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關鍵詞：砂石土資源 允許開采區 集中開采區 備選開采區

中圖分類號：F062.1 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）08-069-02

砂石土類礦產開發與區域發展、生態保護和民生改善息息相關。近年來，隨著工業化、信息化、城鎮化和農業現代化快速發展，對建筑原材料特別是砂石土資源的需求不斷加大。為進一步優化布局、規范秩序，2015年，國土資源部印發《省級礦產資源總體規劃編制技術規程和市縣級礦產資源總體規劃編制指導意見》（國土資廳發[2015]9號）中，明確提出，劃定砂石土資源的允許開采區、集中開采區和備選開采區，強化對砂石土類資源開發的統籌規劃，科學合理布局、規模有序開采。

一、砂石土資源“三區”管理的重大意義

（一）推進市縣級規劃管理改革的需要

2014年11月，國家發改委印發《關于“十三五”市縣經濟社會發展規劃改革創新的指導意見》（發改規劃[2014]2477號），要求針對目前市縣各類空間管制分區數量過多、內容太雜、缺乏統籌、難以銜接等問題，大力推進“多規合一”，按照主體功能區規劃要求，以行政邊界和自然邊界相結合，合理布局城鎮、農業、生態三類空間，形成統領市縣發展全局的規劃藍圖、布局總圖。合理劃分砂石土資源的允許區、集中區、備選區，有利于實現集中開采，既有利于市縣空間開發格局優化，又有利于保障資源供應和民生改善需求。

（二）優化砂石土資源開局的需要

按照《礦產資源開采登記管理辦法》（1998年國務院令第241號）和《礦產勘查開采目錄》有關規定，對砂石土采礦權的審批發證以市、縣級主管部門為主，并且要以招標、拍賣和掛牌的方式出讓。截至目前，我國共有砂石土礦采礦權約4.4萬個，登記面積約6200平方千米，登記生產規模為58.8億噸。點多面廣、環境擾動大的基本特點。劃定“三區”，通過政策引導，可以促進砂石土資源集中開發、集中治理，優化布局，同時最大限度減少對環境的擾動。

（三）優化砂石土資源審批管理改革的需要

礦業權設置方案的編制與實施，對規范砂石土資源開發秩序，優化礦山布局方面發揮了不可替代的作用。但是，地方也反映，由于配號系統程序繁瑣、技術復雜等，影響了市縣砂石土審批發證審批效率。按照“簡政放權、放管結合、優化服務”總體要求，有必要通過劃定“三區”管理，強化宏觀引導，減少微觀控制。

二、砂石土資源“三區”劃定思路與方法

（一）加強基礎調查，摸清砂石土資源分布情況

以市、縣為單元，組織技術力量開展資源普查工作。一是摸清砂石土資源的空間分布基本情況和資源儲量，二是摸清砂石土礦開發利用主要礦種、采礦權分布、礦山數量、產能產量等。三是調查研究區域市場需求情況。同時收集、研究相關資料，建立數據庫，為劃定“三區”方案夯實基礎。

（二）允許開采區劃定思路與要求

調研發現，目前正在編制的第三輪礦產資源規劃有兩種思路。一是“反規劃”思路。按照法律法規、規劃編制技術規程等要求，將自然保護區、地質公園、重要飲用水源地等具有生態環境保護功能的區域，以及在現有經濟技術條件下，不能合理利用資源，或者一旦開發會造成嚴重資源環境破壞浪費的區域劃定為禁止開采區（市縣可結合實際適當補充），明確本區域禁止開采砂石粘土的區域。按照該思路，禁止開采區以外，即是允許開采區。二是“正規劃”思路。在市縣范圍內，結合資源分布、經濟發展等要素，直接圈定允許開采砂石土資源的區域。

