前投資主體呈現(xiàn)多元化，特別是越來越多的民營企業(yè)加入到公益事業(yè)的建設中。因此在法律上對劃撥土地使用權的有關問題予以關注，對保護投資者的利益，促進公益事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展意義重大。所以，在處理劃撥土地使用權問題上，既要保護土地使用權人利益，又要同時兼顧土地所有權人的利益。

注：①高富平、黃武雙合著《房地產(chǎn)法新論》，中國法制出版社2002年10月第2版，第118頁。

②參見《中華人民共和國土地管理法》第五十四條，《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十三條。

③王小莉主編《土地法》，法律出版社2003年4月第1版，第162頁；高富平、黃武雙合著《房地產(chǎn)法新論》，中國法制出版社2002年10月第2版，第118頁。

篇3

關鍵詞：土地開發(fā);整理項目;績效評價

在進行土地項目開發(fā)的過程之中，為了能夠提升該土地的利用率，就需要先對土地的建設利用情況有一個清晰的了解，這也就需要進行土地開發(fā)整理項目的績效評價。而在土地改造建造的過程中，其土地項目開發(fā)整理績效評價是一個非常重要的項目內(nèi)容，并會直接影響到該土地的改造建設效果。

一、對土地項目開發(fā)整理績效評價的簡要闡述

在土地項目的開發(fā)整理過程之中進行績效評價，其本質(zhì)也就是在進行土地建設項目開發(fā)整理之后的一段時間里，為了對該土建項目的效益進行準確的權衡以及評價，來在對該建設項目進行分析的基礎上，進行期建設前景的預測工作，并借此來指導該建設項目來進行土地開發(fā)時的的方式。通常情況下在進行土地開發(fā)整理項目的績效評價過程中需要考慮到經(jīng)濟效益、生態(tài)效益以及社會效益這三個方面，通常情況下，多是從以下三個方面來進行土地建設項目的績效評價工作：（1）效益評價：該部分工作期主要目的在于就該建設項目所能夠為企業(yè)而帶來的而在具體經(jīng)濟效益以及社會效益進行評價，其中經(jīng)濟效益指的是該項目是否達到了預期的獸醫(yī)，而向社會效益則指的是該項目是否達到了預期的效益。（2）財務評價：該部分的績效評價目的在于考察該土地項目在實際建設過程中其資金的使用狀況以及管理狀況，通過財務評價工作的合理運用，也能夠為建設資金的合理分配提供一定的數(shù)據(jù)支持。（3）業(yè)務評價：該部分評價工作的目的在于對員工們在具體施工過程中的施工狀況進行評價，并要求所有施工人員能夠按照相應的施工標準來進行嚴格施工。此外在進行業(yè)務評價過程中，還需要考察到資料數(shù)據(jù)是否齊全等因素。

二、現(xiàn)階段土地開發(fā)整理項目在進行績效評價過程之中的基礎指標體系簡析

1.進行績效評價的設計思路分析。在對土地開發(fā)整理項目進行績效評估時，其設計思路是通過對評價的定義，來確定具體的評價內(nèi)容，然后再運用一些有效合理的評價方法進行相應的分析評估工作，并通過將計劃目標以及評價結果進行對比的方式來獲取到最后的評價目標。在進行土地項目的績效評價過程中，其目的在于評價該土地項目能否達到預期的收益。在具體評估的過程中，還需要進行評估的人員能夠結合實際來確定該土地項目是否達標，此外對于土地開發(fā)整理項目建設過程中所存在的一些問題也要進行及時的解決。2.進行土地開發(fā)整理項目績效評價的理論基礎分析。現(xiàn)階段在進行土地開發(fā)整理項目的績效評估過程中，其主要是運用層次分析法來對該土地建設項目進行相應的分析以及評價工作。而層次分析法則指的是經(jīng)所需要進行分析項目中的因素來按照由高到低的順序來進行排列分層，并對這些因素進行客觀的分析，然后在借助于相應的數(shù)學方式來進行評價項目的主次排序，并根據(jù)實際建設情況來對本次土地開發(fā)整理項目進行合理的績效評價。3.在績效評價過程中的指標體系分析。確定績效評價中指標體系的過程中，首先需要相關的評價人員對該土地開發(fā)整理項目所產(chǎn)生的效益進行合理評價，然后對其進行優(yōu)劣劃分。在此基礎上，評估人員還需要找出影響到績效的因素，還需要針對這些影響因素進行分析研究，來進行問題的解決，在我國現(xiàn)階段土地開發(fā)整理的績效評估過程中，其主要目的在于對量化增加效益進行評價，這也就要求評價人員在具體的評價工作之中，就需要對土地開發(fā)過程中可能存在的各種外界因素進行全面充分的考慮。并進一步運用綜合性、系統(tǒng)性與典型性原則來進行相應的建設工作。

三、現(xiàn)階段幾種常見的土地項目開發(fā)整理績效評價方法分析

1.在績效評價過程中所使用的幾種技術。在進行土地開發(fā)整理項目的績效評價過程中，通常會采用施工現(xiàn)場評價以及內(nèi)業(yè)資料審查評價這兩種方式來進行評價工作。其中施工現(xiàn)場評價法是分析該土地項目的施工進度，并且會對已經(jīng)完成的施工項目進行有效分析，采用該評價方法可以對該次施工的具體施工質(zhì)量以及施工效果來進行評估分析，并需要利用立項、可行性研究報告以及質(zhì)量管理體系構建等多種技術來進行業(yè)內(nèi)資料的審核。在完成這兩項工作之后，還需要由專業(yè)技術人員來進行評價工作的客觀分析，并需要按照這些評價指標的具體數(shù)據(jù)來實施相應分析工作，從而在此基礎上得到一個綜合的量化評價意見，這也是整個土地開發(fā)整理項目的最初評價意見。在這一基礎上，評價人員還需要再次進行討論分析，并來取得一個良好的綜合評價效果。2.評價方法。在具體評價過程中因為項目施工進度的不同，也會直接影響到其績效評價方法的選擇，通常情況下降施工進度分為以下三種：（1）在對處于開發(fā)過程中的土地項目進行評價時，也就需要在具體開發(fā)之前督促該項目單位作出相應的承諾措施；（2）在項目建設的過程中，其施工周期相對較長，這也就要求相關的評價人員來對該評價項目進行相應的定期扥績效評價；（3）在該施工項目完成之后，還需要對其所取得的具體建設成果進行績效評價工作。此外，在對土地開放整理項目進行績效評價的過程中，還需要設定土地開發(fā)整理項目的評價指標體系，并需要借此來進行綜合定量的評價方式來進行該土地開發(fā)整理項目的績效評價工作。運用該評價方法就能夠在一個微觀的層面來來對該土地項目的進度狀況進行分析評估，并及時找出該項目工程中所存在的問題并加以解決。

四、進行績效評價機制的合理建立

在進行績效評價機制的建立過程中，還需要做到以下幾點：（1）促進該土地資源的持續(xù)利用：在對土地開發(fā)整理項目進行績效評價時，因為工程建設往往需要較長的時間，因此需要對該工程中所包含的經(jīng)濟效益以及生態(tài)效益來進行長時間的考察，這也就需要安排專業(yè)的評估人員來進行實地的考察以及評估，才能夠得到一個有效的評價數(shù)據(jù)。而通過績效評價機制的建立，還能夠?qū)υ撏恋刭Y源的開發(fā)利用成都來進行評價，并使得其土地資源得到最優(yōu)化的配置。（2）對現(xiàn)有的土地項目整理管理體系進行優(yōu)化完善：我國目前其土地項目的整體管理評價體系里存在著許多問題，而一些開發(fā)商在具體施工過程中也只注重于項目施工之前的設計環(huán)節(jié)以及施工過程中的管理環(huán)節(jié)，對于施工之后的成果檢驗環(huán)節(jié)就缺乏一定的重視。這也就需要建立起一個合理的績效評價機制，來對整個土地開發(fā)整理項目的施工環(huán)節(jié)進行管理，并促進整個項目施工的順利進行。（3）能夠進一步加強項目后管理工作：現(xiàn)階段許多施工企業(yè)對于項目結束之后的管理方式有所欠缺，對于其相關的規(guī)定以及規(guī)章制度也比較少，并缺乏相應的定量評價。因此就應當建立一個完善的機制來進行項目后的管理工作，并促進項目結束之后的檢驗與管理。

五、結語

我國的土地開發(fā)整理項目的績效評價工作起步比較晚，而在之前的施工環(huán)節(jié)中幾乎都沒有這個環(huán)節(jié)，并導致了具體施工過程中沒有過多的經(jīng)驗來進行參考。因此企業(yè)在進行該方面的工作時，就需要根據(jù)實際的施工情況來進行合理的績效評價，并需要對整個施工環(huán)節(jié)中的收益情況進行記錄，對于一些施工流程中所存在的問題，還需要進行及時的解決，只有這樣才能夠促進我國土地開發(fā)管理項目的績效評價工作變得更加的成熟與完善，并進一步促進該項目的順利實施。

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篇4

[關鍵字]土地收購儲備制度 主要類型 問題

[中圖分類號] P69 [文獻碼] B [文章編號] 1000-405X（2013）-3-3-1

在我國，對土地收購儲備制度的含義已經(jīng)有了明確的總結，對土地收購儲備制度的認識也比較清晰，并且在實踐中逐步推行得以完善。實行土地收購儲備制度，能夠?qū)⒄麄€城市的土地資源集中整合利用，實現(xiàn)土地的統(tǒng)一供應，從而保護和實現(xiàn)土地所有權人和利益關系人的利益。

1 目前我國的土地收購儲備制度的主要類型

1.1 市場主導型，代表城市：上海

上海市政府對于土地收購儲備的范圍是有規(guī)定的，但對于范圍以內(nèi)的土地不實施強制性收購儲備，對于上海市土地開發(fā)中心是否能夠成功收購儲備土地，這需要根據(jù)與用地單位的協(xié)商結果而定，因此決定土地收購儲備的中堅力量是用地企業(yè)，也就是市場。

1.2 政府主導型，代表城市：杭州

關于土地收購儲備，杭州市政府有明文規(guī)定，在杭州市區(qū)的范圍以內(nèi)所有需要活盤的土地都需要納入到土地儲備體系由政府收購儲備，并交由土地開發(fā)中心同意向市場提供，土地開發(fā)中心在代表政府進行土地收購時，具有強制性，關于土地收購方面的規(guī)定都是有政府統(tǒng)一出臺，土地使用者必須遵守。

1.3 政府主導和市場運作綜合型，代表城市：武漢

武漢市的土地收購儲備雖然體現(xiàn)了政府的意志，但不能說是由政府主導，土地整理儲備供應中心需要根據(jù)政府的土地收購計劃，儲備計劃和供應計劃，并且得到國土資源局的審批之后實施收購方案，但對土地的收購儲備必須遵循市場經(jīng)濟規(guī)則，并給予土地使用者相應的討價還價的余地，土地收購儲備有一定的強制性，但土地使用者也擁有土地轉(zhuǎn)讓的權利，只是需要政府的許可同時在公開的土地市場內(nèi)進行。

2 當前我國土地收購儲備制度運行的主要問題

2.1 土地收購儲備制度的法律依據(jù)

在我國，土地收購儲備制度是以城市人民政府的名義發(fā)文的，缺乏全國性的法律明文規(guī)定。我國的《土地管理法》中關于政府如何建立土地收購儲備制度以及政府對于行使土地統(tǒng)一收購權并沒有明確的規(guī)定，因此土地收購儲備也就缺乏明確的法律依據(jù)。

2.2 土地收購儲備制度的功能地位

到目前為止，我國對于土地收購儲備制度尚且未有一個統(tǒng)一的功能定位，業(yè)界的觀點也莫衷一是，各城市所實行的土地收購儲備制度的側(cè)重點以及所起的作用也不盡相同。

2.3 土地收購儲備機構的性質(zhì)界定

關于土地收購儲備中心性質(zhì)的定位是土地收購儲備制度建立和運行的基礎。就目前而言，我國對于城市土地收購儲備中心的性質(zhì)界定模糊不清，是以贏利為目的或者是以調(diào)控為目的又或者兩者兼有，其結果大相徑庭。

2.4 土地收購儲備制度的征地范圍

土地收購儲備制度作為我國的一項在土地使用權改革創(chuàng)新制度，在我國的現(xiàn)行法律法規(guī)中目前并沒有對其征地范圍做一個明確的規(guī)定。各城市由于對土地儲備的定位的不同而實行不同的土地收購范圍目錄。

