導語：如何才能寫好一篇自然災害風險普查的意義，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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    2020年，吉林省住房和城鄉建設廳認真落實省委、省政府和住房城鄉建設部關于深入做好防震減災工作的一系列指示精神，積極貫徹“預防為主，防、抗、避、救”相結合的抗震防災工作方針，切實履行本部門抗震防災管理職能，全面推進城鄉建設和工程建設領域的抗震防災工作。現就2020年抗震防災工作總結如下：

一、2020年抗震防災工作開展情況

（一）著力加強新建建筑工程抗震設防管理工作。

一是認真貫徹《房屋建筑工程抗震設防管理規定》、《超限高層建筑工程抗震設防管理規定》等規章，依法履行監督管理職責。指導全省各級住房城鄉建設部門加強對新建建筑工程的抗震設防質量監管。

二是加強超限建筑工程抗震設防監管工作，嚴把超限工程審查關，有效提高了超限工程的抗震設計水平。同時加強監管，對在工程設計、審查、監管過程中存在漏報、瞞報、不報等違反超限工程申報規定的有關責任單位和個人，按照有關法律法規，給予嚴肅處理。

三是下發了《吉林省住房和城鄉建設廳關于進一步加強建筑工程抗震設防工作的通知》，督促各級建設主管部門進一步提高對做好抗震設防工作重要性的認識，切實增強抗震設防工作的緊迫感和責任感，扎實做好抗震設防工作。

（二）按照國務院和省政府要求配合相關部門開展“全國自然災害綜合風險普查”工作，按照省政府普查工作方案安排，配合牽頭單位做好普查試點工作。下發了《吉林省住房和城鄉建設廳關于房屋建筑和市政設施調查技術網絡培訓的通知》，組織各地區參與住建部開展的全國房屋建筑和市政設施調查技術網上培訓，為全面開展調查做準備。

（三）建立健全超限審批網上申報系統。下發了《吉林省住房和城鄉建設廳關于吉林省超限高層建筑工程抗震設防專項審查網上申報系統上線運行的通知》。超限高層建筑工程抗震設防審批網上申報系統依托施工圖聯審系統的技術手段，是全國第一個能夠實現全部技術資料網上傳輸、網上審閱，全過程無實體圖紙的超限審批系統。不但節約環保并且減輕了企業負擔，提高了審批效率。

（四）配合相關部門做好吉林省地震易發區房屋設施加固工程相關工作。下發了《吉林省住房和城鄉建設廳關于做好吉林省地震易發區房屋設施加固工程相關工作的通知》，要求各地住房和城鄉建設主管部門要深刻認識實施地震易發區房屋設施加固工程的重大意義。切實增強抗震設防工作的緊迫感和政治責任感，加大工作力度，層層壓實責任，采取更為有效的措施，把工作抓緊抓實抓細，確保完成三年明顯見效的任務目標。

二、2021年抗震防災工作安排

一是繼續抓好新建建筑工程抗震防災管理工作。把抗震防災管理工作落實到建設管理的各個環節中，將新建建筑工程抗震設防監管作為一項常態化工作抓緊抓好抓實。通過對超限工程的嚴格審查，使超限建筑既滿足使用性能要求又達到抗震設防要求。

二是繼續抓好地震應急管理工作。積極按照省委、省政府相關要求，繼續貫徹“預防為主，防、抗、避、救相結合”的抗震防災工作方針，做好職能范圍內地震應急管理工作。督促各地進一步完善住房城鄉建設系統地震應急預案。

三是吉林省超限工程抗震專家委員換屆工作。第四屆專家委員會任期到2019年7月。為更好地貫徹落實有關超限工程抗震設防的相關規定，做好我省超限工程抗震管理工作，擬改選吉林省超限工程抗震專家委員。

四是配合牽頭單位開展地震易發區房屋設施加固工作。按照省委、省政府的工作安排，指導督促各地區結合棚戶區改造、危房改造、老舊小區改造和農村危房改造等工作，有計劃分步驟的推進地震易發區房屋設施加固工作。組織省內專家提供專業指導和技術支持。

五是按照建設部及省政府工作安排，協調各行業繼續做好全國自然災害綜合風險普查工作。

 

吉林省住房和城鄉建設廳 

2020年3月10日    

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關鍵詞：地理國情普查；普查內容；分類

中圖分類號： P2 文獻標識碼： A

前言：

地理國情普查作為一項重大的國情國力調查，是全面獲取地理國情信息的重要手段，也是掌握地表自然、生態以及人類活動基本情況的基礎性工作。地理國情主要是指地表自然和人文地理要素的空間分布、特征及其相互關系，是基本國情的重要組成部分。利用地表自然和人文地理要素的現狀和空間分布信息，科學揭示資源、生態、環境、人口、經濟、社會等要素在地理空間上相互作用、相互影響的內在關系，準確掌握和科學分析資源環境的承載能力和發展潛力，對于我們做到心中有數、立足底線思維、進行宏觀思考、更好把握大局，有效應對各種風險和挑戰，推進解決各種深層次矛盾和問題，意義重大。我國正處在工業化、城鎮化快速發展時期，也是地表自然和人文地理信息快速變化的時期。如何科學布局工業化、城鎮化，如何統籌規劃、合理利用國土發展空間，如何有效推進重大工程建設，地理國情監測至關重要。開展地理國情普查和監測，系統掌握權威、客觀、準確的地理國情國力信息，是制定和實施重大發展戰略與規劃、優化國土空間開發格局和各類資源配置的重要依據，是推進生態環境保護、建設資源節約型和環境友好型社會的重要支撐，是做好防災減災工作和應急保障服務的重要保障，也是相關行業開展調查統計工作的重要數據基礎。

一．地理國情普查的對象

地理國情信息分類對象主要包括地表形態、地表覆蓋和重要地理國情要素三個方面，即從不同角度對基本地理國情、綜合地理國情和分專題的地理國情進行比較全面的描述。第一次全國地理國情普查對象為普查范圍內地表基本的自然和人文地理要素，包括地形地貌、植被覆蓋、水域、荒漠與地、交通網絡、居民地與設施和地理單元等。

二．地理國情普查內容分類原則

地理國情是重要的基本國情，是從地理空間的角度分析、研究和描述國情，即以地球表層自然、生物和人文現象的空間變化和它們之間的相互關系、特征等為基本內容，對構成國家物質基礎的各種條件因素做出宏觀性、整體性、綜合性的調查、分析和描述。地理國情內容廣泛，既包括地形地貌、地表覆蓋、自然災害等基本地理環境要素，也包括交通網絡、生態環境、土地利用、社會經濟地理單元、地緣格局情勢等地理復合特征要素。總之，我國地理國情信息龐大復雜，為便于科學管理和決策應用，必須要有標準化的分類體系。

任何一個分類體系都是與某種應用結合的，需要綜合考慮分類對象的各種特征，地理信息也不例外?；诘乩韲樾畔⒈旧淼奶厥庑约捌錇槌掷m長期地理國情監測服務的要求，地理國情普查內容分類應遵循以下四個主要原則:

2.1科學性

是指信息分類的客觀依據，要選用普查分類對象最穩定的本質或特征作為分類的基礎和依據，如空間性、時間性和屬性特征，方便計算機處理、管理及應用，保證其在一定學科范圍內的完整和統一。

2.2系統性

分類應包含地理國情普查對象所牽涉的所有信息，使所類別之間層次清晰、合理，充分反映地理國情信息之間內在的縱、橫向邏輯關系，形成完整、協調一致的分類體系。

2.3綜合實用性

以需求為導向，按系統工程原理圍繞國情普查與監測目標進行，在滿足總需求的前提下，充分考慮內容、時空特征和已有的基礎地理信息或專題信息分類標準，最大限度地提高分類體系兼容性，提高數據采集、整合、存儲、處理、分析與應用等業務流的可操作性，實現系統最優。

2.4可擴充性

地理國情內容多種多樣、覆蓋面廣、動態性強，需要根據不同部門、不同地區的需求及經濟發展不同時期的要求，考慮到事物或概念的發展和變化，并為不同級別和不同類別的內容擴展留出空間，使分類體系具有較強的開放性。

三．城市宜擴展的地理國情普查內容

3.1 城鎮化建設的需求

黨的“十”明確將城鎮化成為建設小康社會的重要載體。城鎮建成區客觀反映了城鎮化發展，其范圍是開展各類統計及綜合分析評價的重要依據。城鎮化建設的快速推進，對城市區域實施地理國情普查提出了更高的要求，因此，普查成果應具有分析評價基于生態文明、城鎮發展、區域經濟、社會民生等方面的基礎數據；基于自然、人文、社會、經濟等維度測量地理國情綜合狀況的統計分析報告；能及時通過共享平臺面向政府部門和社會公眾使用，作為政府重大行動的評估依據，提供及時、準確、高效的地理支撐；與民生需求相結合，切實解決老百姓最關心的和與老百姓切身利益最相關的熱點問題；對涉及經濟社會發展、資源開發利用、生態環境保護、產業布局與空間優化、突發事件與應急處置等多個領域，進行連續不斷的監測，分析評估地理國情時空特征及其變化發展趨勢，形成權威、標準、連續的地理國情信息產品，服務政府決策，服務國計民生等。

雖然地理國情普查內容涵蓋了自然地理和人文地理要素，在城市區域普查的內容涉及到房屋建筑（區）、道路、構筑物、人工堆掘地和地理單元等5個一級類，但普查要素的內容遠滿足不了城市規劃、建設和管理的需要。滿足城鎮化體系發展趨勢分析、建設用地適宜性評價分析、生態環境分析、生態建設格局分析、交通服務水平與城市發展的匹配分析、路網建設與小汽車增長情況對比分析、基礎設施分布與人口分布比較分析、歷史文化名城保護、人口增長趨勢、分異與城市發展比較分析、經濟發展與城市建設分析、城市建設、發展重點方向分析以及城市綠化分析等，需要增加和拓展普查內容。

3.2 城市地理國情普查宜擴展的內容

城市區域實施地理國情普查和監測應在確保完成國家地理國情普查內容的前提下，緊緊圍繞區域城市規劃、建設和發展的目標，充分利用數字（智慧）城市建設成果，綜合考慮區域經濟和城市特點，依據《地理國情普查內容與指標》有關規則擴展普查內容和細化指標，并滿足全國地理國情普查對數據一致性的要求。相關城市宜在經濟基礎許可的條件下，增加（擴展）適合自身特點的普查和監測內容。

如經濟發達的東部沿海城市、長三角、珠三角、京津冀地區的城市易受氣候異常帶來的洪澇災害的影響，部分地區為軟土層，隨著各種高層建筑及重大工程的不斷推進，地面沉降已造成防汛和抗洪能力下降，城市排污、泄洪能力降低、市政基礎設施破壞等影響，一定程度制約了地區的可持續發展，宜增加城市防汛、抗洪排澇、應急指揮、避難場所、低洼地段、道路易積水和地表垂直位移變化監測等內容；又如填海造陸是緩解城市用地緊張、發展海洋經濟的重要舉措，但是過度的填海造陸就會破壞海洋生態，使得海港收窄，造成水土流失。通過對填海造陸情況的普查和監測，能夠為科學合理的利用海域資源，保護海洋生態環境，監管海岸格局提供技術支撐。沿海地區城市宜增加海岸線、沿海灘涂資源、海島（礁）、填海造陸普查的內容。國家直轄市、省會城市、計劃單列市以及東部沿海的長三角、珠三角、京津冀地區的城市宜增加經濟地理要素的普查，如增加經濟總量、人口增長趨勢、開發區（園區）和企業分布等要素的普查內容。

結論：

第一次全國地理國情普查技術含量高、涉及行業部門多、內容龐雜、質量要求高，且在全國范圍屬于第一次進行，可借鑒經驗缺乏，甚至不少單位和人員對國情普查內容分類體系的理解還存在一定的分歧。本文研究了地理國情普查內容采用的三級分類編碼法，并與已有的分類體系進行了比較，闡述了對該分類體系的一些理解，并給出了用于一級類的決策樹判譯方法，可為相關管理和技術人員正確理解地理國情普查分類體系提供一些有益參考。

參考文獻：

[1]洪亮,張凱,車風,黃國清.淺析湖北省第一次全國地理國情普查實施方案[J].地理空間信息,2013(5).