（三）集中開采區劃定思路與要求

根據資源分布情況，綜合考慮產業布局、城鎮化發展和基礎設施建設等因素，以及環境、林業、土地利用等要求，劃定集中開采區，促進規模集約開發。集中開采區的劃定，要多部門聯合踏勘，共同確定，盡量避讓油氣、煤炭等重要礦產開采或者資源分布區。同時應當具備一定資源基礎（靜態服務保障年限為10年或更長）、具有或可以規劃一定的深加工配套產業、具有經濟合理的運輸半徑、較強的資源環境承載能力等條件。需要說明的是，各市縣資源條件不同，不一定都能合理劃出集中開采區。只要符合實際的，集中、規模開發即可。

（四）備選開采區劃定思路與要求

主要是為了保障縣級以上重大交通、水利、電力等基礎設施建設以及通村油路、義教工程、扶貧攻堅等農村公益基礎建設需要，劃定的滿足項目臨時需要的備選開采區。備選區劃定中，要與其他規劃做好銜接，加強前瞻研判，提高備選開采區選址的準確性和有效性。

三、砂石土資源“三區”管理的政策措施

筆者認為，劃定“三區”，主要目的是通過制定差別化的分區管理政策，堅持“一礦一策”，逐步關停禁采區內的礦山，嚴格管理備選開采區內資源開發，積極引導礦山向集中開采區內集聚，促進布局優化，實現資源、環境、經濟、安全和社會效益相統一。

（一）逐步關閉規劃禁采區內的礦山

一是對于有意愿繼續從事砂石土開采的礦山企業，探索儲量等值置換等方式向集中開采區聚集，并按照礦山治理、生態修復、土地復墾、打造景觀“四位一體”的思路，對廢棄、關閉礦山實施生態改造，并與工礦廢棄地治理、復墾復耕等政策做好銜接。二是對于違規違法開采的礦山，要堅決予以關閉。三是對于證照齊全又不想轉移、轉產的企業，到期不再延續，提出關閉方案和補償措施。

（二）關于允許開采區內的礦山企業

有意愿向集中開采區轉移的企業，予以鼓勵，按照“宜農則農、宜林則林、宜漁則漁、宜水則水、宜建則建”原則，加強原礦區的綜合整治。希望在原址繼續開展開采活動的，要加強技術改造，促進綠色開發和轉型升級。需要注意的是：按照兩種不同思路劃定的允許開采區內涵不同、管理要求也不相同。一是“反規劃”劃定的允許開采區。筆者認為，這個范圍會相對比較大，允許開采的地方，按照“法無禁止即可為”的思路，是合法的，未必是最合理、最符合規劃意圖的。在此基礎上，推進集中開采區管理。允許開采區是作為“過渡期”考慮，逐步清理允許開采區，最終達到集中開采目的。二是“正規劃”劃定的允許開采區。這種思路劃定的允許開采區，筆者認為，應該類似于集中開采區，是現實條件下，布局最合理、最經濟等規劃布局。同理，這樣的話，“禁止開采區”范圍會比較大，包括法定禁止和人為禁止兩部分，要制定差別化政策，有序處置里面的礦山企業。

（三）對于備選開采區

要科學合理制定備選開采區內資源開采動用的規劃準入條件和規則。建議各地可以按照“資源開發隨著工程項目走”的思路進行管理，在建設項目批準的用地范圍內，臨時開采砂、石、土等資源用于本工程項目建設的，可不辦理采礦許可證，但竣工后不得再開采，并依法履行礦山地質環境治理恢復責任；在項目批準用地范圍以外開采砂、石、土等資源的，必須按照法律要求申請辦理采礦許可證，同時采挖的砂石土也不能用于商業銷售或用于其他工程項目。

（四）對于集中開采區

大力推進集中開采區，是砂石土規劃管理的最高層次目標。建議參照工業園區管理模式，可將開采區域和砂石深加工產業作為整體的集中區（或產業園區），可也兩者相對獨立。政府主要是“筑巢引鳳”，做好交通設施、能源設施、通訊平臺等基礎建設，加強土地利用、投資融資、產業發展等政策支持。新設砂石土開采項目都要在集中開采區內布局。要從山體景觀保護、與交通線路、民生設施、已有礦山等保持合理安全距離，以及環境保護、開采方式、安全生產等方面提出準入要求。從價款、稅費等方面提出促進砂石土開采及產業向集中開采區聚集的政策措施。可“事前”劃定開采規劃區塊，指導礦業權合理布局。同時，積極發展新型墻體材料等具有市場競爭力的下游產業，引領區域經濟發展、優化產業空間布局。