2.5 關于土地增值收益分配與補償

在土地收購儲備制度建立之后，國有企業(yè)使用的土地均由政府實行統(tǒng)一收購，并由政府向企業(yè)統(tǒng)一支付土地收購補償費。目前我國的土地收購價格大多采取按照評估價格的開發(fā)成本部分、工業(yè)和住宅用地的中間價的開發(fā)成本部分以及土地招標拍賣所得的一定比例三種方式進行確定。這一做法雖具有較強的操作性，也具有一定的現(xiàn)實意義，但是終究還是說明我國的土地收購儲備制度在對于土地收購價格的實質(zhì)缺乏全面的認識。

3 關于完善我國土地收購儲備制度的建議

根據(jù)對現(xiàn)行的土地收購儲備制度的分析，要從根本上對現(xiàn)行的土地收購制度進行完善，克服收購儲備在操作上的問題，建議對全國各地的土地收購儲備機構進行整改，改組為由中央控股，面向?qū)ν赓Y民資開放，本地政府參股的土地收購儲備公司，并且將此類公司的性質(zhì)定義為非以贏利為目的。相對于此前的我國城市的各類土地收購儲備機構來講，首先，在穩(wěn)定市場和對抗金融風險這方面來說，中央控股占有絕對的優(yōu)勢；其次，允許外資民資進軍土地收購儲備領域，即為外資民資拓寬了投資領域又為城市建設和土地開發(fā)吸納了巨大的資金，也為土地收購儲備機構尋找到了分擔金融風險的對象，提高了投資效率；最后，地方政府參股可以確保地方政府在土地收購儲備中獲取相應的土地收益，出于對自身利益的保護，地方政府會加強對土地收購儲備的監(jiān)督和支持，減少土地收購儲備在本地的社會阻力，另一方面，也對政府過度使用行政權力破壞市場規(guī)則干預土地收購儲備起到一定的約束作用。

4 關于完善我國土地收購儲備制度的思考

在我國的土地收購儲備機構改組為在中央控股的前提下，并且是不以盈利為目的的股份制公司的情況下運營，公司的重大決策均由中央統(tǒng)一制定，其運營就具有可控性，可操作性。針對不同城市的不同情況，在股份分配方面進行側(cè)重點的調(diào)控，市政府在不破壞市場規(guī)則的前提下又能對土地收購儲備進行有效的控制和宏觀調(diào)控。

5 總結

土地收購儲備制度的完善需要注重合法性，整體性和計劃性。需要土地收購儲備機構依照法定的程序，合理的運用市場機制；需要按照城市土地利用的總體規(guī)劃，通過利用的征收、征用、收購和置換以及回收等等合理合法的方式；需要從土地使用者手中將分散的土地資源集中起來，并由土地收購儲備機構對土地進行開發(fā)、整理和儲備，需要按照計劃依法定的方式進行土地供應，以實現(xiàn)土地所有權人和土地使用權人的合法權益。從總體來講就是對土地的集中和整理的完善。

參考文獻

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篇5

1.1城市道路分類依據(jù)不清晰

對于各類道路而言，要對其提出具體要求，包括道路的規(guī)劃、設計、建設、管理等各個環(huán)節(jié)。但是，目前只從從道路技術指標、硬件設施等方面對道路進行分類。以主干道為例，只要求“紅線寬度達到一定標準、車道數(shù)達到六車道”，而沒有道路兩側(cè)用地及交通管理是否滿足要求進行充分考慮。

1.2各類道路定義及界定不清晰目前，對各類道路的定義，我國施行的各種標準規(guī)范中各不相同。例如：在《道路工程術語標準》中，把干道定義為“城市道路網(wǎng)中的區(qū)域性干路”；在《城市道路設計規(guī)范》和《城市道路交通規(guī)劃設計規(guī)范》中，則把干道定義為“它起集散交通的作用，兼有服務功能”。不明確的道路定義，致使交通管理以及交通流組織混亂，道路交通系統(tǒng)的正常運行受到影響，路網(wǎng)系統(tǒng)既有的總體效能被削減。

1.3實現(xiàn)道路功能的具體措施不足在我國，各大城市雖然都對城市道路進行了分類，但是對各等級道路缺少合理的交通流組織以及交通管理。而對于如何對各類性質(zhì)的道路進行交通流的組織和實現(xiàn)對它的管理，現(xiàn)有的分類方法沒有體現(xiàn)出的具體措施。

1.4沒有把道路功能分類與土地開發(fā)協(xié)調(diào)起來從宏觀上說，基于傳統(tǒng)的功能分區(qū)用地模式，對部標道路進行分類。從道路本身來說，我國在城市建設的歷史過程中，城市干路不僅要承擔各種交通功能，還要承擔綠化、景觀、沿街設店(購物)等功能。鑒于此，進行用地布局調(diào)整，對城市主要干路的功能進行凈化，已經(jīng)是當務之急。只有從認識上，對城市道路與土地利用開發(fā)觀念進行徹底改變，才能有效解決城市道路交通問題。

2、我國傳統(tǒng)的道路分類方法

1960年10月，原國家建筑工程部城市建設局編制的《城市道路設計準則》將城市道路分為三級七類：一級為全市干道、入城干道和環(huán)城干道、高速道路；二級為區(qū)域干道、工業(yè)區(qū)道路、游覽大路；三級為住宅區(qū)道路。這一分類方法對于道路強調(diào)的是其平面性質(zhì)，而沒有聯(lián)系交通流的屬性；80年代，我國城市道路劃分為主干道、次干道、支路三個等級。當時城市的交通壓力不大，這種分類基本上可以滿足城市規(guī)劃和建設的需要；1991年，實施的《城市道路設計規(guī)范》又把城市道路分為快速路、主干道、次干道、支路四大類；1995年9月，實施的《城市道路交通規(guī)劃設計規(guī)范》，進一步對各類道路的機動車設計時速、道路網(wǎng)密度、機動車道條數(shù)、道路寬度等技術指標進行了明確。

3、道路功能分類的優(yōu)化分析

3.1分類的原則與依據(jù)

(1)分類的原則。一是道路有主次、功能有分類。對城市土地進行開發(fā)的強度，要和城市所提供的交通系統(tǒng)運輸能力協(xié)調(diào)起來，道路網(wǎng)絡容量一定情況下制約著城市土地開發(fā)強度。不同的城市規(guī)模和土地使用性質(zhì)，要求城市道路功能也應是不同的。在出行方式上反映出來，主要包括：公共交通、小汽車、自行車和步行。為了使這些不同的出行目的和方式都得到滿足，城市路網(wǎng)作為交通得主要承載設施，必須要有分明的層次，而且也要有清晰的功能，也就是說，在各類道路上，出行的各種交通工具與主體的通行優(yōu)先權是不同的；二是通過道路使用管理，使道路規(guī)劃功能得到保證。劃分道路功能和等級，不僅應對道路規(guī)劃標準予以確定，而且應該對各類道路的優(yōu)先服務對象予以考慮，從而為建設標準的制定提供依據(jù)。并且通過使用管理，對于道路的規(guī)劃功能予以強化與和保證。明確各類道路的優(yōu)先服務對象，依據(jù)道路的等級和車速的限制規(guī)定，對車道寬度、信號燈和出入口間距、停車、公交車站等進行確定；三是交通政策要體現(xiàn)區(qū)域的差別。應在充分考慮道路所處的區(qū)域、道路的主要服務對象、道路服務水準要求的差異的基礎上，劃分城市道路的等級。

（2）分類的依據(jù)。劃分城市道路等級的依據(jù)：城市用地布局、不同城市道路的幾何特性、承擔的交通流特征、改造建設城市道路的可行性等。主要包括：道路紅線的寬度及其斷面的構成、道路沿線的土地使用、交通環(huán)境、設計道路的車速、配套的交通設施、交通量，交通的構成、特性、組織的方式和交通管理的強度，在城市交通中道路的戰(zhàn)略意義，在城市道路網(wǎng)絡結構中道路所屬的層次。

3.2分類的內(nèi)容

根據(jù)上述分類依據(jù)和原則，大中城市道路可以5類9等級：

（1）快速路。快速路根據(jù)其在城市道路網(wǎng)中的位置和具體設計形式，又可分為快速路和準快速路兩個等級。快速路主要進行通過通服務，它連接城市與周邊的紐帶，也是周邊途經(jīng)城市的快速通道。未來考慮路網(wǎng)的需求城市內(nèi)交通性主干道不能完全滿足，所以在城市內(nèi)部又劃分出準快速路，準快速路的功能主要是連接城市各區(qū)，以及實現(xiàn)對外的通道。與交通性主干道相比，其技術等級更高，但考慮到選線時可能沿原有道路進行，快速路改造不容易，大量建筑坐落在沿路，因此，在交通管理的過程中，要把部分服務考慮進來。

（2）主干道。主干道在城市中起骨架作用，根據(jù)道路兩側(cè)的建筑功能與性質(zhì)，以及交通流的屬性，又可以把主干道分為交通性主干道與服務性主干道兩個等級。一般從定義上來看，主干道為交通性道路，提供車流進出城快速通道，但是考慮到在建設城市的過程中往往存在一些弊端，在城區(qū)內(nèi)的政治、文化、商業(yè)中心的主干道，應該對城市功能予以兼顧，要設置適當?shù)姆眨梢苑Q之為服務性主干道。

（3）次干道。次干道屬于過渡性道路，主要作用是承接主干道與支路，在城市交通中輔助主干道，可以將其定義為通過性與服務性之間的過渡性道路。出于管理交通上的需要，根據(jù)通過通與到達服務通在次干道中的比例，我們也可以進一步區(qū)分次干道為交通性次干道和到達服務性次干道。

（4）支路。支路是指一個地區(qū)內(nèi)部的道路，是該地區(qū)聯(lián)系外部的主要通道。支路根據(jù)其在路網(wǎng)上不同的作用，又有重要支路和一般支路之分。重要支路可以對干道網(wǎng)的不足進行補充，其道路線路可以跨區(qū)，或者與主干道直接相接。

篇6

【關鍵詞】劃撥 土地 價值 評估

在計劃經(jīng)濟時期，國有土地使用權都是通過劃撥取得。改革開放以來，國有土地使用權出讓已成為當前土地使用權獲取的主要方式。由于過去以劃撥方式取得的土地仍由原產(chǎn)權單位使用，加上國家機關和軍事、公益事業(yè)、城市基礎設施等用地經(jīng)縣級以上人民政府批準，仍通過劃撥方式取得，因此形成了劃撥土地使用權和出讓土地使用權并存的格局。

一、劃撥土地使用權的含義及特點

（一）劃撥土地使用權的含義

“劃撥土地使用權是指經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，在土地使用者繳納補償、安置等費用后取得的國有土地使用權，或者經(jīng)縣級以上人民政府依法批準后無償取得的國有土地使用權[1]。”以劃撥方式獲取的土地使用權，一般沒有使用期限限制。劃撥土地使用權可通過以下形式取得：（1）經(jīng)縣級以上人民政府批準，土地使用者在繳納補償費、安置費等費用后取得;（2）經(jīng)縣級以上人民政府批準，土地使用者無償取得。

（二）劃撥土地使用權的特點

劃撥土地使用權有以下3個特點：（1）公益性，劃撥土地使用權，國家作為土地所有人未獲取經(jīng)濟利益;（2）法定性，取得劃撥土地使用權應符合法律法規(guī)規(guī)定，并經(jīng)有關主管部門批準;（3）限制性，劃撥土地使用權取得后，其收益、處分權利受到一定限制，不能隨意進行處分。

二、劃撥土地使用權價值構成

（一）劃撥土地使用權價值的定義

“土地價格是指在正常市場條件下一定年期的土地使用權未來純收益的現(xiàn)值總和，其權利特征是出讓土地使用權[2]”。與出讓土地使用權相比，劃撥土地進入二、三級市場有更加嚴格的限制條件。國家禁止有關單位利用劃撥土地從事經(jīng)營活動，劃撥土地使用權經(jīng)批準可依法進行抵押、轉(zhuǎn)讓或出租。劃撥土地使用權價值是土地價格的一種特殊表現(xiàn)形式，一般以取得并開發(fā)至可用狀態(tài)下的土地資產(chǎn)價格表征。劃撥土地使用權價值是劃撥土地平均取得成本和開發(fā)成本之和。