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(一)隨著這些年農村產業結構不斷調整，生產經營體制的不斷變更和發展，以前的救災救濟方式已經難以發揮對農村居民生活和農業生產的風險保障作用。商業保險的引入，能夠讓農村新的風險保障體系得到健全，同時還能夠有效的維護農村居民的基本生存需求，從而繁榮農村經濟，促進農業生產發展。

(二)商業保險在農村中的發展能夠幫助農村人口老齡化所帶來的很多問題。據全國第五次人口普查中的數據表明，農村中人口老齡化的情況要嚴重的高于城鎮的情況，已經成為了農村經濟發展的一個重要的制約因素，商業保險的發展，能夠有效的解決老年人的養老和醫療問題，減輕人口老齡化對于農村經濟發展的負擔，從而促進農村經濟的發展。

(三)商業保險的發展，能夠有效的防范和化解農民因為意外傷害和疾病等因素而造成的巨大經濟損失，減少了農村居民因病返貧的現象產生，讓農村社會更加穩定，還有一些自然災害而引起的問題，如子女教育問題等等。商業保險在政府補貼的基礎上，少部分的資金投入，同樣能解決很多問題。

(四)商業保險資金投資功能的發揮，支持了農村的一些基礎建設，還能夠在一定程度上進行農村富余勞動力的轉移，從而讓農村的經濟發展和農村居民的增收增加和拓寬了渠道。同時在農村中，商業保險的發展還減輕了政府的壓力和費用，在很大程度上防止了養老基金虧空等問題。

二、商業保險在服務“三農問題”，促進農村經濟發展中問題

(一)農村居民保險知識貧乏，導致商業保險發展緩慢

對于農村居民來說，他們有著對保險的需求，但是因為各方面因素的限制，農村居民雖然聽說過保險，但是真正對保險的了解可謂少之又少，并沒有把保險當做是一種有效的風險防范手段，因此他們的投保率及底。

(二)商業保險公司的經營本質是利益的最大化的追求

商業保險工作是一個企業，而企業是屬于盈利性的組織，其存在和發展的意義是利益最大化的創造和追求。而農業商業保險中，因為自然災害和一些設施的簡陋等等造成了商業保險的高賠付，這就和商業保險的目標相悖。再加上農村保險跨越的地域面積大。單筆保費低、業務分散等等，導致了商業保險公司服務成本的增加。

(三)農業保險的有效需求和供給不足

農村所需要的保險產品一般是那種繳費低、覆蓋廣、繳費靈活以及保障高的保險產品。而商業保險公司目前所經營的保險產品中，對于這類保險產品還比較缺乏。再加上農村居民的收入普遍較低，對于保險金的支付還存在著一定的困難，雖然國家近五年來對農村的農業發展和農民個人通過保險財政補貼方式，鼓勵和支持農民通過商業保險轉嫁經營風險，對農業發展和農民個人利益起到了很大的保障作用，但由于農民對保險認識的局限性，就導致了農業保險的覆蓋范圍較窄，規模不大，風險集中，商業保險不能在其中直接獲取經濟利益。

三、增強商業保險服務“三農問題”，促進農村經濟發展的能力

(一)加強商業保險知識的宣傳教育，讓農村居民的投保意識增強

商業保險能夠有效的服務“三農問題”，促進新農村的建設。能夠得到農村中，各級政府部門的支持，商業保險要利用好鄉、鎮政府部門，積極的做好農村保險知識的宣傳工作，加深農村居民對于保險的認識，比如可以在鄉鎮的街道上、各村的村委辦公點以及各個村落的重要路口等進行農村保險宣傳專欄的設置，宣傳當前的保險基礎知識、保險法規以及承保和理賠中的重要事項等等。還可以通過鄉鎮的相關干部進行集中的保險知識以及典型案例的宣傳，增加農村居民的投保意識。同時還要結合當地的教育機構進行保險知識的宣傳，特別是農村的中小學，讓他們從小就能夠得到保險知識的普及。

(二)處理好三種關系，確保農村保險市場的有序發展

一是要處理好經濟效益和社會效益之間的關系。保險公司要把效益放在首位，但同時要服從、服務于國家，在獲得經濟效益的同時，還要兼顧到社會的利益，在為服務“三農問題”，促進農村經濟發展中得到生存，求得發展。二是保險公司要處理好眼前利益和長遠利益之間的關系。雖然從目前來看，農村保險的見效慢、成本高以及費用大。但從長遠的利益來講，農村保險業務才剛剛開放，具有巨大的市場潛力。三是保險公司要處理好企業本身和國家大局之間的關系。目前國家正在進行農村的社會保障問題的研究，農村急需的醫療、養老以及意外保險保障等，為商業保險公司的發展帶來了良好的機遇。

(三)把商業保險資金投入到新農村的建設中，促進農村經濟的發展

商業的保險的貨幣增值是靠保險資金的投資來實現的。隨著農村經濟的不斷發展，產業化進程的加快，多樣的經營形式的出現，農村可以進行投資的各種資源異常豐富。比如農村的畜牧業的發展，農產品的開發、沿海養魚業的發展各種閑置土地的開發利用等等，都為商業保險公司提供了廣闊的投資方向和資金運用的天地。本著互惠互利的原則，保險公司把資金投入到一些前景好的企業中，這樣就能夠實現農村經濟和企業經濟的雙豐收為“三農問題”服務。

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關鍵詞:巨災保險;保險創新

農業作為傳統關乎國計民生的重要生產行業,如何控制發展其規模、產能、效率,提高近8億農村人口的生活保障也是我國所面臨的世界特有的艱難挑戰。作為傳統性的弱勢產業,農業具有生產周期長、品種多、系統性風險大等特點,其保險運作具有復雜性、離散性、脆弱性和低利性,尤其是面對巨大自然災害等巨大系統性風險,其高賠付讓一般商業保險很難參與,僅由國家政策進行補賠付。如何針對農業保險,尤其是應對巨災風險建立風險分擔和補償機制,一直是國內外學者攻研的難題。

一、自然災難給我國帶來的損失情況及舊保險模式的失效

自然災難(巨災)破壞力極大,如地震、洪澇旱災等使絕大部分的農作物、田地和農業生產用具毀于一旦,不僅直接威脅了農民的人生財產安全,造成巨大的直接經濟損失,還間接影響了農村產業投資和農村金融行業的信貸資產回收狀況。

2008年,四川發生汶川地震。因地震受損的農田在1000萬畝以上,對農業造成直接經濟損失達420億元。另外大量的農業生產設備損壞,對四川農業的長期投資造成巨大影響。信貸資產方面,因地震災害造成農業正常類貸款轉為關注類貸款額為46.28億元,占比20.5%。新增不良貸款131.9億元,占比19.1%。

2009年末至2010年初云南旱災造成3217萬畝農作物受災,占以播種面積的87%,造成糧食同比減產50%以上,農業經濟損失高達172.17億元。

如此巨額的損失說明了巨災保險最大的風險來自于基本風險(Basis Risks)。基本風險指保險者無法獲得足夠的保險賠付額以補償其所收的損失。舊的單體保險模式在面臨自然災難造成的大面積損失時顯得脆弱無力。數以百億計的損失和有限的賠付額使得農戶在應對巨災時只能得到小比例的賠償甚至幾乎沒有任何賠償保障,保險公司面對如此高的賠償金額時也望而卻步,只能選擇退出巨災保險市場。2008年產險公司各險種保費收入中農業保險收入為110.68億元,僅占總保險收入比4.52%。建立新的保險機制、讓農戶得到更有保障的經濟補償已成為目前農業保險業發展的重要方向之一。

二、國外有關自然災難風險的分擔和補償機制的研究成果及經驗

Dan R.Anderson(1976)認為,離散性的保險框架是影響農戶個體購買自然災難保險的重要原因。農戶個體無法預知自己將面臨何種農業自然災難風險,而市面上提供的各種分類保險讓農戶幾乎無從選擇。Harry E.Moore等人(1964)認為目前機制中有很多低效率環節,如險種估算和統計成本過高,農戶的保險資料保存的成本投入。這些環節增加了保險成本。

針對這些問題,國外學者提出了一些可行的解決措施。Dan R.Anderson(1976)認為,政府可以建立一個全保險計劃(All Risk Rating Scheme),將多種災難風險捆綁在一起,可以和其他突發性事件保險一起捆綁銷售。一個農戶全保險計劃不僅包括針對地震、颶風、旱災等自然災難的保險,還包括針對火災、蟲災、環境污染和核輻射等各種突發性強、規模大、難以控制的災難保險,作者希望這個計劃通過立法規范或者由國家相關部門強制執行。由于這些險種的品種多、覆蓋面廣,可在一定程度上減輕農戶保險負擔,提高農戶參與保險積極性。另外,除了政府機構以外商業保險機構可以通過對各類險種的協整和綜合推出更加商業化、市場化的保險計劃,在節約了保險成本的同時,也提高了保險效率。但全保險計劃也有其相對缺陷,首先該保險計劃對單個險種受災損失程度不同卻沒有提出更好的解決辦法,如果保險計劃沒有對受損程度不同進行區分,就會產生搭便車、逆向選擇等問題;其次國家包括各個商業保險機構對災難損失的賠償是有限的,自然災難的損失數額巨大,除了國家很少有商業機構可以并愿意承擔。

由于自然災難保險賠付額巨大,國外保險市場通過對保險賠付額進行再保險(reinsurance)來降低投保人的基本風險。自然災難保險提供者通過對另一份再保險計劃的購買限制其保險賠付在一定額度內,多余部分則由另外的保險提供者支付。但是簡單的公司個體之間的再保險行為在價格發現和控制交易成本上有較明顯的缺陷,容易出現逆向選擇和道德風險。Cole and Chiarenza等人(1999)提出了一個可以分散自然災難風險的新保險工具――保險證券化(Insurance Securitization),保險證券化合約通過標準化的分割和資產證券化在市場上進行交易,將風險從主要承擔者分散向更大范圍的市場投資者,增強了保險流動性和市場投資機會,成熟的保險公司在運作上可運用其經驗優勢幫助發展中國家緩解巨額風險壓力。同時,由于巨災風險和經濟風向貨幣財政政策等宏觀經濟指標相關性幾乎為零,巨災證券的投資還可以對沖宏觀經濟系統性風險。

保險證券化在實施上主要通過兩個交易工具:交易指數(Exchange-Traded Indexes)和包含風險證券(Risk-Linked Securities)。交易指數確定了在一定事件(災難)觸發下的賠付指數合約價格,投資者購買交易所災難指數合約其實際意義是一種對災難風險賠償的再保險,劃分不同情況規定合約觸發指數,滿足不同風險偏好者的需求。風險證券(如巨災債券等)使發生災難時實際的賠付額則通過風險轉移效應得到放大,實現以金融資源來補充災后重建的資金來源。由于投資者可能損失部分甚至全部本金,因此該證券具有一定風險性和投機性。保險證券化是應對巨災風險的一個重要發展方向,其具體運行和實施也有要求:一是要有發達、成熟、透明的資本市場及健全的法律法規規范市場運行。二是能進行較精確的巨災風險測算,用巨災損失歷史記錄和建立損失概率模型,委托具有公信力的資信評估機構制定相關評估標準和方法,準確測算巨災保險產品價格。三是通過合理的市場化、分類化、分級化激勵各類投資者和發行者。

三、國外農業災難保險的具體應用實例

(一)指數保險,應用于農業自然災難保險的一個新嘗試

指數保險(Index insurance)時通過對合約規定事件發生來進行賠付的新保險品種,其目的是對一個農業部門的正相關的系統性的農作物產量損失進行保險(例如干旱等)。目前主要有兩類指數保險產品:小范圍地區農作物產量保險;天氣事件保險。指數保險和保險證券化交易指數具有類似的作用,都是通過指數合約實現風險從農作物生產部門向金融部門和再保險市場的轉移,減輕國家農業支農資金和農業銀行的貸款負擔。

Skees(2000)在其模型中提出一個基本的天氣指數保險的賠付計算公式。天氣保險設定一個觸發指數和指數下限來規定單位保險賠付額,其計算公式為:

如果購買價格50000$降雨量指數保險合約,觸發指數為100mm,指數下限為50mm,現實降雨量為70mm,則補償金為(100mm-70mm)/(100mm-50mm)×50000$=30000$。補償金額和降雨量呈線性關系,可以對購買相同合約而受災程度不同的農戶進行不同的有針對性的賠付,從而避免了因逆向選擇和道德風險產生的農戶騙保等問題。

蒙古曾經運用家畜死亡率指數保險針對雪災導致家畜大量死亡事件進行保險。蒙古擁有約3000萬只牲畜,傳統保險經驗得出結論,對單個牲畜的保險是復雜而且低效的。由于蒙古習慣于每年對本國牲畜進行動物普查從而易于數據的獲得,世界銀行嘗試對蒙古的地方牲畜死亡率進行指數保險。通過精確的計算估值,確定保險觸發指數是某地區牲畜死亡率(總死亡牲畜數/總人口數)大于6.5%,賠付金額是10萬圖格里克,即牲畜死亡率超過6.5%即可獲賠。該保險合約推出后得以成功銷售。

指數保險的關鍵是通過對歷史數據的考察和統計精密的計算出合理的合約價格和保險的觸發指數,這對一個地區數據統計和保險精算能力具有較高的要求。

(二)巨災風險債券(CAT bonds)的國際運作模式

巨災風險債券是一種事件關聯性債券(event-linked bonds),它以某一特定事件發生與否來確定是否進行賠付。

巨災風險債券通過如圖1模式運作。首先需成立一個單一目的的再保險公司(Single Purpose Reinsurer SPR),該公司向保險債券投資者發售含風險債券(如果災難發生,投資者很可能將失去部分甚至全部本金)并將收益投資于從事高流動性的短期安全債券如政府債券或者AAA級公司債券的高信用評級短期投資部門,這些部門通過利率互換等金融工具保證資產短期收益率維持在倫敦銀行同業拆借利率(LIBOR)。保險購買者通過支付一定數額的保險金購買內嵌有選擇權的事件觸發型巨災保險。如果巨災事件發生,則SPR向保險購買者賠付保險金。如災難沒有發生,SPR以保險金和短期投資收益為來源向投資者支付債券利息收入。

投資者購買CAT債券用于對沖宏觀經濟等因素造成的系統性風險,以形成更好的投資組合。但CAT債券也有其缺陷,主要是合約觸發的巨災品種單一性和低概率性。因此,國際保險市場又開發了新的工具――巨災風險互換(Catastrophe Risk Exchange)以試圖將巨災再保險市場全球化、多元化。巨災風險互換是以國際投資銀行等機構為中介,將世界各地的保險者和再保險者聯系起來,實現再保險合約和相關交易項目的風險互換。

四、對我國自然災難保險的一些啟示

第一,我國地域廣闊,氣候復雜,自然災難品種尤其繁多。政府可參照美國相關經驗整合各個災難險種產品,推出更具有保險購買價值和市場投資競爭力的綜合性保險產品降低保險成本,在合適的價格內由政府強制農戶購買,以降低農戶面臨自然災難的基本風險,提供更好的災難保障。

第二,由于我國特殊的國情,國家可以充分利用其經濟優勢,撥出災難救助金建立保險池并向市場上的投資者出售巨災保險和再保險產品,通過風險的轉移減少國家面對巨災風險時的經濟壓力,通過融資杠桿效應擴大自然災難救助金來源。

第三,推出新的指數型保險產品需要詳細的統計數據和精確的測算模型支持。這一方面要求我國加強對各個自然災難損失和發生頻率的統計,豐富災難歷史資料,另一方面要求國內經濟學家對此領域進行探索,建立更適合我國國情的風險補償機制和模型。

第四,改革和完善現有的保險制度,擴大保險范圍,增加對農民的保險宣傳力度,刺激農戶的保險需求,讓農戶自愿積極地參與到災難保險計劃中。開發和拓展國際保險和再保險市場,與國際巨災保險機構取得更多的接觸與聯系,借鑒國際相關經驗,尋求國際保險投資者,最大限度地降低農戶面臨自然災難時的損失。

參考文獻:

1、J.David Cummins.Catastrophe Risk Financing in Developing Countries[M].The world bank,2009.