四、砂石土資源“三區”管理工作保障建議

主要是注重加強組織領導，擴大公眾參與，實現多方共贏。一是成立以市、縣政府牽頭，國土、規劃、公安、安監、環保、農業、林業、水利等部門及鄉（鎮）政府共同參與的領導小組，統籌指導相關工作。二是深入宣傳砂石土類資源開發空間布局優化的重要意義和政策措施，使相關利益主體主動參與、積極配合，營造良好輿論和工作環境。三是建立目標責任制，明確分工，嚴格考核。

參考文獻：

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[2] 國土資源部.國土資源部辦公廳關于印發《省級礦產資源規劃編制技術規程》和《市縣級礦產資源總體規劃編制指導意見》的通知（國土資廳發〔2015〕9號）[Z].北京：國土資源部，2015

[3] 國土資源部.國土資源部關于做好礦業權設置方案審批或備案核準取消后相關工作的通知（國土資規〔2015〕2號）[Z].北京：國土資源部，2015

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[5] 董延濤.溝通式規劃理論在礦產資源規劃中的應用初探[J].礦產保護與利用，2014（6）

[6] 董延濤等.自然保護區等禁采區內礦業權處置問題研究[J].礦產保護與利用，2016（4）

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1.1特色林業是提升涵江城區居民幸福指數的需要城市建設中發展特色林業不但可以提供優美的人居環境，還可以為人們提供綠色健康的生態環境，這些都與城鄉居民的幸福指數息息相關。城市林業的建設，可以充分發揮林木的生態效益和社會效益。林木可以凈化空氣、涵養水源、增加濕度、調節氣候、防風固沙、減少噪音、削弱城市的熱島效應。科學研究表明，在人的視野中，綠色達到25％以上時，能消除眼睛和心理的疲勞，可以釋放城市中忙碌的人們精神壓力，產生愉悅感。同時，良好的城市林業綠化建設，也為人們提供休憩游玩的場所，為城市增添景觀。綜上所述，城市林業綠化具有保護人民生命財產安全、保障城市飲用水源、凈化空氣、美化環境等多重功效，為社會的和諧發展提供保障。

1.2特色林業是涵江城市發展的需要良好的城市生態環境也是競爭力，環境資本是現代化城市發展的一個重要資本。近年來，涵江區主動融入全市“跨越發展、領先跨越”建設大局，圍繞“一核四翼、宜居宜游”的城市發展思路，大手筆規劃，成片制開發，組團式建設，創新式管理，舉全區之力、集全區之智，逐步改善人居環境、提升涵江形象。聘請了國內外頂極機構描繪城市建設總藍圖，樹立了“全區一城”理念，明確了將水鄉特色和文化元素融入城市發展的建設思路，確保城市建設經得起歷史和人民的考驗。因此，以創建國家級園林城市為契機，加快城市園林綠化，建設生態型濱水景觀城區，將水鄉綠色文化和現代元素有機結合，重塑水鄉名城的獨特風貌。通過大力建設城市森林，形成良好的投資環境，提高涵江的形象，增強城市綜合競爭力，更好地吸引外資，從而在新一輪城市競爭中居于有利位置。

2特色林業發展現狀和優勢

近年來，涵江區高度重視造林綠化工作，以積極創建國家級園林城市為契機，積極融入港城建設，著力打造獨具魅力的江南水鄉新城，大力推進“城在水間，綠在城中，山水相依，水城相融”的海峽西岸新興城市建設。

2.1公園綠地通過建設完善涵江人民公園、白塘湖公園、高新科技公園及涵西水上樂園等公園項目，實施了“園林綠化美化”工程，改造建設了電影院廣場、湖濱綠地及紅旗閘、城隍廟等街心綠地；完成了城區宮下河、汽車西站、白塘湖、萩蘆溪兩岸和境內重點河道兩岸綠化；推進國歡寺周邊休閑文化廣場、西河公園綠地、鑒前路延伸段臨河景觀帶濱河公園綠地、新涵大街街頭綠化景觀工程、新涵大街北伸兩側綠化工程。至目前為止，全區擁有各類公園8座，3個城區精品公園，城區現有園林綠地494．64hm2，美化了城區環境。

