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關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；土地征收；補償制度；現(xiàn)狀；措施

中圖分類號：F301 文獻標識碼： A

引言

農(nóng)村土地征收補償?shù)姆N種問題涉及國家經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和農(nóng)民切身利益。因此全社會要積極努力，切實保障廣大被征收土地農(nóng)民的合法權(quán)益，推進我國和諧社會的建設。

一、我國農(nóng)村土地征收補償制度的概述

農(nóng)村土地征收是指國家為了公共利益的需要，按照國家法律法規(guī)規(guī)定和相關(guān)批準程序?qū)r(nóng)村集體所有的土地依法收歸國有土地的行政強制行為。農(nóng)村土地征收補償制度是國家依照法律或相關(guān)批準程序，為了國家和社會的公共利益需要，對國家強制征收的集體土地變?yōu)閲型恋氐霓r(nóng)民給予經(jīng)濟補償?shù)姆芍贫取?/p>

通過上述兩個概念，我們可以看出國家為了公共利益需要，對農(nóng)村集體土地進行強制征用后實施經(jīng)濟補償，并建立一系列的補償制度，這是維護農(nóng)民合法權(quán)益的有效途徑。

二、目前我國農(nóng)村土地征收補償制度存在的問題及現(xiàn)狀

我國農(nóng)村土地征收補償制度越來越完善，但仍然存在一些問題，具體闡述如下：

1、農(nóng)村征地補償原則規(guī)定模糊

農(nóng)村征地補償原則很多國家是在憲法中規(guī)定的，如德國、法國和美國。我國在黨的十六屆三中全會上提出過“合理補償”原則，2004年《憲法》修正案也沒有明確規(guī)定，只是大線條地規(guī)定了“給予補償”的理論。2007年《物權(quán)法》中規(guī)定“征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償?shù)荣M用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益”。這個規(guī)定相比《憲法》有所進步，有了關(guān)于農(nóng)村征地補償?shù)囊恍┨岱ǎ沁€不是很具體明確，沒有確立“公平合理補償”原則。

2、農(nóng)村征地補償標準不是很合理

按照我國《土地管理法》規(guī)定的補償標準存在不合理性，主要問題如下：

2.1補償標準的土地價值有時不能反映土地的實際價值。有些土地原來可能是荒地一文不值，但現(xiàn)在由于國家政策調(diào)整和本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展需要，現(xiàn)在處于優(yōu)勢地段，如果還按照劣勢地段土地給予補償對農(nóng)民來講是極其不公平的，嚴重后果損害農(nóng)民的合法權(quán)益。

2.2補償標準不能反映被占耕地本身的實際產(chǎn)出價值。征地時，依據(jù)的可能是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，而實際很多地區(qū)發(fā)展了生態(tài)農(nóng)業(yè)，旅游農(nóng)業(yè)和新型農(nóng)業(yè)等，例如進行大棚養(yǎng)殖和家禽飼養(yǎng)的村屯，每畝的產(chǎn)值可達萬元。這個時候在補償時如果還按照傳統(tǒng)產(chǎn)值的標準進行補償，這對征地農(nóng)民來不公平的。

2.3程序設計不完善，利益分配不均。為了規(guī)范農(nóng)村土地征收的程序，《土地管理法實施條例》第25條規(guī)定了“兩公告一登記”制度，即征收土地公告、征地補償安置方案公告和補償?shù)怯洝Ｕ谡魇辙r(nóng)村土地的方案做出后，由縣級以上政府予以公告并組織實施，而未廣泛聽取農(nóng)民的意見。現(xiàn)行土地征用程序上存在的缺陷極大地侵害了農(nóng)民的權(quán)益。

3、司法救濟途徑欠缺

按照我國《土地管理法實施條例》第25條第3款的規(guī)定，被征地農(nóng)民如果對補償標準有爭議的，可以由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；如果協(xié)調(diào)不成的，可以申請由批準征用土地的人民政府裁決。通過上述規(guī)定可以看出政府的裁決為終局裁決。被征地農(nóng)民的權(quán)益不能通過其他途徑解決，對于被征地農(nóng)民存在不公正方面，缺少司法救濟途徑。

三、完善我國農(nóng)村土地征收補償制度的對策

1、在憲法中應明確農(nóng)村土地征收補償?shù)脑瓌t

具體而言我國應先在《憲法》中規(guī)定出公平補償?shù)脑瓌t，公平原則會隨著不同時期，不同地方的補償而有所不同，也就是說會遵循市場原則，按照該區(qū)段土地平均價格和被征收土地的使用用途予以確定補償金額和方式。具體而言，公平補償原則是以完全補償原則為主，同時又伴有不完全補償原則來防止亂征地、濫用公共利益等不良現(xiàn)象，最大程度的保證失地人的正常收入。其次在憲法的指導下完成相關(guān)法律的制定，使得一些模糊的補償規(guī)定更加的明確化，在事發(fā)過程中維護農(nóng)民的利益。

2、適當借鑒國外的一些成功經(jīng)驗

根據(jù)我國國情適當擴大農(nóng)村土地征收補償范圍，具體而言，可以包括被征收土地本身的補償、搬遷費的補償、土地改良物的補償、領(lǐng)地損失的補償、安置征地農(nóng)民生活的補償以及殘地損失的補償?shù)确矫妗Ｔ谕恋卣魇者^程中，必然會損害到農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)，對農(nóng)民造成損失，因此對于這部分也需要作出補償。對于具體補償?shù)慕痤~而言，可以參照農(nóng)民就業(yè)的成本以及從事新工作所冒的風險來進行計算，盡量緩解因征地造成的緊張氣氛，切實維護農(nóng)民的合法權(quán)益。

3、健全我國的農(nóng)村征地補償標準

由于我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差別比較大，因此也不宜采取相同的補償標準，可依照各地區(qū)的不同進行適當?shù)恼{(diào)整。在補償標準的確定中一定要體現(xiàn)土地所有權(quán)的價值，也就是說補償標準應參照市場的交易價為準。應逐漸建立專業(yè)的土地評估制度，以明確補償?shù)氖袌鰞r格，同時還需要體現(xiàn)出土地的潛在價值。逐漸增加我國農(nóng)村土地征收補償?shù)姆绞剑瑥亩喾矫娑嘟嵌葋碓黾友a償?shù)姆N類。目前我國常用的農(nóng)村土地征收補償方式是一次新的貨幣交換，雖然也有一些其他的方式進行補償，但是相對來說其他的方式還存在很大的缺陷，無法為失地農(nóng)民提供以后的生活保證，我國應在現(xiàn)有的補償方式上進行完善，可以根據(jù)當?shù)匕l(fā)展狀況采取分期性的貨幣補償方式等，解決失地農(nóng)民以后生活需要。

4、完善農(nóng)村土地征收的補償程序

4.1農(nóng)村土地征收補償方案應將雙方協(xié)商作為必經(jīng)的程序。在具體制定方案時要體現(xiàn)自愿原則，失地農(nóng)民代表與政府部門代表就征地補償標準和補償方式進行協(xié)商，在協(xié)商過程中，認真聽取意見，真正從農(nóng)民角度出發(fā)，維護被征地農(nóng)民的權(quán)益。

4.2健全農(nóng)村土地征用補償?shù)木葷鷻C制，完善司法救濟程序。農(nóng)村土地征收對農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)造成損害，造成損害就要有補償。因此建議完善司法救濟，從國家法律層面上明確人民法院對于土地征收補償?shù)乃痉ü茌牂?quán)，使越來越多的征地農(nóng)民可以向法院尋求司法救濟，維護農(nóng)民的合法權(quán)益。

結(jié)束語

綜上所述，雖然目前我國對于農(nóng)村土地征收補償?shù)闹贫确矫娲嬖谥S多的缺陷，但是相信經(jīng)過人們的不斷改善，必然能夠使我國的農(nóng)村土地征收補償政策不斷的完善及有力落實，使之能夠推進我國社會經(jīng)濟的發(fā)展。

參考文獻：

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一、農(nóng)村土地征收補償過程中存在的問題

最近幾年來，我國土地征收補償工作取得了較好的成績，土地征收補償標準大大提升。然而，在經(jīng)濟迅速發(fā)展和城市化、工業(yè)化水平的推動下，土地征收范圍、速度及規(guī)模逐漸提高，土地征收誘發(fā)的社會問題和矛盾越來越激化，土地征收補償存在很多問題。

（一）征地補償標準不合理

其一，目前，我國土地征收補償費用主要由勞動力安置補助費、土地補償費以及地上附著物和青苗補償費。然而，土地征收補償費用并未有包括租金損失補償、周邊未被征收土地受影響的補償、殘余地補償及遷移費的補償，當前土地征收補償缺乏一定的公平性、合理性。所以，當前的農(nóng)村土地征收補償政策并未全方位體現(xiàn)出土地的全部價值，也沒有切實保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

其二，新《土地管理法》指出被征收土地的補償為被征收前3年平均農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的6至10倍，每個農(nóng)民的安置補助費為耕地被征收前，3年平均年產(chǎn)值的15倍，土地補償和安置費之和不得超過該土地被征收前，3年平均年產(chǎn)值的30倍。這一政策雖然感覺起來比較合理，然而只要大概計算僅僅只是農(nóng)民大約5年的收入總和，同時各級政府在土地征收補償過程中勾結(jié)開發(fā)商，農(nóng)民真正拿到的補償少之又少，難以維持農(nóng)民以前的生活水平。同時，這一規(guī)定并未充分考慮到農(nóng)業(yè)發(fā)展的實際情況。在農(nóng)村特別是城郊地區(qū)，農(nóng)家樂、生態(tài)農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)迅速發(fā)展，土地附加值迅速提高，若還是根據(jù)玉米等農(nóng)作物一般產(chǎn)值進行計算將會大大降低農(nóng)民真正取得的農(nóng)業(yè)收益，這無疑是激發(fā)了政府與農(nóng)民之間的矛盾。

（二）補償方式單一

當前我國土地征收補償方式中只有土地征收的安置補償費用及土地征收補償費，僅僅只是在《針對提高征地管理工作的規(guī)定》這一政策中提到了農(nóng)村土地使用權(quán)和預留地入股的補償方式。隨著當前經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，勞動用工制度發(fā)生了翻天覆地的變化，大多數(shù)企業(yè)難以承擔農(nóng)民安置重任，只有采取貨幣安置的方法。然而，僅僅只是憑借金錢補助是難以引導農(nóng)民就業(yè)，農(nóng)民只能依靠這些補助的費用生活，其基本生活無法得到保障，生活步步艱辛。在當前的土地征收補償過程中依然存在較多的問題，必須相關(guān)職能部門積極應對，進一步為完善我國土地征收補償政策，并真正貫徹落實。

（三）缺乏科學的價值評估方法

由政府制定土地征收補償計算的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，政府按照最近年份的調(diào)查數(shù)據(jù)來制定基礎(chǔ)參數(shù)，由于成本及自身工作原因，常常間隔5、6年才會變動，相比于市場價格，明顯滯后，難以順應市場的變化。只是對土地的產(chǎn)值進行評價，極易造成與土地真正價值的差異。我國有關(guān)職能部門在評估過程中，主觀因素摻入較多，主要是按照各種條件進行評價，缺乏理論模型。因此對于土地的評估不能僅僅只采用產(chǎn)值倍數(shù)法，需要根據(jù)實際情況，充分分析各種因素后，明確一個恰當?shù)脑u估方法。

