導語：如何才能寫好一篇關于新型農村建設的政策，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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黨的十七大對新農村建設和加強農村衛生服務網絡提出了要求,新農村建設是一個系統工程,涵蓋了生產生活和社會發展的各個方面,農村醫療衛生事業的建設與發展是新農村建設的重要內容。作為最早試點推行新型農村合作醫療制度(以下簡稱“新農合制度”)的東部省份之一,河北省以原有的農村合作醫療制度為模板,建立起了一套成功的合作醫療體系,在農民中間顯然受到了普遍的歡迎,但不可否認的是其運行過程中也存在著一些明顯的弊端和不足之處,這些問題必須及時加以糾正和解決,才能更好的促進新農合制度的良性運轉。為更全面的認識新農合制度的現狀及存在問題,筆者于2009年7―9月對河北省保定市部分地區新農合制度實施情況進行了問卷結合訪談調查,以便探討新農合制度及其可持續發展的有關問題。

一、調查結果分析

(一)對新型農村合作醫療保險制度的認知情況和了解途徑

河北省是實施新農合試點工作較早的省份,新農合已基本覆蓋了所有農村村民(有些在外打工的農民除外),但參加新農合的農民對新農合制度的認識水平較低。調查顯示,已參加新型農村合作醫療的農民看病就醫有了基本的保障,農民的參保積極性一直呈上升趨勢。但許多農民對新農合政策內容認知水平較低,對于報銷程序也認識不清,對起付線、報銷封頂線、各級醫院報銷比例等關系切身利益的規定,僅有17.5%的參合人員表示非常了解或比較了解。不少農民對如何辦理住院手續以及定點醫院轉診、報銷等程序更是不了解,直接影響了參合農民的正常就醫和受惠程度。

農民對于新型農村醫療合作制度的了解,多來自于電視廣播等媒體,占到被調查人群的57.7%,由村干部上門宣傳的占到24.8%,其中年輕人多是通過網絡詳細了解,而年紀較大的中老年人多是通過傳統渠道比如村干部上門宣傳來了解新農合。

(二)參加新型農村醫療合作的情況與欠缺方面

被調查人群中,97.6%的農民表示愿意明年繼續參合,農民認為新農合這項制度好,感受到了切實的利益。河北省實施新農合這幾年來,報銷比例和范圍逐年調整,報銷的藥物目錄已全部納入政府價格管理范圍,報銷程序也在逐步完善中,但是對于農民來說,有的時候報銷程序仍顯繁瑣。首先是農民對于報銷程序的不了解,不清楚報銷范圍,更不清楚應該需要哪些憑證才能報銷,其次是定點醫院與上一級醫院之間的手續轉接問題沒有得到很好的解決,再次就是報銷程序的經辦人員沒有把工作做到位,公共服務方面有所欠缺。

二、對新型農村醫療合作制度的評價和建議

(一)對新型農村醫療合作制度的評價

被調查人群中,關于新農合的總體評價,有58.4%的人認為非常滿意,18.2%的人表示不是很清楚,另外有20%以上的人表示不是很滿意。從回收問卷中的其它問題來看,農民對新農合的不滿意主要集中在認為轉診的手續和制度比較繁瑣,合作醫療并不能完全解除看大病的后顧之憂,定點醫院的醫療和服務水平令人不滿意等方面,參加新農合的農民,主要是在定點醫院看病。但定點醫院藥價高、服務差的情況很普遍,使農民滿意度很低。調查發現,近六成的參合農民反映定點醫院醫藥價格偏高。與非定點醫院相比,定點醫院在醫療水平、服務態度、就醫便利性方面,并未得到參合農民的全面肯定。

(二)對新型農村醫療合作制度的建議

在實際參合模式方面,60.3%的人更偏好“保大病”,并希望能夠定期安排體檢,從經濟學角度講,定期體檢可以起到防患于未然的作用,從長期來看是有利于新型農村合作醫療制度的發展和運行的。

在資金管理方面,70%以上的人并不清楚資金的運作情況,許多農民認為資金管理應該交由政府管理運作而非委托基金公司或其他私人機構。

三、完善新農村合作醫療制度的對策

(一)進一步深化宣傳

重點是具體政策的深化宣傳工作,采取多種方式,如利用宣傳月、咨詢電話等各種方式廣泛宣傳。必須注意的是,要有針對性地突出重點宣傳,尤其是要注意對報銷程序、比例、惠及面、入、出、轉院辦理等各個方面的具體政策的宣傳解釋。可將相關政策、程序以“明白紙”的方式發放到農戶家中。

(二)建立健全與新型農村合作醫療制度相配套的農村醫療衛生服務體系

合理調整農村定點醫院布局,加強對定點醫療機構的監督與監管,調節醫患關系,規范服務行為,提高服務質量,增加農民對醫院的信任度。進一步完善新農合基本用藥目錄,要求臨床醫生熟練掌握用藥目錄,做到用藥合理、經濟,履行用藥告知義務,以使群眾對醫療狀況知情。

(三)進一步簡化報銷手續,提高保障水平,確保農民參合積極性

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新型農村社區有四個主要特點：一是布局要科學合理，功能齊全，形態和建設方式要有全新的面貌；二是要節約土地；三是要成為為周邊生產、生活服務的中心；四是要被納入新型城鎮化的范疇。《意見》強調“加快新型城鎮化進程，帶動‘三化’協調科學發展，服務中原經濟區建設，促進新型農村社區集聚式發展”。這就體現了新型城鎮化發展的本質要求。

二、新型農村社區的集聚式發展

關于對“新型農村社區的集聚式發展”的理解，我們還是要結合實際工作，從河南省的實際情況出發進行理解。我們的理解是：把一些分布零散的舊村莊遷并整合在一起，按新型城鎮化的要求集中建設以居住為主，基礎設施、公共服務設施配套的農村居住小區，就是新型農村社區的集聚式發展。從有利生產、方便生活的角度出發，應該是相對集聚。平原區，城市郊區集聚程度要大，山區、丘陵區等集聚程度要小；用地適宜且有條件的地區集聚程度要大，用地等條件差的地區可能集聚程度要小，這是正確理解新型農村社區集聚式發展的前提。當然這里應杜絕一點兒都不集聚的想法。一點兒都不集聚不符合未來的發展方向，是一種完全錯誤的想法。

三、新型農村社區集聚式發展的基本思路

根據河南的實際情況，考慮有利生產、方便生活的原則，山區和丘陵區每個行政村可以考慮建設2～3個集聚式發展的農村社區。平原區行政村可以考慮一個行政村建設1～2個集聚式發展的農村社區；有條件的地區，無論是山區、丘陵或平原區，可以一個行政村建一個集聚式發展的農村社區，或幾個行政村合并建一個集聚式發展的農村社區。這里最主要的問題是農民意愿。但必須考慮到《意見》中的總體目標，即“引導一部分新型農村社區逐步發展為特色小城鎮”，成為新型城鎮化發展的支撐點。由此可以看出，山區和丘陵區的集聚式發展的農村社區人口規模以500～2000人為宜，平原區集聚式發展的農村社區人口規模以5000～10000人為宜。真正體現“山區和丘陵區的新型農村社區集聚式發展要依托小城鎮、工礦區或規模較大的中心村，重點對基礎條件差、自我發展能力弱、不宜居住的散、小、遠等村莊進行遷并；平原區的新型農村社區集聚式發展要依托城鎮、產業集聚區、產業園區以及規模較大、基礎條件較好的中心村，按照集中緊湊、集約用地、集聚發展的原則，加大村莊整合力度”。

四、新型農村社區集聚式發展的建設方式

從河南省的情況看，新型農村社區集聚式發展建設方式有三種：一是先建后拆：先建后拆是河南省目前進行新農村社區集聚式發展最主要的建設思路。特點是容易實施，但容易出現的問題是：舊村莊的拆除工作和復耕工作緩慢，也容易出現新的變數。最終有可能導致新社區建起來了，但舊村莊卻依然存在。二是先拆后建：先拆后建的例子在省內不是很多，主要特點是周期長，近期很難看到效果；另外，群眾的臨時安置也是個大問題。主要特點是，很容易看到舊村莊的復耕。三是邊建邊拆：在河南省范圍內也有這樣的例子，在舊村莊周邊先行建設一部分社區房屋；搬一部分后，再拆建另外一部分。其特點是比較穩健。問題是建設周期過長，各項手續要反復辦理，比較麻煩。

五、新型農村社區集聚式發展可能出現的問題

（一）集聚力度過小或過大的問題

應正確理解集聚力度過大過小的問題是一個相對的問題，原則是尊重群眾意愿，符合“引導一部分新型農村社區逐步發展為特色小城鎮的目標”。大是一個方向，小可能更多的是群眾意愿。要處理兩者的關系，科學合理地確定集聚式發展的新型農村社區的規模以及舊村莊的遷并力度。

（二）有利生產、方便生活的問題

有些人可能會認為人是集聚到一起了，公共服務設施配齊了，生活是方便了，可能不利于農業生產的展開。這就需要解決一個問題，農民從事農業生產的出行距離可能加長的問題，實際上這里還有一個基礎設施的配套問題。河南省采取的新型農村社區集聚發展的基本思路有兩條：一是河南省人口密集。社區到勞動所在地的距離并不會很遠；二是我們走的一條路是一個逐步的過程：合村建社區，然后一部分社區再逐步過渡為小城鎮。隨著農村交通體系的完善，這些問題都會解決。

（三）進行新型農村社區集聚式發展應重視農村產業化發展問題

河南的廣大農村目前的產業發展狀況仍然是以農業為主，因此農業產業化的發展決定著農民的收入，而農民收入的多少，又決定著新型農村社區集聚式發展的規模和快慢程度。推進農村產業化發展是進行新型農村社區集聚式發展的關鍵。

農村產業化的發展有一個核心兩個根本：核心是農村土地的經營方式，是建立農村土地的合作經營制度，推廣農業的企業化經營模式，還是仍然停留在農民各自種好自己的責任田。兩個根本是如何在縣、市、鄉鎮建立現代農業科學技術推廣體系和建立面向國際、國內的農產品信息及市場銷售體系的根本問題。這是政府幫扶農村產業化發展的關鍵。

（四）關于進行新型農村社區集聚式發展的資金和主體問題

《意見》明確說明：“省政府每年安排一定的專項資金用于新型農村社區集聚式發展以獎代補。各級政府要為新型農村社區基礎設施和公共服務設施建設提供必要的資金支持，引導建立多元化的投入機制。”這說明，政府將用“以獎代補”和相關政策指導并引導新型農村社區的集聚式建設和發展。新型農村社區集聚式建設和發展的資金主體仍然要靠市場的主導作用加以解決，河南省農村廣大，單靠政府財政是不能夠實現新型農村社區的集聚式建設和發展的，市場是新型農村社區集聚式發展的主力軍，具體工作還是要從市場做起。

（五）關于新型農村社區集聚式發展的核心問題——土地問題

河南省各地進行新型農村社區集聚式發展除了政府的要求外，群眾的積極性也非常高。政府如何鼓勵這方面的積極性，事關新型農村社區集聚式發展的大局。我們可以考慮建立一種機制：城市的開發。城市房地產的開發必須取得建設用地指標，這些指標一方面靠國家土地整理項目獲得，另一方面要從整合農村建設用地中獲得，使新型農村社區建設過程中獲得的用地指標在向城市轉移的過程中實現價值。搞農村社區建設的集體或企業受益了，才能調動新型農村社區集聚發展的積極性，同時也解決了新型農村社區建設用地的問題。

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新農合可持續發展是我國社會主義新農村建設和城鄉統籌發展的內在需要，是不斷優化和完善其系統結構和功能的過程。對此，本文綜合運用多學科經典理論，探討新農合可持續發展的運行環境、目標、保障以及動態反饋與調控機制，并對其分析框架和調控過程進行剖析，進而構建了新農合可持續發展的運行體系。

關鍵詞：

新農合；可持續發展；運行體系

一、文獻回顧與本文拓展

（一）可持續發展“持續性”一詞最初由生態學家提出，即所謂的“生態持續性”（EcologicalSustainability），旨在強調森林、漁業、地下水等自然資源的再生與利用。1987年，世界環境及發展委員會（WCED）首次給出了“可持續發展”的定義：既滿足當代人的需求，又不對后代人滿足其需求的能力構成危害的發展[1]。“可持續發展”的提出實質是對唯經濟增長傳統發展模式的深刻反思與批判，突出強調在公平性、持續性和共同性原則下經濟效益、社會效益和生態效益三者并舉的生態型發展。上世紀90年代以來，“可持續發展”引起了社會、經濟、科技、文化等領域理論界和實踐界的高度關注和積極實踐。

