導(dǎo)語：如何才能寫好一篇土地征地問題，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

1 我國目前存在的土地使用權(quán)問題淺析

我國的土地使用是按照相關(guān)法律規(guī)定的所有權(quán)來進(jìn)行分配的，很多人都將土地的使用權(quán)當(dāng)做個人的私有財(cái)產(chǎn)來對待，而土地在歸個人支配使用后，其他人未經(jīng)過同意就不能夠擅自的對其他的土地進(jìn)行非法的使用。在此前提下，征地拆遷工作就需要按照相應(yīng)的法律法規(guī)來進(jìn)行，因此在進(jìn)行征地拆遷的過程中，就需要合理的解決存在的問題和矛盾，并且征得土地所有人的統(tǒng)一才能夠進(jìn)行拆遷。而如果沒有征得土地所有人的同意，那么征地拆遷就是一種非法違規(guī)的行為。而在土地征收的過程中所涉及的內(nèi)容也相對較多，因此為了更好的避免出現(xiàn)一些不必要的矛盾，就需要以解決問題的態(tài)度來進(jìn)行合理的協(xié)商，這樣才能夠更好的做好土地的征收工作。我國在上世紀(jì)八十年代就在憲法中規(guī)定了公民對享有的土地有著絕對的使用權(quán)，并且法律上也對土地的使用權(quán)有著明確的保護(hù)。無論是國家、企業(yè)還是個人都不能夠隨意的強(qiáng)制獲取他人的土地使用權(quán)，如果隨意的對他人的使用權(quán)進(jìn)行強(qiáng)行征收，就屬于觸犯法律的行為，所以，征地拆遷工作也存在著一定程度的困難，同時，這也是影響我國社會和諧的一項(xiàng)重要因素，因此征地拆遷工作必須要科學(xué)合理的進(jìn)行。

2 土地使用權(quán)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)

2.1 我國法律對土地使用權(quán)的規(guī)范要求

憲法層面。憲法使我國法律的基礎(chǔ)，也是對我國社會的各項(xiàng)組織和個人做出了相應(yīng)的要求，任何人和組織都不能夠凌駕于法律之上，特別是在社會和諧方面需要通過相應(yīng)的思想教育宣傳來提高人們的法律意識，并且也要利用法律來對組織和個人進(jìn)行約束，從而確保社會的公平公正。其中憲法中對于土地使用權(quán)也有著一定的規(guī)范要求，在土地使用權(quán)方面，按照憲法的規(guī)定，土地征收時要對土地的所有人進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，并且在征得所有人統(tǒng)一的情況下才能夠進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。而憲法中的規(guī)范也有著公平、公正的原則，對于促進(jìn)社會和諧也有著非常積極的作用。

法律層面。關(guān)于土地使用權(quán)的規(guī)定，除了憲法還有其他的法律也有著明確的規(guī)定，其中土地法以及房產(chǎn)法等都對土地的使用權(quán)做出了詳細(xì)的說明，在實(shí)際進(jìn)行征地拆遷的過程中不僅要遵守憲法的規(guī)定，還要遵照其他法律程序來進(jìn)行。

2.2 對征地拆遷的基本要求

征地拆遷的過程中，如果被拆遷人有著合法的土地使用權(quán)，那么被拆遷人的權(quán)利就是受到法律保護(hù)的，但是對于一些違規(guī)建筑和非法保護(hù)的所有者就不在法律的保護(hù)范圍之內(nèi)。

3 目前我國土地使用權(quán)中的相關(guān)規(guī)定

目前，對于土地使用權(quán)在法律層面有著一定的規(guī)范，但是具體內(nèi)容還沒有明確，其中可操作性和嚴(yán)謹(jǐn)性還相對欠缺，因此在進(jìn)行土地征收過程中也常常會出現(xiàn)一系列的問題。對于征地補(bǔ)償工作我國規(guī)定了可以用補(bǔ)償?shù)男问絹磉M(jìn)行征收，然而涉及到公共利益的土地也可以利用有償補(bǔ)償?shù)男问絹磉M(jìn)行征收，這樣在進(jìn)行征收的過程中也常常會出現(xiàn)沖突的現(xiàn)象，但是一些問題都需要以法律規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行，這也是土地征收過程中索要遵循的基本準(zhǔn)則。

4 土地使用權(quán)價(jià)值的合理分配

我國的土地所有權(quán)是歸國家所有的，在土地使用權(quán)到期后，國家可以對土地進(jìn)行無償收回，然而在土地使用權(quán)期內(nèi)，如果涉及到國家利益以及公共事業(yè)等問題時，就需要對土地進(jìn)行收回，那么就要給予使用者相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但土地的使用價(jià)值是存在著波動性的。并且土地問題也涉及到房屋以及各種用地問題，這樣在進(jìn)行拆遷的過程中常常會因?yàn)檠a(bǔ)償價(jià)格的問題而出現(xiàn)一系列的矛盾，因此我國政府以及拆遷部門在進(jìn)行征地拆遷時就需要與土地的使用者來進(jìn)行溝通，從而避免在拆遷時出現(xiàn)不必要的矛盾，而通過思想工作和相應(yīng)的協(xié)商能夠有效的解決存在的這一問題，這也是土地征收過程中必須要進(jìn)行的一項(xiàng)重要步驟。

雖然土地使用者對土地有著使用權(quán)，并且憲法中也有著明確的規(guī)定，但是政府為了對土地發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃來需要對土地的使用進(jìn)行合理的分配，從而保證土地能夠更好的加以利用。然而土地的使用者對于土地的價(jià)值變化也有著一定的所有權(quán)，這就說明在獲得土地補(bǔ)償?shù)倪^程中，要按照土地的現(xiàn)有價(jià)值來對土地使用者進(jìn)行補(bǔ)償。國家對于土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益只是對土地增值的一次分配，而被征收的土地使用者對土地增值收益的分配也需要進(jìn)行合理的調(diào)解，在征收的過程是二次分配的過程。然而我國很多土地所有者和房屋所有人對于土地價(jià)值的分配不能夠按照標(biāo)準(zhǔn)的要求來進(jìn)行，這就需要通過評估的方式來獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但比之前的房屋評估價(jià)格都會相對高一些，這樣在進(jìn)行房屋評估的過程中還需要進(jìn)行相應(yīng)的修正，需要盡量的以市場為前提來進(jìn)行房屋土地的自由評估和交易。現(xiàn)如今，很多地區(qū)的土地征收都設(shè)有相應(yīng)的拆遷獎勵費(fèi)用，同時按照土地的市場價(jià)格來對獎勵的費(fèi)用進(jìn)行及時的調(diào)整，從而保證土地在征收后使用者也能夠買得起相應(yīng)地段的房屋等。這樣在房屋土地拆遷后，房地產(chǎn)自由交易價(jià)格也是影響房屋土地評估的重要因素，很多拆遷評估的價(jià)格都會低于市場自由交易的價(jià)格，市場有效供給的安置房源往往遠(yuǎn)離被拆遷房屋，不論城市房屋拆遷采用貨幣補(bǔ)償還是異地產(chǎn)權(quán)置換安置方式，都要使已習(xí)慣于過去居住區(qū)環(huán)境的被拆遷人對求職就業(yè)、交通出行、就醫(yī)購物、子女入學(xué)等問題的解決重新進(jìn)行組織安排，無形中使被拆遷人被動地增加了生存成本，對此也應(yīng)以適當(dāng)?shù)男问接枰匝a(bǔ)償，只有通過設(shè)立拆遷獎勵費(fèi)等形式對房屋拆遷評估價(jià)進(jìn)行修正，才能使其與真實(shí)的房地產(chǎn)市場交易價(jià)格盡可能接近。

《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》增加了此項(xiàng)內(nèi)容，將保證房屋被征收群眾居住條件有改善、生活水平不降低的原則落實(shí)到了實(shí)處。在城市房屋土地使用權(quán)價(jià)值分配上，不僅要堅(jiān)持被拆遷人獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償應(yīng)略高于拆遷前房屋評估價(jià)格的原則，還要分別處理好商品住宅、公有住宅、私有住宅、經(jīng)營性用房等不同屬性房屋土地使用權(quán)價(jià)值的分配。商品住宅的拆遷補(bǔ)償，需在區(qū)分轉(zhuǎn)讓土地、劃撥土地的基礎(chǔ)上，有所區(qū)別地對土地使用權(quán)價(jià)值進(jìn)行合理分配。據(jù)考察，我國城市私有住宅大體可分為四種類型：祖遺房產(chǎn)；解放后城市土地部分私有制時期購置的房產(chǎn)；解放后由建設(shè)管理部門批準(zhǔn)建造的私宅；解放后在各個時期擅自建造的房屋。筆者認(rèn)為，前三類私宅土地使用權(quán)的原始取得是合法的，其土地使用人可以享有土地使用權(quán)收益，按比照劃撥土地的房產(chǎn)。

篇2

［關(guān)鍵詞］農(nóng)村；農(nóng)民；集體土地；征地補(bǔ)償；性質(zhì)

Abstract:Inrurallandexpropriation,thecharacterofcompensationandthecharacterofcollectivecollectionaretwodefinitionswhicharebothrelatedanddifferent.Thecharacteroflandcollectiondecidesthecharacteroflandexpropriationcompensation,andtheexpropriationcharacterdecidesitsstanderanddistributionrange、methodandproportion.Asthecharacterofthecompensationisnotclear,itbringsaboutmanyproblemsatwork.Underthepresentlegalsystem,landexpropriationcompensationhassomecharacters,i.e.thecharacterswithlegality,non-marketorientation,imperfection,communionofmembers,non-statepayment,regionaldifferenceandpriorpayment,etc.

Keywords:country;farmer;collectiveownedland;landexpropriationcompensation;character.

農(nóng)村征地補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)不明，在現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)生了很多問題。據(jù)某基層法院統(tǒng)計(jì)，該院每年3000件執(zhí)行案件中，近15％的案件涉及農(nóng)村土地征用補(bǔ)償費(fèi)的執(zhí)行，而執(zhí)行中由于土地補(bǔ)償費(fèi)的性質(zhì)不明，致使法院在能否扣留和提取該補(bǔ)償費(fèi)的做法上產(chǎn)生較大分歧，嚴(yán)重影響了執(zhí)行工作的開展，影響了申請人權(quán)益的實(shí)現(xiàn)［1］，也導(dǎo)致征地補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用往往不能落實(shí)到每一個農(nóng)民，既引發(fā)了大量的糾紛，也很不公平［2］。因此，探究農(nóng)村集體土地征地補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)具有現(xiàn)實(shí)意義。農(nóng)村征地補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)取決于農(nóng)村土地的所有權(quán)性質(zhì)，鑒于征收和征用對于農(nóng)村土地的所有者來說都是失去土地，都應(yīng)獲得相應(yīng)補(bǔ)償，在這一方面，兩者基本相同，故如無特別說明，本文所指農(nóng)村土地征地補(bǔ)償性質(zhì)包含征收補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)和征用補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)兩個方面。筆者認(rèn)為對農(nóng)村的征地補(bǔ)償主要有以下特性：

一、土地補(bǔ)償?shù)姆ǘㄐ?/p>

《中華人民共和國憲法》（2004年修正，以下簡稱《憲法》）第十條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”［3］《中華人民共和國土地管理法》（2004年，以下簡稱《土地法》）第二條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”；第四十七條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。土地征收的法定補(bǔ)償范圍，包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和社會保障費(fèi)用”。可見，我國目前實(shí)行的是法定補(bǔ)償，補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償項(xiàng)目和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均由法律條文直接規(guī)定，剛性較強(qiáng)，彈性較差，可調(diào)空間較小。

二、補(bǔ)償依據(jù)的非市場性

補(bǔ)償依據(jù)（或補(bǔ)償基礎(chǔ)）的非市場性是指主觀上不以土地的市場價(jià)值為依據(jù)進(jìn)行補(bǔ)償，或者客觀上不存在確定土地補(bǔ)償價(jià)格的土地市場，土地補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)只能由國家確定，具體補(bǔ)償執(zhí)行的是一種非市場性標(biāo)準(zhǔn)。

在西方國家，土地是“私有財(cái)產(chǎn)”（當(dāng)然政府也有強(qiáng)制征收的權(quán)利），客觀上存在著土地交易市場，這就使政府對土地的征收或征用能以市場價(jià)格為依據(jù)進(jìn)行測定并補(bǔ)償。這種以“公平的市場價(jià)值”為依據(jù)的補(bǔ)償對買賣雙方來說都是公平的。從理論上說，這種“公平補(bǔ)償”的價(jià)格只能在充分發(fā)達(dá)的土地交易市場上才能體現(xiàn)出來，城市化發(fā)展較早的國家,像美國、日本、英國、法國、荷蘭等國,由于其土地大多數(shù)屬于個人或企業(yè)所有,土地市場機(jī)制比較健全,征用農(nóng)民土地一般按市場價(jià)格對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償,農(nóng)民基本上都能得到較為滿意的補(bǔ)償［4］，如英國以征用者實(shí)際占有該土地的當(dāng)日市價(jià)計(jì)算補(bǔ)償［5］，就是以市場為依據(jù)的補(bǔ)償。

但在我國，農(nóng)村土地具有與其他國家不一樣的獨(dú)特性，這種獨(dú)特性主要是農(nóng)村的土地從來沒有被當(dāng)做商品來看待，嚴(yán)格意義上的土地市場并不存在。即不存在一個融入市場經(jīng)濟(jì)的“土地交易市場”，也沒有一個客觀公正的土地買賣價(jià)格。再者，進(jìn)入土地市場交易的土地，應(yīng)該來源于市場，但我國農(nóng)民的集體土地是國家按照農(nóng)村社區(qū)人口平均分配的，而不是農(nóng)民以市場價(jià)格從土地市場購得的，其分配方式是非市場化的［6］。既然不是從市場上以市場價(jià)“購入”的，也就不能從市場上以市場價(jià)“售出”。因此，我國的土地?zé)o論是國家所有還是集體所有，在現(xiàn)行體制和法律框架下都不能真正地進(jìn)入市場，不可能根據(jù)土地的供求關(guān)系或商品的價(jià)值規(guī)律來確定土地的價(jià)格和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，只能由國家根據(jù)土地的總體狀況和基本國情予以“規(guī)定”，補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)不是客觀的“市場”，而是法定的“年產(chǎn)值”。

三、補(bǔ)償金額的非完全性

土地補(bǔ)償金額的非完全性，也可稱之為補(bǔ)償?shù)倪m度性或補(bǔ)償?shù)姆堑葍r(jià)性，是指土地補(bǔ)償?shù)慕痤~不能完全體現(xiàn)土地價(jià)值的補(bǔ)償。征地補(bǔ)償依據(jù)的非市場性，必然會產(chǎn)生土地補(bǔ)償范圍或項(xiàng)目的不全面和土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的較低或過低，最終導(dǎo)致補(bǔ)償金額的非完全性。其中征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低對補(bǔ)償金額的影響最大。

從各國（地區(qū)）情況來看，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與土地制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度有密切的關(guān)系。國際上對于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的理論主要有完全補(bǔ)償論、不完全補(bǔ)償論、相當(dāng)補(bǔ)償論［7］，正當(dāng)補(bǔ)償論（日本、韓國）、合理補(bǔ)償論（美國、加拿大、馬來西亞和中國香港）、充分補(bǔ)償論（荷蘭）、公平補(bǔ)償論（法國、瑞典、中國臺灣、菲律賓和巴西）［8］，日本當(dāng)代也有一種“生活權(quán)補(bǔ)償”的新的補(bǔ)償理論［9］。盡管各國或不同的學(xué)者對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)理論的表述是不盡相同的，含義也略有不同，但西方國家所普遍確立的補(bǔ)償原則是“公平補(bǔ)償”或“正當(dāng)補(bǔ)償”原則。只是“公平補(bǔ)償”（JustCompensation）是一個抽象的、內(nèi)涵極不確定的概念，不同的國家可能有不同的界定，在不同的政治法律實(shí)踐中也有著不同認(rèn)識。總的來說，依據(jù)公平的市場價(jià)值對財(cái)產(chǎn)所有者的損失進(jìn)行評估被認(rèn)為是確立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的最佳選擇［10］。

