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篇1

耕地保護目標責任與區域補償標準的合理確定是保證耕地保護區域補償實施效果的關鍵。針對以往耕地保護目標責任忽視耕地資源稟賦與社會經濟發展差異的不足，本文構建分區異步元胞自動機模型開展了耕地區際布局優化，并據此優化區域耕地保護目標責任。在此基礎上，針對當前研究中耕地保護區域補償標準與耕地非農化收益及耕地赤字/盈余水平脫節、難以真正起到耕地保護杠桿作用的不足，本文提出了以耕地資源價值為基礎，引入耕地非農化收益確定耕地保護區域補償標準，并根據耕地保護目標責任優化結果測算區域耕地赤字/盈余水平對耕地保護區域補償價值標準進行修正，以實現“以布局引導補償，以補償實現保護”。以全國首批“兩型社會”建設試驗區武漢城市圈為案例區開展了實證研究，結果表明：①根據資源稟賦與經濟發展區域差異確定區域耕地保護目標責任可以在實現全區域糧食安全的基礎上使區域耕地非農化壓力得到最大限度的釋放，有利于耕地保護目標的實現;②以耕地非農化收益和耕地資源價值為基礎，采用區域耕地赤字/盈余進行修正得到耕地保護區域補償標準，可以起到激勵耕地保護的杠桿作用;③基于目標責任區際優化的耕地保護區域補償是協調我國快速城鎮化進程中城鎮用地擴張與耕地保護矛盾的重要途徑，能起到激勵耕地保護、抑制耕地非農化的作用。

關鍵詞耕地保護;目標責任優化;區域補償標準

中圖分類號F301

文獻標識碼A

文章編號1002-2104（2015）01-0142-10

doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.01.020

中國試圖采用世界上最嚴格的耕地保護政策來抑制耕地快速減少[1]，但實施效果與預期目標存在著一定的差距，耕地保護政策在部分區域失靈[2]。究其原因在于耕地保護政策忽視了資源稟賦和社會經濟發展的區域差異以及不同區域在特定社會經濟發展階段中耕地非農化需求的內在合理性[3]。因此，通過協調區域差異以滿足不同區域在不同發展階段的要求，實現耕地非農化與耕地資源保護的雙贏[4]，對我國經濟增長和耕地保護具有重要意義。耕地保護區域補償機制通過區域耕地保護目標責任和耕地保護區域補償實現區域之間耕地保護利益的協調，是保證我國耕地保護政策實施效果的重要保證[5]。20世紀中期，國外學者就開始對耕地保護補償進行研究[6]，為耕地補償標準研究奠定了基礎[7-10]。近年來，我國學者也從耕地資源價值的角度對耕地補償價值標準進行了研究[10-14]，還有部分學者在耕地保護生態補償價值標準方面開展了系統深入的研究[15-16]。這些研究充分肯定了耕地補償對耕地保護的積極意義[17-20]，構建了我國耕地保護區域補償機制的基本框架[21-24]。然而現有研究存在兩方面的不足：①根據耕地利用現狀確定耕地保護目標責任，試圖通過耕地保護區域補償使耕地維持現狀，導致耕地非農化壓力在部分地區難以釋放;②耕地補償價值標準與耕地非農化收益及耕地赤字/盈余狀況無關，難以起到耕地保護的杠桿作用，不能激勵區域耕地保護的行為。針對上述問題，本文提出了基于目標責任區際優化的耕地保護區域補償機制：在保證全區域糧食安全的前提下，根據土地利用效率和耕地非農化需求緊迫程度的區域差異進行耕地布局優化以此確定各區域耕地保護目標;以耕地非農化收益和耕地資源價值為基礎，結合區域耕地赤字/盈余狀況確定耕地保護區域補償價值標準，以此約束和激勵各區域耕地保護行為。在此基礎上，以武漢城市圈為案例區，開展基于目標責任區際優化的耕地保護區域補償機制的實證研究。

