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實踐證明，構建新型農業經營體系，是進一步解放和發展農村社會生產力，轉變農業發展方式，確保農產品有效供給的客觀要求；是減少農產品市場波動，確保農產品質量安全，提高農業效益和增加農民收入的重要支撐；是適應工業化、城鎮化快速發展、大量農村勞動力進城務工就業，應對“誰來種地”問題的迫切需要。各級農業部門要積極穩妥推進新型農業經營體系建設。

積極穩妥引導土地有序流轉，發展多種形式的適度規模經營

搞現代農業要有適度規模，要適度規模必須有土地流轉，而土地流轉的前提是穩定家庭承包經營。國內外的實踐充分證明。家庭經營不僅適應以手工勞動為主的傳統農業，也適應采用先進科學技術和生產手段的現代農業，是當前各國農業經營的普遍形式。我國實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是黨的農村政策的基石，要不斷完善。

構建新型農業經營體系，必須完善農村基本經營制度，首先要穩定土地承包關系。但是，現在一些地方仍然隨意調整承包地，甚至違背農民意愿，違法收回農戶承包地，引起農民上訪。為此，要研究土地承包關系長久不變的具體實現形式，推動完善相關法律法規，推進農村土地承包經營權確權登記頒證工作。

穩定土地承包關系。不僅不排斥土地流轉，而且有利于土地流轉。引導土地逐步向種田能手流轉，發展適度規模經營，是今后的發展方向，這一點應當明確。2012年底，全國家庭承包耕地流轉比例已達21.2%。優化了農村土地資源配置。但也有一些地方片面追求流轉規模，定指標、下任務，甚至變相強迫命令，存在求大、求快的傾向。土地流轉要與農業勞動力轉移和農業人口市民化的步伐相適應；土地流轉的主體是農戶而不是干部，機制是市場導向而不是行政干預，目的是發展現代農業而不是搞非農產業；要堅持依法自愿有償原則，尊重農民意愿，政府主要搞好指導服務，絕不能包辦代替，更不能強迫命令，這是土地流轉必須遵循的基本準則。為此，要研究完善促進土地流轉的政策措施，建立健全土地流轉市場和服務體系。

引導土地有序流轉，方向是發展適度規模經營。目前我國鄉村戶數2.68億戶，戶均耕地不到7畝，這樣的規模顯然難有較高的效率。但土地規模經營還是要與人地關系相匹配。從我國資源稟賦和當前工農就業收益看。一年兩熟地區戶均耕種5～160畝，一年一熟地區戶均耕種100～120畝，就有規模效益。當前和今后一個相當長的時期內，小規模經營與適度規模經營將共同構成我國現代農業經營體系的基礎。

加快培育新型農業經營主體

培育新型農業經營主體，是構建新型農業經營體系的根本，是發展現代農業的緊迫任務。近年來，農村勞動力加快轉移，農業分工分業不斷深化，專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體大量涌現，這些經營主體以市場為導向，從事專業化生產、集約化經營和社會化服務，能夠優化集成利用各類先進生產要素，代表了現代農業的發展方向。

目前，各類新型農業經營主體還處于起步階段，自身實力還不強、面臨的問題還不少，要研究出臺相關指導意見。加大政策扶持力度，根據不同主體的特性，因地制宜，分類指導，實行差別化扶持政策。當前重點是圍繞解決新型農業經營主體發展面臨的瓶頸問題，在農業補貼、資金獎補、項目建設、金融服務、農業保險及稅務登記等方面加強扶持，不斷提高其自身實力和發展活力。當然，切忌拔苗助長，人為“壘大戶”。

發展新型農業經營主體，要以農民為主體，絕不能排斥、忽視農民，不能排斥、忽視千家萬戶的承包經營農戶。農民處于三農的核心地位，發展現代農業，培養新型農業經營主體，既要解決農業問題，也要解決農民問題。如果只是實現了規模，解決了農業問題，而把眾多農民排斥在外，將給維護公平、社會穩定帶來嚴重隱患。我們鼓勵工商企業進入農村、投資農業，但應著眼于服務、帶動農民，與農民共同發展、共同富裕；而不是取代農民、兼并土地。工商企業應重點投資發展種苗、飼料，農產品收購、儲藏、保鮮、加工、銷售，以及種養業副產品和廢棄物加工處理等農業產前產后業務，延長農業產業鏈條，帶動農戶特別是規模種養農戶，實現合理分工、增值增效、共生共贏。對那些只“代替”不“帶動”農民，甚至違反土地流轉“三不得”（不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益）規定的工商企業經營行為，應加以引導和規范。要研究建立工商企業租賃農戶承包地的準入和監管制度。

大力發展農業社會化服務

農業社會化服務，是現代農業的重要支撐，是新型農業經營體系的重要內容。各類新型農業經營主體蓬勃興起，對社會化服務的需求越來越大。目前，全國公益機構已達15.2萬個。經營性專業服務組織超過100萬個。實踐證明。新型農業經營主體加上農業社會化服務，是構建新型農業經營體系、推進現代農業建設的核心路徑。

公益機構是農業社會化服務的重要基礎，這兩年得到長足的發展：鄉鎮或區域性農業技術推廣、動植物疫病防控、農產品質量監管等機構基本建立，支撐保障和服務能力不斷增強。但與農業發展的需要以及農民的期盼相比。還有不小差距。下一步，要在全覆蓋、有保障上多下功夫，重點在那些具有較強公益性、外部性、基礎性的領域，經營組織不愿干、干不了的領域積極發揮作用。

經營組織是農業社會化服務的生力軍。相關資料顯示，目前美國農業生產業增加值占農業GDP的比重已達到12.7%，而我國僅為2.3%，農業經營業還大有潛力可挖。下一步，要研究制定支持經營組織發展的政策措施，按照主體多元、形式多樣、競爭充分的原則，采取政府訂購、定向委托、獎勵補助、招投標等方式，引導各類服務組織，在農產品保鮮、貯運、加工、銷售環節，以及金融保險、信息服務等方面發揮更大作用。

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一、資本市場未發育，資金市場不活躍，社會中介市場不規范是我市現有投融資體系的基本特點

建市以來，受經濟基礎和思想觀念的制約，廣元市的投融資體系建設嚴重滯后，體制不順，機制不活，功能不全。具體表現為：

（一）區域資本市場發育遲緩，直接融資渠道狹窄，風險投資機制缺失。我市至今沒有一家真正意義上的風險投資機構，也沒有一家為當地企業提供直接融資的中介機構，更沒有一家通過股票市場融資的上市公司。生產經營企業及項目主體采取直接融資的方式尋求風險創業資本和長期技改資金融通的渠道十分狹窄，只能依靠創業者自籌、企業內部職工入股、民間借貸以及少量的國內、外開發銀行貸款和國家專項投資資金勉強滿足資本的需要，使融資風險高度集中于銀行業。融資方式的單一，不僅限制了城鄉新生企業的誕生與發展，同時，處于生長期的企業也受資本金率偏低的影響，嚴重制約了它們從資金市場融通再生產過程中所需流轉資金的規模，遲滯了產業規模的擴張速度。

（二）資金市場資源配置失衡，信貸資金有效供給不足。國有商業銀行和農村信用社是我市資金市場的主要供給方。隨著國家金融體制的改革，銀行業金融機構實行商業化、集約化經營，國有商業銀行信貸業務紛紛收縮到市城區，基于風險控制的要求，國有商業銀行的貸款對象主要集中于資本實力相對較強、風險系數相對較低的大、中型企業和國家、省、市重點建設項目，而資本實力弱小的中小企業很難獲得足夠的信貸支持。專門為我市中小企業服務的地方金融機構又因錯失組建良機而不復存在，廣大的農村金融領域幾乎由農村信用社獨家支撐。而我市工商企業受資本、技術、管理水平的限制，大都處于初級發展階段，缺少規模以上企業和特色鮮明的產業集群，信貸資金承載力弱，導致銀行信貸投放謹慎。近幾年來，我市銀行業金融機構存貸差每年以兩位數的增幅擴大。截止20__年7月，全市金融機構各項貸款余額為132.85億元，比上年末增長3.98%，而各項存款余額為220.9億元，比上年末增長了12.26%，存貸差已達到88.05億元之多，全市資金市場呈現有效供給不足的局面。

（三）社會中介市場不規范，服務功能弱小。一是信用擔保體系不健全。建立信用擔保體系是解決市場經濟主體直接、間接融資的重要手段，但在我市由于缺乏充足的擔保基金，目前僅建立了2家擔保機構,而且擔保基金數額小，遠遠不能滿足融資雙方的需要。二是評估、咨詢機構運作不規范。一些中介機構缺乏職業道德和統一的認證標準，常常提供不實的評估結論，誘發誠信危機，使大多金融機構仍然延用內部評估與外部評估相結合的方式規避風險，既增大了企業融資難度又增大了融資成本。三是信息溝通渠道不暢。由于我市相關信息平臺還處于初創階段，且資源尚未實現共享，融資雙方信息透明度不高，融資渠道不暢。