2、By Jerry R. Skees.Risk Management Challenges in Rural Financial Markets:Blending Risk Management Innovations with Rural Finance[D].University of Kentucky,2004.

3、馮靜生.論建立農村金融風險分擔與補償機制[J].農村金融研究,2009(12).

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【關鍵詞】家庭保險；規劃；研究

家庭保險規劃，能將無法預料的災害事故轉化為少量的、固定的保費支出，一旦發生承保范圍內的災害事故，就能按保險合同約定的條件及時得到保險賠償，減少家庭收入下降和費用增加等間接損失、保證家庭財務的穩定，是保障家庭財產安全、防范家庭生活風險的“守護神”。城鎮中低收入家庭如何規劃家庭保險，對于防范家庭風險，降低財產損失等方面有著極其重要的意義。

一、城鎮中低收入家庭保險規劃現狀分析

家庭保險是我國恢復國內保險業務以來，開展業務較早，發展較快，覆蓋較寬的骨干險種之一。家庭財產保險是個人和家庭投保的最主要險種。凡存放、座落在保險單列明的地址，屬于被保險人自有的家庭財產，都可以向保險人投保家庭財產保險。家庭財產保險包括災害保險、第三者責任保險、盜竊保險等。然而，我國目前的家庭財產保險覆蓋面不到10%，無論從保險廣度還是保險深度，家庭財產保險的發展都不盡如人意。

有資料顯示，中國城鎮家庭的保險滲透率大部分在30%以下，保險投保率特別是長期人身保險的投保率，還不足10%。與世界平均水平80%的投保率相比，指數偏低。與國民經濟增長和民眾生活的保險消費需要相比，還存在很大的差距。

中國的保險公司超過100家，但是仍不能滿足中國家庭保險的需求。很多家庭沒有買保險并不是因為他們沒有保險規劃，而是保險市場沒有能夠提供他們需要的保險產品。家庭的保險規劃程度還很低，對于市場上的保險產品，僅有27.2%的家庭表示了解其相關信息，而明確表示不了解的比例超過半數（51.2%），農村表示不了解的比例更高（54.2%）。

二、城鎮中低收入家庭保險規劃輕重有序

城鎮中低收入家庭如何在有限的收入內規劃設計家庭保障計劃？首先應滿足基本保障的需要，再考慮教育、養老、資產轉移或保全。應把握“三個原則”，遵循“先大人后小孩”的投保原則。中低收入家庭購買保險的主要目的就是在家庭發生意外變故時，通過保險公司的保險保障，使家庭經濟不至于遭受重創；先保障后投資。中低收入家庭應先投保一些沒有投資功能、純消費型的短期險種和一些純保障的長期儲蓄型險種，經濟上比較充裕時，再考慮分紅、萬能、投資連接保險等投資型險種。在投保非投資型險種時，也應分清主次，即先投保壽險、健康險，然后投保養老險、教育險；適當縮短保險期限。保險期限的長短與保險費率的高低直接相關，在壽險保障方面，一年一保的意外險和定期壽險的費率要比終身壽險低；在健康保障方面，一年一保的消費型重大疾病保險、定期重大疾病保險的費率也要比終身型重大疾病保險低。同樣是定期壽險，保險期限也有多種差別，其對應的保費也有多個級別。為了節省保費，中低收入家庭應適當縮短保險期限，在最需要保障的時候能有保險保障即可。

三、城鎮中低收入家庭保險規劃不可以忽略附加險

城鎮中低收入家庭做保險計劃，可以先固定下要什么主險，以完成保險的整體設計。在主險確定后，可以挑選與主險相配套或合適的附加險。這樣盡可能實現全方位的家庭保險保障。附加險相當于超值商品，如果與主險組合得當，家庭可能獲得極高的安全保障，某些險還可以延續到保費交清或者終身。一個附加險有時候可以相當幾個主險。作為家庭的經濟支柱，保險自然要側重于他（她），追加一些保險是可以的。當孩子出生后，父母保障可以主要投保自己，經濟來源安全了，孩子才能平安成長；父母也可以隨時調整自己的部分保險，比如增加意外傷害和意外身故的賠付金額，避免意外發生后，孩子的成長花費會因變動而減少。按揭購房還貸期間，要多多注意添加保險，可以為家庭買一些附加意外險，期限可以與還貸期相同，賠付金額與貸款額度相當。為保障家庭財產在遭受自然災害或意外造成的損失，家財險是比較合適的險種.

四、城鎮中低收入家庭保險規劃要謹慎選擇保險公司

城鎮中低收入家庭保險在做保險規劃時，要了解保險公司的歷史情況。良好的保險產品是獲取保障收益的重點。一方面看保險公司是否具有豐富的經營管理經驗。另一方面要看保險公司的誠信度。了解公司的規模，包括資金規模、服務網站、產品種類。資金規模越大，這證明該保險公司的經營實力越大，盈利水平也可能會越大。服務網點越多，保險公司提供的服務才會越及時、便捷。了解保險公司的發展前景：一是看保險市場占有率，占有率越高，證明對未來市場的掌控能力越強；二是看是否經常有新產品的推出，因為市場是變化的，客戶的需求也在不斷變化。三是一定要了解保險公司的發展能力。

五、城鎮中低收入家庭保險規劃要有穩健的家庭理財模式

《中國家庭的保險規劃》（2006）一文中從家庭在不同階段遭遇到的財務沖擊分析了中國家庭對保險的需求體現在：意外傷害保險、健康保險、無現金價值的定期壽險、有現金價值的年金或終身壽險、子女教育基金、萬能壽險或變額壽險。

首先準備全面的保障：把威脅家庭經濟的重大風險轉移給保險公司，在任何情況下維持家庭經濟的穩定轉移小風險。用保險來準備長期的、保證性的、穩定領錢的養老金帳戶和教育金賬戶，使我們從現在開始無壓力的強制存款，為自己準備一個享有有尊嚴的富裕的老年生活，為孩子的教育準備確定的教育金。把自己的生活品質掌握在自己手中。適度的理財帳戶：有節奏的領錢，參與保險公司的資金運作分紅和復利增值，規避通貨膨脹對資金的損失。抵御通貨膨脹，保本增值，越領越多有了風險再也不怕當然全面的保障不可能一步到位，生活和收入會越來越好。

城鎮中低收入家庭年輕單身一族，適當地購買一些意外傷害險、健康險和重大疾病險。老年家庭，以購買理財型保險為主。這一階段還是購買以理財性質為主的保險轉向儲蓄型的保障方式更為合理。

城鎮中低收入家庭在購買保險時，應該先給家庭經濟支柱成員購買保險，否則一旦發生事故，家庭的生活將面臨困境。根據家庭所遇風險程度和收入可供保險支出來選擇相應年齡段和適宜保額的保險，提前化解家庭成員在成長過程中各個年齡段遇到的各種風險。如在兒童時代就提前準備教育金、婚嫁金，甚至住房金、購車金等；中年階段開始購買養老險、健康險等。

家庭成員所從事的職業各不相同，危險程度不一，應該優先考慮為家庭中職業危險程度較高的成員購買保險，在險種選擇上可考慮以防意外、賠付高的險種為首選，如定期壽險、意外險等。

六、城鎮中低收入家庭保險規劃把保險作為養老重要準備方式

城鎮中低收入家庭每個家庭的經濟狀況、人員構成、對未來期望的不同，對保險的需求會有很大差別。第六次人口普查顯示，60歲及以上老年人口已達1.82億，占總人口的13.3%。中低收入家庭購買家庭保險和醫療保險占52.4%，認為保險回報明確、風險低，適合養老資金的籌備。為給中低收入家庭選擇保險來儲備自己的養老資金做規劃，《家庭保險規劃》中介紹了保險對于家庭的功能，特別是從理財的角度介紹對中低收入家庭的養老風險進行了規劃分析，應當如何通過保險來實現其他理財產品所不能實現的功能和目的。

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沒有安全，何以生存，遑論發展；而信息時代安全的核心內容之一，便是信息安全。蓋緣于此，世界上主要發達國家始終十分重視信息安全工作。

1998年5月22日，美國克林頓政府頒布了《保護美國關鍵基礎設施》總統令（PDD63），圍繞“信息安全”成立了包括全國信息安全委員會、全國信息安全同盟、關鍵基礎設施保障辦公室、首席信息官委員會等10余各全國性機構。同年，美國國家安全局（NSA）制定了《信息安全保障框架》（IATF），提出了深度防御策略。2000年發表了《總統國家安全戰略報告》，首次將信息安全明確列入其中。布什政府在911之后成立了國土安全部、國家KIP委員會，并于2002年和2003年陸續頒布了《國家保障數字空間安全策略》、《國家安全戰略報告》和《網絡空間安全國家戰略計劃》。奧巴馬總統上臺不久，就親自主導了為期60天的信息安全評估項目，并于2009年5月公布了《美國網絡安全評估》報告，評估了美國政府在網絡空間的安全戰略、策略和標準，指出了存在的問題，并提出相應的行動計劃。在此基礎上，美國政府成立了網絡安全辦公室，任命了網絡安全協調官。2010年6月，美國國防部正式成立了由戰略司令部領導的網絡戰司令部，于2010年10月正式運行。2015年年底，美國《網絡安全法》獲得正式通過，成為美國當前規制網絡安全信息共享的一部較為完備的法律，首次明確了網絡安全信息共享的范圍，并通過修訂2002年《國土安全法》的相關內容，規范國家網絡安全增強、聯邦網絡安全人事評估及其他網絡事項。

俄羅斯則早在1995年便頒布了《聯邦信息、信息化和信息保護法》，明確界定了信息資源開放和保密的范疇，提出了保護信息的法律責任。1997年俄羅斯出臺的《俄羅斯國家安全構想》中明確提出，“保障國家安全應把保障國家經濟安全放在第一位”，而“信息安全又是經濟安全的重中之重”。2000年普京總統批準了《國家信息安全學說》，明確了俄羅斯聯邦信息安全建設的目的、任務、原則和主要內容。

我國政府高度重視信息安全工作，早在1994年，國務院便以147號令頒布了《中華人民共和國計算機信息系統安全保護條例》；2003年國務院成立應急辦，頒布了《國家突發公共衛生事件應急條例》；2006年公布了《國家突發公共事件總體應急預案》和《國家網絡與信息安全事件應急預案》，確定了4大公共事件及網絡信息安全事件的應急措施預案；2007年制定了《國家突發事件應對法》。此外，信息產業部、工信部以及各地方政府和部門在近十余年時間里也陸續出臺了各類與信息安全相關的法律法規。信息安全在我國的國家層面上受到高度重視，目前已上升為國家戰略。相應地，信息安全工作也已成為各行各業信息化戰略規劃和信息化建設中不可或缺的內容，氣象部門也不例外。

信息安全是一個永恒的主題，信息安全工作永遠沒有終結的一刻。在國家大力倡導信息化、互聯網+、大數據應用和信息安全的現在，認真系統地回顧和審視氣象信息安全工作，是完全必要的，因為這可使我們及早發現問題、查漏補缺，使氣象信息安全工作進一步發揮出應有的作用。

二、信息安全的本質

（一）信息安全的內涵和特征

信息是氣象部門最寶貴的資產，是氣象部門賴以立身的最為珍貴的資源。因此，必須對所有氣象信息進行妥善的保護。

按業界的規范定義，信息安全主要指信息的保密性、完整性和可用性的保持，即：通過采用計算機軟硬件技術、網絡技術、密鑰技術等安全技術和各種組織管理措施，保護信息在其生命周期內的產生、傳輸、交換、處理和存儲等各個環節中，信息的保密性、完整性和可用性不被破壞，保障業務的連續性，最大限度地減少業務的損失，最大限度地獲取業務回報。其中：保密性是指確保只有那些被授予特定權限的人才能夠訪問到信息；完整性是指保證信息和處理方法的正確性和完整性；可用性則是指確保那些已被授權的用戶在其需要的時候，確實可以訪問到所需信息。此屬常識，不予展開。