對于我國目前的征地補(bǔ)償，有人認(rèn)為是“適當(dāng)補(bǔ)償”［11］（所謂適當(dāng)補(bǔ)償就是嚴(yán)格依據(jù)土地管理法的有關(guān)規(guī)定予以補(bǔ)償，征地補(bǔ)償以使被征用土地的農(nóng)民生活水平不降低為原則），也有“合理補(bǔ)償”［12］、“相當(dāng)補(bǔ)償”［13］（土地補(bǔ)償數(shù)額與土地實(shí)際價(jià)值不相等，偏重于國家利益而忽視對農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)）、“超低價(jià)補(bǔ)償”［14］等不同的觀點(diǎn)，甚至有人認(rèn)為我國對農(nóng)村土地的補(bǔ)償僅是“生存權(quán)利”補(bǔ)償［15］（征地補(bǔ)償制度核心并不在于保障集體土地的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，而在于保障被征地農(nóng)民的生存權(quán)利）。綜合起來看，上述不管是哪一種觀點(diǎn)，均認(rèn)為我國的征地補(bǔ)償是一種非完全補(bǔ)償，補(bǔ)償金額并不能完全彌補(bǔ)被征地方的損失。因此，從總體上說，我國對農(nóng)村的征地補(bǔ)償，存在著隨意性大、安撫色彩濃的非完全性補(bǔ)償?shù)奶攸c(diǎn)，不能為被征地農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益提供有力充分的保護(hù)。

四、補(bǔ)償分配的成員共有性

農(nóng)村集體土地的所有權(quán)性質(zhì)決定了征地補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)，也決定著征地補(bǔ)償?shù)姆峙湓瓌t、權(quán)利的實(shí)現(xiàn)形式、補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償?shù)姆峙浞椒āＴ谕恋厮袡?quán)歸“集體公有”的觀點(diǎn)下，土地補(bǔ)償費(fèi)的分配方法與比例由“集體”決定，土地補(bǔ)償費(fèi)屬集體公有，理論上是不能進(jìn)行分配的；就是進(jìn)行分配，集體也是得大頭，失地農(nóng)民只能獲得少量的土地補(bǔ)償。在土地所有權(quán)歸“集體成員共有”的觀點(diǎn)下，“集體成員”對被征土地的補(bǔ)償分配就有最終的決定權(quán)，農(nóng)民個人就有可能直接得到絕大部分的征地補(bǔ)償款。《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有”。可見根據(jù)“集體公有”和法律規(guī)定，土地補(bǔ)償是禁止用于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配的，但這些規(guī)定與現(xiàn)實(shí)差距太大。筆者曾認(rèn)為農(nóng)村集體土地歸以村為一個區(qū)域范圍的全體成員平均共有［16］。在此前提下，這個“農(nóng)民集體”中的每個成員對土地及土地補(bǔ)償擁有平等的權(quán)利，即擁有平等的土地承包經(jīng)營權(quán)、土地收益權(quán)、宅基地分配權(quán)和征地補(bǔ)償分配權(quán)，集體的權(quán)利表現(xiàn)為成員個人權(quán)利的集合，屬集體共有。換言之，土地補(bǔ)償費(fèi)的受益主體是該集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部全體成員，而不是空泛的集體。土地補(bǔ)償費(fèi)是因集體土地的被征收或征用導(dǎo)致土地的流逝而取得的，其歸集體成員共有的性質(zhì)，構(gòu)成土地補(bǔ)償費(fèi)分配的基礎(chǔ)。

農(nóng)村土地的集體成員共有性，對土地補(bǔ)償分配的影響主要表現(xiàn)在：

1.決定著土地補(bǔ)償分配的原則。對于征地補(bǔ)償款，全體成員享有平等的權(quán)利，即平均分配土地補(bǔ)償款。

2.決定著土地補(bǔ)償?shù)姆峙浞秶Ｍ恋匮a(bǔ)償歸“本集體”全體成員平均共有，即應(yīng)該在失去土地所有權(quán)及使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體之間進(jìn)行分配，也就是在集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個人之間進(jìn)行合理的分配。“本集體”以外的任何單位和個人不得以任何理由侵占土地補(bǔ)償，否則就是侵權(quán)。然而在實(shí)際中，只要存在土地利益收入，鄉(xiāng)政府、村委會和鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都爭當(dāng)土地所有權(quán)主體，一些地方的市級和縣級政府甚至也參與了土地補(bǔ)償?shù)姆峙洹Ｍ恋匮a(bǔ)償費(fèi)經(jīng)層層克扣或被少數(shù)干部侵吞，使本來就較低的土地補(bǔ)償真正落實(shí)到失地農(nóng)民頭上的就更少了。

3.決定了個人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)形式。（1）全體成員大會是該集體的最高決策機(jī)構(gòu)，任何一個集體成員（包括該機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人）不能以個人身份決定集體財(cái)產(chǎn)（土地）的用途、使用方向和收益分配。（2）任何成員不能獨(dú)立享有特定指向的土地所有權(quán)。因?yàn)檗r(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)是無償取得的，且具有社會保障性質(zhì)，所以，成員個人雖對土地享有使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)包（讓）權(quán)等，但不能享有按份分割的特定土地份額，即不能要求該集體將某一具體地塊分歸自己獨(dú)立所有。（3）任何成員不能單獨(dú)行使土地處分權(quán)。（4）有權(quán)單獨(dú)享有屬于個人的土地補(bǔ)償。對土地的收益根據(jù)成員大會的意見可以獲得獨(dú)立的份額補(bǔ)償。如果成員大會需要留存收益，成員個人應(yīng)該服從。

4.決定了補(bǔ)償?shù)姆峙浞椒ā８鶕?jù)集體財(cái)產(chǎn)的特點(diǎn)，土地補(bǔ)償費(fèi)具有集體財(cái)產(chǎn)性質(zhì)，它既有別于公有財(cái)產(chǎn)，也有別于私有財(cái)產(chǎn)，其分配既要考慮集體利益，也要考慮農(nóng)民個人利益；既要照顧到目前利益，也要考慮到長遠(yuǎn)利益。因此，其分配程序與方法應(yīng)為：（1）由集體成員大會確定集體與個人的分配比例，集體留存主要用于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、集體福利和農(nóng)民社會保障；（2）確定集體留存資金各部分的比例；（3）確定集體留存資金的用途；（4）在成員之間平均分配剩余補(bǔ)償。這部分補(bǔ)償是被征地農(nóng)民個人所有，從理論上說法院是可以執(zhí)行的。

五、補(bǔ)償支付的非國家性

在關(guān)于征地補(bǔ)償理論中，有一種理論叫“特別犧牲論”［17］。特別犧牲論認(rèn)為，被征收人所受的不可預(yù)期的損失即為特別犧牲，理論上應(yīng)該由受益者即公眾承擔(dān)補(bǔ)償義務(wù)，但由公眾承擔(dān)補(bǔ)償義務(wù)是無法執(zhí)行的，因此就由公眾的合法代表——政府承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。這種理論在德國的研究最為深入。根據(jù)該理論，國家在征收或征用農(nóng)村土地將其變?yōu)閲型恋貢r，支付給農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)該由政府支付。但這個理論要求政府有充足的財(cái)力，否則執(zhí)行起來難度較大。我國目前的征地補(bǔ)償名義上是由國家支付的。《土地管理法》第二條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，規(guī)定中，不管是“征收或者征用”均由國家予以補(bǔ)償。但實(shí)際上，我國執(zhí)行的卻是“誰使用土地誰補(bǔ)償”［18］或“誰受益誰補(bǔ)償”的原則。國家在將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋貢r，征地補(bǔ)償費(fèi)并不由國家支付，而是由用地單位支付。筆者認(rèn)為，對征地補(bǔ)償應(yīng)該分別情況予以處理：對用于公益事業(yè)的“土地征收”，應(yīng)該由國家對失地農(nóng)民予以土地補(bǔ)償；對非公益性的“土地征用”，則由用地單位進(jìn)行土地補(bǔ)償。這是因?yàn)椋嬗玫兀苯芋w現(xiàn)的是國家利益，公益用地的單位也是國家財(cái)政預(yù)算單位，由國家直接征地轉(zhuǎn)供用地單位，可減輕用地單位的財(cái)政負(fù)擔(dān)，減少用地單位與農(nóng)民因土地補(bǔ)償問題的直接對抗。對于非公益用地，體現(xiàn)的是用地單位的經(jīng)濟(jì)利益，是經(jīng)濟(jì)利益在不同的經(jīng)濟(jì)利益體之間的分配，由用地單位支付征用土地補(bǔ)償不僅是合理的，也是用地單位的一項(xiàng)法定義務(wù)，承擔(dān)此項(xiàng)義務(wù)是使用被征土地的必要條件，用地單位必須按法定的標(biāo)準(zhǔn)或市場標(biāo)準(zhǔn)，向被征用土地的集體組織給予補(bǔ)償。補(bǔ)償支付的非國家性可在一定程度上限制土地的使用者特別是非公益用地者廉價(jià)“圈地”，但同時卻給政府“經(jīng)營土地”，從中獲取高額土地價(jià)差提供了條件。

六、土地補(bǔ)償?shù)牡赜虿顒e性

我國幅員遼闊，東西部之間、不同省份和不同地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，如實(shí)行全國統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，既不能體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差別，也不能體現(xiàn)土地作為特殊資源的區(qū)位價(jià)值。因此，我國在統(tǒng)一規(guī)定了補(bǔ)償項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上適用了地域差異原則。《土地管理法》第四十七條規(guī)定：“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算”；“征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”，當(dāng)然這種地域差別是比較有限的。

七、土地補(bǔ)償?shù)南雀缎?/p>

征地補(bǔ)償與民法上基于侵權(quán)行為的賠償在性質(zhì)上是不同的。征地補(bǔ)償不是由于違法行為所引起的，而是基于合法的公法上的原因所致［19］。民法上的損害賠償是損害在先，賠償在后；而征地補(bǔ)償是賠償（或補(bǔ)償）在先，損害在后。這種對損失的補(bǔ)償不是以實(shí)際發(fā)生額為基礎(chǔ)，而是一種以法定標(biāo)準(zhǔn)或市場標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)的預(yù)付性賠償，并且要在實(shí)際使用土地前一次付清，是土地使用人為取得土地使用權(quán)而按照法定標(biāo)準(zhǔn)或市場標(biāo)準(zhǔn)預(yù)先支付給土地所有權(quán)人的一次性補(bǔ)償。

綜上所述，我國目前的征地補(bǔ)償具有法定性、非市場性、非完全性、成員共有性、非國家支付性、地域差別性和先付性的特點(diǎn)。對征地補(bǔ)償性質(zhì)的探討，有利于規(guī)范征地補(bǔ)償?shù)姆峙浞椒ǎＵ媳徽鞯剞r(nóng)民的合法權(quán)益，明確各方的責(zé)任，也有利于我國土地制度的根本變革。

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篇3

關(guān)鍵詞：農(nóng)民土地征用；補(bǔ)償糾紛；法律制度

土地問題從來都不是一個單純的經(jīng)濟(jì)問題，而是一個復(fù)雜的社會問題。當(dāng)土地作為一種不動產(chǎn)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)活動空間時，經(jīng)濟(jì)活動主體對土地的占有權(quán)、使用權(quán)、管轄權(quán)以及收益權(quán)的分配就構(gòu)成了土地的地權(quán)分配。我國農(nóng)村實(shí)行土地集體所有制，這就使得在農(nóng)村社會，以上“四權(quán)”形成了相互依存的關(guān)系，無時不表現(xiàn)出“你中有我、我中有你”的全息特征。不具有土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)活動主體的收益權(quán)便有受到來自外界的侵犯的可能。

一、在征地過程中導(dǎo)致糾紛的原因

第一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低嚴(yán)重侵害農(nóng)民利益，是導(dǎo)致糾紛最直接的原因。眾所周知，征地補(bǔ)償是征地行為過程中的核心問題，最容易引起爭端。農(nóng)民是否愿意支持征地政策，在很大程度上取決于征地補(bǔ)償是否及時、充分和有效。我國目前的征地補(bǔ)償制度存在著以下三個方面的問題：（1）征地補(bǔ)償?shù)汀８鶕?jù)有關(guān)資料的顯示，農(nóng)民合法使用的承包地被征用為國有土地時，土地承包人應(yīng)得到土地補(bǔ)償費(fèi)用的75%～95%，而土地所有者只應(yīng)得到土地補(bǔ)償費(fèi)用的5%～25%。（2）有限補(bǔ)償原則不合理。目前我國對于農(nóng)地征收的主要特征是以被征收土地所帶來的直接損失為最大范圍的限度，采取的是一種有限補(bǔ)償原則，而沒有實(shí)行完全補(bǔ)償?shù)脑瓌t。這種有限補(bǔ)償原則既不是一種完全性的補(bǔ)償，更談不上是一種公平合理的補(bǔ)償做法，沒有真正體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的公平理念。這種有限補(bǔ)償原則沒有考慮到土地的潛在收益和價(jià)值，沒有考慮到對于農(nóng)民來說，土地不僅是生產(chǎn)資料，更是生存基礎(chǔ)，具有極大的不合理性。（3）費(fèi)用補(bǔ)償方式不規(guī)范。由于自由裁量權(quán)的使用，在征地時，征地機(jī)關(guān)出于各種原因的考慮，對于征地會采取不同的補(bǔ)償方式，這樣做不僅會影響補(bǔ)償?shù)墓剑矔绊懕徽鞯剞r(nóng)民的心理以及對征地機(jī)關(guān)的態(tài)度，很容易使得被征地者產(chǎn)生不滿情緒。

第二，被征地農(nóng)民的安置方式不妥善，再發(fā)展成問題。（1）目前，對于土地被征收后的農(nóng)民安置問題，我國各地區(qū)普遍采用了一次性發(fā)放各種補(bǔ)助費(fèi)用，然后讓農(nóng)民自謀出路的辦法。這種操作簡單，讓政府無后顧之憂的單一的安置方式十分不合理。一次性的安置補(bǔ)償沒有考慮到被征地農(nóng)民日后尤其是年老之后的生活問題，醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)都是盲點(diǎn)。若農(nóng)民衣食無著的情況大量發(fā)生，則將形成數(shù)量巨大的無業(yè)游民，危及社會穩(wěn)定。（2）在征地過程中，由于法律只是規(guī)定了補(bǔ)償上限和大致范圍，產(chǎn)值倍數(shù)也是浮動的。因此，政府不規(guī)范的土地征用行為可能極大地侵害農(nóng)民的土地權(quán)益，并使政府在征地過程中成為最大的利益獲得者。從目前的實(shí)際情況看，這種單一的補(bǔ)償方式對于農(nóng)民的再發(fā)展有很大的不利影響，農(nóng)民對于政府在征地過程中侵占農(nóng)民的利益而無限獲益的行為有很強(qiáng)的不滿情緒。

第三，農(nóng)民參與集體土地補(bǔ)償費(fèi)用分配的權(quán)限太小。我國實(shí)行的度確定了集體組織成員以戶為單位擁有土地使用權(quán)和收益權(quán)，集體組織成員對于集體土地的流轉(zhuǎn)、宅基地和集體土地收益分配等事務(wù)都有參與權(quán)。然而，在實(shí)際的事務(wù)管理中，經(jīng)常出現(xiàn)村民參與權(quán)有名無實(shí)的情況。一些干部鉆法律漏洞，在征地過程中搞暗箱操作，很容易利用自己的權(quán)限優(yōu)勢與農(nóng)民爭奪農(nóng)地補(bǔ)償款而侵害農(nóng)民權(quán)益。

二、合理解決土地征用補(bǔ)償糾紛的幾點(diǎn)建議

第一，國家對于土地征用應(yīng)當(dāng)給予合理的、足額的財(cái)政補(bǔ)償。合理的財(cái)政補(bǔ)償，不僅是社會公平原則的基本要求，也是保障農(nóng)民基本權(quán)利的基礎(chǔ)。農(nóng)地征用是基于全社會的公共利益而產(chǎn)生的，被征地人犧牲了自己的利益來滿足其他社會成員的利益需求，正如奧特.梅耶的特別犧牲論一樣，就必須對犧牲者給予合理的補(bǔ)償，這樣才能體現(xiàn)社會的公平、正義，否則就會對被征地人的合法權(quán)益產(chǎn)生嚴(yán)重侵害。所以說，對于被征地者合理的財(cái)政補(bǔ)償是解決土地征用糾紛的核心。

第二，建立健全法律機(jī)制，規(guī)范征地程序，做到合法、合理征地，保障被征地農(nóng)民的基本生活質(zhì)量。（1）在征地的過程中，要做到有法可依，有法必依。每進(jìn)行一次征地活動，就要考慮其是否具有合法性和合理性，是否符合公平、正義的原則，是否是為了公共利益。決不能把“惡法”當(dāng)“良法”，逆人民的意志而強(qiáng)行操作。（2）除了法律上的規(guī)范外，土地征用過程中還應(yīng)該保證行政程序的規(guī)范性。而要想從行政程序上規(guī)范土地征用行為，必須限制兩個方面的權(quán)力：政府相關(guān)部門以及村組的權(quán)力。只要是有關(guān)土地和農(nóng)民的問題就要嚴(yán)格按照相關(guān)法律的規(guī)定來執(zhí)行，加大審批力度，杜絕個人意志替代法律的行為。（3）如前文所說，如果農(nóng)民的生活都不能被保障，就會形成大量的無業(yè)游民，進(jìn)而可能引發(fā)嚴(yán)重的社會問題。所以，征地政府不能為了自己少點(diǎn)麻煩而簡單隨便地對待被征地農(nóng)民的補(bǔ)償以及日后的再發(fā)展問題，農(nóng)民的事沒有小事，政府和相關(guān)組織要健全農(nóng)民生活保障制度，合理安排被征地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等問題，真正做到“為人民服務(wù)”。因此，健全土地征用和補(bǔ)償制度，是保障農(nóng)民權(quán)益，解決糾紛的基本手段。