（二）新農合可持續發展的國內外研究新農合從2003年試點至今，大致經歷了基本覆蓋階段(2003-2008年)、運行完善階段(2008-2012年)和機制創新可持續發展階段(2012年至今)，對緩解農民“因病致貧”“、因病返貧”發揮了重要作用。新農合可持續發展可以理解為在各個參與主體共同努力下，所有參合農民都能長久、公平地享有基本醫療衛生保障，這與黨的十七大報告提出的“人人享有基本醫療衛生服務”的奮斗目標一致。國外，特別是發達國家，鮮有采用合作醫療模式解決農村醫療衛生問題的經典范式。文獻查詢表明，國外對合作醫療問題的研究主要集中在農戶參合意愿及其影響因素、農村合作醫療保障模式及其改革兩個方面。前者有Akin（1981）、Gertle（r1987）、Mwabu（1993）、GuptaandTiongson（2002）關于就醫距離、患者年齡、受教育程度、性別及其他因素對個人參加醫療保險行為的影響研究。后者有世界銀行（1997）對中國以三級衛生保健網絡為支撐的農村合作醫療制度、世界衛生組織（2000）對泰國醫療保險健康卡制度所做的研究。國內關于農村合作醫療的研究較多，但關于新農合可持續發展的研究相對較少，主要集中在以下四個方面。一是公平性問題。解堊（2009）認為，新農合制度能否健康、可持續發展,關鍵在于其能否實現基本衛生服務的公平性[2]；袁輝（2010）提出，新農合繳費形式的不公平，地區補助的累退性，不同經濟階層、不同地區農民接受醫療服務的不公平，影響了其可持續發展[3]。二是效率問題。魏來、張星伍（2008）提出，醫療機構之間缺乏競爭、成本軟約束等原因導致醫療機構低效率運行，使新農合基金難以發揮最大效益[4]。張廣科（2009）從風險分擔的角度定量分析了新農合制度效率，認為風險分擔機制不合理是導致基金使用效率最優化和農民補償最大化難以實現的根本原因[5]。三是農民參合意愿及影響因素。趙曉強（2008）、瞿棟（2010）分別以反映醫療衛生服務可及性和可得性水平的變量、農民社會經濟地位和人口學特征的變量為工具，分析了影響農民參合意愿的因素。四是創新模式研究。周建波等（2010）基于城鄉、區域經濟差距拉大的背景，提出了以經濟發展階段為基礎的多層次新農合醫療保障體系[6]；張洪等（2011）則提出一個非政府組織參與的新農合可持續發展模式[7]。

（三）本文的拓展目前的研究成果主要探討了新農合可持續發展的個別或部分影響因素，如效率、公平等，稍欠系統性和全局性。本文認為，新農合可持續發展是一項復雜的系統工程，其運行不僅要追求制度效率，也要注重制度公平，更要激活各個利益主體共同參與的內在動力，因此本文嘗試綜合運用可持續發展理論、利益相關者理論、危機管理理論等多學科經典理論，結合社會主義新農村建設的時代背景，以運行體系為切入點，構建新農合可持續發展的運行框架，力圖在研究視野和理論基礎上有所突破，為制度決策者和操作者提供參考。

二、新農合可持續發展的運行環境

新農合可持續發展的運行環境主要由政策與法律環境、醫療衛生服務環境、資金環境、信息技術環境、社會文化環境等構成。各種環境相互影響、相互作用，從不同角度影響著新農合可持續發展。

（一）相關政策與法律環境當前我國農民的健康問題既非經濟貧乏，也非能力缺失，而是健康權利的貧困，但健康權利貧困又源于制度貧困[8]。制度是國家法律法規和政策的具體化，用于規范與約束社會關系。政策體現了政府在法律法規基礎上的調控導向，激勵社會主體的行為。鑒于新農合的國家福利屬性和“共濟合約”本質，其可持續發展必然依賴以政策與法律為基礎的政治體制及其權力分配。新農合可持續發展的政策與法律法規的穩定性、規范性和延續性，直接影響著政府、新農合經辦機構、農民、醫療衛生機構等參與主體的行為及其互動模式與邊界。因此，相關政策與法律體系是新農合可持續發展不可或缺的保障。

（二）醫療衛生服務環境新農合設計的初衷是讓農民病有所醫，避免因病致貧或因病返貧，在此基礎上實現更為深遠的諸如新農村建設、城鄉統籌發展等目標。實現病有所醫的一個前提條件就是醫療衛生服務的可獲得性。參合農民看病就醫必須得到相關定點醫療衛生機構的專業服務才能實現，而基層醫療衛生網絡的完善程度、經營理念與價值觀念、農村醫療衛生技術人員的配置狀況及服務能力都影響著新農合制度的運行效率和公平，進而影響著其可持續發展。

（三）資金環境資金對新農合可持續發展極其重要，“缺錢”正是傳統農村合作醫療制度發展艱難曲折并最終瓦解的原因所在。新農合的資金管理包括資金籌集、資金保管和資金支付（報銷）三個基本環節。資金籌集的比例分擔與順序、資金保管的透明度與合理性、資金支付的前置條件與程序簡易程度等都是新農合可持續發展的重要影響因子。

（四）信息技術環境信息技術是指完成信息收集、存儲、加工、、傳送和利用等技術的總和[9]，是管理標準化、規范化的核心手段。新農合可持續發展必然是現代化、信息化的管理，參合農民基本資料、醫保經辦機構、定點醫療機構的信息管理，參與機構之間的即時信息共享，建立在遠程通信技術和計算機多媒體技術基礎上的農村遠程醫療服務以及系統運行過程的監控等都是新農合可持續發展必不可少的支撐，而這些都建立在現代信息技術的基礎上。

（五）社會文化環境社會文化是指人們長期在特定空間內和社會環境下生活和互動過程中形成的信仰、價值觀念、風俗習慣、生活方式和倫理道德的總和[10]。社會文化對人類行為的影響是無形的。在新農合的可持續發展過程中，農民的健康態度、風險意識、誠信程度和醫療機構的價值觀念、道德情操以及經辦機構工作人員的服務意識、服務態度等都與社會文化密切相關。

三、新農合可持續發展的運行目標

結合我國新農村建設的時代背景和新農合的實際運行情況，本文把新農合可持續發展的運行目標分為社會主義新農村建設視角下的新農合目標管理運行模式和利益相關者理論視角下的新農合管理體系。前者由要素目標和目標體系均衡構成，后者由新農合管理體系方案的設計、執行以及管理目標的實現構成。

（一）社會主義新農村建設視角下的新農合目標管理社會主義新農村建設是指在社會主義制度下，以科學發展觀為指導，加快農村全面建設步伐，最終實現農村“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔和管理民主”的目標。新農合可持續發展旨在保障農民的基本醫療衛生權利、防止農民陷入“病—貧—病”的惡性循環，進而保障農民在新農村建設中發揮主力軍作用。因此，新農合的可持續發展與新農村建設之間存在高度的內在耦合性（見附表）。新農合可持續發展無疑對新農村建設目標的實現具有促進作用。

（二）利益相關者理論視角下的新農合管理體系利益相關者利益相關者（Stakeholder）是指“能影響組織行為、決策、政策、活動或目標的人或團體，或是受組織行為、決策、政策、活動或目標影響的人或團體”[11]。利益相關者理論強調經營管理者在進行管理活動時，要綜合平衡各個利益相關者的利益訴求。這里的“管理活動”實際是一種組織行為。新農合在本質上是一個互助互濟組織，其運行理應屬于組織行為。新農合可持續發展運行體系涉及農民、政府及其新農合經辦機構、醫療機構、醫藥產品制造商與提供商、慈善組織與個人、新聞媒體等諸多利益相關者，依照利益相關程度不同，可以分為三個群體，即核心利益群、戰略利益群與相關利益群。核心利益群是指與新農合有直接經濟利益的相關者，主要包括農民、醫療機構及醫藥產品提供商與制造商。戰略利益群與新農合的關系沒有核心利益群那么直接，但其影響力同樣不可忽視，主要指政府和經辦機構。相關利益群與新農合沒有直接利益關聯，但其行動同樣對新農合發展產生一定影響，主要有慈善組織、新聞媒介等。2.不同利益相關者的利益訴求及其均衡三個利益相關者群體在新農合可持續發展中的關注焦點和努力方向并非一致，對系統的影響方向和程度也有所差異。核心利益群的主要訴求是經濟利益：農民通過出資參合，獲得新農合待遇資格，享受醫療衛生服務并報銷規定的費用；醫療機構通過醫患交易和政府補貼獲得經濟利益；醫藥產品制造商與提供商則通過與醫療機構的交易實現經濟利益。作為戰略利益者的政府和新農合經辦機構，關注焦點則是社會效益，即新農合對提高農民福祉、推進新農村建設等的作用。政府出資直接影響新農合運行，其制度與政策的供給和變遷也會對新農合可持續發展產生重大影響。經辦機構在整個運行體系中既是“樞紐”又是“龍頭”，新農合所有結點都要與經辦機構發生關系，經辦機構自身既要統籌全局又要控制相關細節，是政府的“人”。相關利益群主要是社會公眾利益的關注者，慈善組織的捐助能直接增加新農合可支配基金，提高補償標準、報銷比例以及農民參合的預期效用，擴大制度運行的彈性邊界；新聞媒介的關注與監管能擴大新農合的影響并使其運行機制更為陽光、健康。

四、新農合可持續發展的運行保障

新農合可持續發展建立在有效、可靠的保障機制上，通過資金、信息、物質等要素的交換與互動，實現不同利益相關者有機融合，進而使整個系統的目標與功能得以達成。

（一）政策法律保障經過12年的實踐摸索，新農合運行的內在邏輯和分析框架已基本理順。我國2010年頒布的《社會保險法》規定：新農合的管理辦法，由國務院規定。因此，國務院應盡快組織衛生計生、社保、農業等部門加快新農合立法步伐，使其運行“有法可依”。新農合立法既要為其規范運行提供保障，也要為其可持續發展提供支持，因此，應特別注意如下四點。一是立法本身應可持續，因此必須在綜合評估新農合運行現狀的基礎上，對農村發展趨勢作出科學判斷，為新農合制度可持續運行留出足夠空間。二是立法應保障制度運行可持續，促進長效籌資機制、內外監督機制、公私醫療衛生機構競爭機制的形成。三是立法應保障制度運行的公平性，解決等額籌資模式造成的垂直不公平問題、異地就醫困難造成的橫向不公平問題以及“以大病統籌為主”造成的參合農民受益不公平問題。四是立法應促進利益相關者共同參與的機制，如慈善組織參與籌資、新聞媒介參與監督等。

（二）醫療衛生服務體系保障我國長期以來的城鄉分開治理模式和公共品供給差異化政策，造成了城鄉之間醫療衛生服務水平的“差序格局”。因此，政府相關部門要提高認識，加強縣、鄉、村三級醫療衛生服務體系建設，著力提高農村整體的醫療衛生服務水平，真正實現“小病不出村、常見病不出鄉、大病不出縣”。具體而言，地方衛生部門要嚴格專款專用，并充分利用社會各界力量，加強鄉鎮衛生院、村衛生室等基礎設施建設，保障醫療衛生服務硬件的供給；加強基層醫療衛生人才隊伍建設,通過改善工作環境、提高生活待遇，吸引相關骨干醫生到農村從事醫療衛生工作；借鑒“大學生村官”模式，積極探索建設基層醫療衛生人才隊伍的可行途徑；定期組織基層公共衛生人員的業務技能培訓和醫德醫風教育，提高其服務質量和服務水平。

（三）資金保障新農合基金基本采用個人繳費、集體扶持和政府資助的三方籌集模式。但是在許多農村地區集體組織功能缺失的情況下，演變成農民繳納很小部分、政府資助絕大部分的兩方籌集模式，造成了地方財政不堪重負，動搖了新農合可持續發展的根基。因此，地方政府應制定切實有效的措施，加快農村新型集體經濟組織建設，增強其發展活力和經濟實力，補齊新農合籌資短板。要鼓勵和引導慈善組織積極參與新農合的資金籌集，拓展籌資渠道。探索將糧食生產補貼款作為參合資金的可靠方法，提高籌資效率、降低籌資成本。對資金的保管與支付，各地要嚴格按“專戶存儲、錢賬分離、封閉運行”的準則進行；探索新農合基金保值增值途徑，將單一的活期存款結構調整為“活期存款+定期存款”模式；規范報銷減免程序，降低農民的報銷成本。特別強調的是，資金籌集應遵循多方參與的原則，不能由政府獨攬，資金的保管與支付要強調公平，否則新農合就失去了可持續發展的基礎。