柯新利等：基于目標責任區際優化的耕地保護補償

中國人口?資源與環境2015年第1期

1基于目標責任區際優化的耕地保護區域補償

1.1基于目標責任區際優化的耕地保護區域補償機制總體框架

基于目標責任區際優化的耕地保護區域補償機制是在保證全區域糧食安全的前提下，根據社會經濟發展和資源稟賦的區域差異進行耕地優化布局，以優化布局結果為依據，確定區域耕地保護目標和耕地保護區域補（受）償標準，通過耕地資源在不同區域間的合理配置以實現全區域的糧食安全，通過耕地保護區域補償引導耕地資源向布局優化的方向發展。基于目標責任區際優化的耕地保護區域補償機制主要包括以下2個方面：一方面根據耕地區際布局優化結果確定各區域耕地保護目標，據此測算區域耕地赤字/盈余，并確定補償（受償）區域。另一方面，確定耕地保護區域補償價值標準。耕地保護區域補償價值標準不僅要與耕地非農化收益掛鉤，也需要與耕地赤字/盈余狀況掛鉤，耕地赤字越大，補償標準越高;耕地盈余越大，受償標準也越高。以此來激勵耕地保護、約束耕地非農化（圖1）。

首先，在區域人口數量、糧食單產和糧食播種面積指數預測的基礎上，對未來一定時期內各區域耕地需求量進行預測;在各區域人口和人均建設用地需求預測的基礎上，對區域內耕地非農化需求進行預測;從建設用地投入強度、建設用地利用強度和建設用地產出效益等方面構建指標體系，采用AHP方法確定各指標的權重，結合各指標的評價分值，計算得到各區域耕地非農化壓力指數[25]。

其次，構建分區異步元胞自動機模型在區域內開展耕地布局優化：根據區域糧食安全所需要的耕地總量確定分區異步元胞自動機模型的全局終止條件;根據區域耕地非農化需求確定分區異步元胞自動機的分區終止條件;根據各區域耕地非農化壓力確定分區異步元胞自動機模型的異步演化速率;根據各區域土地利用變化規律確定分區異步元胞自動機模型的分區轉換規則[26]。將以上參數輸入分區異步元胞自動機模型開展區域耕地利用布局優化，以此確定各區域耕地保護目標責任。

最后，依托分區異步元胞自動機模型計算得到的各區域耕地保護目標責任和各縣域糧食安全對耕地數量的需求，測算各區域耕地赤字/盈余;以耕地經濟價值、耕地生態價值、耕地社會價值和耕地非農化收益確定的耕地保護價值為基礎，采用各區域耕地赤字/盈余狀況進行修正，得到各區域耕地保護區域補償價值標準。

1.2基于布局優化的耕地保護目標責任確定

耕地保護目標責任不合理是當前耕地保護政策尤其

圖1總體研究框架

Fig.1Research framework

是耕地總量動態平衡政策失效的主要原因之一 [27]。耕地保護目標責任的確定可以歸納為三種思路：①需求導向型，即在預測區域人口所需糧食產量的基礎上測算區域耕地保護目標;②供給導向型，即在耕地保有量現狀的基礎上，分析耕地資源增加和減少量，預測未來耕地的供給量從而得到耕地保護目標;③供需平衡型，即測算耕地資源的供給量和需求量，通過供需平衡分析測算耕地保護目標。其中，前兩種途徑可以通過耕地保護實現糧食安全的目標，但是由于沒有考慮到耕地保護與建設用地擴張之間的矛盾，在執行過程中往往會有一定的難度;第三種途徑在考慮了糧食安全對耕地的需求的同時又考慮了耕地非農化導致的耕地有效供給，能夠合理的確定耕地保護目標。然而，根據耕地利用現狀確定耕地保護目標責任，有可能出現土地利用效率高、耕地非農化需求迫切的區域需要承擔過多的耕地保護任務，使得區域耕地非農化壓力難以釋放，引致非法用地現象屢屢出現。而土地利用效率低、耕地非農化需求不足的區域耕地非農化指標高于實際需求，導致耕地非農化效率低下[1]。因此，耕地保護目標責任的確定應從空間效率均衡的角度出發，綜合考慮耕地非農化需求的區域差異。

