導語：如何才能寫好一篇土地承包制度改革，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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論文關鍵詞：帕累托改進；農村土地承包；經營權流轉；社會保障

十七屆三中全會提出在保證土地承包經營權長久不變的基礎上，按照依法、自愿、有償的原則，探索土地承包經營權的流轉。政策允許農民承包經營權的流轉，其目的在于引導農業逐步向規模化、集約化發展，提高農業效率，推動農業的現代化進程。

1土地承包經營權流轉的帕累托改進效應及經營權流轉的前提條件

帕累托改進是建立在帕累托最優的基礎上的概念，帕累托最優是指在一個完全競爭的、一般均衡的市場體系中，資源配置的任何改變都不可能使一個人的境況變好而不使別人的境況變壞，即在不損害一方福利的情況下，就不能增進其任何他人的福利。帕累托最優是現代福利經濟學判斷一個社會的資源配置是否達到最優狀態和社會福利最大化的標準之一。

過多的勞動投入與過少的資本和技術投入的均衡是傳統農業資源配置的特點，這顯然是農業發展的低階均衡，農業的高階均衡應該是資本、技術的投入與農業產出的均衡。傳統的農業要發展起來必須打破低階均衡，使剩余勞動力流出農業部門，而資本與技術等要素流人農業部門。要想逐步改進我國農業的低階均衡的狀況，進行土地規模化經營是一個可行之路，規模化經營必然要求資本與技術的大力投人。

實現土地規模化經營涉及到完善土地流轉制度問題。美國和日本分別采取租用別人土地、出臺促進流轉土地的法律和政策及采取措施擴大農場規模。我國可以模仿美國和日本通過土地租賃實現規模經營擴大的經營模式，這對于我國實現農業現代化所需要的規模要求是適用的，這就需要流轉土地承包經營權。

土地承包經營權可以進行流轉的一個重要的前提條件就是土地的產權是清晰的，在保證土地所有權歸農村集體所有外，土地的使用權、經營權是歸農民個人自由支配的(但不能改變土地的農用耕地用途)。

市場是配置資源的基本形式，任何有限經濟資源的利用，如果不通過市場機制進行配置將缺乏效率，土地作為一種重要的經濟資源更不能例外。而清晰的產權是市場發揮作用的前提，產權的清晰界定和自由轉讓，以及制度的完善，可以降低交易成本，提高經濟效率(Coase，1937，1960；North，1990；張五常，2002)，可見，制度約束對于農地市場的作用和經濟的效率具有顯著影響。只要產權是排他性的和可轉讓的，不同的合約安排就意味著不同的資源配置效率(張五常，1996)。我國目前的產權具有不完全的排他性，所以不同的合約安排(包括形式和時間)都影響著資源的配置效率。

2我國農村土地承包經營權流轉的現狀、存在問題及其改進

以來，實現了我國農村土地所有權和經營權的分離，農村逐步確立了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。這是對農村土地制度的重大創新，極大的解放了農村生產力，推動了農村經濟的快速發展，可以說是我國農業改革發展的第一次飛躍。

2．1農村土地承包經營現狀及存在問題

隨著我國改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟體制的逐步建立，的局限性也逐漸暴露出來，影響和制約著農民增收和農業、農村的進一步發展。農村土地制度需要進行新的改革，實現我國農業改革與發展的第二次飛躍，客觀上要求農村土地必須走規模經營、集約發展的道路。政策允許農民土地承包經營權流轉，無疑將有助于促進我國土地生產要素市場的發育和建立，加快農業生產要素市場化配置的進程，為實現土地適度規模經營、提高農業綜合生產能力奠定堅實的基礎。

農村土地承包經營權的流轉，即在保持農村土地集體所有權不變、不改變土地用途和不損害農民承包權益的前提下，擁有土地承包經營權的農戶按照依法自愿有償的原則，通過轉包、出租、互換、轉讓和股份合作等形式流轉土地承包經營權，實現土地承包經營權在不同市場主體之間的轉移和流動。現階段土地流轉的主要方式是轉包式流轉，指土地承包方自愿將一定期限內的承包權轉包給他人，實現土地承包經營權的流轉，轉包的期限和轉包金額及其支付方式由雙方自行約定。

這項制度尚處于初期的探索發展階段，存在一些問題也是在所難免的，重要的是要正確的認識問題之所在，積極探索其解決之道。

農村土地經營權流轉過程中，比較普遍的問題是流轉中的“五多”和“五少”。所謂“五多”，即農民自發流轉的多，零星流轉的多，口頭協議的多，債權不清的多，隱性問題的多；所謂“五少”，即有流轉服務的少，有秩序流轉的少，有操作規程的少，有規范合同的少，有檔案管理的少。

另外，流轉機制的不健全導致土地承包經營權流轉混亂。多數地方沒有土地承包經營權流轉、租賃的市場，有些地方客觀存在土地承包經營權流轉市場，但市場往往具有隱蔽性、無序性、地域性強、市場狹小的特點。各地雖然均存在土地承包經營權流轉的現象，但是沒有形成統一規范的土地承包經營權流轉市場，影響了土地承包經營權流轉的公平。因此，中國的農村土地流轉市場仍然只是具有雛形，尚處于非常初級的階段，且發育緩慢，需要政府的引導和相應的政策措施的支持。在我國農村非政府組織或者說是民間組織不是很發達的情況下，政府的官方認證、支持和引導就顯得至關重要了。

2．2完善農村土地承包經營機制

針對這些問題，政府應在這幾方面著手：一是清理和完善農村土地承包手續，保證土地產權的界定清晰。按照十七屆三中全會《決定》的要求，搞好農村土地確權、登記、頒證工作。完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。二是完善法制體系，制定或完善相關法律法規，細化原則性的條款規定。《農村土地承包法》有許多是原則性的條款，應將其進一步的細化，以便在實際的操作中有可依的具體規定，減少在執行過程中自由裁量過大而帶來的不良影響。三是提高農民素質，加大對農民教育和培訓的投入。土地承包經營權流轉的主體是農民，農民素質的提高有利于土地流轉市場的形成和完善，同時，也對資本技術投入增加后所實施的規模經營提供人力資源的支持。

3農村土地承包經營權流轉與農村社會保障制度的建設與完善

土地是傳統農業社會中最重要的生產資料，是農民賴以生存的物質基礎。在當前中國農村，社會保障體系尚未建立和健全，土地依然是大部分農民就業、生存保障和社會福利的唯一依靠，是農民的基本的社會保障，對于大多數參與土地流轉的農民來說，失去土地，投身于城市化、工業化進程將面臨很大的風險。所以，推進土地承包經營權的流轉，要建立在積極而穩定地推進農村社會保障制度改革的基礎上，逐步將農村的社會保障由依靠土地轉為依靠社會和制度，包括養老、醫療、生育等保障。解決好農民自身的保障問題，解除他們的后顧之憂，降低農民對土地的依賴程度，土地的流轉自然就會加快。地方政府在開展土地流轉工作的過程中，應積極推進失地農民的社會保障體系建設，可以采取地方政府、失地農民和土地受讓方各拿一點的方式，為失地農民建立起最基本的社會保障，既可解決失地農民的后顧之憂，也可為我國社會穩定打下堅實的基礎。

3．1農村社會保障制度建設與完善

3．1．1建立和健全農村最低生活保障制度，為農民提供最低生活保障

財政部財政科學研究所“農村低保制度研究”課題組(2007)認為，在市場化、工業化和城市化背景下，構建新型農村社會保障體系應該是一個正確的發展方向。農村低保是農村社會保障體系的“基石”，健全和完善農村社會保障體系應該是也必須是從這里起步。而且，建立農村低保制度，也是對傳統的社會救濟制度的改革和完善。建立規范化、科學化和法制化的農村低保制度來豐富和完善農村社會救助體系，是健全農村社會保障體系的迫切需要。

最低生活保障制度是對公民生存權的保障。是“最后的安全網”。作為一種制度，農村最低生活保障制度的建立是具有重要意義的，它不是以前那種隨意性的臨時救濟，不是一種施舍性的行為，是人們保證自己生存權的一種應有的權利。基層政府應當重視農村低保工作，為農民的生存提供基本的保障，具體的低保政策由各地政府根據當地經濟發展的情況來制定，要保證其有可行性。目前，在我國農村，因病致貧、因教育致貧等現象是比較嚴重的，如果沒有低保來兜底農民的基本生存，后果不堪設想。貧困是動蕩的主要誘因，貧困特別是大面積人群的貧困具有明顯的負的外部效應，糾正這種負的外部效應，避免動蕩，維護社會穩定是政府的應盡職責。

3．1．2健全農民合作醫療體系，保證其病有所醫

新型農村合作醫療制度是由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。自2003年新型農村合作醫療制度(簡稱新農合)試點推廣以來，全國各地已經取得了較多制度建設和基金擴面成效。截至2007年9月底，全國已開展新農合的縣(市、區)有2448個，占全國總縣(市、區)的85．53％；參加新農合人口達到7‘26億，參合率達到了85．96％，已有9．2億人次享受到新農合補償，共補償資金591億元。

新型農村合作醫療制度應進一步的完善，政府財政尤其是中央財政對這部分的投入支出要加大，保證這項制度的健康運行有穩定持續的資金支持。2009年，全國財政收入61316．9億元，比2008年增加9995．12億元，增長19．5％，這說明，我國現在的財政收入是完全可以支撐新農合所需資金的。