二、完善土地征地補償?shù)乃伎?/p>

（一）土地征收的標準合理性

針對當前我國土地征收補償標準存在不合理的情況，本文作者深入調(diào)查研究，并提出了有效的對策：在當前的土地征收補償?shù)臉藴手卸际前凑照魇胀恋氐臄?shù)量予以計算，這種計算方法在一定程度上損害了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，同時也是造成土地征收過程中產(chǎn)生各種問題的根源。因此，本文認為，將土地征收標準合理化是解決土地征收標準而引發(fā)的問題的根本解決方法，制定征地統(tǒng)一標準需要按照不同地區(qū)、不同土地質(zhì)量、不同土地類型、土地使用情況以及農(nóng)產(chǎn)品價格等方面的因素進行評估，也需要按照當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟水平及農(nóng)民生活水平制定合理的征地補償標準及及費用。這種計算方法不僅保障了農(nóng)民的合法權(quán)益，而且也改善了農(nóng)民的生活質(zhì)量法，統(tǒng)一補償標準，妥善處理以前出現(xiàn)在同一地區(qū)不同價格的土地征收糾紛事件，在一定程度上確保了社會穩(wěn)定、和諧發(fā)展。

（二）豐富土地征收補償方式

豐富土地征收補償方式能夠進一步確保農(nóng)民獲得充分的安置。筆者建議采取以下幾種補償方式：

（1）貨幣安置。主要有分期、一次性和終身貨幣安置。當前大多數(shù)采用一次性貨幣安置方式，相比于一次性貨幣安置方式，終身和分期貨幣安置更適合農(nóng)民利益的保護，采取終身和分期貨幣安置方式能夠避免由于物價上漲而產(chǎn)生的問題，按照物價變化情況定期調(diào)整補償費用。

（2）農(nóng)業(yè)安置。擁有豐富土地資源的地區(qū)可以采取這種方法，劃分一定面積或質(zhì)量較好的土地給農(nóng)民，使其能夠繼續(xù)開展農(nóng)業(yè)活動，自給自足，或者轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌r(nóng)業(yè)方式，維持其現(xiàn)有的生活水平，這在一定程度上降低了農(nóng)民就業(yè)風險。

（3）提供免費的職業(yè)技術(shù)培訓或提供工作崗位。將土地征收補償當做扶貧工作來開展，其道理就好比給人魚不如給人漁，只有將生存技能教給農(nóng)民，才能實現(xiàn)真正的脫貧。

（4）企業(yè)補貼安置。若是為了建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而占用農(nóng)村土地，可以提供當?shù)剞r(nóng)民就業(yè)機會，也可以將企業(yè)利潤定期向農(nóng)民支付一定的生活補貼作為征地補償。以上補償方式不僅補充了單純金錢補償?shù)牟蛔悖夷軌蜣D(zhuǎn)變我國農(nóng)民生存技能較差、進入城鎮(zhèn)后難以就業(yè)的局面，妥善解決了農(nóng)民長遠生存與發(fā)展的問題，值得進一步推廣應用。

（三）健全補償評估機制

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1、征地是政府行為，即由地方政府或相關(guān)部門直接介入征地活動，這就使得農(nóng)民在征地中處于比較被動的位置，當農(nóng)民和政府或開發(fā)商就補償、安置等問題無法達成協(xié)議，申請政府或職能部門協(xié)調(diào)裁決時，由于政府或職能部門既是“運動員”又是“裁判員”的雙重身份，農(nóng)民要求解決的問題有時得不到解決。

2.農(nóng)村征地款使用管理問題。據(jù)近期對新聯(lián)村被征地農(nóng)民社保問題的調(diào)研，目前該村征地費的使用方式主要是：村集體所有，按其土地使用面積分配到戶。土地屬集體所有，征地補償費由村集體掌握。村集體根據(jù)本村土地下放時分田到戶的底冊，按每戶的土地使用面積登記造冊，一次性分配到戶，由農(nóng)民自由支配使用，據(jù)了解，在1993至1994年間，新聯(lián)村大夫坣村小組平均每戶能分到征地補償費及附著物補償款3至4萬元，這種方式，村民在當時可以建房出租，有的棄農(nóng)從商，一定程度上解決村民的生活問題。但是也存在一些問題，如出租給本村村民，村集體往往收取租金較困難，出租給本村集體以外個人又影響著本村的社會穩(wěn)定，處于兩難抉擇的困境，村民也同樣面臨著養(yǎng)老等生活風險。

3、有關(guān)農(nóng)村土地征用的法律法規(guī)急待完善。目前，土地征用的補償安置標準普遍偏低，主要是套用國家標準進行征地補償，補償費明顯較低。按國家新《土地管理法》征地補償標準，耕地補償費為該地被征前三年平均產(chǎn)值的6—10倍；安置補助費為該地前三年平均產(chǎn)值的4—6倍。安置措施不到位，有的地方出臺土地征用辦法時，更多地考慮政府或開發(fā)商的利益，低價征用，高價出售，犧牲農(nóng)民利益。而對于農(nóng)民來說，失地就意味著失業(yè)，因為拿不到足夠的補償，得不到妥善的安置，又失去了收入來源，他們的生活出現(xiàn)了困難，甚至重返貧困，同時也給社會穩(wěn)定埋下了隱患。

二、我鎮(zhèn)解決被征地農(nóng)民的情況及主要做法

一直以來，我鎮(zhèn)征用土地由地方政府直接介入征地活動，用地單位只需與鎮(zhèn)政府簽訂協(xié)議，預收征地補償費，政府再與村集體和農(nóng)民協(xié)議征用，補償款由村集體造冊登記，政府依據(jù)冊子發(fā)放補償款。這種做法在一定程度上解決了征地款被拖欠、挪用的現(xiàn)象。但使農(nóng)民在征地中處于比較被動的位置，當農(nóng)民和政府就補償、安置等問題無法達成協(xié)議時，農(nóng)民要求解決的問題有時得不到有效地解決。

三、對加強農(nóng)村土地征用管理的幾點建議

1、各級地方政府及相關(guān)部門應提高對“土地是民生之本”的認識，在依法行政中牢固樹立“以民為本”的理念，加強管理，逐步完善有關(guān)法律法規(guī)，進一步規(guī)范農(nóng)村土地征用行為。

2、各地政府及有關(guān)部門要從嚴把好征地關(guān)，嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設用地，征地時必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，慎用征地權(quán)力，切實控制征地規(guī)模，要進一步發(fā)揮市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用。

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    論文關(guān)鍵詞:土地征收 補償水平 補償原則

    一、我國土地征收補償水平的現(xiàn)狀

    1.征地補償范圍窄。我國《土地管理法》第47條的規(guī)定,征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。從而將土地征收補償范圍嚴格限定在與被征收土地有直接聯(lián)系的經(jīng)濟損失上,與被征收土地有間接聯(lián)系以及因此而延伸的一切附帶損失均未被列入補償范圍。按照現(xiàn)有規(guī)定,不僅那些難以量化的非經(jīng)濟上的損失未列入補償?shù)姆秶?而且那些可以量化的財產(chǎn)上的損失,比如殘余地分割的損害、經(jīng)營損失、租金損失等通常所受的損失,以及其他因征地所產(chǎn)生的必要費用,如臨時租房費用、律師或?qū)＜业馁M用等具有客觀價值而又能夠舉證的具體損失也未列入補償?shù)姆秶Ｊ聦嵣?殘留地和相鄰土地受損很常見,比如被征收的土地可能導致土地分割,形成不經(jīng)濟的土地規(guī)模,造成土地利用效率的損失。另外,被征用土地的新用途也可能降低相鄰土地的生產(chǎn)力,比如水污染、河流堵塞或改道都可能降低農(nóng)作物的產(chǎn)量,額外增加農(nóng)地投入成本等。我國土地征收補償范圍過窄,無法補償被征地人所遭受到的全部損失,勢必導致農(nóng)戶生活水準的下降,從而侵犯相關(guān)當事人的權(quán)利。

    2.征地補償標準低。與補償范圍過窄同時存在的問題是補償標準過低。《土地管理法》第47條規(guī)定,征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。征收耕地的安置補助費,按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準,為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍。但是,每公頃被征收耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。同時,《土地管理法實施條例》規(guī)定土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有,真正能夠到達農(nóng)民手中的只有安置補助費,按照現(xiàn)有的規(guī)定,失地農(nóng)民能拿到的安置補助費最多只有土地年產(chǎn)值的4至6倍,如果地少人多,那么每個農(nóng)戶拿到的補償費會更低。因此,雖說經(jīng)修訂后的補償標準較原來提高了許多,但對失地農(nóng)民來說,仍然過低,試想,如果土地不被征收,農(nóng)民可以在集體土地上承包經(jīng)營至少20多年(許多農(nóng)村的新一輪承包才開始幾年),這就意味著他們可以從土地上獲得至少20多年的收益,相比之下,6倍的征收補償額顯然不足以彌補農(nóng)民的損失,不足以保障發(fā)展再生產(chǎn)。土地是農(nóng)民的命根子,它不僅是農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的基礎(chǔ),而且在目前農(nóng)村社保體系尚未建立、勞動力轉(zhuǎn)移又面臨困境的情況下,更具有重要的保障功能和歸依功能,對社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展存在著廣泛的潛在影響,農(nóng)民一旦失去土地,就意味著失去了基本的生存條件。我國目前的征地補償費只體現(xiàn)了農(nóng)村土地作為勞動生產(chǎn)資料價值的一面,而對于農(nóng)村土地本身所具有的養(yǎng)老保障、醫(yī)療保險、最低生活保障、子女就學等社會保障價值功能,以及被征地滅失后所產(chǎn)生的連帶損失的補償均未能充分體現(xiàn),充其量只能滿足于解決失地農(nóng)民眼前的經(jīng)濟利益,對于土地本身承載的各種價值功能體現(xiàn)明顯不足。

    二、提高我國土地征收補償水平的理論思考

    明確征地補償制度的理論基礎(chǔ),有助于合理地認識對被征收人補償行為的性質(zhì)和責任,合理的理論基礎(chǔ)也是依法確立公正的補償范圍、補償標準和補償原則的理性依據(jù)。目前,世界各國的征地補償理論依據(jù)大致有以下幾種:既得權(quán)說、恩惠說、社會職務說、不當?shù)美f、社會保險說、公共負擔平等說和特別犧牲說等。在諸多學說中,“特別犧牲說”具有較強說服力,在實際當中為大多數(shù)人們所接受。該學說的倡導者是德國的奧托·麥耶(ottoMayer)。他認為,一方面隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,國家機能與日俱增,國家公法上活動損害公民權(quán)利的現(xiàn)象時常發(fā)生,而國家既須完成安全、秩序、公道、自由與福利等目的,故無法終止其活動。所以要求人民忍受各種可能的犧牲乃為必然,但出于公平正義的要求,這種犧牲必須公平。若有不公平情形,片面令人民承擔,則必須由國庫予以補償。另一方面任何財產(chǎn)權(quán)都不是絕對的,其內(nèi)容和行使都要受到一定內(nèi)在的或社會的限制,但這種限制不能超出內(nèi)在的限度。在他看來,使特定的、無義務的且無應課以負擔特殊事由的人,造成其財產(chǎn)上或人身上的損害,便意味著使之為國家或公益而蒙受了特別犧牲。這一點與國家課以人民一般的負擔是不相同的。因此,這種犧牲不應該由他個人來負擔,而必須由公眾平均負擔。辦法是通過國家從公眾的稅收——國庫中支付,給作出特別犧牲者一定的補償。即以國家負擔的形式,有組織地予以平均化,即經(jīng)由損害補償而轉(zhuǎn)嫁給國民全體。他特別強調(diào),由于在公法領(lǐng)域中,“賦予”與“剝奪”全集于單一國家,所以國家予特定人以利益時,應征收費用,對特定人的財產(chǎn)為損害時,亦應予以相應的補償。唯有如此方才符合自然法上的公平正義精神,并求得國家公益與個人利益之間的協(xié)調(diào)。