（二）劃撥土地使用權價值的具體構成

劃撥土地使用權價值包括土地取得成本和土地開發(fā)成本兩部分。在實際應用中，土地利用情況不同，其價格構成也有所不同。對新增建設用地，土地取得成本包括土地補償、安置費、地上附著物補償費等費用;對已利用的國有土地，土地取得成本包括拆遷補償費、安置費和稅費等費用。土地開發(fā)成本主要是企業(yè)取得土地后，進行基礎設施建設，如水、電、氣、通訊和道路等建設費用，使其達到“七通一平”的條件。因劃撥土地使用權的使用限制，在評估操作中一般不考慮土地增值。所以，劃撥土地使用權價值構成包括土地取得費、土地開發(fā)費、相關利息及利潤。

三、劃撥土地使用權價值的評估方法

（一）直接評估法

直接評估法又稱正算法，是直接根據(jù)土地平均取得和開發(fā)的成本計算土地使用權價值。依據(jù)相關計算公式可知，這種方法是以取得土地和開發(fā)土地所發(fā)生的各項費用之和為基礎，再加上利息、稅金、利潤和土地收益來計算土地價格的方法。土地價格由土地取得費用、土地開發(fā)費用、利息、利潤、稅費和土地所有權收益累加構成。直接評估法的計算過程簡單明了，易于理解和接受。由于土地所有權收益來源于“增值地租”，歸國家所有，所以按直接評估法計算，“劃撥土地使用權價格為土地取得費用、土地開發(fā)費用、利潤、利息和稅費之和”[3]。

（二）間接評估法

間接評估法又稱倒算法，這種評估方法分兩步計算土地使用權價值：首先采用市場比較法、收益還原法、基準地價系數(shù)修正法、剩余法等評估方法，“計算出一定期限、一定開發(fā)程度和容積率條件下出讓土地使用權的價格”[4]。這個價格一般包括土地取得費用、土地開發(fā)費用和土地增值收益三個部分。然后，根據(jù)出讓土地使用權價格與劃撥土地使用權價格之間的區(qū)別，倒算劃撥土地使用權的價格。按間接評估法計算，劃撥土地使用權價值等于出讓土地使用權的價值與土地使用權出讓金之間的差額。

（三）評估注意事項

1.劃撥土地使用權抵押價值評估？應切合實際。劃撥土地的面積一般較大，由于沒有使用年限的限制，部分劃撥土地城隨著城市的開發(fā)建設進程，用途發(fā)生了明顯變化。劃撥土地使用權抵押存在諸多限制，評估過程比較復雜，價值測算難度較大。評估時應認識到，劃撥土地使用權抵押貸款評估的目的是抵押物的變現(xiàn)能力，而不是該企業(yè)的償還能力。應充分考慮評估風險。劃撥土地使用權的抵押是一種比較特殊的經(jīng)濟行為，抵押前須經(jīng)有關行政主管部門批準，抵押人、抵押權人與國土行政主管部門之間要簽定土地出讓協(xié)議，明確土地出讓金數(shù)額。處置該劃撥土地使用權時，面臨眾多不確定因素，還應繳納相關稅費。因此，在評估過程中，要全面考慮抵押期間的風險，貫徹謹慎評估原則，在測算完預期土地的價值之后，還應進行風險系數(shù)的修正。隨著城市建設的全面鋪開，城市規(guī)劃面臨較大調(diào)整。部分劃撥土地的用途發(fā)生了較大變化，有的因地方政府招商引資的需要轉(zhuǎn)變成商業(yè)用地，有的因棚戶區(qū)改造而轉(zhuǎn)變?yōu)樽≌玫亍＿@些改變了用途的劃撥土地，很多都沒有到土地行政管理部門辦理相關變更手續(xù)，客觀上造成了土地的規(guī)劃用途、記載用途和實際用途之間的差異。

2.企業(yè)破產(chǎn)清算時，劃撥土地使用權不能作為評估對象。劃撥土地使用權是原始取得，作為土地所有權人的國家沒有從中獲利，企業(yè)使用土地時也沒有支付相應對價，企業(yè)行使的是國家賦予的占有和使用的權利，對劃撥的土地使用權并沒有收益和處分的權利。因此，企業(yè)破產(chǎn)后，原劃撥使用的對象缺失，劃撥土地的依據(jù)當然不復存在，國家應按規(guī)定收回該土地。因此，劃撥土地使用權不是企業(yè)的破產(chǎn)財產(chǎn)，不能作為估價對象。

參考文獻

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關鍵詞：土地整理；數(shù)量潛力；評價；南部縣

土地是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎條件。目前，我國土地資源的利用狀況還存在著許多問題，比如，土地利用形態(tài)零亂，地塊破碎分散，道路、溝渠、田坎眾多等，導致出現(xiàn)土地集約利用水平低下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本投入過高，土地權屬糾紛增加等情況。文章運用了熵權法、綜合評價法對南部縣定水鎮(zhèn)土地整理潛力進行評價研究，為編制項目區(qū)土地整理項目規(guī)劃提供指導。

一、資料及數(shù)據(jù)來源

本文的資料與數(shù)據(jù)主要來源于以下幾個方面：

國內(nèi)外相關專著，包括土地資源學、經(jīng)濟地理學、自然科學、生態(tài)學、土地利用規(guī)劃學、土地經(jīng)濟學等眾多學科。這是本文立題的知識背景。

國內(nèi)外專門研究資料和相關領域?qū)嵺`研究成果，主要是針對土地整理而進行理論推導或經(jīng)驗歸納的專業(yè)性論文和成果報告等。

官方公布的資料，主要包括相關法律法規(guī)、統(tǒng)計年鑒、政策規(guī)程、統(tǒng)計公報、相關規(guī)劃等。

二、研究方法

（一）熵權法

本文采用熵權法來確定土地整理數(shù)量潛力評價指標體系中各評價指標的權重。其基本步驟如下：首先，對原始數(shù)據(jù)矩陣進行標準化處理。其次，定義熵。最后，定義熵權。

（二）綜合評價法

綜合評價法是運用多個指標對多個參評對象進行評價的方法，稱為多變量綜合評價方法，或簡稱綜合評價方法。其基本思想是將多個指標轉(zhuǎn)化為一個能夠反映綜合情況的指標來進行評價。其基本步驟為：

1.確定綜合評價的指標體系；

2.收集數(shù)據(jù)，并對不同計量單位的指標數(shù)據(jù)進行同度量處理；

3.確定指標體系中各指標的權重，保證評價的科學性；

4.對經(jīng)過處理后的指標再進行匯總，計算出綜合評價指數(shù)或綜合評價分值；

5.根據(jù)評價指數(shù)或分值對參評對象進行排序，并由此得出結論。

三、結果與分析

（一）評價指標

根據(jù)土地整理潛力評價指標選取的原則，結合南部縣定水鎮(zhèn)土地整理項目區(qū)實際情況，選取溝渠道路田坎整理潛力、閑散地類整理潛力、荒草地開發(fā)潛力、宅基地復墾潛力四個評價指標。從而建立土地整理數(shù)量潛力評價指標體系。

上面所涉及到的溝渠、防護林、田坎占地的標準值以及下面將要涉及到的其他標準值，是參考我國土地開發(fā)整理標準、田塊規(guī)劃設計標準以及已完成耕地整理的規(guī)劃設計標準的基礎上，根據(jù)調(diào)查區(qū)的地貌類型、土地利用結構、作物種植習慣等實際情況而確定的標準值。

（三）指標標準化處理

結合研究區(qū)實情，最終以行政村為單位，將項目區(qū)的八個行政村劃分為8個評價單元，采取熵權法對南部縣定水鎮(zhèn)土地整理項目進行數(shù)量方面的潛力評價。根據(jù)收集到的實際資料和數(shù)據(jù)，將數(shù)據(jù)構成的原始矩陣進行標準化處理，其過程如下：

從表中可以看出，指標F1占優(yōu)勢的區(qū)域主要在新場埡村、雙河村、周埡口村和馬鞍山村；指標F2占優(yōu)勢的區(qū)域主要雙河村、鯉魚坡村最，新場埡村、周埡口村次之；而從指標F3、F4來看，新場埡村都占第一位。綜合看來，新場埡村、雙河村等村的土地整理的數(shù)量潛力較大。各村的四類用地整理潛力分布情況如圖2所示。

（四）確定各評價指標的熵及熵權

從表2中可以看出，在土地整理數(shù)量潛力評價指標權重分布上，F(xiàn)2>F3>F4>F1。這表明在進行土地整理時，單純以進行土地整理后提高的可利用土地面積即土地整理的數(shù)量潛力為目的來講，閑散地類整理的貢獻要高于荒草地開發(fā)整理的貢獻，同時，荒草地開發(fā)的貢獻又大于溝渠道路田坎整理的貢獻，而溝渠道路田坎整理的貢獻又大于宅基地復墾的貢獻。

（五）土地整理數(shù)量潛力的評價結果與潛力分級

通過前面的運算，我們已經(jīng)得出了八個評價單元土地整理數(shù)量潛力方面的四個評價指標的標準化值及其權重系數(shù)，運用綜合評價法可以計算出來評價結果，該方法的評價模型為：

ESI=wi*ci

式中ESI代表土地整理數(shù)量潛力評價綜合指數(shù)分值；wi為第i個評價指標的熵權值；ci為第i個評價指標的標準化值。根據(jù)此模型計算得到的定水鎮(zhèn)八個村土地整理數(shù)量潛力評價的綜合指數(shù)，如圖3所示。

根據(jù)上述土地整理數(shù)量潛力評價指標體系和評價方法，結合各行政村土地整理數(shù)量潛力評價綜合分值的離散區(qū)間，將具備不同潛力的各行政村劃分為五個潛力級別，分級標準如表3所示。

通過表3的土地整理潛力分級標準，將南部縣定水鎮(zhèn)八個村水鎮(zhèn)八個村土地整理數(shù)量潛力分為五個等級，如表4所示。

由表4中各村的綜合排序結果可知，就單個評價單元來說，土地整理數(shù)量潛力排在前2位的分別是新場埡村、雙河村，排在最后一位的是龍鳳村；從整體而言，土地整理潛力由大到小可劃分為5個等級，整理潛力最大的Ⅰ類區(qū)有新場埡村、雙河村；Ⅱ類區(qū)包括周埡口村、鯉魚坡村；Ⅲ類區(qū)為聯(lián)合村；Ⅳ類區(qū)為馬鞍山村、啞巴河村；Ⅴ類區(qū)為龍鳳村。

四、結論

（一）研究結果表明：溝渠道路田坎整理潛力熵權值為0.1940，閑散地類整理潛力值為0.2968，荒草地開發(fā)潛力值為0.2915，宅基地復墾潛力值為0.2177。因此，閑散地類整理潛力最大，可以對其進行土地整理，來實現(xiàn)區(qū)域耕地面積最大值增加。

（二）研究結果表明：新場埡村和雙河村為土地整理潛力最大的Ⅰ類區(qū)。綜合潛力排序：新場埡村>雙河村>周埡口村>鯉魚坡村>聯(lián)合村>馬鞍山村>啞巴河村>龍鳳村。因此，進行土地整理前，可以優(yōu)先選擇新場埡村和雙河村作為土地整理的對象。

（三）通過對數(shù)據(jù)的分析，表明土地整理潛力的大小不僅與需整理的地類本身面積大小有關，還與該地類在整個區(qū)域的各類用地當中所占的比例有著密切的關系。

綜上，土地整理潛力評價的過程和結果都是我們在進行土地整理區(qū)域選擇時的重要因素，通過前期評價后期有針對性選擇。再實行土地整理，可實現(xiàn)區(qū)域的有效耕地面積最大值增加。同時，通過對區(qū)域的土地進行潛力評價，可更加明確地和有針對性地編制土地整理規(guī)劃，開展土地整理工作。

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篇8

1地理信息系統(tǒng)技術在土地整理中的應用

土地整理是對土地利用的調(diào)整和治理,是指通過對土地利用生產(chǎn)環(huán)境的改善、對土地利用方式、結構、格局和土地利用關系進行重新的規(guī)劃和整理,從而盡量消除在土地利用中對社會經(jīng)濟發(fā)展起制約作用的因素。進一步的促進土地利用的集約化、有序化。提高土地的利用率。是目前實現(xiàn)土地利用目標的工程技術手段以及相應政策措施的有效應用方法。這種方法的調(diào)整在一定程度上使土地的利用方式、強度、結構適應了某一特定時期的特點目標,也符合了土地可以長期利用的目標。近幾年,土地的可持續(xù)發(fā)展利用成為了各個國家主要問題之一,受到了較高的關注,而土地整理就是其中重要的措施之一,現(xiàn)如今全國各地都在進行土地的整理開發(fā)實踐,也出現(xiàn)了許多新型的土地測量技術,土地整理方法。而地理信息系統(tǒng)方法已成為現(xiàn)如今利用最廣泛的方法。

