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關鍵詞：開發區；工業用地；利用強度；淮安市

中圖分類號：F323.211文獻標識碼：A文章編號：1003-4161(2009)02-0080-04

城市土地利用效益評價是近年來學術界的研究熱點［1-3］，其基本思路主要從城市土地利用的經濟效益、社會效益和生態效益等方面構建指標體系進行評價研究。而在開發區土地利用研究方面，現有研究主要是對開發區土地或工業用地的集約利用水平、潛力、影響因素及其與產業結構關系進行研究［4-7］，而對開發區工業用地利用低效問題研究相對較少。開發區作為發展二三產業和推動地方經濟快速的特殊區域，其工業用地利用效率問題關系到該地區經濟發展的質量和水平，也影響區域社會、經濟及生態綜合效益。因此，對欠發達地區開發區工業用地低效利用問題進行研究，可以為提高其利用效益提供理論依據與決策參考。淮安市作為蘇北地區一個地級市，其社會經濟發展水平與蘇中和蘇南相比差距較大，作為欠發達地區之一，其經濟開發區的建設與發展對縮小蘇南蘇北經濟差距起著重要的推動作用，因而，本文以淮安市經濟開發區為例，對其工業用地低效利用問題進行研究，以求為當地及其他欠發達地區開發區土地利用管理提供借鑒。

1.淮安市開發區工業用地利用現狀分析

1.1淮安市開發區概況

淮安經濟開發區是1993年10月批準設立的省級開發區，其區位優勢較為明顯。區內環境較佳，綠化率達40%，空氣質量常年達到國家二級標準。作為產業轉移的集聚區、綜合開發的先導區、機制創新的試驗區，近年來其基礎設施日臻完善，產業結構日趨合理，經濟社會持續快速發展，綜合實力不斷增強，吸引了美國、澳大利亞、日本、韓國等20多個國家和地區的客商來區投資興業，累計進區企業500余家，其中外資企業200余家。“十一五”以來，累計完成城建投入58億元，其中基礎設施投入22億元。2007年全區完成固定資產投資80億元，同比增長81.8%；實現財政收入10.45億元，其中地方一般預算收入5.8億元，同比分別增長73.5%和82.4%。招商引資上，成功引進了總投資22億美元的富士康淮安科技城項目，2008年又成功引進了華南玻璃有限公司總投資10億美金的純堿及相關項目。今后開發區將以資訊技術、鹽化工、精密機械、生物科技等為重點發展產業。

1.2淮安市開發區工業用地利用現狀

根據開發區2006年土地利用變更調查，2006年底開發區轄區土地總面積為6464.78公頃。據本研究調查的資料統計，140家工業企業均為2007年以前成立，其工業用地均以協議出讓為主，工業用地占地總面積為719.31公頃，平均容積率為0.82，綠地面積為177.67公頃，綠化率達24.7%，建筑系數為39.08%，地均投資1769.61萬元/hm2（117.97萬元/畝），平均出讓地價為115.19元/m2。根據2006年12月國土地資源部下發的《關于實施＜全國工業用地出讓最低價標準＞的通知》，從2007年1月1日起，淮安市開發區開始全面、嚴格實行工業用地“招、拍、掛”出讓政策。隨著近年來國內外企業的紛紛落戶，淮安經濟開發區的可用土地越來越少，供地壓力變大，為此開發區從2007年開始在項目準入上嚴格把關：凡投資3000萬元以下的項目或破壞環境的項目一律不供地，對新上工業項目用地一律實行市場化運作，單獨供地項目的投資強度必須達到180萬元/畝；土地款按協議到位的，根據客商的經濟實力和投資強度實行分期供地；在規定時間內未按合同投資到位的，承諾的優惠政策不予兌現。到2008年，開發區工業用地出讓平均價格大大提高，促進了開發區工業用地的集約、高效利用。