3．1．3養老保障可借鑒日本的農民年金制度

在農民達到一定年齡后，規定他們必須對土地的承包經營權進行轉讓，政府給予這部分農民足以保障其生活的補貼，這種做法相當于給了農民退休金，采用農民年金制度會促進整個社會的福利水平的提高。這樣就使農民的晚年生活有了保障，同時也極大減輕土地的社會保障負擔，促進土地承包經營權的流轉。在農民養老方面，也要發揮原有的家庭養老的作用，多給老人們精神上的慰藉，讓社會養老和家庭養老能很好的結合起來，讓農民也能安享幸福的晚年。

3．2農村土地承包經營權流轉與城鄉社會保障體系一體化建設

從另外的一個角度來看，不僅僅是農村社會保障的建立和完善有助于土地承包經營權的流轉，促進農業的集約化和適度規模經營，同時，農村土地承包經營權的流轉也為我國向城鄉一體化的社會保障體系邁進，提供了一個很好的契機。

我國現階段的城鄉二元體制是由我國的二元經濟模式導致的，從西方發達國家來看，二元經濟模式并不是經濟發展中必須要經歷的階段。但是，現階段的發展中國家基本上都存在著二元經濟結構，發展中國家的二元經濟結構與其所處的經濟大環境及采取的經濟政策是密切相關的。在和平發展的世界環境中，發展中國家要推動本國的經濟發展就要積極地進行工業化，而工業化所需的原始資本積累已顯然不能像西方發達圍家那樣通過殖民掠奪來實現，由此，發展中國家只能在本國范圍內進行，硬性的、人為的劃分農村和城市，通過政府的政治強制權力來保障城市工業發展所需的資源、資本等，在這其中最典型的應屬前蘇聯的斯大林模式。

斯大林模式的根本特征就是大規模的全國公有制與高度中央集權的計劃經濟。全國公有制的本質，是國家掌控資源；高度中央集權的計劃經濟本質，是國家配置資源。其目標指向，是加速蘇聯的工業化進程，并傾斜于重工業化與軍工化。計劃經濟條件下，政府掌控經濟的發展，為了給社會主義工業化進行原始積累，政府利用行政手段切斷農民與市場的自然、自發聯系，剝奪其自由進出市場并依據市場價格信號決定自己經濟行為的權利，人為壓低農產品的價格，以低價收購或強制征收的方式，通過“剪刀差”來獲取工業發展所需的資金。政府以自己規定的遠低于市場價的價格強制收購農副產品的途徑，來為國家進行工業化積累巨額資金。

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關鍵詞 土地權 土地流轉制度 改革 發展

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A

土地權是指有關土地財產的一切權利的總和。在當前全面建設小康社會的號召下，加快農村土地承包經營權流轉制度的實施不僅僅是廣大人民群眾的殷切希望，更是我國政府努力發展的方向，這點從我國政府頒布的政策方面不難看出。因此研究土地權與流轉制度的改革具有非常重要的意義。

一、加深對土地流轉的認識

土地流轉是指在家庭承包制度基礎上實施土地經營流轉權，將原有的家庭土地承包制度融入現代化的經營思想，使農村建設工作跟上現代經濟快速發展的大步伐，實現現代化、經濟化農村建設。

現行的土地流轉制度主要有：土地擁有人（承包人）通過入股的方式將自有的土地轉讓、出租或委托給其他人。通過這種方式入股轉讓、出租、委托的土地必須為國家認定的經營性土地的建設用地，凡符合政府總體土地利用規劃要求的，合法擁有土地權的均可采用以出租、轉讓的方式獲得供給他方土地有償使用權和以宅基地換商品房、社保等形式的流轉。

目前我國土地流轉主要歸農業部門和國家土地部門管理，屬于農業用地的流轉歸農業部門集中管理，非農業性質的土地流轉則歸國家土地部門管理。

二、正確處理農村土地流轉與農業適度規模經營的關系

我國是農業大國，但隨著現代社會的高速發展，越來越多的耕地被占用，而我國亦是人口大國，地大物博說的是總體面積，分攤到每個人身上則變成了人多地少，所以我國農民壓力大、責任重。

以我國目前的發展形勢來看，大面積的集中土地用以農用來響應農業適度規模經營短期內是不太可能的，所以需要因地適宜，集合當地的發展形勢、民風民俗，根據當地人們的思想觀念，選擇適宜的地區通過引導指引當地農民依法自愿流轉土地以實現農業適度規模經營。要知道農民家庭承包經營不僅與農業適度規模經營不相互矛盾，而是相輔相成。我們要選擇合適的方法將農村土地流轉與農業適度規模經營結合起來，做到既能國家的響應，又能滿足人民群眾的需求，將農村家庭承包經營與現代農業化大生產結合起來，這就需要我們在實行現行的土地流轉制度的同時，在實踐中探求方法，探索出一條多元化的適合我國國情的既能實現農業規模經營布局又能滿足農民需求的現代化發展道路。

三、土地承包入股問題

一切投資活動都伴隨著風險，土地流轉制度是將原有的家庭承包制度融入現代化的經營管理思想，結合企業股份制度的管理，將土地以入股的方式出租、轉讓給他人，這就意味著農民也將承擔一部分經營風險，如果經營虧損農民很有可能失去土地所有權。國家為了保護農民的利益，為了防止這種事情的發生，專門頒布了相應的法律法規，規定農民可以將自有的土地以入股的形式以出租等方式租借給他人經營，如果經營失敗農民可以收回自己的土地，不承擔相應的風險，以此保證了廣大農民的根本利益；但法規也規定農民不得將土地用作風險投資，鉆國家法規的漏洞謀取暴利，其根本目的也是為了確保農民群眾不失去土地。

四、正確認識工商企業租賃和經營農戶承包土地問題

目前我國土地流轉制度的實施還在探索和發展的階段，首先一批入駐的企業大都是各個行業的龍頭企業，他們自身擁有著雄厚的經濟資本、現代化的經營管理模式、先進生產的技術和穩定的市場供求關系……這些都可以為農產品的供銷帶來保障，為農民帶來了更多收益，同時帶動了當地的發展。

所以我們要把這種良好的雙贏協作關系長期的維持下去，并推廣開來，因此工商企業在進入農村一定要遵守以下幾條原則：（1）堅持實行農民自愿化，企業在和農民進行商討的過程中，要尊重農民的意愿，由農民自愿流轉，任何組織或個人都不得強制農民進行土地流轉。（2）堅持維護家庭承包制度，充分尊重農民自身的合法權利，讓農民有自主發言、決定的權利。（3）確保農民的土地收益，企業在與農民進行商討的過程中要確實考慮農民的根本利益，目的在于給農民帶來真正的實惠，為企業帶來更好的發展，不改變土地用途，只改變經營管理方式，以獲取更大的利益。

五、政府在農村土地流轉中的作用

政府在土地流轉制度改革的過程當中起著引導監督的作用。制定土地流轉改革制度，使土地流轉標準化、力度化；大力宣傳土地流轉制度，實施優惠政策，號召更多的企業入駐農村，帶動農村發展；對進入農村發展的企業進行監管督查工作，確保企業按照相應的法律法規進行操作，切實保障農民的合法權利，使農民真正受益。

以河南省為例，湛河區政府在土地流轉方面做得就很好，為企業、農民做好了引導服務工作。湛河區彭莊村目前正在引進外資，做大型家庭農場的工作，政府監督指導企業嚴格做到國家提出的要求，農戶每畝地每年可領取900斤小麥或等值現金；經營者不得改變土地性質，按市場行情招聘本村及附近農民到田里工作。既提高了農民受益，又為當地提供了更多的就業崗位，為當地土地流轉政策的實施起到了很好的帶動作用。

六、結束語

長期以來，我國城鄉發展速度表現出了嚴重的差異，城市發展飛速，而農村卻發展緩慢，農村土地流轉制度改革的成功與否是是否能實現農村快速發展，提高農民收益的關鍵所在。我們應大力支持土地流轉制度改革，堅決遵守國家規定的法律法規，工商企業依法入駐農村，實現農村適度經營規模建設。

（作者：鄭州大學旅游管理學院，研究方向：土地資源管理）

參考文獻：

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【關鍵詞】農地承包權 退出機制 農村改革

【中圖分類號】F321 【文獻標識碼】A [文章編號]1004-6623（2013）04-0026-04

隨著我國工業化和城市化進程快速發展，大量農村勞動力向城鎮和非農產業轉移，這為減少農村人口，提高農村人均耕地面積創造了條件。然而，由于缺乏農地承包權退出機制，已經轉移就業的農民仍無法擺脫土地的束縛。在堅持農村基本經營制度，保持現有土地承包關系長久不變和解決好社會保障問題的前提下，逐步建立健全農村土地承包經營權退出機制，實現農民從農村有序退出，具有重要的意義。

一、農地承包權退出機制缺失所造成的現實困境

1 快速發展的工業化與相對滯后的城市化之間的矛盾。工業化與城市化是現代國家經濟社會發展中兩個密切關聯、互為影響的重要命題。工業化進程通常伴隨著農業人口向城鎮的遷移，從而推動城市化的發展。然而，由于缺乏農地承包權退出機制，農民難以真正從農村退出，加之存在著城市落戶障礙，從而導致我國特有的半城市化現象。2011年，我國工業化率達到46.8%，城鎮人口達到6.9億人，占總人口比重首次超過50%，達到51.3%。如果工業化率按非農勞動力占全部勞動力比重算，城市化率按照居住人口算，城市化率為48%，工業化率為70%。無論是哪種計算方法，都充分說明當前我國的城市化水平嚴重滯后于工業化水平。數以億計的農民工無法真正退出農村，也就難以真正融入城市。