1.1在成果圖制圖方面的應用地理信息系統(tǒng)技術中的制圖功能是基礎功能之一,也是土地整理當中使用最廣的功能,土地整理中的大部分成果、數(shù)據(jù),比如土地利用現(xiàn)狀圖、土地總體規(guī)劃圖等都需要以圖形的方式表現(xiàn)出來,圖形中所要求的高精度對于手工制作圖形而言是難以完成的,而地理信息系統(tǒng)技術中的圖像處理功能就可以解決這一難題。因為手工繪圖可以完成比較單一顏色的畫圖工作,并且具有較好的穩(wěn)定性。但是如果遇到多種顏色的圖形處于同一幅圖內(nèi)就很難確保其穩(wěn)定性,而且手工制圖還有一個缺點就是其繪圖時間長,工作量大,而且繪制完成的圖幾乎無法修改,對于印刷制圖這一塊,雖然印刷制圖質(zhì)量較高,但是制版時間過長,而且對它進行修改也是非常困難的,如果要對印刷制圖進行性修改,就要重新制版,這時就需要考慮經(jīng)濟因素,重新制版所需的費用是非常昂貴的。地理信息系統(tǒng)技術可以根據(jù)數(shù)值量化的方式,對制圖的要素進行定義,可以做到無痕處理,質(zhì)量非常穩(wěn)定,而且重復制圖消耗的時間也是很少的,重復制圖費用也非常低。

1.2在土地整理規(guī)劃設計、輔助決策方面的應用地理信息系統(tǒng)技術區(qū)別與其他地理系統(tǒng)的一個顯著標志就是它對空間數(shù)據(jù)的統(tǒng)計和分析。主要是它較強的空間分析功能,使其在土地的規(guī)劃設計等方面顯示了廣闊的應用前景。就目前來看,已經(jīng)有很多的地方在運用地理信息系統(tǒng)技術對土地進行整理,規(guī)劃設計。例如學者提出設計的MapInfo和AutoCAD有機集成輔助規(guī)劃的設計方案就在浙江省余姚土地整理中得到了很好的應用,在一定程度上提高了土地整理規(guī)劃設計的質(zhì)量。

1.3在土地平整工程量計算方面的應用在土地的整理中,處理難點就是土地的地形復雜,這一點在村莊土地中尤為常見,我們?nèi)绾芜x擇土地的平整方案,如何計算土地平整工程量。我們起初運用的一般方法精度很低,難以做到準確計算,從而導致項目的預算超出了預期實際額,而現(xiàn)在運用地理信息系統(tǒng)技術就可以取得較為滿意的效果,學者運用ArcGIS桌面地理信息系統(tǒng)軟件就做過實例研究,毛鴻等學者在《數(shù)字地形模型在土地整理中的應用》一文中就較為詳細的介紹了數(shù)字地形及其構造的過程。并且運用數(shù)字地形模型比較精確的解決了土地整理中所涉及的土地工程量計算問題。

1.4在土地整理基礎信息數(shù)據(jù)庫上的應用如果想提高土地的利用效率,就要合理的組織運用土地整理中的空間數(shù)據(jù)和屬性的數(shù)據(jù),但就目前來看,土地整理中對處理空間數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)方面還比較薄弱,兩者多數(shù)情況下是分開進行處理的,二者并沒有真正意義上的統(tǒng)一管理,我們運用地理信息系統(tǒng)技術將二者有機的結合起來進行統(tǒng)一管理,建立土地整理信息庫,目前我國的土地整理信息庫還處于初級研究階段,許多新的技術還在不斷的摸索中,建立土地信息庫是未來土地整理的發(fā)展趨勢,在以后的研究中將會體現(xiàn)其作用。

1.5在土地開發(fā)整理規(guī)劃中的應用土地開發(fā)整理規(guī)劃是土地利用規(guī)劃體系的重要組成部分,規(guī)劃項目的管理、規(guī)劃的原始、中間過程以及最終的成果圖形等重要資料也需要運用信息系統(tǒng)進行解決,地理信息系統(tǒng)技術可以對土地開發(fā)整理規(guī)劃編制和實施過程中的數(shù)據(jù)采集、組織、管理、更新等方面提供更為高效、可靠的保障。目前地理信息系統(tǒng)技術可以提供以下幾方面的運用:(1)輔助編制。可以協(xié)調(diào)協(xié)助業(yè)務人員擬定供選方案,進行方案的調(diào)整、修改;(2)成果管理。完成成果的管理,主要是指圖件以及文檔的成果管理;(3)實施管理。對所規(guī)劃的年度實施情況進行管理,如項目的動態(tài)管理、建設用地管理等;(4)專題分析。主要是完成規(guī)劃編制中的專題研究,如計劃執(zhí)行分析、土地利用分析等。

2結語

篇9

我國的農(nóng)地轉(zhuǎn)用主要通過農(nóng)地征收實現(xiàn)，依靠土地征收權，政府在支付征地補償費或者由用地者先行墊付征地補償費后，強制性地取得集體農(nóng)地并將之轉(zhuǎn)為國有土地，然后再按照建設用地規(guī)劃許可的土地用途予以統(tǒng)一供應。在此過程中，農(nóng)民獲得征地補償費，政府取得農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的土地增值收益，即實現(xiàn)了土地發(fā)展權歸公和土地增值歸公。一些學者(賈生華、張宏斌等，2003；劉燕萍，2002；任浩等，2003)對農(nóng)地轉(zhuǎn)用中的這種土地收益分配關系進行了研究，但是，這些研究多是專門針對征地補償?shù)恼{(diào)查分析或個案調(diào)查，沒有分地區(qū)、分土地供應用途、分土地供應方式對征地補償和土地增值收益進行系統(tǒng)的實證分析。而系統(tǒng)地分析、比較我國農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的土地收益分配關系，對于完善土地政策體系、改革土地征收制度、規(guī)范地方政府行為都是必要的。

為此我們在東、中、西部地區(qū)的部分城市進行了農(nóng)地轉(zhuǎn)用項目的抽樣調(diào)查。這里我們利用江蘇省昆山市、安徽省桐城市、四川省成都市新都區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)對我國農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的土地收益分配情況做一具體分析。需要說明的是，這次抽樣調(diào)查的項目都是在2001～2004年已經(jīng)完成農(nóng)地轉(zhuǎn)用報批、土地征收和土地供應的項目用地，調(diào)查并沒有按照土地供應用途等進行分類抽樣而是完全隨機抽取樣本的。3地調(diào)查收集并整理后形成的有效樣本145個，其中江蘇省昆山市40個，安徽省桐城市50個，四川省成都市新都區(qū)55個。按照用地類型劃分，其中工業(yè)用地項目103個，占71.0％，商業(yè)、商品住宅、辦公、商住綜合和旅游用地項目33個，占22.8％，公益性用地項目9個，占6.2％；按照用地供應方式劃分，協(xié)議出讓供地項目123個，占84.8％，“招拍掛”出讓供地項目13個，占9.0％，劃撥供地項目9個，占6.2％。

這3個調(diào)查地區(qū)都屬于建制市區(qū)。2001～2004年間，這些地區(qū)農(nóng)地轉(zhuǎn)用數(shù)量表現(xiàn)出不同程度的快速增長趨勢，與此相一致，新增建設用地供應量持續(xù)快速增長。地處東部的昆山市農(nóng)地轉(zhuǎn)用規(guī)模和新增建設用地供應量，明顯高出地處中西部的其他兩個調(diào)查地區(qū)。從新增建設用地供應用途來看，多數(shù)地區(qū)以工業(yè)用地、住宅用地和公益性用地為主，說明工商業(yè)投資、房地產(chǎn)投資和政府公共建設投資是帶動農(nóng)地征收和各類建設用地需求增長的主要因素。從新增建設用地供應方式來看，各調(diào)查地區(qū)主要以協(xié)議和劃撥方式供應，2002年開始不同程度地對商業(yè)、商品住宅、旅游、娛樂等4類經(jīng)營性用地實行“招拍掛”出讓。

本文在接下來的第二部分運用3個調(diào)查地區(qū)的建設項目用地抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，首先分析在農(nóng)地征收中農(nóng)民實際獲得的征地補償費情況；在第三部分具體分析政府在農(nóng)地征收和土地供應過程中取得的土地增值收益及其分配使用情況；第四部分在實證分析的基礎上提出政策建議。

二、農(nóng)地轉(zhuǎn)用中的征地補償費

在土地征收中必須對農(nóng)民的土地財產(chǎn)給予公正的補償(just compensation)是無須爭論的基本原則。對于公正的補償，最一般的理論解釋是按照公平的市場價格(fair market value)進行的補償，或者說按照被征收土地在公開市場上能夠?qū)崿F(xiàn)的客觀價值進行的補償。問題是公開市場在我國應當指哪一類土地市場，對此人們的看法并不一致。比較普遍的觀點認為，公正補償就是按照農(nóng)用地的市場價格即農(nóng)用地內(nèi)部流轉(zhuǎn)的市場價格進行的補償，而一些主張開放集體建設用地流轉(zhuǎn)市場和適度允許規(guī)劃許可轉(zhuǎn)用的集體農(nóng)地直接入市的學者(黃小虎，2003；蔣省三、劉守英，2003；王小映，2003)實際上認為，公正的土地財產(chǎn)補償就是參照農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場價格進行的補償。實踐中，我國農(nóng)用地內(nèi)部流轉(zhuǎn)市場發(fā)育緩慢，受農(nóng)業(yè)比較效益不高和土地用途管制嚴的約束，農(nóng)用地內(nèi)部市場價格過低，同時又不存在合法的農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場，因此很難按照農(nóng)用地內(nèi)部流轉(zhuǎn)市場價格和農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場價格來判斷征地補償費的高低，這里我們參照國家法定的征地補償標準和市場發(fā)生的土地供應價格進行比較分析。

(一)征地補償費的構成和絕對水平

我國《土地管理法》規(guī)定的征地補償費主要包括土地補償費、安置補助費和青苗補償費3大部分。法律規(guī)定征收耕地的土地補償費，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4～6倍，但是，每公頃被征收耕地的安置補助費最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍，同時規(guī)定，支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，可以增加安置補助費，但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。

在《土地管理法》規(guī)定的范圍內(nèi)，3個調(diào)查地區(qū)都規(guī)定了當?shù)卣鞯匮a償費的具體執(zhí)行標準。2004年底以前，江蘇省昆山市執(zhí)行的耕地年產(chǎn)值標準為1.8元/平方米(1200元/畝)，執(zhí)行的耕地征地補償費標準為18元/平方米，安置補助費標準為0.5～1萬元/人(按照農(nóng)村人口人均耕地面積計算，約合10.0元/平方米左右)，青苗補償費標準為0.9元/平方米，合計耕地的補償費標準一般為28.9元/平方米。安徽省桐城市規(guī)定水田的土地補償費標準為8.1元/平方米，安置補助費標準為20.2元/平方米，青苗補償費標準為0.75元/平方米，合計29.0元/平方米；旱地的土地補償費標準為7.2元/平方米，安置補助費標準為18元/平方米，青苗補償費標準為0.6元/平方米，合計25.8元/平方米。四川省成都市新都區(qū)規(guī)定的耕地年產(chǎn)值標準為2.25元/平方米(1500元/畝)，規(guī)定一類耕地的土地補償費標準為18元/平方米，二類耕地為15.75元/平方米，三類耕地為13元/平方米，其他農(nóng)地的土地補償費標準為6.75～9.0元/平方米；征收耕地的安置補助費標準為0.75萬元/人(按照農(nóng)村人口人均耕地面積計算，約合16.4元/平方米)；蔬菜地的青苗補償費標準為1.8元/平方米，種植糧食的耕地的青苗補償費標準為1.69元/平方米；合計法定的耕地征地補償標準為31.0～36.0元/平方米。

根據(jù)我們的抽樣調(diào)查，綜合各類用地計算，江蘇省昆山市的征地補償費平均水平為34.3元/平方米，安徽省桐城市的征地補償費平均水平為26.3元/平方米，四川省成都市新都區(qū)的征地補償費平均水平為38.5元/平方米。可以看出，調(diào)查地區(qū)實際發(fā)生的征地補償費基本上都處于當?shù)氐胤揭?guī)定的征地補償標準的上限水平甚至超出了上限水平，但是，與國家《土地管理法》規(guī)定的前3年平均年產(chǎn)值30倍的最高限相比仍有一定的上調(diào)空間。雖然各調(diào)查地區(qū)在計算征地補償費時采用的土地年產(chǎn)值和倍數(shù)不完全相同，但是這種地區(qū)差別不是很大。不過，從抽樣樣本來看，在個別地區(qū)征地補償費因土地供應用途和供應方式不同而表現(xiàn)出一定的差異，存在“同地不同價”的問題。