（四）信息技術保障國家2005年就出臺文件對新農合信息管理作了總體規劃和部署，要求實現新農合管理的信息化、數字化和科學化。但在具體實踐中，許多地區因領導重視不夠、人手欠缺、經費投入不足等原因，新農合信息化管理的推進速度并不理想。為此，要盡快建成新農合信息化系統的國家級平臺，為地方新農合信息系統建設提供范式。地方衛生計生部門要推動和完善本地區新農合信息系統建設；建立和完善含參合人員姓名、性別、身份證號、參合時間、就診情況等基本信息的數據庫；推行新農合“一卡通”模式，為參合農民的就診、轉診、結算提供便利。

（五）社會文化保障受中華民族諱疾忌醫傳統文化的影響，我國農民的自我保健意識比較淡薄，“小病拖、大病扛”的觀念在部分農民的思想中根深蒂固。因此，地方政府要通過政策宣講、參合受益農民現身說法等宣傳方式，逐步改變農民傳統落后的健康觀念，幫助農民樹立有病早醫、大病住院的醫療保健觀念和疾病風險分擔意識，從而切實提高其參合的積極性和主動性。一定程度上講，三方籌資模式使農民被動參與了新農合的“合作”，進而奠定了制度的群眾基礎。但要使農民的合作行為由被動變主動，民主參與和民主管理的意識必須覺醒，這既是社會主義新農村建設的要求，也是新農合可持續發展的內在要求。

五、新農合可持續發展的運行調控

（一）構建動態監控機制，強化新農合可持續發展的運行監控與其他典型市場相比，醫療保健市場更加復雜，單憑市場力量來操作是不夠的[12]。新農合涉及社會保障、醫療衛生、農民群眾等多方利益，涉及面廣、關系復雜，加之醫患信息不對稱，容易誘發道德風險和逆向選擇[13]。因此，有必要由政府主導構建新農合可持續發展的動態監控機制，強化其運行監控。動態監控機制包括內部監控機制和外部監控機制，內部監控機制包括組織監控和技術監控，外部監控機制包括公權力機關的監控和其他社會利益相關者的監控（見附圖）。組織監控：地方衛生計生部門組建容納不同利益相關者的新農合管理委員會，并選舉產生新農合業務執行機構和內部監督機構。技術監控：地方衛生計生部門將參合農民基本信息、城鎮職工醫療保險信息、藥品和檢查費用信息以及醫療機構就診住院信息聯網共享，避免農民重復參合和報銷、醫療機構濫用藥和亂收費等行為。公權力機關的監控：地方政府組織人大、監察、司法、審計等公權力機關成立新農合可持續發展外部監控工作小組，以專項檢查和重點抽查的形式加強對新農合運行體系重點環節的監控，確保其健康持續發展。其他社會利益相關者的監控：一方面，其他社會利益相關者要提高對新農合可持續發展的關注度；另一方面，地方政府要為其監控職能的履行創造適宜環境，讓其以客觀、公正視角審視新農合運行中存在的問題，以便及時矯正。

（二）新農合可持續發展的危機管理我國新農合的運行具有寬地域性和跨周期性以及利益相關者眾多等特點，加上農村地區社會組織管理的松散性、文化環境的封閉性和農民群體的異質性等原因，新農合運行中不可避免會出現各種危機。因此建立起相應的危機管理機制，有利于新農合可持續發展。為此，地方政府要以衛生計生部門為中心，組建由醫療衛生機構、鎮村基層組織、參合農民代表、新聞媒介等利益相關者參與的新農合危機管理小組，以便在出現重大醫患糾紛、藥患糾紛等危機時，能快速地反應處理。強化醫療衛生工作者、醫藥產品制造商以及農民群體的危機意識，從而奠定新農合運行中突發事件預警基礎，防患于未然。

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篇4

不斷調整放寬農村金融準入

金融是農村經濟的核心，完善農村金融市場體系始終是金融改革的重要部分。此次《決定》提出：“擴大金融業對內對外開放，在加強監管前提下，允許具備條件的民間資本依法發起設立中小型銀行等金融機構。”這標志著降低金融準入門檻的漸進式增量改革再次發力。

近年來，降低農村金融準入門檻的政策不斷出臺，引發了巨大爭論。一方面，有人對此持肯定態度，認為增量改革能夠有效改善我國的農村金融生態系統，同時，在農村發展中小銀行是為中小企業提供金融服務、優化金融結構的必要條件，有助于構建合理多元的金融體系層次。另一方面，也有人對此提出質疑，認為制度缺失導致金融增量改革無法達到預期效果，民間金融正規化也面臨著內部發動力量不足、外部推動容易異化的問題和風險。

降低金融準入門檻從根本上是為了緩解我國農村地區金融供給不足、銀行業金融機構網點覆蓋率低的困境。但是，新型農村金融機構在發展中也出現了一些問題。按照銀監會計劃，2009～2011年間要發展1294家新型農村金融機構，而計劃結束時，銀監會批準組建的新型農村金融機構僅有782家，其中村鎮銀行726家，資金互助社46家，貸款公司10家。數量目標僅實現六成，且村鎮銀行一家獨大，占比達92.8%。另外，新型農村金融機構在經營過程中，還出現了流動性困難、監管難以達標、“支農支小”政策初衷難以實現等問題，發展陷入了數量和質量“雙缺失”的困境。

新型農村金融機構的發展為何會陷入如此困境？新形勢下金融準入政策改革會對農村金融組織產生哪些影響？下文將從“金融排異”的視角，對放寬準入后新型農村金融機構的發展現狀進行回顧和分析，進而對新形勢下新型農村金融機構改革的未來趨勢做出展望。

數量與質量“雙缺失”困境

新型農村金融機構的出現在一定程度上填補了農村金融服務空白，提高了所在地區的金融普惠化程度。國家在財政、政策等方面對新型農村金融機構給予了很大支持。國家財政部2013年11月11日的數據顯示，2012年度中央財政撥付的農村金融機構定向費用補貼資金達41.05億元。然而，截至2012年年底，銀行業金融機構涉農貸款余額為17.6萬億元，而新型農村金融機構包括涉農貸款在內的總貸款余額只有2347億元，約占前者的1.3%，很難緩解農村信貸市場資金供給不足的困境。在新型農村金融機構發展過程中也出現了不平衡，村鎮銀行一枝獨秀，貸款公司和資金互助社被“邊緣化”和“山寨化”。放寬準入時所期待的鯰魚效應、湯水效應并未出現，新型農村金融機構反而變成了“盆景金融”，僅成為農村金融體系的一道風景，無法解決農村金融服務缺乏的實際問題。

村鎮銀行一家獨大，地區分布不合理

2006年底，銀監會頒布實施《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，鼓勵各類資本設立主要為當地農戶提供金融服務的新型農村金融機構，首批試點選擇在甘肅、湖北等六省。截至2007年10月，共成立了12家村鎮銀行，占成立的新型金融機構數目的50%。試點結束后，銀監會擴大了準入政策的試點范圍，31個省、市和自治區均可成立新型農村金融機構。與試點階段相同的是，村鎮銀行繼續受到青睞，表1整理了2013年年初全國799家村鎮銀行的地區分布情況。

從表1可以看出，雖然照顧了地區均衡，但東部和中部后期增速飛快，東部數量明顯多于中西部。雖然國家政策有“東西掛鉤、城鄉掛鉤、發達與欠發達掛鉤”的強制措施，但是村鎮銀行仍呈現明顯的“嫌貧愛富”特征。將表中的數據和截至2010年底的對應數據進行比較，中東部地區村鎮銀行的設立數量增幅達到100%，而西部地區增幅只有50%，設立伊始就出現了意圖“支農”而實則“離農”的問題。除了資金互助社大多設立在鄉鎮和村以外，村鎮銀行和小額貸款公司基本上都設在城區或郊區。在服務對象方面，為了降低風險、增加盈利，新型農村金融機構也有偏離農村農戶群體的趨向。當前，許多新型農村金融機構都無意“高風險、高成本、低收益”的三農服務，紛紛將目標轉移到貸款金額較大的小企業及高收入群體，偏離了設立時的初衷。另外，就目前情況看，村鎮銀行已進入到快速穩定的發展軌道。資產規模不斷擴大，風險總體可控，經營可持續性穩步提升，而真正設立在農村的資金互助社的發展卻陷入泥淖。

農村資金互助社相對疲軟，資金來源不足

根據銀監會的相關規定，農村資金互助組織被界定為新型農村金融機構，并確定首先在四川、青海、甘肅、內蒙古、吉林、湖北6省（區）的農村地區開展試點。2007年3月8日，按照新規則正式注冊的吉林梨樹閆家村百信農村資金互助社正式開業，至今共成立了49家農村資金互助社，且2013年以來再無批準新的機構。從49家農村資金互助社的成立時間看，絕大多數是在2012年之前，近兩年資金互助社幾乎停滯發展。

另外，資金來源一直是制約資金互助社發展的因素之一。作為全國第一家得到金融許可證的資金互助社，百信資金互助社從籌建到開業共花費7.6萬元左右，而且從開業至今，運行成本逐年上升，這對于注冊資金僅有10萬余元的資金互助社來說成本頗大，資金短缺問題給互助社的可持續發展帶來很大影響。以瑞安市馬嶼鎮匯民農村資金互助社為例，經筆者調研發現，2011年，匯民農村資金互助社共吸收存款800萬元，另有注冊資本500萬元，可貸款資金達到1300萬元，但仍然無法滿足貸款需求。資金互助社在吸收存款方面也沒有優勢，雖然匯民資金互助社年終會實行1%的存款返利，但社員仍然不愿意在資金互助社存款，這種可貸資金缺乏的情況在其他資金互助社也普遍存在。

隨著支農主力軍農村信用社的商業化，合作式的正規農村金融組織逐漸淡出。作為合作金融組織，資金互助社對普遍存在的小農經濟具有重要意義。如何引導活躍的民間資本走向正軌，發揮合作金融在農村基層的優勢，是亟須探討的問題。

三重金融排異

新型農村金融機構目前出現的“盆景金融”現象，原因在于金融組織體系、金融監管體系和農村社區這三個金融領域對新型農村金融機構產生的三重金融排異。

監管體系對新型農村金融機構的監管排異

從監管者來看，一方面市場上有放寬金融準入門檻的需求，另一方面還要保證風險可控和商業可持續性，兩者的矛盾在成本收益計算下更加突出。銀監會2012年的年報顯示，截至2012年年底，銀監會系統員工總數23838人，其中監管辦事處員工3957人，占總員工人數的16.6%。而2012年全國縣級區劃數為2853個，平均每個縣工作的監管辦事處員工僅為1.39人。因此目前銀監會在每個縣設置一個4人左右的監管辦事處對新型農村金融機構進行監督管理，也僅限于準入監管，很難對轄域內所有新型農村金融機構的實際運營、風險控制等方面進行監管。新型農村金融機構服務對象的特質性風險較大，難以產生穩定的現金流，盈利能力也較弱，同樣對一個正式金融機構進行監管，新型農村金融機構的單位監管成本更大。銀監會2011年的披露顯示，在2004年至2010年的7年間，銀監會向商業銀行收取機構監管費和業務監管費共計385.69億元，但對三類新型農村金融機構暫免征收監管費。沒有監管收益，從成本收益計算的角度，監管機構對新型農村金融機構的監管很難有積極性。

銀監會和人民銀行分別對新型農村金融機構的成立和業務基礎設施建設（如支付結算、同業拆借）負責。二者在實際監管工作中，存在監管重復和利益沖突等問題。面對新型農村金融機構較高的監管成本和較快的成長速度，監管體系在自身權責不明確和經濟理性的考慮下，要么限制準入、帶來準入排異，這是三年規劃數量目標只完成六成的主要原因；要么基于“風險可控和商業可持續性”的原則，選擇設立較為方便監管的新型農村金融機構，這是村鎮銀行一家獨大、貸款公司和農村資金互助社發展疲軟的主要原因。作為被監管者，新型農村金融機構也面臨著矛盾的局面：一方面正規化監管意味著需要繳納各種費用，如存款準備金、提取壞賬準備，提高了運營成本；另一方面又希望在法律、制度環境成熟度不高的情況下，通過進入監管體系得到“免死金牌”。監管主體更有主動權，可以選擇“計劃準入”，而非“市場準入”，帶來了明顯的監管排異。