2.2綠色通道近年來，完成環城路、北環城路、濱海大道、涵港大道和南環路五條城市主干道綠化12．3km，完善荔涵大道涵江段綠化提升、涵江高速路口迎賓大道綠化提升改造工程，實施福廈鐵路涵江段、福泉高速公路涵江段“兩高線”沿線道路兩側綠化帶及擋墻披綠等建設。全市率先啟動沈海高速公路涵江段綠化工程，被作為省級典型作經驗交流。全區道路24條完成綠化73．22km，道路的綠化普及率達到95％以上，城市綠化骨架已經形成。

2.3單位綠化廣泛開展爭創“省綠化紅旗單位”、“綠化達標單位”、“花園式單位”活動，完成涵江華僑職業中專、涵江私立實驗中學、莆田六中等15處立體綠化，共種植名貴樹近2萬株。涵江區人民政府、國歡鎮人民政府、英博啤酒廠等13個公共設施綠化。現有省級綠色園區1個，綠色軍營1個，綠色校園6個，綠色社區1個，城市公園1處。其中莆田高新園區創建省級綠色園區，完成5條道路綠化。其中莆田高新園區創建省級綠色園區，完成5條道路綠化，種植榕樹、樟樹、巨尾桉2．2萬株，新建生態竹林2000m2，新增廠區綠化面積11000m2，完成河渠綠化2．5km，建設生態防護林3000m2。白塘湖公園作為城市公園，其主湖和內河流域總面積600多畝。在水上觀光瀏覽區、白塘湖公園區、山水觀賞區、歷史文化保護區和生態園區共種植觀賞性植物40多個品種2萬多株。武警8713部隊創建“綠色軍營”，種植各類名貴樹木和速生樹種5000多株。

2.4城鄉綠化一體化工程江口鎮、白塘鎮綠色鄉鎮建設；完成國歡鎮都邠村、梧塘鎮沁后村、秋蘆鎮梅洋村等19個綠色村莊建設，共種植各類苗木39．2萬株；海星農民公園、石西農民公園、官莊農民公園、前面農民公園已初具規模，為人們勞作之余提供很好的休閑去處。先后有6個鄉鎮被評為省級園林式鄉鎮，8個村莊被評為省級園林式村莊，白沙鎮坪盤村獲全國“綠色小康村”稱號。

2.5生物多樣性工程建成瑞云山、夾漈山、尖山寨、望江山等省級森林公園4個，面積2984hm2；老鷹尖省級自然保護區，保護面積2830．9hm2；建立區級自然保護小區2個（不含黃龍林場），保護面積213．3hm2。

3存在的問題

3.1質量不高全區林業用地平均每畝蓄積量1．73m3，林分平均每畝蓄積量2．45m3。林相參差不齊，用材林各齡級結構不夠合理，幼中齡多，近成熟林少，可伐資源少。林木樹種單一，森林的防護和調節氣候功能弱，景觀美學價值不高。

3.2綠量不足城區現有的綠地、道路綠地還是以草坪、色塊為主，尚未形成“綠在城中、城在林中”的景觀特色。如：涵江公園以白塘湖公園和人民公園為主，兩公園綠地營造形式均為片林，樹種構成、種植形式過于單一，缺少層次感。

3.3貫通性差涵江區現有的綠地分布并未形成有機的整體，特別是城區河流，主干公路沿線的綠廊未形成整體性，綠地斑塊之間連接松散，從而使城區綠地之間，城區綠地與城郊山林、農田之間未形成一體。