2 農業生產規模化需求與農地承包細碎化現狀之間的矛盾。農村土地，極大地激發了廣大農民的生產積極性。為我國經濟的發展做出了巨大貢獻。這種農地分配模式所呈現出的細碎化特征適應當時農村戶小人少、投入有限和生產工具落后的社會現實。但隨著科技進步和社會環境變化，農業生產規模狹小已成為制約農業發展和農民增收的重要因素。穩定擴大農業生產規模。提升農業生產效益，必須有效減少農村人口，實現農民從農村有序退出。毋庸置疑，農地承包權退出制度的缺失加劇了當前農地承包權分散化、細碎化的狀況。阻礙了農業生產規模化經營的進程。

3 人戶分離所引發的人口管理和治安管理困境。據資料介紹，目前中國有1.28億農村人口在城市居住，長期處于人戶分離狀態。這不僅影響到農業生產和糧食安全，也給人口管理和治安管理帶來諸多不便。在農村，管理對象虛化和監督管理困難；在城市，管理信息缺乏和管理抓手缺失。這種人戶分離的狀態也給農民及其家庭成員在社保、就醫、子女教育等問題上帶來諸多不便。

4 村莊內部人地不均而導致的農村治理困境。我國大部分農村地區曾進行過兩輪土地承包，第二輪承包至今多數已達25年，很多農村已出現嚴重的人地不均狀況。由于缺乏農地承包權退出機制，導致離開農村的農民工無法退出耕地。農村的新增農民也無法獲得耕地。按照“增人不增地，減人不減地”的政策，農村出現了“人少地多”和“人多地少”并存的局面。人地矛盾日益突出。這種人地不均的狀況已經成為影響農村社會和諧發展的重要因索，也使得當前的農村理工作變得更具復雜性和艱巨性。

二、農地承包權退出機制的價值功能分析

1 有利于推動城市化進程，實現城市化與工業化協調發展。以戶籍和農地標準來衡量，我國城市化實際水平只有30%左右。過于低下的城市化水平勢必會制約工業化進程，最終影響國家的現代化進程和經濟社會發展步伐。以建立農地承包權退出制度為突破口，促進農村土地制度改革和戶籍制度改革，有利于推動我國城市化水平的大幅提升，從而實現城市化與工業化的協調發展。

2 有利于解決目前農地承包權極度分散化問題。推動農業規模化、產業化、現代化和集約化進程。目前一些地方推動的農地流轉。主要是經營者獲利，而作為擁有農地承包權的農民卻無法從農地流轉中獲得更高的回報，從而造成大部分地區的農民并不具有很強的農地流轉意愿，這也就注定農地流轉不可能成為未來農業規模經營的主要方式。退一步講，即使農地流轉成為農民工的普遍選撣。由于流轉出農地的農民以及上輪農地承包后的新增農民都擁有在下輪農地承包時的承包權，農村人多地少的困境并沒有從根本上得到解決，農地承包權極度分散化和細碎化的現狀也難以得到實質性改變。由于農地流轉的期限必然少于農地承包期，使得農地流轉的穩定性將遠低于農地承包制本身。因此，實現穩定的農業規模化經營必須建立在農地承包權退出的基礎上。

3 有利于解決流動人口“人戶分離”的尷尬狀況。農村土地制度的改革必然要引起戶籍制度的相應變革。如果能夠以建立農地承包權退出制度作為突破口。推動農村土地制度和戶籍制度的聯動創新，保障農民在通過合理程序退出農地承包權的同時。能夠通過合適途徑獲取城鎮戶口，則可以實現“戶隨人走、人戶不分”的局面，進而實現對人口和社會治安的有效管理。

4 有利于化解當前農村普遍存在的人地不均問題，降低農村社會風險。在保持農村土地承包權長期穩定的前提下，建立合理有序的農地承包權退出制度，既符合實事求是、因地制宜的原則。也能夠有效解決當前農村普遍存在的人地不均問題。減少農村社會矛盾。降低農村社會風險。促進農村社會和諧。

三、農地承包權退出機制的框架設計

（一）確立土地承包權退出的基本原則

首先是統籌管理原則。土地是農業之本，是國家賴以存在和發展的基礎要素之一。在農村土地退出和利用方面，要總體設計、統一管理、分類規劃、合理利用，嚴防各類不當用地或浪費土地現象。其次是依法自愿原則。農村土地退出應當符合法律法規規定，在合法的前提下充分尊重農民的真實意愿。農民依法擁有是否退出土地承包權的自由，也依法享有選擇土地承包權退出方式的自由。采用強迫、欺詐等非法手段，或依靠某種優勢地位施加影響，使農民違背本人真實意思表示的行為都是無效行為。最后是等價有償原則。在現行體制下，農民主動退出土地承包權是一種無償行為，既不能從農村集體也不能從地方政府那里獲得任何補償。在社會保障制度尚不完善、戶籍制度改革尚不到位的情況下，農民無償退出農地承包權將會面臨巨大的生存風險。等價有償原則既符合市場經濟的規則，也符合法治國家的精神，更能降低農民退出承包權后的風險，這對于提高農民退出土地承包權的積極性，加快我國城市化進程具有重要意義。

（二）確定農地承包權退出的基本條件

應包括以下四個方面：首先，要以家庭為單位提出農地承包權退出申請。我國現行的農村土地制度是集體所有的，無論是在制度層面還是實踐操作領域，家庭都是實施農地承包行為的法定主體。當然家庭也應該是申請農地承包權退出的合格主體。其次，申請主體退出農地承包權的意思表示要真實有效。意思表示是法律行為的核心要素。土地承包經營權人退出土地承包經營合同，放棄其擁有的土地，是一種民事合同行為，其意思表示應該是真實且自愿的，否則就屬于有瑕疵的行為，不產生法律效力。再次。應當征得農村集體經濟組織的同意。根據《憲法》和《農村土地承包法》等相關法律規定，農村土地的所有權屬于村集體，農戶是基于集體成員的身份，與村集體簽訂農地承包合同而獲得土地的承包權。自然，農戶退出農地承包權也應當征得土地發包方即農村集體經濟組織的同意，這也是農地承包權退出合同得以成立并生效的必要條件。最后，非經法定程序不得擅自改變退出農地的用途。對于退出承包權的農村土地，任何主體非經法律授權并經法定程序，不得擅自改變其農業用地的基本性質，否則應追究其法律責任。

（三）制定農地承包權退出的合理程序

合理的程序是實現特定目標或解決特定問題的有效途徑，作為一項探索性工作，農地承包權退出應規定合理的程序。首先是退地農戶向集體經濟組織提出書面申請。申請材料應包含退出承包地的事由、退出承包地的面積、全體家庭成員是否同意放棄承包經營權等內容，并同時提供農村土地承包經營權證和遷出地區縣（自治縣）公安機關出具的轉戶確認通知書。其次村集體經濟組織對退地行為及擬補償情況進行公示。公示的內容應該包括所退土地的位置、面積、補償方式及金額等。最后是退地農戶與村集體經濟組織簽訂正式書面協議并獲取退地補償。補償金首先應當由村集體經濟組織支付，如村集體經濟組織確實無力支付的，可以經審批程序后由縣區一級專門設立的退地管理機構代為支付。在獲取退地補償金后，農戶應當主動及時上交土地承包經營權證書。

（四）明確農地承包權退出過程中的監管責任

監管應注意以下幾點：首先要防止當事人采用隱瞞、欺騙、編造等非法手段獲取補償或謀取不正當利益。這就要求相關職能部門嚴格審查上報材料的真實性，必要時進行實地勘察走訪。一旦發現弄虛作假、把關不嚴或隱瞞欺騙行為，尚未支付補償金的要停止支付，已經支付的要依法追回，同時要嚴肅追究當事人的法律責任。其次要防止有關職能部門、集體或個人利用職權，中飽私囊或截留、挪用農戶退地補償金，以至于農戶退地之后不能領取補償金，從而侵害退地農戶的合法權益。對于損害退地農戶利益的集體和個人，必須嚴懲不貸。最后要防止撂荒和擅自變更所退農地用途行為出現。土地、農業、財政、審計、監察、司法等部門在農地承包權退出監管中，既要分工明確，又要互相配合，如此才能保障農地承包經營權合理有序退出。

四、推進與農地承包權退出機制密切關聯的配套制度改革

關于戶籍制度改革。農地制度改革和戶籍制度改革是密切關聯的兩個問題。在城鄉二元分割體制下，農民退出農村土地就意味著要放棄農村戶籍，換言之。這就意味著必須取得城鎮戶籍。當前過于嚴格的戶籍制度將大量在城市務工的農民拒之門外，既影響了城市化進程，也影響了農業規模化、現代化進程。農村土地制度改革，必然對戶籍制度改革形成倒逼機制，推進戶籍制度進行改革。相反，如果沒有戶籍制度的配套改革。農地承包權退出制度也無法徹底建立。當務之急，應以建立農地承包權退出制度為契機，深化戶籍制度改革，消除戶籍遷移障礙。實現農地承包權退出與戶籍遷移之間的無縫對接。