2.淮安市開發區工業用地低效利用分析

2.1分析思路

由于研究區域地處經濟相對欠發達地區，其統計工作和相關管理工作相對滯后，因而研究數據資料的獲取較為困難，而本研究的數據主要是國土局通過對主要工業企業調查獲得。本文對淮安市開發區工業用地低效利用問題的分析思路為：根據2008年3月國土資源部修訂前后的《工業項目建設用地控制指標》1的投資強度、容積率、建筑系數、行政辦公及生活服務設施用地所占比重、綠地率五項控制指標，分別就當前淮安市經濟開發區各類工業用地相關指標與其進行對比分析，同時與其他地區的相關指標進行對比，從而直接或間接發現研究區域在工業用地利用過程中存在的問題與不足，為其提供相關政策建議，以完善開發區工業用地管理制度，促進開發區土地集約利用水平的提高。

2.2淮安市工業用地利用分類統計分析

本研究通過對開發區內工業企業進行調查，共收回有效問卷134份。對這些調查問卷進行分類統計處理，如表1所示，從成立時間來看，在所調查的企業樣本中，2002年年底前成立的企業共9個，僅占調查企業數的6.72%，2003年成立的個數則達29個，2006年達52個，可見，隨著淮安經濟開發區投資環境的不斷優化，對投資者的吸引力也越來越大；從占地面積來看，占地50畝以下的企業數最多，占企業總數的60.45%，占地50畝至100畝的企業有25個，占18.66%，占地400畝以上僅為4個，占地面積最小的企業僅1.5畝，而最大的則達691.89畝；從投資規模來看，地均投資額在180萬元~300萬元/畝的企業數最多，占調查企業的32.84%，其次為100萬元~180萬元/畝以下的企業，占23.88%，而400萬元/畝的企業則僅有3個，投資強度最大的為2003.38萬元/畝。

2.3開發區工業用地利用強度比較分析

2.3.1與《控制指標》比較分析

國土資源部于2008年3月下發的《關于和實施的通知》旨在加強工業用地管理，提高土地利用集約水平。通知中的控制指標由投資強度、容積率、建筑系數、行政辦公及生活服務設施用地所占比重和綠地率五項構成，并強調工業項目建設用地必須同時符合這五項指標的最低標準，其中投資強度和容積率控制指標應符合相應規定，而工業項目的建筑系數應不低于30%，行政辦公及生活服務設施用地面積不得超過工業項目總用地面積的7%，工業企業內部一般不得安排綠地，但因生產工藝等特殊要求需要安排一定比例綠地的，綠地率不得超過20%。本研究根據調查所得的資料2進行整理分析，共涉及23個工業行業，得出下表數據（表2）。

從（表2）可以看出，淮安市開發區化學原料及化學制品制造業的企業數最多，達17個，其次為專用設備制造業、紡織服裝、鞋、帽制造業和電氣機械及器材制造業；從工業用地容積率來看，與2008年標準相比，淮安市開發區有15個工業行業用地容積率尚未達到相關要求，其中食品制造業行業的容積率與標準相比差距較大，而與2004年標準相比（圖1），僅有食品制造業、醫藥制造業和交通運輸設備制造業3個行業用地容積率未達標，其原因主要是由于這些行業內部部分企業用地容積率較低所導致；從綠化率來看，由于2004年標準未對此項指標作出規定，因而所調查企業均設有綠地，如果按2008年標準綠化率不得超過20%的控制標準來看，有10個行業綠化率不符合該項標準；在建筑系數和行政辦公及生活服務設施用地比重方面，淮安市開發區所有工業項目用地的建筑密度均超過了30%的標準，而行政辦公及生活服務設施用地比重僅有紡織行業用地超過了7%；從固定資產投資強度看，有10個行業工業用地地均固定資產投資沒有達到2008年標準，而與2004年標準相比，則仍有8個行業的投資水平未達標，這說明該開發區土地利用投資水平仍有待進一步提高。標準廠房是近年來開發區推行的新工業用地管理模式，而這種模式在國外如新加坡得到較好的應用，其土地利用集約度非常高，老廠房一般為4至7層，新建廠房可以達到10層［8］。如以此為對比，淮安市開發區現有標準廠房容積率非常低，僅為0.84，因而其土地利用程度仍有待提高。