信息安全具有如下特征：

1. 信息安全是系統的安全

信息產生于系統、存在于系統、被系統所使用并由系統發揮其作用，所有與信息相關的各系統皆必須納入信息安全的視野，予以充分的關注和考慮。此外，信息安全是整體的安全，所有與信息相關的部分由信息串聯而構成一個相對完整的系統，它的安全直接關系到信息的安全。

2. 信息安全是動態的安全

信息的安全保障是一個動態的過程，沒有永久的安全，也不存在滿足信息安全的充分條件，信息安全問題不可能一勞永逸地予以解決。保護信息安全不可能是絕對的，而是多種約束條件下的折衷的選擇。隨著事物的發展和技術的進步，約束條件必然發生變化，而約束條件的變化又將必然導致信息安全方針、策略和措施的相應調整和變化。

3. 信息安全是無邊界的安全

網絡的廣泛互聯使得信息系統環境的邊界越來越模糊，傳統意義上的國界、前方和后方正在消失，人們幾乎可以從任何地點、任何時間對任何對象發起網絡攻擊，因此信息安全是廣泛的、無國界的，它無法單憑一個國家、地區或部門就能完全控制，需要從全球信息化角度綜合考慮和整體布局。

4. 信息安全是非傳統的安全

傳統的具有典型外在物理特征的安全因素（如：軍事、自然災害、人為暴力破壞等等）已無法涵蓋信息安全所應考慮的全部范疇。在沒有諸如軍事入侵、自然災害、傳統意義上的恐怖襲擊等情況下，信息和信息系統的安全依然會受到諸如計算機病毒、黑客攻擊、計算機犯罪、信息垃圾和信息污染等嚴重威脅。國家的電信、金融、能源、交通等核心領域，氣象部門的數據通信、信息處理等核心系統，可能在極短的時間內被攻擊癱瘓，導致社會運轉的癱瘓和氣象業務的崩潰，而此時所有系統的物理器件并未因此而發生實質性的損傷。

信息安全既是信息技術問題，也是組織管理問題。因為信息安全最終必將落實到信息系統的安全層面上，并最終由一個個具體的信息技術和相關產品的有機組合予以實現，沒有符合實際的明確的安全目標和方針、科學的設計、認真的維護、以及不斷地主動發現新的安全問題并及時予以解決，是無法有效地形成安全環境的；就一個部門而言，一個相對安全的環境的構成必須從人的行為規范、安全體系的科學設計以及部門內部安全環境的構成等諸多方面綜合考慮、整體設計，方才可能。因此信息安全并非單純是技術和技術產品問題，更是組織管理問題，無法單憑技術手段予以解決。

此外，從法律、輿論以及信息戰和虛擬空間等更高層面考慮，信息安全也是社會問題和國家安全問題。此非本文所考慮的范圍，故不予展開。

（二）信息安全的一些認識誤區

應當承認，由于各種原因，至今氣象部門的一些同事中，對信息安全仍存在一定的認識誤區，以下問題應予充分重視：

1. 單純的安全技術和產品的應用不能解決信息安全

信息安全問題并非單純的技術問題，信息安全技術和產品的簡單應用并不意味著部門整體的信息安全，不能指望簡單地規劃了DMZ區、在局域網出入端配置了防火墻、在個人電腦中安裝了殺毒軟件、遠程通信采用VPN技術后，部門的信息安全問題便可基本解決。事實上，諸如防火墻、堡壘機、殺毒軟件等安全產品，僅僅是構建部門信息安全防護體系的磚石，如果沒有科學的整體設計和有效的實施方案，單憑磚石和瓦塊的簡單甚至隨意堆壘，是無法構建成有效的安全防護體系的。因此：

防火墻+ 堡壘機+ 殺毒軟件≠信息安全

2. 業務連續性的有效保障不能替代部門的信息安全

業務連續性的有效保障是部門行政領導最為關注的安全問題之一，為此往往不惜代價不計成本，而建立業務備份中心或災難備份中心是目前較為流行的保障措施。但備份中心的建立也并不一定意味著部門整體的信息安全，因為業務連續性的保障僅屬于信息安全三要素中“信息可用性”的范疇，如果不同時考慮信息的保密性和完整性，同樣無法從整體上解決部門的信息安全問題；而信息的私密性和完整性與備份中心之間并無必然聯系。因此：

備份中心≠信息安全

3. 網絡防御不能代替信息安全

傳統意義上的網絡安全包括網絡協議安全、網絡設備安全和網絡架構安全，側重于網絡自身的健壯性以及抗網絡攻擊的能力。然而如果網絡上運行的系統自身存在一定缺陷、軟件存在BUG，以及人為操作失誤（如：誤刪除、誤修改等），則上述內容和措施便將束手無策。所以，網絡的抗攻擊和抗偷盜能力不能完全解決信息安全問題。

類似的認識誤區還有若干，限于篇幅，不再枚舉。

三、基于風險管理的信息安全管理

（一）信息安全管理

統計結果表明，在所有信息安全事故中，只有20%～30%是由于黑客入侵或其他外部原因造成的，其余的70%～80%則是因內部員工的疏忽或有意違規而造成的。站在全局的高度上來考察信息和網絡安全的全貌就會發現：安全問題實際上都是人的問題，單憑技術手段是無法予以根本解決的。

信息安全是一個多層面、多因素的過程，如果僅憑一時的需要，頭疼醫頭腳疼醫腳地制定一些控制措施和引入某些技術產品，難免掛一漏萬、顧此失彼，使得信息安全這只“木桶”出現若干“短板”，從而無法提高信息安全的整體水平。

對于信息安全而言，技術和產品是基礎，管理才是關鍵。如同磚瓦建材需要良好的設計和施工才能搭建成堅固耐用的建筑，安全技術和安全產品需要通過管理的組織職能方才能夠發揮出最佳效果。事實充分證明，管理良好的系統遠比技術雖然高超但管理混亂不堪的系統安全得多。因此，先進科學的、易于理解且方便操作的安全策略對信息安全至關重要；而建立一個管理框架，讓好的安全策略在這個框架內可重復實施，并不斷得到修正，就會擁有持續的安全。

所謂信息安全管理，是指部門或組織中為了完成信息安全目標，針對信息系統，遵循安全策略，按照規定的程序，運用恰當的方法，而進行的規劃、組織、指導、協調和控制等活動和過程；是通過維護信息的保密性、完整性和可用性，來管理和保護組織所有的信息資產的一項體制；是部門或組織中用于指導和管理各種控制信息安全風險的一組相互協調的活動。有效的信息安全管理要盡量做到在有限的成本下，保證將安全風險控制在可接受的范圍之內。

信息安全管理包括：安全規劃、風險管理、應急計劃、安全教育培訓、安全系統評估、安全認證等多方面內容。

（二）基于風險的信息安全

1. 安全和風險

步履蹣跚的耄耋老人終日待在家中肯定比在熙熙攘攘的大街上行走安全，但即使在家中，也仍有因行走或站立不穩而跌倒的可能，不如身邊陪有專人看護安全；然即便家中有專人看護，也不如將老人長期安置在醫院，在全套設備和專業醫護人員看護下安全，如此等等。可見，所謂安全都是相對而言的，沒有絕對的安全；而安全的效果或等級越高，往往付出的代價或成本也越高，信息安全也是如此。

安全是相對于風險而言的，某種安全水平的達到意味著某種或某類風險的得以規避：雙機熱備技術可以避免單點故障所導致的業務中斷，兩地三中心災備模式可以保證即便在發生局地嚴重災害時部門業務的連續性。但絕對的安全是沒有的：雙機熱備技術無法避免供電系統故障的風險，而大型隕石撞擊地球，將導致生態系統的崩潰和物種滅絕，遑論災備兩地三中心以及部門業務連續性了。

然而，風險是由可能性與后果的組合來計算和度量的。盡管兩地三中心災備模式無法應對地球遭遇大型隕石撞擊的毀滅性災害，但該災害發生的可能性卻微乎其微，未來數百年幾乎沒有可能。因此此災雖然為害甚烈，但發生的可能性卻幾近于零，不必予以考慮。

2. 風險管理

絕對的零風險是不存在的，要想實現零風險也是不現實的。同時，規避風險是需要代價的，規避的風險種類越多，所付出的代價往往越大。就計算機系統而言，安全性越高，其可用性往往越低，需要付出的成本也越大。因此，信息安全建設的宗旨之一，就是在綜合考慮成本與效益的前提下，通過恰當、足夠、綜合的安全措施來控制風險，使殘余風險降低到可接受的程度。亦即，需要在安全性和可用性，以及安全性和成本投入之間做出一種平衡。

所以，根本上說，信息安全是一個風險管理過程，而不是一個技術實現過程。

風險管理是指如何在一個肯定有風險的環境里，利用有限的資源把風險減至最低的管理過程。風險管理包括對風險的量度、評估和應變策略等。理想的風險管理，是一連串排好優先次序的過程，使導致最大損失及最可能發生的安全事件優先處理、而相對風險較低的事件則押后處理。

風險管理的首要內容之一，是風險識別和風險評估。因為，信息安全體系的建立首先需要確定信息安全的需求，而獲取信息安全需求的主要手段就是安全風險評估。因此，信息安全風險評估是信息安全管理體系建立的基礎；沒有風險評估，信息安全管理體系的建立就沒有依據。

風險管理的另一項重要內容，就是對風險評估的結果進行相應的風險處置，只有對已知風險逐一進行有針對性的妥善處置，才能化解和規避這些風險，達到信息安全的目的。因此，風險處置是信息安全的核心。從本質上講，風險處置的最佳集合就是信息安全管理體系的控制措施集合；而控制目標、控制手段、實施指南的邏輯梳理、以形成這些風險控制措施集合的過程，就是信息安全體系的建立過程。亦即，信息安全管理體系的核心就是這些最佳控制措施的集合。

需要強調的是，由于信息安全風險和事件不可能完全避免，因此信息安全管理必須以風險管理的方式，不求完全消除風險，但求限制、化解和規避風險。而好的風險管理過程可以讓氣象部門以最具有成本效益的方式運行，并且使已知的風險維持在可接受的水平，使氣象部門可以用一種一致的、條理清晰的方式來組織有限的資源，確定風險處置優先級，更好地管理風險，而不是將保貴的資源用于解決所有可能的風險。

事物是在不斷變化的，新的風險不斷出現，因此風險管理過程需要不斷改進、完善、更新和提高。

四、當前氣象信息安全存在的問題

盡管氣象部門至今尚未發生重大信息安全事件，但這并不能說明氣象部門的信息安全工作已萬事大吉，信息安全體系固若金湯。依照信息安全管理的規范考察，氣象部門的信息安全工作至少存在如下問題：

（一）基礎工作存在缺失

1. 信息安全目標

通常意義下的信息安全目標，一般都是確保信息的機密性、完整性、可用性，以及可控性和不可否認性等等。但部門不同，具體的情況不同，安全性需求的程度、信息安全所面臨的風險、付出的代價也各有不同；如：就信息的機密性而言，軍事部門的要求遠遠高于氣象部門；而就信息的可用性而言，氣象部門對業務連續性的要求也較土地勘測管理部門為高。因此，泛泛的信息安全目標沒有任何意義，所有可用的信息安全目標都是切合部門具體實際情況的，是本土化、部門化的。

沒有切合氣象部門具體實際情況的、具有鮮明氣象特色的信息安全目標，是目前存在的突出問題。

必須明確，氣象部門信息安全目標的確定，是管理層的職責。管理層對信息安全目標的要求，決定了氣象部門信息安全工作的走向。氣象信息業務部門負責氣象信息安全既定目標的具體落實，其工作的質量和效率，決定了氣象部門是否能夠達到信息安全管理的目標。

2. 信息安全方針

信息安全方針是為信息安全工作提供與業務需求和法律法規相一致的管理指示及相應的支持舉措。信息安全方針應該做到：對本部門的信息安全加以定義，陳述管理層對信息安全的意圖，明確分工和責任，約定信息安全管理的范圍，對特定的原則、標準和遵守要求進行說明，等等。氣象部門的信息安全方針至少應當說明以下問題：氣象信息安全的整體目標、范圍以及重要性，氣象信息安全工作的基本原則，風險評估和風險控制措施的架構，需要遵守的法規和制度，信息安全責任分配，信息系統用戶和運行維護人員應該遵守的規則，等等。

遺憾的是，以此為基本內容的信息安全方針，至今在氣象部門尚未確立。

3. 信息安全組織機構

為有效實施部門的信息安全管理，保障和實施部門的信息安全，在部門內部建立信息安全組織架構（或指定現有單位承擔其相應職責）是十分必要的。

在一個部門或機構中，安全角色與責任的不明確是實施信息安全過程中的最大障礙。因此，建立信息安全組織并落實相應責任，是該部門實施信息安全管理的第一步。這些組織機構需要高層管理者的參與（如本部門信息化領導小組），以負責重大決策，提供資源并對工作方向、職責分配給出清晰的說明，等等。此外，信息安全組織成員還應包括與信息安全相關的所有部門（如行政、人事、安保、采購、外聯），以便各司其責，協調配合。