二、拓寬直接融資渠道，培育區域資本市場；營造金融生態環境，增強資金市場功能是加強我市投融資體系建設的當務之急

我國社會主義市場經濟已經發展到了一個新的階段，金融資源競爭越來越成為制度的競爭。地方政府圍繞投融資體系發展的政策會形成地方金融發展的亞政策環境，而適合市場化發展趨向的政策，將會帶動本地投融資領域的繁榮，從而吸引更多的金融資源流入。加快我市投融資體系建設的目標就是要進行制度創新，化解實體經濟融資要求、金融業自身發展和金融管理體制之間存在的矛盾，實現區域經濟和區域金融的協調和可持續發展。

結合我市實際，投融資體系建設的基本思路應以拓展多種直接融資渠道為切入點，充分借助全國資本市場平臺，積極培育區域資本市場，為市場經濟主體開展資本融通打下堅實的基礎；增強資金市場綜合服務功能，為市場經濟主體做大做強創造必要的條件。在此基礎上，促使不同規模與層次的企業與相應的融資方式結合，孵化一批具有發展前景的新生企業，提升一批符合現代企業制度的大、中型企業，催生一批具備地方特色的產業集群，帶動全市城鄉經濟統籌發展。

（一）加強領導，理順關系，健全機制，為培育和推動區域投融資體系建設提供組織保障。投融資體系建設是一項長期的系統工程，政府應當高度重視，加強領導，建立相應的領導機制和專門機構加以推動。由于投融資體系又主要與金融資源的配置緊密相關，因此可參照全國各省、市、自治區的經驗，設立金融管理辦公室，加強對投融資體系建設和金融工作的協調與管理。其主要職能應包括：研究制定全市地方金融發展規劃；對地方性金融機構行使行政監管；負責對全市地方金融機構及與金融市場有關的中介機構的協調、指導和管理；綜合協調涉及地方金融領域的重大問題，防范和化解金融風險；積極拓展企業融資渠道，推動區域資本市場的形成；規劃、協調、指導全市企業上市的前期改制、上市推薦等工作；指導地方性金融業、證券業、信托業和保險業等行業協會的自律管理；負責地方各類風險投資機構、擔保機構、典當行、信托投資機構的引進和監管工作；指導和監管各類基金的設立和運行等。

（二）大力發展和利用資本市場，為中小企業搭建便捷、低成本的直接融資平臺。一是加強研究，創造條件，整合

財政、科技、商務、經協等條塊資源，改進服務，設立地方投資引導基金，鼓勵創業。指導、幫助初創企業爭取國內外風險投資基金，促進民間資金向民營資本的轉化，使一批具有發展前景的新生企業能夠破土成長。二是制定規劃，做好企業上市融資的培育工作。積極爭取省級有關部門指導我市中小企業和重點企業加強股份制改造，完善企業法人治理結構，加強上市輔導，同時積極向國家證券會推薦我市符合條件的企業利用成熟的資本市場開展直接融資，為增強企業實力創造條件。三是發展多種類型的地方非銀行金融機構。非銀行金融機構可以從不同的側面滿足地方經濟主體的金融需求，提供全方位的金融服務。積極爭取省級相關部門大力支持我市發展金融租賃機構、信托機構、風險投資機構等，尤其注重為創新企業服務的風險投資機構的發展。在條件成熟的時候開放地方債券市場和票據市場，以拓寬企業直接融資渠道。（三）培育和完善現代金融服務體系，提升金融機構功能。

將金融產業做強做大，實現地方金融業的可持續發展，是支持地方經濟發展、實現地方金融經濟協調發展的重要前提。培育和完善地方現代金融服務體系包括兩個方面：一是讓更多的外部金融機構落戶本地，大力發展本地金融機構，實現金融業的量的增長。二是培植良好的經濟和政策環境，使資金用在當地，并能產生效益，使金融業能夠實現低風險的平穩成長，并取得良好的經營效益，實現質的提升。這就要求我們進一步解放思想，大膽創新，通過有效手段引進國內投資銀行、融資租賃、信托投資等法人機構來我市設立機構或開辦業務；爭取政策，適當組建具備新型服務功能的地方金融機構，并通過吸引社會資本，積極興辦直接為“三農”服務的多種形式、多種所有制的組織機構，彌補金融機構門類缺失和融資渠道單一的缺陷；規范和完善信用擔保市場，優化整合現有的擔保機構，鼓勵市內外各類資本進入廣元的擔保市場；積極引導和支持現有駐廣金融機構開辦金融租賃、公司債券、商業票據貼現等綜合經營業務，繁榮區域金融市場。

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關鍵詞：集體經濟；發展現狀；問題；對策

中圖分類號：F127文獻標識碼：A文章編號：1674-0432（2012）-02-0023-1

1 村級集體經濟發展現狀

梨樹縣是一個典型的農業大縣和畜牧業大縣，2011年全縣糧食產量再創歷新高，超過50億斤，全縣295個行政村，農業人口超過60萬。2011年全縣村級集體經濟總收入為2573萬元，其中：經營性收入118萬元，占總收入的5%；發包及上交收入為175萬元，占總收入的7%；補收入為1962萬元，占總收入的76%；其他收入為318萬元，占總收入的12%。集體經濟總支出2249萬元，其中：干部報酬支出為1045萬元，占總支出的46%，（占補收入的53%）；他各項支出為1204萬元，占總支出的54%。無經營收入的村為244個，占總村數的83%。

2 村級集體經濟組織存在的主要問題

2.1 村級經濟組織的收入來源渠道狹窄

從當前我們統計掌握的情況看，村級收入的主要來源是財政轉移支付的補助收入，只有極少數的村有一點發包收入和資產處置收入，靠近102線和四梨線，梨十線周邊的村因為征占地有一部分土地補償費收入，絕大部分的村也將集體的預留地隨著二輪土地發包一次性包發到底，沒有穩定的收入來源支撐村級集體經濟的發展和規模的擴大。

2.2 村級集體經濟的各項支出不斷上升

近三年來村級轉移支付資金由過去的3.8萬元，增加到6.8萬元，增加的轉移支付資金絕大部分增加到村干部報酬中去了，只有少量的資金用于彌補村級辦公經費的不足。特別是近幾年的村村通工程，需要村級配套的資金，基本上是空頭，極個別通過處置預留地和林地等資產彌補一部分，大部分是空缺，形成村級集體經濟組織新的債務，擴大了村支出的范圍和數額，直接影響到村級集體經濟組織的正常運轉。

2.3 村級集體資產難以盤活，債權不能得到有效清收

村級固定資產賬面余額很大，但多數是有賬無物或賬面價值大，實際價值小，更多的是閑置無用的廢舊資產。目前全縣各項收款（即欠村級組織的債權）在全社會的大背景下，沒有有效的政策和法規進行約束，特別是稅改前尾欠的稅費額度很大，很多農民認為聽話的吃虧，挑皮搗蛋的占便宜，也是近年來農村公益事業、一事一議難操作，議不成的主要原因。

2.4 村級集體經濟組織的負債沉重

由于歷史遺留和現實原因，多年來村在農村水利基礎設施建設、農業綜合開發、村兩委換屆、村村通工程、一事一議和新農村建設等超越自身實際能力的支出，產生大量的新生債務，債務的本金又在繼續衍生新的利息債務，結果是事干了，欠了一大堆無力償還的債務，給村級集體經濟組織和村干部造成的困惑和煩惱是不言而喻的。

3 發展壯大村集體經濟的途徑和保障措施

曾經在國民經濟中占有很重要的農村集體經濟，從實行農村家庭聯產承包制開始走到今天，走過了一條由強變弱，由弱變無，從輝煌走向低谷。原因是多方面，如何改變這一現狀，是各級政府十分關切的事情，如何破解這一難題，短時期內很難找到能使村級集體經濟迅速發展壯大的捷徑和行之有效的辦法，要改變目前的狀況，我們認為，應從抓基礎，抓本質，抓長遠上做起，不能急躁，不能脫離農村的現實去研究和解決集體經濟如何走出低谷，我們認為應從以下幾個方面著手做起。

3.1 著力提高村級兩委班子的建設水平

說到底大到一個區域，小到一個村的經濟發展離不開組織隊伍建設和人才建設。村級兩委班子的組織建設化程度和抓經濟建設的能力，直接考驗著一個村經濟發展水平。因此建議，一是適當延長兩委班子的換屆間隔時間，保持兩委班子的相對穩定；二是盡快推進和鼓勵大學生回鄉創業，把大學生選派到兩委班子中擔任實職；三是有計劃分階段的實施村級主要領導實行財政供養，解決他們的后顧之憂，使他們能夠有更多的精力和時間去抓組織建設。

3.2 加大財政轉移支付力度

到今年為止，全省利用3年時間已經把村級轉移支付資金在原來的基礎上增加了3萬元。大的村已達到6.8萬元。但是隨著社會經濟的發展，各方面的支出成本都在提高，轉移支付資金中，干部報酬一項就占去60至70%，各項辦公成本也在不斷的提高。因此，目前轉移支付資金雖然較過去有大幅度的增加，但原有的基礎低，增加后的轉移支付補貼仍然是低水平的，沒有更多的可用資金投入到發展集體經濟上面，所以，適當逐年的增加轉移支付資金是十分必要和客觀的。