基于布局優化的耕地保護目標責任確定可以在全區域糧食安全的前提下實現耕地非農化壓力的釋放，提高耕地非農化效率[26]。本文從經濟發展和資源稟賦區域差異的角度出發，開展耕地區域間布局優化，并提出了根據布局優化的結果確定區域耕地保護目標的思路：從社會經濟發展及其對土地資源需求的區域差異出發，以全區域糧食安全為全局約束條件，以各區域建設用地需求得到最大程度的滿足為目標，在優先滿足建設用地緊張地區的建設用地需求前提下，利用分區異步元胞自動機模型根據不同區域建設用地需求量和建設用地的優先度，開展區域土地資源優化配置[28]，確定各子區域耕地保護目標責任。

1.3基于目標責任區際優化的耕地保護區域補償標準

耕地保護區域補償的本質是通過財政轉移的方式在區域間進行經濟補償，以保證耕地保護目標的實現。因此，耕地保護區域補償標準是實現耕地區際協調保護的關鍵，耕地保護區域補償價值標準應真正起到耕地保護的激勵作用。然而，當前大多數耕地保護區域補償標準與耕地非農化收益脫鉤，難以起到耕地保護的杠桿作用：受償地區得到的補償標準較低，難以彌補由于耕地保護而失去的耕地非農化收益;而支付補償的地區所支付的補償標準遠低于其耕地非農化收益，因此不足以約束該地區的耕地非農化行為。因此，迫切需要將耕地保護區域補償標準與耕地非農化收益掛鉤：在受償區域，耕地保護區域補償標準應高于該區域的耕地非農化收益;在支付補償的區域，耕地保護區域補償標準應低于該區域的耕地非農化收益。如圖2所示，R1表示支付補償地區耕地非農化收益，R2表示受償地區耕地非農化收益。當前的耕地保護區域補償價值標準往往根據耕地資源價值測算得到，與耕地非農化收益無關。因此，補償標準V通常位于R2下方。為了使耕地保護區域補償標準起到激勵受償區域耕地保護行為的作用，應該將耕地保護區域補償標準與耕地非農化收益掛鉤，使得耕地保護區域補償價值標準位于補償區域耕地非農化收益與受償區域耕地非農化收益之間，如圖2中V’所示。

圖2基于耕地非農化收益的耕地保護補償標準

Fig.2Compensation standard for cultivated land

protection based on increasing

value of cultivated land conversion

將耕地保護區域補償價值標準與耕地非農化收益掛鉤有利于起到激勵耕地保護的作用，但由于該補償標準與耕地赤字/盈余狀況無關，因而無法實現控制區域耕地赤字規模、擴大耕地盈余規模的效果。為了抑制耕地非農化、鼓勵耕地保護，對耕地保有量大的受償區域，應該給予較高的受償標準;對耕地保有量小的補償區域，應該提高支付的補償標準[29]。換言之，在耕地補償標準與耕地非農化收益掛鉤的基礎上，需要根據耕地赤字/盈余狀況對耕地保護區域補償標準進行修正，使其起到抑制耕地赤字規模、鼓勵耕地盈余規模的作用：對于耕地赤字區，赤字越大，應付出的單位面積耕地保護補償標準越高，以此制約耕地赤字區無限制的耕地非農化行為;對于耕地盈余區，盈余越大，單位面積耕地應接受的耕地保護區域補償標準越高，以此鼓勵區域耕地盈余數量的擴大。如圖3所示，V’表示考慮到耕地非農化收益后耕地保護補（受）償價值，V”是既考慮了耕地非農化收益又考慮了耕地赤字/盈