組織體系對新型農村金融機構的組織排異

經歷數次改革，我國農村形成了政策性、商業性和合作金融分工協作的金融體系。農業發展銀行作為政策性金融機構，主要是辦理糧棉油的購銷儲備等；商業性金融機構包括中國農業銀行和郵政儲蓄銀行，其中后者有著廣闊的基層網點，但由于是中國郵政集團全資所有，銀行股權結構單一，業務品種匱乏。農村信用社長期背負“合作制”的名義，但事實上早已不是合作制的金融組織，銀監會明確表明“從2011年開始，五年內完成農村信用社的股份制改革”，作為支農主力軍，農村信用社也將逐步走向商業化道路。

國家長期從農村提取勞動力、土地和資本剩余。前兩者主要表現為農民工和土地征占，而后者則表現為以城市為中心建立的商業金融體系。當前金融體系技術、服務和設施的鋪設多是瞄準以大銀行為主的城市金融，對于新型農村金融機構，目前大部分未進入全國支付清算系統，不具備開具票據、匯兌、發卡等銀行應有的功能，新型農村金融機構之間的同業拆借也無法實現，也沒有接入征信系統，無法查詢相關信用記錄，嚴重影響了新型農村金融機構的放貸能力。因此，當前的金融組織體系對新型農村金融機構并不是“友好的”，而是排異的。

農村社區服務對象對新型農村金融機構的社區排異

公眾認知度不高是新型農村金融機構面臨的重要問題之一。新型農村金融機構出現的時間較短，資產規模也不及已有的正式金融機構，業務范圍、宣傳力度不足，在依賴關系信任的熟人農村社區，既沒有正式金融機構的資金規模，也沒有非正式金融組織長期積累的社會資本，其生存受到了很大的挑戰。一方面，正式金融機構，例如農村信用社、郵政儲蓄銀行等，雖然存在自身發展不足和支農積極性不高等問題，但是由國家信用作為隱性擔保的事實仍然讓新型農村金融機構望塵莫及。另一方面，傳統鄉土社會的非正式金融組織主要是依托熟人社會的關系網絡建立的，擁有明顯的信息優勢和成本優勢，可以通過聲譽和輿論等鄉村社會的機制有效防范信貸風險。因此，新型農村金融機構最終很可能被其服務對象排斥。突出表現為：村鎮銀行和貸款公司這兩類并非扎根農村社區的新型金融組織，面臨著明顯的社區排異。

內生于農村社區的資金互助社，受到的社區排異程度較小，可以更方便地為所在地的農戶提供融資服務。但是，由不同主體設立的資金互助組織參差不齊，影響了監管機構對農村資金互助社的審批，其正規化進程并不順利，生存環境令人擔憂。筆者曾調查多家專業合作社資金互助部，多數資金互助部非常愿意正規化，認為正規化有利于提高人們的認同度，進而拓展融資渠道，規范合作社運營。但是在目前無法得到金融許可證的情況下，日趨精英化的資金互助組織更多依靠當地政府的力量，通過精英和政府的合作，實現資金互助組織的合法化，社區排異的問題也開始顯現。

發展普惠金融，舒緩金融排異

十八屆三中全會《決定》的出臺，為我國金融改革提供了思路和方向。2013年11月20日，中國人民銀行行長周小川在《十八屆三中全會輔導讀本》發表文章《全面深化金融業改革開放，加快完善金融市場體系》，進一步闡述了改革新形勢下完善金融市場的具體措施。可以預期，以下四個方面的制度變化，對于發展普惠金融、舒緩金融排異，將產生積極影響：

擴大金融業對內對外開放，發展普惠金融

銀監會逐步放寬金融準入的趨勢日益明顯。2012年，為貫徹落實《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，鼓勵和引導民間資本進入銀行業，加強對民間投資的融資支持，銀監會印發了《中國銀監會關于鼓勵和引導民間資本進入銀行業的實施意見》，引導銀行業金融機構主動引進民間資本的力度，同時將村鎮銀行主發起行的最低持股比例從20%降低至15%，給予民間資本更多空間。如今，《決定》中更加明確表示：“在加強監管前提下，允許具備條件的民間資本依法發起設立中小型銀行等金融機構。”在此政策影響下，民間資本可以發起組建新型農村金融機構，能夠引導民間資本“陽光化”，規范發展民間借貸，解決新型農村金融機構的融資難題，推動新型農村金融機構在金融普惠中發揮作用。但是仍然需要建立健全相關的法律法規體系，在合理考慮監管體系和新型農村金融機構的成本收益、權利義務等方面的前提下，明確監管體系對民間資本參與或發起新型農村金融機構的監管措施，做到真正的市場準入。

建立存款保險制度，完善金融機構市場化退出機制

2013年6月，中國人民銀行在其的《2013年金融穩定報告》中明確表示，我國推出存款保險制度的時機基本成熟。為確保金融市場安全高效運行，完善金融監管機制，《決定》中明確提出要“建立存款保險制度，完善金融機構市場化退出機制”。作為商業機構，銀行也可能會出現破產和倒閉的現象，這就需要存款保險制度來保障存款人利益。對于新型農村金融機構，存款保險制度可以有效緩解社區排異造成的吸儲難題。筆者對浙江長興聯合村鎮銀行的調研發現，當農民能夠通過新型農村金融機構獲得貸款機會時，他們會積極參與，但當被問及存款意愿時，他們還是更愿意到信用社或者農業銀行存款。這種現象表明，農民仍然不信任新型農村金融機構。如果建立了存款保險制度，明確了金融機構市場化退出機制，當法定可以吸收存款的新型農村金融機構出現經營危機或者倒閉風險時，就可以從存款保險機構得到救助，或者依法破產退出，這都能保證存款人的利益不受損失，同時也可以維護銀行的信用，提高人們對新型農村金融機構的信心。

鼓勵農村發展合作經濟

正規化的合作金融形式逐漸淡出已是事實，如何培養農村合作組織發展、合理開展信用合作就成為關鍵。《決定》鼓勵農村發展合作經濟，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護，允許合作社開展信用合作。這為新型農村金融機構（尤其是農村資金互助社）的發展提供了新的思路。事實上，由地方政府和農民自發設立的，在民政部門登記為農民資金互助合作社或者在工商部門登記為農民專業合作社，而實際卻開展資金互助業務的資金互助社早已存在。這種在合作社內部的互助型金融組織奠定了合作金融從民間自下而上發展的基礎，不僅填補了由于正規化金融合作組織退出造成的空白，還為民間資本發展合作金融提供了可行的方式。

建立健全社會征信體系，賦予農民更多財產權利

信用體系一直是農村金融體系建設的重點。截至2011年年底，共有1.4億農戶建立了信用檔案，9300萬信用農戶得到評定，8100萬農戶獲得貸款，余額達1.5萬億元；20多個省（市）與100多個區（縣）開展了中小企業和農村信用體系試驗區建設。建設有效的信用評價體系可以改善當地的信用環境，為企業、個人和金融機構了解農村的信用狀況提供渠道。對于新型農村金融機構，通過信用體系建設可以有效降低信息搜集成本，避免借貸人的道德風險和逆向選擇帶來的損失；對于農民個人，通過宣傳、教育和輿論監督等手段可以提高農民的誠信意識。《決定》還表明，將“賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”，這將有效改善農民貸款時缺乏抵押物的情況，提高了農民獲得貸款的可能性，也降低了新型農村金融機構放貸的風險。

由金融排異走向金融普惠

放寬農村金融市場準入后，新型農村金融機構未能按照預期解決金融支農問題，反而在發展過程中出現了質量和數量的“雙缺失”，這是金融監管體系、金融組織體系和農村社區對新型農村金融機構產生“金融排異”的結果。當前改革新形勢下，新型農村金融機構的發展方向逐漸明晰，在繼續放寬農村金融準入的基礎上，建立存款保險制度、發展合作經濟、健全信用體系等改革措施，將引導新型農村金融機構走向良性發展的道路。

因此，新型農村金融機構應正確定位自己的服務群體，村鎮銀行和貸款公司的門檻應高于資金互助社，客戶定位可擴展到縣域、鎮域的中小型企業；而資金互助社則應定位為所在的農村社區，在合理的信任半徑下更好地發揮自身優勢。同時，監管體系應堅持“嚴監管、寬處理、促發展”的原則，對新型農村金融機構實施分類監管。政府也應加大政策扶持力度，除了為新型農村金融機構提供財稅政策、保險政策等方面的扶持外，還應拓寬新型農村金融機構的融資渠道，鼓勵新型農村金融機構從大中型金融機構拆借資金，建立大中型金融機構向新型農村金融機構批發貸款的機制。此外，還要允許新型農村金融機構之間的合作，真正實現農村資金為“三農”所用。

篇5

關鍵詞：濰坊濱海經濟開發區；農村社會保障；制度建設；措施

中圖分類號：F323.89 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）001-0000-02

我國是一個人口大國，其中農村人口占據著很大的比重，農村地區的經濟發展與我國經濟發展、城市化建設、維護社會和諧等問題息息相關。近幾年來，我國十分重視農村地區的經濟發展，如開發農村經濟區、農村城鎮化建設等來拉動農村的生產力。而農村的經濟發展又受社會保障制度的影響與制約，影響著經濟發展的成果與和諧社會建設。為此，在推動農村經濟發展的同時要重視農村社會保障制度建設問題，加強對社會保障制度的認識程度，積極采取各項措施來推動社會保障制度的完善，進而推動新農村建設，拉動經濟增長。

一、農村社會保障制度的相關概念

（一）社會保障制度的概念

一般而言，所謂的社會保障制度指的是國家借助于立法與行政等措施來設立的保護社會各成員基本生活安全的項目綜合。具體而言，社會保障制度是為了維護國家的經濟與社會的穩定，根據保護與激勵相互統一的原則，針對于公民在面臨年老、疾病或者是遭受災害而面臨的生活困難的情形下，通過對國民收入的分配與再分配工作，政府根據收入分配的情形，來對這些滿足條件的公民分配一些必要的物質幫助與社會服務，進而來保障公民的基本生活的一種制度。

（二）農村社會保障制度的概念

所謂的農村社會保障制度，指的是其面向的對象是農村的居民，在農村推動的一種社會制度，本質上還是隸屬于社會保障制度的范圍。通常來說，農村社會保障制度被界定為是一種國家或政府主導的行政行為。國家或政府為了維護經濟的發展與社會的安穩，針對于農村居民在傷殘、失業、疾病或者是面臨生活困難等等情形下，由政府和社會來共同參與組織調配，給困難農民物質支持，從而來維系農民的基本生活的一種社會保障制度。

二、經濟開發區社會保障制度建設的現狀與不足之處

（一）農村社會保障的水平較低

從當前來說，我國農村社會保障制度主要是針對于弱勢群體的救濟和扶持，包括對受到自然災害威脅的災民的救治與安置。當前，我國針對于一般農民的社會保障制度以及養老制度等還不夠完善。隨著新農村建設的推進，農村經濟有了極大的發展，但是由于對社會保障制度的認識水平不足，無法從多方面、多層次來提高農村社會保障的水平，使得農村的社會保障與城市相比差距大，且發展極不平衡。現有的農村社會保障制度，只是一時扶持農民的生活，并不能夠從根本上來保障農民的生活。濰坊濱海經濟開發區近幾年來不斷提高對社會保障制度的資金支持力度，但是從整體上來看，整個資金的規模還不足以滿足群眾的意愿，做到足額的保證。除此之外，隨著經濟的發展，物價總體水平不斷上升，但是農村社會保障體系的補助資金并沒有呈現出相應的增長，這樣，不僅無法滿足保障群體的生活，反而會使得他們的生活水平下降，基本生活出F問題。