    “特別犧牲說”理論可以對行政補償制度的存在進行較合理的法理解釋,同時還可以對補償原則及標準提供法理依據(jù)。該理論認為基于公共利益需要而實施的征收等行為,實際造成了特定社會主體為了社會公共利益承擔了其他社會主體未曾擔負的負擔,構(gòu)成了特別犧牲,從社會的角度來看這是不公平的,因此必須對這種特別犧牲給予補償。也就是說,對這些社會主體進行行政補償是因為“特別犧牲”的存在,其目的是為了消除他們所承擔的“特別犧牲”。這樣的補償原因同時決定了補償范圍必須包括所有“特別犧牲”的內(nèi)容,補償結(jié)果必須要達到完全消除“特別犧牲”的程度,因為,如果沒有消除全部的“特別犧牲”,不管剩余多少,程度如何,類別怎樣,都意味著“特別犧牲”仍然存在,按照“特別犧牲說”的理論,就仍然需要給予補償,直至“特別犧牲”完全消除為止。可見,補償?shù)陌l(fā)生和進程完全由“特別犧牲”來掌控:“特別犧牲”產(chǎn)生,補償進行,“特別犧牲”消失,補償停止;“特別犧牲”大,則補償多,“特別犧牲”小,則補償少。而所謂“特別犧牲”是對被征收者所受損害的評價,是從被征收者的角度進行的衡量,也就是說,被征收者的得失內(nèi)容與程度是決定補償范圍和規(guī)模的最根本因素。因此,補償?shù)脑瓌t應當確定為按照“所有權(quán)人所失去的,而不是征收者所得到的”來進行補償。因為“征收者所得到的”是征收行為之后的另一件事情,它與補償?shù)脑蚣澳繕藷o關(guān),自然也不應成為衡量補償高低的杠桿,權(quán)利人“所失去的”即“特別犧牲”的存在才是補償?shù)脑蚝蜎Q定補償多少的標尺。

    要確定我國農(nóng)民在土地征收中“失去的”是什么,就需要了解土地帶給農(nóng)民的利益有哪些,農(nóng)民在擁有土地時享受到的利益實際上就是土地被征收后“失去的”內(nèi)容。我國農(nóng)村土地對于農(nóng)民而言,承載著非常多的利益,它不僅帶給農(nóng)民經(jīng)濟收益,還可以為農(nóng)民解決就業(yè)安置和提供社會保障,發(fā)揮著極其重要的作用。首先,經(jīng)濟收益。雖然越來越多的研究表明,農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)所獲得的收入已成為農(nóng)民收入增長的主體,增加農(nóng)民非農(nóng)收入是解決農(nóng)民增收問題的主要途徑。但是,值得注意的是,雖然農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入所占比重逐漸下降,但從對農(nóng)戶純收入的貢獻來看,目前貢獻最大的仍是農(nóng)業(yè)家庭收入,2004年的貢獻率高出非農(nóng)收入近兩個百分點。農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營收入包括農(nóng)業(yè)收入、林業(yè)收入、牧業(yè)收入和漁業(yè)收入,其中的每一分收入都與土地資源緊密相連,都是土地權(quán)利的經(jīng)濟表現(xiàn),即農(nóng)民對土地所擁有的權(quán)利是其獲得農(nóng)業(yè)收入的權(quán)利基礎(chǔ)。由此可見,土地是農(nóng)民創(chuàng)造財富的重要資源,可以帶給農(nóng)民巨大的經(jīng)濟收益,在現(xiàn)階段仍具有較強的經(jīng)濟收益功能。其次,就業(yè)安置。土地能夠具有就業(yè)安置功能是源于土地的自然屬性,即它能為勞動者帶來經(jīng)濟收入,從而可以為勞動者提供就業(yè)崗位。按照一般規(guī)律,土地對勞動力的承載能力有限,即它所提供的就業(yè)崗位本應有限。隨著農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高,會產(chǎn)生大量的農(nóng)業(yè)剩余勞動力。在沒有制度性障礙的情況下,這些勞動力應該流向城市的非農(nóng)業(yè)部門,在那里尋找就業(yè)崗位,解決他們的就業(yè)問題。但是,在我國,這種流動受到人為阻礙,致使土地對勞動力的承載能力被無限擴大,大量剩余勞動力在無法進入或留在非農(nóng)業(yè)部門就業(yè)的情況下,會選擇留在或回到農(nóng)業(yè)部門就業(yè),因為我國制度規(guī)定農(nóng)民可以長期使用土地,所以只要農(nóng)民需要,土地就可以安置他們就業(yè),我國土地的就業(yè)安置功能被極大強化。第三,社會保障。我國的是以集體所有為法律基礎(chǔ),以家庭占有和耕種為實現(xiàn)形式。在土地分配方面,它采取平均主義的原則,全村每個人所擁有的土地量大體相等。這樣一種承包制度雖然在一定程度上意味著生產(chǎn)效率的損失,但是卻具有一種內(nèi)在的社會保障功能。首先,土地是一種“平易近人”的生產(chǎn)資料,它沒有很高的進入門檻,即使與受訓練極少的勞動力組合在一起,也能為勞動者提高足夠的食品。其次,土地作為一種資產(chǎn),可以通過土地市場帶來收入。就算那些喪失勞動能力的人,尤其是老人,也可以靠出租土地獲取足夠的租金以維持其基本生活。可見,土地可以作為農(nóng)村失業(yè)和養(yǎng)老保障的基礎(chǔ)。均分土地雖然要付出生產(chǎn)效率方面的代價,但是它帶給農(nóng)民最大的好處就在于其具有極強的社會保障功能。

篇5

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民權(quán)益；對策

中圖分類號：F304.6 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2013）01-0-01

土地流轉(zhuǎn)方式和土地流轉(zhuǎn)中政府的行為對農(nóng)民權(quán)益有重大的影響。然而，由于農(nóng)民在經(jīng)濟、政治上的弱勢地位，地方政府和村集體在土地流轉(zhuǎn)中存在尋租行為，為了短期經(jīng)濟利益和個人利益，而損害農(nóng)民的利益。

一、土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益受損變現(xiàn)

（一）農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿受到干涉

農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)意愿的干涉主要來自兩方面，一是來自發(fā)包方——村集體經(jīng)濟組織的干涉。現(xiàn)實中，不乏村集體經(jīng)濟組織以所有者身份侵占農(nóng)民利益的行為，如村委會的尋租行為、侵吞流轉(zhuǎn)費等。借農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整之名，隨意終止承包合同，無償收回、非法轉(zhuǎn)讓、出租和越權(quán)征用農(nóng)民承包的土地，強迫農(nóng)民以承包土地入股等現(xiàn)象也時有發(fā)生。村集體經(jīng)濟組織的這些行為干涉了農(nóng)民的自主生產(chǎn)經(jīng)營，侵害了農(nóng)民合法的土地使用權(quán)利；二是來自地方政府的干涉。政府的土地管理部門作為農(nóng)村土地的管理者，職責在于監(jiān)督土地資源的合理運用，監(jiān)督農(nóng)戶土地使用權(quán)的流動，監(jiān)控土地供需總量的動態(tài)平衡，而不是用行政手段去調(diào)整土地資源，去干預甚至取代農(nóng)戶對土地的使用權(quán)。更有甚者將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)看作是有利可圖的事情，在利益的驅(qū)使下，無視法律規(guī)定，依靠行政命令無償或低價強行推動土地流轉(zhuǎn)，熱衷圈地搞政績，嚴重違背了農(nóng)民意愿，侵犯了農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)。

（二）現(xiàn)行征地補償制度對農(nóng)民不利

現(xiàn)行的《土地管理法》乃至《國家建設征用地條例》，在提高征地標準的同時，繼續(xù)沿用按畝產(chǎn)值的倍數(shù)確定征地補償標準的做法帶有明顯的強制性。主要體現(xiàn)在以下三個方面：

首先，《土地管理法》確定的“按照被征用土地的原用途給予補償”的基本原則，原用途是造成征地中的價格剪刀差的根本原因，被征土地改變用途后的增值收益被一些地方政府獲取，農(nóng)民的利益嚴重受損。其次，以產(chǎn)值確定補償標準不能反映土地的市場價值。《土地管理法》規(guī)定，土地補償費為耕地征用前3年平均產(chǎn)值的6-10倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍，土地補償費以農(nóng)地收益來計算，并不能反映土地的真實價值，被征收人的利益在土地征收中沒有得到應有的體現(xiàn)，補償費的基數(shù)既非市場價格，也無參照系，難以推測其合理與否。最后，現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定的征地補償標準（6-10倍）與1982年《國家建設征用地條例》規(guī)定的補償標準（3-6倍）相差無幾，難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟發(fā)展水平。在計劃經(jīng)濟時期，國家征地后給予農(nóng)民適當補償，并安排被征地農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)非，招工，享受國家負擔的市民、工人的福利待遇，因而那時農(nóng)民被征地后的長遠生計可以保證。但是現(xiàn)在，對農(nóng)民來說，就業(yè)靠市場，地方政府的安置大多數(shù)是發(fā)放一次性的安置補助費。由于農(nóng)民自身條件有限，缺乏在市場上的競爭能力，當補償費用盡，很容易陷于失地又失業(yè)的困境。

（三）企業(yè)行為使農(nóng)民利益受損

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)到農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地，大都采取了轉(zhuǎn)租倒包的方式，即一方面支付給農(nóng)民高于一般水平的流轉(zhuǎn)價格，另一方面在用工時首先滿足轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民的要求，使轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民能夠得到雙重收益。從當前看，這對農(nóng)民是有利的，但這一比較普遍的做法和當前有關(guān)政策并不一致，并且存在很大隱患。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營應當是公司帶動農(nóng)戶，而不是公司替代農(nóng)戶。企業(yè)和城鎮(zhèn)居民隨意到農(nóng)村租賃和經(jīng)營農(nóng)戶承包地，隱患很多，甚至可能造成土地兼并，使農(nóng)民成為新的雇農(nóng)或淪為無業(yè)游民，危及整個社會穩(wěn)定。

（四）土地糾紛機制對農(nóng)民不利

因為集體具有土地所有權(quán)，農(nóng)民不具備訴訟主體資格，現(xiàn)行的政策并沒有賦予農(nóng)民必要的談判地位，也沒有設定具體的明確的可行的程序來解決問題，農(nóng)民難以通過法律訴訟渠道進行維權(quán)活動。農(nóng)民上訪受阻，農(nóng)民的正常利益得不到表達，訴求得不到合理的解決，群體性的、對抗性和破壞性額的方式在農(nóng)村時有發(fā)生，甚至導致激烈的沖突。