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一、建立土地流轉新機制

雖然近十年中，農用土地流轉也取得了一定成效和經驗，各地區根據自身的特點摸索出一些經驗，如轉讓、互換、租賃、反租倒包以及用土地入股合作等多種流轉形式。但從整體而言，各地方受經濟發展緩慢情況的不同而不同。黑龍江省大多數地區土地合理流轉情況差異較大，流轉交易面小、范圍窄、問題較多。目前，國家還沒有形成可操作性的土地流轉長效機制。因此，建立農用土地合理流轉規范管理機制，有利于農村經濟客觀發展的需求。是對我國農村土地制度的必要補充和完善。對待農村土地流轉問題，因循守舊只會錯失發展的良機。應該是一切從實際出發，根除固有的與實際不相符的思想意識，與時俱進，轉變觀念，大膽探索，創造條件，在時機適宜的情況下積極推進農村土地流轉健康發展。

探索建立通過市場調節土地流轉的長效機制。針對目前黑龍江省土地流轉的實際情況，迫切需要建立土地流轉機制和市場中介組織，使土地資源按照規范程序合理流動。這樣既有利于土地承包關系的長期穩定，要有利于推動土地流轉進入市場。一是建立開放的按照市場經濟規律運作的土流轉機制，鼓勵土地進入市場，通過市場機制形成合理的土地轉讓價格。同時引入競爭機制鼓勵土地向生產能手集中，促進規模經營。二是培育和發展各種類型的為土地流轉提供服務的中介組織，穩步發展民間中介組織。三是借鑒先進地區的經驗，允許有條件的地方開展農村土地入股試點工作，及時總結經驗，相關部門適時出臺有關農地入股的文件，規范農地入股行為，保障農戶的合法權益。

二、建立市場經濟相適應的農地征用制度

目前，我國對農用土地的征用從法律上還不完善，而且在社會主義市場經濟條件下的土地使用原則、補償安置等也存在著一定的缺陷。因此，建立完善的市場經濟適應的土地征用制度，既能滿足農村土地進入市場的內在需求，還能適應我國保護農業用地的需要。

（一）以市場經濟原則建立征地補償機制，征地補償應遵循市場原則，土地是重要的生產要素和稀缺的資源，市場機制是實現其有效配置的基本途徑

只有按照市場價格進行征地補償，才能有效保障農村集體和農民的合法權益。對于被征收的土地，以土地的市場價格對其進行補償，保障原土地所有人與土地使用人的利益。征地補償費的計算應體現市場經濟規律，應對農地先行評估，以評估的農地所有權、使用權價格為依據進行補償。農地所有權、使用權價格評估，主要根據我省農地的生產力、農業用途的未來純收益及農地對農民的保障作用來確定。

（二）為失地農民創造良好的社會環境

建立適應市場經濟體制要求的新的失地農民安置機制，做好失地農民的就業安置工作，確實保障失地農民的切身利益。一是做好農民的繼續教育和專業技術培訓，增強其勞動技能，提高就業能力。二是搭建就業平臺，安置當地失地農村勞動力。三是鼓勵失地農民自主創業，為失地農民提供減免稅收等優惠政策。

（三）完善征地工作機制，改進征地工作方法

建立與市場經濟相適應的征地工作機制，是征地工作的基礎，嚴格土地征用管理制度和征地審批程序，增加征地透明度，是征地工作的重要保證。同時，建立合理的征地糾紛調解機制，保護失地農民的合法權益。

（四）建立農村失地農民的社會保障制度

盡快建立有效的農村社會保障制度，做好失地農民的就業安置工作的同時要改善農民的生活環境和醫療條件。重要的是建立被征地農民的養老保險制度，從根本上解決失地農民的生活問題。

三、土地制度改革的思考

土地問題的關鍵在于我國的土地使用制度不合理，而土地使用制度的不合理又源于我國土地所有制結構不合理。在土地所有制結構改革方面，我們面臨的最大問題是，土地資源的稀缺性和農村人口的不斷增加之間存在著深刻的矛盾。雖然土地承包制最大限度地滿足農民對土地所有權的需求，但是，由于土地征用制度的存在，使得土地集體所有制處在一個極不穩定的狀態。改變這種現狀，可行的辦法就是打破土地的二元所有制結構，統一實行土地的國家所有，然后再由國家根據社會收入分配，以轉移支付的方式給農民以必要的補助。

在生產關系方面，建立統一的土地所有制形態，改變基于不同土地所有制關系而產生的不合理分配關系。在戶籍管理制度不斷改革，勞動人口頻繁流動的今天，這樣的改革更有現實意義。因為，在農村的勞動人口不斷增加，而土資源十分有限的情況下，按照既有的土地承包制度設計，總有一天會出現人口的增加導致農村土地無法承載的情況。

土地的所有關系，確實是我國目前農村改革無辦法的辦法問題。但是，解決這個問題，農村土地的國有化應當是我們未來改革的方向。其實，在現代社會，“民享”比“民有”更加重要，在土地國有化之后，只要建立完善的土地基金，并且用土地基金解決農民的社會保障問題，農村的貧困問題可能也就迎刃而解了。

還有，在未來解決農村土地問題，要改變以下觀念：

第一，要改變農村土地集體所有有利于保護農民利益的觀念，將虛擬的農村集體土地所有制改為國家所有制，建立統一的土地所有和土地管理制度。第二，要正視人口不斷增加與土地資源稀缺之間的緊張關系，從動態的角度進行土地制度的科學設計。第三，在改變二元戶籍制度之后，允許現在的農民自愿選擇與國家建立新型的土地使用關系，打破許多地區單一的土地承包法律關系。第四，在土地的流轉過程中，國家應當考慮征收土地稅或者設立土地基金，服務于建立社會保障制度。第五，在改變土地所有制關系之后，國家應當根據不同地區生產力發展情況加大政府的財政轉移支付力度。

在過去的20多年里，農村改革已經取得了很大的成效。但是，現在看來，從上個世紀的90年代到現在，農村改革缺乏制度創新，土地承包制度30年不變，固然為穩定農村的土地生產關系創造了條件，但由于土地承包制度無法應對農村經濟不斷變化的情況，因而在一些地區已嚴重變形，導致農民僅依靠土地生活普遍相對貧困的境地。

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[關鍵詞]農地；產權社會化；經營制度；創新

[中圖分類號]F321［文獻標識碼］ A

[文章編號] 1673-0461(2008)06-0057-03

黨的十七大報告明確指出：促進國民經濟又好又快發展就必須堅持推進社會主義新農村建設。要推進新農村建設則必須堅持農村基本經營制度，穩定和完善土地承包關系，同時積極探索農村集體經濟有效實現形式，進行適度規模經營。本文以農地產權社會化理論為基礎，探究農地經營制度的完善與創新。

一、農地產權社會化的科學內涵

產權社會化是適應生產社會化的客觀要求，某一法定主體的私人性產權部分或全部被社會范圍內越來越多的法定主體、社會成員共同分享的趨勢和過程。[1]農地產權社會化就是圍繞農地所確立的私人性產權被社會范圍內越來越多的社會主體共同分享、占有的趨勢和過程。

動態上，農地產權社會化表現為農地私人性產權向社會性產權不斷轉化的趨勢和過程，通過社會認可的途徑，農地產權為越來越多的社會主體共同分享。首先，農地產權社會化是農地產權分裂化與集合化。農地產權由一個實質所有權裂變為由空殼所有權、經營權、使用權、轉讓權、收益權、抵押權、繼承權等系列權能組成的權利束，農地產權由單一產權演化為權利集合。其次，裂變后的農地產權為不同社會主體分別占有或行使的趨勢。如在典型的資本主義土地關系中，土地所有權歸大土地所有者享有并以此獲取地租收入，土地經營權歸資本家占有，具體使用耕作則由雇傭工完成。其次，農地產權社會化是農地產權為更多社會主體共同分享的過程。一項農地產權由私人獨占演變為社會共有甚至全民所有。如標示農地歸屬的農地所有權由私人性占有轉向勞動者共同占有，進而其又標志著農地所有制的根本變革，即農地私有制向農地公有制的根本轉變。不僅農地所有權而且其它農地產權同樣可為更多社會成員共同占有。如農地使用權，在家庭經營制下就是私人獨占的行使，而在集體經營制下，則由集體成員共同行使。

靜態上，農地產權社會化就是現代農地產權表現出的集合性、分散性、流轉性、商品化與可交易性、開放性、貨幣化與資本性等實質特征。集合性指現代農地產權是由空殼所有權、經營權、使用權、轉讓權、收益權等權能組成的權利束。分散性指權利束中的權利可歸獨立社會主體分別占有，獲取收益，產權主體多元化。流轉性指農地產權可在不同經濟主體之間相互流動，從一個社會主體轉向另一社會主體。通過農地產權流轉，實現產權所限定的農地資源向高效益生產領域轉移，達到農地資源配置最優化。在市場經濟條件下，農地產權需借助商品的外殼實現流轉目的，農地產權具有了可交易性，成為自由買賣的商品。這也意味著現代農地產權是開放性的而非封閉性的，即社會上每個法定主體都能以社會認可途徑獲得或實際行使相應的農地產權。農地產權還必需借助貨幣媒介即交易價格完成流轉，因此農地產權具有貨幣化特征。農地產權貨幣化后，農地產權可借助股份制的組織形式，與資本、技術、勞動等生產要素相結合，形成農業生產實體，并以股份資本額度來分享收益，現代農地產權已具有了資本性特征。

二、農地產權社會化與農地經營制度的辯證統一關系

農地經營制度是農地經營關系的總和，是在既定的農地產權制度基礎上的農地經營權配置方式與經營組織形式。經營組織方式上，有租賃制、承包制、股份合作制、集體合作等經營形式；經營主體上，農地經營制度可分為家庭經營制、社會成員分工協作共同經營制。農地經營制度與農地產權社會化兩者之間是辯證統一的關系。下面分別從農地所有權社會化與農地經營權社會化來看二者的關系。