（二）社會保障體系不夠完善

從目前來說，我國農村社會保障制度的發展相對緩慢，尚未形成系統化的社會保障制度。我國經濟發展極其不平衡，特別是城鄉發展差距大，城鄉居民的收入與生活水平差距大，而在城鄉經濟發展不相同的情勢下，會給政府的社會管理帶來一定的難度，在社會保障制度政策的制定上帶來挑戰。從濰坊濱海經濟開發區的角度來說，雖然在開發區內大力的發展農業，努力提高農民的收入，但是總體來說，經濟開發區的社會保障體系還存在著不完善之處。其中，現有的農村社會保障體系僅僅是包括了新型農村的養老保險、新型農村的合作醫療保險以及農村的最低生活保障等內容，這存在著一定的缺失性，特別是無法保障50-60歲這部分群體的穩定收入來源。

（三）社會保障的資金不夠充足，渠道較少

農村社會保障資金是否充分會直接影響著社會保障制度實施的效果。通常來說，社會保障制度運行的資金主要是來自財政的專項撥款、社會組織的籌集以及個人的繳納等三個方面。長久以來，我國在農村社會保障制度的財政支出上十分有限，在一定程度上影響著社會保障制度的實施。而社會單位組織對于農村社會保障的支持并不積極，不愿意提供大量的資金來幫助農村經濟發展。對農民個人來說，由于收入水平有限，在一定程度上也無法支撐自己去繳納多余的款項，進而使得農村社會保障的資金面臨緊缺的情況。這種情況普遍存在于我國農村地區，即便對于經濟開發區來說，社會保障制度的資金仍不豐裕，這也是實施時面臨的一大難題與挑戰。

三、解決濰坊濱海經濟開發區農村社會保障制度不足的措施

（一）拓寬資金籌集的渠道，提高農村社會保障的標準

面對農村社會保障制度資金不足的問題，就需要有關部門與政府能夠意識到這一問題的嚴重性，拓寬社會保障制度資金籌集的渠道，增加資金的投入量。一是，對經濟開發區的政府來說。要增加對農村社會保障制度的財政投入比例，用財政撥款來滿足資金的需要。二是政府還需要開展多種方式的籌集資金活動，鼓勵企業、社會組織提高對社會保障制度參與的積極性，如通過募捐、贊助等等形式來吸引資金。三是從農民個人角度來說，要通過政策、技術支持等工作，來增加農民的收入，進而增強農村社會保障體系的建設力度。另外，濰坊濱海開發區政府在增加對農村社會保障工作資金投入的時候，還需要借助于政府性文件，頒布有關的條例，提高農村社會保障制度的標準，從而使得農村社會保障制度能夠發揮出效用，保障農民的基本生活。

（二）加強對農村社會保障制度的宣傳工作

從當前來說，要提高經濟開發區農村社會保障制度的實施成效，就先要強化對社會保障制度的宣傳工作，提高農民的社會保障意識。如果有關的社會保障政策不能及時準確的傳達給農民，讓農民了解政策的內容，則容易出現農民對政府、對社會保障制度不信任的情況，從而影響社會保障政策在執行中的效率，而有關的社會保障政策也會失去推行的意義。所以，應當加強社會保障制度的宣傳工作，強化善法教育，提高廣大農民對自身權利的認識，提高他們維護自身合法權益的意識。并積極采取各項措施，來調動農民參與社會保障工作的積O性，在宣傳的時候，要采取多種方式同時進行，如廣播、報紙、電視等方式或者是深入到農民家中進行深層次的交流等，以提高農民對農村社會保障制度的理解程度，提高他們的接受能力，進而提升農村社會保障工作的實施效果。

（三）完善農村社會保障的管理機制

為進一步提升農村社會保障工作的效率，發揮出社會保障制度的作用，就要從管理機制入手，改善管理中存在著不足之處。對于農村社會保障制度來說，在具體的社會保障工作中需要有統一的規劃與管理，并且還需要細化社會保障之策實施中的細則，使之在實施中能夠更加明確。此外，還需要完善管理的監督機制，發揮監督的效用，構建出完善的社會保障體系。對于經濟開發區來說，就要將農村的最低生活保障、新型農村保險以及新型農村合作醫療等工作統一的集中到同一個部門中，將原有的多頭管理的模式轉化為單一管理，進而提高管理的效率。

四、結語

從當前來說，濰坊濱海經濟開發區的農村社會保障制度雖然取得了一定的成效，在一定程度上保障了農民的基本生活。但是，農村的社會保障工作還存在著一些不足之處，如社會保障體系不夠完善、資金不夠充足等，這極大的影響著農村社會保障工作的順利進行。為此，就需要從這些方面入手，采取多種措施，如拓寬社會保障工作資金的籌集渠道，完善有關的管理機制，加大對社會保障制度的宣傳力度，從而有效提升社會保障制度的水平，促進經濟開發區的經濟發展。

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篇6

關鍵詞：新型農村金融；SWOT分析；民間資金

文章編號：1003-4625(2011)06-0061-04　中圖分類號：F830.35　文獻標識碼：A

中央多次提出推動農村地區民間資金進入金融服務領域，通過參股、設立和組建新型農村金融機構，激活農村金融市場，構建多元化、廣覆蓋、可持續的農村金融體系。在此背景下，以村鎮銀行、貸款公司、資金互助社和小額貸款公司為代表的農村新型金融機構得到了快速發展。本文通過其進行SWOT態勢分析，探尋新型農村金融機構的可持續發展戰略。

一、新型農村金融機構的產生與發展

為解決農村地區銀行業金融機構網點覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分等問題，2005年開始，中國人民銀行在山西、四川、陜西、貴州和內蒙古五省(區)開展商業性小額貸款公司試點，拉開了農村金融組織創新的序幕。2006年，中國銀行業監督管理委員下發了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準人政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，并選擇在四川、內蒙古、甘肅、青海、吉林和湖北等六省(區)農村地區開展試點，提出在農村地區組建村鎮銀行、農村社區性信用合作組織(農村資金互助社)和貸款公司等三種類型的新型農村金融機構；2007年10月，試點范圍擴大到全國31個省份。2008年，銀監會、人民銀行共同的《關于小額貸款公司試點的指導意見》，具體指導和部署各省市開展商業性小額貸款公司試點。2009年中國人民銀行的《金融機構編碼規范》中，明確將小額貸款公司納入金融機構范疇。

據中國人民銀行《中國農村金融服務報告(2010)》顯示，截至2010年末，全國共組建新型農村金融機構509家，其中已開業395家(村鎮銀行349家，貸款公司9家，農村資金互助社37家)，籌建114家。設立小額貸款公司達到2451家，比上年末增加1280家；貸款余額1975.05億元，比年初增加1201.8億元。截至2010年11月末，全國有30個省份實現鄉鎮金融服務全覆蓋，有10個省份實現鄉鎮金融機構全覆蓋。

二、新型農村金融機構的SWOT分析

SWOT是一種企業內部分析方法，用來確定企業自身的優勢(strength)，劣勢(Weakness)，機會(0p―portunity)和威脅(Threat)，將公司的戰略與內部資源、外部環境有機結合。我國的新型農村金融制度產生時間不長，雖然已經取得了較快發展，但同樣也存在著較多的問題。通過對國內新型農村金融機構的大量案例研究，筆者用態勢分析法對不同類型新型農村金融機構發展的優勢、劣勢、機遇和挑戰逐一分析，從中尋求其合適的發展戰略。

(一)村鎮銀行

村鎮銀行是指經中國銀行業監督管理委員會依據有關法律、法規批準，由境內外金融機構、境內非金融機構企業法人、境內自然人出資，在農村地區設立的主要為當地農民、農業和農村經濟發展提供金融服務的銀行業金融機構。村鎮銀行可經營吸收公眾存款，發放短期、中期和長期貸款，辦理國內結算等業務。

優勢(strength)：由金融機構作為發起人，具有起點高、產權清晰的特點，可以保證其按商業銀行經營模式開展經營活動，有效防范違規經營風險；按現代企業制度構建一級法人機構的村鎮銀行，結構扁平化，決策鏈條短，能夠根據區域經濟發展狀況創新金融產品，按照市場化原則開展經營；在貸款利率上具有較大的靈活性，為其細分市場、開展差異化服務、構建核心競爭力提供了成本覆蓋可能；可以借助發起銀行的IT資源，減少信息投入成本，加快信息化建設。

劣勢(Weakness)：多數農村地區屬于經濟欠發達區域，農業產業弱勢明顯，風險偏大，盈利空間較小；村鎮銀行機構小型化、業務分散化、存貸款結構不對稱等，業務競爭力不強；人力資源缺乏，專業化管理與低成本運作矛盾突出。

機會(Opportunity)：市場準入門檻較低，為金融機構擴張業務范圍提供了寬松的政策支持；國家政策支持和引導，財政貼補等優惠政策較多；央行支農再貸款等為其發展提供了部分后續資金支持。

威脅(Threat)：相對建立直接管轄的分支機構，發起銀行積極性不高，特別是大型金融機構發起、設立村鎮銀行意愿不足；政策的連續性有待考驗；村鎮銀行業務與網點延伸到農村村鎮與規模效益背離。

通過對村鎮銀行的SWOT分析，筆者認為應該按照S-O的發展戰略(見圖1)，即增長型戰略規劃村鎮銀行的發展，依靠自身的優勢去抓住外部機遇，利用對當地中小企業的信息優勢積累，采取金融服務的差異化競爭策略，參與到市場機會的競爭中去。在當前的政策支持下，要大力引導現有金融機構組建村鎮銀行，特別是通過組建村鎮銀行總部、建立區域性的總分行制村鎮銀行等模式，引導大型商業銀行進軍農村金融領域；同時，在村鎮銀行定位上，要根據村鎮銀行經營管理層的風險偏好、價值取向和區域社會經濟發展決定，將客戶群體定位于國家產業政策鼓勵發展、具有自身特色和市場發展前景、資信良好的農村地區小企業客戶群。

(二)貸款公司

貸款公司：指經中國銀行業監督管理委員會依據有關法律、法規批準，由境內商業銀行或農村合作銀行在農村地區設立的專門為縣域農民、農業和農村經濟發展提供貸款服務的非銀行業金融機構。貸款公司主要經營各項貸款、票據貼現、資產轉讓等業務。

優勢(strength)：發起銀行全資子公司，產權清晰，結構簡明。

劣勢(Weakness)：對發起銀行要求較高，總資產50億元以上且公司治理良好，內部控制健全有效；“只貸不存”限制商業銀行發起組建。

機會(0pportunity)：市場準入門檻低(注冊資本50萬元以上)；享受中央財政新型農村金融機構定向費用補貼資金。

威脅(Threat)：商業銀行發起意愿較低，目前僅有8家。

在對貸款公司的SWOT分析中，筆者認為其市場前景并不樂觀，銀行業金融機構對發起組建全資貸款公司的認可度不高，因此，對其實施W-T戰略，即防御戰略，逐步退出新型農村金融組織體系。事實上，貸款公司在組建與經營管理上，遠沒有小額貸款公司靈活，加上對其實施審慎性監管，商業可持續性一直受到社會各界的懷疑。

(三)農村資金互助社

農村資金互助社指經銀行業監督管理機構批準，由鄉(鎮)、行政村農民和農村小企業自愿人股組成，為社員提供存款、貸款、結算等業務的社區互銀行業金融機構。農村資金互助社以吸收社員存款、發放社員貸款為主要業務。

優勢(strength)：從市場定位上，資金互助社以合作與互助為基礎，具有明顯的合作金融特色；從市場細分上看，資金互助社能夠滿足農戶信貸需求的額度小、多樣性和靈活性特點，是適合農村地區信貸的重要金融形式；從經濟效益上看，資金互助社通過“熟人信貸”有效降低風險，信貸交易成本較低。

劣勢(Weakness)：資金短缺，規模較小，難以達到資金保本邊界；不難設立分支機構，難以形成服務網絡，缺乏系統組織體系支持；與其他銀行業金融機構的合作與資金批發、拆借渠道不暢。

機會(Opportunitv)：市場準入門檻低；農村經濟的快速發展，特別是農村經濟組織化程度的提高，為農村資金互助社提供了有效的載體；國家支持農民專業合作社開展多樣形式的信用合作。

威脅(Threat)：實施審慎性監管，經營成本上升，對于不以盈利為首要目的的合作金融而言難以承受；缺乏專業的合作金融法規，現有的《農民專業合作社法》尚未提及信用合作；在防止互助社辦成農村信用社“第二”或者農村基金會上，監管政策尚不明朗，監管者對資金互助社的發展持保守態度。