二、土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益受損原因

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清。在我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度下，模糊的“集體”概念使得我國農(nóng)村土地所有權(quán)主體相當不清晰，這就為各種權(quán)利尋租提供了制度空間，使得農(nóng)民土地權(quán)益受到不同程度的侵害。

農(nóng)民的經(jīng)濟參與能力不足。無論農(nóng)民有地還是無地，農(nóng)民的經(jīng)濟參與能力相對較弱。這是因為：農(nóng)民受到自身文化水平、技術(shù)水平的影響，無法很快融入城鎮(zhèn)參與競爭，獲得穩(wěn)定的工作；大量農(nóng)村居民家庭積累少，自主就業(yè)和創(chuàng)業(yè)缺乏必要的資金，籌資難、融資渠道單一制約農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

農(nóng)民的利益表達能力不足農(nóng)民在人力資本、社會資本上不及其他社會階層，村集體是農(nóng)民自治組織，但同時也代表基層政府的權(quán)益，農(nóng)村經(jīng)濟合作組織主抓經(jīng)濟發(fā)展，導致農(nóng)民的利益申訴手段單一，問題也無法得到及時解決，農(nóng)民的利益表達得不到真實的回饋。

三、對策

賦予農(nóng)民充分的土地財產(chǎn)權(quán)利，建立健全農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)體系要從以下三個方面進行：

首先，土地使用權(quán)的明確化。土地使用權(quán)是土地財產(chǎn)權(quán)的核心，農(nóng)民享有對土地的排他性占有，并且對土地有充分的處置權(quán)，具體表現(xiàn)為，對土地的生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、租賃權(quán)、開發(fā)權(quán)、收益權(quán)等。

其次，土地使用權(quán)的完全物權(quán)化。土地使用權(quán)應當為一種物權(quán)，而不是債權(quán)。在現(xiàn)實中，雖然農(nóng)民的土地使用權(quán)從某種程度上講具有物權(quán)的性質(zhì)，例如，土地承包經(jīng)營權(quán)就屬于《物權(quán)法》中的用益物權(quán)范疇。

最后，土地使用權(quán)的穩(wěn)定性和永久性。土地使用權(quán)的長短直接影響到農(nóng)村土地制度的運作效率。賦予農(nóng)民永久的土地使用權(quán)，可以穩(wěn)定農(nóng)民對土地的長期收益，促進農(nóng)民對土地進行長期的規(guī)劃，減少因短期行為帶來的損失，增加農(nóng)民的長期收益。

參考文獻：

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摘要：征用農(nóng)村集體土地，是我國城市化建設和經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。征用農(nóng)村集體土地其實是一個是農(nóng)民失去土地的過程，努力改進土地征用工作，使農(nóng)民失土不失業(yè)，并且最終使廣大被征地農(nóng)民過上比原來更加富裕美好的生活。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地征用；現(xiàn)狀；對策

這幾年，是我縣經(jīng)濟加快發(fā)展，城市化建設迅速推進的重要時期。在此背景下，我縣各地出現(xiàn)了征用土地的。這些土地的及時征用，確保了我縣城市化建設和經(jīng)濟建設對土地的需求。為了做好土地征用工作，各鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和街道付出了艱辛的努力，部分鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道在一定時期內(nèi)，把土地征用工作列為中心工作，分片、分村、分戶層層落實工作責任制，夜以繼日，深入細致地做好被征地農(nóng)民的思想工作，確保了土地征用工作的順利進行。但是也應該看到，由于對土地征用補償存在爭議，在集體發(fā)展留用地、就業(yè)、社會保障工作和宣傳教育工作方面存在缺陷，使得土地征用工作呈現(xiàn)越來越難的趨勢，有些土地雖然已經(jīng)完成征用補償協(xié)議的簽訂，但也難以及時交付使用，有些甚至在使用過程中還出現(xiàn)上訪或直接阻礙工程建設的現(xiàn)象。

一、我縣農(nóng)村土地征收中存在的問題

（一）土地征用補償標準不盡合理。我縣現(xiàn)行土地征用補償標準區(qū)域間差異較大，現(xiàn)行中心城區(qū)土地征用補償標準根據(jù)城市規(guī)劃路網(wǎng)依次遞減的辦法，使得同一村、同一地塊土地征用補償標準各異，相鄰地塊土地征用補償標準懸殊，在實際土地征用補償中很難操作到位，并且極易造成征地補償爭議和糾紛。

（二）被征地農(nóng)民的就業(yè)和基本生活沒有保障。幾年來，我縣在土地征用中普遍存在采用單一的貨幣處置辦法，對被征地農(nóng)民的就業(yè)要求沒有引起足夠的重視。尤其是大片征用土地，往往使農(nóng)民一夜之間就失去土地，因此使被征地農(nóng)民有一種“措手不及”的感覺。這種感覺和思想情緒也影響了土地征用工作的順利實施。

（三）土地征用補償費分配不規(guī)范。政府對土地征用補償費分配沒有及時給予指導和監(jiān)督，分配中“一村一策、一組一策”，分配方案比較混亂。多數(shù)村莊在分配中違背了法律和政策的基本精神，常常出現(xiàn)“吃小戶”現(xiàn)象，個別農(nóng)民的正當權(quán)益無法得到保障。同時，由于缺乏政策的規(guī)范和約束，各村的土地征用補償費已趨向全部分光的現(xiàn)象。

（四）土地征用沒有依法實施。在實際工作中“先征后批、邊征邊用邊批”現(xiàn)象比較普遍，從而使土地征用工作理不直、氣不壯，對征地過程中出現(xiàn)的阻撓、干擾行為也不能及時給予依法處理。國土資源部門不直接參與土地征用政策處理工作，因此，對統(tǒng)一執(zhí)行政策，依法實施征地，形成征地工作合力帶來消極影響。

二、完善我縣土地征用工作的對策建議

為加快城鄉(xiāng)一體化進程，縣級有關(guān)部門和鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、街道，千方百計抓土地征用政策處理，確保被征用土地順利按時交付使用。但是，我們也要摒棄單純的土地征用觀，要從“三個代表”的高度，正確處理好土地征用和保護農(nóng)民利益的關(guān)系，在土地征用補償、被征地農(nóng)民就業(yè)安置及社會保障工作等方面予以及時完善和健全。

（一）及時修訂土地征用補償安置政策。土地征用補償安

置政策最為被征地農(nóng)民所關(guān)心，土地征用補償標準的高低直接關(guān)系到被征地農(nóng)民的切身利益。為了使征地補償政策更趨合理，最大程度上保護農(nóng)民的利益，對土地年產(chǎn)值的計算及補償倍數(shù)

應適當給予調(diào)高，尤其是中心城區(qū)以外的鎮(zhèn)、鄉(xiāng)。在這一問題上，政府應有決心縮小中心城區(qū)和其他鎮(zhèn)、鄉(xiāng)在土地征用補償

上的差距，從而使我縣的土地征用補償在區(qū)域間公平合理。同時，對土地出讓收益，政府也要切出一塊作為專項資金（應不低于年土地出讓收益的10%），對被征地農(nóng)民的培訓、轉(zhuǎn)業(yè)及社會養(yǎng)老保險方面給予支持或補貼。另外，在修訂土地征用補償安置政策時，對土地征用補償標準的確定必須遵循“區(qū)片綜合價”的辦法，并要力求區(qū)片劃分的科學性和可操作性。

（二）千方百計創(chuàng)造就業(yè)門路，切實解決被征地農(nóng)民的生存發(fā)展問題。

1.失地農(nóng)民應統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)就業(yè)渠道，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一就業(yè)組織體系，建立就業(yè)服務中介組織，幫助失地農(nóng)民盡快在非農(nóng)崗位上就業(yè)。

2.進一步完善留地安置政策，在村集體土地被大量征用的前提下，留少量土地給村集體經(jīng)濟組織發(fā)展經(jīng)濟，就要舍得將好的地塊、商用價值大的地塊留給村集體，盡量做到不與農(nóng)民爭利。

3.著力推進失地農(nóng)民基本生活保障體系建設。政府征用土地后，多數(shù)失地農(nóng)民將處于經(jīng)營無門路，辦廠缺本錢、就業(yè)難度大的現(xiàn)狀。這就需要政府加快失地農(nóng)民的基本生活保障制度建設。

4.加強被征地農(nóng)民的教育培訓，提高被征地農(nóng)民的轉(zhuǎn)業(yè)能力。在被征地農(nóng)民的教育培訓方面，關(guān)鍵要抓好兩方面的工作：一是要注重對農(nóng)民的技能培訓，二是要注重對農(nóng)民的擇業(yè)觀念教育。

（三）嚴格按照《土地管理法》規(guī)定的征地工作程序，依法實施征地。

1.征用土地必須依法批準。未經(jīng)批準的土地，政府不能隨意征用。

2.土地征用必須統(tǒng)一。《土地管理法》規(guī)定，土地征用只能由縣級以上人民政府組織實施，而具體承辦單位是縣級以上國土資源管理部門，實施統(tǒng)一征地。

3.土地征用必須公告。《土地管理法》規(guī)定了土地征用“兩公告一登記”的工作程序，即土地征用公告、征地補償方案公告和征地補償?shù)怯洝?/p>

4.土地征用必須公平。在土地征用補償過程中，對同一片區(qū)、同一物類必須實行同一補償標準。

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關(guān)鍵詞:農(nóng)村土地 征收 補償 制度完善

DOI:10.3969/j.issn.1672-8289.2010.10.068

一.土地征收補償?shù)幕靖艣r

土地,是人類賴以生存和社會經(jīng)濟活動極其重要的自然資源,具有稀缺性、不可再生性和不可移動性。我國有近8 億農(nóng)民在土地上生息、勞作,土地是他們的 “命根子”。由于城市化進程的加快和社會經(jīng)濟飛速發(fā)展的需要,土地征收的范圍逐漸擴大到農(nóng)村,為了保障被征地農(nóng)民在征地過程中的合法權(quán)益和解決農(nóng)民失地后的長期生存問題,國家建立了農(nóng)村土地征收補償制度。但《土地管理法》、《土地管理實施條例》及相關(guān)法律法規(guī)對補償標準、補償方式、補償救濟程序的規(guī)定存在諸多不足,導致實踐中引發(fā)大量土地征收補償爭議,影響社會穩(wěn)定。從農(nóng)民自身來講,并不希望把土地拿出去,但從經(jīng)濟發(fā)展來講,又需要征地,征地本身又是一個強制行為,農(nóng)民不得不服從,這是一對矛盾。因此,解決好我國農(nóng)村土地的征收補償問題顯得非常重要和迫切。

我國土地征收補償制度總體來說是不斷地進步和合理,比如補償標準逐提高;審批權(quán)力不斷上收,基層政府的審批權(quán)限越來越小;土地征收補償程序趨于規(guī)范和細化;被征地農(nóng)民的安置辦法也越來越靈活多樣;土地征收補償?shù)姆梢罁?jù)也不斷得到修改,以適應新的時代背景和經(jīng)濟發(fā)展形勢。特別是在04年的憲法修正案中明確了土地征收和征用的補償條款,為土地征收補制度提供了堅實的憲法依據(jù)。