遺憾的是，類似的組織機構在氣象部門內即便已經存在，至今也未真正履行其應負的職責。

4. 信息資產管理

信息資產管理的主要內容包括：識別信息資產，確定信息資產的屬主及責任方，信息資產的安全需求分類，以及各類信息資產的安全策略和具體措施，等等。

就氣象部門而言，對信息資產（即：氣象信息資源和氣象信息系統）進行識別、明確歸屬以及分類等工作，有利于信息安全措施的有效實施。以分類為例：我們知道，對某特定氣象資料或業務系統實施過多和過度的保護不僅浪費資源，而且不利于資料效益的充分發揮和系統的正常運行；而若保護不力，則更可能導致氣象信息數據和系統產生重大安全隱患，乃至出現安全事故。對氣象信息資產進行分類，可明確界定各具體資產的保護需求和等級，如此可以根據類別的不同，調整合適的資源、財力、物力，對重要的氣象信息資源和系統實施有針對性的、符合其特點的信息安全重點保護，如此等等。

同樣遺憾的是，氣象部門至今尚未實施真正意義上的完整的氣象信息資產管理。

類似缺失的基礎工作還有很多，不再枚舉。

基礎工作的缺失，導致氣象信息安全工作的不扎實、不穩固，是氣象信息安全工作長期滯后于信息化基礎建設的主要原因之一。

（二）完整的信息安全管理體系尚未建成

按照ISO的定義，信息安全管理體系（ISMS：Information Security Management System）是“組織在整體或特定范圍內建立的信息安全方針和目標，以及完成這些目標所用的方法和體系。它是直接管理活動的結果，表示為方針、原則、目標、方法、計劃、活動、程序、過程和資源的集合”。

信息安全管理體系要求部門或組織通過確定信息安全管理體系范圍、制定信息安全方針、明確管理職責、以風險評估為基礎選擇安全事件控制目標和相應處置措施等一系列活動，來建立信息安全管理體系。該體系是基于系統、全面、科學的安全風險評估而建立起來的，它體現以預防控制為主的思想，強調遵守國家有關信息安全的法律法規及其它地方、行業的相關要求。該體系強調全過程管理和動態控制，本著控制費用與風險相平衡的原則，合理選擇安全控制方式。該體系同時強調保護部門所擁有的關鍵性信息資產（而不見得是全部信息資產），確保需要保護的信息的保密性、完整性和可用性，以最佳效益的形式維護部門的合法利益、保持部門的業務連續性。

由于基礎性工作尚未全部就緒，目前氣象部門尚未建立真正意義上的、基于風險管理的科學而完整的氣象信息安全管理體系。

在氣象部門建立完整的信息安全管理體系，可以對氣象部門的關鍵信息資產進行全面系統的保護，在信息系統受到侵襲時確保業務持續開展并將損失降到最低程度；并使氣象部門在信息安全工作領域實現動態的、系統地、全員參與的、制度化的、以預防為主的信息安全管理方式，用最低的成本，達到可接受的信息安全水平。此外，完整的信息安全管理體系的建立，也可使部門外協作單位對氣象部門的安全能力充滿信心，這一點在當前大數據應用浪潮正在全社會迅速漫延的背景下，尤其重要。

（三）業務格局的分散加大了安全管理問題的復雜度

目前氣象部門依然沿用著已延續數十年的國省地縣四級業務層級，而業務系統的屬地化，以及諸如“具備業務功能意味著擁有業務系統、擁有業務系統意味著擁有信息資產以及基礎資源和設施”等傳統觀念的束縛，使得各個業務系統在地理分布上呈現出全國遍地開花的局面，各級業務單位都擁有自己的信息業務系統和相應的局地信息業務環境。彼此通過內部專網（VPN）或甚至通過互聯網進行互聯，在全國形成網狀與樹狀相結合的、十分復雜的業務網絡結構。

由于各級單位都在當地擁有各自規模不等的信息業務系統及相應環境（包括為業務系統提供數據支撐的氣象數據庫），因此各單位都面臨著本單位的信息安全管理問題。尤其是一些氣象數據在各級業務單位的廣泛復制，使得各級業務單位中數據同質化現象十分突出，也為這些數據的保密性和完整性（包括一致性）的保持增加了大量變數。此外，由于編制所限，地縣兩級業務單位中IT技術人員奇缺，既無法保障信息業務系統的日常維護，更無法為本單位信息安全提供專業化管理。

這種業務格局的分散，加大了氣象部門信息安全管理問題的復雜度。

限于篇幅，其余問題不再枚舉。

五、建立完整的氣象信息安全管理體系

綜上所述，在氣象部門建立完整的氣象信息安全管理體系，是非常必要的；就目前全社會所倡導的大數據應用和云計算趨勢而言，這項工作具有較強的緊迫性，應盡早開展相應的工作。歸納起來，有如下幾點：

（一）適時著手建立完整的氣象信息安全管理體系

1. 完成基礎性工作

應盡早明確信息安全的方針，為氣象部門信息安全工作確定目標、范圍、責任、原則、標準、架構和法律法規。

應以適當方式組建或明確氣象信息安全的管理和實施機構，并確保所有相關單位能夠悉數納入其中，明確分工和職責，以便各司其職，彼此協調工作。

應在管理層的統一組織下，以適當的形式，全面完成氣象部門內部的信息資產普查、歸屬認定、安全需求等級劃分以及安全等級保護措施等，制定氣象信息資產管理策略、制度和方法，逐步推廣實施，從而完成氣象信息資產的有效管理。

2. 適時進行信息安全風險評估并制訂風險處置方案

制定風險評估方案、選擇評估方法，以此為依據完成氣象信息安全風險要素識別，發現系統存在的威脅和系統的脆弱性，并確定相應的控制措施。在此基礎上，對所有風險逐一判斷其發生的可能性和影響的范圍及程度，綜合各種分析結果，最終逐一判定這些風險各自的等級。

在風險等級判定的基礎上，以“將風險始終控制在可接受范圍內”為宗旨，制訂有針對性的風險處置方案，包括：可接受風險的甄別和確定，不可接受風險的控制程度，風險處置方式的選擇和控制措施的確定，制訂具體的氣象信息安全方案和綜合控制措施，科學合理地運用“減低風險”、“轉移風險”、“規避風險”和“接受風險”等方法，形成綜合的氣象信息安全風險處置方案，并部署實施。

3. 建立完整的氣象信息安全管理體系

在上述工作以及其它相關工作的基礎上，參照BS 7799-2：2002 《信息安全管理體系規范》、 ISO/ IEC17799：2000《信息技術-信息安全管理實施細則》等國際標準，以及GB/T22080-2008《信息安全管理體系要求》、GB/T20269-2006《信息系統安全管理要求》、GB/T20984-2007《信息安全風險評估規范》等國家標準，完成組織落實、措施落實、方案落實和相應文檔的編寫，以及所有相關的審查、職責界定和制度建設，以構成氣象部門的信息安全管理體系。

（二）將信息安全管理體系納入氣象信息化戰略之中

信息安全與信息化發展息息相關，是一切信息化工作的基礎，涉及到信息化工作的方方面面。氣象部門是以信息采集、分析處理和為工作特征的典型的信息應用部門，氣象業務系統是典型的信息系統，因此信息安全對于氣象部門尤為重要。氣象事業的健康發展離不開信息化，也同樣離不開信息安全。氣象信息安全應當是氣象信息化工作中最為重要的內容之一，氣象信息安全管理體系的構建和持續改進也應當成為未來氣象信息化戰略中極其重要的內容。

信息安全是管理問題而非技術問題，從某種角度看，信息安全管理體系是以策略為核心，以管理為基礎，以技術為手段的安全理念的具體落實。有什么樣的理念，就有什么樣的方針、策略、制度措施和體系架構。無法想象在管理理念和安全意識十分落后的思維環境中，能夠構建起科學完備的信息安全管理體系來。因此，安全管理理念的全面提高和安全意識的充分到位，是氣象信息安全所有工作正常開展的前提。就氣象部門管理層而言，著力消除曾長時間彌漫于全部門信息安全領域的重技術輕管理的觀念，將關注點從研究安全技術和產品應用轉移到信息資產管理、風險識別和控制以及整體安全戰略的制定等管理層面上來，是其不可推卸的責任。應當在全部門倡導信息安全意識、制定并推行信息安全制度、確定信息安全責任、組織信息安全培訓，構建起完整的氣象信息安全管理體系。

六、結語

在政府大力強調信息安全意識，強力推動信息安全工作的背景下，各行各業均把信息安全工作列入本部門或單位的工作議程，氣象部門也是如此。但如何科學有效地構建起具有鮮明氣象特色的信息安全防護體系，充分把控所有已知的安全風險，使有限的投入得到最大限度的安全回報，這是氣象部門管理層和IT工作者需要認真研究并努力實踐的工作。

信息安全首先是意識問題、觀念問題，要想真正打造安全的業務環境，在氣象部門全體員工中（特別是在管理層干部中）樹立良好的安全意識，是至關重要的。

2014年，在深刻領會主席“沒有信息化就沒有現代化”的重要指示精神后，氣象部門提出了“沒有信息化就沒有氣象現代化”的口號。那么，針對提出的“沒有信息安全就沒有國家安全”的另一重要論斷，氣象部門是否也應提出相應的口號――

“沒有信息安全，就沒有氣象業務安全”。

篇7

水深300米以上的稱為深水，大于1?500米的稱為超深水。離大陸約200多公里以外是深水領域。“海洋石油981”號是中海油公司首次獨立進行深水油氣的勘探。

新聞緣起

“海洋石油981”號深水鉆井平臺正式開鉆

今年5月，在我國南海荔枝灣6-1區域海面上，“海洋石油981”號深水鉆井平臺正式開鉆。作為我國自主研發的第一艘3?000米深水半潛式鉆井平臺，“海洋石油981”號也是當今世界最先進的第六代超深水半潛式鉆井平臺，在此之前，我國僅能生產第三代半潛式平臺，只能在水深300米的淺海作業。

“海洋石油981”號是中海油公司首次獨立進行深水油氣的勘探。而此次所開鉆的南海，擁有約占我國油氣總資源量的三分之一的石油和天然氣資源，其中70%的資源都蘊藏于150多萬平方公里的深水區域。

能源現狀

南海油氣資源占全國總量的三分之一

據中國石油經濟技術研究院的《2011年國內外油氣行業發展報告》，2011年我國石油、天然氣對外依存度分別達56.3%、21.9%，預計未來還將進一步走高。

在“走向深海——海洋能源中國策”新聞中國論壇上，國土資源部油氣資源戰略研究中心副主任車長波說，2011年我國油氣產量分別為2.03億噸和1?031億方，分別列世界第四和第六位。但我國石油消費快速增長，2011年為4.7億噸，天然氣消費為1?294億立方米，油氣不足的壓力越來越大。

如何解決長期存在的能源緊缺問題？國務院國資委研究局副局長楚序平說，南海儲藏著豐富的能源。據國土資源部地質普查數據，南海大陸架已知的主要含油盆地有十余個，面積約85.24萬平方公里，幾乎占到南海大陸架總面積的一半。南海石油儲量至少230—300億噸，樂觀估計達550億噸，天然氣20萬億立方米，堪稱第二個“波斯灣”。

深水區已成為油氣資源儲量接替主要領域

“南海蘊藏著豐富的石油和天然氣，對解決我國油氣短缺意義重大。中海油將在未來20年內投資2?000億元加大開發南海油氣資源的力度，力爭建成一個‘南海大慶’。”楚序平說。

“特別是深水區，已成為全球油氣資源儲量接替的主要領域，近十年來發現的超過億噸級的大油氣田中，40%左右都在深水，60%—70%都在海洋。到目前為止，全球深海油氣儲量已達到近500億噸，年產能力在深水已超過2億噸，海洋超過10億噸?！?中國工程院院士周守為說。

周守為表示，除油氣資源外，深海里的天然氣水合物儲量相當于全世界的煤、石油、天然氣總儲量的兩倍。按照現在使用水平可供人類使用100年以上。

開發困難

需突破深水技術、裝備兩大“瓶頸”

據統計，截至2009年末，西方200多家能源公司在南沙海域鉆井超過1?700口，平均日產石油17.9萬噸，2009年總計采油量約6?500萬噸，天然氣開采量約計750億立方米。

為何我國在深海能源獲取方面進展速度不快？楚序平說，海洋能源開采復雜性高、投入大、風險大，難度非同一般。

周守為具體解釋道，目前我國海上油氣作業能力與世界先進水平還存在差距。國外深水鉆井裝備已鉆到了3?000多米，國內過去只能鉆500多米，海洋石油981下水后，已鉆了一口1?500米井；國外深水工程裝備能在3?000多米進行海底工程作業，我國荔灣3-1油氣田只能到達300米的水深。

中國工程院院士曾恒一說，“海洋能源是主流能源中低碳能源的重要領域，天然氣是化石能源向可再生能源過渡時期的主導能源。在我們走向深水的過程中，面臨兩大瓶頸問題：一是深水技術要突破；二是深水裝備要

具備?！?/p>

“通過國家中長期科技發展規劃綱要的重大專項與863計劃的實施，中海油已具備300米—1?500米深水油氣田開發工程總體方案研究和概念設計能力。從數模的分析到物模試驗、水池試驗到現場測試，一套完整科研鏈已建立。如在‘海洋石油981’的關鍵結構部位都裝有傳感器，可直接把現場采集的數據收集起來，為今后關鍵技術突破打下良好基礎?！辈贿^，曾恒一指出，目前，水下生產的關鍵設備被外國公司壟斷。加強其國產化是當前的重要任務。