3.4樹種單一城市綠地建設功能單一現象嚴重，體現在線形綠地和點狀綠地中。表現為行道樹種類較單一，如涵江的大部分行道樹種為盆架木、芒果樹；綠化形式也比較單調，比如新涵大街的道路綠化，整條街道綠植太少，沒有形成系統的景觀，沿街沒有引人注目的景觀節點，防塵防污等功能不突出。點狀綠地則更多考慮觀賞、美化效果和部分游憩要求，存在著樹種單一，結構簡單、季相缺乏等問題，如白塘湖公園，清一色都是桃花和木棉，都是落葉樹種，觀賞季節短暫，而且容易引發病蟲害等。

4對策與建議

涵江區城市森林建設應堅持以綠化為基礎，以美化為手段，以生態功能為主體，以增加森林面積為目標，以改善生態環境為目的的原則，在充分尊重經濟規律、法律法規的基礎上，做到以喬木為主，喬灌草相結合，適地適樹，通過實施路、海、河、山綠化工程，廊、帶、片、網相結合，社會、生態、經濟效益協調發展，實現城區園林化，郊區森林化，道路林蔭化，庭院花園化的總目標。

4.1推進城鄉綠化創建綠色家園綠色城市建設要注重建設片林，加大城市通道林帶厚度，重點推進人民公園、西河公園、國歡寺和囊山休閑廣場等四大公園建設。綠色村鎮建設要側重建設鄉村綠色公園和“四旁”綠化，積極創建“綠色村鎮”、“綠色開發區”、“綠色校園”、“綠色軍營”。綠色通道建設要重點抓好沈海高速公路涵江段森林通道建設和新涵大街示范街綠化建設，以及324國道塔洋段，201、202省道，縣道莊邊至游洋、大洋至東張、梧塘至萩蘆公路兩側綠化，打造“帶、網、片”相連的“四季皆綠、四季有花、四季變化”的森林景觀。綠色屏障建設要著重抓好沿路、沿溪（庫）、沿海、環城一重山林分補植修復，特別要把水環污染整治拆除的山上豬場進行土地平整，恢復森林植被，調整優化樹種結構，提升森林生態功能和森林景觀效果。人工造林更新方面（含生物防火林帶和礦山植被恢復生產），要注重抓好零星荒山造林，確保采伐跡地、火燒跡地及時更新，擴大有林地面積，提高綠化水平。

4.2強化科學造林要按照“全面規劃、注重實效、先急后緩、分期實施”的要求和“山水園田統一規劃，喬灌草、花果樹一起上，帶、網、片、點相結合”的原則，做好“四綠”工程建設。根據樹種的生物學特性，做到適地適樹，科學配置造林樹種和密度。在造林更新上，要大力提倡不煉山造林，維護地力和生物多樣性。在重點生態區位，通過采取間伐、補植、套種等人工措施，加快調整樹種組成，改善林分結構，促進形成樹種多樣、針闊混交、異齡復層的復合型林分。在城鄉綠化上，要選擇景觀效果好、經濟價值高的名貴和優良鄉土闊葉樹種，以豐富森林景觀，提高城鄉綠化美化水平。對于城區內河流，規劃在河兩岸各栽植10m寬的護岸林，在不影響行洪安全的前提下，采用近自然的水岸綠化模式，形成城市特有的風光帶。另外，對城區內部分喬木較少的綠地進行改造，增加喬木數量。新建開發區內要配套植綠，新建項目要求具備一定的綠地面積，以增加綠化面積，提高綠化覆蓋率。同時，加強園林式鄉鎮（村莊）、花園式單位（住宅區）建設，積極引導居民進行庭院綠化，利用墻壁、屋頂等，開展立體綠化，增加綠量。

4.3大力培育和使用鄉土樹種在山區鄉鎮大力建設花圃、苗圃和組培基地，建立種苗基地，提供良種壯苗。推廣鄉土樹種在道路綠化，公園美化，庭院綠化中的應用，在引進外來速生高效樹種的同時，保證鄉土樹種的使用量占城市綠化樹種使用數量的80％以上；增加樹種品質，做好種苗培育，嚴格按照造林技術規程和有關標準開展造林綠化工作；加強對施工人員的技術培訓，加強先進實用技術的推廣應用，努力提高城市森林建設的科技含量。