土地問題不僅僅是農(nóng)民的命脈,也是整個國家的命脈,解決好土地問題,不僅能確保農(nóng)民合法權(quán)益,保持農(nóng)村和社會穩(wěn)定,而且使國家征地工作走向市場化、法制化的軌道。有利于社會主義和諧社會的建設。

(一)土地征收與征用

1.土地征收的含義及特征

土地征收是指國家為了公共利益的需要,以補償為前提,強制取得其他民事主體土地所有權(quán)的行為。其法律后果是土地所有權(quán)在國家和集體之間發(fā)生變動。從來沒有哪個制度否認過憲法的征收權(quán),重要的是對征收的法律限制。其法律特征在于:(1)土地征收是強制剝奪集體土地所有權(quán)的行為,是物權(quán)變動的一種極為特殊的情形。(2)征收主體一方是政府,且政府以行政命令方式從農(nóng)民集體手中取得土地所有權(quán),集體必須服從,沒有任何選擇的余地。(3)土地征收的目的只能是為了發(fā)展公共利益,絕對禁止任何商業(yè)目的的征收,且必須對被征收人以公平合理的補償。

2.土地征收與征用的區(qū)別

《物權(quán)法》第44條中規(guī)定了有關(guān)征用的概念,即:“因搶險、救災等緊急需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征用單位、個人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)。被征用的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)使用后,應當返還被征用人。單位、個人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的,應當給予補償。”由此可以看出土地征收與土地征用既有共同之處,又有不同之處。二者的共同之處在于都是以共利益為目的,運用國家強制力,經(jīng)過法定的程序,并依法給予補償。土地征收、土地征用雖然都是國家為建設需要征用土地的方法,但它們是有區(qū)別的,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

第一,二者的行為效果不同。土地征收是土地所有權(quán)的改變,土地所有權(quán)由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小Ｍ恋卣饔糜捎谑褂煤髴敺颠€給被征用人,因此是土地使用權(quán)的改變,而土地的所有權(quán)性質(zhì)不發(fā)生改變。這是兩者最主要的區(qū)別。

第二,二者所征收的對象也有所差別。我國土地的所有制形式只有國家所有和集體所有兩種形式,土地征收的對象為農(nóng)村集體土地。土地征用的對象既可以是農(nóng)村集體土地也可以是城市國有土地。

第三,二者行為的依據(jù)不同。土地征收的依據(jù)和程序必須由法律規(guī)定,這是我國《立法法》第八條第六項所要求的,即“下列事項只能制定法律:……(六)非國有財產(chǎn)的征收。”土地征用的依據(jù)除了法律之外,還可以是法規(guī)。這是因土地征用一般具有暫時性、緊急性,而且強制取得的只是使用權(quán),所以其嚴格度要低于土地征收。

第四,從二者的適用條件看,土地征用一般適用于緊急狀態(tài)下對土地的臨時征用。而土地征收則不同,為了公共利益的需要,即使不存在緊急狀態(tài),也可實施土地征收。

二.農(nóng)村土地征收補償現(xiàn)狀及問題

(一)農(nóng)村土地征收補償?shù)姆秶按嬖诘膯栴}

我國以法律的形式確定了農(nóng)村土地征收補償制度,在一定程度上保護了農(nóng)民的合法權(quán)益,然而,征收補償制度也存在諸多問題和缺陷。

1.農(nóng)村土地征收的補償范圍

《土地管理法》第47條規(guī)定的補償范圍和標準是:“征收耕地的補償費用包括土地補償費,安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補助費,按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù),按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準,為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是,每公頃被征收耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。”

2.農(nóng)村土地征收補償范圍存在的問題

根據(jù)《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定可以看出,現(xiàn)行的征地補償范圍只是對征地造成的直接損失進行補償,而對因征地形成的殘地損失及土地使用價值的下降等間接損失并未提及,事實上,這些損失是必然會發(fā)生的,如果不在補償范圍之內(nèi)必將損害農(nóng)民的合法權(quán)益。

(二)農(nóng)村土地征收的補償方式及問題

1.農(nóng)村土地征收的補償方式

早期征收土地補償機制主要采取的是“貨幣補償加安置”的補償形式,即以土地補償費、地上附著物和青苗的補償費作為經(jīng)濟補償部分,在一定程度上彌補了農(nóng)民經(jīng)濟損失后,由征收土地使用者根據(jù)征地項目的需要為失地農(nóng)民進行就業(yè)安置。但是,隨著城市建設速度加快、征地數(shù)量增加以及征地用途和就業(yè)市場的變化,“誰征地、誰安置”的原則已經(jīng)難以執(zhí)行,各地開始探索新的安置模式。20世紀90年代以后,各地普遍采取征地時一次性地支付補償金,讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)的安置模式。從此以后,征收土地補償機制就演化為“一次性給付貨幣補償”的單純經(jīng)濟補償形式。

2.農(nóng)村土地征收的補償方式存在的問題

補償方式單一。目前的補償以一次性貨幣補償為主,一次性補償只能解決農(nóng)民暫時的生存問題,而農(nóng)民失去了土地,就失去了長期生活的保障,生存將會受到極大的威脅。采取此種簡單的補償方式只能暫時解決農(nóng)民生活上的問題,由于缺乏就業(yè)安置引導,無法為社會主義市場經(jīng)濟條件下失地失業(yè)的農(nóng)民提供長久的保障。

(三)農(nóng)村土地征收補償程序及問題

1。農(nóng)村土地征收的補償程序

《土地管理法實施條例》第二十五條規(guī)定:“征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后,由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的,由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的,由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”

2.農(nóng)村土地征收的補償程序中存在的問題

從現(xiàn)行的土地征收補償程序來看,有些程序制度仍存在缺陷,影響了土地征收的順利實施。(1)征收補償程序可操作性不強。我國有關(guān)土地征收程序的規(guī)定對于一些重要事項未予以明確。例如,征收行為何時發(fā)生效力,是批準征收決定作出后、還是支付補償安置費用后;被征收的土地所有權(quán)何時發(fā)生轉(zhuǎn)移;《土地管理法實施條例》第 25條規(guī)定:“征地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起 3個月內(nèi)全部支付,”但在實踐中,征地補償費的發(fā)放顯得很隨意,基本都是滯后,對于未按期支付補償安置費用的,征收決定是否依然有效等。(2)補償程序不公正,缺乏聽證。法律規(guī)定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門制定,補償方案制定后才公告告知農(nóng)民。而由于補償安置標準早在批準征收補償方案時已確定,雖然規(guī)定要聽取意見,但被征地人只能就獲得補償?shù)拿娣e等提出異議,對補償安置標準無權(quán)提出任何意見,補償過程缺乏農(nóng)民實際參與聽證的程序保障。(3)補償糾紛發(fā)生后,救濟程序缺失。對于補償決定,《土地管理法實施條例》中規(guī)定將裁決權(quán)交由政府行使,缺乏中立性,更重要的是對補償決定或者補償裁決決定不服能否申請復議或提訟等問題也未作規(guī)定。

三.完善農(nóng)村土地征收補償制度的對策

(一)完善農(nóng)村土地征收補償制度的可行性與必要性

1 完善農(nóng)村土地征收補償制度的可行性

我國的土地征收補償制度形成以來已有幾十年的發(fā)展歷程了,尤其是現(xiàn)行的補償制度是形成于計劃經(jīng)濟時期,隨著社會、經(jīng)濟的發(fā)展現(xiàn)行的補償制度越來越不適應時展的要求,對此制度進行修改和完善已經(jīng)到了非常迫切的時期,現(xiàn)在從制度方面、思想觀念和執(zhí)法環(huán)境等各個方面來看都是完善農(nóng)村土地征收補償制度的時候了。

2 完善農(nóng)村土地征收補償制度的必要性

土地征收中存在的種種問題,不僅犧牲了農(nóng)民的當前利益,而且還損害著農(nóng)民的長遠生計。大多農(nóng)民文化程度不高、缺乏勞動技能,打工沒人要,創(chuàng)業(yè)沒本錢,最后導致生活無保障。而農(nóng)業(yè)的發(fā)展會影響到工業(yè)的發(fā)展,農(nóng)村的現(xiàn)代化又會影響到城市的現(xiàn)代化。故此,完善土地征收補償制度對于整個社會的發(fā)展是非常有必要的

(二)如何完善農(nóng)村土地征收補償制度

1.豐富補償制度補償方式

關(guān)于補償方式,我國社會各界要求改革的呼聲很高。有學者針對我國一次性貨幣補償?shù)娜秉c,提出留地安置、工作安置等多種形式的復合安置。也有學者借鑒東南沿海征地補償中采用政府、集體與個人共同繳納保險費的辦法,將失地農(nóng)民納入社會保障體系中的成功經(jīng)驗,提出我國應當重視社會保障的安置方式。

(1)采取留地安置方式。即征地過程中,在規(guī)劃確定的建設用地范圍內(nèi)安排一定面積的建設用地給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民興辦企業(yè)、從事經(jīng)營活動。農(nóng)民可以通過在此土地上發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)來壯大集體經(jīng)濟,解決部分農(nóng)民的就業(yè)問題。同時政府應在在政策、資金、工商、稅務等方面提供必要的優(yōu)惠和支持。

(2)采用工作安置方式。即由政府或用地單位對于被征地農(nóng)民有計劃地安排其就業(yè)。這種主要適用于企業(yè)因生產(chǎn)需要建設用地的情況,如建設大型工業(yè)項目需要征收農(nóng)地,而項目建設過程和建成后會需要大量工人,這種情況下,可以在對失地農(nóng)民進行必要培訓和考核,錄用其為企業(yè)的員工,享受與正式員工同等的待遇。

(3)采用社會保障安置方式。即在農(nóng)地被征收后,政府不再向農(nóng)民支付全額補償費用,而是將部分補償費用用來為農(nóng)民繳納一定年限的社會保險費用。由勞動保障部門與農(nóng)民簽訂合同,對符合條件的人員建立社會保險個人賬戶,到一定的年齡后,定月發(fā)放養(yǎng)老金。目前,社會保障安置日漸受到重視。2007年10月1日開始實施的《物權(quán)法》第42條明確規(guī)定,征收集體所有的土地,要安排被征地農(nóng)民的社會保障費用,相比《土地管理法》來說,是一個可喜的進步。今后應將確保社保資金足額到位和規(guī)范社保資金的管理作為社會保障安置方式工作的重中之重。

2.在政府部門建立專門的土地補償裁決機構(gòu)

征地補償爭議裁決案件的專業(yè)性極強,需要由土地法律方面的專家來做這項工作,然而由于土地行政主管部門各處室業(yè)務工作的龐雜性和專業(yè)人員的缺乏,再加上隨著征地爭議裁決制度的不斷完善,各類裁決事件件將逐漸增加,原有的各部門無法完成日益增加的裁決任務。因此,必須設立專門的征地爭議裁決部門,配備充足的高素質(zhì)專業(yè)人員,才能與目前征地爭議裁決制度的不斷完善相適應。