在征地補償費構成上，除昆山市外，其他兩地的安置補償費都高于土地補償費。總體平均而言，安置補償費所占份額(51.1％)超過了土地補償費的份額(43.2％)；安置補助費和土地補償費作為征地補償費的最主要構成部分，二者占到了征地補償費總額的94％以上(見表1)。

表1　征地補償費的構成情況　單位：元/平方米、％

地區(qū)

土地補償費

安置補助費

青苗和其他補償費

征地補償費

數(shù)額

占比

數(shù)額

占比

數(shù)額

占比

數(shù)額

占比

昆山

18.0

52.5

15.4

44.9

0.9

2.6

34.3

100

桐城

7.3

27.8

16.0

60.8

3.0

11.4

26.3

100

新都

17.5

45.5

19.3

50.1

1.7

4.4

38.5

100

平均

14.3

43.2

16.9

51.1

1.9

5.7

33.1

100

(二)征地補償費的相對水平

由于不同地區(qū)的土地供應價格不同，因此征地補償費占土地供應價格的比例在不同地區(qū)之間存在較大差異。按照抽樣樣本計算，昆山市平均土地供應價格為216.4元/平方米，征地補償費占平均土地供應價格的15.9％；桐城市平均土地供應價格為168.9元/平方米，征地補償費占平均土地供應價格的15.6％；新都區(qū)平均土地供應價格為135.2元/平方米，征地補償費占平均土地供應價格的28.5％。很顯然，由于東、中部地區(qū)各類用地的平均土地供應價格較高，征地補償費占土地供應價格比例要高出西部地區(qū)。而嚴格意義上的土地財產(chǎn)補償，即土地補償費，在昆山、桐城、新都3地分別只占到平均土地供應價格的8.3％、4.3％和12.9％。

按照土地征收后的不同供應用途分析，在公益性用地中，征地補償費占土地供應價格的比例相對較高，一般在50％左右；在工業(yè)用地中，征地補償費占土地供應價格的比例一般在20％～30％之間；在商業(yè)、商品住宅、旅游、娛樂等經(jīng)營性用地中，征地補償費占土地供應價格的比例在6％～25％之間。由公益性用地到工業(yè)用地再到商業(yè)、住宅等經(jīng)營性用地，隨著土地供應價格的提高，征地補償費占土地供應價格的比例逐步降低(見表2)。

表2　征地補償費占土地供應價格比例(分土地供應用途)

單位：元/平方米、％

江蘇省昆山市

安徽省桐城市

四川省成都市新都區(qū)

土地供應用途

征地補 土地供 占比

征地補 土地供 占比

征地補

土地供

占比

償費

應價格

償費

應價格

償費

應價格

經(jīng)營性用地

36.1

546.4

6.6

26.2

287.9

9.1

37.5

153.1

24.5

工業(yè)用地

34.2

167.0

20.5

26.4

91.5 28.9

38.3

133.3

28.7

公益性用地

32.8

65.8

49.8

25.6

79.9 32.0

57.7

99.3

58.1

總體樣本平均

34.3

216.4

15.9

26.3

168.9 15.6

38.5

135.2

28.5

按照土地征收后的不同供應方式分析，在以劃撥方式供應的土地中，征地補償費占土地供應價格的比例相對較高，一般在50％左右；在以協(xié)議方式供應的土地中，征地補償費占土地供應價格的比例一般在20％～30％；在“招拍掛”方式供應的土地中，征地補償費占土地供應價格的比例一般在4％～20％。很顯然，由劃撥到協(xié)議出讓再到“招拍掛”出讓，征地補償費占土地供應價格的比例逐步降低。從抽樣樣本來看，在“招拍掛”方式出讓的土地中，由于各調(diào)查地區(qū)具體采取的招標、拍賣和掛牌方式的組合策略不同等原因，土地供應價格的平均水平和征地補償費占比也就不同。比如，新都區(qū)以掛牌方式為主，加上土地需求沒有東中部地區(qū)旺盛，所以“招拍掛”出讓土地的平均供應價格不是很高，征地補償費占比則較高；昆山市以招標方式為主，而桐城市以拍賣和掛牌方式為主，這樣桐城市“招拍掛”出讓土地的平均供應價格要高出昆山市，征地補償費占比則相反(見表3)。

表3　征地補償費占土地供應價格比例(分土地供應方式)

單位：元/平方米、％

江蘇省昆山市

安徽省桐城市

四川省成都市新都區(qū)

土地供應方式

土地供

土地供

土地供

補償費

應價格 占比

補償費

應價格 占比

補償費 應價格 占比

招拍掛

37.3

543.8

6.9

31.9

669.8

4.8

33.6 177.1

19

協(xié)議

34

167.6 20.3

25.6

117.4 21.8

38.4 134.3 28.6

劃撥

32.3

65.8 49.1

25.6

79.9

32

57.7

99.3 58.1

總體樣本平均

34.3

216.4 15.9

26.3

168.9 15.6

38.5 135.2 28.5

三、農(nóng)地轉(zhuǎn)用中的土地增值收益

農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地使用，土地價格一般會發(fā)生上漲，即發(fā)生土地增值。對于這種土地增值，我國土地經(jīng)濟學家周誠(2002)從理論上將其分解為由宗地內(nèi)業(yè)主投資帶來的直接投資性增值、由宗地外投資輻射引起的外部投資輻射性增值和由土地用途管制、土地用途變換等引起的稀缺性增值，并將由宗地外投資輻射性增值和由土地用途管制、土地用途變換等引起的稀缺性增值這類并非業(yè)主直接投資引起的增值稱為土地自然增值，主張土地自然增值歸公并由社會公平分享。國外一些學者(Epstein， Richard A. ， 1985; Anders-on， J. E， 1993; G. C. V-an Kooten， 1993)分析了在存在農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場和規(guī)劃管制的情形下農(nóng)地價格和市地價格的差異，認為土地利用規(guī)劃管制會使一些土地業(yè)主獲得意外所得而使另一些土地業(yè)主蒙受意外損失，因而主張運用稅收等手段對意外所得進行調(diào)節(jié)以促進社會公平。這些分析增進了人們對土地增值成因的理解，有助于完善土地政策體系，然而，在現(xiàn)實中人們很難對土地增值按照其成因進行具體分解。

這里我們根據(jù)政府取得土地增值收益的具體環(huán)節(jié)和土地增值的實現(xiàn)形式，將我國農(nóng)地征收過程中的土地增值收益分作兩部分來加以分析。一部分是在土地征收即土地取得環(huán)節(jié)政府以稅費的形式取得的土地增值收益，我們稱之為初次土地增值收益；另一部分是在土地供應環(huán)節(jié)政府通過用地者支付的土地受讓價款或者土地出讓金取得的土地增值收益，我們稱之為二次土地增值收益。

(一)土地征收環(huán)節(jié)取得的初次土地增值收益

土地征收環(huán)節(jié)取得的初次土地增值收益，表現(xiàn)為政府在土地征收環(huán)節(jié)剛性征收的稅費，具體包括耕地占用稅、耕地開墾費、征地管理費以及其他搭便車收費如農(nóng)業(yè)建設基金等。這部分土地增值收益隨著土地征收的完成而由政府實際取得。其中，耕地占用稅由具體負責辦理土地征收的縣、市政府負責征收并安排使用，專項用于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)；耕地開墾費是依據(jù)耕地補償制度，由占用耕地又不能自行開墾補充耕地的用地者向縣、市政府繳納的耕地占用補償費，用于補充新的耕地；征地管理費由具體負責征地工作的政府土地行政管理部門或其所屬的征地服務機構收取，主要用于征地、安置、拆遷過程中的辦公、業(yè)務培訓、宣傳教育等業(yè)務開支，類似于中介事務性質(zhì)的成本支出；一些地方征收的農(nóng)業(yè)建設基金等其他收費也主要用于農(nóng)業(yè)開發(fā)。雖然這些稅費具有不同的政策目標，但是它們都來源于土地增值。如果把完成農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批和土地征收所必須支付的成本費用定義為土地取得價格的話，初次土地增值收益就是土地取得價格和征地補償費相比較的增加值。

根據(jù)抽樣調(diào)查，綜合各類用地計算，在土地征收環(huán)節(jié)政府取得的稅費收益的平均水平是，江蘇省昆山市32.3元/平方米，安徽省桐城市19.0元/平方米，四川省成都市新都區(qū)21.5元/平方米(見表4)，土地的平均取得價格分別為66.6元/平方米、45.3元/平方米和60.0元/平方米，政府稅費收入占當?shù)仄骄恋厝〉脙r格的比例分別為48.5％、41.9％和35.8％。這說明，在土地征收環(huán)節(jié)政府通過稅費的形式取得了接近于征地補償費水平的初次土地增值收益。

表4　農(nóng)地征收中的政府稅費收入

單位：元/平方米、％

地區(qū)

征地管理費

耕地占用稅

耕地開墾費

其他

合計

昆山

1.5

8.3

9.0

13.5

32.3

桐城

1.0

5.3

7.0

5.7

19.0

新都

1.6

6.7

13.2

0.0

21.5

平均

1.4

6.8

9.7

6.4

24.3

從表5和表6可以看出，雖然政府稅費是剛性征收的，但是，由于對公益性用地和工業(yè)用地存在不同程度的稅費減免，因此初次土地增值收益的絕對數(shù)額一般表現(xiàn)出商業(yè)、商品住宅、旅游、娛樂等4類經(jīng)營性用地高于工業(yè)用地、工業(yè)用地高于公益性用地、“招拍掛”出讓土地高出協(xié)議出讓土地、協(xié)議出讓土地高出劃撥土地的特點，而初次土地增值收益在土地供應價格中的占比則相反。

表5　土地取得環(huán)節(jié)的初次土地增值收益(分土地供應用途)單位：元/平方米、％

] 昆山

桐城

新都

土地供應用途

政府稅

占土地供

政府

占土地供

政府稅 占土地供

費

應價格比

稅費

應價格

費

應價格

經(jīng)營性用地

46.8

8.6

20.9

7.3

20.7

13.5

工業(yè)用地

30.3

18.1

17.9

19.6

21.5

16.1

公益性用地

23.5

35.7

17.2

21.5

26.6

26.8

總體樣本平均

32.3

14.9

19.0

11.2

21.5

15.9

表6　土地取得環(huán)節(jié)的初次土地增值收益(分土地供應方式)單位：元/平方米、％

昆山

桐城

新都

土地供應方式

政府

占土地供

政府

占土地供

政府

占土地供

稅費

應價格比

稅費

應價格比

稅費

應價格比

招拍掛

46.6

8.6

26.6

4.0

20.9

11.8

協(xié)議

30.3

18.1

18.3

15.6

21.4

15.9

劃撥

23.5

35.7

17.2

21.5

26.6

26.8

總體樣本平均

32.3

14.9

19.0

11.2

21.5

15.9

(二)土地供應環(huán)節(jié)取得的二次土地增值收益

在土地供應環(huán)節(jié)取得的二次土地增值收益，表現(xiàn)為土地供應價格扣除征地補償費、政府稅費即初次土地增值收益后的余額。二次土地增值收益因土地區(qū)位、基礎設施配套程度、土地平整程度、土地供應用途、土地供應方式以及市場需求等的不同而不同，是富有彈性的。由于現(xiàn)實中政府的土地供應與土地開發(fā)投資在空間上必然呈現(xiàn)出不均衡分布的特點，政府會以“生地”和“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”等不同開發(fā)程度的“熟地”來供應土地，因此，所謂的二次土地增值收益是對應不同的土地開發(fā)程度的二次土地增值收益，一般它包括兩部分，一部分是土地開發(fā)成本，它相當于政府對城市基礎設施建設投資所形成的土地增值，另一部分是扣除土地開發(fā)成本后的土地供應純收益。