從農地所有權社會化角度來看，同一經營制度，可以適用于農地所有權社會化不同階段，即作為經營組織形式，同一經營制度既可用于農地私有產權制度，又可用于農地公有產權制度。如家庭經營制，既可以是資本主義土地私有制的家庭農場經營形式，也可以是社會主義集體土地所有制的家庭承包制。還如互助合作經營制，在我國新民主義社會階段耕者有其田的農民土地私有制下采用過，在高級社農地集體所有制階段同樣采用過，且實踐證明在兩種根本不同的土地所有制下都有較高效率。相應的同等農地所有權社會化程度，即同一農地產權制度，根據農業生產社會化的程度，可以采用不同經營制度。同樣是集體所有制，既可采用集體統一經營制，又可采用家庭承包經營、大戶承包經營、租賃經營、農業企業化經營等多種經營方式。

那么，在特定階段農地經營制度具體形式由誰來決定呢。具體看，農地經營制度必須與農地經營權社會化程度相適應，二者相適應會大大促進農業生產力發展，反之，則會阻礙農業生產力發展。上世紀60年代至上世紀末，我國實行了兩大根本不同的農地經營制度――集體統一經營制與家庭承包經營制，表現為兩大根本不同的經營效率――集體經營的低效性與家庭經營的高效性，實現了一大根本轉變――由集體統一經營制向家庭承包經營制轉軌。出現上述情況是因為在農業生產力水平總體較低，對應農業生產社會化與農地經營權社會化也較低時，實行農地經營權社會化程度較高的集體統一經營制，農地經營制度就超越了農地經營權社會化程度，導致農地經營的低效性。實際上，超越農地經營權社會化的所謂集體經營就演變為變相的小農經營，社會主義農村集體經濟變成集體自然經濟。分工協作是低水平的手工共同勞作，在無監督或監督成本很高時，集體偷懶行為普遍存在，生產是非專業化、非產業化，完成國家計劃任務后所生產的農產品主要是滿足集體成員基本生活需要，生產“小而全”，以實物分配為主，缺乏與外界經濟聯系，變成了半封閉的小經濟實體。而實行家庭經營制后，之所以迸發出較高經營活力，就在于在現階段它與農業生產社會化、農地經營權社會化程度相適應，農戶成為自主經營、自負盈虧的市場主體，農村集體經濟的封閉性被打破，農業生產初步具備了商品經濟的特征。

三、未來我國農地經營制度的完善與創新

家庭承包經營制度既要長期穩定又要不斷創新。目前，農業生產力水平總體較低，對應農業生產社會化與農地經營權社會化也較低的現狀，短期內得不到根本扭轉。家庭承包經營制使現階段我國農地承載的多種職能即經濟職能、農民就業職能、社會保障職能都得到了保障。土地經營權均等化配置，實現了土地經營的局部公平。較之集體經營，家庭承包經營制自覺建立起了內在的激勵――約束機制，消除了集體經營監督高成本，按勞分配原則得到充分體現，耕地得到嚴格保護，土地經營效率大為提高。因此，家庭承包制作為基本經營制度要長期堅持和穩定。

但是，也要看到改革開放近30年來，我國農業生產力總體上得到快速發展，尤其發達地區農業生產社會化與農地產權社會化程度都有很大提升，家庭經營制已不能完全與之相適應。其缺陷逐步顯現，主要有：土地經營規模小，難以形成規模效益；農戶抗風險能力差，要承擔自然和市場兩重風險，經營風險大，收益低且不穩定。如2005年數據顯示：2004年種植1畝小麥、玉米的平均凈利潤分別只有169.58元和134.94元，而與之相比較2003年凈利潤分別只有-36.37和61.71元，兩年利潤差很大。[2]相對農民非農收入，土地經營收益相對要低得多。因此，農地經營實際更多的是追求生活保障功能，經營兼業化、粗放化日益普遍，土地經營效率有所下降。家庭經營雖然使農戶成為市場主體，農產品生產開始向商品化、市場化發展。但與發達市場經濟要求還有很大差別，農產品生產很多地方仍采用傳統手工勞作方式，小農經濟特征還十分明顯。現實農業生產中普遍是先滿足家庭基本生活需要，再將剩余產品作為商品出售。這在一定程度上制約了農業現代化，帶來農業生產高投入、低產出，很難實現農產品完全機械化、產業化、標準化、市場化，農地經營不能與發達市場經濟要求完全接軌。農地經營權制度陷入了公平與效率的兩難選擇之中。家庭承包制下，農地承包經營權是依成員權來配置。成員權是以成員資格為前提，成員所享有的一種概括性權利。[3]按照權利平等原則，每個集體成員都能均等獲得一份集體土地承包經營權，但為了農地不被短效使用，保證土地經營效率，又實行土地承包經營權長期不變的政策。這就使得因人口出生，婚嫁等原因新增集體成員得不到土地經營權，因死亡、戶口遷移等原因喪失成員權的個體仍享有土地承包經營權或將權利轉移，農地經營權配置存在事實上的不公平。在現有制度下要公平，只有定期調整承包地，但又必然伴隨土地短效經營，土地經營進一步小規模化、細碎化，土地經營必然又是低效的。

據此，必須對現有制度進行完善、創新。一是家庭承包經營制自身的完善。從效率考慮，必須堅持土地承包經營權長期不變，但也要體現公平。解決辦法，由集體經濟組織對農戶多承包土地數量進行登記、測量，對新增成員應承包土地數量也進行估量，按照適當比例對多承包土地農戶征收土地使用費，專款專用補償沒有承包土地的農戶。二是建立與完善家庭承包經營制的配套制度。要健全土地承包經營權流轉制度，促使土地向種田能手轉移，向大規模、集約化經營發展。走產業化經營道路，通過產業化經營將分散的個體生產者組織起來，間接實現土地經營規模化。建立新型農村經濟合作組織，按照自愿原則借助利益機制，在農業生產資料采購、土地耕作、農業技術服務、病蟲害防治、農產品銷售、生產資金籌集等方面進行聯合或協作，以降低生產成本，提高經營效率，增加收益。還要倡導農產品生產規模化、專一化、標準化與綠色無公害，延伸農業產業鏈，培植地方特色農產品加工龍頭企業，以工帶農，通過利益鏈接機制走“公司+農戶”的產業化經營模式。以上措施，只是對現有小規模農地家庭經營制不適應農地產權社會化要求的修補，實際執行中也暴露出了許多矛盾或問題，小規模家庭承包經營制很難完全適應現代市場經濟與農地產權社會化不斷加強的要求。小規模家庭經營很難為農產品深加工產業提供大規模、高質量、統一化農業初級產品，制約了高附加值農產品深加工產業發展與產業鏈延伸。因此，在農業生產力發達、剩余勞動力大量轉移地區，探索效率更高的新型農地經營模式勢在必行，農地經營制度面臨第二次創新。三是探索新型農地經營模式。新型農地經營制度是建立在更高層次的農地產權社會化，及其與之適應的農地產權制度基礎之上。所謂更高層次的農地產權社會化是指農地產權更具開放性、流動性、交易性，由實體農地產權向虛擬農地產權轉化，農地產權貨幣化、資本化、股份化，與之相應的農地產權制度就是農地股份合作制。它是指以集體所有制為基礎，利用股份制多層產權結構的特點，將土地分解為價值權、經營權和使用權，在此“三權分離”基礎上，形成農民擁有土地資產的股權，集體經濟組織掌握土地經營權、租佃農戶或其它經濟組織享有土地使用權的權力制衡關系，從而實現土地股份制與土地經營租佃制相結合的雙層產權制度。[4]在這種產權制度下，農地所有權股份化、虛擬化了，土地所有權只成為農民獲取收益的憑證，而不再直接享有實體土地經營權，土地經營權將由集體統一支配使用，土地經營制度也相應發生變革，由集體安排進行大規模經營。實際操作中，形成多種經營模式。如在集體內部，可由集體統一規劃經營，實行聯合勞動，組建大規模集體農場。也可實行承包制或租賃制，將大塊土地長期向種田能手發包或出租，由集體收取承包費或租金，通過這一方式，建立具有一定規模的家庭農場，使家庭經營與規模經濟有機結合。最先進的農地經營模式將是農業經營企業，將集體土地經營權資本化，引進外部資本、技術等生產要素，按照現代企業制度的要求組建股份制農業經營企業，從根本上解決長期困擾我國農業經營資本不足、技術落后、小規模發展等瓶頸問題。所有這些模式旨在打破農地經營封閉性，使農地經營更具開放性，要允許土地經營權以合理價格向集體內或外的任何經營者出讓。這也將打破農地經營權行政配置方式，而采用市場化配置，農地經營權合理價格由農地資源質量及供求關系決定，其流向也由市場決定。實行這樣一種農地經營模式，就能更好地實現農業規模化、標準化、產業化經營，更好地與農產品加工產業連接，更好地發展像休閑農業、觀光農業等新型農業，提高農業自身效益。

[參考文獻]

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[3]吳興國.集體組織成員資格及成員權研究[J].法學雜志,2006,(2):93.

[4]唐正繁.中國農地制度改革的可行選擇：土地股份合作制[J].思想理論雙月刊,2006,(6):26.