第三，確保農(nóng)民參與集體土地征用補(bǔ)償分配事務(wù)的權(quán)利。保護(hù)集體組織中少數(shù)成員的合法權(quán)益是確保農(nóng)民參與集體土地事務(wù)權(quán)利不可缺少的方面。相對來說，農(nóng)民在土地管理事務(wù)中總是處于被動的地位，即使是現(xiàn)在已經(jīng)實(shí)行了村民自治制度，農(nóng)民的權(quán)力依然很少，這就會形成這樣一種現(xiàn)象：土地集體事務(wù)中，少數(shù)人的合法權(quán)益總是被侵害。部分實(shí)權(quán)者將村民排除在決策之外，以一己之私侵害部分人的權(quán)益。因此，確保農(nóng)民參與集體土地征用補(bǔ)償分配事務(wù)的權(quán)利，增加農(nóng)民的話語權(quán)，加強(qiáng)對于土地征用集體事務(wù)的監(jiān)督和管理，是解決土地征用補(bǔ)償糾紛的必要措施。

三、結(jié)語

在農(nóng)村城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)的今天，由于農(nóng)地被大量征用，擁有土地使用權(quán)的農(nóng)民成為了最大的受害者，而本應(yīng)該為人民服務(wù)的地方政府竟然因?yàn)橥恋貕艛喽蔀榱送恋卣饔玫淖畲螳@利者。這樣一種情況如果不能得到合理妥善的解決，那么，在土地征用過程中以及以后的社會發(fā)展過程中，出現(xiàn)的就不僅僅是土地征用補(bǔ)償糾紛的問題了，由此可能會導(dǎo)致各種社會問題甚至是的發(fā)生，畢竟土地問題事關(guān)農(nóng)民的生存問題，牽一發(fā)而動全身。所以，國家和各級政府應(yīng)該制定合理對策，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益，讓農(nóng)民也切實(shí)享受到社會高速發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來的豐碩成果。

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篇4

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；土地征用；問題

目前，我國正在全面推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，在1979年，我國的城市化率為18.19%，到1981年就升至20.16%，1995年又升至29.04%。到2002年，我國的城市化率已經(jīng)達(dá)到37%，2005年全國1%人口抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)顯示，我國的城市化率為42.99%。在推進(jìn)城市化進(jìn)程的過程中必然會涉及到一些農(nóng)民土地和房屋被征用，用作修橋、修路等公共設(shè)施建設(shè)或是這些土地被用買給開發(fā)商進(jìn)行住宅建設(shè)。在這個過程中由于農(nóng)民本身知識能力的有限、政府管理上的漏洞、市場機(jī)制、社會心態(tài)等原因，產(chǎn)生了農(nóng)村土地征用的種種問題。

一、農(nóng)村土地征用過程中存在的主要問題

（一）目前農(nóng)村土地征用態(tài)度不統(tǒng)一

對于農(nóng)村的土地征用問題不同人有不同意見，這主要根據(jù)土地承包者依賴土地的程度所決定的。農(nóng)民對于土地的征用在全國各地都比較有代表性的觀點(diǎn)主要有：（1）同意土地被征用，但就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不認(rèn)同；（2）根本不同意自己的土地被征用；（3）

無所謂的態(tài)度。在農(nóng)村普遍存在一種“土地是生存之本”的觀念，同時也有不少村民以種地為生，特別是農(nóng)村的一些種糧大戶，他們每年種地收益達(dá)幾萬元甚至是十幾萬元。一旦土地被征用，那么他們的現(xiàn)狀被打破，他們便失去了自己的工作也失去了自己生活的來源。僅僅是征地的補(bǔ)償款不能滿足他們對工作的渴望。也有些村民有從眾心態(tài)，他們在自己的土地和房產(chǎn)被征用時抱著一種“隨大流”的心里，即別人動，我也動。另外，這些村民的主要生活來源不是以自己的土地為生，甚至有些人的生活圈也不僅僅局限于本村，生活軌跡逐漸向城市地區(qū)擴(kuò)展。

（二）被征用土地農(nóng)民的意見不能得到充分的表達(dá)

當(dāng)農(nóng)民的土地被征收或房屋被動遷之后，這些人就自發(fā)的形成了一個利益集團(tuán)。這個利益集團(tuán)的主要目的就是為了保證自己獲得應(yīng)有的損失補(bǔ)償并以集體的方式來表達(dá)自己的意愿，這個集團(tuán)對動遷方具有監(jiān)督作用。但是這個集團(tuán)又受到知識水平、個人素質(zhì)、思想統(tǒng)一性差等多種因素的影響，使該組織的組織結(jié)構(gòu)松散、缺乏有效領(lǐng)導(dǎo)。這樣的利益集團(tuán)在表達(dá)自己意愿的時候，往往不能充分的表述，甚至是在談判的過程中發(fā)生沖突甚至是。另外，從利益集團(tuán)的角度來看，在農(nóng)村存在的利益集團(tuán)的主要類型有特殊性利益集團(tuán)和廣泛性利益集團(tuán)。特殊性利益集團(tuán)包括：強(qiáng)勢權(quán)利精英：農(nóng)村干部或指在村委會任職的人員；新興富裕階層如農(nóng)村的企業(yè)家、宗族集團(tuán)、黑惡勢力集團(tuán)。廣泛性利益集團(tuán)包括：普通農(nóng)業(yè)勞動者利益集團(tuán)、農(nóng)民工人利益集團(tuán)、農(nóng)民雇工利益集團(tuán)。從利益集團(tuán)劃分角度來看，被征用土地的普通農(nóng)民無疑是以弱勢群體，他們的意見表達(dá)和利益訴求受到了所謂“地位”的限制，不能充分的表達(dá)。

（三）征地程序不規(guī)范

征用土地的過程往往是：通知拆遷信息――進(jìn)行實(shí)地的現(xiàn)場資產(chǎn)核對――談遷即告知與被征用土地的農(nóng)戶利益補(bǔ)償――下達(dá)征地的時間限制――土地被征用，在這個過程中，被征地的農(nóng)民完全處于一個被動的地位。而且在征地的過程中，由于工作人員的個人素質(zhì)、文化水平、工作經(jīng)驗(yàn)的不同，在工作中如果某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)了不順暢或者是被拆遷戶與拆遷工作人員的意愿相違背的情況，往往會出現(xiàn)強(qiáng)拆和暴力拆遷的情況甚至成為引發(fā)全體性事件的導(dǎo)火索。農(nóng)地征用問題在當(dāng)前農(nóng)村較為普遍，調(diào)查表明，近11%的農(nóng)戶的土地曾經(jīng)被征用。從調(diào)查結(jié)果來看，農(nóng)地征用的社會效益較為低下，有47.7%的被征地農(nóng)戶具有較強(qiáng)的相對剝奪感，他們明顯意識到自己在征地過程中遭遇了不公平待遇。由于征地過程的不規(guī)范也常常出現(xiàn)在公有的土地被賣之后農(nóng)民才知道的現(xiàn)象。這樣不規(guī)范的征地流程還造成了征地或拆遷的工作人員利用農(nóng)民的消息不對稱和手里的特權(quán)在征用土地過程中的尋租現(xiàn)象。

（四）農(nóng)村土地征用補(bǔ)償不合理

在土地的征用過程中，土地補(bǔ)償是農(nóng)民主要關(guān)注的問題。具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要由4部分組成：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。但在實(shí)際的征用過程中，這樣的標(biāo)準(zhǔn)往往與農(nóng)民心中的利益損失標(biāo)準(zhǔn)。比如對被征用土地上生長的農(nóng)作物，如水稻、小麥、玉米、土豆、蔬菜等一般糧食作物只賠一季的產(chǎn)值，果樹只賠一年的產(chǎn)值。這樣一來一年期的果樹和三年期的果樹在補(bǔ)償上相同這明顯是不合理的。同時這些標(biāo)準(zhǔn)也隨著物價(jià)水平的上漲和經(jīng)濟(jì)條件的變化顯得過低。比如在安置補(bǔ)助費(fèi)上，3年前租一個單室房間要300元，而現(xiàn)在則需要500元，而標(biāo)準(zhǔn)還沒有變，這樣對農(nóng)民無疑又是一個損失。另外，在補(bǔ)償問題上，也出現(xiàn)補(bǔ)償?shù)亩嘀貥?biāo)準(zhǔn)問題。即對一些比較難纏的人給予補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)就提高，對于所謂的老實(shí)人則采取另一種態(tài)度和標(biāo)準(zhǔn)。

二、原因分析

（一）村委會不能真正代表農(nóng)民的態(tài)度

農(nóng)村的土地是屬于集體土地的，但在管理上是私人管理，利益相關(guān)者也是個人而不是集體，這樣的所有制沖突在土地征收的過程中使村委會――全體村民的代表與個人的利益形成矛盾體，村委會不會因?yàn)榇逯袀€別人的土地被征用問題代表這些農(nóng)民去進(jìn)行意見表達(dá)和問題協(xié)商。另外，從權(quán)力使用的角度來看，在農(nóng)村土地被征用時，往往征用的主體是上級政府部門或者是村委會的招商引資。在這樣的力量對比中，村委會首先會選擇服從上級主管部門或是投資單位，村委會站在了與被征收土地農(nóng)民的對立面，而農(nóng)民相對的變成了弱勢群體。這時村委會的態(tài)度只能代表村委會中個別人的意見，而不是被征用土地農(nóng)民的真實(shí)聲音。在我國農(nóng)村除了有一部分土地被分配給村民管理和經(jīng)營外，還有一部分土地的管理權(quán)掌握在村委會手里。這部分土地有時是村委會負(fù)責(zé)管理，但大多數(shù)情況下村委會通過某種形式將這些土地承包給村里的個人來經(jīng)營。對于這部分土地其實(shí)是出現(xiàn)了“所有權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”的分離。所以有時候這部分屬于全體村民的土地在被村委會使用――如建房、建廠、租賃甚至是出賣，村民都不知道具體的情況。

（二）搭便車的心理導(dǎo)致在利益維權(quán)上沒有形成穩(wěn)固的利

益集團(tuán)

在土地征用過程中，由于被征用農(nóng)民思想不同，形成的利益集團(tuán)結(jié)構(gòu)松散，缺乏信息溝通而后管理，同時人們還存在一種從眾的心理，即“隨大流”，這樣的心態(tài)，在集體利益受到損失的時候維權(quán)的力度不夠。另外在利益選擇過程中也存在用腳投票的現(xiàn)象，即當(dāng)一方給予的條件與自己的意愿相同的時候，一些人就會投降另外一個利益集團(tuán)，這樣也使得被征用土地的農(nóng)民在表達(dá)集體利益時出現(xiàn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象。同時被征地的農(nóng)民也意識到，自己的集團(tuán)能量與其他利益集團(tuán)相對比，明顯處于劣勢地位，在這個利益博弈中明顯出現(xiàn)這樣的情況：如果與征地方相抗衡，可能獲得更合理的利益或得不到應(yīng)有的利益；如果不與之相抗衡，可能獲得應(yīng)得的基本利益或者少于應(yīng)得利益。在這樣的利益博弈中被征地者往往害怕失去基本利益，兩害取其輕的選擇思維讓被征地農(nóng)民的群體不能團(tuán)結(jié)在一起。

（三）信息傳播的不透明

首先，從信息的傳播途徑上來看，在農(nóng)民的土地被征用時，這些被征用土地的農(nóng)民就形成了一個利益集團(tuán)，這個利益集團(tuán)往往在整個動遷過程中處于弱勢的地位，信息傳播一般限于集團(tuán)的內(nèi)部傳播，口口相傳。在傳播的過程中，又由于個人的想法不一樣，可能存在不真實(shí)的信息。他們從政府或者開發(fā)商處獲得信息時，處于在信息鏈末端，他們通常都是最后一個知道確切消息的人群。而自己的信息反饋和意見表達(dá)往往又會因?yàn)樾畔鞑サ臅r間和傳播的環(huán)節(jié)而造成信息的失真和延誤等問題。其次，從選擇權(quán)上來看，在政府征用土地或者是開發(fā)商想要購買土地時候，通常情況下都是購買主體先選中位置，進(jìn)行規(guī)劃，然后再與村民進(jìn)行談判。這樣的談判是一種強(qiáng)迫性比較強(qiáng)的通知，村民基本不存在選擇權(quán)，只能選擇被動的接受。另外，在農(nóng)民的土地被征用時，對于補(bǔ)償款的標(biāo)準(zhǔn)沒有準(zhǔn)確的衡量，政府部門對于標(biāo)準(zhǔn)的制定沒有采取公開透明的聽證會制度來衡量和制定。標(biāo)準(zhǔn)上的“盲區(qū)”使應(yīng)該是農(nóng)民掌握的信息沒有被掌握，這造成了農(nóng)民信息的缺失。

（四）相關(guān)法律法規(guī)體系不健全

在關(guān)于土地征用的法律法規(guī)建設(shè)中，我國還有很多路要走，更是有很多的漏洞需要相關(guān)人士去填補(bǔ)。從目前來看，關(guān)于土地征用的法律主要有：《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》，國務(wù)院令第590號《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》已經(jīng)2011年1月19日國務(wù)院第141次常務(wù)會議通過，并施行。但是對于具體的實(shí)際操作仍然存在很大的漏洞，比如：當(dāng)?shù)卣仁潜O(jiān)督者也是實(shí)施者。對于土地征用過程中的權(quán)責(zé)劃分不清，對于違法亂紀(jì)的現(xiàn)象懲處力度不夠。同時也《憲法》和《土地管理法》都表示國家可以為了“公共利益”來征收土地，但是在具體的實(shí)施過程中這個公共利益的定義和范疇就是由征收土地的政府或者是開發(fā)者來解釋。公共利益在實(shí)際操作中概念模糊。另外法律對征收土地一方缺乏具體的法律約束，比如權(quán)限、責(zé)任、義務(wù)等。法律上的漏洞和缺失造成了農(nóng)民的合法權(quán)力缺失，使農(nóng)民維權(quán)路徑受阻。

（五）政府管理上的缺失

在征用農(nóng)村的土地的過程中，政府的管理往往出現(xiàn)“承包”的方式，雖然有所謂的“動遷辦”，但是在征用土地的過程中，政府對于工作人員的工作方式方法缺乏有效的監(jiān)督，政府中的上級主管部門主要關(guān)心結(jié)果而對過程存在忽視。在征地的過程中，政府部門的主要領(lǐng)導(dǎo)對征地過程中的各個環(huán)節(jié)控制不足，對相關(guān)信息掌握的不夠全面和透徹。這往往也成為征地過程中發(fā)生的一個重要因素。另外，政府對于征地的多用途審批缺乏必要的監(jiān)督和管理。征地的目的各有不同，有政府的公共設(shè)施建設(shè)征地、房地產(chǎn)開發(fā)的征地，也有招商引資的征地，這樣的征地目的是為了服務(wù)于百姓，也是為了提升被征地地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，但是在具體的項(xiàng)目評估過程中，缺乏科學(xué)合理的評估手段，項(xiàng)目的具體效果如何和具體的后果卻往往被忽略，甚至有出現(xiàn)浪費(fèi)土地資源的現(xiàn)象。

三、解決農(nóng)村土地征用問題的對策思考

（一）充分的做到信息公開

信息公開是解決溝通不暢的一條重要途徑。被征用土地的農(nóng)民在獲得充分的信息后能夠增加對征地行為的理解和支持，增加政府的可信度。減少錯誤的負(fù)面信息對農(nóng)民的誤導(dǎo)和農(nóng)民對政府的誤解。在征地的過程中，很多的產(chǎn)生都是由于被拆遷戶與拆遷人員之間沒有進(jìn)行合理而有效的溝通，導(dǎo)致信息不暢，從而產(chǎn)生矛盾甚至激化矛盾。信息閉塞、溝通渠道不暢成為土地被征用者在溝通問題上的瓶頸。對農(nóng)村征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要信息公開化，建立土地評估體制。作為市場經(jīng)濟(jì)體制，我國的資源配置不能局限于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)手段，在公共利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不能搞一刀切，工作應(yīng)該因地制宜，充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的情況，對土地的價(jià)格和潛在利益進(jìn)行系統(tǒng)的評估，同時對評估的結(jié)果進(jìn)行聽證，充分聽取村民的意見，對于土地?fù)p失的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該采取公示的形式進(jìn)行信息公開，這樣才能夠使被征用土地者滿意。