3.建立完整的補償程序及司法救濟程序

“程序是法律的心臟”,無程序即無法治。在一國法律體系內(nèi),程序法的滯后將直接導致有關(guān)的實體法形同虛設。補償程序的公正是補償合理的重要保證,因此完善我國土地征收補償程序,才能切實保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。(1)完善土地征收法律法規(guī),使土地征收程序明晰化。如在解決征地補償爭議問題上變?yōu)橛膳鷾收魇胀恋氐娜嗣裾脹Q為由批準征收土地的上一級政府裁決。這樣征收土地的批準方和裁決方分離,可以保證爭議得到公正的裁決。(2)建立批前協(xié)商、聽證制度。土地征收過程中應充分聽取被征收人和利害關(guān)系人的意見,使其獲得表達意見的機會增強征收程序的民主性公開性。例如:集體農(nóng)民對補償標準和安置方案有不同意見,政府部門應告知其有要求舉行聽證的權(quán)利。(3)完善復議和訴訟制度。農(nóng)民如果對征收補償和安置方案不服,可以向土地行政主管部門提起復議或向法院提訟。(4)改革補償金發(fā)放程序。建議在征地過程中將土地補償費設立專戶,存入銀行,做到專款專用,補償金應在法定期限內(nèi)直接發(fā)給被征用土地的農(nóng)民,任何組織與個人不得截留、克扣。同時,法院應將司法程序引入土地征收補償爭端解決機制中,逐步擴大對征地農(nóng)民的司法救濟,減少政府對征地糾紛裁決的參與,這樣既有利于保護被征收人的合法權(quán)利,也有利于監(jiān)督行政主體征收權(quán)力的行使。

結(jié)論

土地是農(nóng)民生存的前提和保障,征收農(nóng)村土地對農(nóng)民而言無疑是影響巨大的。承認農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)并建立土地發(fā)展權(quán)制度、建立征地補償款分配監(jiān)督體系等也是解決問題比較有效的途徑。總之,必須善現(xiàn)在的農(nóng)村土地征收補償制度,使補償合理、公平、有效,讓農(nóng)民不因被征地而貧困,讓農(nóng)村不因被征地而放緩發(fā)展的速度,最大限度揮有限土地資源的效用。農(nóng)民是“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵,農(nóng)民的合法權(quán)益受到侵害,“三農(nóng)”問題就解決不好,而“三農(nóng)”問題又關(guān)系著我國的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。因此,如何完善、健全農(nóng)村土地征收補償制度意義重大,我們希望通過不懈的努力,讓失地農(nóng)民生活有保障,能夠充分享受到社會進步和經(jīng)濟發(fā)展的成果。

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關(guān)鍵詞:土地征收補償;補償原則;補償范圍;補償標準;救濟

中圖分類號:D922.3　文獻標識碼:A　文章編號:1009-8631(2010)01-0034-01

隨著我國工業(yè)化、城市化進程逐漸加大步伐,大量城市、城鎮(zhèn)周邊地區(qū)的農(nóng)用土地被征收。為了維護失地農(nóng)民的權(quán)益,第四次憲法修正案“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”的規(guī)定為我國的土地征收補償制度提供了憲法基礎(chǔ)和保障。為了有效實施憲法確立的土地征收補償制度,修訂后的《土地管理法》、新頒布的《物權(quán)法》等法律就土地征收補償問題做了相對細化得規(guī)定,國務院及國土資源部實施了一系列配套的規(guī)范性文件,從而形成了系統(tǒng)的土地征收補償法律體系。但是,我們看到,目前我國的土地征收補償制度仍不完善,加之整個社會就業(yè)壓力增大,社會保障匱乏,失地農(nóng)民的生活狀況急劇下降。失地農(nóng)民補償問題引起了國家和社會的高度重視,成為社會各界關(guān)注的熱點問題。本文結(jié)合我國的國情,參考國外的一些做法,就我國土地征收補償制度的完善提出幾點建議,喚起大家對這一問題的繼續(xù)關(guān)注。

一、確立公平補償?shù)耐恋卣魇昭a償基本原則

土地征收補償原則是土地征收補償?shù)幕A(chǔ)。不同國家和地區(qū),土地征收補償?shù)脑瓌t各不相同,總的來說,主要有完全補償原則、不完全補償原則及相當補償原則。完全補償原則認為,對于行政相對人因公共利益受到的特別損失,國家都應予以補償;不完全補償原則強調(diào),為了調(diào)和權(quán)利剝奪和社會義務,應給予臺理的補償,補償應限于被征收財產(chǎn)的價值;相當補償原則認為,公正的補償只要是按照補償時社會的一般觀念,算定相當?shù)摹⒑侠淼难a償就足夠了。雖然我國憲法中規(guī)定了土地征收必須補償,但是缺少對補償基本原則的規(guī)定,其他法律也未對土地征收補償基本原則做出明文規(guī)定,因而各省、各地的農(nóng)村土地征收標準不是很統(tǒng)一,補償結(jié)果差異性很大。

為更好地保護被征收人的合法權(quán)利,維護社會的穩(wěn)定,促進和諧社會的構(gòu)建,我國應確立土地征收補償?shù)幕驹瓌t。首先,在憲法中明確規(guī)定土地征收補償?shù)目傇瓌t。根據(jù)我國國情,借鑒國外先進的立法經(jīng)驗,筆者建議,在憲法中應規(guī)定公平補償?shù)耐恋卣魇昭a償原則,為其他土地征收補償立法具體規(guī)定補償標準明確憲法基礎(chǔ)。公平補償?shù)脑瓌t,更具有靈活性、適應性和包容性,能夠規(guī)范土地征收權(quán)力的運作,化解規(guī)范之間的矛盾沖突,為法官提供司法判決的理由,使被征收人的損失按照公平的市場價格得到填補。其次,土地管理法等相關(guān)立法,在憲法公平原則的指導下,應將憲法確立的公平補償原則具體化,使其能夠有效應對現(xiàn)實當中出現(xiàn)的征地補償糾紛,從而實現(xiàn)社稷的安定,保障人民的福社。

二、完善土地征收補償?shù)姆秶蜆藴?/p>

首先,擴大補償范圍。我國土地征收補償范圍狹窄,只包括土地補償費、林木補償費、青苗及地上附著物補償費、安置補償費、房屋補償費和搬遷安置費,沒有做到充分的補償。為了改變土地征收補償范圍過窄、對相對人保護不利的局面,適應現(xiàn)代社會征收補償理論的發(fā)展要求,擴大補償范圍。補償不但要包括土地征收的直接損害補償,還包括因征地引起的間接損害補償,如土地承包經(jīng)營權(quán)損失造成的直接經(jīng)濟利益損失、由于土地征收而給被征收地塊之外的殘留地所造成的直接損失等,只有這樣,才能使土地所有者不致因土地征收而受到經(jīng)濟上以及精神上的損失,從而有效地保護所有者的利益。”

其次,完善土地征收補償?shù)臉藴省Ｃ鞔_了補償范圍之后,接下來的問題是以什么樣的標準對被征收的財產(chǎn)予以補償回顧歷史,不少國家在征收補償?shù)臅r候是按照財產(chǎn)所有人的價值進行補償,但是,由于所有人的價值非常復雜,很多時候難以確定財產(chǎn)所有人的具體價值。而市場價值具有形式上的中立性,更具有可操作性,不少國家逐步改為以市場價值為補償標準。在我國,第47條對被征收的土地的補償標準作了詳盡的規(guī)定,但是,該標準并沒有明確這種補償是屬于市場價值還是所有人的價值,而是不僅考慮到被征地農(nóng)民的生活成本,同時還依賴政府的財政能力。這種標準是由行政機構(gòu)決定,毋需考慮財產(chǎn)的市場價值,是高度行政化的土補償標準,實踐征收過程中,土地征收補償?shù)囊?guī)定存在層層授權(quán),甚至是無權(quán)授權(quán)現(xiàn)象,且對農(nóng)民的補償偏低。因此,完善土地征收補償?shù)臉藴?要建立以保護被征收人權(quán)利為主旨的法律制度,將土地所有人的“義務本位”改為“權(quán)利本位”,從法律上明確個人對集體所有土地的各項權(quán)利。對于征地的補償,以土地的市場價值為標準對被征收人進行補償。

三、健全土地征收補償?shù)木葷鷻C制

“人類權(quán)利自始就是與救濟相聯(lián)系的。沒有救濟可依的權(quán)利是虛偽的,猶如花朵戴在人的發(fā)端是虛飾。”隨著我國征收土地行為的頻繁和征收土地量的增多,隨著農(nóng)民民主法律意識的增強,由征地引發(fā)的糾紛越來越多。遺憾的是,我國至今尚未有一部法律對行政補償訴訟作出專門規(guī)定。而實踐中存在著征地補償是合法行為而不屬于行政訴訟受案范圍的誤區(qū),造成了行政補償案件的立案難、審理難和判決難,導致被征地相對人權(quán)利受到侵害時告狀無門,維權(quán)艱難的現(xiàn)狀。

為了維護被征地人的合法權(quán)益,規(guī)范政府行為,必須健全土地征收補償?shù)木葷鷻C制。首先,建立解決土地糾紛的社會仲裁機構(gòu)。社會仲裁機構(gòu)因其具有中立性、專門性、簡易性,能夠直接接受社會監(jiān)督,可在仲裁機構(gòu)內(nèi)部設立專門解決土地糾紛的仲裁部門,來解決土地征收補償中的糾紛。其次,完善行政復議制度。行政復議作為土地征收及補償救濟的重要途徑,因其專業(yè)、效率而具有其不可取代的優(yōu)點。《行政復議法》第30條的規(guī)定為土地征收補償糾紛提供了行政復議救濟途徑,為強化其糾紛解決的功能,應從延長被征收人提出行政復議申請的期限、行政復議期間應停止土地征收的執(zhí)行、修改《行政復議法》關(guān)于復議終局的有關(guān)規(guī)定等方面進行完善。最后,完善司法救濟。從法律層面明確人民法院對于土地征收補償?shù)乃痉ü茌牂?quán),法院應逐步擴大對征地農(nóng)民的司法救濟,規(guī)定相對人對于土地征收過程中征收土地的公共利益目的的認定、土地征收方案和補償方案是否合理、征地程序是否公正等各項具體行政行為都可以向法院,由法院在衡量相關(guān)利益后作出裁決。

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關(guān)鍵詞：土地征收；失地農(nóng)民權(quán)益；公共利益；土地征收補償

近年來，隨著中國工業(yè)化、城市化進程加快，大量農(nóng)民集體用地經(jīng)由征用轉(zhuǎn)為國家建設用地，由此產(chǎn)生了大批失地農(nóng)民。據(jù)國土資源部統(tǒng)計，1987-2001年，全國非農(nóng)建設占用耕地226.44萬公頃（3395萬畝），其中通過行政手段征地160萬公頃（2400萬畝）[1]。按人均0.8畝計算，那么在此期間我國失地農(nóng)民人數(shù)高達4000萬至5000萬人。

1 失地農(nóng)民合法權(quán)益的構(gòu)成

農(nóng)民享有合法權(quán)益，這本不應該成為問題，我國憲法規(guī)定的公民權(quán)利，農(nóng)民都應該享有。結(jié)合非農(nóng)建設征地實際，失地農(nóng)民的合法權(quán)益主要包括交易自主、取得賠償、勞動就業(yè)、社會保障四個方面[3]。