在對農村資金互助社的SWOT分析中，筆者認為其市場前景也不容樂觀，經營成本偏高、資金籌資渠道狹窄是其發展的主要障礙。在對眾多農村合作金融案例研究中，筆者認為當前農村經濟中已具備了開展資金互助與信用合作的基礎，特別是農民專業合作社的快速發展為信用合作提供了操作平臺與載體。但目前由于信用合作的規模偏小和非盈利性，應該實施“W-O”發展戰略，即扭轉戰略模式。通過政策支持和資金引導，鼓勵農民專業合作社開展多種形式的信用合作，依靠其生產合作的內生力推動信用合作的發展，實現生產、信息、資金的互動與共贏，而不用急于向農村資金互助社改造和轉化。

(四)小額貸款公司

小額貸款公司是由自然人、企業法人與其他社會組織投資設立，不吸收公眾存款，只經營小額貸款業務的有限責任公司或股份有限公司。小額貸款公司實行“只貸不存”，嚴格地說只能屬于準金融機構。

優勢(Strength)：是目前民營資本進入金融業的主要渠道；小額信貸需求旺盛，市場廣闊；公司治理結構短平，經營靈活，能夠有效增加農村信貸投入，推動競爭性農村金融市場的形成。

劣勢(Weakness)：只貸不存，后續資金難以保證；風險控制能力有待提升；身份與性質有待規范，法律法規還不健全。

機會(Opportunity)：由各省市負責審批與管理，得到地方政府部門的推捧與支持；有機會改造為村鎮銀行、金融公司等正規金融機構；部分省市可以享受到新型農村金融機構定向費用補貼資金。

威脅(Threat)：發展方向尚不明了，改造為村鎮銀行要放棄投資者的控制權，限制了小額貸款公司的積極性；監管意見尚不明確，先經營、后規范有可能造成行業發展大起大落。

通過對小額貸款公司的SWOT分析中，筆者認為其市場前景廣闊，是目前新型農村金融機構中最具活力的一類，但資金籌資渠道狹窄、發展方向不明也限制了其發展的可持續性。對此，筆者認為在小額貸款公司的發展規劃上，可以采取兩種策略，一是按“S-O”即增長戰略，通過大力引導和支持，鼓勵更多的民間借貸資本“陽光化”，為農村地區的經濟發展提供更多的資金支持；二是按“S―T”發展戰略，即多種經營戰略，適當擴大小額貸款公司的業務范圍，如開展中小企業咨詢服務、委托貸款業務等，在風險可控的前提下使之能夠經營更多的信用產品，增強其可持續發展能力。

三、對新型農村金融組織可持續發展的建議

通過SWOT方法，本文提出對村鎮銀行實行增長戰略、貸款公司實施防御戰略、資金互助社實施扭轉戰略、小額貸款公司實施增長戰略和多元經營戰略的思路。基于此，筆者認為，“十二五”期間我國發展新型農村金融可以分為兩步走：

第一步是推動新型農村金融機構的組建，實現農村金融體系的增量改革與競爭格局(2011―2012年)。按照銀監會《新型農村金融機構2009年―2011年總體工作安排》，全國計劃組建1294家新型農村金融機構(不含小額貸款公司)，其中計劃組建村鎮銀行1027家，貸款公司106家，農村資金互助社161家，至2011年底全國新型農村金融機構總量達到1416家。對此，本階段要以此為藍本，一是鼓勵符合條件的區域性中小商業銀行跨區域發起和設立村鎮銀行，引導民間資本投資和入股村鎮銀行；二是推行總部管理制的村鎮銀行發起模式，引導大型商業銀行設立村鎮銀行控股公司或管理總部，發起和控股多種組織形式的村鎮銀行；三是積極引導核心企業組建、投資入股小額貸款公司，打通與銀行業金融機構的資金批發通道，適度提高小額貸款拆借資金的杠桿比率；四是在風險可控的前提下，適當增加小貸公司業務范圍，提高其可持續發展能力；五是創新財政支持農民專業合作社發展的方式，通過對省、市級農民專業合作社示范社進行資金扶持，引導社員在合作社內部開展信用合作，鼓勵有條件的農村信用合作組織組建資金互助合作社；六是人民銀行、銀監會在貸款利率執行、風險防控與補償、結算支付與征信服務等方面增加支持和扶持。

第二步是引導和推動新型農村金融組織向村鎮延伸服務，促進農村地區普惠金融體系的形成與發展(2013―2015年)。一是逐步規范經營，通過政策支持和監管引導，促使新型農村金融機構將金融服務延伸到經濟相對發達的鄉鎮領域，鼓勵村鎮銀行、小額貸款公司以經濟相對發達的鄉鎮為核心設立分支機構和金融服務站、金融代辦點等非正規營業網點，為農村地區小城鎮微小企業提供信貸支持，不斷提高金融服務的覆蓋率；二是進一步明確和完善小額貸款公司的發展方向與業務范圍，對經營效益較好、風控能力較強、經營時間較長的小額貸款公司，要積極推動其業務的轉型，鼓勵其組建村鎮銀行、金融公司等功能齊備的正規金融組織；三是適度放寬新型農村金融機構的籌資渠道，通過開展同業拆借、貸款批發、央行支農再貸款、發行小額貸款公司集合債券等形式，提高資金籌資能力；四是充分利用財政支農資金，不斷拓寬農村經濟合作組織與正規金融的融資渠道，正確引導其開展資金互助與信用合作，解決“三農”生產與發展中的小額資金需求，支持有條件的農民專業合作社向農村資金互助社過渡與改造；五是加快對新型農村金融機構的信息平臺建設，逐步建立全國或分省的微型金融綜合業務信息平臺，植入央行大小額支付、征信服務、反洗錢及綜合業務統計分析等功能模塊，提高金融產品與服務的標準化管理水平。

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扎實做好新形勢下農村金融服務工作

在新形勢下如何做好風險控制，在剛才的專題上有很多專家已經談到了，在這里我只說怎么做好農村金融服務工作。

積極貫徹落實國家振興經濟政策。農村中小金融企業在有效控制風險的前提下，加大投放，加大支農的力度。

及時謀劃部署農村金融機構服務工作。圍繞農業產業鏈細分農業市場客戶群，認真論證業務發展的特點，加強市場營銷，牢牢占領農村市場。在風險防控情況下，做自身能夠接受和識別的業務。

大力推進金融產品服務創新。從銀監會來講，凡是有利于改進支農服務的方法和方式，都要大力推薦。凡是支農服務創效明顯的機構，都予以大力支持。

營造良好的外部環境，建立長效扶持機制。我國目前城鄉二元結構非常明顯，農民是弱勢群體，農業是弱勢產業，從客觀上講，這與金融機構商業化經營目標確實存在一定的矛盾。為此需要積極借鑒國際上有效的經驗和做法，積極協調出臺各項扶持政策，綜合發揮貨幣政策、財稅政策和監管政策的扶持作用，要研究落實十七屆三中全會提出的綜合運用財稅杠桿和貨幣政策工具，引導更多信貸資金投向農村的政策目標。適時、適度調整準入門檻，吸引符合條件的資金去農村投資，鼓勵符合條件的農村金融機構按照市場的運作投資、收購、兼并、重組農村金融機構，提高農村金融體系健康度的同時，加大對西部農村金融的投入。加大對銀行業犯罪打擊的力度，從嚴打擊逃廢債行為，加強信用村、信用鎮的建設，盡快建立覆蓋所有農戶和農村企業的征信體系，積極推進信用

文化建設，引導農村中小金融機構配制優質的企業文化。

規范發展新型農村金融機構

“三農”問題和農村金融問題，是中央高度關心、各界高度關注的問題，“三農”的事情是關系全面建設小康社會的大局，所以我們始終要把“三農”問題作為工作的重中之重，把建立現代金融體系制度作為首要目標，加快建立適合“三農”發展的金融體系。相信大家對銀監會的新型農村金融機構政策出臺的內容已經很熟悉。政策的核心內容是兩個放開，一是資本放開，二是機構放開。在資本放開方面，主要是指允許社會各類資本包括民間資本和國外金融資本參與農村金融市場，特別是要提高民營資本對農村金融的參與度。機構開放是支持相關金融機構去農村建設網點，我們所推出新型農村金融機構只是目前農村金融以及存在農村金融機構有力的補充，并不是指農村金融的全部。試點原則方面，首先是低門檻嚴監管原則，適當降低機構和業務在農村地區的市場準入條件，增加農村地區銀行業金融機構覆蓋面。確定金融機構的注冊資本金。在投資人的資格和業務準入的條件和范圍，新設法人機構等權限適度降低了門檻。這里頭就是在允許設立三類機構方面，有人認為，監管部門目前沒有給各省積極推出小額信貸組織合法的地位，這里面有一個問題需要再重新認識一下，小額信貸機構也已經推出若干年了，在我們國家也有數百家，一直在穩健運行，2008年5月份銀監會和人民銀行也出臺了意見，政府處置風險，小額貸款公司由工商部門注冊，經過工商部門注冊的小額貸款公司也是一家合法機構，這個法律地位不是說銀監會能夠給的，而銀監會管的只是經營存貸款業務的經營機構，而小額貸款公司只是一般的企業。其次是嚴監管。所謂嚴監管，這里面需要說明的是三類機構是正規機構，是涉及存款人和投資人資金安全，由監管部門發牌照，接受審慎監管的機構，這跟一般企業是有區別的。除了堅持低門檻嚴監管之外，還堅持先試點后推開的原則，先中西部，后內地，先解決服務空白，再解決競爭充分的問題。2006年12月，開展試點工作，到2007年在全國進行推開，到2008年10月31日，已有77家新型同村金融機構獲準開業，其中村鎮銀行62家，貸款公司5家，農村資金互助社10家。從試點成效來看，初步建立了農村金融供給的新渠道，創造了農村金融運營的新模式，增強了農村金融機構的新活力，提升了農村金融服務的新水平，起到了激活農村金融市場的目的。

從許可要求來看，已經納入2008年第3號規章，但只有國務院規定的試點地區才可以參與。關于新型農村金融機構下一步工作，我們目前主要五方面推進，第一是主要爭取通過三年的努力跟現有農村金融機構一起實行縣鄉鎮基本覆蓋。2007年公布的數字空白鄉鎮是2688個，銀監會目前對2688個鄉鎮進行了摸底調查，其中有40%是通過現有金融機構的延伸服務來實現，還有將近10%～20%是通過2008年以來金融機構到空白鄉鎮增設網點方式實現的，還有個別的地方確實是不具備商業可持續的問題，這一點應該通過國家政策扶持來實現的。第二是加強推進，如期完成第二階段的試點任務。第三是加強宣傳，積極引導各類資本參與試點。第四是加強協調，努力營造良好的試點工作范圍。第五是加強監管，切實防范金融風險。

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    關鍵詞:新農村 村鎮銀行 發展對策

    一、村鎮銀行概念和興起原因

    (一)村鎮銀行概念

    銀監會的《村鎮銀行管理暫行規定》中對村鎮銀行概念作了界定,村鎮銀行是指經中國銀行業監督管理委員會依據有關法律、法規批準,由境內外金融機構、境內非金融機構企業法人、境內自然人出資,在農村地區設立的主要為當地農民、農業和農村經濟發展提供金融服務的銀行業金融機構。

    (二)村鎮銀行興起原因

    現在國家正大力推行新農村建設計劃。在此過程中,農村生產方式和農業產業結構都將發生重大轉變,需要增加對農村固定資產的投資,因此農村金融市場將獲得較大發展。

    但是現有的農村金融市場存在以下兩個問題:一是流向農村的固定投資數額較少。2010年,農、林、牧、漁業固定資產投資總額達到了3966億元,同比增長18.2%,只占了2010年中國固定資產投資總額的1.6%,大部分固定投資都流向了城市。二是原有金融機構貸款審批要求高,一般農戶很難借到款項。

    在此情況下,國家扶持發展村鎮銀行就可以解決兩個問題。一是吸收農村區域存款,用于新農村建設投資;二是發揮自身優勢,為農戶提供差異化的信貸方案,支持正常的農業生產。自2006年,銀監會出臺《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》(以下簡稱《意見》)以來,村鎮銀行發展勢頭不減,截至2010年底全國開設的村鎮銀行的數量達到了349家。

    二、我國村鎮銀行的發展問題

    雖然村鎮銀行發展形勢不錯,根據銀監會的《新型農村金融機構2009—2011年總體工作安排》,計劃在2011年底全國設立1027家村鎮銀行,但計劃和現實之間還存在著非常大的差距,造成這種情況的因素有很多,主要有以下幾點原因:

    (一)缺乏政策扶持

    現在各級地方政府沒有系統地出臺對村鎮銀行的扶持政策,村鎮銀行相較于農村信用社在稅費減免、財政支持和農貸貼息上都缺乏優惠政策。目前,村鎮銀行在資金規模、團隊建設和產品創新能力上都與農村信用社有較大差距,而且農村信用社享受的稅收優惠政策也優于村鎮銀行,顯然不利于營造一個良好的競爭氛圍。這種差異化的扶持政策,也將進一步削弱村鎮銀行支持新農村建設的能力,某種程度上背離了開辦村鎮銀行的初衷。

    (二)團隊建設不足

    我國村鎮銀行發展的時間較短,還處于探索階段,需要一批在金融方面擁有專業技能和操作經驗的人才。《意見》中對村鎮銀行從業人員的要求并不高,但村鎮銀行在人員的薪酬待遇方面還存在著一系列問題,導致招聘不到相應的人才。現階段村鎮銀行并不能提供更為優越的條件吸引這些從業人員,最后只能退而求其次,招聘那些經驗不足、業務水平較低的從業人員,帶來一定的經營風險。

    (三)產品缺乏創新

    目前,開展小額信用貸款和農戶聯保業務的村鎮銀行數量還不多,絕大多數村鎮銀行在仍采用傳統金融機構的貸款方式,導致農戶在村鎮銀行貸款的意愿不高。雖然農業生產具有較強的周期性和不確定性,很容易受到自然災害的影響,為村鎮銀行帶來較大的經營風險,但有些村鎮銀行在風險防范上呈現出過度敏感的情況。個別銀行在辦理貸款業務時,在已有住房抵押的情況下,還需要擔保人擔保,既增加了銀行和借款人之間的交易成本,又引起借款人的反感,導致優質客戶流失,不利于信貸業務的開展。并且,村鎮銀行在信貸管理方式上也存在問題,審批模式陳舊,仍沿用過去的運作模式,審批權集中于貸審會,使得審批流程繁瑣而無效率。

    (四)缺乏農戶信任

    村鎮銀行還是一個新生事物,農戶接受和認可村鎮銀行還需要一定的時間。現在,大部分農戶比較信任傳統的商業銀行和信用社,對村鎮銀行始終抱有觀望和不信任的態度,對于到村鎮銀行存貸款還持有排斥的心態,導致村鎮銀行業務發展緩慢。村鎮銀行要想改變農戶的看法,提高自己的美譽度,就必須做好正面宣傳工作。雖然,媒體對村鎮銀行有過正面宣傳,村鎮銀行也使用各種渠道宣傳自己,但是農村地區主要的信息來源并不是報刊,這些宣傳工作能起到的作用也十分有限。  (五)營業網點較少

    就現階段情況來看,絕大部分村鎮銀行只有1-2家營業網點,因為營業網點較少,所以村鎮銀行不能形成區域優勢,無法發展和壯大自身力量,更不利于客戶辦理金融業務,導致客戶滿意度低。網點少,還會降低村鎮銀行吸收存款的能力,資金規模不大又會影響信貸業務的擴展,最后陷入無法擴張的怪圈。究其原因,也是由于村鎮銀行缺乏政策扶持、團隊建設不足、產品缺乏創新和缺乏農戶信任等一系列問題造成的。

    三、我國村鎮銀行的發展對策

    (一)尋求政府政策支持

    村鎮銀行應積極向政府呼吁相關政策的支持,同樣作為服務新農村建設的金融機構,也應該享有同農村信用社相同的優惠政策。不僅如此,地方政府應重視村鎮銀行的建設工作,根據自身區域的發展現狀,為村鎮銀行爭取各類優惠措施,例如鼓勵相關行政、事業單位到村鎮銀行開設賬戶,提高村鎮銀行的存款規模和影響力。

    (二)加強團隊建設工作

    為扭轉人才匱乏的局勢,村鎮銀行必須加強團隊建設工作,努力做好人員的招聘和培養工作。一是提供相應的優厚條件,引進一批擁有豐富的銀行從業經驗的工作人員,在較短時間內提高員工的整體素質。二是推行人才儲備計劃,與相關大專院校建立良好的關系,定向招聘會計、金融等相關專業的畢業生,做好人才儲備工作。三是加強員工培訓工作,培訓內容包括專業技能培訓和職業道德教育培訓,力爭建立一支業務優良、品德優秀的復合型團隊。

    (三)提高產品創新能力

    村鎮銀行要想充分發揮自身的競爭優勢,必須提高產品創新能力。一是對農戶開展市場調研活動。為明確農戶的真實需求,信貸人員必須到農戶家中進行深入的市場調研工作,通過面對面的交流,雙方能夠建立起良好的合作關系。信貸人員既能切實掌握農戶的真實需求,根據農戶的不同制定差異化的信貸營銷方案,又能避免因為信貸擴張而帶來的風險。二是根據市場調研結果,開發各類信貸產品。村鎮銀行必須根據農村金融市場的特點,開發各類小額信用貸款業務,解決農戶因農業生產周期問題帶來的資金短缺問題;根據農村抵押品少的特點,建立農戶聯保貸款模式,進一步降低經營風險。三是村鎮銀行也須盡量簡化貸款的審批流程,下放貸款的審批權,減少各個環節上的時間,提高審批效率,提高農戶存貸款積極性。

    (四)提高自身的公信力

    村鎮銀行要提高自身的公信力,打消農戶的憂慮,必須做好形象宣傳工作。一是引導各類新聞媒體,為村鎮銀行發展營造良好的社會輿論。特別是引導當地媒體,因為現階段村鎮銀行發展具有很強的地域性特點,只是局限于特定區域,客戶群也集中于此。村鎮銀行可以充分利用地方報紙和電視臺,加大對村鎮銀行的正面宣傳力度,讓社會公眾了解和認可村鎮銀行。二是加強與各村委組織的聯系,落實各村莊內部的宣傳工作。村鎮銀行可以通過各村委組織學習村鎮銀行的相關材料,打消農戶心中的焦慮;同時還可以運用村委的廣播宣傳村鎮銀行的各項業務。只有這樣,才能有效提高村鎮銀行的社會公信力,增強公眾的存貸款信心,通過擴大儲蓄人群,壯大資金實力,為我國新農村建設發展奠定資金基礎。

    (五)提高網點拓展能力

    前文已述,現在村鎮銀行營業網點少,服務范圍小,導致客戶滿意度低,村鎮銀行各方面競爭力都不足。而網點拓展能力的不足是由綜合因素造成的。為了改變這一現狀,村鎮銀行應該努力從尋求政府支持、加強團隊建設、提高產品創新能力和提高自身公信力上下苦功。在運營好單個營業點的基礎上,努力提高運營管理能力,加強銀行信息化建設,往周邊村鎮延伸,擴大營業輻射半徑,提高自身影響力。改變農戶對村鎮銀行的原有觀念,增強他們存貸款意愿,增強自身的生存空間,改善農村金融服務現狀。  參考文獻:

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    [6]銀監會.村鎮銀行管理暫行規定.2011-2-17.

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    2006年12月20日,中國銀監會下發了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策,更好支持社會主義新農村建設的若干意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》提出,按照商業可持續原則,在農村地區建立村鎮銀行、農村資金互助社和貸款公司等新型農村金融機構;要求各地積極引導包括境內外銀行資本、產業資本和民間資本在內的各類資本投入到農村金融體系的建設中,并決定在吉林、四川、青海、甘肅、內蒙古、湖北6省(自治區)的農村地區進行試點。2007年1月22日,中國銀監會又出臺了“三項規定”:即《村鎮銀行管理暫行規定》、《農村資金互助社管理暫行規定》和《貸款公司管理暫行規定》。2007年10月12日,經國務院批準,中國銀監會決定將新型農村金融機構的試點由原來的6省(自治區)擴大到全國31個省(市、自治區)。截至2008年底,全國已有105家新型農村金融機構獲準開業,其中,村鎮銀行89家,農村資金互助社10家,貸款公司6家;105家新型農村金融機構共吸納股金40.4億元,吸收存款42.8億元,貸款余額27.9億元,累計貸款39.7億元,96.8%的貸款投向農村小企業和農戶。數據表明,新型農村金融機構拓寬了農民、農業和農村的融資渠道,有利于“三農”問題的解決。

    二、我國新型農村金融機構制度安排的特點

    (一)服務于當地農民、農業和農村經濟發展

    村鎮銀行定位于經中國銀監會有關機構批準,由境內外金融機構、境內非金融機構企業法人、境內自然人出資,在農村地區設立的主要為當地農民、農業和農村經濟發展提供金融服務的銀行業金融機構。農村資金互助社定位于經中國銀監會有關機構批準,由鄉(鎮)、行政村農民和農村小企業自愿入股組成的,為社員提供存款、貸款、結算等業務的社區互銀行業金融機構。貸款公司定位于經中國銀監會有關機構批準,由境內商業銀行或農村合作銀行在農村地區設立的專門為縣域農民、農業和農村經濟發展提供貸款服務的非銀行業金融機構。新型農村金融機構的資金不能用于“三農”以外的其他領域,服務對象限制在縣級行政區,或鄉(鎮)和行政村一級的社區,不準許跨區經營,村鎮銀行不能發放異地貸款。

    (二)注冊資本金較低

    在縣(市)設立的村鎮銀行,注冊資本不低于300萬元人民幣;在鄉(鎮)設立的村鎮銀行,注冊資本不低于100萬元人民幣。農村資金互助社的注冊資本:在鄉(鎮)設立的農村資金互助社,注冊資本不低于30萬元人民幣,在行政村設立的農村資金互助社,注冊資本不低于10萬元人民幣。貸款公司的注冊資本不低于50萬元人民幣。

    (三)股東持股比例一定

    村鎮銀行應由境內外金融機構、境內非金融機構企業法人、境內自然人出資,其最大股東或唯一股東必須是銀行業金融機構。最大銀行業金融機構股東持股比例不得低于村鎮銀行股本總額的20%,單個自然人股東及關聯方持股比例不得超過股本總額的10%,單一非銀行金融機構或單一非金融機構企業法人及關聯方持股比例也不得超過股本總額的10%。對于貸款公司,制度規定應由境內商業銀行或農村合作銀行全額出資。貸款公司不得吸收公眾存款,其營運資金為實收資本和向投資人的借款。

    (四)治理機構設置靈活

    “三項規定”提出,新型農村金融機構的治理機構應具有靈活性和有效性。不同形式的金融機構可以根據自身的實際情況建立不同的治理架構,不必拘泥于固定的“三會”形式,應注重組織制度的有效性和股東的真正到位。

    (五)監管指標明確

    對村鎮銀行的監管指標:資本充足率大于8%、不良資產率低于5%時,適當減少現場檢查的頻率和范圍;資本充足率高于4%、低于8%時,督促其制訂切實可行的資本補充計劃,限期提高資本充足率,加大非現場監管及現場檢查力度,適時采取限制其資產增長速度、固定資產購置、分配紅利和其他收入、增設分支機構、開辦新業務等措施。對農村資金互助社的監管指標:資本充足率大于8%、不良資產率在5%以下時,允許向其他銀行業金融機構融入資金,適當降低現場檢查頻率;資本充足率低于8%、大于2%時,禁止其向其他銀行業金融機構融入資金,限制其發放貸款,加大現場檢查力度;資本充足率低于2%時,責令限期增擴股金、清收不良貸款、降低資產規模,限期內未達到規定的,要求其自行解散或予以撤銷;對單一社員的貸款總額不得超過資本凈額的15%;對單一農村小企業社員及其關聯企業社員、單一農民社員及其在同一戶口簿上的其他社員貸款總額不得超過資本凈額的20%;對前十大戶貸款總額不得超過資本凈額的50%;資產損失準備充足率不得低于100%。對貸款公司的監管指標:資本充足率大于8%,不良貸款率在5%以下時,適當減少檢查頻率;資本充足率低于8%、大于4%,或不良貸款率在5%以上時,加大非現場監管力度,督促限期補充資本、改善資產質量;資本充足率降至4%以下,或不良貸款率高于15%時,責令其調整高級管理人員、停辦所有業務、限期重組。限期內不能實現有效重組、資本充足率降至2%以下時,責令投資人適時接管或由銀行業監督管理機構予以撤銷;對同一借款人的貸款余額不得超過資本凈額的10%;對單一集團企業客戶的授信余額不得超過資本凈額的15%。資產損失準備充足率不低于100%。