從表7、表8可以看出，這種包括土地開發(fā)成本的二次土地增值收益在地處東部城鎮(zhèn)密集發(fā)展地區(qū)的昆山市和地處大城市郊區(qū)的新都區(qū)要高于地處一般農(nóng)區(qū)的桐城市。綜合各類用地，平均而言，這種二次土地增值收益一般占到平均土地供應價格的55％以上。分土地供應用途來看，商業(yè)、商品住宅、旅游和娛樂等經(jīng)營性用地的二次土地增值收益占土地供應價格的比例多數(shù)在80％以上，工業(yè)用地在50％以上，公益性用地一般在15％左右。分土地供應方式來看，“招拍掛”出讓土地的二次土地增值收益占土地供應價格的比例一般在70％以上，協(xié)議出讓土地在55％以上，劃撥土地在15％左右。

表7　土地供應環(huán)節(jié)取得的二次土地增值收益(分土地供應用途)單位：元/平方米、％

昆山

桐城

新都

土地供應用途

二次土地

占土地供

二次土地 占土地供 二次土地 占土地供

增值收益

應價格比

增值收益 應價格比 增值收益 應價格比

經(jīng)營性用地

463.6

84.8

240.8

83.6

94.9

62.0

工業(yè)用地

102.5

61.4

47.2

51.6

73.5

55.1

公益性用地

9.5

14.4

37.1

46.4

15.0

15.1

總體樣本平均

149.8

69.2

123.6

73.2

75.2

55.6

表8　土地供應環(huán)節(jié)取得的二次土地增值收益(分土地供應方式)單位：元/平方米、％

昆山

桐城

新都

土地供應方式

二次土地 占土地供

二次土地 占土地供 二次土地 占土地供

增值收益 應價格比

增值收益 應價格比 增值收益 應價格比

招拍掛

459.9

84.6

611.3

91.3

122.6

69.2

協(xié)議

103.3

61.6

73.5

62.6

74.5

55.5

劃撥

10

15.2

37.1

46.4

15

15.1

總體樣本平均

149.8

69.2

123.6

73.2

75.2

55.6

二次土地增值收益中扣除土地開發(fā)成本后的余額為土地供應純收益。由于各調(diào)查樣本的土地開發(fā)程度并不一致，這樣要在所有樣本的土地供應價格中按照統(tǒng)一的土地開發(fā)程度扣除土地開發(fā)成本以計算統(tǒng)一標準的土地供應純收益是比較困難的。這里，我們假設調(diào)查地區(qū)的全部工業(yè)用地以包括征地補償費、政府稅費和土地開發(fā)成本的成本價來供應，即以不取得土地出讓純收益的價格來供應，在這種假設下平均的土地開發(fā)成本就等于工業(yè)用地的土地供應價格減去平均的土地取得價格。按照這種假設計算的土地開發(fā)成本分別為昆山市100.4元/平方米、桐城市46.2元/平方米、新都區(qū)73.3元/平方米，計算得出的土地出讓純收益見表9。

表9　土地供應純收益　單位：元/平方米、％ 土地供應用途

昆山

桐城

新都

和方式

土地供應 占土地供

土地供應 占土地供

土地供應 占土地供

純收益

應價格比

純收益

應價格比

純收益

應價格比

經(jīng)營性用地

363.1

66.5

194.6

67.6

21.6

14.1

公益性用地

-90.9

-

-9.1

-

-58.3

-

招拍掛

359.5

66.1

565.1

84.4

49.3

27.8

協(xié)議

2.9

1.7

27.3

23.3

1.2

0.9

劃撥

-90.4

-

-9.1

-

-58.3

-

總體樣本平均

49.4

22.8

77.4

45.8

1.9

1.4

可以看出，商業(yè)、商品住宅、旅游和娛樂等經(jīng)營性用地和“招拍掛”出讓土地都取得了不同程度的土地出讓純收益，公益性用地和劃撥用地則一般不取得純收益，而是通過低價供應由政府變相進行了補貼。“招拍掛”出讓土地的純收益水平具體受到土地需求、土地供應量、土地供應結構、土地區(qū)位以及招標、拍賣、掛牌出讓方式的具體組合策略和土地開發(fā)成本等因素的影響。表9也反映出在土地需求相對比較旺盛的昆山市和桐城市，土地出讓市場的特點表現(xiàn)為，政府以成本價或者低于成本價的地價供應工業(yè)用地以招商引資，以高價供應商業(yè)、商品住宅、旅游和娛樂等經(jīng)營性用地以取得高出土地成本價的土地出讓純收益，類似于采取了“工業(yè)用地低價、經(jīng)營性用地高價”的土地市場營銷策略。而在土地需求相對不太旺盛的四川省成都市新都區(qū)，土地出讓市場的特點表現(xiàn)為，商業(yè)、商品住宅、旅游和娛樂等經(jīng)營性用地和工業(yè)用地的價格差距不是很大，無論是工業(yè)還是商業(yè)、商品住宅、旅游和娛樂等經(jīng)營性用地政府不同程度地取得了土地出讓純收益，土地出讓價格類似于成本加價的市場營銷定價策略下的情形。

(三)土地增值收益的分配和使用

在初次土地增值收益中，征地管理費屬于農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的中介事務性質(zhì)的成本支出，并不形成政府的公共投資資金來源，其他稅費如耕地占用稅、耕地開墾費等在政府取得后又以公共投資的形式予以支出。在二次土地增值收益中，土地開發(fā)成本是城市政府基礎設施建設投資和城市土地開發(fā)投資等的成本支出，隨著土地供應予以收回后一般又轉(zhuǎn)化為地方政府的城市建設資金。土地出讓純收益首先歸縣、市政府財政，有的地方鎮(zhèn)政府可分享一定比例。按照2004年前的政策規(guī)定，留歸縣、市的土地出讓純收益主要用于城市基礎設施建設和土地開發(fā)。為了促進存量建設用地的利用、抑制建設用地盲目擴張，由國務院和省級人民政府向縣、市人民政府從縣、市政府的土地出讓純收益中收取相當于平均土地純收益的新增建設用地土地有償使用費。新增建設用地土地有償使用費的30％上繳中央財政，70％留給有關地方人民政府，專項用于耕地保護開發(fā)整理。昆山、桐城、新都3地的新增建設用地土地有償使用費一般為9.6元/平方米、12元/平方米、10元/平方米。

根據(jù)抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)計算，扣除征地管理費，在工業(yè)用地中政府取得的可用于公共投資的土地增值收益的平均水平分別為昆山131.3元/平方米、桐城64.1元/平方米、新都93.4元/平方米，分別占當?shù)毓I(yè)用地平均供應價格的78.6％、70.1％、70.1％；在經(jīng)營性用地中，政府取得的可用于公共投資的土地增值收益的平均水平更高，具體為昆山508.8元/平方米，桐城260.7元/平方米，新都114.0元/平方米，分別占當?shù)亟?jīng)營性用地平均供應價格的93.1％、90.6％和74.5％。如果扣除征地管理費和土地開發(fā)成本(工業(yè)用地不取得純收益假設下的土地開發(fā)成本)，那么在經(jīng)營性用地中政府取得的可用于公共投資的土地增值收益的平均水平具體為昆山408.4元/平方米、桐城214.5元/平方米和新都40.7元/平方米，分別占當?shù)亟?jīng)營性用地平均供應價格的74.7％、74.5％和26.6％。

按照法律法規(guī)規(guī)定的分配比例計算，在工業(yè)用地土地增值收益中，扣除征地管理費后可用于公共投資的土地增值收益歸縣、市以下地方政府支配使用的比例分別為昆山92.7％、桐城81.3％、新都89.3％，歸中央和省級政府支配使用的比例在20％以下。在商業(yè)、商品住宅、旅游和娛樂等經(jīng)營性用地土地增值收益中，扣除征地管理費后可用于公共投資的土地增值收益歸縣、市以下地方政府支配使用的比例分別為昆山98.1％、桐城95.4％、新都91.2％，歸中央和省級政府支配使用的比例一般不到10％；扣除征地管理費和土地開發(fā)成本(工業(yè)用地不取得純收益假設下的土地開發(fā)成本)后可用于公共投資的土地增值收益，在昆山和桐城兩個調(diào)查地區(qū)歸縣、市以下地方政府支配使用的比例在94％以上，歸中央和省級政府支配使用的比例不到6％。

按照法律法規(guī)規(guī)定的支出使用方向計算，在工業(yè)用地土地增值收益中，扣除征地管理費后可用于公共投資的土地增值收益用于城市基礎設施建設和城市土地開發(fā)的比例具體是昆山70.8％、桐城54.9％、新都68.0％，用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的比例在29.2％～45.1％。在經(jīng)營性用地土地增值收益中，扣除征地管理費后可用于公共投資的土地增值收益，用于城市基礎設施建設和城市土地開發(fā)的比例具體是昆山89.2％、桐城87.8％、新都74.5％，用于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的比例在10％～25％；扣除征地管理費和土地開發(fā)成本(工業(yè)用地不取得純收益假設下的土地開發(fā)成本)后可用于公共投資的土地增值收益，用于城市基礎設施建設和城市土地開發(fā)的比例具體是昆山86.6％、桐城85.5％、新都28.5％，用于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的比例在東、中部的調(diào)查地區(qū)不到20％。

四、結論和建議

(一)提高征地補償標準，并積極探索建立與市場經(jīng)濟相適應的、新型的農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度和公正的征地補償機制

可以看出，我國現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的征地補償標準，無論是與農(nóng)民的生產(chǎn)生活保障要求相比，還是與土地供應的市場價格和土地增值相比，都顯得很低。這一方面導致失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活很容易陷入困境，另一方面給地方政府獲取土地增值收益留下了很大空間，形成了地方政府盲目擴張建設用地的利益激勵。從保護農(nóng)民土地權益和約束地方政府短期行為的要求出發(fā)，必須提高征地補償標準。

提高征地補償標準，首先要修改《土地管理法》的有關征地補償條款，提高國家的法定標準。當然，根據(jù)抽樣調(diào)查，由于在現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定的范圍內(nèi)提高征地補償?shù)木唧w執(zhí)行標準尚有一定空間，因此在《土地管理法》修改之前可以要求地方政府在《土地管理法》規(guī)定的范圍內(nèi)提高征地補償?shù)木唧w執(zhí)行標準。從政府實際取得的土地增值收益水平來看，提高征地補償標準具有現(xiàn)實可行性。由于商業(yè)、商品住宅、旅游、娛樂等經(jīng)營性用地的土地供應價格和此類房地產(chǎn)的市場價格主要由市場需求決定，因此提高征地補償標準不會抬升此類用地和房地產(chǎn)的市場價格，只會壓縮地方政府在此類土地供應中取得的土地出讓純收益。在現(xiàn)行土地供應制度下，工業(yè)用地和公益性用地的土地供應價格主要由土地取得成本和土地開發(fā)成本決定，提高征地補償標準有可能會對此類用地的供應價格產(chǎn)生一定影響，但是，政府可以通過相關稅、費、金的減免而使此類土地的供應價格保持在適當水平。這也說明，在提高征地補償標準和制定征地綜合區(qū)片價格時，有必要以“招拍掛”出讓方式發(fā)現(xiàn)的工業(yè)地價作為重要的參照基準之一，同時有必要系統(tǒng)完善專門針對公益性用地的稅、費、金減免政策。

從中長期看，理順農(nóng)地轉(zhuǎn)用中的經(jīng)濟關系，實現(xiàn)土地征收中的公正補償，還是要在強化土地用途管制的同時，進一步深化土地市場化改革和征地制度改革，縮小征地范圍，積極培育并適度開放經(jīng)營性農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場，形成農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場價格，為公益性目的的土地征收補償提供客觀的市場參照，從而建立與市場經(jīng)濟相適應的，區(qū)分公共目的和私人目的、公益性用地和私人性用地的農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度。

(二)改革和完善農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的土地稅費體系，強化土地稅費的政策功能

我國現(xiàn)行農(nóng)地轉(zhuǎn)用、征收環(huán)節(jié)的各類土地稅費，其征收目的是政策性而非財政性的，即征收土地稅費的本來目的是，通過運用經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)土地增值收益分配來促進土地政策目標的實現(xiàn)，這些目標包括約束耕地占用、促進耕地占補平衡、激勵存量建設用地集約利用、增進社會公平等。但是，由于多種原因，這些土地稅費的政策功能并未得到有效發(fā)揮。比如，耕地占用稅稅額低，并且只按照人均耕地面積保有量的多少設定稅額，與基本農(nóng)田等耕地的保護級別相脫節(jié)，大大削弱了其約束耕地占用、保護耕地的政策功能。耕地開墾費的具體征收標準由各地自行確定，在全國范圍和一些省(區(qū)、市)內(nèi)缺乏系統(tǒng)規(guī)范的執(zhí)行標準體系，其使用、轉(zhuǎn)移、管理和監(jiān)督等缺少統(tǒng)一的嚴格規(guī)范，限制了其在耕地占補平衡方面的地區(qū)調(diào)節(jié)作用。新增建設用地土地有償使用費收繳難度大，導致中央和省級政府對縣、市地方政府的土地出讓收益難以進行必要的宏觀調(diào)節(jié)。