（二）建立和完善相應(yīng)的法律制度

現(xiàn)有的法律法規(guī)在農(nóng)村的集體土地被征用問題上有很多漏洞，規(guī)定的不夠詳細(xì)，各地方政府應(yīng)該出臺具有針對性的法律法規(guī)，盡量做到細(xì)化。另外要從法律層面上構(gòu)建合理的群眾維權(quán)制度。建立有針對性的法律制度是解決農(nóng)村征地問題的必由之路。從法律層面規(guī)定征用土地的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定土地的征用條件、程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。用法律法規(guī)來保障人民的根本利益不受到損害。同時還要建立被征用土地農(nóng)民的社會保障機(jī)制。農(nóng)民被征用了土地之后不得不選擇另謀出路。同時也可能因?yàn)樽》康淖兏贡徽饔猛恋氐霓r(nóng)民缺乏生活保障。那么政府就必須建立一個有針對性的扶持機(jī)制和保障機(jī)制來幫助這些農(nóng)民重新定位和就業(yè)。

（三）政府要加強(qiáng)農(nóng)村土地征收問題的監(jiān)管力度

在農(nóng)村土地征收的問題上，政府應(yīng)該從源頭開始進(jìn)行監(jiān)管。其中包括項(xiàng)目的審批，工作人員的安排、征收的具體流程、被征收土地的農(nóng)民安置等等。土地征收涉及到農(nóng)民的根本利益，不能簡單的為了一個年度的工作業(yè)績或者是暫時的地區(qū)利益就盲目的進(jìn)行土地征收，政府有關(guān)部門要對項(xiàng)目嚴(yán)格把關(guān)。對于工作的階段性成果進(jìn)行考察，并設(shè)定違法舉報(bào)方式，建立群眾監(jiān)督機(jī)制和信息反饋機(jī)制。政府也應(yīng)該設(shè)立第三方監(jiān)管，可以委托一些比較大的機(jī)構(gòu)參與土地征收過程，這樣可以做到更加公正合理。

（四）增強(qiáng)農(nóng)民的法律意識，政府要給予法律援助

農(nóng)民要積極的提高自身的維權(quán)意識和法律意識。農(nóng)民本身要加強(qiáng)自身的學(xué)習(xí)，對自身所擁有的權(quán)力和義務(wù)有所了解，增強(qiáng)法律意識。同時政府對農(nóng)民要進(jìn)行法律法規(guī)的宣傳和教育。在征用土地進(jìn)時，政府可以委派一名法律工作者以公立的態(tài)度來進(jìn)行雙方之間的溝通和協(xié)調(diào)。這樣既增強(qiáng)了被拆遷者或土地征用者的法律意識，同時又幫助了利益集團(tuán)中的相對弱勢集團(tuán)的利益訴求。這樣的法律援助也可以再當(dāng)農(nóng)民認(rèn)為自己的土地補(bǔ)償款不合理時，通過合理的途徑和方法為自己維權(quán)。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]曾平，劉愛華.城市化和利益集團(tuán)視角下的地方政府對農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)投入研究[J].經(jīng)營管理者，2010（5）：105

[2]邵琨.農(nóng)村利益集團(tuán)扭曲與基層建設(shè)[J].烏魯木齊職業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào).2010（4）：18～19

[3]袁柳天.諸城市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐與思考[J].企業(yè)導(dǎo)報(bào).2010（7）

篇5

[關(guān)鍵詞] 土地征收 公共利益 補(bǔ)償 程序

近年來,全國各地因土地征收問題引起的各類不斷發(fā)生,農(nóng)民上訪也很大程度集中在土地征收問題上,大規(guī)模的土地征收已經(jīng)嚴(yán)重地影響到了社會穩(wěn)定。土地征收問題在當(dāng)今中國社會已經(jīng)變得越來越突出,而土地征收所反映的社會問題和矛盾很大程度上是由于法治缺失而造成。我國的土地征收制度存在著非常嚴(yán)重的不規(guī)范現(xiàn)象,這些現(xiàn)象雖然紛繁多樣,但主要反映了我國土地征收中的三個深層次問題:土地征收的公共利益目的性問題;對農(nóng)民的補(bǔ)償問題;征收要履行的程序問題。

一、制度設(shè)計(jì)缺陷導(dǎo)致征收的公益目的性被嚴(yán)重濫用

1.土地制度的設(shè)計(jì)存在缺陷

《中華人民共和國土地管理法》第2條第4款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”該法第43條第1款又規(guī)定:“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地;但是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅,經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的,或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè),經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地除外。”該條第2款又規(guī)定:“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”

依據(jù)《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》的規(guī)定,土地征收的理由只能是為了公共利益目的,私人或商業(yè)用地建設(shè)是不能通過征收集體土地進(jìn)行的。但是“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地”,“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”于是,在同一部土地管理法律中出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)的兩處規(guī)定。也就是說法律并未限定死“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的,如商業(yè)用地,不得使用土地征收手段。”

這就導(dǎo)致為了非公共利益的需要而征地的現(xiàn)象普遍存在。而基于現(xiàn)實(shí)情況,飛速城市化進(jìn)程需要大量的土地作為建設(shè)材料,而農(nóng)村集體土地又不能直接進(jìn)入市場流轉(zhuǎn),這種土地制度設(shè)計(jì)上的缺陷必然會導(dǎo)致實(shí)踐中為了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、為了非公共利益而征收集體所有土地。

2.公共利益條款被地方政府濫用

在土地征收的實(shí)踐中,是否征收、如何征收、征收何處均由地方政府主導(dǎo),法律對公共利益的范圍又未作任何界定,地方政府往往隨意找個促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決就業(yè)問題或改善城市環(huán)境的借口以實(shí)現(xiàn)征收。而基于政績考量或不正當(dāng)?shù)臋?quán)力尋租,地方官員們就將征收的土地用于商業(yè)目的了。譬如搞房地產(chǎn)開發(fā),譬如設(shè)立經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。更為吸引他們熱衷征收土地的原因還在于大量的土地出讓金極為增加財(cái)政收入。國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查表明,在一些地方,土地出讓金收入占地方財(cái)政預(yù)算外收入的60%以上。因此,在土地征收中,公共利益條款幾乎形同虛設(shè),被地方政府嚴(yán)重濫用。

日本在1951年頒布了《土地征收法》,該法第3條列舉了35種可以征收土地的情形或理由,這些情形基本限定在關(guān)系國家和公民利益的重大事項(xiàng)內(nèi)。這些基本情形包括:依據(jù)道路法進(jìn)行的道路建設(shè);以治水和發(fā)展水利為目的在江河上設(shè)置的防堤、護(hù)岸、攔河壩、水渠、蓄水池及其他設(shè)施;國家和地方團(tuán)體進(jìn)行的農(nóng)地改造與綜合開發(fā)所建的道路、水渠等設(shè)施;鐵路、港口、機(jī)場、氣象觀測、電信、電力、廣播、煤氣、博物館、醫(yī)院、墓地、公園等設(shè)施。相比于日本,我們在這一方面落后了近六十年,我國的土地征收法律對于公共利益條款的規(guī)定是如此的模糊,這就導(dǎo)致這一條款在法律適用上的不具有可操作性,淪為地方政府濫用征收權(quán)的極好借口。地方官員動輒聲稱為了人民的公共利益,為了整個城市的發(fā)展,而其行為沒有規(guī)范的法律條款約束,最終導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)和人民權(quán)益的嚴(yán)重傷害。

二、土地征收的補(bǔ)償機(jī)制不健全導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益損害

按照我國《土地管理法》第47條的規(guī)定:“征地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。征地的土地補(bǔ)償費(fèi),為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。征地的安置補(bǔ)助費(fèi),按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù),按照被征地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍。但是,每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi),最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍。征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征收城市郊區(qū)的菜地,用地單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。依照本條第2款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi),尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn),可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是,土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,在特殊情況下,可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。”

首先,土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是依照被征收土地的“原用途”。原用途是無法正確反映土地價(jià)值的,按照“原用途”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的“產(chǎn)值倍數(shù)法”進(jìn)行計(jì)算也不能反映土地的增值價(jià)值。這種補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)過低,沒有反映出土地的真正價(jià)值,農(nóng)民的生活沒有因?yàn)橥恋乇徽魇斩兴岣?反而是失去了賴以生存的衣食保障,這是不公平的。總之,我國集體土地征收的補(bǔ)償是一種不完全補(bǔ)償,而且這種不完全補(bǔ)償是一種較低層次的補(bǔ)償。

其次,我國土地征收的法律中缺乏必要的補(bǔ)償原則。2004年通過了《憲法修正案》第20條,規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”隨后,《土地管理法》第2條第4款修改為:“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”但兩部法律都未規(guī)定土地征收的補(bǔ)償原則,而美國、英國、德國、法國、日本等國以及我國臺灣地區(qū)的憲法中都對土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t做出了明確規(guī)定。通常來說,世界各國基本都采用公平補(bǔ)償原則,而我國對此卻未作一字限定。

再次,還存在著補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方式不合理,征收補(bǔ)償范圍較窄,各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題。

三、土地征收的過程缺乏嚴(yán)格、規(guī)范的程序保障

1.土地征收程序仍不夠細(xì)致完善

1999年1月1日實(shí)施的新《土地管理法》及其實(shí)施條例、國土資源部于2001年10月18日以部令形式的《征用土地公告辦法》、國土資源部2004年1月9日的《國土資源聽證規(guī)定》等法律法規(guī)對我國土地征收的程序做出了若干規(guī)定,依據(jù)《土地管理法》及其配套法規(guī)、規(guī)章,農(nóng)村土地征收大致包含如下程序:(1)擬定征收土地的方案并報(bào)上級政府審查批準(zhǔn)。擬征收土地所在地縣、市人民政府或其土地行政主管部門擬定土地征收方案,內(nèi)容包括征收土地的目的及用途,征收土地的范圍、地類、面積、地上附著物的種類及數(shù)量,征收土地及地上附著物和青苗的補(bǔ)償,勞動力安置途徑,原土地的所有權(quán)人及使用權(quán)人情況等。(2)征收土地方案公告和征地補(bǔ)償?shù)怯洝Ｕ魇胀恋胤桨敢婪ǘǔ绦蚺鷾?zhǔn)后,由縣級以上人民政府予以公告。被征收土地的所有權(quán)人和使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi),持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝?3)制定征地補(bǔ)償安置方案并公告。縣、市人民政府土地行政主管部門制定征地補(bǔ)償、人員安置及地上附著物拆遷等具體的方案,并予以公告。有關(guān)政府部門應(yīng)聽取被征收土地的農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的意見,國土資源部門應(yīng)書面告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。(4)實(shí)施征收階段。征收土地補(bǔ)償和人員安置方案實(shí)施后,縣、市人民政府土地行政主管部門組織有關(guān)單位對被征收的土地實(shí)施征收。

2.縱觀我國法律規(guī)定的土地征收程序,我們不難發(fā)現(xiàn)里面存在的諸多問題

首先,我國的土地征收程序欠缺征地是否符合公益目的的審查程序。無論是《憲法》還是《土地管理法》皆規(guī)定了土地征收只能是出于公共利益目的,但是這一規(guī)定卻缺乏程序保障。《國土資源聽證規(guī)定》第19條第2項(xiàng)規(guī)定:“土地主管部門在報(bào)批非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用基本農(nóng)田方案之前,應(yīng)當(dāng)書面告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。”但是聽證是否包含對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用公益目的要件的確認(rèn),該規(guī)定并未說明。誰來確定征收符合公共利益,行政機(jī)關(guān)單方?jīng)Q定這一合法前提成立之后是否需要審查,被征收土地的權(quán)利人是否可以對此提出異議?這些答案我們無法從現(xiàn)存法律中發(fā)現(xiàn),而這恰恰是土地征收的第一關(guān),缺少程序性的制約,公共利益條款被濫用,被無限解釋,像彈簧一樣無限伸縮也就不足為奇了。

其次,土地征收程序中土地權(quán)利人的參與機(jī)會很少,參與時間放在了最后的補(bǔ)償爭議階段,參與所表達(dá)的意見沒有拘束力。《土地管理法》第48條規(guī)定:“征地補(bǔ)償安置方案確定后,有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告,并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。”“對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的,由縣級以上政府協(xié)調(diào),協(xié)調(diào)不成的,由批準(zhǔn)征地的政府裁決。”“征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征地方案的實(shí)施。”“對土地征收的決定不服,申請行政復(fù)議的,行政復(fù)議決定為最終裁決。”除此之外,被征地者在征收的目的性、征收的范圍等方面都沒有表達(dá)自己意見的權(quán)利。可見,被征收人的意見表達(dá)對征收行為基本不具有拘束力。

再次,對違反土地征收程序的行為缺乏制裁和懲戒性規(guī)定,對違反法定程序的法律后果規(guī)定不夠明確。這導(dǎo)致了實(shí)踐中規(guī)避必要的土地征收程序,實(shí)施突擊征收的現(xiàn)象大量存在。不遵守法定程序,強(qiáng)行施加給農(nóng)民較低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),不給予農(nóng)民知情權(quán)和參與權(quán),最后導(dǎo)致土地征收中的矛盾、沖突不斷,農(nóng)民上訪、申訴事件層出不窮。

四、結(jié)束語

由于我國法制建設(shè)的不完善,在土地征收中反應(yīng)的問題多如牛毛。但筆者認(rèn)為如上三類問題是最棘手和最關(guān)鍵的問題,解決了這些問題才能較好地規(guī)范我國的土地征收法律制度,使之良性、有序發(fā)展。

參考文獻(xiàn):

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[5]王衛(wèi)國.中國土地權(quán)利的法制建設(shè).北京:中國政法大學(xué)出版社,2002.

篇6

關(guān)鍵詞：土地征收；問題；對策

Abstract: Land in China is not only the important production materials and property, but also the people to settle down in the country. In recent years, with the development of economy, city construction continues to accelerate, more and more countries levy on land, appeared some inevitable problems.