    三、我國新型農村金融機構制度安排的缺陷

    (一)準入門檻過低

    新型農村金融機構的制度安排是低注冊資本,即低準入門檻。低準入門檻有利于新型農村金融機構的設立,但準入門檻過低,將會使新型農村金融機構出現“先天不足”——資金不足,進而抵御經營風險的能力較弱。而且,新型農村金融機構的貸款方式以信用貸款為主,信貸資產的風險系數較大,同時還要應對自然災害、動物瘟疫等不可抗力導致的違約風險。因此,應完善新型農村金融機構的制度安排,適當提高準入門檻。

    (二)限制資本投入

    新型農村金融機構的制度安排限制了資本的投入,所以在其運行過程中,極易出現資金不足的問題。如,村鎮銀行各類股東的持股比例制度安排,限制了具有較強資金實力的單個自然人、單一非銀行類金融機構和單一非金融機構企業法人向

    村鎮銀行投入資本;農村資金互助社各類股東的持股比例制度安排,也限制了具有較強資金實力的單個農民或單個農村小企業向農村資金互助社投入資本;貸款公司的營運資金為實收資本和向投資人的借款。貸款公司“只貸不存”的制度安排,也使其資金實力受到限制。因此,應完善新型農村金融機構的制度安排,鼓勵資本投入。

    (三)忽視債權人權益保護

    新型農村金融機構的主要任務是為農民、農業和農村提供貸款,而貸款制度的安排,又不要求貸款人提供擔保品。所以,如果新型農村金融機構發生支付危機或破產倒閉,不僅難以償還存款人的存款本金和利息,損害存款人的權益,而且投資人也難以收回投入的資本,損害投資人的權益。因此,應完善新型農村金融機構的制度安排,加強債權人的權益保護。

    (四)監管指標不合適

    新型農村金融機構的監管指標,主要是資本充足率和不良資產率。不良資產率監管指標是不合適的,它可能會影響新型農村金融機構發揮作用。因為新型農村金融機構的任務是為“三農”提供金融服務,尤其是貸款服務,而服務對象又是風險較大和不確定的對象,所以新型農村金融機構的不良資產率有時可能會較高。如果嚴格按照制度規定的不良資產率來衡量,則新型農村金融機構就可能難以充分發揮應有的作用。因此,應完善新型農村金融機構的制度安排,調整監管指標。

    四、完善我國新型農村金融機構制度安的對策

    目前,我國新型農村金融機構制度安排的法規,主要是中國銀監會的《村鎮銀行管理暫行規定》、《農村資金互助社管理暫行規定》和《貸款公司管理暫行規定》。因此,完善我國新型農村金融機構制度安排,主要是結合新型農村金融機構的特點,修改完善這三部法規,維護新型農村金融機構的正當權益,促進新型農村金融機構的發展,實現為農民、農業和農村經濟發展服務的目的。

    (一)適當提高準入門檻

    適當提高準入門檻,既不會太影響新型農村金融機構的設立,又可較好地解決新型農村金融機構的資金不足問題,增強其抵御經營風險的能力。進一步來說,就是適當提高注冊資本最低限額。這樣,新型農村金融機構才能滿足當地農民、農業和農村經濟發展的資金需要。

    (二)鼓勵資本投入

    新型農村金融機構的制度安排,限制了有關股東的資本投入,可能會出現資金不足的問題,所以,應完善制度安排。第一,完善村鎮銀行各類股東的持股比例制度安排,提高單個自然人股東及關聯方持股比例,提高單一非銀行金融機構或單一非金融機構企業法人及關聯方持股比例。第二,完善農村資金互助社各類股東的持股比例制度安排,使實力較強的單個農民或單個農村小企業可以自由向資金互助社投入資本。同時,允許吸收非社員存款,并擴大資金互助社的社員范圍,使金融機構也可以向其投入資本。第三,完善貸款公司營運資金來源制度安排,使其既可以吸收股東資本和向投資人借款,也可以適當吸納公眾存款和向其他銀行業金融機構融入資金,提高資金實力。

    (三)保護債權人權益

    新型農村金融機構的制度安排,必須保護股東和存款人的合法權益。在制度安排上,要保證存款本金和利息的支付;實行審貸分離;對借款人的借款用途、償還能力、還款方式等進行嚴格審查,要求借款人提供擔保;對保證人的償還能力、抵押物、質物的權屬和價值以及實現抵押權、質權的可行性進行嚴格審查;借款人到期不歸還擔保貸款的,要依法要求保證人歸還;經審查、評估,確認借款人資信良好,確能償還貸款的,允許不提供擔保。

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關鍵詞：農村養老保險;勞動法;建立;完善

中圖分類號：C915文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2011）05-0152-01

養老保險,是指勞動者在因年老或病殘而喪失勞動能力的情況下,退出勞動領域,定期領取生活費用的一種社會保險制度。除職工養老保險外,我國農村的養老保險也有了一定的發展,而且農民工的養老保險體系也正在構建之中。但是從總體來看,我國農村養老保險的實施還沒有到位。盡管國務院了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》,很多政府也都制定了城鄉居民養老保險辦法實施細則,但由于各方面的原因,這些并沒有真正在農村普及;特別是落后地區的農民,“養兒防老”的觀念仍然根深蒂固。

建立農村社會養老保險是有必要的。作為農村社會保障的重要組成部分,它的建立對保障老年農民的利益,促進農村經濟的發展和改革的深化,保證社會秩序的穩定都有積極意義。而且,它還有助于減輕農民“養兒防老”的思想,從而有利于計劃生育政策貫徹執行。許多學者認為計劃生育政策在中國西部農村難以貫徹執行,主要問題就在于社會保障體系殘缺不全,農民養老問題難以保障。由于農村家庭的小型化,大量青壯年農民流向城市,老年農民社會地位下降等原因,近年來農村家庭養老功能正逐步淡化、弱化。而土地、家庭儲蓄和農民自身的養老能力都難以擔負起老年農民的生活保障。

國務院的《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》從基本原則、任務目標、參保范圍、基金籌集、建立個人賬戶、養老金待遇、養老金待遇領取條件、待遇調整、基金管理、基金監督、經辦管理服務、相關制度銜接、加強組織領導、制定具體辦法和試點實施方案、做好輿論宣傳工作等十五個方面對農村社會養老保險問題做出了規定。而地方政府,以北京市和山東省為例來看,北京市為確保本市城鄉居民養老保險制度的順利實施也制定了《北京市城鄉居民養老保險辦法實施細則》,內容涉及到了辦理城鄉居民養老保險的手續、城鄉居民養老保險的繳費標準、城鄉居民養老保險基金、個人賬戶計息、按月享受城鄉居民養老保險待遇的條件、城鄉居民養老保險待遇、領取城鄉居民養老保險待遇的手續、養老保險關系的轉移、保險制度的銜接、清算、個人賬戶繼承等方面。新型農保制度首先在經濟強縣、全省新農村建設“百鎮千村示范工程”和有條件的地方進行試點。針對當地經濟社會和農民群眾的實際情況,力求達到“三個適應”:適應政府和農民的承受能力、適應農民參保面的推廣、適應此項工作健康持續發展。在實踐中,山東省淄博市淄川區為宣傳貫徹《淄川區新型農村基本養老保險試點工作實施意見》,做好試點實施的準備工作,淄川區勞動和社會保障局舉辦淄川區新型農村基本養老保險政策培訓班。全區新型農村基本養老保險試點街道辦事處勞動保障服務中心主任及工作人員、各村、居負責農村養老保險工作的財務人員都參加了培訓。培訓旨在提高與會人員認識和政策業務水平,為開展新型農村基本養老保險試點工作奠定基礎。

我國養老保險制度的建立經歷了三個階段,第一階段是從1986-1992年,為試點階段。1986年,民政部和國務院有關部委在江蘇沙洲縣召開了“全國農村基層社會保障工作座談會”。會議根據我國農村的實際情況決定因地制宜地開展農村社會保障工作。一些經濟較發達的地區成為首批試點地區。第二階段是從1992年―1998年,為推廣階段。第三階段是從1998年以后,此階段為衰退階段。1998年政府機構改革,農村社會養老保險由民政部門移交給勞動與社會保障部。這個階段由于多種因素的影響,全國大部分地區農村社會養老保險工作出現了參保人數下降、基金運行難度加大等困難,一些地區農村社會養老保險工作甚至陷入停頓狀態。官方對這項工作的態度也發生了動搖。1999年7月,國務院指出目前我國農村尚不具備普遍實行社會養老保險的條件,決定對已有的業務實行清理整頓,停止接受新業務,有條件的地區應逐步向商業保險過渡。從以上幾個發展階段來看,可以說到目前為止,農村社會養老保險在實踐上是并不成功的。

而且一些文獻對建立農村社會保障的約束性進行分析后指出,由于我國資金有限,而城市又處于經濟改革的中心,在資金的競爭性使用中具有優勢;而且福利國家的困境對政府的警示作用使國家不敢對農村社會養老保險投入太多,因此現階段我國尚無能力建立真正的全國范圍內的農村社會保障制度,只能以局部地區的社會保障作為替代。

當然,養老保險制度也有其發展的一面,隨著社會經濟發展與城市化進程的加速,農村傳統的家庭養老模式面臨巨大挑戰,農村居民逐漸提高了對社會養老保障的需求。零點研究咨詢集團的《2009年零點中國公共服務公眾評價指數報告》中關于新型農村養老保險的調查顯示,76.8%的農村居民對新農保表現出積極的參保意愿,可見農村居民參保的熱情很高。新農保目前的繳費標準設為每年100元、200元、300元、400元、500元五個檔次,參保人自主選擇檔次繳費,多繳多得。已經參加新農保的農村居民中有74.3%的人認為,新農保所繳納的費用給生活帶來的壓力較小。而且調查顯示,已經參加新農保的農村居民中優先選擇中高檔次的居多,60%的農村居民選擇300元及以上檔次。這也從側面反映出了新農保繳費的合理性。

但是我們還應當看到,還有很多農民對新農保并不了解。統計表明,“認知程度”與“作用評價”兩變量間有顯著的正相關關系,說明農村居民越了解新農保制度,對該制度的內容理解得越準確,對它的評價也更高。對于目前表示不愿意參加新農保的群體,第一位的原因是“收入水平低，交不起費用”;第二位和第三位的原因則分別是“對養老保險制度不了解”和“還是要自己出資,沒有必要”。此外,許多農村居民對新農保政策了解得并不透徹,有的認為新農保保障水平低、參保不劃算。因此,要較好地實施這一政策,需要廣泛、深入、持久地宣傳,把政策內容講透,賬算明白,不能片面追求參保率。

由勞動和社會保障部法制司、社會保險研究所和博時基金管理公司共同的《中國養老保險基金測算與管理》報告書中指出,我國養老保險正面臨著比較嚴重的財務危機。主要包括基金收不抵支且缺口逐年上升,風險賠付能力下降以及養老保險基金陷入危機的省市正逐漸蔓延和加重等。盡管當前養老保險的財務危機是全世界養老保險制度面臨的共同問題,但比較其他國家而言,由于我國特殊的歷史根源以及目前的現實條件,我國的這一財務危機顯得尤為嚴重。而職工基本養老保險基金征繳不足、提前退休帶來的養老保險基金的收支剪刀差是其中的重要原因。值得注意的是,在有些農村,近90歲的老人仍然沒有養老保險,他們甚至從來都沒聽說過這個名詞。一般來說,男職工60歲,女職工55歲,女工人50歲就可以退休,提前退休的國家公務員更是還要提早5年。而在農村,許多60多歲的老人還在田間勞作,種七八畝地。他們起早貪黑,希望給同樣作為農民的兒女減輕負擔。相比來說,農村的老年人晚年要辛苦的多。如果碰到不孝的子女而又不再從事勞動的話,吃不飽穿不暖不說,甚至還會被打罵虐待。如果養老保險得以在這些地區普及,不僅使老年人有了基本的生活保障,對他們的心理、精神也會有好處。

近兩年,我國的養老保險制度獲得了長足的發展,但是,建立完善的養老保險制度,特別是農村的養老保險制度還任重而道遠,需要政府和社會各方人士的共同努力。更重要的是,要將該制度規范化,通過《勞動法》等法律、法規將養老保險制度提升到法律高度并進行完善。這樣才能更好的實施這一利民的社會保障機制。

參考文獻

［1］王全興著.勞動法［M］.北京：法律出版社,2008.