3.3 健全財務管理制度，嚴格控制支出

我們目前建設的標準化“三資”服務中心，無論是從制度保障，還是從業務管理上，已從根本上解決了村級財務管理規范化的問題，但是在資金使用上，還沒有從實質上解決量入為出，有多大能力就辦多少事的問題，有很多超越自身能力和實際的建設工程，形象工程，減少公益事業建設要求村級配套的比例和額度。

3.4 加大對村級債務的化解力度，減少村級債務的剛性利息支出

目前，村級債務嚴重困擾著各級干部，建議上級部門加快推進化解村級債務的進程和化解力度，使各級干部能夠有更多的精力和時間來抓經濟建設。

3.5 積極探索發展村級經濟的各種途徑

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一、存在的問題

（一）、村集體經濟監管缺位。在目前農村集體經濟發展的過程中,存在很多的問題需要得到有效的解決,其中,最為主要的就是村集體經濟監督不嚴，管理不善。在我村村集體經濟發展中,管理層缺少專業的培訓,在管理的專業化方面還存在著一定的不足。同時，監管方式還是老方式、老方法，跟不上時代的發展，監管頻率低、次數少、不嚴格。監管缺位意味著村集體經濟得不到科學的發展，在很大程度上影響了我村集體經濟的壯大。

（二）、村干部兼任合作社法人或成員導致職責難以區分。我村由于工作環境較差,配套設施不完善等因素的影響,很難吸引到大量的優秀人才加入到農村經濟建設中來，導致人才不夠用，出現村干部兼任合作社法人情況。我村的合作社法人由村黨總支書記華紅林兼任，由于村黨總支日常工作繁重,同時還要顧及自家的生產和生活,很難有精力用于發展集體經濟上。同時，由于發展村集體經濟是脫貧攻堅的部分工作，還要與集體經濟的發展“兩頭兼顧”，職責難以區分。

（三）、合作社章程不夠規范難以監管。制度建設的不完善,是阻礙農村集體經濟發展的一個重要問題。在經濟發展的過程中,完善的制度可以有效的規范管理的科學性以及工作的規范性。沒有規矩不成方圓,沒有完善的制度,村集體經濟的發展也將受到阻礙。我村農民專業合作社章程不夠完善，不夠規范，合作社的作用得不到凸顯。章程不夠規范，合作社運行不按章程走，導致監管困難，村集體經濟發展不明顯。

二、改進措施及建議

促進農民專業合作社健康發展，有利于完善農村經營體制、有利于推進農業產業化經營、有利于持續增加農民收入。農民專業合作社是我村農業生產走向都市型農業和現代化農業的必然趨勢。因此，針對我村農民專業合作社當前所面臨的現狀和問題，有以下幾點思考和建議。

（一）、加強村集體經濟、農民專業合作社的監管。建議專業化的管理方式，健全化的監管方法，是村集體經濟健康蓬勃發展的保障。村監會及村干部應加大對村集體經濟和農民專業合作社的日常工作和取得成績的監管力度，對發展的不足之處及時指出，并加以整改，促進我村經濟全面發展。

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2018年，xx街道認真貫徹落實省、市、縣相關文件會議精神，在深入摸排，認真分析研究的基礎上，按照 “扶貧到戶，精準到人”的原則，切實瞄準扶貧對象，采取精準扶貧措施，不斷提高精準扶貧工作實效，努力實現我鎮扶貧工作目標，現將2018年上半年工作總結如下：

一、基本情況：

我街道位于縣城所在地現轄x個村委，2015年總共識別貧困戶x戶x人，2016、2017年共脫貧退出戶x戶。未脫貧貧困戶x戶x人，其中兜底戶x戶x人，今年預計脫貧x戶x人。

二、 脫貧攻堅上半年工作開展情況：

（一）堅持謀劃和落實并重

按照《xx縣2018年脫貧攻堅‘春季攻勢’行動實施方案》迅速啟動“春季攻勢”行動，提前謀劃好全年工作，制定出臺了《xx街道“春季攻勢”實施方案》，要求各村制定了扶貧開發計劃和貧困戶的幫扶計劃，細化任務分解，建立項目庫，全面加強脫貧攻堅工作。

（二）八個一批精準扶貧政策落地生效

累計上報x名貧困戶家庭學生需發放助學金，給一戶貧困戶發放小額貸款x萬元，給全體貧困戶免收合療，勞務輸出x人,特設扶貧開發公益崗位就業x人，入戶培訓剪紙愛好者x人，易地扶貧搬遷x戶入住，產業扶持x戶x萬元。

（三）凝聚合力，完善基礎資料

開了三次大型脫貧攻堅推進會，組織全體幫扶責任干部入戶走訪，對檔案 內容數據逐次進行再核實，再梳理，做到每一戶貧困戶的檔案與實際情況一致，堅決杜絕出現“數字脫貧”和“虛假脫貧”的現象。為推動全鎮脫貧攻堅堅決戰勝決勝提供有力保障。

（四）緊抓集體經濟建設

我鎮目前有三個村成立了集體經濟合作社，xx的xx合作社是我街道的總社，街道所有貧困戶入股參與就業分紅，今年總社啟動休閑采摘農業綜合體項目，占地xx畝，總投資xx萬。目前項目已評審，土地整合，前期規劃已完成，基礎水利工程正在進行。

（五）全面開展干部、農業培訓

為了讓全體扶貧干部熟用政策，依規依程的完成扶貧工作的各項任務，街道派出xx人參加市縣的集中培訓x期，同時組織街道全體干部培訓學習x期。

為了使有勞作能力的貧困戶很好的掌握農用實用技術，我街道邀請農工部畜牧局專業技術人員對我街道xx余名貧困戶進行了種養殖技術培訓，同時對xx名手工藝愛好者進行了剪紙和面花技能培訓，支持貧困戶就業創業。

（六）培育內生動力，開展民風建設。

我街道在扶貧工作中堅持“扶貧扶志、扶勤扶能”的原則，在政策、步驟、批次上區分不同情況，分類扶持，不搞“大鍋飯”。對于有強烈脫貧愿望和具備一定勞動技能的貧困戶，集中力量優先扶持，讓這一部分貧困戶先脫貧致富。對于無勞動能力、因殘疾、因疾病致貧的，納入兜底幫扶。對于有勞動能力，但好逸惡勞、坐等靠要、懶惰酗酒致貧的，進行耐心教育和引導。以此激發、激活貧困戶依靠自己的頭腦和雙手，通過勤奮勞動，自我脫貧，走向富裕的內在動力和機制，從而最大限度調動貧困戶的生產積極性，使貧困戶把壓力變為動力，把動力變為活力，帶來了貧困戶從精神狀態、思想觀念、勞動能力、生產方式到收入水平的一系列變化。

（七）堅持工作和作風齊抓并進。

深入開展扶貧領域作風問題專項治理活動，全面排查、梳理存在的作風問題。緊盯工作落實、損害群眾、黨、政府形象、“”等問題，制定相關整改臺賬。嚴明工作紀律，為堅決打贏脫貧攻堅掃清障礙。

三、問題整改情況

堅持整改與推進并重原則，對照各級考核，檢查，評估反饋的問題，逐條對照，建立臺賬，在全鎮范圍內抓整改。同時全面推進脫貧攻堅各項工作任務，形成修正推進再修正的良好工作循環。

四、下半年工作計劃

   （一）繼續抓好扶貧開發“八個一批”專項扶貧工作，搶抓工作進度，改善貧困農民的生產生活條件，扶持發展產業扶貧，幫助他們盡快脫貧致富；

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一、城溝村基本概況

城溝村轄區總面積53平方公里，距縣城小市4公里。山林面積6.5萬畝，耕地面積3200畝，農戶858戶，總人口2970人，共計9個村民組。2010年，全村實現社會總產值1.7億元，農民人均收入5900元。

二、發展中存在的問題

應該說，該村經濟發展狀況在全縣來看屬中等水平，發展問題主要表現在以下幾個方面：

一是農民思想觀念落后。一些農民對政策不了解，看問題的角度不夠長遠，只注重眼前利益。如：今年城溝村為農民免費安裝自來水，由于地形因素，地下管道需從農戶的農田地下經過，施工結束后就恢復其原貌。這本身是一項惠及村民的工程，但是一些農戶關注的卻不是自來水為其帶來的方便，而是管道會不會造成土地減產，后由村干部和農業技術部門人員反復講解引導，才保證自來水普及工程順利推進。

二是土地制度不科學。城溝村人均耕地面積不足1.1畝，基本上是以人口作為分配土地權利的依據，是一種行政性的“均田制”分配方式。這種分配方式造成土地規模過小，地塊零碎，農民組織化程度不高，難以形成競爭優勢，無力抵御市場風險。