2 土地征收制度不完善損害農(nóng)民權(quán)益的分析

2.1 土地征用目的和征用范圍的模糊性損害了農(nóng)民的權(quán)益

（1） “公共利益”目的和范圍規(guī)定不明確

（2）現(xiàn)行法律對公共利益目的的規(guī)定存在矛盾

（3）缺乏土地征收目的合法性審查機制

2.2征用補償及補償分配損害了農(nóng)民的權(quán)益

（1）補償范圍窄。

（2）補償標準過低。

（3）補償分配不合理。

（4）補償糾紛的解決機制缺乏。

（5）補償方式單一，安置責任不明確。

3 完善土地征收制度，維護失地農(nóng)民權(quán)益的措施

3.1 嚴格區(qū)分公益性和經(jīng)營性用地，維護失地農(nóng)民權(quán)益

3.1.1 嚴格而清晰地界定“公共利益”

防止征地權(quán)的過度使用，是保護私權(quán)的重要手段，是防止公共利益泛化和虛化的必要手段，是我國進行民主化、法制化建設的體現(xiàn)，是保障失地農(nóng)民權(quán)益的根本[7]。

3.1.2 消除法律規(guī)定之間的沖突

應修改或廢除《土地管理法》第43條的規(guī)定，消除法律規(guī)定之間的沖突。對于非為公共利益而需要使用農(nóng)村集體土地的，不再納入土地征收的范疇，而是推行市場交易制度。具體可以遵循我國的土地用途管制法律制度，嚴格限定其相應用途后，通過規(guī)范的農(nóng)村集體土地市場交易手段，經(jīng)本集體經(jīng)濟組織的村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表農(nóng)民集體依市場規(guī)則與買受方進行交易。但是，對于其中涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，仍要先履行相應行政審批手續(xù)后才可交易，這是保護耕地的公共利益所必需的。而對于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃中的農(nóng)村建設用地則不必經(jīng)審批，只要進行變更登記后即可直接出讓。通過此種方式將公益用地與非公益用地明確區(qū)分開，從而更好地規(guī)范我國的土地征收制度，防止權(quán)力的過度擴張，保護農(nóng)民的利益。

3.1.3 建立和完善土地征收目的的合法性審查機制

對是否符合公益，除了政府官員的意見外，還要廣泛征求有關(guān)專家和農(nóng)民的意見，尤其是該土地的所有人和使用人的意見，讓他們享有參與權(quán)和發(fā)表自己意見的權(quán)利。即可在人大常委會下建立土地征收審查委員會，其成員可以包括土地行政部門、規(guī)劃部門、律師、學者、村民代表等，由他們組織聽證會。在聽證會上，土地征收審查委員會在綜合征地雙方的意見、證據(jù)以及自己的調(diào)查結(jié)果后，做出是否屬于公共利益征收的裁定。由于聽證程序在我國已不是一個新鮮的東西，將聽證程序引入到征地過程中，讓土地所有人和他權(quán)利人參與其中，既有利于加強土地征收過程的監(jiān)督，讓土地征收制度真正成為陽光下的制度，又有利于提高農(nóng)民的法律意識和維權(quán)意識。這種以客觀形式所決定的主觀公益，或許更符合民主的要求。

3.2 完善征地補償制度，維護失地農(nóng)民權(quán)益

3.2.1 擴大補償范圍

（1）土地承包經(jīng)營權(quán)損失。2003年實施的《農(nóng)村土地承包法》第9條明確規(guī)定，國家保護集體土地所有者的合法權(quán)益，保護承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)，任何組織和個人不得侵犯。2007年10月1日實施的《物權(quán)法》第132條規(guī)定：承包地被征收后，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)依照本法第42條第2款的規(guī)定獲得相應補償。這是法律嚴格控制下的征收在土地承包經(jīng)營權(quán)制度上的反映。土地承包權(quán)已成為一種獨立的物權(quán)，農(nóng)民通過行使該項權(quán)利，實現(xiàn)對集體所有土地的占有、使用、收益。土地承包經(jīng)營權(quán)本身也可以處分，從而實現(xiàn)其交換價值。由于土地征收導致土地承包經(jīng)營權(quán)的消滅，農(nóng)民造成直接經(jīng)濟利益損失，因此，應將其納入補償范圍。

（2）殘余地損失。這是由于土地征收而給被征收地塊之外的殘留地所造成的直接損失，是易被忽視的一項重要補償內(nèi)容。土地征收給殘留地造成損害極為常見，征收導致土地分割，形成不經(jīng)濟的土地規(guī)模，造成土地利用效率的損失。另外，被征收土地的新用途也可能降低殘留土地的生產(chǎn)力，比如噪音污染、水污染、河流堵或改道、飛揚的塵土等都可能降低農(nóng)作物的產(chǎn)量，額外增加農(nóng)地投入成本等。對征收導致的殘留地損失給予補償，是保護殘留地權(quán)利人利益的需要。

（3）營業(yè)損失補償。即對被征地上進行的經(jīng)營性活動造成的損失的補償。

（4）搬遷費。這是指不被征收的地上物、原有的生產(chǎn)設備、水產(chǎn)、畜產(chǎn)等必須予以遷移，因此應向被征地農(nóng)民補償搬遷費。

（5）安置費和福利費。這是以轉(zhuǎn)業(yè)培訓或安置所需費用為準，加上最低的社會福利保障費用（可以參照城市人口最低生活費用標準）給付。

（6）其他必要費用支出的補償，如：律師或?qū)＜业馁M用、權(quán)利維護費用以臨時租房費用等。

3.2.2 確立以市場定價為主的補償標準

我國學者對征地補償標準的觀點主要有三種：第一種觀點是主張先維持平均年產(chǎn)值標準，將法定最高倍數(shù)30倍提高到40倍[8]；第二種觀點是主張區(qū)分所征土地的經(jīng)營性與非經(jīng)營性，對經(jīng)營性用途的征地采用市場價格進行“征購”，對非經(jīng)營性用途的征地仍采用現(xiàn)有補償標準[9]；第三種觀點也是大多數(shù)學者贊成的觀點，即采用市場價格進行補償。但對市場價格如何確定又有不同意見。有人主張區(qū)位級差補償法，即主要根據(jù)土地區(qū)位條件確定補償標準，以離城市中心的遠近來決定補償標準的大小[10]。筆者認為，第一種觀點不能反映所征土地的自身價值，屬于治標不治本；第二種觀點主張對農(nóng)村土地公益性的征收實行不完全補償?shù)姆椒ㄒ彩怯媱澖?jīng)濟時代犧牲農(nóng)民利益的做法，因此不能被采用。筆者同意第三種觀點，改變征地補償費按“產(chǎn)值倍數(shù)法”計算的“一刀切”作法，而是確立以市場定價為主的補償標準。可以在征地中逐步推行土地“片區(qū)綜合價”政策堅持市場化方向，根據(jù)城市發(fā)展總體規(guī)劃，按地段、地類等將城鎮(zhèn)土地劃分成若干區(qū)片，每一片區(qū)確定一個相對合理的基準地價，同時結(jié)合城鎮(zhèn)基準地價對現(xiàn)存的農(nóng)用地按地段、實際種植作物等因素進行農(nóng)用地分等定級，作為農(nóng)地轉(zhuǎn)用的市場補償價值，進行定期公布，在統(tǒng)一征地時實行統(tǒng)一的補償標準。

3.2.3 合理分配土地補償費

集體是由若干個體組成的，從本質(zhì)上講，農(nóng)民才是農(nóng)村集體土地所有權(quán)最真實的主體，農(nóng)民具有農(nóng)村集體土地所有權(quán)的成員權(quán)。葉劍平認為：所謂成員權(quán)，即由于土地集體所有制的存在，使得村莊內(nèi)部所有合法成員平等地擁有村屬土地的權(quán)利[11]。另一方面，由于我國實行的是土地公有制，包括國家所有和集體所有，農(nóng)村集體土地所有權(quán)是不可分割的，任何個人都不可能擁有土地的所有權(quán)。當務之急，就是以法律的形式，賦予被征地農(nóng)民（也可以被視作為一個集體，即被征地農(nóng)民集體）分享土地補償費的成員權(quán)利，并且規(guī)定土地補償費在農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的公平合理的分配比例。被征地農(nóng)民在土地補償費分配上應該占有一定地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的比例應該有所下降，而村集體的比例也應該有所上升，因為村集體直接承擔著農(nóng)村社會經(jīng)濟建設的重負。

假設土地補償費為10，安置補助費為a，青苗補償費為b，a遠小于10，b更小，重構(gòu)后鄉(xiāng)鎮(zhèn)的20%轉(zhuǎn)移到農(nóng)民手中（如表4.1所示）：

3.2.4 完善補償方式

（l）分期和終身貨幣補償。將一次性的貨幣補償分期、終身發(fā)放，可以給予農(nóng)民長期保障。如江蘇省昆山市出臺政策規(guī)定：改一次性的補償為分期和終身補償，對被征地農(nóng)戶實行按年分期補償?shù)霓k法，每年落實發(fā)放到戶，并根據(jù)物價上漲指數(shù)，三年左右上調(diào)一次[12]。

（2）土地債券安置，即將農(nóng)民的征地補償費用直接入股到征收土地上建設的經(jīng)營性企業(yè)中。這種方式是指在農(nóng)村金融或基金信用較好的地區(qū)，在農(nóng)民個人和集體同意的前提下，可采用發(fā)行土地債券的辦法進行安置[13]。此外，對于重點能源、交通、水利等基礎(chǔ)設施建設，基于其綜合效益周期長、收益穩(wěn)定的特點，也可發(fā)放一定數(shù)量的土地債券作為征地補償費，一定年限期滿后，農(nóng)民可以憑借土地債券獲得相應的本息。

（3）征地補償費入股安置方式。此種方式一般僅適用于公益經(jīng)營類項目而征收土地的情形。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人愿意的前提下，將部分或者全部征地補償費入股，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人作為股東參與用地單位的生產(chǎn)經(jīng)營，享受經(jīng)營利潤并承擔經(jīng)營風險，其收入按股份合作制企業(yè)分配辦法分配。這種安置方式能保護農(nóng)民的長期利益，但存在一定的風險，因此，必須強調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體民主決議和農(nóng)民個人自愿的前提條件。

4 結(jié)語

中國實現(xiàn)小康社會的最大障礙，不在城市，而在農(nóng)村。只有維護好失地農(nóng)民的權(quán)益，才能使土地利益在各個社會階層中均衡分配，才能保障各個社會階層的權(quán)益；才能理順弱勢群體和強勢群體之間的關(guān)系，理順農(nóng)民和政府之間的關(guān)系，理順農(nóng)民與用地單位的關(guān)系，才能保障各種社會關(guān)系的和諧。

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篇10

摘要：文章分析了國內(nèi)各地區(qū)征地補償標準和補償政策執(zhí)行的現(xiàn)狀，指出存在補償標準低、補償標準存在漏洞以及補償方式不完備等問題，并提出了完善失地農(nóng)民補償標準的對策。土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)。現(xiàn)階段，我國城市化建設步伐加快，農(nóng)村土地被征用的力度越來越大，使得很多農(nóng)民失去了土地使用權(quán)或土地所有權(quán)，成為失地農(nóng)民。對這一弱勢群體補償標準的確定，關(guān)乎失地農(nóng)民的合法權(quán)益，國家對此做出相關(guān)的政策規(guī)定。

隨著城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的不斷推進，農(nóng)村耕地不斷減少，征地搞開發(fā)建設的城市擴展進入，大量的農(nóng)民失去賴以生存的土地，因此，要求國家制定相應的政策保證農(nóng)民失地后最基本的生活需求，防止失地農(nóng)民權(quán)益流失。改革開放以來，伴隨時代背景的變化，關(guān)于失地農(nóng)民補償標準的政策規(guī)定不斷地調(diào)整和發(fā)展。