從各行業地價水平來看，所調查工業用地主要通過協議方式出讓的，其出讓價格根據區位條件的不同分為100元/m2、140元/m2和160元/m2等幾個價格等別，而從各行業來看平均地價在100~140元/m2范圍內，這與2005年7月出臺的《淮安市人民政府關于淮安市市區土地基準地價的通告》中基準地價的標準有一定差距。根據該通告，淮安市開發區工業用地屬于一級地，其基準地價為450元/m2，而淮安市經濟開發區工業用地區片基準地價為460元/m2，地價變幅為350~550元/m2，因而按該基準地價來計算，通過協議出讓工業用地造成了較為嚴重的國有土地資產流失，同時也不利于土地的集約利用。

注：行業代碼分別為：13農副食品加工業；14食品制造業；17紡織業；18紡織服裝、鞋、帽制造業；21家具制造業；22造紙及紙制品業；23印刷業和記錄媒介的復制；24文教體育用品制造業；26化學原料及化學制品制造業；27醫藥制造業；28化學纖維制造業；29橡膠制品業；30塑料制品業；31非金屬礦物制品業；32黑色金屬冶煉及壓延加工業；34金屬制品業；35通用設備制造業；36專用設備制造業；37交通運輸設備制造業；39電氣機械及器材制造業；40通信設備、計算機及其他電子設備制造業；41儀器儀表及文化、辦公用機械制造業；42工藝品及其他制造業。淮安市開發區所處區域為三類地區，土地等別為八等。表中斜體數字表示未達標項目。

2.3.2與全省及蘇南地區相關情況的比較分析

為了比較分析淮安市開發區與全省和蘇南地區的工業用地利用強度，本研究按相關研究［7］將工業行業進行分類（表3）。從（表3）可以看出，淮安市開發區工業行業主要以機械、輕工和化工企業為主。從工業用地建筑容積率來看，淮安市開發區電子行業用地容積率最高，達1.15，其次為化工和輕工行業，化工、醫藥、電子、紡織、輕工以及食品行業用地的容積率均高于蘇南、蘇中和蘇北以及全省的平均水平，建材、機械行業用地則低于蘇南、蘇中工業用地容積率水平，而冶金行業用地容積率比其他對比區域水平都差，而從總體來看，淮安市開發區工業用地容積率水平與全省相比相對較高，這主要是因為淮安市開發區的許多企業均為近幾年才成立，因而其企業準入和建設標準相對較高。

從地均固定資產投資來看，開發區工業用地地均固定資產投資最高的是輕工行業，其次為醫藥和化工行業，投資強度最低的則為冶金行業和紡織行業，僅分別為460.20萬元/hm2和431.10萬元/hm2。由于開發區的化工行業用地容積率大大高于全省水平，其地均固定資產投資水平也高于蘇南、蘇中、蘇北及江蘇省平均水平，而其余行業用地投資水平均未達到全省平均水平，其中，冶金、機械、食品三個行業用地投資強度比蘇北平均水平還低，這說明淮安市開發區工業用地固定資產投資強度處于較低水平，其集約利用潛力較大。

3.結論及政策建議

3.1研究結論

通過對淮安市開發區工業企業的調查與對比分析，地處欠發達地區的淮安市經濟開發區工業用地利用主要有以下特點與問題：一是2007年以前考慮到開發區招商引資及經濟發展的需要，投資門檻較低，工業用地主要以協議出讓為主，低廉的地價使國有土地資產流失較為嚴重，而從2007年實行工業用地“招拍掛”后，這種情況得到一定程度的改善；二是近年來隨著區域間制造業的轉移及開發區投資環境的優化，企業數量不斷增加，投資門檻也不斷提高，但地均投資強度仍偏低；三是工業用地容積率總體控制較好，但仍有少數企業建筑容積率比較低，標準廠房土地利用強度也不高，因而與2008年標準相比，開發區低效用地的利用強度仍需進一步提高；四是與全省各區域相比，淮安市開發區工業用地容積率與其他地區差距不大，但投資強度明顯偏低，土地集約利用仍有較大的潛力可挖。由于資料的可獲得性，本研究未能對比研究淮安市開發區各工業企業利稅、產出以及員工數量等指標，而這些資料對于研究工業用地利用效益也具有重要意義，因而今后工業用地管理過程中應加強企業用地效益的全程跟蹤。