三是農業生產水平較低。目前城溝村農業生產仍以人工作業

為主，從播種到秋收，耗費較多的人力，許多外出務工的農民在這個季節不得不放棄工作回家務農。實際上，該村農民的務工收入是全年收入的主要來源，但所從事的工作多以體力勞動為主，技能型農民相對較少。

四是惠農效應不明顯。近年來，國家在糧食提價、糧食直補、農業保險等方面出臺了許多政策，確實讓農民得到了很多實惠。但生產資料的價格上漲過快在一定程度上沖抵了惠農政策，保障農民增收的難度越來越大。

三、促進農村經濟發展的對策分析

村在農村經濟發展中存在的問題在一定程度上體現了制約全鎮農村經濟發展的共性問題。解決問題、加快發展的唯一途徑就是要牢牢把握科學發展觀這一指導思想，在此基礎上，研究擬定各項政策措施。

一是加強農民培訓，提升農民素質。加大對農民的宣傳力度，讓更多的農民了解國家相關惠農政策，著力轉變農民循規蹈矩、小富即安的思想觀念，培養農民敢闖敢拼、積極創業的勇氣和信心。同時，充分利用好“新型農民科技培訓”、“陽光工程培訓”等載體，不斷提升農民素質，大力培養懂技術、會經營、善管理的技能型農民。

二是探索土地經營流轉新形式，提高農業生產效益。在把握好國家相關土地政策的基礎上，遵照自愿有償的原則，努力實現土地使用權流轉市場化，促進土地利用的規模化經營。如：上堡和下堡兩村，在征得村民同意的基礎上，調整出300畝土地，作為土地有償轉讓的試點，建起280棟反季節溫室蔬菜和水果園區，目前該園區已有10個蔬菜品種通過國家無公害蔬菜認證，每個棚室年產蔬菜1萬余公斤，每年獲利近2萬元。

三是調整產業結構，發展特色經濟。因地制宜，發展高效農業是推進農村經濟發展、促進農民增收的有效形式。要充分利用小市鎮的區位優勢、資源優勢，鼓勵、引導、支持農民發展中藥材、干堅果、水產養殖、特種畜禽養殖等特色農業產業。如：城溝村有山林6.5萬畝，是一個林業資源十分豐富的村，對其進行結構優化，大力發展人工林、經濟林和效益林就是一種很好的形式。

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一、總體情況

以黨的十和十八屆三中、四中、五中、六中全會、精神，脫貧攻堅系列重要講話為指導，根據《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020)》要求，按照“政府主導、社會參與、自力更生、開發扶貧”的方針，創新脫貧攻堅思路，以村年度“戶脫貧、村出列”為目標，調動全院力量，實施脫貧攻堅“規劃到戶、責任到人”工作責任制，堅持以“兩不愁、三保障”為標桿，精準施策、精準發力，著力改善貧困群眾的生產生活條件，提高貧困人口的自我發展產業和就業的能力。

醫院結對的花石鄉村總面積25.6平方公里（38300畝），耕地面積2024畝，山場面積為28300畝。全村轄37個居民組，946戶，3690人，其中移民有190戶，551人。2014年建檔立卡貧困戶291戶，998人，貧困發生率為28%，安排扶貧干部68名，其中我院有44名醫務人員參與結對幫扶，通過精準幫扶、精準施策，2016年脫貧18戶63人，2017年脫貧31戶105人，2018年脫貧86戶199人，2019年脫貧戶為23戶，31人，預計2020年實現貧困戶全面脫貧。

二、具體做法

（一）強化組織領導，落實包保責任

醫院始終將脫貧攻堅作為壓倒一切的中心工作來抓，堅持主要領導負總責，分管領導具體抓，并設置專門的辦公室，專人負責日常工作。為加強醫院整村幫扶工作的領導，確保各項幫扶措施有效落實，成立了由院黨委書記任組長，分管院長任副組長的扶貧工作領導小組。強化醫院對脫貧攻堅工作的領導，對照包保單位、幫扶干部職責要求層層傳導，壓實責任。

2019年，為繼續推動村脫貧攻堅工作有序開展，醫院根據村實際情況，總結工作經驗，再次制定了詳實可行的年度工作計劃，合理規劃年度幫扶目標，細化幫扶措施，并積極與花石鄉政府以及村兩委、駐村扶貧工作隊加強協調配合，院領導多次到村召開協調會，聽取產業推進情況，積極推動村集體經濟發展，確保實現年度脫貧和村出列目標任務。

按照幫扶工作職責要求，醫院充分結合單位實際和村脫貧攻堅工作需求，繼續扎實做好本年度結對幫扶工作，并根據干部工作實際，及時對扶貧隊員進行合理調整，同時報相關單位備案并同步修改大數據平臺結對數據。結合每月目標任務，相繼開展并完成了精準識別、精準施策、精準幫扶和精準脫貧工作。幫扶干部結合日常幫扶工作對幫扶措施、走訪記錄、幫扶成效等在扶貧手冊中進行了完整記錄，并按季度準確核算收支，和更新大數據平臺數據工作。

（二）精心組織，全面推進幫扶工作有序進行

年初，醫院扶貧工作領導組根據縣委、縣政府脫貧攻堅工作的總體要求，召集全院干部職工召開了脫貧攻堅工作部署會，會議要求大家拔高認識、沉下身子，全力以赴完成脫貧攻堅各項工作任務。同時根據全縣脫貧攻堅年度工作要點和每月重點工作任務，每月均邀請村駐村工作隊來院開展1次月度工作培訓，及時進行安排、部署脫貧攻堅工作，截至今年12月底，共組織召開專題培訓會議和推進會各9場，及時安排、傳達脫貧攻堅各項任務要求，分析工作中存在的問題，反饋落實結果等，有效提高了工作效率。

（一）推進村集體經濟建設。在村原有集體茶園、茶廠和民宿旅游的集體經濟基礎上，積極幫助聯系技術和資金支持，合新屋茶廠的建成和民宿旅游項目，推動村旅游開發，擴大集體經濟建設規模，實現了村今年集體經濟收入78.6萬元。

（二）幫助完成周轉性住房建設。根據村貧困人口住房保障需要，醫院在上年度給予8萬元的基礎上，再次從業務經費中安排了10萬元資金的經濟支持，幫助完成貧困戶周轉性住房建設任務，目前周轉房已全部建成，13戶無房、危房貧困戶已全部搬遷入住。

（三）落實各項到戶政策。繼續上年度醫院制定的脫貧攻堅工作相關規定，扎實開展干部走訪工作，每月安排幫扶干部至少到戶1次，全年不少于12次的走訪，結合各戶實際需求，將現行的就業、產業、教育、醫療、易地搬遷、金融、光伏等各項到戶政策宣傳到位、落實到位，由于今年生豬疫情嚴重，為將貧困戶損失將至最低，醫院幫扶干部及時告知貧困戶提前進行宰殺并幫銷售賣，幫助聯系就業門路等。截至今年9月底，村貧困戶各項幫扶措施均得到全面落實，各項補貼、獎勵資金全部分發到戶。

（四）大力開展醫療脫貧。結合上年度工作經驗，在切實為全縣貧困人口做好醫療服務工作，扎實開展“351”、“180”健康脫貧醫療保障政策和縣農村建檔立卡貧困人口慢性病申報工作，實施農村貧困人口“先診療、后付費”工作的同時，繼續針對村貧困人口施行免除來院住院治療的門檻費（起付線）和特困優撫。

醫院還結合黨建、縣域緊密型醫共體、文明創建、志愿者服務等活動，到村開展醫療服務和社會扶貧、六凈一規范活動，著力改善村貧困群眾生活和健康狀況。

（四）開展幫銷農產品工作。全院44名幫扶干部全部與貧困戶簽訂了幫消協議，積極幫助貧困戶推銷種養殖產品7萬余元，有效樹立了貧困戶發展產業脫貧的信心。

（五）全力做好選派干部駐村扶貧工作。

醫院2018年選派的高光遠同志駐村開展工作以來，院主要領導和分管領導多次前往慰問，幫助解決工作、生活實際困難，在選派待遇上給予有力保障，解決他們的后顧之憂，使他們能全身心的投入到駐村幫扶工作當中，駐村工作得到了鄉村兩級的充分認可。