在土地出讓收益成為縣、市地方政府重要的財政收入來源的情況下，必須配套完善土地稅費體系，進一步強化其政策功能，促進土地政策全局性、戰(zhàn)略性目標的實現(xiàn)。首先，在加強耕地占用稅征收管理的同時，調(diào)整耕地占用稅稅額和稅率，提高耕地占用稅征收標準，將稅額標準與耕地保護級別相掛鉤，對占用基本農(nóng)田的要特別提高征稅稅額。其次，根據(jù)地區(qū)差異、農(nóng)用地等級和保護級別，制定和完善全國性的耕地開墾費征收標準，制定和完善有關耕地開墾費使用、轉(zhuǎn)移、管理和監(jiān)督的具體辦法，使其在調(diào)節(jié)耕地占補平衡方面發(fā)揮應有的政策功能。再次，嚴格新增建設用地土地有償使用費的征收管理，在農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批環(huán)節(jié)直接從縣、市地方政府土地出讓收益中先行收繳。

(三)規(guī)范土地有償出讓收益的使用和管理，建立和完善土地收益基金專項管理制度

從理論上講，農(nóng)地轉(zhuǎn)用中的一部分土地增值收益應當歸公并由社會分享。從我國的具體實踐來看，一方面由于征地補償標準低，導致政府可獲取的土地增值收益空間過大，事實上形成了政府的土地增值收益侵蝕農(nóng)民的土地財產(chǎn)補償?shù)默F(xiàn)象；另一方面，由于歸公的土地增值收益在使用上投向城市地區(qū)的多、投向農(nóng)村地區(qū)的少，投向經(jīng)濟建設的多、投向社會事業(yè)的少，導致城鄉(xiāng)之間、農(nóng)村地區(qū)之間不能通過政府公共投資政策公平地分享這種收益，加劇了征地引起的矛盾沖突。

要規(guī)范和約束地方政府的征地行為，并在保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權利的基礎上促進土地自然增值的公平分享，就必須在提高征地補償標準、改革土地征收制度的同時，進一步規(guī)范土地出讓收益的管理和使用，建立嚴格的土地收益基金專項管理制度。首先要將土地出讓收入和成本支出全部納入財政專戶和“收支兩條線”管理，實行收支全額預算管理，保障征地補償資金能夠全額到位，并由政府機構直接向被征地農(nóng)戶支付征地補償費。其次要在新增建設用地土地有償使用費用于耕地開發(fā)保護和國務院明確要求將15％的土地出讓金專項用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的基礎上，進一步明確規(guī)定土地出讓純收益用于失地農(nóng)民社會保障、土地收購儲備、基礎設施建設和風險備用金的具體標準和比例。再次要明確規(guī)范土地收益基金的管理主體和相關財務制度。縣、市級政府依靠土地出讓純收益建立相應的土地收益基金，嚴格按照政策規(guī)定的使用方向進行列支，并接受上級財政和國土部門的監(jiān)督。中央和省級財政可集中一定比例的土地出讓純收益，分別建立國家和省級土地收益基金，主要用于國家大型基礎設施建設項目的征地補償和移民安置、農(nóng)村社會保障、農(nóng)村基礎設施建設、部分資源枯竭型城市的改造、部分重點城市的土地儲備和其他區(qū)域性的國土開發(fā)整治項目。

參考文獻

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[2]蔣省三、劉守英：《南海模式：讓農(nóng)民以土地權利參與工業(yè)化》，《中國經(jīng)濟時報》2003年5月15日。

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[8]Epstein， Richard A. ， 1985， " Takings， Private Property and the Power of Eminent Domain" ， Harvard University Press.

篇10

關鍵詞 失地農(nóng)民；保障制度；可持續(xù)生計

中圖分類號F323.89 ［文獻標識碼］ A文章編號1673－0461（2011）01－0059－05

前言

改革開放以來，我國進入了迅速發(fā)展的時期，GDP總值和人均GDP都在平穩(wěn)增長，我國的經(jīng)濟、社會、文化事業(yè)得到了全面的發(fā)展。然而，我國的發(fā)展屬于后發(fā)現(xiàn)代化，在凸顯后發(fā)優(yōu)勢的同時，后發(fā)劣勢也帶來了許多問題，失地農(nóng)民問題就是其中的一種。根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000年～2030年我國將占用耕地超過5，450萬畝，這意味著到2030年我國失地農(nóng)民規(guī)模達1.1億人。[1]失地農(nóng)民問題成為我國城市化進程中令社會各界都十分關注的一個新問題，[2]對該問題研究的文獻可謂汗牛充棟。僅1999年～2008年在CNKI數(shù)據(jù)庫中輸入“失地農(nóng)民”可以檢索到4，829篇文章。[3]由于該問題研究的時效性甚強，筆者挑選2006年以來的文獻進行研究，歸納出以下的研究熱點：失地農(nóng)民社會保障研究，失地農(nóng)民就業(yè)研究，失地農(nóng)民補償安置研究，失地農(nóng)民權益研究，失地農(nóng)民市民化研究，失地農(nóng)民社會適應性研究等。通過對這些研究熱點的進一步剖析，發(fā)現(xiàn)在2006年～2010年間，學界從經(jīng)濟學、政治學、社會學、管理學、心理學、倫理學等角度對失地農(nóng)民問題展開了大量的研究，學者研究所取得的成就可歸納為以下幾點：一是充分認識到失地農(nóng)民問題的重要性；二是多視角研究失地農(nóng)民問題，拓展了研究的視野；三是在研究方法上社會統(tǒng)計學方法的應用、計量分析方法也被逐步引入。然而，這些研究也存在一些不容忽視的問題。首先，從研究方法和研究思路來看，多采用“實證研究”方法，文章常從宏觀角度以“現(xiàn)狀―問題―原因―對策”分析出現(xiàn)，缺乏對具體而詳盡的微觀和中觀問題進行深入探討；其次，從研究的理論基礎上看，盡管學界的出發(fā)點是從不同學科背景展開的，但許多研究理論基礎薄弱。如設計失地農(nóng)民社會保障制度時，有關失地農(nóng)民保障的理念、原則、目標等問題沒有弄清楚，因而所提出的對策和建議值得商榷①。基于此，本文從“可持續(xù)生計”的視角出發(fā)，闡述了失地農(nóng)民保障制度的內(nèi)涵、理念、原則及其框架，為失地農(nóng)民問題的研究提供理論指導。

一、可持續(xù)生計

從可持續(xù)生計的內(nèi)涵出發(fā)，結合我國現(xiàn)行對失地農(nóng)民補償?shù)默F(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)我國失地農(nóng)民保障制度與失地農(nóng)民“可持續(xù)生計”的矛盾，這些矛盾影響失地農(nóng)民的發(fā)展。

1. 可持續(xù)生計、失地農(nóng)民可持續(xù)生計的內(nèi)涵

“可持續(xù)生計”的概念最早見于20世紀80年代末世界環(huán)境和發(fā)展委員會的報告。到1995年，《哥本哈根宣言》中對可持續(xù)生計作了如下描述，即“使所有男人和婦女通過自由選擇的生產(chǎn)性就業(yè)和工作，獲得可靠穩(wěn)定的生計” [4]這個概念強調(diào)了可持續(xù)生計對于消除貧困的重要意義。Scoones對可持續(xù)生計的概念闡述是這樣的“某一個生計由生活所需要的能力、有形和無形資產(chǎn)以及活動組成。如果能夠應付壓力和沖擊進而恢復，并且在不過度消耗其自然資源基礎的同時維持或改善其能力和資產(chǎn)，那么該生計具有持續(xù)性。”[5]我國學者趙曼指出可持續(xù)生計是指個人或家庭所擁有和獲得的、能用于謀生和改善長遠生活狀況的資產(chǎn)、能力和有收入活動的集合。[6]

依據(jù)學界對可持續(xù)生計的描述，結合失地農(nóng)民保障的現(xiàn)狀，可以概括出失地農(nóng)民可持續(xù)生計的特點，這些特點包括：第一，失地農(nóng)民可持續(xù)生計資源的提供主體包括：政府、社會以及失地農(nóng)民個人。失地農(nóng)民獲得的資金補償來源于開發(fā)商以及政府，失地農(nóng)民所擁有的各種能力部分來自于社會，部分來自于自身的學習，同時，社會對失地農(nóng)民的支持也是不可量化的生計資源。第二，失地農(nóng)民可持續(xù)生計的目標是通過政府、社會以及個人的資源實現(xiàn)持續(xù)的、長遠的生存。第三，失地農(nóng)民可持續(xù)生計應該著眼于改善其目前生活水平的長遠觀點。基于上述分析可以給出失地農(nóng)民可持續(xù)生計的概念，即由政府和社會向失地農(nóng)民提供資源，失地農(nóng)民通過這些資源和所擁有的能力實現(xiàn)可改善生活水平的長遠的、持續(xù)的發(fā)展的狀態(tài)。

2. 我國失地農(nóng)民保障與失地農(nóng)民可持續(xù)生計的矛盾

對比我國對失地農(nóng)民補償時所提供的保障與上述失地農(nóng)民可持續(xù)生計的內(nèi)涵，發(fā)現(xiàn)失地農(nóng)民保障與失地農(nóng)民“可持續(xù)生計”之間存在許多矛盾，包括短期安置與長期生計的矛盾、安置模式單一與多種生計資源的矛盾。以下對這些矛盾進行分析。

（1）“短期”安置與長期生計的矛盾。在征地過程中，開發(fā)商、政府和農(nóng)民的利益點存在差別。對開發(fā)商而言，基于企業(yè)盈利性的動機，能夠盡快達成征地協(xié)議，以最小的成本獲得土地的開發(fā)權是其關注的焦點。在這種理念支配下，農(nóng)民長期生計權被開發(fā)商所忽視。對政府而言，保障失地農(nóng)民生存權是其不可推卸的責任，同時，因土地開發(fā)而發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟也是其關注點之一。對農(nóng)民而言，失去土地即是失去保障權，可持續(xù)生計是農(nóng)民在失去土地后關注的重點。然而，因開發(fā)商、政府和農(nóng)民在土地征用制度制定的博弈過程中，相互之間的力量差別懸殊，對失地農(nóng)民的補償安置常常沒有關注失地農(nóng)民長期生計。因此，實踐操作中征地方過分關注“短期”安置與失地農(nóng)民對長期生計的呵求之間形成矛盾。

（2）安置模式單一與多種生計資源的矛盾。征地單位的“短視”引發(fā)補償中的諸多問題，安置模式單一是其中一個需要學界關注的問題，郭正濤的研究發(fā)現(xiàn)失地農(nóng)民經(jīng)濟性補償過多，就業(yè)補償、安置補償考慮過少。[7]而根據(jù)失地農(nóng)民可持續(xù)生計的內(nèi)涵，失地農(nóng)民可持續(xù)生計需要多種生計資源的供給，這就造成實踐中安置模式單一和理論上多種生計資源促進發(fā)展的矛盾。

這些矛盾的存在，使得我國對失地農(nóng)民進行補償時所構建的保障制度缺乏長遠利益考慮，使得部分農(nóng)民因失地而致貧，因失地而失去權益。[8]為了促進失地農(nóng)民問題的有效解決，推動社會和諧發(fā)展，筆者從可持續(xù)生計的理念出發(fā)，對于失地農(nóng)民保障制度的內(nèi)涵、原則、理念進行重新認識，并構建關注長遠生計的失地農(nóng)民保障制度。

二、失地農(nóng)民保障制度的內(nèi)涵

失地農(nóng)民保障制度的內(nèi)涵包括：失地農(nóng)民保障的供給主體、需求主體和保障項目，如圖1所示，以下對此進行詳細分析。

1. 供給主體：由誰提供保障

失地農(nóng)民保障的供給主體包括政府和土地開發(fā)商。一方面，政府是失地農(nóng)民保障的供給主體之一。從政治權利角度來講，國家是對社會進行管理的最高權力機關，政府是具體執(zhí)行國家權力的行政機構，對社會成員的基本生活實施保障是國家和政府不可推卸的職責。[9] 失地農(nóng)民享受基本保障是法律賦予的權利。從經(jīng)濟利益角度來講，土地征用過程中，國家從土地使用權的出讓獲得巨大利潤，有能力為失地農(nóng)民提供保障。[10]另一方面，土地開發(fā)商是失地農(nóng)民保障的另一個供給主體。土地開發(fā)在給開發(fā)商帶來正外部性的同時，也給農(nóng)民帶來了極大的負外部性。土地開發(fā)商在開發(fā)土地獲取利潤的過程中，侵害了農(nóng)民的一部分利益，為此應該做出補償，因而土地開發(fā)商應該為失地農(nóng)民提供保障。