3.2完善工業用地管理的對策建議

3.2.1節約集約利用開發區土地，提高存量土地的利用率。首先，應控制開發區土地的供應量，加大存量土地盤活力度，提高存量土地的利用率。在增量土地受限、存量土地未充分利用之前，不再提供新的土地。對于開發區閑置的土地，如項目無法落實的土地，政府要按照國家的法律法規堅決收回土地使用權［9］；對于空閑、閑置、低效利用等存量工業用地，要通過土地二級市場和開發區土地儲備制度將其購回或促使其向第三方轉讓進行盤活利用，或督促用地單位及時提高建筑容積率和投資強度。對于擅自改變土地用途、減少投資強度、建設容積率低的項目用地，以及超過建設時限未動工的項目用地，開發區堅決予以收回，并進行二次出讓［10］。其次，要健全土地利用市場機制，嚴格執行工業用地出讓底價，國土資源管理部門在辦理土地出讓手續時，必須嚴格執行《控制標準》。第三，鼓勵并進一步推廣建設多層標準廠房，規范標準廠房租賃機制，凡適合進入標準廠房的工業行業一律進入標準廠房區，不單獨供地。要借鑒新加坡等發達國家或地區的經驗，提高標準廠房容積率，以向空間發展的方式節約土地資源。

3.2.2完善工業用地管理機制，實施工業用地全程跟蹤管理。隨著經濟發展及區位條件的優化，淮安市開發區工業用地不斷升值，因而應進一步研究如何讓國家享有工業用地增值的部分。一方面，要加強開發區政府對一級土地市場的宏觀調控能力。在開發區內建立工業用地收購儲備機制，采用市場和行政相結合的方式，進行工業用地的開發與管理。二是要建立完善的工業用地信息管理系統和評估體系，這是工業用地管理和評估的基本依據，也是完善工業用地增值收益管理機制的具體技術措施。三是要使工業用地增值收益的管理規范化、制度化。此外，要從管理制度上實施工業用地全程跟蹤管理，即除了加強土地征用、土地審批及項目建設進度等進行嚴格管理外，還需要跟蹤用地單位在工業用地使用過程中的利用情況，對于因各種原因而造成的低效用地或閑置用地等做出及時處理，從而提高開發區工業用地利用水平。

3.2.3制定科學合理的園區規劃，逐步實現退二進三。要根據淮安市自然資源及區位條件等分析，結合已有產業特色與發展前景，做好開發區產業發展定位與產業遴選。考慮到經濟發展的可持續性及二三產業合理配置的要求，在今后開發區用地規劃中應逐步提高第三產業用地比重，促進產業結構優化與調整，從而實現退二進三的目標。可以通過稅費政策的調整加速開發區增長方式轉變，從而實現開發區土地集約化利用。稅費政策可以分為獎勵和懲罰兩類，懲罰性的稅費政策主要針對開發區限制發展的產業和項目，通過提高征收開發影響稅費的數量和種類，抑制開發區內的淘汰產業和限制產業的發展，提高低效用地企業的土地利用程度，促進開發區轉變粗放的經濟增長方式，提高土地的利用效率；獎勵性的稅費政策主要針對循環經濟園區、清潔生產試點企業以及引領國際頂端產業優勢和前沿的知識密集型產業集群和產業聯合體等，對于此類型的企業要減少各類稅費的征收［11］。另外，也可以采取稅費獎懲措施，加大對低效利用工業用地的行業進行監管，促使其提高容積率和投資水平。

參考文獻：

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