（六）社會扶貧。

今年，醫院主動與村對接項目，采取直接認領和積極向上級醫療衛生單位爭取援助形式扎實開展了本年度社會扶貧工作。

1.醫院直接到村認領項目，捐資10萬元；

2.在繼續聯系軍醫大學為村小朋友實施先天性外耳缺失手術；

3.9月20日，爭取到縣中醫院到村開展社會扶貧工作，并捐資1萬元；

4.10月16日，爭取到醫藥集團向鎮衛生院捐贈了總價值10萬元醫療設備；

5.10月23日，向村貧困兒童捐贈總價值20.36萬元的服裝；

6.今年2月份、7月份兩次到村開展義診活動，捐贈藥品總價值1萬元。

本年度累計爭取資金或折合資金以及干部幫銷，共計63萬元。

（七）核查整改迎接評審

醫院根據村各項督查、暗訪工作需要，均及時安排人力全力配合開展好迎檢工作。

1、根據本年度督查暗訪反饋的問題及時部署、及時整改。

2、11月中旬，為確保村年度順利通過第三方評估驗收，醫院精心組織安排年度扶貧工作自查工作，全面梳理年度結對幫扶工作，查漏補缺。

3、12月初，通過第三方評估驗收，本年度脫貧戶23戶31，其中醫院結對幫扶的有18戶22人全部順利通過驗收，全村貧困發生率降至0.23%。

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一、發展壯大農村集體經濟的現實必要性

1、發展壯大農村集體經濟是黨在農村的一項基本政策。黨和國家一直高度重視發展壯大農村集體經濟，特別是在黨的十六大上，再一次明確指出發展農村經濟要“增強集體經濟實力”，這充分說明發展壯大農村集體經濟是我們黨在農村必須長期堅持的一項基本政策。

2、發展壯大農村集體經濟是鞏固農村基層組織的重要物質基礎。當前，農村集體經濟薄弱，使得以村黨支部為核心作用的基層政權不能夠有效發揮出來，凝聚力、號召力大大削弱。只有發展壯大農村集體經濟，才能進一步夯實黨在農村執政的物質基礎，鞏固基層組織的核心地位，增強基層組織的服務能力。

3、發展壯大農村集體經濟是確保農村全面建設小康社會的迫切需要。全面建設小康社會，難點在農村。加快農村實現小康，非常重要的一點是要改善農牧民的生產和生活條件。在當前國家財力有限，農牧民收入偏低的情況下，只有發展壯大農村集體經濟，增強集體經濟實力，才能有效地對農村修路、農田改造、村鎮建設、衛生教育等基礎設施建設加大投入力度，不斷增強農村自身加快發展的造血能力，不斷改善農牧民的生產和生活條件，加快農村全面建設小康社會和社會主義新農村建設的步伐。

二、村組集體經濟存在的主要問題

從對老**鎮村組集體經濟情況的調查看，農村集體經濟的實力是較薄弱的。這個鎮在1983年實行時，就把集體的牲畜、農具等作價分給了農民，集體經濟的發展，基本上是從零開始的。在這期間，各行政村雖然辦過企業或經濟合作社從事工、商業活動，但因種種原因，現均已停產倒閉。5個行政村、51個村民小組目前都沒有企業，集體的收入主要就是靠機動地發包收入，再無其它的收入來源。從被調查的5個行政村、51個組的統計資料顯示，截止2004年年底，各村委會的集體總資產為226.37萬元，其中固定資產112.39萬元，流動資產113.78萬元，而流動資產中貨幣資金僅有4.92萬元，其余為債權109.26萬元。另外，債務達126.44萬元。具體地看，5個行政村有30％的村資產總額不足50萬元，60％的村集體流動資產不足20萬元，80％的村集體積累資金不足10萬元，60%的村債務大于債權，60％的村集體年總收入不足5萬元。

51個村民小組集體資產總計1532.19萬元。其中固定資產達1283.92萬元，但這其中農民集資打井的資金就占1247．11萬元，真正屬于51個村民小組的固定資產僅有30余萬元，而流動資金中的貨幣資金僅45．07萬元，70%的村民小組帳面無一分現金，作為集體積累資金的公益金，公積金帳面上雖有86.35萬元，實際并無現金可支配。各村民小組的收入僅僅靠的是機動地的轉發包收入。具體到每個組來看，集體流動資金不足萬元的組占68％，集體年純收入不足萬元的和收不抵債的組占63％。從全縣情況看，也是集體經濟薄弱，發展很不平衡，大部分村組集體經濟收入只能維持正常業務開支和少量公益事業建設投入，有的集體經濟嚴重虧空，村財收不抵支，個別地方“空殼村”現象仍然存在，這些情況嚴重地制約著農村加快全面建設小康社會社會和主義新農村建設的步伐。

三、村組集體經濟薄弱的原因

據調查，制約村組經濟發展的主要因素：

1、70％的村組干部存有“畏難情緒”，等、靠、要思想嚴重，缺乏開拓進取，迎難而上的精神。總體來講，村組干部報酬低、待遇較差，大部分村組干部都是辛苦一年，報酬還拿不到手，只有掛在帳上，這對村組干部的工作積極性是有影響的；另外，村組干部的整體素質還不高，年齡結構老化現象依然比較嚴重，5個行政村中，書記、主任平均年齡超過45歲的村有3個，年齡在50歲以上的書記有3個，占60%。村組干部中初中、小學文化水平的比重偏高，達89％，不少人對于農村產業結構調整、產業化經營等懂得不多，對于發展村組集體經濟只講客觀條件差，主觀上努力不夠，導致集體經濟逐年薄弱。

2、干部主要精力還沒有集中到發展集體經濟上。調查結果顯示，目前村組干部的精力平均分配情況為：10％的精力用于抓集體經濟，70％的精力用于落實上級下達的任務和自己的主管工作，15％的精力用于家庭勞動，5%的精力用于應酬及其它事項。絕大部分村干部反映當前農村工作難開展，就**縣而言，受地理位置的限制，地處偏遠，經濟不發達，村組興辦企業困難，增加集體經濟收入的渠道太少。

3、農民對集體經濟不關心。村組干部普遍反映，目前農民對集體經濟的主人翁意識淡薄，對發展集體經濟不關心、不支持。他們認為村、組集體經濟與他們的個人利益關系不直接，經營沒有決策權，管理沒有監督權，借口減輕農民負擔，就什么都不愿交。因此，當前教育農民，給農民講政策、講法規，對農民進行集體主義教育任務迫在眉睫，在下鄉駐村工作中要加大對農民政策法規的宣傳教育力度。

4、村級經營管理體制不健全。一是集體資產管理混亂，體制下放期間，由于沒有處理好“統”和“分”的關系，把應由集體統一經營的項目分散到農戶去經營，又沒有很好加以管理，造成集體果園、山地等資產分光、流失。山區鄉鎮尤為突出，大部分山地無償被村民占用，又沒有收取任何山地開發使用費、管理費，沒有簽訂任何承包合同，使村集體失去產業基地，村財幾乎是空白。二是缺乏使農村集體資產在運營中保值增值的有效管理機制。原有的一些發展和壯大集體經濟的優惠政策，在經濟改革過程中，已逐步被取消，僅有的個別優惠政策也隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善、農村多種經濟成分共同發展而失去吸引力，原來的一些村、組所辦企業也都早巳倒閉。對現有的集體資產也存在管理不嚴，造成集體資產缺乏與浪費，更談不上集體資產在運營中保值增值。總覺無條件，也無能力興辦什么合適的企業，集體經濟收入的來源只有提留的收取和機動地的發包(留有機動的的村、組)，集體經濟面臨著嚴峻的挑戰。

5、村組經濟發展的路子不多。部分村組領導班子素質差，沒有一個好的支部帶頭人，沒有制定切實可行的集體經濟發展規劃，或只規劃沒有具體實施案。但主要的原因在于村組干部集體經濟觀念不強，公仆意見識淡薄，缺乏開拓進取精神，缺乏發展經濟的思路和管理經濟的能力，不能找準一條發展路子。目前，發展集體經濟難、完成上級計劃難、農村五好建設難、處理民事糾紛難成了農村基層干部普遍反映的“四難干”。

四、發展壯大集體經濟的幾點對策建議

1、切實加強農村基層組織建設，建立“有人辦事，有能人辦事”的人才保證機制，在強班子、優化環境上出新招。一要改革選人用人辦法。不斷調整和優化領導班子結構，尤其是選配好支部書記、村委會主任，切實把那些思想政治素質好，熱心為群眾辦好事，能夠帶領群眾致富的優秀人才選進基層領導班子。在村組干部的選拔上要開闊視野，拓寬渠道，創造公開、平等、競爭、擇優的新機制，實行“三推一審一選”(群眾推薦、黨員推薦，組織推薦，黨委審查，黨員大會選舉)和“兩票制”(群眾投信任票，黨員投選舉票)的辦法，選拔有能力、有威信、德才兼備的黨員任村黨支部書記。同時，還應嘗試打破“限定村內選人，因定本村任職”的框子，通過競聘、招考、下派等多種形式推進村黨支部書記的異地任職，并且逐步實行職業化管理。二要加大后備干部隊伍的選拔培養力度，實行跟蹤培養，培養成熟就要及時大膽啟用。要建立“把能人培養成黨員，把黨員培養成能人，把能人中的黨員培養成村干部”的選人用人機制。一是“要把能人吸收到黨內來”。積極做好在優秀青年農民中發展黨員工作，特別把那些年紀輕、有文化、懂經營管理的返鄉知識青年、退伍軍人、鄉村企負責人和致富能手納入視野，建設一支數量充足，素質高的村級后備干部隊伍；二是“把黨員培養成能人”。充分利用黨校、黨員電化教育、“科技之冬”等多種培訓形式，積極組織黨員學政策、學理論、學法律、學科技、學市場，提高他們的致富本領，使一部分黨員成為村務管理的行家里手，成為黨員中的能人；三是“把黨員中的能人培養成村干部。要把黨員中的能人確定為后備干部，并建立健全后備干部隊伍檔案，通過“黨員設崗定責活動”和“雙帶”工程活動，為后備干部提供鍛煉的機會，使其充分發揮作用，盡快成熟，逐步走上領導崗位。三要研究制定配套政策，激發村干部的工作積極性。要在解決干部工資、福利、養老等生活保障上下功夫，對在經濟建設和發展上有突出貢獻的優秀黨支部書記，解決相應的政治待遇。改革村干部的工資制度，要探索稅費改革后如何結合工齡、村人口規模、學歷、農民增收以及雙目標責任狀落實情況發放村干部工資。配強領導班子。解決好“無人管事”的問題是解決“無錢辦事”問題的前提，要求村組今后在發展壯大集體經濟上下功夫，重點抓住兩點：一是從思想觀念上教育農村黨員干部和群眾強化發展意識和市場競爭意識，對那些集體經濟“空殼村”，要增強支部的危機感和緊迫感；二是要把扶貧和整頓經濟薄弱的村組作為一項重要工作任務，層層明確職責。