Key words: land expropriation; problems; Countermeasures

中圖分類號：F301.0文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-2104（2013）

我國土地的所有制形式分為全民所有制和勞動群眾集體所有制兩種，我國的土地征收是發(fā)生在國家與農(nóng)村集體之間的所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個人相應(yīng)的補(bǔ)償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小Ｎ覈F(xiàn)行的征地制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，在近年來雖然不斷地進(jìn)行調(diào)整和完善，但滯后市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加速，因此也不可避免地產(chǎn)生一些問題。

1土地征收程序存在的問題

1.1相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定

我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收”，《土地管理法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對農(nóng)民集體所有的土地實(shí)行征收”。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征收的前提條件是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個人利益需要，是不能征收集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”。為實(shí)施城市規(guī)劃分批次征收土地后，由哪些具體的建設(shè)項(xiàng)目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由縣（市）人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

1.2土地征收的補(bǔ)償問題

土地征收是政府強(qiáng)制取得集體土地所有權(quán)的一種有償?shù)男姓绞健！锻恋毓芾矸ā分忻鞔_規(guī)定了土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，相比之前有所提高，但仍不足。土地征收得到的補(bǔ)償往往低于人民的客觀需求。我們知道，國家為了公共利益，對被征收土地的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，既是世界通例，也體現(xiàn)了國家公共利益與土地所有者的“生產(chǎn)利益”、“財(cái)產(chǎn)利益”在矛盾中的必要協(xié)調(diào)，但是我國現(xiàn)行法律規(guī)定明顯帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特征，如我國《土地管理法》第47條第2款明確規(guī)定：“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。”根據(jù)上述法律規(guī)定，國家對土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)都是以土地過去年均產(chǎn)值作為確定補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，這個標(biāo)準(zhǔn)雖在原來的基礎(chǔ)上有所提高，但仍存在一定的不足，它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，進(jìn)而難以維護(hù)農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平。而廉價(jià)的土地征收成本使政府在征地中獲取了本應(yīng)屬于農(nóng)民的土地征收與土地出讓之間的差價(jià)利益，侵害了廣大農(nóng)民的權(quán)益，也影響了政府在人民群眾心目中的信譽(yù)與權(quán)威的樹立。

1.3土地征收權(quán)的行使問題

從世界各國對土地征收權(quán)力的行使來看，大多是為了公共利益。一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國家，政府更多的是采用通過與所有者合作或商議的形式獲得土地，實(shí)行土地先買為主，征收為輔。當(dāng)收買發(fā)生困難時，才實(shí)行土地征收。在我國，凡是不屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的用地單位或個人需要使用土地，都必須請求政府動用征地權(quán)，從而滿足其用地的需要。我國自實(shí)行土地有償制度以來，各級地方政府為增加財(cái)政收入，對征地權(quán)的行使樂此不疲。有的地方往往通過建立開發(fā)區(qū)、科技園等向投資單位提供優(yōu)惠政策，而土地使用費(fèi)往往作為其優(yōu)惠的條件之一。盡管現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定征收審批權(quán)由國務(wù)院及省級人民政府行使，但各級地方政府仍擁有一定的權(quán)力，加之監(jiān)督機(jī)制不完善，便在征地申報(bào)過程中出現(xiàn)了一些弄虛作假的行為。

1.3土地收益分配問題

主要是土地收益究竟補(bǔ)償給誰的問題，土地征收過程中，土地收益在被征收者與征收者之間進(jìn)行分配。有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補(bǔ)償收益的大部分，而被征收的百姓收之甚微。

然而在實(shí)際當(dāng)中，一些縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府也參與補(bǔ)償收益的分配，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個人獲取的補(bǔ)償收益減少。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補(bǔ)償收益的大部分，而農(nóng)民作為集體土地的直接使用者和經(jīng)營者，在補(bǔ)償中往往處于劣勢，掌握在集體經(jīng)濟(jì)組織手中的征地補(bǔ)償費(fèi)也往往被少數(shù)干部所侵吞。其次是土地收益分配法律法規(guī)不明確。土地補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗費(fèi)的補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，前面已經(jīng)講過。對于這些費(fèi)用是應(yīng)以集體經(jīng)濟(jì)組織登記戶口為準(zhǔn)，還是以土地承包人為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，法律無具體規(guī)定，實(shí)踐中容易產(chǎn)生糾紛。對于嫁城女、新生兒等能否享有分配之權(quán)，享有多大分配權(quán)，因無明確的法律依據(jù)，在實(shí)踐中各地依《村民委員會組織法》的規(guī)定，由村民大會或村民小組通過土地費(fèi)用分配方案，在行使自治權(quán)中處理的結(jié)果相差很大，沒有享有分配權(quán)或沒有享有完全分配權(quán)的村民，以要求享有村民待遇為由，紛紛訴至法院。對該類案件缺乏具體的法律依據(jù)，在處理上隨意性很大，法院判決后，很難使當(dāng)事人服判決，執(zhí)行過程中村委會抵觸大。

此外，有關(guān)土地征收程序的立法比較簡單、粗糙，在許多具體的制度設(shè)計(jì)上存在漏洞。具體表現(xiàn)在：（1）土地征收目的合法性審查沒有納入程序中。土地征收目的必須合法，必須是為了公共利益需要才能征收土地，這是國際上通行的原則，亦為我國法律所接受。但這一原則在實(shí)施過程中卻受到了嚴(yán)重扭曲。（2）缺少對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制。在我國，行政機(jī)關(guān)既是土地征收的決定者，亦是執(zhí)行者，處于絕對優(yōu)勢地位，必須嚴(yán)加監(jiān)督，防止權(quán)力濫用，但我國現(xiàn)行土地立法并沒有規(guī)定必要的監(jiān)督機(jī)制。

2 完善土地征用的具體對策

2.1以法律形式嚴(yán)格限定公益性用地范圍，增加“公共利益用途”的審核環(huán)節(jié)

我國現(xiàn)行法律中對“公共利益的需要”缺乏明顯界定，那么什么是社會公共利益？我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》也有類似規(guī)定。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征收土地的前提必須是為了“公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個人利益需要，是不能征收集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益的需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為了“公共利益的需要”。我國應(yīng)借鑒征收制度比較成熟國家的經(jīng)驗(yàn)，對公共利益的概念、范圍進(jìn)行明確。將征收區(qū)分為公共利益的征收行為和非公共利益的征收行為，將土地征收限定在公共用途和符合公共利益的范圍內(nèi)，以限制借“公共利益”目的濫用征地權(quán)的現(xiàn)象。同時，應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》中的土地征收審批制度。國務(wù)院或省級人民政府應(yīng)加強(qiáng)對土地征收目的合法性的事前審查和事后審查。在申報(bào)征地過程中，由指定的機(jī)構(gòu)審核該項(xiàng)目是否符合“公共利益用途”。根據(jù)我國的實(shí)際情況來看，以各級人大審核較為可行，只有經(jīng)審核符合公共利益用途，方可核準(zhǔn)征地。

2.2完善土地征收的補(bǔ)償制度，合理安置失地農(nóng)民

《土地管理法》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中的“土地年產(chǎn)值”是個極不易確定的數(shù)值，各地差異也相當(dāng)大，計(jì)算時主觀性很強(qiáng)，不僅增大了政府自由補(bǔ)償?shù)碾S意性，而且在實(shí)踐中征地的雙方多數(shù)是達(dá)不成共識的。因此，解決這些問題應(yīng)從幾個方面著手：第一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)行《土地管理法》盡管提高了根據(jù)土地產(chǎn)值補(bǔ)償?shù)谋稊?shù)，但還遠(yuǎn)未消除低成本征地的不合理狀況。第二，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。在對農(nóng)民的實(shí)際損失給予了補(bǔ)償?shù)耐瑫r，還應(yīng)該加入預(yù)期的利益。預(yù)期的利益當(dāng)然很難確定，但是可以從失地農(nóng)民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對于個人承包集體土地的農(nóng)戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征收了，他們的預(yù)期利益就更應(yīng)該給予維護(hù)。第三，合理的給予安置，應(yīng)該在給予金錢補(bǔ)償?shù)耐瑫r，對他們今后的生活給予安置。如給予換地補(bǔ)償?shù)陌仓茫褪窃谡魇樟诉@塊土地后用另一塊適宜耕種的土地補(bǔ)償。另外，還可以將一部分補(bǔ)償拿出為失地農(nóng)民辦理保險(xiǎn)，這也是維護(hù)他們合法利益可行的途徑之一。

2.3土地征收范圍的決定。政府有關(guān)部門應(yīng)將決定征收的土地的范圍予以公告并通知被征收者，允許被征收者乃至社會公眾提出異議。如果對征地范圍有爭議的，可以向政府有關(guān)部門提出復(fù)議或者申訴，對復(fù)議或者申訴不服的，可以向人民法院提訟；當(dāng)然，也可以直接向人民法院提訟。這樣的規(guī)定，既有利于對行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，加強(qiáng)對其約束，防止其濫用征收權(quán)，同時也為被征收者提供了有力的救濟(jì)途徑，切實(shí)維護(hù)其合法權(quán)益。

2.4土地征收的補(bǔ)償。征收者與被征收者對征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問題進(jìn)行談判、協(xié)商，由政府和農(nóng)戶選派的代表組成委員會共同確定征收賠償方案，意見不一時，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決，對裁決不服的，可以向人民法院，由人民法院裁定，以保證補(bǔ)償方案的公正性。這種做法，有利于減少土地征收中的不公平性，使雙方可以在相對平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商，實(shí)現(xiàn)各方利益的最大化和平衡化。

2.5土地征收的執(zhí)行與完成。如果雙方達(dá)成協(xié)議或法院裁決維持征收決定，則可確定具體征收事宜。首先，由需用地人按照補(bǔ)償方案繳納土地征收補(bǔ)償費(fèi)用，之后雙方到土地管理部門進(jìn)行登記，需用地人獲得征收土地的所有權(quán)。這樣既有利于被征收土地者盡快獲得合理的補(bǔ)償，又有利于需用地人早日獲得土地的所有權(quán)，有利于雙方利益的實(shí)現(xiàn)，避免不必要的糾紛，維護(hù)交易安全。

3 結(jié)語

我國是一個農(nóng)業(yè)人口在可預(yù)見的長時期內(nèi)仍將占多數(shù)的農(nóng)業(yè)大國，土地征收事關(guān)失地農(nóng)民之生存權(quán)，事關(guān)社會穩(wěn)定之大局。土地征收引發(fā)的一系列矛盾已成為當(dāng)前我國的重要問題，需要國家高度重視，有效解決。否則，若讓這些矛盾持續(xù)下去，得不到有效解決，上訪必會隨之而來，政府工作得不到有效開展，從而影響社會穩(wěn)定。

參考文獻(xiàn)：

篇7

土地征用制度是世界各國為公共事業(yè)而設(shè)置的一種制度。本論文從我國土地制度的概念，包括全民所有制、農(nóng)民集體所有制兩種形式，土地所有權(quán)也相應(yīng)存在國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)兩種類型。國家為了公共利益地需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用，這是我國實(shí)行土地征用地憲法依據(jù)。

其土地征用制度的現(xiàn)實(shí)意義一是滿足集體土地進(jìn)入房產(chǎn)市場的內(nèi)在沖動和外在需求的需要，我國存在較大面積的集體所有的土地，這既是的產(chǎn)物，也是現(xiàn)實(shí)的需要；二是適應(yīng)我國國情，保護(hù)農(nóng)業(yè)用地的需要。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，同時又是一個人多地少，耕地資源貧乏的國家，集體所有的土地肩負(fù)著十幾億人口的溫飽重任，隨著人口的急劇增長與建設(shè)的發(fā)展，人地相爭的矛盾將十分突出集體土地的補(bǔ)償安置，集體土地征用的補(bǔ)償，是征地工作的主要，亦是一項(xiàng)難度較大的重要工作，其涉及到國家，集體，個人利益，既要考慮到建設(shè)項(xiàng)目的投資和國家建設(shè)的發(fā)展，又要考慮被征地單位以及農(nóng)民地生產(chǎn)生活水平，力求做到國家利益優(yōu)先，兼顧用地單位和被征地單位和農(nóng)民的各方利益。集體土地的補(bǔ)償安置主要有以下問題：1、征用集體土地的補(bǔ)償原則；2、征用集體土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)；3、安置剩余勞動力。4、土地補(bǔ)償費(fèi)用的處理。

國家有關(guān)部門應(yīng)盡快通過立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市場經(jīng)濟(jì)的要求。1、嚴(yán)格限定公益性用地范圍，土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使；2、以農(nóng)用地市場價(jià)格作為確定土地征用費(fèi)的基本依據(jù)；3、合理分配土地征用補(bǔ)償收益，明確界定產(chǎn)權(quán)是實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償費(fèi)合理分配的關(guān)鍵。盡快建立以法律機(jī)制和經(jīng)濟(jì)機(jī)制為紐帶的土地征用制度。

我國土地實(shí)行社會主義公有制，包括全民所有制和農(nóng)民集體所有制兩種形式。作為土地所有制的法律表現(xiàn)形式，土地所有權(quán)也相應(yīng)存在國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)兩種類型。土地征用是發(fā)生在國家和農(nóng)民集體之間的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序批準(zhǔn)，并給農(nóng)民集體和個人補(bǔ)償后，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小Ｍ恋卣饔檬潜ＷC國家公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)所需土地的一項(xiàng)重要措施。無論是資本主義國家還是社會主義國家，為了發(fā)展社會公共事業(yè)，都設(shè)置了土地征用法律制度，我國《憲法》第10條規(guī)定，國家為了公共利益地需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用，這是我國實(shí)行土地征用地憲法依據(jù)。土地征用具有下列特征：

1、國家建設(shè)征用土地的主體必須是國家。

只有國家才能在國家建設(shè)征用土地法律關(guān)系中充當(dāng)征用主體，因?yàn)橹挥袊也拍芟碛袊医ㄔO(shè)之需要依法征用集體所有土地的權(quán)利，盡管直接需要土地的并非國家，而是具體的國家機(jī)關(guān)，企事業(yè)單位，社會團(tuán)體以及個人。但是他們作為土地需要的單位只能根據(jù)自己的用地的實(shí)際需要，依照法律規(guī)定地程序向土地機(jī)關(guān)提出用地申請，并在申請批準(zhǔn)后獲得土地的使用權(quán)，另外還要明確國家雖是征用土地的主體，但是實(shí)際行使征用土地權(quán)的是各級土地管理機(jī)關(guān)和人民政府，他們對外代表國家具體行使此權(quán)。

2、國家建設(shè)征用土地是國家行政行為，具有強(qiáng)制性。

國家建設(shè)征用土地并非民事行為，而是國家授權(quán)的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實(shí)施的行政行為。這是因?yàn)閲医ㄔO(shè)征用土地法律關(guān)系的主體－－國家，土地被征用的集體組織（集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會）的地位是不平等的。土地征用法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國家的單方面的意思表示，無需被征用土地的所有人同意。國家征用土地的指令，是行政命令。對此，土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織必須服從。而且在這種法律關(guān)系中也不遵循等價(jià)有償原則。

3、國家建設(shè)征用土地是國家公共利益的需要。

國家建設(shè)征用土地的原因是國家建設(shè)之需要，也即憲法第5條所指的公共利益的需要。這里所講的國家建設(shè)需要或是公共利益需要，均是從廣義上理解的。大體可以從兩個層次上加以理解：其一，是直接的國家建設(shè)需要或公共利益的需要。比如發(fā)展和興辦國防建設(shè)，公用事業(yè)，市政建設(shè)，運(yùn)輸，水利事業(yè)，國家機(jī)關(guān)建設(shè)用地等等，皆是以公共利益為直接目的地事業(yè)，其二，是廣義地國家建設(shè)需要或者廣義的公共利益需要。就是說，凡是有利于社會主義化建設(shè)，有利于人民生活水平的提高，有利于綜合國力的加強(qiáng)，諸如設(shè)立國家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的集體，三資企業(yè)，興辦國家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的民辦大學(xué)以及其他社會公益事業(yè)等等，均是廣義上的國家建設(shè)和公共利益之需要。這些情況都可作為國家建設(shè)征用土地的原因。

4、國家建設(shè)征用土地必須以土地補(bǔ)償為必備條件。

國家建設(shè)征用土地與沒收土地不同，它不是無償?shù)貜?qiáng)制地進(jìn)行，而是有償?shù)貜?qiáng)制進(jìn)行。土地被征用地集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)依法取得經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償。國家建設(shè)征用土地與土地征購不同。它并不是等價(jià)的特種買賣，而是有補(bǔ)償條件的征用，但是，對被征用土地的適當(dāng)補(bǔ)償，則是國家建設(shè)征用土地所必不可少的條件，所謂適當(dāng)補(bǔ)償，就是嚴(yán)格依據(jù)土地管理法的規(guī)定給予補(bǔ)償，征地補(bǔ)償以使被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。應(yīng)當(dāng)指出的是，盡管土地為國家征用，但是土地補(bǔ)償費(fèi)以及其他費(fèi)用并不是由國家直接支付，而是由用地單位支付，這是因?yàn)閲也⒉恢苯邮褂眠@些土地。用地單位支付這些費(fèi)用的義務(wù)是直接產(chǎn)生于國家征用土地行政行為和國家批準(zhǔn)用地單位用地申請及被征用土地使用權(quán)的行為。

5、國家建設(shè)征用土地的標(biāo)的只能是集體所有的土地。

國家建設(shè)征用土地的標(biāo)的，建國以來經(jīng)歷了一個發(fā)展變化的過程，隨著農(nóng)業(yè)合作社在全國范圍內(nèi)的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村土地都變成了農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織集體所有以后，到了1986年土地管理法規(guī)定的征用土地的標(biāo)的就只能是集體土地了。應(yīng)當(dāng)指出的是，國家建設(shè)用地需要用集體所有的土地來滿足，也需要用國家所有的土地來滿足，用集體所有的土地滿足國家建設(shè)用地的法定辦法是征用，用國有土地來滿足國家建設(shè)用地之需要的法定辦法是出讓，劃撥等方式而非征用方式，因?yàn)閲型恋乇緛砭褪菄业模恍枰偻ㄟ^其他方式取得所有權(quán)，國家可直接行使處分權(quán)利。

（一）土地征用制度的現(xiàn)實(shí)意義：

1、滿足集體土地進(jìn)入房產(chǎn)市場的內(nèi)在沖動和外在需求的需要。我國存在較大面積的集體所有的土地，這既是歷史的產(chǎn)物，也是現(xiàn)實(shí)的需要。在我國現(xiàn)代化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)差距長期存在，城鄉(xiāng)之間始終存在著一個農(nóng)村向城市所取資金和城市向農(nóng)村所取土地的問題，資源配置的經(jīng)濟(jì)學(xué)不可避免要使集體土地涉足城市房產(chǎn)市場；另外隨著我國社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的順?biāo)侔l(fā)展和社會城市化的加速進(jìn)行城市對土地的需求將不斷擴(kuò)大。為了滿足城市對土地的需求，填補(bǔ)需求缺口，城市出了向高空發(fā)展外，就剩下向城市郊區(qū)農(nóng)村索取集體土地這一唯一途徑了，這是必然的，也是解決城市土地需求問題的根本途徑。幾十年來，土地征用制度為完善土地法律制度，保障社會主義建設(shè)順利進(jìn)行方面發(fā)揮了巨大作用。