The Property Right Socialization and Innovated Management System of Rural Land

Liu Gang1，Liu Haiying2

（1.College of Economics, Sichuan University, Chengdu 610064,China; 2.National College Affiliated Hebei Normal University，Shijiazhuang 050091, China）

篇6

關鍵詞:兩分兩換;制度變遷;農戶參與;啟示

中圖分類號:F127.55 文獻標識碼:A 文章編號:1003-4161(2010)03-0064-04

一、“兩分兩換”背景及內涵

近年來,隨著經濟的快速發展及城市化加快,土地浪費與土地需求短缺的現象同時存在。其中,最為關注的是,農村耕地和宅基地的取得帶有福利性質,它們是解決農民“衣、食、住、行”最直接和實際的途徑。現實情況是,一就宅基地而言,在城市化過程中,農村勞動力大量向城市轉移,并在轉移過程中,變成城市人,通常城市住房標準要比宅基地住房標準低,并且城市建筑的容積率要比農村宅基地建筑容積率高,在此過程中,宅基地(或者說建筑用地)應該會被釋放出來;而實際情況是:農民進城買房同時又在其宅基地建房,或者在當前法律規定宅基地不能交易的情況下,不愿把宅基地還給農村集體組織,形成“兩頭占地”的局面,空心村比比皆是,造成農村集體建設用地閑置浪費現象。二就農用地而言,我國現行的農村土地制度是集體所有農民承包經營的格局,并且是基于平均分配的基礎,因而土地碎塊嚴重,阻礙了農用地的規模經營,在農業的比較效益較低的情況下,由于農村土地承擔一定的社會保障功能,農民趨于對農業用地的粗放利用,按照土地報酬遞增遞減規律,農業用地的粗放利用與我國人多地少的國情不相適應。基于以上情況,為了減少土地浪費及擴大土地供應的難題,實現土地利用的節約集約,促進經濟的健康發展,提高人民的生活水平,縮小城鄉差距,推進農村土地制度改革,各地都進行了大量的實踐和探索,其中,基于經濟社會發展水平、資源稟賦、群眾基礎和管理能力的前提和基礎[1],浙江省嘉興市試點實行的“兩分兩換” 綜合改革尤其值得關注。

浙江省嘉興市“兩分兩換”改革的基礎是宅基地不能流轉和承包地粗放利用、農村土地資本沒有很好地激活。“兩分”指的是宅基地與承包地分開、搬遷與土地流轉分開。“兩換”是以土地承包經營權換股換租換保障,推進集約經營,轉變生產經營方式,以宅基地換錢換房換地方,推進集中居住,轉變農民生活方式。從長遠看,這一制度的推進,有利于推進農業規模經營和高效生態現代農業建設;有利于節約、集約利用土地,為新型工業化、新型城市化推進開拓廣闊空間;有利于促進資金、勞動力等要素在城鄉間的合理流動和有效配置;有利于改善農民居住條件、提高農民生活質量、讓農民共享改革開放成果。從而為建設現代新農村、加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局、率先基本實現現代化打實基礎[2]。 “兩分兩換”的試點是以農民為主體的農村土地制度改革,其出發點是提高農民財產性收入和推進城鄉一體化。但目前研究多從“兩分兩換”結果來分析,而把農戶作為微觀基礎來研究這項改革的資料很少。農村土地制度改革的第一行為主體和最終實施主體應該是農民,當前形勢下“兩分兩換”的健康發展應該以尊重農民的意愿為前提,以滿足農民更高的生活水平的需要為根本目的,以農民的積極參與為根本手段。因此,了解農民“兩分兩換”參與意愿及實踐過程中遇到的主要問題,對于把握未來試點總結、推廣的基本方向,對于調整相關政策改革順利推進具有重要的現實意義。

文章從試點的實地調查資料入手,對于試點區農戶的參與意愿及其影響因素進行實證分析,并重點分析“農民以宅基地置換城鎮房產、以土地承包經營權置換社會保障”,以期把握“兩分兩換”在當前情況下進行制度創新的需求及需改進的方向。

二、研究的理論依據和基本分析框架

研究當前農村土地制度條件下農戶參與的動因和“兩分兩換”可能存在發展的內在機理,西方新制度經濟學為我們提供了很好的分析工具。新制度經濟學關于制度變遷與創新理論研究的基本框架是:制度變遷是制度的替代、轉換與交易的過程,即一種效益更高的制度對于另一種制度的替代過程;新制度經濟學認為,制度可以在個人、組織、政府等不同主體的層次上被創新;追求自身效用最大化是這些主體的共同特征,制度變遷正是這些主體效用最大化行為的結果。新制度經濟學制度變遷理論的主要目的是力圖建立一個符合經驗史實的制度變遷理論框架,并用它來解釋經濟實績。在新制度經濟學看來,制度變遷的需求來自由技術變化、人口變化、市場規模擴大、產品和生產要素相對價格的變化等外生變量引起的,可從規模經濟、外部性內在化、風險規避等方面獲得的符合主體效用的收益;制度變遷的內在動因是主體期望獲取最大的“潛在利潤”,制度創新的充分條件是制度創新可能獲取的潛在利潤大于為獲取利潤而支付的成本[3]。

借鑒新制度經濟學的基本理論,文章研究的基本思路和觀點是:“兩分兩換”的建立和發展,是經濟當事人在外部利潤引導下進行的一項制度創新。當農戶意識到存在現有的土地制度安排下無法獲得的潛在利潤時,就會產生獲取更大利潤的制度創新需求。然而,新制度的創新實踐需要對機會成本有很好的判斷。只有當參與“兩分兩換”的收益大于機會成本時,農戶才會選擇參與“兩分兩換”,進行宅基地置換或者土地承包經營權置換,成為制度創新的擁護者,從而才會真正發生“兩分兩換”的制度創新,提高農民的土地財產性收入,增加建設用地供應量,并由此產生試點地區應有的作用。

文章的基本假定是:(1)農民參與“兩分兩換”是農戶在外部自然、經濟、社會等環境變化的刺激下所采取的有規律的反應或活動,它是農戶微觀經濟活動和宏觀社會經濟環境因素綜合作用下的一種復雜的經濟行為。(2)農戶是理性經濟人,在一定的環境約束條件下,農戶在經濟活動中總是以追求自身利益的最大化為基本目標。農戶對“兩分兩換”參與的選擇,是在給定的約束條件下,對于各種組織與制度進行成本與收益比較后所進行的最優選擇。從而實現農戶的個體利益與社會利益相統一。

三、農戶基本情況及其對“兩分兩換”的需求與評價調查

為了更好地了解嘉興“兩分兩換”試點工作的成績和問題,為試點工作的深化和推廣提出一些建議。因此,我們于2009年12月―2010年1月在浙江嘉興平湖市新倉鎮的試點村對農戶進行了實地調查,實地調查采取問卷訪談的方式完成。調查問卷主要涉及,一是農戶家庭基本情況,主要是對農戶家庭結構和戶主的身體及教育程度進行調查了解;二是農戶土地承包經營情況、宅基地情況和家庭收入結構;三是農戶對“兩分兩換”的評價,重點掌握農戶對“兩分兩換”政策的了解程度、滿意程度及對“兩分兩換”的前景進行預測;四是農戶參與“兩分兩換”的情況,分別對“宅基地置換城鎮住房”和“土地承包經營權置換社會保障”進行調查,其中,把“宅基地換錢換房換地方”統一歸為“宅基地置換城鎮住房”一個指標;“土地承包經營權置換社會保障”指標不涵蓋“以土地承包經營權換股換租換保障”三種形式,僅指“以土地承包經營權換保障”――即指徹底放棄土地承包經營權。

文章所用的分析依據主要是,我們的實地調查資料(收回調查問卷58份)和其他資料數據[1][4]。實地調查采取問卷訪談的方式完成,其他資料是公開發表的資料數據,因此,數據較為真實可靠。具體調查內容及調查結果分析如下:

(一)農戶家庭基本情況、經濟情況

從調查結果來看,被調查農戶的文化程度分布為,小學以下占有1.7%,小學文化程度41.4%,初中文化程度20.7%,高中及高中以上36.2%,文化程度低對農民放棄土地承包權的穩定就業有一定的負面影響,這也許是農戶不敢輕易放棄土地承包權的主要原因之一。

這次的經濟情況主要是指2007年及2008年的收入情況,并對其進行調查。被調查戶主的主要職業是以非農業為主兼業,同理,他們家庭收入來源也是以非農業為主兼業,即主要來源于非農業。在所調查的農戶中,只有10.3%農戶的家庭收入以農業為主,并且收入主要來源于農業的家庭有一個共同特點,就是他們從集體承包的土地面積相對較大,均達到10畝以上。以農業為主及以農業為主兼業的家庭收入差距不大,大部分在人均收入10 000元左右,這進一步說明在經濟活動、土地流轉活躍的新倉鎮,其城鄉差距(農業收入及非農業收入)不大。我們可以這樣認為:當前家庭收入以農業為主還是以非農業為主的情況對“放棄土地承包權”的影響不大,農戶放棄土地承包權的原因更多地集中于對未來生活的預期。

(二)農戶對于“兩分兩換”的綜合評價

為了更好地了解農戶對“兩分兩換”的認識及需求情況,本文主要從“宅基地置換城鎮住房”和“土地承包經營權置換社會保障”兩方面入手,這也是嘉興土地制度改革中的兩個重點。