2、加強現有集體資產的管理，杜絕集體資產的流失，保證現有集體資產能夠發揮作用。首先通過清查村、組集體經濟的各種資產，摸清集體資產的存量、結構、分布和運營效益情況，做到帳實、帳款相符。其次，通過依法對村組集體組織的各種資產界定所有權，理順產權關系，維護集體的合法權益。第三，通過對村、組集體經濟組織的各種資產進行重新核定，確定集體資產的價值總額。第四，通過建立健全集體資產的各種規章制度，加強集體資產的管理和監督，逐步建立起產權明晰，權責明確，民主監督，科學管理的集體資產經營管理體制和運行機制，確保集體資產的保值增值。在對集體資產清理完成以后，應加強對欠款的回收工作，特別是要加強對農民的權利、義務觀及集體主義教育。第五，建立健全財會工作和管理制度，村財務開支實行三審制度(即社長審簽，民主理財小組審查，村委會審核，村主任核簽)；財務管理實行“村有鄉服務”制度，即：村會計業務由鄉農經站提供服務，村上不設會計，村出納由村委會推薦，鄉農經站考核聘任。積極研究探索化解村組債務的途徑和辦法，減輕債務負擔，實現節支增收。

3、加大清欠力度：盤活現有集體資產，使有限的資金更好地得到使用。可以利用收回的欠款作為資本，進行投資。根據本地實際情況，可從兩個方面進行：一是搞養殖業。以行政村為單位進行投資，同時向個人吸收股金，興辦股份制養殖場，搞牛羊育肥及繁殖；聘請有能力、懂技術的人進行管理，杜絕過去政企不分，多頭管理的現象，年終按股分紅；二是在集體機動地上做文章，招標發包是一種形式，另外也可集體統一管理，想辦法吸引外資搞綜合開發，但必須由專人負責，簽訂責任狀，制定獎勵辦法，并交納一定的風險抵押金。這里需要說明的是，集體留足機動地，是增加集體經濟收入，不斷壯大集體經濟的—種有效途徑。然而現實情況是，部分村、組在二輪土地承包時卻沒有留下機動地，既使留下機動地的村、組由于給新增人口分地，機動地也在逐年減少，這樣下去，再過幾年集體就連一分機動地都沒有了。因此，我們建議能否按中央精神“增人不增地，減人不減地”的原則，對新增人口不再分地，所留機動地用于發展壯大集體經濟。同時，由于農副產品價格上升，加之國家狠抓糧食安全工作，土地升溫，應繼續規范二輪土地承包合同，積極解決遺留問題，對承包的機動地應公開招標，切實管好用好。

4、尋找新的增長點，多渠道發展村、組集體經濟。一是要立足本地的資源優勢，通過資源開發增收。要積極組織開發利用集體所有的荒山、荒地、荒灘、草場、水面等資源，搞好配套設施建設，實行招標承包，增加集體收入。二是發揮區位優勢，經營集體土地和物業，靠近城鎮和交通沿線的村莊要統一規劃，通過建設倉儲設施、集貿市場、經營門面等從事二三產業，實行土地和物業租賃經營，增加收入。三是挖掘潛力，因地制宜地大力發展特色種植業、養殖業、林果業、運輸、旅游服務業等，進一步拓寬集體經濟發展的路子，培育農村更多的經濟增長點，搞活農村集體經濟，增加收入。四是企業強村。結合小城鎮、村民新居建設，因地制宜興辦新的集體經濟發展項目，積極穩妥地發展以農牧產品加工為重點的村辦企業，并加強管理和經營，壯大集體經濟。五是抓項目建設，農村基礎設施差是制約農業發展的主要因素，要利用項目建設進行農田水利、生態環境等公共基礎設施建設，不斷改善農村生產條件，大力進行農業綜合開發。六是加快發展第三產業，大力發展農村合作基金會以及各種行業協會、服務站等服務組織，發展農村社會化服務事業，開展有償服務，建立健全農村社會化服務網絡。發揮農村集體經濟組織的優勢，組織農村勞務輸出，通過為勞動者服務創收。

篇9

[關鍵詞] 建水縣臨安鎮 失地農民、出路問題 探索與思考

[中圖分類號] F323.6 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2013）01-0016-02

隨著經濟發展和城鎮化建設的加速，臨安鎮對農村土地征用的規模進一步擴大，農民喪失土地的現象日益突出。如何解決被征用土地農民的出路問題，對于鞏固社會主義新農村建設，增加農民收入，加強和完善農村民主法制建設，值得我們認真探索和思考。如何處理好發展與用地的矛盾，如何解決好失地農民的生活、就業等現實問題，已成為各級黨委、政府急需解決的首要問題。筆者認為，各級政府應當積極采取行之有效的措施，出臺相關政策，以保證社會的和諧發展。

一、基本情況

臨安鎮地處建水縣的政治、經濟、文化中心，所處位置交通便利，四通八達，地理位置十分優越。目前，社會穩定，投資便利，社會和諧。鎮域內轄19個村委會，農業人口96240人。近年來，由于城市建設、工業發展、高速公路建設、泛亞鐵路建設以及工業大道建設等大項目的推進，農民的土地被大面積征用。臨安鎮涉及到城郊、韓家、永善、紅廟、陳官、中所等11個村委會，涉及農戶8164戶，28999人，占全鎮農業人口的30.2%，其中：人均耕地面積不足0.3畝的失地農民2068戶，9932人；完全失地（絕地）農民2784戶，8245人；人均耕地面積大于0.3畝的部分被征地農民3312戶，10822人。

1.失地農民勞動力狀況

全鎮失地農民的18177人中，16周歲以下的3725人；16周歲至60周歲的11580人；60周歲以上的2872人。

2.失地農民就業狀況

通過各級各部門的勞動技能培訓、積極引導，解決失地農民再就業6000余人，還有一萬多人沒有就業崗位。

3.失地農民生活狀況

失地農民生活大概呈現四個一的現狀，有四分之一的失地農民利用土地補償款發展商貿、加工、個體經營等經濟活動，生活比較富裕；有四分之一的失地農民由于土地補償款少，只能從事一些簡單的經營活動，生活相對富裕；有四分之一的失地農民由于文化水平較低，無經營技能，只能靠打臨工，生活水平一般；有四分之一的失地農民由于身體原因（殘疾、生病等），年老無勞動能力，生活水平較差。

4.失地農民保障狀況

現有社會保障制度是農村社會養老保險和農村低保，較單一，農民難以接受和認可。全鎮失地農民參加農村社會養老保險人數1884人（目前領取養老金的僅有49人）；享受農村最低生活保障332人（人均每月70元）；村組預留用地狀況：從2002年至今我鎮韓家、城郊、永善三個村委會的村組預留用地共有近500畝，但成功開發的只有100畝。

二、失去土地農民的現狀及因失地而帶來的社會問題

隨著經濟建設的發展和城市化進程的加快，城市對土地的需求也在不斷增大，越來越多的農村集體土地將被征用，使農民占有的土地越來越少。加之我國現行的征地制度還存在著一定的缺陷，被征地農民的合法權益得不到保護，“務農無地、上班無崗、低保無份”的“三無農民”越來越多，失去土地的農民將會不斷地大量出現，這些人的生活問題，子女就業問題，養老問題等等，都是客觀存在的。如若處理不當將會引發很多社會熱點難點問題。

一是農民失地導致的無業或待工人員較多，直接影響生活質量和前景。失地農民就業大多是一些沒有勞動技能、勞動報酬低的行業，以綠化、環境衛生、治安等行業為多。有些村民是由開發單位安排就業，一般從事保安、環衛等簡單勞動，有些因單位不景氣等原因而失業。這些失地又失業的農民一般文化素質較低，就業能力和社會生存競爭能力較差。而失地補償又無法滿足失地農民失業后的養老、醫療保障等等現實問題，這些情況都影響了他們對失地后生活前景的期望并形成對農村城市化進程的排斥。