一、征地補償標準的演變

1982年5月14日，國務院頒布施行的《國家建設征用土地條例》中，關(guān)于失地補償標準的第九條、第十條規(guī)定依次為：征用耕地（包括菜地）的補償標準，為該耕地年產(chǎn)值的3-6倍，年產(chǎn)值按被征用前三年的平均年產(chǎn)量和國家規(guī)定的價格計算；征用耕地（包括菜地）的，每一個農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地每畝年產(chǎn)值的2-3倍，但是，每畝耕地的安置補助費，最高不得超過其年產(chǎn)值的10倍，土地補償費和安置補助費的總和不得超過被征土地年產(chǎn)值的20倍。

1998年8月29日，我國通過修訂《中華人民共和國土地管理法》，提高了征地補償標準。其中征用耕地的土地補償費提高到該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的6-10倍，每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準提高到前三年平均年產(chǎn)值的4-6倍，單位土地的安置補助費由最高不得超過前三年平均年產(chǎn)值的10倍提高到15倍，土地補償費和安置補助費的總和由不得超過前三年平均年產(chǎn)值的20倍提高到30倍。

2004年11月3日，國土資源部《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導意見》，提出加快開展制訂和公布征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價。2005年7月23日，國土資源部發(fā)出通知，要求各地力爭在2005年底完成征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價的制訂及公布工作，在與原補償標準銜接的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)征地補償依據(jù)的轉(zhuǎn)變。2010年6月26日，國土資源部《進一步做好征地管理工作的通知》，提出全面推行征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價，測算征地補償標準，要綜合考慮一定區(qū)域內(nèi)農(nóng)用地的年產(chǎn)值和一定區(qū)片范圍的多方面因素。由此可見，在征地補償政策不斷調(diào)整的過程中，補償依據(jù)從被征用前三年主要農(nóng)產(chǎn)品的平均產(chǎn)值或產(chǎn)量向制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價的趨勢轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)補償標準的政策是不斷完善的。

二、各地區(qū)失地農(nóng)民補償標準的實踐

趙繼新等（2009）、金晶等（2010）認為，失地農(nóng)民補償?shù)姆绞街饕胸泿叛a償模式和非貨幣補償模式。貨幣補償模式是政府將失地補償費用以貨幣形式給予農(nóng)民，補償后被征地農(nóng)民自謀出路，政府不承擔責任。非貨幣補償模式主要有土地換社保、土地入股、組合補償?shù)取鴥?nèi)關(guān)于征地補償標準的形式主要采用一次性補償和多元化補償。

（一）一次性補償方式

一次性補償方式指的是政府將征地補償費一次性地發(fā)放到失地農(nóng)民手中，不再承擔失地農(nóng)民今后就業(yè)、社會保障等責任，廣西壯族自治區(qū)和安徽省采取這種方式。廣西的具體做法是由用地單位先支付給土地行政主管部門，由該部門匯入被征地農(nóng)民集體開設的賬戶中，然后由農(nóng)民集體發(fā)放補償費到農(nóng)戶，土地補償費、安置補助費由村、組集體掌握。以年平均產(chǎn)值計算補償標準，總體來看，南寧市、柳州市、桂林市城郊征收耕地補償費一般5萬/畝左右，菜地10萬/畝左右。縣（含縣）以下的重點項目更低些，耕地約2萬/畝-3萬/畝，菜地5萬/畝左右。

安徽省各市、縣征地補償標準，由省人民政府統(tǒng)一制訂，并根據(jù)國家規(guī)定和各地經(jīng)濟發(fā)展狀況，每兩年調(diào)整一次。在土地補償費標準方面，合肥市是按土地的不同分類標準來確定，在安置補助費的標準確定上，16周歲以上（含16周歲）的3萬元/人，其中1.8萬元作為養(yǎng)老保險專項基金，剩下的1.2萬元作為自謀職業(yè)補助費。安慶市對失地農(nóng)民的補償大多采取一次性貨幣安置，據(jù)統(tǒng)計，失地農(nóng)民被征土地每畝實際得到的補貼在0.5萬元-0.87萬元，僅占征地補償?shù)囊坏絻沙伞６矣捎谌硕嗟厣伲芏啻迦司夭蛔阋划€，實際到戶的人均補償就更低。

（二）多元化補償方式

多元化補償方式屬于非貨幣補償模式，主要考慮失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險，定額發(fā)放一定的養(yǎng)老保障金，江蘇省、浙江省和重慶市都采用這種補償方式。江蘇省昆山市實行“369年薪制”，即征收集體土地，每年每畝按責任田300元、自留地600元、口糧田900元為基數(shù)發(fā)放到農(nóng)戶，并根據(jù)物價上漲，每3年上調(diào)一次。同時，為農(nóng)民辦理基本養(yǎng)老保險，要求個人出資40％（低保對象出資10％），其余由市、鎮(zhèn)兩級財政補貼。浙江省推行“土地換社保”，為每位失地農(nóng)民建立個人社會保險賬戶，來解決失地農(nóng)民社會保障問題。基層政府從征地的增值收益中拿出一定資金（每人1萬元-2萬元）為農(nóng)民辦理社會養(yǎng)老保險賬戶，當農(nóng)民男、女分別達到55歲、60歲時，每月可領(lǐng)取150元-200元的生活保障金。重慶市政府則選擇可持續(xù)發(fā)展模式，即“政府+保險公司+農(nóng)民”三結(jié)合模式。為失地農(nóng)民建立養(yǎng)老金個人賬戶，領(lǐng)取失地補償金的農(nóng)民自愿參加保險，根據(jù)年齡進行分段，將征地補償費按照一定比例計入養(yǎng)老金個人賬戶中，其余部分一次性領(lǐng)取，失地農(nóng)民男、女分別年滿60歲、50歲時開始領(lǐng)取月養(yǎng)老金170元。

三、征地補償標準中存在的問題

基于分析補償標準政策的執(zhí)行效果，以及運用經(jīng)驗分析的方法分析部分地區(qū)失地補償?shù)膶嵺`，指出失地農(nóng)民補償標準存在的問題。

在征地補償政策的運用中，一方面，不足之處表現(xiàn)為補償標準低。楊濤（2006）指出根據(jù)土地補償費和安置補助費的補償標準和國家有關(guān)統(tǒng)計顯示，土地收益分配中，農(nóng)民只得5％-10％，村一級得25％-30％，政府及部門得60％-70％，可見補償標準顯然是偏低的。郭正濤等（2010）認為現(xiàn)行的補償標準與一些失地農(nóng)民的純收益相比，補償標準低，甚至低于失地農(nóng)民的純收益。同時，還體現(xiàn)在征地補償費遠低于土地的出讓收益、土地的真實市場價格以及城市居民的生活保障（陸遷等，2005）。

另一方面，補償標準存在漏洞。陸遷等（2005）認為沒有考慮農(nóng)民的補償風險、土地的外部功能以及通貨膨脹引發(fā)的價格上漲因素，而且有的同一縣城、同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)的補償標準都不統(tǒng)一。陳新鋒（2005）指出補償標準的確定缺乏科學依據(jù)，人為隨意性大，確定權(quán)往往由政府決定，農(nóng)民幾乎沒有參與定價的發(fā)言權(quán)。然而隨著經(jīng)濟發(fā)展和物價水平提高，土地價值持續(xù)上漲，現(xiàn)行的補償標準沒有包括間接損失，尤其是農(nóng)民的擇業(yè)成本和從事新職業(yè)的風險金。王國敏等（2004）認為失地補償?shù)呐涮状胧螅仓棉k法單一，被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。但由于農(nóng)民自身條件有限，失地后容易陷入失業(yè)的困境，再加上沒有相應的社會保障，進城后難以享受低保政策。

總之，在經(jīng)濟發(fā)展比較慢的地區(qū)，補償標準較低且不完善。廣西、安徽等采用一次性貨幣安置的單一方式，不能充分滿足農(nóng)民失地后的生活、就業(yè)需求，失地農(nóng)民的權(quán)益在一定程度上不能得到長效保障。有些省市如江蘇、浙江、重慶采用多元化的補償方式，考慮失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險，但同時存在其他問題：在以上補償方式中，主要考慮了老年人的養(yǎng)老保險問題，而對子女或青年人的受教育和就業(yè)發(fā)展問題關(guān)注較少；存在政策執(zhí)行不到位的情況，由村集體分配補償費，可能產(chǎn)生委托問題，涉及到村集體能否有效足額發(fā)放補償費到失地農(nóng)民手中；根據(jù)理性人假設，村集體可能為了自己的利益，如地位、與政府的關(guān)系等，損害失地農(nóng)民的權(quán)益。

四、失地農(nóng)民補償標準完善的對策

（一）制定合理的征地補償標準

國家可以從財政中拿出一部分資金建立失地農(nóng)民額外補償基金，并監(jiān)管征地補償費的發(fā)放和使用，修改土地法規(guī)定的征地補償水平，大幅度提高現(xiàn)行征地三項補償費標準，設立專戶、專款專用、公開收支情況。同時，綜合考慮農(nóng)民在承包經(jīng)營權(quán)、土地使用價值、被征地農(nóng)民的教育和就業(yè)需要、土地潛在增值功能等，按土地市場價值確定補償標準。就是對農(nóng)民的同期損失給予補償時，加入預期收益補償，充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入增長的基礎(chǔ)上，逐步調(diào)升征地補償標準。

（二）實施分類征地補償辦法

兼顧國家、市場征地主體和農(nóng)民的三方利益，對不同項目用地，采取分類征地補償方法。對公益性項目用地，如無經(jīng)濟收益的城市道路、綠地等，是為了社會公共利益，外部效應大，主要根據(jù)補償政策規(guī)定由政府財政投入，同時提高補償標準。對準公益性項目用地，如有收益的高速公路、自來水廠等，土地使用方可以從征用土地獲得的收益中額外拿出一部分補償給失地農(nóng)民，建立合理的利益分享機制，達到間接提高失地農(nóng)民補償費的作用。對開發(fā)經(jīng)營性項目被征土地，如房地產(chǎn)開發(fā)，允許集體土地進入市場參與交易，可采用土地部分入股、租賃的方式，使失地農(nóng)民可以定期分得紅利或租金，最終使農(nóng)民在讓渡土地以后獲得與擁有土地時的同等效用。

（三）規(guī)范對失地農(nóng)民的補償行為

為保證補償費足額發(fā)放給失地農(nóng)民、補償政策的執(zhí)行到位，以及補償費分配的透明性，需要規(guī)范地方官員和村集體的補償行為。當前最重要的是建立村集體和村民的互信機制，保證村集體真正代表失地農(nóng)民的利益，建立村集體激勵機制，規(guī)范行為，保證補償政策的順利進行。例如，推行政府和被征地農(nóng)民代表共同協(xié)商確定，讓被征地農(nóng)民利益通過正常、健全的渠道表達出來，讓失地農(nóng)民體現(xiàn)自己的意愿。同時，健全村務公開監(jiān)督、村級民主理財監(jiān)督等的建設，提高村集體素質(zhì)，提高村集體資產(chǎn)管理的透明度，實現(xiàn)征地補償費足額分配給失地農(nóng)民。

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