圖3耕地補償價值標準修正

Fig.3Correction of interregional compensation

standard for cultivated land protection

余狀況的耕地保護補（受）償價值標準。

2基于目標責任區際優化的耕地保護區域補償：武漢城市圈的實證

武漢城市圈處于湖北省中部，是國家首批“兩型”社會試驗區，是我國重要的糧食生產基地，也是長江經濟帶發展戰略和“中部崛起”國家戰略的重中之重。武漢城市圈以占湖北省31.2%的土地面積和52.5%的人口，貢獻了湖北省60.7%的地區生產總值[30]。然而在快速城鎮化進程中，武漢城市圈城市擴張與耕地保護矛盾十分突出，區域耕地保護壓力較大，城市圈內部社會經濟發展和自然資源稟賦存在顯著的區域差異[31]。本文以武漢城市圈為案例區，開展了基于目標責任區際優化的耕地保護區域補償的實證研究。

本文采用的數據包括武漢城市圈2000年和2008年的土地利用數據、自然環境條件數據和社會經濟統計數據。土地利用數據和自然環境條件數據用于測算區域耕地保護目標責任。本文涉及的自然環境條件數據包括研究區域的DEM數據、離各級城市、鐵路、公路以及水系距離。土地利用數據由武漢城市圈2000年和2008年兩期遙感影像解譯得到[32];社會經濟數據用于測算耕地保護區域補償價值和區域耕地赤字/盈余，涉及的社會經濟統計數據包括2000-2008年武漢城市圈各市人口數據、人均社會消費品零售額、固定資產總投資、人均財政收入、第二產業總產值、單位面積糧食產量。社會經濟數據來源于《湖北省統計年鑒》。

2.1區域耕地保護目標責任測算

結合武漢城市圈各縣域建設用地需求量預測結果和各縣域耕地非農化壓力測算結果，采用分區異步元胞自動機模型對武漢城市圈耕地資源的空間布局進行了優化[28]，該優化結果不僅使武漢城市圈耕地保有量滿足全區域糧食安全的需要，而且使武漢城市圈耕地非農化壓力得到最大限度的釋放。因此，能在滿足糧食安全的同時實現耕地資源的有效配置，是未來土地利用的合理方向。據此，可以測算得到武漢城市圈各縣域耕地保護的目標責任（見表1）。

2.2基于布局優化的耕地保護區域補償價值標準

2.2.1耕地保護區域補償價值標準測算

為了使耕地保護區域補償價值標準真正起到激勵耕地保護、抑制耕地非農化的作用，需要以耕地非農化收益為基礎，結合耕地資源價值確定耕地保護區域補償價值標準，并采用區域耕地赤字/盈余狀況對該補償標準進行修正。因此，本文所述耕地保護區域補償價值標準主要由兩部分組成：耕地非農化收益與耕地資源價值。其中，耕地

資源具有經濟價值、社會價值和生態價值[33]。耕地資源的經濟價值在市場交換中已經得到實現，因而在測算耕地保護區域補償價值標準時不再計算耕地資源的經濟價值。耕地的社會價值包括提供社會保障和保障糧食安全等方面的價值。耕地的社會保障價值主要是體現在社會保障制度不完善的國家[34]。雖然我國農村社會保障制度有所欠缺，但是隨著我國城鄉一體化的逐步發展，耕地的社會保障價值將逐漸減弱，因此在測算時耕地社會價值沒有包

括社會保障價值，而是用糧食安全價值來測度耕地社會價

值。據此，耕地保護區域補償價值標準可采用式（1）進行測算。

式中，V為單位面積耕地保護區域補償價值標準，R為單位面積耕地非農化收益，PFL為單位面積耕地糧食安全價值，Ve為單位面積耕地生態服務價值。

其中，耕地非農化收益[35]可由式 （2）計算得到。

R=Ra-Rbr（2）

式中，R表示單位面積耕地非農化收益，Ra表示單位面積耕地轉變為建設用地的年純收益，Rb表示單位面積耕地作為農業用途的年純收益，r為收益還原率。

耕地資源的糧食安全價值可采用虛擬土的概念[36]由式（3）計算得到。

PFL=PgiSi

=Pgi×U（3）

式中，PFL為耕地糧食安全價值（元/m2），Pgi為區域i

單位產量糧食價格（元/kg），Si為區域i糧食作物播種面積，U為區域播種面積糧食單產水平。

耕地資源生態價值由氣體調節功能價值、大氣凈化功能價值、水源涵養功能價值、土地保持功能價值、土壤營養保持價值和維持生物多樣性的價值六方面構成[37]。將耕地資源年生態價值進行還原可以得到耕地資源生態服務價值，即耕地資源生態服務價值為耕地資源的年生態服務價值與貼現率的商：