二是失地農民因為生活困難，今后將會以靠出租房屋為主來維持生計。時間長了違章建筑就會增多，將使原來的居住環境變得十分擁擠，原來的規劃設施和格局也被打破，導致水、電、氣等基礎設施使用過度，設施老化而無法改造，防火通道被堵塞、占用，一旦發生火災無法撲救。由于排水設施被占用，污水橫流，是流行性傳染病的重要根源。由于出租房屋，流動人口在角落里大量聚集，有的地區流動人口的比例大大超過當地居民，打架斗毆等不良的社會治安現象將會隨時有發生，嚴重影響當地治安。而一旦加大治理力度，將影響其收入來源，就會出現集體上訪、越級上訪的事件。

三是農民思想不穩定，影響社會團結發展。農民們眼看著繁華的城市和現代化工廠建立在自己曾經耕種的土地上，自己卻不能享受，甚至連到城市和工廠工作的機會都沒有，因此有的人就會心理不順，思想不通，再加上閑得沒事做，有的人法制觀念變弱，社會責任感減輕，容易發生社會治安問題，對城鄉社區的穩定造成不利。

三、鎮政府解決失地農民出路問題的實踐

針對失地農民生活困難的現實問題，鎮黨委、政府積極探索，采取了一些措施。一是加大宣傳，積極引導農村剩余勞動力轉移；二是加強職業技能培訓和再就業指導，利用團委、婦聯、農推、獸醫等技能培訓和信貸資金扶持，但是只解決了200多名失地農民的創業和再就業；三是大膽嘗試，推動集體經濟股份制改革，為更好解決失地農民生活保障，縣委政府高度重視，在征用土地時，按比例預留了一部分土地作為村組集體經濟開發用地。但是由于村組集體經濟薄弱，無力開發經營，村組集體預留用地還出現賣光、分光、吃光的現象。針對這一現象，鎮黨委、政府出臺預留用地管理辦法和“三資”管理辦法等制度。在管好的同時，大膽嘗試，2008年6月率先在條件比較成熟的城郊村委會第二十三村民小組推行了農村集體經濟產權制度改革，成立了股份合作社，212人成為股東；2011年10月，臨安鎮第二家股份合作社在韓家村委會第一村民小組掛牌成立，739人成為股東；2011年12月，臨安鎮的第三家股份合作社在城郊村委會第十二村民小組成立，554人成為股東。近三年來，城郊村委會第二十三村民小組的股民每年人均分紅3000多元，每戶達10000多元，對每一個農村家庭來說，股份合作社一年近萬元的分紅已能維持最為基本的社會生活費用開支。村民享受到股份制改革所帶來的切身經濟利益，集體經濟得到了不斷壯大，群眾得到了利益，這種模式將在條件成熟的村組加快推進速度。

四、對解決失地農民出路的幾點思考和建議

失地農民拿到土地補償款如同國有企業職工買斷工齡一樣，實質都是失業，然而工人能享受再就業的各種優惠政策，而失地農民卻沒有。因此，為使農民失地不失業，失地不失去幸福生活，更好地解決失地農民的生活保障和再就業，提出以下幾點建議：

一是從科學發展觀和構建和諧社會的高度，增強對失地農民問題的認識。我國正處在社會轉型時期，構建和諧社會是減少交易成本、提高經濟效率的最佳途徑；城鄉協調發展是保證政治社會穩定、促進我國順利渡過轉型期的關鍵所在。因失地導致上訪的事件中，大約有80%的上訪是有道理的，也就是說，許多上訪，是由于某些方面的工作失誤或法律法規不健全造成的。這就要求要多了解民眾訴求，并采取切實措施予以解決，即使由于各種原因一時解決不了的，也要對群眾講清楚，取得群眾諒解。

二是要嚴格被征用土地的使用用途。憲法規定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或征用并給予補償。征地是為了國家建設所需，是城市化建設所需，廣大群眾是擁護和支持的，作為本土農民是應當服從政府的規劃和決策的，在這一點上是毫無疑問的。調查中反映強烈的就是，被征用土地的用途不能改變。不能征用時是一種用途，而征用后又改為其他之用，導致土地價格的不同，出現價格反差，群眾就難以接受。

三是要形成定期檢查土地使用情況制度。根據各級有關土地使用管理的規定，應由組織、紀委、審計、國土、農業等相關部門對征用農民集體所有土地補償費管理使用情況進行專項檢查，并形成制度，做到一年1-3次。對拖欠、截留、挪用征地補償費，損害農民利益的問題要及時給予糾正，并且要使整個征地工作透明化，公開化，這樣就可以防止暗箱操作、分配不當也不公的問題，這樣，農民因土地問題而上訪的事件也會減少些。

四是多渠道安置被征地農民的生產生活。我國由于長期實行的城鄉隔離政策和二元社會結構導致居住在農村的居民通常文化素質、知識技能相對較低，在城市中能從事的一般都是低聲望、低技術勞動和低社會參與的職業，社會地位低下，在競爭中自然處于被動地位，農村居民在城市中可能從事的職業難以支持他們在城市長期居住。因此，除了勞動部門要加強就業培訓，提高失地農民的工作技能以外，應根據實際，多渠道地安置被征地農民的生產生活，具體的安置途徑可以是：（1）貨幣安置：如由土地行政主管部門將征（購）地費中農民個人應得的所有款額在規定的時間內一次性支付給農民個人，用于本人在社會上發揮專長，自謀職業。（2）地價款入股安置：如將征用（購）的地價款入股，由被征（購）地者參與用地者為生產經營，作為股東參與經營，享受經營利潤并承擔風險。（3）社會保險安置：如經農民本人申請，土地行政主管部門可將征地費中的農民個人應得的所有款額一次性付給保險公司，由保險公司按有關規定辦理醫療保險和養老保險等有關險種。（4）留地安置：在保留有集體經濟組織的地區，可在被征用土地中按照規劃用途預留一定比例的土地確定給被征地的農村集體經濟組織，從事開發經營，發展生產。但如何用好這預留的土地，怎樣從事開發和經營，需要制定切實可行的辦法，真正把它管好和用好，讓失去土地的農民們從中得到一定的利益。

五是積極扶持鄉鎮（村辦、民辦）企業。臨安鎮現有鄉鎮企業100多戶，共吸納近1萬人就業。實踐證明，鄉鎮企業是農民非農就業的一條重要出路，是大容量吸納勞動密集型就業的重要載體。鄉鎮企業曾為農民就業立過汗馬功勞，有關資料顯示：最多的時候吸納了1.3-1.4億農民就業。近年來遇到了一些困難，未能進一步大量吸收農民就業，甚至還排斥就業，但這并不等于鄉鎮企業不能再吸納農民就業。我國鄉鎮企業與世界一些國家的確認標準相比，它的實際人數規模相對偏高，資產、資本和經營額規模相對偏低，是勞動密集型企業。這類企業就業投資較低，就業制度靈活，對就業人員的文化水平要求不高，具有吸納農村勞動力的巨大優勢，只要注意引導鄉鎮企業推進結構調整、技術進步和體制創新，鼓勵多種形式、多種所有制的發展，就能努力擴大鄉鎮企業就業的容量。有關資料顯示，鄉鎮企業每一個百分點，可增加150萬人就業。因此，大力發展鄉鎮企業是推動少地、無地農民就業的主要途徑。政府各種政策都應該采取積極措施扶持鄉鎮企業的發展，給予鄉鎮企業一定的經濟地位。

六是完善村組預留用地手續及周邊“三通一平”等基礎設施建設。臨安鎮村組集體預留用地近500畝，成功開發利用的卻只有100畝，主要原因預留用地周邊的“三通一平”等基礎設施未能得到完善，建議及時完善村組預留用地手續和實施預留用地周邊的“三通一平”等基礎設施建設，以提高村組預留用地的開發利用率。在調查中發現，失地農民問題解決得比較好的村組都有一個共同特點，有扎實干事、出于公心的村組干部，有強大的集體經濟做后盾，只有這樣的村組集體經濟才能承擔起眾多的公共社會服務職能，才能維持日益增長的村組公益福利事業。因此要結合實際，因地制宜，探索和創新適合自身特點的發展新模式。

首先，要管好用活村組集體資金，發揮資金效益的最大化，杜絕將集體資金一分了之的做法，要在管好、盤活、用好集體資金上下功夫，使有限的資金在壯大集體經濟上發揮推動作用。其次，盤活用好現有的固定資產，使其發揮出更大的經濟效益。對村組集體資產要進行清產核資登記，建立村組集體資產管理臺帳，自己能經營的資產要經營好，自己不能經營管理的資產要向社會公開招租，收取租金用于發展壯大集體經濟和解決失地農民生活保障。第三，管好開發利用好村組集體預留用地。集體預留用地性質是集體所有，是用來開發經營，使其發揮更大的經濟效益；而不屬于個人所有，可以私自進行買賣。要合理利用好這部分村組集體預留用地，結合地塊的區位優勢，統一規劃，合理布局，認真分析，找準發展項目，積極籌措建設資金，爭取金融部門給予土地擔保貸款等多種方式融資，發展配套城市發展的各種功能設施，逐步讓農民擺脫對土地的依賴，比如建設一批功能區分的商場和市場；利用國家公租房政策，建設公租房向社會出租，不僅有了經濟效益，還為政府承擔了一些社會責任；以及房地產開發等多種方式，保證了集體土地、資產不流失，并且保值增值，讓村民一次性投資，永久性受益，真正享受到發展帶來的成果。

參考文獻

[1]政府在社會保障中的責任[J]。經濟社會體制比較，2002（5）：64-67-李紹光.