攻關深海空間站、遠程補給基地兩大前沿技術

“深?？臻g站的提出是由于重大自然災害，如2005年墨西哥灣颶風造成3?050座海上平臺不同程度的損壞。類似事件引起了我們的深思，要么把所有設施放在水下，不受風浪流影響；要么大幅提高設計標準，增強抗災害性環境能力?！痹阋徽f，深海空間站就是在深海3?000米海底建立一座人宜居住的生活環境；電、熱與控制中心正常運轉的工作環境；油氣水處理工藝全在水下完成，通過海管送至陸上終端等。

曾恒一表示，深海空間站的關鍵技術是研發大型殼體承受300大氣壓的新型結構與新型材料技術、深水海底小型模塊化核能及溫差能供電技術、深?？臻g站與水面支持系統的連接裝置與對接技術。建設深水油氣田遠程補給基地要解決，如在開發南海及在南沙作業地方，離海南島1?000多公里，直升機的停降和周轉問題，5?000萬噸作業的輸送管和運輸、建立海上可靠基地等問題。

專家建議

應把深海開發作為新產業來制訂政策

“建立南海周邊國家石油天然氣同盟、企業聯盟和技術聯盟。由于缺乏資金、技術和設備，南海周邊國家目前的開發方式是讓西方大企業來投資，收回成本，產量分成?！背蚱浇ㄗh，按照國際通行辦法，組建企業聯盟，吸收民間資本進入、股權多元化，企業按照市場原則運營，滿足我國和南海周邊國家對石油天然氣的需求；海洋能源開采技術要求高，組建一個南海周邊國家能源企業加盟的深海石油天然氣技術聯盟，一起研究深海油氣開發技術，促進技術創新、成果分享等。

楚序平還表示，南海深海還儲藏豐富的可燃冰，但勘探開發技術很不成熟，搞不好對環境危害很大，南海周邊國家聯合進行研究開發前途無限?！案L遠研究開發還有很多，如核聚變需要的氘和氚，可直接從海水里提煉，滿足人類使用上千億年等。”

“從產業角度來講，深海并不是淺海簡單的延伸，正如當年海上油氣開發不能簡單視為是陸上油氣開發的簡單延伸一樣。深?？茖W技術不同于淺海，深海對環境、保險、安全事故處理的要求比淺海更高。我建議在國家戰略和政策制訂上，不妨把深海作為非常規資源來對待，作為一個新產業來制訂政策。因此，開發、發展、合作模式不同于淺海，國家的法律、管控、技術標準也要不同?！敝袊缈圃菏澜缃洕c政治研究所研究員徐小杰說。

篇8

【關鍵詞】圖書館；危機；危機管理

1.引言

2007年度國家社會科學基金課題申報指南中，圖書館危機管理被單獨列為一個專門的研究項目，這引起了我國圖書館業界和學界對圖書館危機管理的高度重視。在此背景下，有關圖書館危機管理的理論研究與實踐探索逐漸展開，并成為圖書館情報界一個新的研究熱點。圖書館作為文獻信息資源的儲存、組織和傳遞機構，始終與社會公眾存在著矛盾，且有日益激化之勢。此外，各種自然災害、計算機系統可能出現的故障、盜竊等，也會對圖書館的安全構成一定的威脅。因而，對圖書館危機管理進行研究，取得社會認可和支持，降低風險，已成為圖書館需要急切解決的一個問題。

2.圖書館危機管理的概述

2.1 圖書館危機管理的含義

圖書館危機管理是對圖書館運行中出現的危機因子和危機事件從發生到消亡全面全程監控處理的管理理論與管理實踐。從這個定義可以看出，圖書館危機管理是對圖書館危機事前、事中、事后進行全面全程監控處理的連續鏈條，是一個系統工程，它不等同于單一的危機處理，也不等同于危機公關。真正的圖書館危機不僅體現在危機事件出現時，更要體現危機還沒有爆發時，它包括危機管理的組織、制度、流程、策略、計劃、決策等，涉及培養危機意識、組建職能部門、偵測并處理危機因子、建立危機預案和預警系統、處理危機事件、危機恢復、事后總結經驗并學習改進等諸多方面。

2.2 圖書館危機特征

圖書館危機除了具有一般危機具有的破壞性、突發性、輿論關注性等特征外，還有自己的特征。表現在：

第一，長期性。很多圖書館危機有其歷史原因，是長期積病的結果，如形象危機。危機的根本解決需要很長時間，比如國家立法。解決危機是一個全程過程，部分危機解決后需要很長時間才能恢復，如重要文獻的毀損，將會對圖書館造成不良的影響。

第二，隱密性。在我國，圖書館基本由財政解決經費問題，競爭環境相對弱化，容易使人們形成麻痹性，因而危機意識淡薄，缺乏敏感性，更不用提建立危機預警機制，即使危機已經發生，在問題的處理上也缺乏相應的緊迫感。以上種種使得圖書館危機被人為的隱藏。

第三，復雜性。危機會使管理變得更為復雜，比如危機發生前判斷失誤或者對危機重視程度不夠，往往會增加一些不可預計的因素，從而使得危機的危害程度大為增加，解決其所需要的成本也會隨之上升。

第四，連帶性。危機往往不是單獨發生的，而是多種危機連續發生的連鎖反應。比如2006年6月，海南省發生了舉步維艱的安定縣圖書館，將幾個房間改為店鋪，租、承包給別人開美容院、發廊等事件。雖然一時解決了經費問題，但帶來的負面影響卻不是一下可以解決的。

2.3 圖書館危機管理的必要性

從圖書館所處的內外環境來看，可以說是危機四伏。第一，從外部環境來看，現階段我國正處于經濟轉軌和社會轉型的過程中，根據世界發展進程的規律，我國當前恰好對應著非穩定狀態的頻發階段，應對著人口、資源、環境、效率與公平等社會矛盾的瓶頸約束最嚴重時期，社會失序、經濟失調、心理失衡等問題就會比較容易發生，從而形成一些不穩定因素，加之自然環境惡化造成自然災害頻發，也很容易因此引發危機。圖書館作為社會的郵寄組成部分，社會的不穩定因素難免會波及和影響到圖書館的安全和工作。第二，就圖書館內部環境而言，作為信息資源匯集、人流、設備密集的地方，也容易引發因管理不善或人為因素造成的破壞性災難。圖書館作為開放性的社區信息服務中心，除了肩負起文化傳承、推廣教育的任務外，確保所有讀者能在安全、舒適的環境下安心地使用各項圖書資源與服務，亦是所有圖書館的責任。

3.我國圖書館危機管理的現狀及其框架建立

同發達國家相比，我國關于危機管理的研究尚處于起步階段，在圖書館危機管理方面的研究還非常薄弱，盡管今年來有個別學者對此做過一些探討，但沒有形成影響，離系統、深入的研究還有非常遠的距離。從我國圖書館危機管理的硬件上看，既沒有設立常設的危機管理機構，也沒有制定權責明確的危機反應機制，更沒有專業的、規范的圖書館危機處置流程；從軟件上看，我國大多數圖書館人員缺乏足夠的危機管理教育訓練，危機意識淡薄，應對和處理危機的能力不強，導致圖書館在運作過程中，常常因為自身的行為埋下危機的隱患，加大了危機發生的概率和破壞力。所以改變我國圖書館危機管理的現狀，提升我國圖書館危機管理的能力，具有非常重大的意義。

根據危機的生命周期理論，危機的生命周期一般分為潛伏期、爆發期與解決期三個階段。因此，圖書館危機管理也應圍繞這三個不同的階段設計。根據圖書館管理過程、危機征兆出現、危機爆發、危機解決及其所對應的危機潛伏期、爆發期和解決期這幾個階段的特點與難點，分別采取危機的事前預防管理、危機的事中控制管理和危機的事后恢復管理。

4.圖書館危機管理存在的問題

4.1 危機管理意識淡薄

危機意識也就是我們常說的危機感，是對問題的敏感程度。受國外危機研究管理研討方向的影響，我國的危機管理主要集中于戰爭、政治和經濟等領域。大部分圖書館一直都習慣于進行常態管理和決策，缺乏危機管理意識。一些管理人員總認為危機是不可預測的，只能“走著看”，于是懷著僥幸心理，導致無法發現潛在的或即將發生的危機，給圖書館造成損失。

4.2 危機管理機構不健全

危機管理機構是一個組織能否進行有效危機管理的重要保障。目前我國很多圖書館缺乏危機管理機構。各館對于危機的處理一般是當危機來臨甚至造成危害之后，由領導指派幾名人員組成事件處理小組或辦公室等，就事論事地化解危機，事后該臨時機構就地撤銷解散，人員各自回歸原位。以后再遇危機，就如法炮制，始終沒有建立起一個常設的危機管理機構，危機管理權責不明。

4.3 缺乏有效的協調機制

高效率的危機管理必須依托于一個完善的危機應對體系，要在整體上形成一個縱向管理、橫向溝通、指揮協調高效、組織機構完備的危機應對體系。長期以來，圖書館系統內部沒有統一的危機管理體系，沒有一套強效的協調機制，造成了各圖書館面對危機時的“各自為敵”，導致信息溝通存在障礙，信息傳達遲滯，錯過應對危機的最佳時機。

4.4 危機管理機制不完善

圖書館危機管理應當是一項完善的系統工程，它涉及到圖書館的各個方面。目前，我國圖書館危機管理的研究從理論到實踐都缺乏經驗，雖然近幾年取得了一些進展，但是距離構建整體的、完善的危機管理機制還有很長的路要走。

4.5 危機處理措施不當

多數圖書館在危機來臨時，不能采取有力的措施。這是因為首先平時缺乏危機公關意識，當危機出現后，沒有專門與外界協調溝通的公關人員；其次，當危機出現時，不是積極地采取措施解決問題，而是先視外界反應再來制定應對方案；最后，在對待危機事件時，許多圖書館往往把主要精力放在事件發生后應該做出何種響應上，而不去關注深層次的要求，即危機事件之后的重建。

5.圖書館危機管理的對策

5.1 危機爆發前的預防管理

在日常工作中，防微杜漸，把誘發危機的苗頭連根除掉，是危機管理中的最高境界。綜觀圖書館的危機事件，許多都是因為在日常工作中粗心大意造成的。因此，要避免危機的發生，就要把預防放在首位，在危機發生前就采取措施，以防止危機爆發。為此，我們應做好一下工作：

首先，居安思危，牢固樹立危機意識。圖書館要搞好危機管理，必須首先樹立正確的危機意識，這是做好危機日常預防和管理的重要前提。圖書館管理者必須居安思危、治而不忘亂，從保護人的生命安全與文獻信息資源的安全的高度，充分認識圖書館危機管理的重大意義，做好對抗危機的心理準備和物質準備。

其次，科學制定預案并加強演練，將危機管理規范化、制度化。在圖書館的工作實踐中，要防止危機、遏制危機，必須在日常工作中時刻保持對自己所處的內外部環境通盤的了解和清晰的認識，要洞悉可能誘發危機的潛在因素，全面做好危險源的普查工作，并對這些可能造成的危害進行評估，將有可能發生的危機類型按概率依次排列，考慮其可能造成的后果，研究其處理辦法，建立相應的監控和預警管理機制，及早進行必要的防范，努力確保這些薄弱環節不會轉變為危機。同時，為搞好危機時刻的危機管理，必須實現危機管理的規范化、制度化。在日常管理中，要針對薄弱環節做好危機預案的制定和適時組織員工和讀者進行演練，從中發現問題，不斷進行修正，確保預案的可行性和有效性。

5.2 實施危機事件中的控制管理

盡管我們建立了完善的預防機制，但危機不可能完全得以消除。因此，應該主要做好以下工作：

第一，控制事態，迅速查找危機的原因所在，運用一切辦法限制危機的發展。由于危機的產生具有突變性和緊迫性，此時暴露出來的問題又可能是圖書館一直以來的軟肋，用常規管理的手段或措施已經無法挽回。因此，在處理危機時，應針對具體問題，隨時修正和充實危機處理對策，改善管理、隨機應變、靈活應對。

第二，加強與媒體和公眾溝通，負責人應以最短時間發表坦誠的聲明，減少危機發生時來自公眾和媒體的可能的放大或沖擊效應。對于內部原因造成的危機，在處理過程中，要本著公開、公正、公平的原則，查必真、懲必嚴。要勇于承認錯誤，承擔責任，千萬不能隱瞞、包庇，按兵不動或采取鴕鳥政策是危機處理的大忌。以國家圖書館曾發生的巴金贈書流失事件為例：事件發生后，國家圖書館沒有迅速作出反應，對此事的發生遲遲沒有答復和解釋，直到媒體介入并產生巨大的社會不良影響時才查找病源，開展調查，進行處理。國家圖書館對該事件缺乏誠意和反映遲鈍的處理方式使其在社會上的形象極大受損，造成很難彌補的損失。

5.3 危機的事后恢復處理

危機事件總是為圖書館帶來一定的有形和無形的損害和危害，此時危機管理的首要目的就是要將圖書館的運作恢復到危機前的狀態。其次，危機恢復管理是圖書館獲得新的發展的前提準備，為圖書館新一輪發展提供契機。因此要努力做好善后重建工作，最大限度地挽回因危機而造成的損失和影響。在平息危機事件后，圖書館應該調動一切力量，盡力彌補危機所帶來的消極后果和負面影響，把善后工作踏踏實實地做全做好，最大限度地挽回因危機而失去的聲譽，重新樹立圖書館美好的公眾形象。此外，還要從危機中總結經驗教訓，堵塞管理中的制度和機構的漏洞，防止類似事件再次發生。只有這樣，才能轉危為安，繼續前進。

6.結論

在我們身邊發生了各種各樣的危機，我們必須將危機發生之前就及時把產生危機的根源消除，只有這樣才可以節約大量的人力、物力和財力。造成圖書館危機的原因涉及許多方面，有地震、水火災等不可抗拒的自然因素，但更重要的還是認為因素，如危機意識淡薄、專業管理知識匱乏、管理體制不夠健全，缺乏相關法律法規等。因此，必須建立健全危機管理機制，樹立正確的危機意識，培養危機管理能力，提高危機應對水平，盡早制定相關的法律法規，使得圖書館在處理危機時有法可依，塑造圖書館的良好形象。

參考文獻

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[4]曲晶.我國圖書館危機管理研究現狀與實踐[J].科技信息，2010（29）.