1.農戶對于“兩分兩換”了解和滿意程度

我們對農戶“兩分兩換”的了解程度設置了4個選項,分別是非常了解、基本了解、基本不了解和完全不了解。調查結果顯示,所有調查的農戶都表示對“兩分兩換”基本了解。“兩分兩換”作為一項新的改革試點,能讓農戶獲得如此高的知曉率,這點與當地政府及市、區、鎮、村、組等干部的宣傳及講解是分不開的,他們在“兩分兩換”試點推行過程做了大量的工作(其中一大塊就是預調研)。我們還對“兩分兩換”滿意程度設置了5個選項,它們分別是非常滿意、滿意、基本滿意、不滿意和非常不滿意。調查結果顯示,94.8%的被調查戶表示基本滿意。這表明,農戶對“兩分兩換”的制度是了解的,他們的選擇是基于理性的思量。

2.對于“兩分兩換”的需求程度

關于農戶參與“兩分兩換”制度的情況,調查結果顯示,愿意參加“宅基地置換”的占90.3%,愿意參加“以土地承包經營權置換社會保障”的農戶占80.6%,可見,現階段絕大部分農戶對于“兩分兩換”有明確的制度需求。

3.農戶參與“兩分兩換”的前景及心態調查

我們調查了農戶對“兩分兩換”推廣前景的預期(值得推廣、不值得推廣和不知道),96.8%農戶選擇了不知道,這表明農戶對“兩分兩換”這一新鮮事物還持觀望的態度,特別在“土地承包經營權置換社會保障”方面。

(三)影響農戶真正參與“兩分兩換”的心態與影響因素的調查分析

試點地區目前的主要工作之一是:嚴密跟蹤“兩分兩換”的進程,隨時糾偏,同時在這個過程當中,推進政策的調整、改革。下面將對農戶參與“兩分兩換”的情況進行分析,試圖尋找出試點區制約農戶實際參與的主要原因。

1.關于農戶未參加“宅基地置換新房”原因的調查分析

值得我們注意的是:盡管有90.3%的農戶具有明確的制度參與需求,但根據平湖1+8X建房模式中,有“宅基地”置換行為的農戶目前不到20%,根據調查,其中的原因有:(1)“兩分兩換”是分期進行的一項大工程,置換農戶分批進行(如“蘆川花苑”是新倉鎮中心社區的一個核心區塊,按照建設規劃,“蘆川花苑”將分5期建設);(2)有些農戶的宅基地面積超過政策規定面積,在如何對待農戶多占的宅基地在置換住房的問題上,農戶和政府沒有形成統一,在此情況下,“宅基地置換城鎮住房”就暫時擱淺;(3)有些農戶的房子是剛剛新建的或在城里剛買了新房,感覺“宅基地置換城鎮住房”經濟上不劃算;(4)有的老年家庭更習慣在農村生活,例如,在農村他們可以自由地飼養家禽等。

2.關于農戶未參加“土地承包權置換社會保障”原因的調查分析

在所有被調查的農戶中,雖然有“以土地承包經營權置換社會保障”意愿的農戶占80.6%,但真正有“以土地承包經營權置換社會保障”行為的農戶,幾乎沒有。在“經濟不合算、置換后找不到工作、別人不換,我也跟著不換、缺乏知情權,‘兩分兩換’政策不透明和其他原因”的五個選項中,沒有一個被調查者選擇缺乏知情權,從調查可知,未參與“土地承包權置換社會保障”的主要原因是前兩項(見表1)。

表1 農戶未參加“土地承包權置換社會保障”的主要原因

未參加"土地承包權置換社會保障"的主要原因經濟不合算置換后找不到工作別人不換,我也跟著不換缺乏知情權,"兩分兩換"政策不透明其他原因

占全部農戶比重50.0%41.7%008.2%

由上表可知,我們可以將這些因素總結為三個方面:(1)作為理性人,經濟是農戶考慮最多的因素;(2)試行的社會保障水平不夠高,沒有達到農戶的預期,對于農民還缺少足夠的吸引力;(3)在現有的社會經濟及土地政策法律宏觀環境條件下,農民對于“兩分兩換”中的“土地承包經營權置換社會保障”這樣一種新鮮事物的存在和發展存在種種思想顧慮,還不能完全拋棄耕地的社會保障功能。我們認為,在當前土地承包制度下,多種形式的流轉方式和越來越規范的流轉政策更能滿足農戶的制度需求――土地承包經營權流轉[5]。為了更好地服務農村土地承包經營權流轉,2009年10月,平湖市農業經濟局印發了《平湖市農村土地承包經營權流轉管理實施辦法》,該辦法與當地農村土地流轉市場相對活躍、土地承包經營權再次流轉情況相適應。

四、調查研究的基本結論和政策啟示

(一)通過調查,我們得到如下結論

(1)有“宅基地置換城鎮房產”意愿和實際行為的農戶分別比有“土地承包經營權置換社會保障”意愿和實際行為的農民多;(2)很大部分農戶有“兩分兩換”的意愿,但沒有“兩分兩換”――特別“土地承包經營權置換社會保障”的實際行為;(3)農戶對“兩分兩換”是了解和滿意的,更多地體現在對“兩分兩換”政策透明的滿意;(4)農戶參與“兩分兩換”的意愿都較高,表明農戶對“兩分兩換”制度是充滿期待的;(5)農戶有意愿但沒有實際參與“土地承包經營權置換社會保障”的行為,根本原因是“兩分兩換”的經濟利益不高,因此,能夠為農民提供更高的、可持續的生活保障,必將增加“兩分兩換”對于農戶的吸引力;(6)從參與宅基地置換的農戶都認為經濟上很劃得來,并且沒有一個是把宅基地換成錢,為了生活條件的改善和生產的便利,他們選擇了宅基地換房或換地方;(7)他們對“兩分兩換”是理性的,不會隨大流;(8)農戶對于“兩分兩換”持觀望態度,還有待進一步深化(96.8%的人不知道這個試點是否值得推廣)。

(二)給予我們幾點啟示

按照制度變遷理論的內外動因學說,影響制度變遷的因素很多,一般可以分為三類:即經濟因素、政治因素和意識形態因素。在制度變遷的不同階段,三種因素會同時發生作用,但作用大小不同。在誘致性制度變遷中,經濟因素對制度變遷成本影響較大,而在強制性制度變遷中,政治因素和意識形態因素對制度變遷成本的影響較大。基于以上結論及制度變遷理論,調查給予我們以下幾點啟示:

1.加強新房的建筑管理和完善新社區的管理制度

從參與宅基地置換的農戶都認為經濟上很劃得來,并且沒有一個是把宅基地換成錢,為了生活條件的改善,他們選擇了宅基地換房或換地方,從而出現了大面積的居民集中點――“新社區”。鑒于此,今后宅基地置換工作的重點,應放在聯排房及公寓房的建造和新社區的管理工作上,使“兩分兩換”與新農村建設掛鉤。

2.“兩分兩換”要始終堅持農民自愿的原則

調查顯示“宅基地置換城鎮住房”和“土地承包權置換社會保障”的“兩換”農戶選擇結果不一樣,表明,“宅基地置換城鎮住房”和“土地承包經營權置換社會保障”的“兩分”是事實求是的,更是適合農戶當前的需要。“兩分兩換”中無論是“宅基地置換住房”還是“承包地置換社會保障”,其主體是農民,只有充分尊重他們的意愿,堅持自愿的原則,才能調動廣大農民的積極性,擁護這一新方案,維護社會穩定,在和諧中取得改革的成功。

3.建立農民收入保障機制及一定的增長機制

在調研中也發現,愿意置換土地的農民對于“兩分兩換”的期望值很高,但實際參與“兩分兩換”的農戶不多,特別是參與“土地承包權置換社會保障”的農戶更少。這是由于農民原來在土地上從業尚有自給自足的特征,收入和支出都有一定的彈性,土地承擔一定的社會保障功能。進入城鎮社區后,收入和支出都呈剛性態勢,現有的補償政策能否滿足、能否長期保持穩定的狀態都還是未知數。從經濟和政治的角度來看,應充分考慮建立農民的收入保障機制并建立一定的增長機制,確保置換后農民生活水平有所提高,讓農民享受置換后土地增益的改革成果。

4.嚴格依法管理,做到公開、公平、公正

隨著經濟的發展和農民生活水平的提高,農民需要的更多體現在“尊重”的層面上,更多地追求“公開、公正、公平”。公平與正義是制度變遷應有的價值緯度。長期以來,由于基層政府對農民建房缺乏正確的引導和管理,再加上采用的是無償、無期限的使用制度, 出現了農民超標準占用宅基地建房,未經土地管理部門批準,任意在承包地上建房,一些村干部憑權力、關系占有多處宅基地等問題。在“宅基地換城鎮住房”的制度下,家庭宅基地的多與少將會帶來巨大的收益差別,為了防止農民將多占的宅基地用來換住房,在具體實施工作中,必須堅持依法置換的原則,只允許符合政策規定面積之內的宅基地換住房[6],以確保村民平等地享有應得的權利。但我們還應該考慮宅基地的歷史問題和相關法律、政策的延續性問題。《土地管理法》(1998)、《關于加強農村宅基地管理的意見》(2004)和《國土資源部關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》(2010)明確規定,各地要結合本地資源狀況,按照節約集約用地的原則,嚴格確定宅基地面積標準。隨著時代的發展變化,宅基地面積標準也隨之變化。鑒于此,我們應該具體問題具體分析,不讓農戶非法多占的宅基地置換住房,同理,我們也應該保護農戶以前合法所得的宅基地。

正如諾斯所說:“歷史是至關重要的”,“人們過去做出的選擇決定了他們現在可能的選擇。”“兩分兩換”作為土地制度的一項改革,應以漸進性制度變遷為主,強制性制度變遷為輔。改革創新,不能操之過急。