2、適應(yīng)我國國情，保護(hù)農(nóng)業(yè)用地的需要。 我國是一個農(nóng)業(yè)大國，同時又是一個人多地少，耕地資源貧乏的國家，集體所有的土地肩負(fù)著十幾億人口的溫飽重任，隨著人口的急劇增長與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，人地相爭的矛盾將十分突出，因此，國家將“十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”作為我們的一項(xiàng)基本國策。農(nóng)業(yè)用地改為房地產(chǎn)開發(fā)用地，其短期經(jīng)濟(jì)效益確實(shí)十分明顯，這成為導(dǎo)致我國耕地減少的直接原因之一，如果對農(nóng)業(yè)用地改為房地產(chǎn)用地不加以限制，任其自由發(fā)展，勢必到作為我國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)，增加不安定因素，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的混亂和的效益。設(shè)立土地征用制度就是為了限制集體土地任意進(jìn)入房產(chǎn)市場，確實(shí)需要的，必須履行國家機(jī)關(guān)的嚴(yán)格審批程序收歸國有后，方可有償出讓。

（二）集體土地征用應(yīng)遵循的原則：

1、十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的原則。

我國人口多，耕地少并且在某些地區(qū)耕地又浪費(fèi)嚴(yán)重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續(xù)減少，這是一個不爭的事實(shí)，因此土地管理法規(guī)定：十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策。各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護(hù)開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。在國家建設(shè)征用土地中要做到這一要求，必須堅(jiān)持：1，加強(qiáng)規(guī)劃，嚴(yán)格管理，嚴(yán)格控制各項(xiàng)建設(shè)用地2，要優(yōu)先利用荒地，非農(nóng)業(yè)用地，盡量不用耕地3，要優(yōu)先利用劣地，盡量不用良田4，加大土地監(jiān)察和土地違法行為地打擊力度，切實(shí)制止亂占耕地地濫用土地行為

2、保證國家建設(shè)用地地原則。

國家建設(shè)征用土地，被征地單位必須無條件服從， 這不但因?yàn)檎饔猛恋厥菄覚?quán)力的行使，而且因?yàn)閲覚?quán)力的行使是為了維護(hù)社會的公共利益。社會公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現(xiàn)，私人行使權(quán)利不得文違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護(hù)社會公共利益。國家建設(shè)即是社會公共利益得體現(xiàn)，因此應(yīng)在貫徹節(jié)約土地，保護(hù)土地得前提下保證國家建設(shè)用地。

3、妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則。

集體土地征用意味著農(nóng)民集體土地所有權(quán)的喪失，意味著農(nóng)民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家法律規(guī)定，妥善安排被征地單位和農(nóng)民的生產(chǎn)和生活：一是對被征用土地的生產(chǎn)單位要妥善安排生產(chǎn)，二是對征地范圍內(nèi)的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當(dāng)補(bǔ)償，四，是征地給農(nóng)民造成的損失要適當(dāng)補(bǔ)助。

4、誰使用土地誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t。

土地征用的補(bǔ)償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因?yàn)椋瑖也⒉恢苯邮褂盟饔玫耐恋兀膊皇鞘褂迷摫徽饔猛恋亟ㄔO(shè)項(xiàng)目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補(bǔ)償是合理的。用地單位的補(bǔ)償是一項(xiàng)法定義務(wù)，承擔(dān)此項(xiàng)義務(wù)是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標(biāo)準(zhǔn)，向被征用土地的集體組織給予補(bǔ)償。

（三）集體土地的補(bǔ)償安置問題。

集體土地征用的補(bǔ)償，是征地工作的主要內(nèi)容，亦是一項(xiàng)難度較大的重要工作，其涉及到國家，集體，個人利益，既要考慮到建設(shè)項(xiàng)目的投資和國家建設(shè)的發(fā)展，又要考慮被征地單位以及農(nóng)民地生產(chǎn)生活水平，力求做到國家利益優(yōu)先，兼顧用地單位和被征地單位和農(nóng)民的各方利益。

1、征用集體土地的補(bǔ)償原則：

（1）保持被征地農(nóng)民原有生活水平的原則土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，征用農(nóng)民的土地等于剝奪了他們的生活來源。因此，征地補(bǔ)償應(yīng)使被征地農(nóng)民的生活水平不降低為原則，以保障農(nóng)民兄弟的利益不因征地而受損。

（2）按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償?shù)脑瓌t。征用土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償范圍不能因征用土地之后的用途改變而改變，而是按照被征用土地的原用途確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償范圍原來是耕地的，按耕地的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償，原來是林地的，按林地的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償，對地上物的補(bǔ)償和對人員的安置也是如此。

2、征用集體土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)：

國家建設(shè)征用土地由用地單位支付補(bǔ)償費(fèi)用。征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用包括以下三項(xiàng)：

（1） 土地補(bǔ)償費(fèi)，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補(bǔ)償，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍。征用其他土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省自治區(qū)直轄市參照征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

（2） 安置補(bǔ)償費(fèi)是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補(bǔ)助費(fèi)用。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍征用其他土地的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省，自治區(qū)，直轄市參照征用耕地的安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

（3）地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)，如房屋，水井，林木及正處于生長而未能收獲的農(nóng)作物等，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省自治區(qū)直轄市規(guī)定。

3、安置剩余勞動力。

因國家建設(shè)征用土地造成的多余勞動力，由縣級以上地方人民政府土地管理部門組織被征用單位，用地單位和有關(guān)單位，通過副業(yè)生產(chǎn)和舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)等途徑加以安置，安置不完的，可以安排符合條件的人員到用地單位或者其他集體所有制單位和全民所有制單位就業(yè)，并將相應(yīng)的安置補(bǔ)助費(fèi)轉(zhuǎn)撥給吸收勞動力的單位。

4、土地補(bǔ)償費(fèi)用的處理。

國家建設(shè)征用土地的土地補(bǔ)償費(fèi)歸集體組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須專款專用，不得挪作他用。市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對安置補(bǔ)助費(fèi)使用情況的監(jiān)督，侵占，挪用被征用土地單位的征地補(bǔ)償費(fèi)用和其他有關(guān)費(fèi)用構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分。

（四）我國土地征用中存在的若干及其對策。

我國現(xiàn)行的土地征用制度是50年代在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時期形成的，當(dāng)時對于保證國家建設(shè)起到了積極作用。但是，隨著主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這個制度的缺陷就日益凸現(xiàn)，主要存在如下一些問題亟待解決：

1、相關(guān)中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用”。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》對征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實(shí)上，為實(shí)施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項(xiàng)目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

2、土地征用的補(bǔ)償問題。土地征用是政府強(qiáng)制性取得集體土地所有權(quán)的一種方式。這種所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是在有償?shù)姆绞较掳l(fā)生的。在此過程中，土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移不是一種市場行為，而是一種行政行為。為了國家建設(shè)的需要，農(nóng)民集體不得以任何理由阻礙政府。此時農(nóng)民集體所有權(quán)表現(xiàn)為一種不完全的所有權(quán)，其收益權(quán)受到削弱。我國《土地管理法》中明確規(guī)定了土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖在原來的基礎(chǔ)上有所提高，但仍存在一定的不足。它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等等，進(jìn)而難以維持農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平，導(dǎo)致農(nóng)民對征地的不滿；政府低價(jià)獲得土地所有權(quán)、高價(jià)出讓土地使用權(quán)的行為，也難以為農(nóng)民所接受。

3、土地征用權(quán)的行使問題。從世界各國對土地征用權(quán)力的行使來看，大多是為了公共利益。一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國家，政府更多的是采用通過與所有者合作或商議的形式獲得土地，實(shí)行土地先買為主，征用為輔。當(dāng)收買發(fā)生困難時，才實(shí)行土地征用。在我國，憲法明確規(guī)定為了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》則規(guī)定任何單位或個人使用土地，必須使用國有土地。即凡是不屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的用地單位或個人需要使用土地，都必須請求政府動用征地權(quán)，從而滿足其用地的需要。我國自實(shí)行土地有償制度以來，各級地方政府為增加財(cái)政收入，對征地權(quán)的行使樂此不疲。有的地方往往通過建立開發(fā)區(qū)、園等向投資單位提供優(yōu)惠政策，而土地使用費(fèi)往往作為其優(yōu)惠的條件之一。盡管現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定征用審批權(quán)由國務(wù)院及省級人民政府行使，但各級地方政府仍擁有一定的權(quán)力，加之監(jiān)督機(jī)制不完善，便在征地申報(bào)過程中出現(xiàn)了一些弄虛作假的行為。

4、土地收益分配和管理問題。土地征用過程中，土地收益為土地的所有權(quán)及使用權(quán)收益，因此這部分收益應(yīng)該在失去土地所有權(quán)及使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體之間進(jìn)行分配，即在集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個人之間進(jìn)行合理的分配。然而在實(shí)際中，一些縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也參與補(bǔ)償收益的分配，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個人獲取的補(bǔ)償收益減少。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補(bǔ)償收益的大部分，而農(nóng)民作為集體土地的直接使用者和經(jīng)營者，在補(bǔ)償中往往處于劣勢，掌握在集體經(jīng)濟(jì)組織手中的征地補(bǔ)償費(fèi)也往往被少數(shù)村干部所侵吞。我國《土地管理法》實(shí)施條例第二十六條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有，從而使農(nóng)民的土地使用權(quán)成為虛置。加之我國社會保障體系很不健全，農(nóng)民未被納入社會保障之列，因此盡管在征地中對完全失去土地的農(nóng)民進(jìn)行相應(yīng)的安置，但這種安置方式是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的背景下產(chǎn)生的，隨著我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變并趨向成熟的過程中，企業(yè)地位及用工制度發(fā)生了巨大變化，競爭上崗，能者上，弱者下，農(nóng)民即使通過安置獲得一份非農(nóng)職業(yè)，但受其自身素質(zhì)的限制難以適應(yīng)企業(yè)的需要，往往成為下崗的首選對象。

以上問題的存在，主要是法律制度的設(shè)計(jì)存在問題，建議國家有關(guān)部門應(yīng)盡快通過立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市場經(jīng)濟(jì)的要求。

1、嚴(yán)格限定公益性用地范圍，土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。我國《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定，“國家為了公共利益的需要”，可以征用農(nóng)村集體所有的土地。依據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)和我國實(shí)際，我們認(rèn)為，“公共利益”應(yīng)嚴(yán)格限定在以下幾類：（1）軍事用地；（2）國家政府機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機(jī)場等；（4）公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點(diǎn)工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、、敬老院等；（7）水利、環(huán)境保護(hù)用地，如水庫、防護(hù)林等；（8）其它公認(rèn)或法院裁定的公共利益用地。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農(nóng)地，而應(yīng)當(dāng)主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場來解決。

2、以農(nóng)用地市場價(jià)格作為確定土地征用費(fèi)的基本依據(jù)。現(xiàn)行《土地管理法》盡管提高了根據(jù)土地產(chǎn)值補(bǔ)償?shù)谋稊?shù)，但還遠(yuǎn)未消除低成本征地的不合理狀況。耕地的常年產(chǎn)量因?yàn)椴荒芊从惩恋氐奈恢谩⒌貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均耕地面積等土地價(jià)格的經(jīng)濟(jì)因素，也不能反映同一宗土地在不同投資水平下出現(xiàn)產(chǎn)量差別的真實(shí)價(jià)值，目前世界大多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家或地區(qū)將土地市場價(jià)格作為征地補(bǔ)償依據(jù)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，土地沒有價(jià)格，征地補(bǔ)償依其常年產(chǎn)量未嘗不可。但在市場經(jīng)濟(jì)條件下，繼續(xù)這樣作就不利于保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民利益。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，也為了建立我國完善的土地市場，征地補(bǔ)償必須以土地的市場價(jià)格為依據(jù)，實(shí)行公平補(bǔ)償。在公平補(bǔ)償原則下，征用補(bǔ)償金包括兩部分：土地的市場價(jià)格和相關(guān)補(bǔ)助金。土地的市場價(jià)格是指某一宗特定土地處于現(xiàn)狀土地利用條件下，在公開市場中所有權(quán)形態(tài)所具有的無限年期的正常市場價(jià)格。在我國目前農(nóng)村，集體土地具有多重功能，即為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的生產(chǎn)資料功能和對農(nóng)民進(jìn)行生存保障的社會保障功能及發(fā)展功能，農(nóng)地所有權(quán)的市場價(jià)格要體現(xiàn)這三重功能。相關(guān)補(bǔ)助金是指因征地而導(dǎo)致搬遷費(fèi)用、新的工作的前期費(fèi)用以及農(nóng)地中一些尚未折舊完畢的投資，對農(nóng)村建設(shè)用地（如宅基地）則還包括建筑物的補(bǔ)償費(fèi)。

3、合理分配土地征用補(bǔ)償收益，明確界定產(chǎn)權(quán)是實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償費(fèi)合理分配的關(guān)鍵。我國法律明確規(guī)定農(nóng)村土地屬集體所有，農(nóng)民享有本集體土地的承包經(jīng)營權(quán)。這些權(quán)利可以通過土地登記，并發(fā)放相應(yīng)的土地權(quán)利證書，從而在法律上得到有效的確認(rèn)和保護(hù)。在權(quán)利證書中應(yīng)明確規(guī)定集體土地權(quán)利主體的權(quán)利和義務(wù)，通過土地利用現(xiàn)狀調(diào)查或地籍調(diào)查查清各權(quán)利主體的土地邊界、面積、位置、四至等基本情況，使權(quán)利的行使能夠?qū)?yīng)特定的物，從而防止權(quán)利的虛化，使其不被他人侵害，從而真正享有土地的所有權(quán)或使用權(quán)。由于我國特殊的國情，集體土地對農(nóng)民而言不單是生產(chǎn)資料，還是保障資料。土地征用是對集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的永久性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民將永遠(yuǎn)失去土地的經(jīng)營權(quán)，失去生活的可靠來源和保障。因此在土地補(bǔ)償中應(yīng)考慮這一特殊性，使補(bǔ)償收益更多地偏向失地農(nóng)民，并指導(dǎo)他們合理使用這部分收益，用于再就業(yè)及改善和提高生活水平。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所得份額于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)，如興修農(nóng)田水利建設(shè)，購置農(nóng)機(jī)具，幫助農(nóng)民引進(jìn)先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)，更新品種，提高農(nóng)業(yè)單產(chǎn)，同時還可進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)，為失地農(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會。總之，土地補(bǔ)償收益必須進(jìn)行合理的分配和使用，真正體現(xiàn)農(nóng)民的利益。只有這樣，才能真正體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)工作的經(jīng)濟(jì)利益。

此外，我國土地征用制度，其他相關(guān)措施也要跟上，才能使其順利地通行。一是建立城市土地儲備制度之后，可以真正實(shí)現(xiàn)政府壟斷城市土地一級市場，城市公益性用地可以通過征用農(nóng)地解決，其它非公益性用地則主要通過土地儲備機(jī)構(gòu)在城市存量土地市場上采取“回收、收購、置換、整理”方式取得的土地來解決。這就為收縮征地范圍后非公益性用地找到了途徑，這既盤活了城市土地存量市場，又十分有利于保護(hù)耕地。二是縮小征地范圍，實(shí)行依價(jià)補(bǔ)償，就為土地市場的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供了基本前提條件。非公益性項(xiàng)目用地則由市場來解決，這就需要建立集體土地產(chǎn)權(quán)市場，尤其是要建立和開放農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)市場。但必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用進(jìn)行運(yùn)作。三是加快我國農(nóng)用地定級估價(jià)的步伐，以促進(jìn)農(nóng)用地市場迅速發(fā)育并使之逐步成熟，為改革我國土地征用制度作出貢獻(xiàn)。四是應(yīng)盡快出臺土地征用方面的法律，盡快建立以法律機(jī)制和經(jīng)濟(jì)機(jī)制為紐帶的土地征用制度。

資料：

1、《房地產(chǎn)法》符啟林著

2、《城市房地產(chǎn)開發(fā)用地法律制度研究》符啟林著

3、《房地產(chǎn)管理法及配套規(guī)定新釋新解》梁書文 馬建華 張衛(wèi)國主編

4、《土地管理法及配套規(guī)定新釋新解》梁書文 黃赤東主編

篇8

關(guān)鍵詞：新時期；土地征收；合法權(quán)益

我國土地征收制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，隨著依法治國的不斷推進(jìn)，有了進(jìn)一步的完善和發(fā)展。但由于歷史的原因，我國上地征收制度與其它發(fā)達(dá)國家(地區(qū))相比，在立法宗旨、立法體例、立法原則以及在保障被征地農(nóng)民權(quán)益等方面都還存在不小差距。土地征用是國家為了公共目的 , 對集體所有的土地收歸國有的過程。是配合我國工業(yè)化、城市化戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要政策。它涉及到國家、集體、個人三者的利益 , 如何處理好已成為刻不容緩的選擇。