Ve=Ve′r（4）

式中，Ve為耕地資源生態服務價值，Ve′為耕地資源年生態價值，r表示貼現率。由于分縣域耕地生態服務價值計算的數據難以獲取，加之在武漢城市圈這一較小的區域內單位面積耕地生態服務價值的區域差異較小。因此，武漢城市圈單位面積耕地生態服務價值直接用武漢城市圈耕地生態服務價值總量與武漢城市圈耕地總面積計算得到。據此，可以測算得到武漢城市圈各縣域耕地保護區域補償價值標準（見表2）。

2.2.2區域耕地赤字/盈余測算

采用耕地赤字/盈余修正耕地保護區域補償標準可以使耕地保護區域補償真正起到鼓勵耕地保護、抑制耕地非

農化的作用。本文通過耕地布局優化的結果確定耕地保護目標責任，并以此確定耕地赤字/盈余（公式5）。

DS=Sopt-Sdemand（5）

其中，DS為區域耕地赤字/盈余，Sdemand為保證區域糧食安全所需要的耕地面積，Sopt為由耕地區際布局優化確定的耕地保護目標。其中采用基于糧食安全策略的耕地需求預測法對武漢城市圈各縣域耕地需求量進行預測，依據武漢城市圈人口總量、糧食播種面積指數、單位播種面積糧食單產和人均糧食消費量測算武漢城市圈耕地需求總量。通過公式（5）計算得到武漢城市圈各縣域耕地赤字/盈余狀況（見表3）。

由表2可見，武漢市市轄區孝感市市轄區黃石市市轄區黃岡市市轄區新洲區江夏區通山縣和通城縣這8個地區屬于耕地赤字區即耕地補償區域。其中武漢市市轄區耕地赤字最大。

2.2.3耕地補償價值標準修正

由圖3可知，為了激勵各區域耕地保護，耕地補償價值標準在與耕地非農化收益掛鉤的基礎上，需要根據耕地赤字/盈余狀況進行修正。首先，為了便于比較和計算，本文定義武漢城市圈標準耕地為：單位播種面積糧食單產為

6 000 kg/hm2、糧食播種面積指數為1.25的耕地。

將武漢城市圈各縣域耕地赤字/盈余狀況轉換為標準耕地，將武漢城市圈各縣域單位面積耕地補（受）償價值標準轉換為單位面積標準耕地價值，最后計算得到武漢城市圈各縣域應該支付（獲得）的耕地保護補償（受償）額（見表4）。

經測算，武漢城市圈耕地保護補償區域需要向耕地保護受償區域支付的補償費用總額為57 382.13億元，而耕地保護受償區域需要接受的補償費用總額為54 720.47億元。補償總額比受償總額多2 661.66億元。同時需要將補償價值標準與赤字/盈余掛鉤。因此，將武漢城市圈補償總額與受償總額的差值按耕地赤字/盈余狀況在不同的區域之間進行分配：找出武漢城市圈耕地赤字最大的區域，將該區域修正值定為0;計算其它縣域耕地赤字/盈余狀況與武漢市市轄區耕地赤字的差，以此作為確定耕地保護區域保護補償價值標準修正值的依據;然后根據各縣域耕地赤字/盈余狀況對武漢市市轄區的耕地赤字的差值占差值總額的比例進行耕地保護區域補償價值標準的修正，可以得到武漢城市圈各縣域最終的耕地保護補償價值標準（見表5）。