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關鍵詞：林業管理 可持續發展 對策

隨著我國社會的發展，可持續發展的觀念已經深入人心，它指的是我國省、經濟、社會的可持續發展。林業的可持續發展正是我國社會實現可持續發展的重中之重。為了延續人們的生存的環境的可持續發展必須要加強對林業的監管力度。生態環境與人類生活有著密切的聯系，對我國經濟的發展起到重要的作用。隨著我國經濟的發展，人類的生產活動正在破壞這我們的生態環境，尤其是我國的林業資源。所以實現我國社會的全面的可持續發展，必須要約束人們的生產行為對生態環境的破壞，加強對林業資源的管理和保護。

一、我國林業的概況論述

隨著我國經濟的發展，林業已經成為我國重要的生產資源，它也對我國生態環境的發展有著重要的作用。林業包括的主要內容有對人工林的培育 、對我國林業資源的維護工作和對森林資源的采伐工作。所以我們可以看出林業不僅為我們生產生活提供了資源更為我國生態換環境建設提供了基礎。林業資源不僅有經濟效益更有社會生態發展的效益。林業的產品主要有兩類，通過采伐森林獲得的生產資源；通過種植林獲得的果實。林業產品的銷售和森林資源的保護是林業效益的兩個方面。我國資源雄厚、地大物博，南北氣候差異大，造成了我國存在多種樹木的品種，森林資源也十分的豐富，南方的常綠闊葉林和北方的針葉林都是我國最好的森林資源。隨著我國工業的迅速發展，對森林資源進行大量的采伐，造成了部分地區的水土流失現象，給我國生態環境造成了很大的破壞。為了治理污染建立良好的生態環境，我國出臺了一系列的政策來保證我國森林資源的可持續發展，實行退耕還林，增加森林的覆蓋面積，使得森林資源得到了發展。但是我國在林業管理上還缺乏科學的管理方法，所以造成了我國林業發展中還存在一些問題。

二、當前林業可持續發展存在的問題

林業資源是我國重要的生產和生存資源。它的可持續發展對我國社會的可持續發展有著重要的意義。林業資源本身就具有延續性，但是人們對它的破壞，導致了林業的發展非常嚴峻。林業資源本可以一直發展下去造福后代，但是這種延續性也將消失。所以我國政府對這一問題相當重視，雖然在保護林業方面取得了一定的成績，但是也伴隨著一些問題。

（一） 林權結構模式單純

隨著我國社會主義的發展，林業資源已經屬于國有資源或者集體所有。林業資源的共享體現了社會主義的公有制。雖然這是我國的基本國情，但是相對來說對我國林業資源的可持續發展帶來了一些阻礙，它使得我國林業所有權結構模式比較單一，失去了林業發展的活力。

（二） 采育失衡，利用不全面

隨著近些年來我國經濟發展，林業資源也在逐漸的減少，我國對林業的覆蓋面積相當的重視，針對這個問題也采取了一定政策，并取得了一定的成績。但是從我國人均占有率而言，與世界范圍的占有率相比還有一定的差距。隨著我國人口的不斷增加，近些年人均森林占有面積也在減少，從根本上說是我國對森林資源的采育失衡造成的，對森林資源開采過度，人工植樹的行為相對較少，造成了森林資源的“收支”不成比例，造成了嚴重的失衡。

（三） 生態補償機制未健全

生態補償機制也就是指自然資源有償使用制度。由于自然資源是作為一種資源，因此，生態資源使用人或受益人在取得合法權力利用資源時，應當針對該地區特點收取相應的費用，并且安排專人對其進行保護，并對過度使用的情況進行懲罰，但由于該制度尚未出現明確的法律規定，所以造成了過度采伐的情況常有發生。

（四）林業保護的監管缺乏力度

由于受到國家和地方的重視，林業保護相較于以前的亂砍濫伐有了一定的改善，各地也隨之加強了對林業資源的管理力度，并安排監管機構對其各地情況進行統一監管，還隨之出臺了較多的森林管理法律條規，盡可能地做到了減少損失。但由于部分地方管理不到位的情況，使得監管制度成為紙上談兵。

三、做好林業管理的措施

（一） 完善機制，強化責任

要全面貫徹可持續發展觀，加強林業管理，首當其沖就是健全管理機制，加強責任體系建設。并形成責任體系網絡，將林業管理工作具體到地方，并通過逐層簽訂責任書，將管理工作落實到村及護林員的肩上。簡而言之，負責范圍內若發生了火災事故或其他情況，兩次或以上情況，那么該地區在受到處罰的同時，更可能丟失“飯碗”。并且在針對林業案件處理過程中，若出現違法行為，堅決做到公開透明處理。同時及時將案件進行上報，運用媒體、板報等形式將案件處理情況廣而告之，起到“殺雞儆猴”的作用，防止不法行為的再次發生的同時，也能夠防止案件出現私下交易的情況。建立林業案件管理檔案，采取“一事一案”的方式，將案件進行記錄入檔。

（二）加強伐區監督管理

隨著林業資源的需求日漸迫切，濫砍濫伐成為了制約林業發展的嚴重問題，要貫徹可持續發展唯有控制該情況的發生，才是保護林業發展的重要舉措。因此，唯有不斷加強伐區管理的力度，通過明確主體責任，加強管理人員的責任意識，并結合實際情況不斷加強責任制度完善，同時亦可采取風險抵押金管理方法，并將伐區管理責任書納入到考核范圍中。重點針對林業資源監管工作上下功夫，并通過采伐限額管理制度進行控制管理，嚴格按照憑證制度，嚴禁出現無證采伐、運輸等情況，同時針對過度采伐等情況，進行重點懲罰，堅決防止阻礙可持續發展的情況出現。

（三）強化林業管護與資源培育

要做到林業管理必須從管護與培育上抓起。林業管護顧名思義就是指對木材的流通進行控制，同時在林業蟲害上進行防護管理、森林防火管理以及野生動物保護等工作進行全面性的管護。第一，應當進一步提高運輸負責人員的知識，通過培訓加強他們的監管能力；第二，不斷加強對自然災害的預測，結合不同季節開展各項普查活動，從根本上防止出現季節性災害。

四、結論

綜上所述，本文通過對我國森林資源現狀的詳細闡述，提出了我國森林保護現階段存在的問題。實現我國林業資源的可持續發展必須要結合先進的科學技術、加大對林業改革的力度、調整我國林業的產業結構。林業資源的保護對于我國社會的可持續發展具有重要的意義。

參考文獻

[1] 崔龍善. 淺談如何加強林業管理及可持續性發展[J]. 吉林農業. 2010（10）

篇10

關鍵詞:西部地區;農村;基礎性公共服務體系

中圖分類號:F127.4 文獻標識碼:A 文章編號:1003-4161(2010)04-0013-05

改革開放以來我國國民經濟邁上新的臺階,綜合國力和國際影響力實現了舉世矚目的巨大轉變。我國農村社會已經解決溫飽問題,正向小康社會過渡。但與此同時,農村公共服務供求矛盾日益突出、城鄉差距不斷擴大,已經成為影響農村穩定的重要因素。因此,適應農村社會矛盾變化,為農民提供基本而有保障的公共服務成為我國農村經濟發展的重要任務之一。我國西部農村人口比重大,經濟發展程度相對較低,而且集中了我國大部分的貧困人口。自2000年西部大開發政策實施至今已10年,西部地區在地區經濟發展、農村小康工程等方面取得了巨大成就。但是,由于自然條件、歷史文化、政策體制等多方面因素影響,西部地區農村公共服務發展依然相對滯后,特別是與城市相比,農村的公共服務基礎設施建設,以及教育、衛生、文化、社會保障等大大落后于城市,城鄉差距進一步擴大,城鄉之間及農村之間公共服務不均等現象比較突出。

一、研究農村公共服務體系建設的必要性

(一)對于農村公共服務的概念提出與界定研究

公共服務理論是從提供公共物品提出的,公共物品的概念是英國經濟學家休謨在1773年提出的,后由薩謬爾森1954年在他的《公共支出的純粹理論》中歸納出公共物品在消費中具有非排他性和非競爭性兩個本質特征。1965年布坎南在《俱樂部的經濟理論》中又提出了只有競爭性而無排他性的公用資源型和只有排他性而無競爭性的俱樂部型兩類準公共物品的概念[1]。

國內學者對農村公共服務體系的研究始于上世紀90年代,大多數學者根據薩繆爾森對公共產品的特征描述,對農村公共產品作了定義,認為農村公共產品是指相對于農村私人產品而言,用于滿足農村公共需要,具有非競爭性和非排他性的社會產品。財政部農業司(2004)的《公共財政政覆蓋農村問題研究》研究報告也認同這個界定。我國學者、國家行政學院馬慶鈺教授2004年在《關于“公共服務”的邊界》一文中進一步提出了具有生產弱競爭性和消費弱選擇性的私人產品屬于公共服務規制和監管的物品[2]。這些研究為研究農村公共服務體系,建立和界定各種公共產品提供者的責任奠定了理論基礎。

綜上所述,在我國對于公共產品和公共服務并沒有嚴格的區分。公共服務就是提供公共產品和服務,包括加強城鄉公共設施建設,發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業,公共信息等,為社會公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創造條件[3]。

農村公共服務是農村地區為滿足農業、農村發展或農民生產生活共同所需而提供的具有一定非排他性和非競爭性的社會服務。我國農村公共服務體系的內容包括農村基礎性公共服務、農村保障性公共服務、農村信息性公共服務、農村生產性公共服務等。

(二)研究農村公共服務體系建設的意義

中國經濟社會發展的基本需求正在發生著深刻的變化,這不僅要求盡快轉變經濟發展方式,應對資源環境對經濟發展的挑戰;而且要求加快建立惠及全國13億人的基本公共服務體系,逐步實現公共服務均衡發展,以應對全社會基本公共需求全面快速增長的挑戰。

作為惠及我國最廣大人口的農村公共服務水平的高低,是衡量我國農村經濟社會發展和城鄉協調發展水平的重要標志,也是國家經濟發展水平的重要標志。目前,對于農村公共產品現狀的研究已經很多,對于我國的農村公共產品供給現狀,學術界已達到共識:農村公共產品供給總量不足、結構失衡、質量低下、地區差異大、城鄉差異大。

通過建立完善的農村公共服務體系,可以緩解我國公共服務體系建設中的矛盾:第一,城鄉基本公共服務差距過大形成城鄉發展不協調,城鄉二元化更加嚴重。第二,發達與欠發達地區間基本公共服務差距過大形成區域發展不協調。第三,市民與農民之間基本公共服務差距過大,增加了各類社會問題的復雜性。

(三)研究西部地區農村公共服務體系建設的意義

由于我國農村經濟制度的改革在各省、自治區的進程有所不同,改革的方式也有所差異,農村公共產品供給制度的制度環境有著明顯差異;因此,從整個國家的宏觀角度來研究農村公共服務體系,難以準確地認識農村公共服務體系變遷的路徑以及制度缺陷,提出與地區實際制度環境相適應的對策。而針對某一地區的農村公共服務體系研究,才能更好地解決“三農”問題,為地方的制度改革提供參考。

西部少數民族聚居區域,由于大多地處邊疆,經濟落后,從地形地貌而言,許多地區農、牧旗縣相毗鄰,地區居民人口相對較稀少,物質文化生活較貧乏,基礎設施落后。西部地區經濟發展落后以及農村現有公共產品的供給體制存在的問題,造成農村公共產品供給的不公平;而這種不公平又制約了欠發達西部地區的經濟發展,損害了農民的利益。

研究欠發達的西部地區農村公共服務體系建設的出發點就是掌握社會發展過程的不平衡規律,推動我國欠發達的西部地區農村社會的平衡發展,實現農村整體進步。加快西部地區的農村公共服務體系建設,關系著這些地區經濟社會協調和可持續發展;關系著實現現代化的大局;關系著全面建設小康社會的奮斗目標,對促進政府職能轉變、促進西部欠發達的少數民族地區快速發展及構建和諧社會都具有重大的理論和實踐意義。具體體現在:

第一,完善的農村公共服務體系可為農民增加收入提供有力的保障。農村公共產品供給會降低包括生產成本、運輸成本、銷售成本、風險成本和決策成本在內的農村私人活動的總成本,從而促進農民收入的增加。

第二,完善的農村公共服務體系可降低農業的自然風險和經濟風險。如發達的設施可以提高農業抵抗自然災害的能力,提高農業生產的穩定系數;市場信息系統會降低農產品的市場風險,增加農產品生產和銷售的穩定性,減輕受純粹市場力量作用而引起的波動性