一、土地征收的概念：

土地征收作為一種基本的土地法律制度，普遍存在于各國的法律之中。美國法學(xué)上稱之為“最高土地權(quán)”之行使，指出于公共利益目的，通過法定程序?qū)⑺饺送恋厥諝w國有，并給予合理補(bǔ)償?shù)闹贫取＞C觀國外法律規(guī)定，土地征收的概念基本上是一致的，即國家因公共目的之需要，強(qiáng)制將私有土地收為國有并給予一定補(bǔ)償?shù)姆芍贫取?/p>

土地征用的一般理論，土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)換與征用權(quán)的確立是土地征用制的理論基礎(chǔ), 前者是從產(chǎn)權(quán)變更角度對征用制的概括, 后者是對這一過程的法律界定。法權(quán)理論提供了二者的必然聯(lián)系。土地所有權(quán)的保護(hù)與限制是土地征用制的一般前提土地所有權(quán)又稱地產(chǎn)權(quán), 是物權(quán)的一種, 是土地所有者在法律所規(guī)定的范圍內(nèi)自由使用和處理其土地的權(quán)利 ,受國家法律的保護(hù)。

1、土地所有權(quán)具有以下屬性:

(1) 土地所有權(quán)行使的絕對性。土地所有權(quán)是對土地自由支配的絕對權(quán)利, 是土地產(chǎn)權(quán)中最根本的物權(quán)。其它各項(xiàng)物權(quán)都是土地所有權(quán)的派生權(quán)利, 如使用、占用、處分、地役權(quán)等。(2) 土地所有權(quán)行使的排他性。表現(xiàn)在同一塊土地上, 只能有一個土地所有權(quán)存在, 不允許同時并存兩個以上的所有權(quán), 是一種全面的支配權(quán)。除了為社會的公共利益, 國家對土地集體所有權(quán)和個人所有權(quán)依法進(jìn)行必要的干預(yù), 其它任何人不能干預(yù)土地所有者對其擁有的土地行使所有權(quán)。 (3) 土地所有權(quán)的社會性。盡管從以上兩個方面可以顯示土地所有權(quán)的充分自由, 但土地所有者在行使自己的權(quán)利時卻要受到社會的限制。為了維護(hù)社會生活有序進(jìn)行和向前發(fā)展, 國家有必要為維護(hù)社會利益制訂必要的法律法規(guī)對土地所有權(quán)人的權(quán)利加以限制。

2、合理補(bǔ)償是土地征用的有力保證

“合理補(bǔ)償”是土地征用的核心和關(guān)鍵。它涉到所有權(quán)人的根本利益, 體現(xiàn)土地權(quán)利在不同主之間的分割與變換, 是財(cái)富分配的一種重要形。合理的補(bǔ)償不僅有利于土地權(quán)利的實(shí)現(xiàn), 而且利于土地征用的順利進(jìn)行。

征用農(nóng)地的過程實(shí)質(zhì)上是土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移過。從經(jīng)濟(jì)理論上說, 土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移, 必然要從濟(jì)上得到逆向轉(zhuǎn)移, 即對轉(zhuǎn)移出去的土地權(quán)利必給予補(bǔ)償。按照傳統(tǒng)的地租理論, 這種補(bǔ)償就是租。轉(zhuǎn)化為資本, 即是一種地價(jià)補(bǔ)償。但這種補(bǔ)性地價(jià)不是一種完全的地價(jià)。因?yàn)楸M管征地的強(qiáng)性不是體現(xiàn)在補(bǔ)償?shù)牟粚Φ壬? 強(qiáng)制性并不直接涉補(bǔ)償費(fèi)用, 但是帶有強(qiáng)制性的購地并沒有形成場競爭, 所以價(jià)格上不可能不受影響。

二、我國土地征用制中存在的問題

作為集體土地轉(zhuǎn)為國有土地唯一出口的土地征用制, 在我國歷來的制度變遷中, 基本上堅(jiān)持了長期不變的土地政策, 現(xiàn)實(shí)中的問題較多。種種問題既源于制度的缺陷和實(shí)踐操作上的非規(guī)范性, 更源于理論認(rèn)識上的不清。從理論上進(jìn)行深層次的認(rèn)識, 問題可歸結(jié)為以下方面。

1、對“公共目的”限定不足, 導(dǎo)致了土地征用權(quán)的濫用。

對征用土地國家使用的限定, 被看作是土地以“公共目的”使用的唯一解釋。我國的土地征用同樣堅(jiān)持了這一原則。但在征用土地的實(shí)際使用中,卻出現(xiàn)了征用土地不僅可以用于國家建設(shè)用地, 同時還可用于企 (事) 業(yè)單位建設(shè)用地。可見, 我國征用土地的使用原則與實(shí)際情況并不一致, 這直接導(dǎo)致土地征用權(quán)的濫用, 更引發(fā)了深層次的矛盾。該現(xiàn)象反映了對土地征用依據(jù)的模糊認(rèn)識, 也與我國計(jì)劃體制下供地模式單一不無關(guān)系。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下, 我國不存在土地使用權(quán)市場, 更不存在土地所有權(quán)市場, 企 (事) 業(yè)用地只能通過征用土地劃撥為主要途徑。進(jìn)入社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制之后, 土地使用權(quán)市場已在不同層次上發(fā)展起來,企 (事) 業(yè)用地完全可以到這個市場去獲取土地。但是土地征用制卻沒有做相應(yīng)調(diào)整, 致使征用土地成為國家使用權(quán)市場的一種供地方式。在這種體制下, 農(nóng)村土地使用權(quán)市場由于國家土地使用權(quán)市場的存在而無法快速起步, 而國家土地使用權(quán)市場因其巨大的市場需求而造成對土地征用的巨大壓力。為了向建設(shè)用地市場供地, 國家不得不一再使用這一強(qiáng)制措施 ―――征用權(quán), 致使耕地保護(hù)在這種“強(qiáng)制力”的作用下受到威脅。

2、土地征用費(fèi)的分配與管理不善, 導(dǎo)致了一系列的社會矛盾

農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體混亂, 產(chǎn)生了土地征用費(fèi)分配上的糾紛。關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體, 一直是理論界和法律界討論的話題, 直到新《土地管理法》出臺, 才對農(nóng)村具體土地所有權(quán)主體作出了更明確的界定。但問題不在于誰來承擔(dān)所有權(quán)主體, 關(guān)鍵在于誰能真正地承擔(dān)所有權(quán)主體的責(zé)任與義務(wù)。在不涉及到利益分配時, 鄉(xiāng)政府、村委會、鄉(xiāng) (村) 經(jīng)濟(jì)組織都不關(guān)心所有權(quán)主體問題, 一旦土地征用費(fèi)下發(fā), 都爭先恐后地爭當(dāng)土地所有權(quán)主體, 都舉出充足的理由來證明自身的合法主體地位。正是因?yàn)橹黧w混亂, 才產(chǎn)生了征用費(fèi)“鄉(xiāng)扣”、“村留”、“鄉(xiāng) (村) 經(jīng)濟(jì)組織提”的現(xiàn)象。結(jié)果, 到農(nóng)民手中幾乎所剩無幾。正是這種情況下, 一些地方農(nóng)民要求將土地征用費(fèi)私分。這不僅與土地補(bǔ)償?shù)某踔韵噙`背, 而且直接導(dǎo)致了許多社會問題 , 致使大部分征用補(bǔ)償費(fèi)轉(zhuǎn)為消費(fèi)基金, 不利于當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)發(fā)展和社會穩(wěn)定, 也助長了干部的貪污之風(fēng)。

對土地征用費(fèi)的管理缺乏具體規(guī)定, 也是土地征用缺乏有效管理的主要原因。在土地征用費(fèi)的全部規(guī)定中, 一些是針對農(nóng)民地上的損失賠償, 應(yīng)直接交到農(nóng)民手中, 而一些是針對于農(nóng)民今后生產(chǎn)和生活的就不應(yīng)直接分配。一些金融組織如農(nóng)村信用社、農(nóng)村基金會, 本來完全可以承擔(dān)征用費(fèi)的代管職能, 但因缺乏規(guī)范的運(yùn)作程序, 不能很好的管理這部分資金。

三、我國土地征用制的改革思路

1、建立土地征用中以土地所有權(quán)價(jià)格為基礎(chǔ)的征用費(fèi)確定方法體系, 體現(xiàn)征用土地對所有權(quán)限制與保護(hù)的一致性。合理配置其它補(bǔ)償項(xiàng)目, 使土地補(bǔ)償費(fèi)處在農(nóng)民樂于接受的范圍內(nèi)。

土地所有權(quán)的保護(hù)與限制是征用制的一般前提。縱觀我國土地征用制, 體現(xiàn)出保護(hù)不足, 限制有余。這直接損傷了集體的利益和廣大農(nóng)民的積極性, 其原因在于我國征用制的補(bǔ)償依據(jù)不足。目前, 最關(guān)鍵的是積極創(chuàng)設(shè)土地補(bǔ)償費(fèi)以所有權(quán)價(jià)格為依據(jù)的確定方法。在眾多的理論探討中, 對土地補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算方法都是在不直接體現(xiàn)土地所有權(quán)為目的前提下的純方法討論。這對確定目前土地補(bǔ)償價(jià)是無益的, 應(yīng)更一步改進(jìn)。

2、加快土地征用立法, 使土地征用建立在一個有法可依, 依法執(zhí)行的基礎(chǔ)上。

目前, 我國沒有一部土地征用法, 《土地管理法》中的有關(guān)內(nèi)容還很不全面, 有待于進(jìn)一步完善。如依法設(shè)立征用權(quán), 明確征用權(quán)的主體、范圍、補(bǔ)償依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn), 創(chuàng)立土地征用中所有者申訴權(quán)和征地委員會審議、裁決制度以解決土地征用中的糾紛。

3、嚴(yán)格區(qū)分土地“公共目的”的使用和企業(yè)團(tuán)體的非“公共”使用, 把國家土地征用權(quán)限定在一個較窄的范圍內(nèi)。重新劃定我國土地使用權(quán)市場的交易范圍, 杜絕通過國家征用向企 (事) 業(yè)單位提供土地使用權(quán), 將企 (事) 業(yè)單位土地使用權(quán)的獲取完全交由國家土地使用權(quán)市場和農(nóng)村集體土地使用權(quán)市場來完成, 而且主要由農(nóng)村集體土地使用權(quán)市場來承擔(dān)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 李春江. 土地征收中公益性目的根源及對策[J]. 國土資源情報(bào), 2009,(02)

[2] 張春雨. 土地征收嚴(yán)格界定公共利益之必要性[J]. 國土資源, 2010,(06)

篇9

關(guān)鍵詞 土地開發(fā)；整理；復(fù)墾；解決措施

中圖分類號 P271 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1673-9671-（2012）102-0219-01

土地開發(fā)整理即為了提高土地利用率和產(chǎn)出率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境而在一定的區(qū)域內(nèi)，按照土地利用總體規(guī)劃或城市規(guī)劃確定的目標(biāo)和用途，采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程技術(shù)手段，對土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)整改造，綜合整治的過程。我國人均土地面積少，因此土地開發(fā)整理對增加耕地有效面積、加快城鄉(xiāng)一體化步伐、調(diào)整人地對應(yīng)關(guān)系，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、提高土地生產(chǎn)能力和實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)利用都有著重要的作用，這也是目前我國土地開發(fā)整理承擔(dān)的重要任務(wù)和目標(biāo)。

1 土地開發(fā)整理遇到的若干問題

1.1 沒有進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃和管理

在土地開發(fā)復(fù)墾上，有的地方并沒有進(jìn)行充分的論證和科學(xué)的規(guī)劃。由于機(jī)構(gòu)不健全，管理手段差，導(dǎo)致大多數(shù)市、縣管理力度不夠，使重點(diǎn)土地開發(fā)整理項(xiàng)目的可行性論證還停留于傳統(tǒng)方法上，整個項(xiàng)目管理過程混亂。項(xiàng)目資金難以及時到位，甚至被擠占挪用等問題，直接影響項(xiàng)目的進(jìn)展和質(zhì)量。

1.2 土地開發(fā)整理的難度越來越大

按可持續(xù)發(fā)展的實(shí)際，土地開發(fā)整理在體現(xiàn)退耕還林還湖還草等社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)三種效益并重的基礎(chǔ)上進(jìn)行，目前，我市在土地開發(fā)整理和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)方面，對面積較大、較易整理的地塊，基本上已經(jīng)實(shí)施了開發(fā)整理，經(jīng)過對未利用地的調(diào)查，可以通過簡單開發(fā)能夠成為耕地的很少，而且難度比以前大的多。由此可見，今后土地開發(fā)整理將面臨著后備資源越來越少，困難越來越多，投資越來越大的局面。

1.3 土地開發(fā)整理的耕地質(zhì)量低

《土地管理法》中明確規(guī)定：占補(bǔ)平衡必須由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍Ｈ欢簧匍_發(fā)整理項(xiàng)目為了使建設(shè)項(xiàng)目占用耕地能夠得到及時的補(bǔ)充，以滿足建設(shè)項(xiàng)目占用耕地審批的需要，對補(bǔ)充耕地的質(zhì)量往往只停留在幾個簡單的數(shù)字上，項(xiàng)目質(zhì)量不符合要求。開發(fā)后的成果管理等方面缺乏有效的監(jiān)督措施。因而開發(fā)出的耕地質(zhì)量較差，很難形成一定的生產(chǎn)能力，甚至一邊開發(fā)整理一邊拋荒。這不僅沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的“耕地占補(bǔ)平衡”，而且造成了資源的破壞和開發(fā)資金的浪費(fèi)。

1.4 土地開發(fā)整理專業(yè)隊(duì)伍素質(zhì)不高，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不完善

土地開發(fā)整理的專業(yè)隊(duì)伍中有部分為獲取建設(shè)用地指標(biāo)和資金，整理項(xiàng)目未嚴(yán)格按批準(zhǔn)的規(guī)劃組織實(shí)施，對施工質(zhì)量檢查監(jiān)督也不夠，影響了土地開發(fā)整理的質(zhì)量。并不是真正從改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，提高耕地質(zhì)量，促進(jìn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度出發(fā)，沒有領(lǐng)會到土地開發(fā)整理對社會環(huán)境的重要意義。另外國家在這方面的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范沒有完善，缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督和約束。

1.5 土地開發(fā)整理過程中以犧牲長遠(yuǎn)的整體利益來換取近期的局部利益

土地開發(fā)整理投資周期長、投資金額大，一些地方急功近利，追求當(dāng)年開荒、當(dāng)年收益而不顧被開發(fā)區(qū)域的小氣候環(huán)境、土壤環(huán)境和土質(zhì)水文環(huán)境，對后備資源的開發(fā)沒有充分考慮生態(tài)環(huán)境的適應(yīng)性。這邊退耕還林，那邊毀林開荒；這里退耕種草，那里毀果園開發(fā)的怪現(xiàn)象，或者在土地整理項(xiàng)目中只重視田塊的方整，而忽視對河流、丘陵地等生態(tài)景觀的規(guī)劃，其結(jié)果是短期得益，隨著時間的推移小區(qū)域環(huán)境的惡化將逐步顯現(xiàn)，致使所開發(fā)的土地再一次荒蕪。

2 相關(guān)對策研究

1）土地開發(fā)整理應(yīng)圍繞土地利用總體規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃、通盤考慮各種工程措施進(jìn)行周密規(guī)劃，確保工程設(shè)施按規(guī)劃，有步驟地進(jìn)行。土地整理是政府行為，從編制規(guī)劃、制定政策、籌集資金到組織實(shí)施都應(yīng)在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下有條不紊地進(jìn)行。另外要加強(qiáng)監(jiān)督檢查，對土地開發(fā)整理項(xiàng)目立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、立項(xiàng)程序、項(xiàng)目實(shí)施、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目材料及建檔要求等，以規(guī)劃性文件進(jìn)行規(guī)定，推進(jìn)項(xiàng)目的規(guī)范化管理。