耕地赤字區的武漢市市轄區由于在整個武漢城市圈耕地赤字最大，因此，修正后單位面積標準耕地補償價值標準等于該區域單位面積標準耕地價值。而其它耕地赤字區修正后的應支付的耕地保護區域補償價值標準低于

該區域單位面積標準耕地價值，耕地赤字越大，需要支付的耕地保護區域補償標準越高，從而使耕地保護區域補償價值標準在耕地赤字區起到抑制耕地非農化的作用。相反，黃陂區、漢陽區等耕地盈余區，耕地盈余越大，接受的耕地保護補償的價值標準也就越高，從而激勵耕地盈余區盡可能增加耕地保有量，提高各區域耕地保護的積極性。

3結論與討論

為了進一步完善耕地保護區域補償機制，實現國家糧食安全和社會經濟可持續發展，達到耕地保護和城鎮化的雙贏，本文構建了基于目標責任區際優化的耕地保護區域補償機制：根據耕地布局優化的結果確定耕地保護目標責任，結合耕地非農化收益和耕地資源價值界定耕地保護區域補償標準，并采用區域耕地赤字/盈余對耕地保護區域補償標準進行修正，使耕地保護區域補償標準起到激勵耕地保護、抑制耕地非農化的作用。主要結論有：

（1）根據耕地布局優化結果確定耕地保護目標責任有利于耕地保護目標的實現。耕地區域協調保護應根據耕地布局優化結果確定耕地保護目標責任。在經濟發達地區，人口增長和社會經濟的快速發展導致耕地保護和耕地非農化的矛盾十分突出。過高的耕地保護目標責任，會導致區域耕地非農化壓力難以釋放。而經濟不發達地區，

耕地非農化指標年年結余，土地利用效率較低。在保證全區糧食安全的基礎上，從布局優化的角度確定耕地保護目標責任，有利于在保證全區域糧食安全的前提下實現耕地非農化壓力的釋放。

（2）將耕地區域補償價值標準與耕地非農化收益及區域耕地赤字/盈余掛鉤可以起到耕地保護的杠桿作用。本文以耕地非農化收益和耕地資源價值為基礎，采用耕地赤字/盈余狀況進行修正得到耕地保護區域補償標準，使其真正起到耕地保護的杠桿作用。修正后的耕地保護區域補償價值標準，對于耕地赤字地區，赤字越大，需要支付的單位面積耕地保護補償價值標準越高;對于耕地盈余地區，盈余越大，接受的單位面積耕地保護區域補償的價值標準越高，使耕地保護區域補償價值標準起到激勵耕地保護的作用。

本文在理論上構建了基于目標責任區際優化的耕地保護區域補償的理論和方法體系，提出了耕地資源區際配置和耕地保護區域補償標準的測算方法，是耕地區域協調保護理論的新探索。在此基礎上，以武漢城市圈為例開展了實證研究，論證了該理論與方法體系的可行性。實踐方面，本研究有利于在耕地區際協調保護中實現“以布局引導補償，以補償實現保護”。在不損害各區域利益的情況下，保障全區域糧食安全，實現土地利用效率最大化。

本文提出的基于目標責任區際優化的耕地保護補償研究有助于政府主導的耕地保護區際補償標準的制定與實施。然而，隨著我國市場經濟的快速發展，市場在資源定價中的作用越來越重要。雖然耕地保護由于其經濟外部性的存在使得耕地保護區域補償標準不可能完全由市場進行定價，但市場對耕地區域協調保護補償標準的作用將會越來越強。在市場機制日益完善的過程中，如何以本文的研究為基礎探討更為科學合理的耕地保護區域補償機制將成為需要進一步深入探討的問題。

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Compensation Mechanism for Cultivated Land Protection Based on Interregional

Optimization of Target Responsibility

KE XinliYANG BaihanDING LuZHANG Anlu

（College of Land Management， Huazhong Agricultural University， Wuhan Hubei 430070， China）

Abstract