第三,完善的農村公共服務體系是傳統農業向現代農業轉變的必由之路。完善的農村公共產品供給體系會促進農業生產的專業化、規模化、商品化、產業化、市場化和可持續化的發展,可直接或間接地促進社會分工的發展,進而有利于提高整個社會的勞動生產率。

二、西部地區農村基礎性公共服務體系的現狀

當前我國公共服務存在的城鄉發展差距、地區發展差距集中體現在享受基礎性公共服務的不平等上。以下將針對西部地區農村基礎性公共服務體系現狀,與東部、中部地區,乃至全國進行對比分析,以體現西部地區農民在享受基礎性公共服務上與其他地區存在的現實不平等性。

(一)交通基礎設施狀況

交通是連接村與村之間、農村和城市之間的紐帶,是農村發展的重要條件與保障。當前西部地區農村基礎設施的落后主要表現在道路交通上。通過表1可見,西部地區村鎮交通便利性與全國其他地區仍然存在著明顯差距,尤其是二級以上公路通過鄉鎮的比率,與全國平均指標相差16.2%,與東部地區相差36% ;村內有路燈的比率與全國相差17.8%,與東部地區相差40.5%。

同時,農村公路的規劃設計滯后,沒有統一規范的技術標準,缺乏建前、建中、建后各環節的科學管理和有效措施;所以部分農村公路雖然可以通車,但路基松軟、路面狹窄、行車難、通達能力較弱。另外,由于后期養護資金不足,道路質量越來越差。

(二)電力、通訊基礎設施狀況

目前西部地區農村電網相對簡陋,已經實現電網改造的鄉鎮比率與全國平均指標相差14.7%,與中東部地區相差甚遠(如表2所示)。同時,還存在著供電不正常,經常停電現象,電壓不穩定,照明時亮時暗,甚至個別山區農村還沒有實現通電,仍然使用傳統的煤油燈照明;而有些鄉鎮雖然通電,但農戶用不起電,電燈成為裝飾品,卻仍然使用煤油燈照明。

在表2中可以看到,西部地區的通訊基礎設施建設與全國差距較小。但就我國農村通訊基礎設施建設整體水平而言,農村電腦、有線電視安裝率普遍偏低,絕大多數的農村沒有開通互聯網,信息通信條件不健全。農業生產信息獲取困難, 獲取渠道不暢仍然是農村普遍存在的問題。

(三)文化教育基礎設施狀況

截至2006年末,我國西部地區的農村勞動力資源構成為:文盲占11%,小學文化程度占40 %,初中文化程度占 40%,高中文化程度占8%,而大專及以上文化程度僅僅占1%。文盲分為基礎性文盲和功能性文盲兩類?；A性文盲是指那些不能讀寫和理解有關日常生活事實的簡單文章的人。目前在西部農村,尤其是貧困鄉村,仍然存在大量的基礎性文盲。而隨著科技和經濟的發展以及信息技術的飛速發展,農村存在著更大量的是功能性文盲。功能性文盲是以職業發展為導向的,缺乏與從事相關職業所必須的讀、寫、算等能力,強調對知識、技能和態度的學習能力的欠缺(包括文化程度低下的非基礎性文盲)。西部地區農村勞動力資源構成造成的兩種后果是:一方面基礎性文盲比例較高,學習新型農業科技困難;另一方面農民文化程度整體偏低,造成功能性文盲大量出現。同時,西部地區從托幼、小學、中學到職業技術教育的基礎設施建設與國內其他地區和全國平均指標相比,差距仍然存在(如表3所示)。

西部地區農村文化基礎設施落后帶來的嚴重后果體現在:一方面,使得基礎性掃盲與功能性掃盲工作任務更加艱巨;另一方面,導致農村傳統封建迷信活動盛行,地下、賭博、吸毒行為時有發生,這些都是文化建設水平低下的表現。

通過表3還可以看出,在西部的農村社區體育健身場所建設為4.8%,僅達到全國平均水平的44.9%,而發達的東部地區體育健身場所建設幾乎是西部農村的4倍;與此類似,東部與西部農村有公園的鄉鎮比率為23.3∶6.6。這組數據表明西部地區農村健身、娛樂場所基礎設施建設水平遠遠落后于其他地區,尤其是東部地區。文體娛樂設施建設水平不足將直接導致農民生活質量整體水平低下。

(四) 環境衛生基礎設施狀況

對于廣大的西部農村而言,改善農村衛生條件、實施人畜飲水工程、沼氣池建設、垃圾集中處理和廁所改建問題是困擾基礎性公共服務體系建設的瓶頸。在飲水方面,到2007 年底全國累計解決農村飲水困難和飲水不安全人口3 億以上。但據國家環?？偩?006 年統計,農村自來水普及率尚不到40%,僅有14%的村莊有供水設施,而且用水器具質量和效率低,處理設施簡陋,約有3.2億農村人口飲水不安全,其中1.9 億的飲用水有害物質含量超標。農村現有的淺水井和水窖的環境衛生問題也較為突出[4]。而且,在農村無論是農田灌溉用水,還是人畜飲用水,對自然條件的依賴程度較高,2010年云貴干旱少雨給農民造成的巨大損失就是最好的例證。

西部地區在實施集中供水、生活污水集中處理、沼氣池建設等方面與全國平均水平差距較小;而在垃圾集中處理、飲用水集中凈化、廁所改造方面與全國平均水平以及東部地區差距非常明顯,處于全國較低水平,是西部農村基礎設施建設中亟待解決的問題(如圖1所示)。

資料來源:根據國家統計局“第二次全國農業普查主要數據公報”數據整理。

(五)衛生醫療、社會福利機構基礎設施狀況

就全國農村醫療衛生而言,農民有病缺錢不敢醫治的現象大量存在。目前占全國總人口近60%的農村居民僅享用了20%左右的醫療衛生資源,九成左右農民是無保障的自費醫療群體。在中西部邊遠地區,孕婦和產婦的死亡率是沿海地區的3.6 倍,嬰兒的死亡率是沿海發達地區的4倍,有40%的死者是因為看不起病而死亡的,大批農民缺乏最基本的醫療條件[5]。

通過表4可見,西部農村有敬老院鄉鎮的比例,在村附近(5公里以內)有醫院或衛生院的比例,與其他地區也存在著明顯的差距。尤其是農村有敬老院鄉鎮的比例,西部地區與全國平均水平相差17.1%,與東部地區相差32.3%。這說明西部地區的農民的醫療保障、養老保障基礎設施還有待于進一步建設與完善。

三、構建西部地區農村基礎性公共服務體系的對策

(一)發揮政府在農村基礎性公共服務體系建設中的主導作用

政府是現代社會中以非營利為目的的行政組織,是以強制性方式實現公共利益的一種制度安排,目的在于有效配置公共資源,實現公共利益和社會福利的最大化[6]。農村公共服務體系構建的目的是提供滿足農村公共需要的社會產品和服務。它一經生產出來就有非競爭性和非排他性的特點,這兩個特點決定了農村公共服務首先要由政府來提供。西部地區各級政府須進一步明確農村公共服務的職責和重點,把發展農村公共服務作為政府的重要職能,加快從經濟建設型政府向公共服務型政府的轉化,充分發揮其在農村基礎性公共服務體系建設中的主導作用。

(二)加大公共財政向農村轉移的力度

想要加快發展農村社會事業,縮小政府提供的公共產品在城鄉之間、地區之間的差距,就必須加快建立公共財政規范的轉移支付制度,讓農民更多地享受到政府提供的公共服務。當前我國已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段,切實增大公共財政對農村基礎性公共服務設施和服務體系建設的投入,增加農村公共基礎性財政支出在整個財政資金中所占的比重,充分發揮財政資金的導向作用,通過財政杠桿引導更多的社會資金投資農村基礎性公共服務體系建設是當務之急。

(三)引入市場機制,鼓勵公共產品供給主體多元化

政府并不是農村公共服務的唯一主體,財政也不是公共產品供給的唯一渠道。為了吸引民間資金對農村公共服務的投資,需要通過發揮財政支持的導向功能,建立投資的激勵機制,在公共服務體系建設中引進市場機制,拓寬社會資源多元化參與的途徑,充分利用非政府資金為農村生產提供更多的混合型公共服務。

西部地區要改革農村公共服務的生產與供給方式,破除行政性安排和壟斷經營,改變公共服務體系的設置方式,必須按照“誰引進、誰收費”,“誰投資、誰受益”的原則,形成政府、市場、社會相結合的多元復合機制。提高農村公共服務效率,必須做到:一要調整和優化財政支出結構,強化農村基礎性投入,為民間投資主體增加對農村公共投資提供示范作用;二要政府在稅收、補貼、貼息等方面對民間投資給予優惠和鼓勵,以吸引民間資金投向農村。三要改變財政投入方式,減少政府直接辦項目,加大民間辦項目的補助。逐步建立國家、集體、個人,內資和外資,政府資金和民間資金相結合的多元化的資金投入新機制。

(四)發揮農民在農村公共服務體系建設中的主體作用

公共服務體系建設同樣需要發揮農民個人的主體作用。如果只關注政府對農村的資金投入和政策支持,而不注意培養和強化農民的主體意識,就會影響農民的積極性和創造性。通過以獎代補、項目補助、以物抵資等方式,引導農民對直接受益的社會事業公共設施或公共服務投工投勞。這樣既可以保證財政投入落到實處,又可以解決農村籌資籌勞規模小的瓶頸問題。同時,要重視對農民的社會培訓教育,進行基礎性與功能性掃盲,培養一批有文化、懂技術、會經營的新型農民,增強農民的建設主體意識,引導農民在國家政策的扶持下,依靠自己的辛勤勞動進行小規模的基礎設施建設。

(五)建立城鄉一體化的公共產品供給體系

城市實行的是以政府為主導的公共產品供給制度,公共產品無論從數量上還是質量上都優于農村公共產品。而農村很大程度上實行的是以農民為主的“自給自足”型公共產品供給制度,公共產品數量短缺、質量不高是農村公共產品供給體制的基本特點。聯合國《2005年中國人類發展報告》顯示:我國城市的人類發展指數為0.51,而農村僅為0.67;因此,必須從體制方面探究我國農村基本公共服務短缺的成因,并采取措施加快農村公共服務體系建設,為農民提供基本而有保障的公共服務,向城市和農村提供均衡的公共產品,促進農村經濟社會協調發展。

(六)基礎性公共服務建設的具體措施

只有堅持以農村基礎設施建設為重點,加大對農村基礎設施的改造力度,增加農村公共產品的供給,切實改善鄉村道路、供水、供電、通訊等基礎設施,才能突破農村低水平經濟循環的瓶頸。

因此必須要構建一個完整的農村基礎性公共服務體系。具體措施如下:

一是繼續實施交通道路暢通工程。加大投資力度建設高質量的鄉村公路,形成便利的農村交通網絡。對已建成的鄉村道路進行改造,實現鄉到村、村到村、村到戶、村到地頭道路的建設和路面的硬化與維護,為農民的出行、生產勞動實現機械化提供基礎設施條件。

二是加大農村用電的建設力度,搞好農村電網改造工程的后續建設和經營管理,加強小水電、風電的開發規劃和管理,為農民提供高質量的用電服務。

三是著力推進農村醫療衛生、文化教育、養老托幼等各項服務的基礎設施建設。通過國家財政投資或鄉鎮自籌資金的形式,將現有的鄉鎮衛生院改造成具有一定規模和較高醫療水平的醫院;建立農村文化娛樂活動場所,組織農民文藝宣傳隊伍,建立農村影視廳,完善和充實圖書資料室;以提高西部地區農民的文化素質。

四是加大農田水利設施投入與飲水工程建設。盡快在西部農村普及以提高農田水利效率為中心的低壓管道輸水技術、滴灌滲灌技術、地面覆蓋技術、蒸騰抵制技術和先進灌水等現代農業節水工程技術。同時,加大農村飲水工程的投資力度,以盡快解決農民飲水問題,提高西部地區農民的生產生活質量。

五是積極改造農村環境。引導和幫助農民切實解決住宅與畜禽圈舍混雜問題,改善村內環境衛生;加強農村排污管網和污水處理設施建設,對城鎮周邊農村污水管網進行集中規劃,降低生活污染對環境的破壞和影響;利用各種途徑積極推進西部農村的沼氣池建設、垃圾集中處理和廁所改建項目。

使農民能夠享受到公平、優質、高效的公共服務是新農村建設首先應該迫切解決的問題,而農村基礎性公共服務體系的進一步完善是實現農民享受公平、優質、高效的公共服務,進而實現全國人民共同富裕的“基石”。

基金項目:高等學?？茖W研究項目,項目號:NJ10100。完善農牧區公共服務體系研究的研究成果。

參考文獻:

[1][2]妙秀珍,王瑞林.欠發達地區農村公共服務體系建設研究[J].陜西行政學院學報,2008,(01):35.

[3]中國行政管理學會課題組.加快我國社會管理和公共服務改革的研究報告明[J].中國行政管理,2005,(02):67.

[4]王曉峰.構建社會主義新農村公共服務體系:一個綜述性的觀點[J].北方經濟,2008,(05):61.

[5]李伯興.農村公共服務體系存在的問題與建設思考[J]. 鄉鎮經濟,2007,(01):18.

[6]陳慶云.公共管理基本模式初探[J].中國行政管理,2000,(08):56.