2）土地資源的有限性和人類需求的無限性，使得提高耕地質(zhì)量和改善生態(tài)環(huán)境尤為重要。政府部門應(yīng)加強(qiáng)培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人才，依靠科技進(jìn)步，提高土地資源利用率。要求人類對土地利用以提高土地集約利用程度為主，同時利用科技杠桿，增加科技投入，通過對基層工作人員的培訓(xùn)來加強(qiáng)土地開發(fā)整理科技成果和經(jīng)驗(yàn)的推廣，研究使補(bǔ)充的耕地質(zhì)量達(dá)到最優(yōu)化的科學(xué)方法，尤其是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，應(yīng)充分考慮到科學(xué)技術(shù)的推廣運(yùn)用，應(yīng)使土地利用環(huán)境建設(shè)朝著有利于科技推廣的方向發(fā)展。耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)保護(hù)是耕地全面保護(hù)的一個有機(jī)整體，當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新的發(fā)展階段，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效、農(nóng)民增收的情況下，從保障糧食生產(chǎn)能力出發(fā)，對土地開發(fā)整理補(bǔ)充耕地任務(wù)還有待于進(jìn)一步分析研究，進(jìn)一步提出衡量標(biāo)準(zhǔn)。

3）土地開發(fā)整理，應(yīng)立足于建造質(zhì)量高、生態(tài)效益好的耕地，應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定，不論是國家征地，還是集體建設(shè)占地和農(nóng)房建設(shè)用地，凡占用耕地的，均應(yīng)實(shí)行“占一墾一”制度，對確屬無法復(fù)墾的，要就地整改為適宜發(fā)展種養(yǎng)植造業(yè)的用地。農(nóng)房建設(shè)新占耕地，舊基必須當(dāng)年還耕種植，因地制宜，綜合利用。各用地單位或個人的新墾土地，須經(jīng)士地開發(fā)整理專門機(jī)構(gòu)驗(yàn)收達(dá)標(biāo)。

4）土地開發(fā)整理的規(guī)劃應(yīng)充分考慮保護(hù)生態(tài)環(huán)境。土地開發(fā)整理的規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、水利工程規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、小流域治理規(guī)劃結(jié)合起來。實(shí)行生態(tài)型土地開發(fā)整理，搞好必須的農(nóng)田基本建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢，使其融合于現(xiàn)有農(nóng)地與社區(qū)景觀中，構(gòu)成和諧的統(tǒng)一整體，做到既增加耕地，又不破壞環(huán)境。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、資源、環(huán)境三者有機(jī)地統(tǒng)一。

3 結(jié)束語

土地開發(fā)整理工作涉及面廣、技術(shù)要求高、政策性強(qiáng)，加之土地開發(fā)整理情況復(fù)雜，制約因素多，又不能立竿見影．在一定程度上制約了土地開發(fā)工作的開展。因此土地開發(fā)整理工作應(yīng)以提高土地利用率和產(chǎn)出率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境為宗旨和目標(biāo)，結(jié)合實(shí)際情況，解決相關(guān)難題，使土地開發(fā)整理科學(xué)化、規(guī)范化，真正為社會和人民謀福。

參考文獻(xiàn)

篇10

關(guān)鍵詞：土地征用；問題；解決對策

中圖分類號：F301.0 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-0432（2013）-01-0038-2

0 引言

土地既是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民生存和發(fā)展的保障。隨著改革開放的深入，我國城市化進(jìn)程加快了步伐，建設(shè)用地需求的急劇增長使得大量農(nóng)民失去了他們賴以生存的土地農(nóng)村，集體土地被大量征收、征用；征地形成的糾紛也大幅度上升，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在全國各地的群眾上訪案件當(dāng)中有40%涉及的是土地問題，而且在其中又有大約60%是涉及征地的案件。究其原因主要是由于我國土地征用補(bǔ)償?shù)姆秶头绞讲槐M合理，所以進(jìn)一步完善土地征用制度，嚴(yán)格控制征地規(guī)模，加強(qiáng)征地管理，貫徹好“合理利用每一寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策，直接關(guān)系到農(nóng)民生活，農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)村穩(wěn)定。

1 征地過程中突現(xiàn)的幾個問題

1.1 土地征用費(fèi)占土地出讓價(jià)的比重偏低

我國現(xiàn)行的征地制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下逐步形成的，但是隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，政府開始向市場出讓和拍賣土地，而且土地成交價(jià)格比較高，但政府對農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)用又非常低，于是就出現(xiàn)了“低征高賣”的現(xiàn)象。一般政府以較低的價(jià)格獲取集體土地所有權(quán)，但是土地出讓金收益卻比較好，只要高于征地的成本，便有利潤回報(bào)，基于此一些地方政府便在征地補(bǔ)償及土地出讓中尋找二者之間的差額，這就導(dǎo)致了土地濫征濫用的現(xiàn)象泛濫，使我國的耕地資源急劇減少，造成了土地資源的極大浪費(fèi)，土地資產(chǎn)嚴(yán)重流失；又由于在征地過程中對農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，使農(nóng)民利益遭受嚴(yán)重?fù)p失，農(nóng)民的心理開始不平衡，政府與農(nóng)民之間的矛盾激化日益突出，阻礙了國家征地的順利開展。因此土地征用補(bǔ)償費(fèi)用較低，是農(nóng)民甘愿冒觸犯法律的風(fēng)險(xiǎn)把農(nóng)業(yè)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地的直接原因，這一現(xiàn)象在城鎮(zhèn)近郊尤為突出。

1.2 集體土地產(chǎn)權(quán)主體不明確，農(nóng)村基層組織與被征地農(nóng)民的矛盾尖銳

我國自建國以來，雖然土地制度經(jīng)歷了多次改革，但對集體土地所有權(quán)主體的界定仍然不清晰，那么土地補(bǔ)償費(fèi)的歸屬也有了爭議，從而引發(fā)了行政村和村民小組、行政村與自然村之間爭奪土地補(bǔ)償費(fèi)的現(xiàn)象。另外，由于集體主體產(chǎn)權(quán)是虛擬或多元化的，所以少數(shù)村干部往往把持了集體土地使用的“生殺大權(quán)”， 實(shí)際上他們就變成了集體土地的“所有人”，土地成了其中一部分人“尋租”的工具。在征地時他們很容易向國家和用地單位討價(jià)還價(jià)撈取資本、收受好處，在群眾中造成了非常惡劣的影響，農(nóng)民權(quán)益受到侵犯。

1.3 土地補(bǔ)償費(fèi)支付不到位，征地程序缺乏透明度

一些建設(shè)單位在征完地后，以各種各樣的理由長期拖欠農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)；個別單位甚至挪用征地款作它用，長期不歸還于農(nóng)民；有些村務(wù)公開工作制度貫徹落實(shí)不到位，村里征地拆遷補(bǔ)償安置費(fèi)收支不透明，造成農(nóng)民對村干部不信任。被征地農(nóng)民獲得的補(bǔ)償費(fèi)占征地補(bǔ)償費(fèi)的較少一部分，而且有的征地補(bǔ)償費(fèi)還被鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村層層克扣，所以最后農(nóng)民能夠得到的補(bǔ)償費(fèi)用非常低，不少地方對農(nóng)民的補(bǔ)償只是有限的“青苗費(fèi)”和“口糧補(bǔ)金”。 在征地工作中貪污挪用征地補(bǔ)償費(fèi)等腐敗行為嚴(yán)重。

1.4 征地范圍界定不明確

當(dāng)前“公共利益”這一概念至今仍然沒有明確的法律規(guī)定，導(dǎo)致對“公共利益”理解的不一致而使得政府機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)。各級地方政府為了獲得較高的經(jīng)濟(jì)利益，往往把經(jīng)濟(jì)建設(shè)也劃入公共利益的范疇。土地征用的范圍過寬甚至沒有邊界，這很容易造成濫用土地征地權(quán)，也不利于社會對土地這一人類賴以生存且不可再生的稀缺資源的利用和保護(hù)，這將會帶來一系列嚴(yán)重的社會問題。

1.5 安置方式單一，造成農(nóng)民生活水平下降，就業(yè)與保障無著落

各地上報(bào)國務(wù)院審批的建設(shè)用地項(xiàng)目中，九成以上征地項(xiàng)目采用貨幣安置方式，以后的生活需農(nóng)民自謀出路。但在有些地方勞動力市場發(fā)展程度相對滯后，勞動力自謀職業(yè)非常困難。另外，土地征用過程中需要安置的農(nóng)村勞動者素質(zhì)相對較低，就業(yè)缺乏競爭能力，以目前的土地征用安置補(bǔ)償費(fèi)，如果沒有穩(wěn)定的收入，若干年之后，其生活將受到嚴(yán)重沖擊，以至?xí)?dǎo)致整個社會的不穩(wěn)定。

2 土地征用過程中存在問題的對策建議

2.1 建立土地價(jià)格評估中介機(jī)構(gòu)，以土地價(jià)格為依據(jù)，形成客觀的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

土地征用實(shí)質(zhì)上是政府以強(qiáng)制性的方式獲得集體土地所有權(quán)，但所有權(quán)的變更是在有償?shù)臈l件下實(shí)施的。在這個過程當(dāng)中，土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移其實(shí)是一種行政行為，而并不是一種市場行為。為了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，政府征用農(nóng)村土地時農(nóng)民集體不能以任何形式加以阻礙。此時農(nóng)民集體土地所有權(quán)的性質(zhì)是比較模糊的，表現(xiàn)的是一種不完全的所有權(quán)，農(nóng)民集體的收益權(quán)被大大削弱了。根據(jù)現(xiàn)行的《土地管理法》，土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有明確的規(guī)定，即“征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍”。從國家的明文法律規(guī)定來看，被征用土地平均收益標(biāo)準(zhǔn)是很難界定的。而且在界定標(biāo)準(zhǔn)過程中，省、自治區(qū)、直轄市自身的權(quán)限非常大，對土地價(jià)格的評估不可避免地會出現(xiàn)一定程度的隨意性，難以公平公正。因此必須建立土地價(jià)格評估的中介機(jī)構(gòu)，這一機(jī)構(gòu)不代表任何一方當(dāng)事人的利益。對于土地征用補(bǔ)償費(fèi)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和原來相比有所提高，但依然比較低。各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和種植結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)耕作水平的差異難以正確體現(xiàn)，無法反映被征土地的區(qū)位價(jià)值，征地之后農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平若難以維持，農(nóng)民對政府征地行為就會表示強(qiáng)烈的不滿；另外，政府以較低的價(jià)格獲得土地所有權(quán)、但卻以較高的價(jià)格出讓土地使用權(quán)，這樣的行為也是農(nóng)民所不能接受的。目前世界大多數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家或地區(qū)除土地補(bǔ)償之外，大多還將殘余地?fù)p害、營業(yè)損失以及其他因土地征用而引起的各種附帶損失均納入征用土地補(bǔ)償范圍之內(nèi)，并且土地征用補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)也都接近于市價(jià)，使被征用人既無法從中獲取暴利，但也不至于遭受損失。

2.2 明晰農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)主體，規(guī)范土地征用補(bǔ)償費(fèi)的分配方法

我國法律明確規(guī)定農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體是農(nóng)民集體，農(nóng)民享有集體土地的承包經(jīng)營權(quán)。這些權(quán)利通過土地登記，并發(fā)放相應(yīng)的土地權(quán)利證書，才能在法律上得到有效的確認(rèn)和保護(hù)。所以實(shí)際上，該“農(nóng)民集體”僅有法律上的意義，并沒有形成獨(dú)立的法人，因而沒有行為能力，以致土地所有權(quán)主體缺省或虛置，無法維護(hù)“農(nóng)民集體”切身的合法權(quán)益。隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會主義改革的逐步深化，眾多名副其實(shí)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織將逐漸形成，從而會使農(nóng)民集體土地的產(chǎn)權(quán)主體越來越清晰。在現(xiàn)階段的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)上，應(yīng)逐步將農(nóng)地所有權(quán)淡化，強(qiáng)化對農(nóng)地的使用權(quán)，并使征地補(bǔ)償費(fèi)更多地傾向于農(nóng)民。在此基礎(chǔ)上，以法律的形式制定切實(shí)可行的土地征用的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的分配使用辦法，以糾正目前土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配的混亂局面，保護(hù)被征地村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合法權(quán)益。

2.3 健全和規(guī)范土地征用程序

為了規(guī)范政府在土地征用過程中的行為，增加透明度，加強(qiáng)對土地征用過程中各個環(huán)節(jié)的社會監(jiān)督，防止土腐敗行為的滋生，以便土地征用工作開展順利，必須嚴(yán)格規(guī)范土地征用程序，目前供利益項(xiàng)目征收的認(rèn)證程序不夠規(guī)范和完善，應(yīng)在現(xiàn)有的土地征用程序的基礎(chǔ)上嚴(yán)格界定，做好土地征用前的調(diào)查以及征地后的權(quán)屬變更登記，強(qiáng)化土地征用公告制度，并落實(shí)征地補(bǔ)償安置聽證制度，政府主管部門不僅要參加，而且也應(yīng)該有農(nóng)民代表參加，通過代表更多地聽取民眾意見，政府應(yīng)把信息公開，將有關(guān)征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)在互聯(lián)網(wǎng)上進(jìn)行公示，以供公眾查閱，加強(qiáng)查閱場所建設(shè)，為公眾獲取政府信息提供便利。

2.4 嚴(yán)格限定公益性用地范圍，完善土地征用法律法規(guī)

在我國，《憲法》明確規(guī)定，征地是“國家為了公共利益的需要”，而在《土地管理法》中則規(guī)定，任何單位和個人進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，需要使用土地的必須依法申請國有土地（包括國家征用的原屬于農(nóng)民集體的土地）。雖然我國的《憲法》和《土地管理法》都明確規(guī)定了國家征收集體土地的前提必須為了“公共利益”的需要，但“公共利益”在―定程度上具有動態(tài)性、抽象性以及非特定性，所以在進(jìn)行具體判斷時往往會帶有較濃厚的主觀色彩，不同的人的判斷標(biāo)準(zhǔn)也可能存在不同。因此，公共利益范圍的任何不確定性都將導(dǎo)致土地征用權(quán)濫用。現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”。建議完善我國土地征用法律體系，對“公共利益”進(jìn)行明確的界定，控制土地征用范圍。要求各級政府嚴(yán)格依照法律規(guī)定行使土地征用權(quán)，公益性用地和非公益性用地的界限要嚴(yán)格區(qū)分，將商業(yè)、娛樂、旅游和商品住宅等經(jīng)營性用地退出征地的范圍，逐步縮小各種征地范圍，最終將各種用地嚴(yán)格的限定在必要的公益事業(yè)用地范圍之內(nèi)。對征地過程中出現(xiàn)的用于非公共利益的土地進(jìn)行嚴(yán)厲查處，制止打著“公共利益”的幌子而大量征用集體土地的行為。

2.5 建立失地農(nóng)民的社會保障制度

我國長期以來，城市和農(nóng)村的社會保障制度存在很大差別。城市居民享有養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的待遇，同時城市居民在公共就業(yè)服務(wù)、公共文化體育、福利救助等方面的社會福利明顯優(yōu)越于農(nóng)村。但對于農(nóng)民來說，土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，是大部分農(nóng)民就業(yè)和社會保障等的唯一支柱。所以必須要逐步將農(nóng)村居民的社會保障由依靠土地的現(xiàn)狀改變，轉(zhuǎn)變?yōu)橥鞘芯用褚粯佣家揽可鐣Ｕ希嗲馈⒍鄬哟巍⒍喾绞降嘏d辦養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘等方面的保險(xiǎn)。尤其對失地農(nóng)民更應(yīng)該實(shí)行優(yōu)惠的社會保障制度，對他們的生活要進(jìn)行合理及時的安置，盡量減少征地給他們帶來的痛苦。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，如果不從根本上建立農(nóng)村失地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障機(jī)制，就根本無法解決征地后大多數(shù)失地農(nóng)民的生活出路問題。但是，建立農(nóng)民的社會保障機(jī)制錢從哪里來呢？為了保障失地農(nóng)民的切身利益可采取以下幾種措施：（1）政府承擔(dān)的部分可在每年年度財(cái)政或從土地使用權(quán)出讓金的收益中按比例列支，建立專門的征地補(bǔ)償安置調(diào)節(jié)基金。（2）農(nóng)村集體補(bǔ)貼一部分，把用地單位支付給村集體的土地補(bǔ)償費(fèi)中不少于70%的部分，轉(zhuǎn)入保障資金專戶；（3）個人承擔(dān)部分可從安置補(bǔ)助費(fèi)中列支；（4）將土地使用權(quán)由房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)評估折算成股份加入經(jīng)營狀況較好和收益較穩(wěn)定的經(jīng)營實(shí)體，集體經(jīng)濟(jì)組織或土地承包經(jīng)營者作為股東分享經(jīng)營利潤，為被征地農(nóng)民提供較為可靠和長遠(yuǎn)的生活保障。

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