2.需求主體：向誰提供保障

需求主體就是回答向誰提供保障的問題。在失地農(nóng)民保障制度中，其保障對象是由于城市化而失去土地的農(nóng)民。在城市化進程中，一部分農(nóng)民失去土地，其生活、生產(chǎn)活動受到影響，面臨的風險增加。而每一個失地農(nóng)民，出于健康和幸福的需要，有權得到來自社會和政府的保障，以實現(xiàn)其生存和發(fā)展。

3.保障項目

從失地農(nóng)民保障項目的維度上講，失地農(nóng)民保障制度可以分為保障生存權的保障制度和保障發(fā)展權的保障制度兩個層次，兩個層次具有不同的功能。首先，保障生存權的保障制度主要是為失地農(nóng)民提供基本生活保障，主要體現(xiàn)在失地農(nóng)民社會保障上，由政府部門提供。當前，理論界對失地農(nóng)民社會保障制度提供了不同的構建思路，筆者認為首先對失地農(nóng)民進行分類，完全失去土地并且已經(jīng)成為市民的納入城鎮(zhèn)社會保障體系；不完全失去土地并且還以農(nóng)民身份存在的納入農(nóng)村社會保障體系。其次，保障發(fā)展權的保障制度處于補充地位，由地方政府和土地開發(fā)商共同提供保障，其保障項目的設計主要圍繞就業(yè)而展開。具體而言包括以下內(nèi)容。一方面，由政府部門提供就業(yè)培訓、就業(yè)指導、就業(yè)咨詢等就業(yè)保障方式；另一方面，土地開發(fā)商可以雇傭一部分失地農(nóng)民為其工作，緩解失地農(nóng)民就業(yè)危機。

失地農(nóng)民保障制度的供給主體、需求主體和保障項目之間密切相關。供給主體是保障項目的設計者和實施者，需求主體是保障項目的受益人。三者緊密聯(lián)系，當需求主體的需求發(fā)生變化時，保障項目需要隨之發(fā)生變化，進行完善，而完善的工作需要由供給主體進行。當供給主體提供的保障項目滿足需求主體的利益需求時，失地農(nóng)民保障制度會得以有效發(fā)展。當供給主體提供的保障項目不能滿足需求主體的利益需求時，失地農(nóng)民保障制度會出現(xiàn)問題。因此，一個合理的失地農(nóng)民保障制度，需要從這三個方面出發(fā)進行構建。

三、失地農(nóng)民保障制度的理念

國外解決失地農(nóng)民問題的經(jīng)驗③以及從政治學角度對失地農(nóng)民權益的研究④可以為失地農(nóng)民保障制度提供公平、共享的價值理念。

首先，失地農(nóng)民保障制度應該遵循公平的價值理念。失地農(nóng)民保障制度的公平是指平等的對待每一個失地農(nóng)民并滿足其生存和發(fā)展的需要，即該制度的運行不受受益人地域、性別的影響。和社會保障制度的公平理念相類似，失地農(nóng)民的保障權是基于社會契約、國家責任和公民基本生活保障需求的一項基本人權，消除不同社會階層或者群體之間的差異是實現(xiàn)其基本人權的根本要求，[11]因而失地農(nóng)民保障制度不應有制度歧視、保障水平歧視等問題。

其次，共享也是失地農(nóng)民保障制度的理念。失地農(nóng)民保障制度的共享理念是指在社會經(jīng)濟快速發(fā)展的條件下，失地農(nóng)民應共享社會經(jīng)濟發(fā)展成果。在開發(fā)土地的過程中，被征地地區(qū)未來的土地收益和征地前相比大大增加，因此土地級差地租以及土地市場價格應該在失地農(nóng)民補償安置中得以體現(xiàn)，只有這樣，才不會使開發(fā)商在開發(fā)土地受益的同時使失地農(nóng)民受損，失地農(nóng)民有權利共享土地開發(fā)所帶來的成果。

總之，在構建失地農(nóng)民保障制度時，依據(jù)公平、共享的價值理念為失地農(nóng)民建立保障制度可有效解決失地農(nóng)民問題，同時也會促進社會的和諧發(fā)展。

四、失地農(nóng)民保障制度的原則

對大量的失地農(nóng)民研究文獻以及可持續(xù)生計理念的分析可以歸納出失地農(nóng)民保障制度的原則，這些原則包括：可持續(xù)生計原則，兼顧公平和效率原則，兼顧失地農(nóng)民生存權和發(fā)展權原則，促進失地農(nóng)民全面發(fā)展原則。

第一，可持續(xù)生計原則。正如本文第一部分對可持續(xù)生計的探討，可持續(xù)生計要著眼于將來、要改善失地農(nóng)民的生活、要創(chuàng)造失地農(nóng)民長期生存和發(fā)展的環(huán)境、要提供失地農(nóng)民生存和發(fā)展的生活資料和生產(chǎn)資料。農(nóng)民一旦失去賴以生存的土地資源后，政府或者開發(fā)商要給農(nóng)民提供替代土地資源的資料，使農(nóng)民能夠有所依靠，并且，這種生活資料和生產(chǎn)資料要具備上述可持續(xù)生計的特點。同時，在提供生活和生產(chǎn)資料時，要考慮到失地農(nóng)民的文化水平和其所掌握的技能，即考慮到失地農(nóng)民本身的特點。

第二，失地農(nóng)民保障制度必須兼顧公平和效率的原則。此處的公平就是要為每個符合條件的失地農(nóng)民建立保障制度，不能因為其性別、年齡、籍貫、民族而將其排除在保障制度之外；效率則是指在保證失地農(nóng)民基本生活的同時，又不會影響他們工作的積極性。我們要編織一個沒有“漏洞”的失地農(nóng)民保障制度，并且，該制度所提供的水平要符合“適度性”原則，原因有二，一方面，假如我們提供的保障水平過高，就會使失地農(nóng)民“自愿失業(yè)”，這將影響社會生產(chǎn)活動，最終使得社會生產(chǎn)無效率；另一方面，假如我們提供的保障水平過低，許多失地農(nóng)民得不到基本生活資料，則會因失地而失去保障權，這是失地農(nóng)民保障制度的無效率。

第三，失地農(nóng)民保障制度在滿足失地農(nóng)民生存權的同時還應兼顧到失地農(nóng)民的發(fā)展權，尤其注重失地農(nóng)民發(fā)展權。生存權的滿足是一種基本的權利實現(xiàn)，發(fā)展權符合“可持續(xù)生計”的理念，要求我們不但要考慮到現(xiàn)在，還要考慮到將來；不但要給失地農(nóng)民“授之于魚”，更要給失地農(nóng)民“授之于漁”。由此原則出發(fā)，失地農(nóng)民保障制度不但要使失地農(nóng)民能夠生存，而且要讓失地農(nóng)民得以發(fā)展。只有站在這樣一個角度，我們所構建的失地農(nóng)民保障制度才是有效的。

第四，失地農(nóng)民保障制度的構建應著眼于促進失地農(nóng)民的全面發(fā)展。失地農(nóng)民的發(fā)展主要包括物質(zhì)層次的豐裕和精神層面的提升，從物質(zhì)層面來講，穩(wěn)定的家庭收入、良性的生活狀態(tài)是其體現(xiàn)。在精神層面，文化水平的提升、市民化身份的適應、心理健康是良性的失地農(nóng)民保障制度的體現(xiàn)。同時，也只有從這兩方面出發(fā)，失地農(nóng)民才能實現(xiàn)“可持續(xù)生計”，失地農(nóng)民弱勢的現(xiàn)狀才能得以改善。

五、失地農(nóng)民保障制度的框架

依據(jù)上文對失地農(nóng)民保障的內(nèi)涵、理念、原則的探討，失地農(nóng)民保障制度應包括：失地農(nóng)民生存保障和失地農(nóng)民發(fā)展保障（如圖2所示）。其中，失地農(nóng)民生存保障是基于保障失地農(nóng)民生存權所建立，失地農(nóng)民發(fā)展保障是實現(xiàn)失地農(nóng)民發(fā)展權的體現(xiàn)。在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)民失去土地之后，其就失去了生存和發(fā)展的資本。[12]因此對失地農(nóng)民提供一種既能滿足生存又能促進發(fā)展的制度安排是必須的。基于此，構建包括最低生存保障和基本發(fā)展保障的失地農(nóng)民“雙層次保障體系”是一種必然選擇。[13]在此，筆者定義滿足最低生存保障的制度是失地農(nóng)民生存保障；滿足基本發(fā)展保障的制度是失地農(nóng)民發(fā)展保障。

失地農(nóng)民保障制度失地農(nóng)民生存保障：核心是失地農(nóng)民社會保障失地農(nóng)民發(fā)展保障：核心是失地農(nóng)民就業(yè)保障

總 結

城市化推進了區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，但也使許多農(nóng)民失去土地。農(nóng)民失去土地后，其生存和發(fā)展問題令人堪憂。政府為妥善解決失地農(nóng)民問題，建立了失地農(nóng)民保障制度，該制度是保障失地農(nóng)民權益的制度安排，是實現(xiàn)失地農(nóng)民可持續(xù)生計的重要途徑之一。然而，在現(xiàn)實操作中該制度存在很多問題。通過研究發(fā)現(xiàn)我國失地農(nóng)民保障制度和失地農(nóng)民可持續(xù)生計之間存在矛盾，這些矛盾包括短期安置與長期生計的矛盾、安置模式單一與多種生計資源的矛盾。這些矛盾影響到失地農(nóng)民的長遠發(fā)展。基于此，本文在“可持續(xù)生計”視角下對失地農(nóng)民保障制度的內(nèi)涵、原則、理念進行重新認識，在此基礎上，根據(jù)我國現(xiàn)行失地農(nóng)民保障制度的安排構建科學的失地農(nóng)民保障制度，這個制度由失地農(nóng)民生存保障制度和失地農(nóng)民發(fā)展保障制度組成，失地農(nóng)民生存保障制度保障失地農(nóng)民的基本生活，失地農(nóng)民發(fā)展保障為失地農(nóng)民提供滿足失地農(nóng)民實現(xiàn)發(fā)展權利的保障，通過這兩種制度的合理安排，可以為失地農(nóng)民培養(yǎng)就業(yè)、生存、適應社會的能力，最終促進失地農(nóng)民實現(xiàn)可持續(xù)生計。

[注 釋]

① 本處內(nèi)容參考本人所寫的關于失地農(nóng)民研究綜述一文。本文是在文獻綜述基礎之上的深入研究。

② 本處所構建的三要素模型是受席恒教授的“社會養(yǎng)老保險理想模式的三個元素”的啟發(fā)下所做。

③ 馬曉磊在《城市化背景下失地農(nóng)民的社會保障問題研究》一文中指出美國、英國、日本等國家征用農(nóng)民的土地一般都是按市場價格對失地農(nóng)民進行補償，給他們較為滿意的補償(土地征用費和土地賠償款構成失地農(nóng)民的全部補償費用)，而且還會將失地農(nóng)民納入社會保障體系(其內(nèi)容包括失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、最低生活保障)， 為他們提供就業(yè)與培訓的機會， 同時為失地農(nóng)民提供法律援助等。

④ 在失地農(nóng)民權益研究方面，失地農(nóng)民有權利得到公平的國民待遇，有資格享受到社會經(jīng)濟發(fā)展的成果，有必要保障其生存和發(fā)展的權利。

⑤ 關于這一點，筆者有兩點認識，其一，我國的社會保障制度依人群而建立，造成不同人群不同制度安排的現(xiàn)狀，從而引發(fā)不同制度不同保障水平，收入差距被人為拉大。其二，不同人群、不同制度安排的碎片化現(xiàn)象嚴重影響了我國社會保障制度的發(fā)展，成為我國社會保障制度改革的一大阻礙。基于此，筆者認為失地農(nóng)民社會保障制度可在現(xiàn)行框架下運行。

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The Study on Concepts, Principles and Framework

of Land-lost Farmers' Security System

――Based on Perspective of Sustainable Livelihoods

Yang Bin， He Qi

（Northwest University，Public Administration Academy, Xi'an 710127，China)