[2]關于失地農民出路的思考 北京農業 2010年第22期.

篇10

【關鍵詞】科學發展觀；國土資源；國土資源管理

土地是社會存在的基礎和源泉，是人類最基本的生資料，是由氣候，地貌，巖石，土壤，植被，水文，基礎地質以及人類活動的種種結果組成的土地生態經濟系統，目前，我國人口人世間多，人均土地占有量低，人地矛盾突出，另外，由于對土地資源的不合理開發利用，造成了土地的退化，土地利用率不高，后備土地資源不足，耕地資源過度損耗等系列問題，土地資源可持續利用十分必要。

1 土地可持續利用的內存涵義

加拿大舉行的“21世紀土地可持續利用“學術研討會上，進一步明確了土地可持續利用的涵義，即A、土地利用方式有利于保持土地的生產力（生產性）。B、有利于降低生產風險，提高土地產出的穩定性（安全性）；C、防止土壤和水質的退化，從質和量兩方面保證后代在土壤和水質方面的公平享受性（保護性）。D、土地利用在經濟上的可行性。E、社會的可接受性。土地的可持續利用一方面要使土地資源得到充分與高效的利用；另一方面又要使土地的開發利用與土地的合理保護和科學整治結合起來，實現土地利用與社會，經濟，生態系統之間的協調發展。

2 我國土地資源利用中存在的問題

我國在長期的土地資源開發利用活動中，積累了豐富的經驗，取得了巨大的成績，但土地資源利用中還存在著許多問題，最突出的表現在以下幾個方面

2.1 建設用地使用不合理。農村宅基地建設中閑置土地是十分嚴重，當前農村宅基地建設中之所以閑置土地嚴重是有多方面原因的。（1）建新不拆舊，傳統觀念和習慣勢力在作怪。不少農民受傳統思想的影響，宅基地私有觀念強，片面認為老祖宗留下的宅基地，別人動不得，有二間破房子，栽幾棵樹占著土地不讓別人用，有的一處宅基地面積達一、二千平方米之多也不退出。（2）規劃滯后，部門配合力度不夠，導致外延擴張過度，土地利用率低。（3）各級領導對農村居民點用地工作重視程度不夠，因農村居民點用地管理不能產生明顯的經濟效益，再加上資金投入匱乏，工作難度大，產生社會效益的周期又長，任期內難以取得顯著政績，疏于管理一般也不會產生大的社會問題，所以往往很難引起領導的重視。（4）未批先占，非法買賣宅基地問題比較突出。一些農民法制觀念淡薄，不經批準擅自占地建房，有的甚至在承包地耕地上建住宅。（5）動態巡查工作跟不上，土地管理宣傳執法工作薄弱，執法力度不足。農民建房等村鎮建設時間短且面廣量大，如果巡查不及時，容易形成違法事實，依法拆除，容易造成群眾經濟損失，影響社會穩定。

2.2 土地征收工作矛盾突出。（1）征地補償問題。土地征收是政府強制性取得集體土地所有權的一種有償的形式，此種轉移是一種行政行為，而不是一種市場行為，集體土地一理被征收為國有土地則無法再弈為集體土地，此時農民集體土地所有權表現為一種不完全的所有權，與國家所有土地所有權處于不平等的地位。因此，集體土地被征收過程也就是其處分權被剝奪的過程。（2）征地補償分配和管理問題。征地補償款因為通過行政渠道被層層截留，結果農民作為集體土地的直接使用者和經營者，在補償中往往處于劣勢，一般僅僅得到土地上附著物及青苗補償費，掌握在集體經濟組織手中的那部分補償費，也往往被少數村干部侵吞，加之我國社會保障體系很不健全，大多數農民未被納入社會保障之列，被征地農民往往會“因征地而失地，因失地而致貧”。

2.3 政府主導的違法用地情況嚴重。多年來，土地違法案件屢查不止甚至愈演愈烈，特別是政府違法。據統計，各級地方政府主導下的違法用地約占60%以上，有的開發區政府為求發展，置中央宏觀調控政策于不顧，在用地手續尚未批準之前默許企業違法用地，以租代征，拖欠征地補償款，大量侵占良田，侵犯農民利益，造成失地農民生產，生活無著落不斷上訪，造成了嚴重的社會不公和不穩定，也損害了政府形象。

2.4 地籍管理基礎工作落后。地籍管理工作任務重，技術性強，但領導部門一般將建設用地管理工作列位重點職責，一直沒有把地籍管理這項工作提到應有的高度，再加上管理人員更換頻繁，也大我沒有經過專業學習與訓練，導致地籍管理基礎薄弱，土地家底，尤其是城鎮地籍資料欠缺，導致舊城區建設用地流轉難以有效監督，甚至出現失控。

2.5 水地流失嚴重。我國水地流失的嚴重程度依次為西北，黃土高原，長江流域的丘陵山區，北方土石山區和東北黑土區。我國由于植被破壞，水土流失不僅導致土地資源退化和生態環境的破壞，人民生活貧困，甚至威脅到群眾的生活和生存條件，而且導致河道淤塞，湖泊縮小，造成嚴重洪澇災害發生，直接威脅到國民經濟建設和人民生命財產安全。

2.6 非農業建設占用耕地現象嚴重。隨著國家經濟建設的發展，各種建設用地的不斷增加是必然的，首先，城市無限制外延擴展，盲目開發建設占用大量耕地，其次，各種開發區，工業園區大量圈地，盲目發展，造成大量耕地浪費，三是農村居民點建設混亂，用地超標嚴重。四是鄉鎮企業和公路沿線亂建路邊店占用了大量的耕地。

3 加強與改善土利用管理措施研究

土地利用管理方面存在的問題，可謂任重道遠，需要采取積極有效的措施才能解決，在現階段，具體可從以下幾個方面入手

3.1 促進建設用地集約利用。要挖潛盤活存量的城市用地，首先，應結合正在進行的城鎮地籍調查，摸清城區建設用地家底，建立存量土地信息庫，將所有建設用地權屬，所處位置，利用狀況，適宜功能登記。整合村莊，科學規劃，促使村鎮建設用地節約集約利用，要做好發展用地規劃工作，綜合考慮到各種不同使用功能建設用地的科學合理分布以及當地的實際，盡量做到二者不出現大的矛盾，要抓好發展用地規劃成果的實施，使其真正發揮引導，規范控制的作用。

3.2 合理分配土地征地補償，確保專救專。通過土地登記，保護農戶的土地承包經營權，在征地過程中顯化承包經營權補償價格。財政，審計，國土，監察等部門對補償費的撥付，發放和使用情況進行監督指導。村財務實施財務公開，大額補償費的使用需經三分之二以上的村民同意，引導農村集體經濟組織將土地補償費用于發展本集體經濟組織內的生產建設，結合棗莊地區特，興建土特產品加工企業等鄉村企業，為失地農民提供更多的就業機會。

3.3 實行政務公開，接受社會公眾和媒體的監督。隨著工業用地招拍掛的展開，招拍掛出讓逐漸成為我市土地資源配置的主要方式，在今后的管理工作中，應嚴格執行國家規定，建立土地市場信息制度做到公開土地出讓計劃，公開土地出讓信息，公開競價，公開出讓結果，同時將違法用地情況進行公告，尤其是違法的房地產開發項目用地信息公布后，可使百姓很便捷地獲得房地產開發項目用地是否合法等信息，防止買了違法開發的住房，這也加大了開發商違法開發的風險。出讓成交結果，違法用地信息，土寺登記發證，基準地價等信息可隨時公開查詢，實現資源共享，減少公眾的信息獲取成本，有助于提高土地管理工作的透明度，接受社會公眾和媒體的監督。

3.4 完善管理體制，嚴格依法行政。要堅持依法辦事，把國土資源工作納入法制軌道，抓緊推進《土地管理法》和《礦產資源法》修改論證工作，組織起草《土地征用和征收條例》，《農民集體建設用地流轉條例》和〈不動產登記法〉，嚴格執行已經頒布的有關法律法規，積極配合省，自治區，直轄市人民政府，深入推進省以下國土資源管理體制改革，強化國土資源執法監察，加強自上而下的執法監督。

參考文獻

[1]蔡運龍，土地管理如何貫徹科學發展觀[J]，中國土地，2005。