基金項目:項目資助情況現為:本文為浙江省軟科學研究項目“城市化進程中農戶土地利用行為與耕地可持續利用研究”(2009C35001)、浙江省教育廳研究項目“城鄉結合部土地可持續研究――以嘉興“兩分兩換”為重點”(Y200803756)、寧波大學科研項目(XYW08011)、寧波大學學科項目(XK1002003)的階段性成果。

參考文獻:

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篇7

造成我國城市化水平遠遠低于工業化水平的一個重要原因是，現行農村土地制度對農民的束縛。農村勞動力無法真正擺脫農民身份，不管從事何種非農產業，農村勞動力最終都離不開土地。現有的農村土地制度為農村人口提供了一種特殊的社會保障。由于中國農村目前的現金收入水平很低，農村短時期內建立以個人付費為基礎的社會保障制度是不可能的，由政府來承擔全部或部分費用來實施涵蓋8億農村人口的社會保障計劃也不現實，廣大的中國農村幾乎沒有一個有效的社會保障制度，在大多數村莊，僅有的社會保障是以農村“三提五統”為基礎的“五保戶”制度和低效的醫療保障制度，一般農村地區都不存在養老保險，失業保險則更不用提了。

土地在某種程度上作為現金的替代品，為農村人口提供了一定的社會保障。土地的社會保障功能主要體現在以下幾個方面：首先，提供給勞動者足夠的食品，也就是最低生活保障；其次，集體土地收人能為失去勞動能力的老年人提供養老保障；第三，為村莊提供公共物品；第四，非常重要的是，土地能起到失業保險的作用，能夠吸納大部分的農村剩余勞動力。正是由于土地為農民提供了農民自己和國家都無力承擔的社會保障功能，農民不能輕易放棄與土地的關系，只能在有限的程度上參與到非農產業中去，這就造成了中國城市化進程跟不上工業化進程的現狀。如果農民能夠將土地使用權有效流轉，將土地保障轉化為現金保障，農村土地和勞動力這兩大生產要素就會得到更合理的配置，進而推動城市化進程。但是，現有農村土地產權制度制約了農村土地使用權流轉。主要表現在：

(一)集體土地所有權主體不明，而土地出讓、轉讓、股份合作等經濟行為都必須首先明確產權主體，這使得農村土地使用制度改革困難重重。根據相關法律規定，農村集體土地產權主體可以有4種：村級農業集體經濟組織、村民委員會、村民小組以及鄉(鎮)農民集體經濟組織。這樣，集體土地所有權的主體有了多種可能性，土地所有權處在可能的變動之中。事實上，改革初期，土地歸原生產隊(即后來的村民小組)所有的占99．3％(《中國統計年鑒，1981》)，到1987年農業部對1200個村進行調查時，這個比重就只占65％了。另一方面，歷史上農業集體化過程中，“集體”不穩定，原有農民集體組織變動頻繁，加上沒有相應的土地統計、檔案、發證制度，留下了大量的爭論，從而增加了土地產權主體的復雜性。

(二)農村集體土地所有權的殘缺使農民集體不能充分行使土地權利。正如登姆塞茨所指出的那樣：“權利之所以常常會變得殘缺，是因為一些者(如國家)獲得了允許其他人改變所有制安排的權利(《財產權利與制度變遷》188頁)。”農村集體土地所有權的殘缺主要表現在國家對集體土地的征用過程中。自1982年《國家建設征用土地條例》出臺起，國家就可以通過表面上非常簡單的手續，支付遠遠低于市場價格的補償費，使農村集體土地產權發生變化。土地產權由集體變更為國有后，這塊土地就可以進入土地市場，政府便能夠以超過補償費幾倍的價格出讓土地使用權。巨大的經濟利益驅使許多地方政府大量征用農村集體土地，僅1986年至1994年，中國就凈減少耕地229.3萬公頃(3440萬畝)，1997年減少耕地46．23萬公頃(693．5萬畝)，1998年減少耕地57．04萬公頃(855．6萬畝)，巨大的數字后面掩藏著農民行使土地權利的受損。

(三)農民承包權的不充分，弱化了農民對土地的享用權利，減少了土地使用權流轉的可能性。首先是農民土地承包權的不穩定性。對于控制集體財產使用的農村社區干部來說，如果調整和改革均田承包能夠增加集體財產，他們在調整承包權和所有權關系的人為操作中，往往弱化承包權，強化所有權。為了弱化農民的土地承包權，社區干部一般不贊成穩定的承包權，而熱衷于不斷調整土地承包權。結果導致發包權成為社區干部進行利益擴展的手段。其次，農民承包權的不充分表現在，社區干部為了獲得更多的“承包費”和掌握更多支配財產的權力，以各種形式強制推行并制定績效并不好甚至為負的承包制改革，如強制推行“兩田制”。根據1997年對全國23個省、自治區的統計，采取強制手段推進“兩田制”的社區占實行“兩田制”社區總數的83．3％，條件成熟的農民自愿實行的社區僅為16．7％。從這一點看來，“兩田制”表面上簡化了農村社區干部和農民之間的關系，降低了社區干部對政府的成本，但從長遠來看，它大大增加了社區和農民的合作成本，不利于農村土地制度的健康運行。第三，農民土地承包權的不充分還表現在土地承包、經營權的內容受到限制。例如，現行的制度安排下，農民無法對自己承包的土地使用權進行抵押貸款以獲得所需的資金。

(四)土地“集體提留”與土地承包費關系不清，影響了土地市場的發育。名義上“集體提留”包括土地承包使用費，但實際上“集體提留”與土地使用情況并不掛鉤，提留總量并不由控制農民負擔的5％決定，提留多少與土地等級、質量無關，并且提留款并沒有專款專用，這就造成了土地事實上的無價、無償使用，不利于土地使用權的流轉。

現有農村土地產權制度的缺陷，使得土地流轉非常困難。在現有的制度安排下，土地所有權的流動只有國家征用這條途徑，而土地使用權的流動，只能通過兩種政策方式：農民的轉包和集體的調整來流動。由于農村土地的無償使用和基本上的無償轉包以及缺乏穩定的預期，農戶之間的轉包十分有限，而集體組織的調整也缺乏有效的機制，難以得到農民的認可。農村土地使用權缺乏流轉機制，直接影響了資源配置效率，阻礙了經濟發展。

從土地資源利用來看，目前的家庭承包制使得土地應用碎化，阻礙了土地利用效率的提高，造成土地資源的浪費。由于土地按人口均分，好壞、遠近相搭配，造成耕地過于零散，農民經營過于分散。根據典型調查，目前我國每個農民平均只經營0．557公頃(8．35畝)耕地，平均分成9．7塊，每塊不到1畝。土地經營規模如此狹小，又無法進行有效流轉形成規模經營，這必然從兩個方面制約我國農地配置效率的提高。一是使得先進的科技成果應用困難，阻礙了技術變革對農業生產率的提高，導致農民的生產積極性不高，土地經營粗放，甚至出現土地荒蕪現象。二是現有農戶家庭半自給性、小規模土地承包經營基礎上的農民兼業化，使土地蛻化為“生活保險手段”，導致土地經營的目標不是追求投入產出收益最大化，而是獲取穩定的“口糧”保障，從而使土地配置失去效率原則。

從人力資源角度看，土地使用權的凝固化，導致我國農村剩余勞動力轉移困難。根據阿瑟·劉易斯提出的“零值農業勞動學說”，傳統農業中有一部分勞動力處于隱蔽失業狀態，他們形式上是就業人口，但其實際生產率為零，把這部分勞動力從農業中抽走，不會使生產減少。據估算，中國農村的隱性失業人口有一億人，占農村實有勞動力的近1／4。由于土地使用權的流轉困難，這些隱性失業人口被牢牢拴在了土地上，這種狀況既阻礙了農業自身的發展，也成為推進城市化戰略的一個“瓶頸”。

二、農村土地使用權流轉中的權利界定

加快農村土地使用權流轉，使農民與土地使用權的關系不再凝固化，對城市化進程將起到巨大的推動作用。在這個過程中，必須充分尊重農民的權利，切實保障農民的利益。

要使農民對土地的權利在土地流轉過程中得到充分體現，最基本、也最重要的是：強化和穩定農戶的土地承包關系，進一步明晰土地使用權的產權界定，把土地使用權流轉的決策權界定給農民。所謂強化農戶承包權，就是變農戶單一的土地經營權為占有、使用、收益、處分“四權統一”的農戶土地承包權，包括土地出租、入股、抵押等權利。這樣，農戶才能成為土地使用權流轉的主體。從‘‘四荒”地使用權拍賣制度創新的成功經驗來看，賦予承包農戶明確的土地處分權，使其行使轉讓、出租、入股、抵押等權利，既維護了承包農戶的利益，又有益于土地的合理配置。

實際上，土地承包權越穩定，承包權就越能充分實現。家庭承包責任制的意義就在于，分割所有權來使僵化的所有權“名義化”，使集體所有權異化，從而產生效率。土地承包權越穩定，土地公有就越接近“名義化”，能夠保證農戶在承包合同期間對土地進行轉讓，也允許農戶通過土地使用權入股或作為抵押品取得非農產業的經營權利。要穩定農戶的土地承包權，第一，要認真落實土地承包期的延長政策，這是可行和有條件的。因為絕大多數農戶不希望土地頻繁調整，而非農產業的發展降低了農戶對土地經營的依存度，計劃生育政策的成功使得新增人口對土地的生存壓力逐漸減緩，土地調整的壓力也得以減輕。第二，在人地矛盾突出的地方，土地承包的調整一定要在“大穩定”的前提下，進行有嚴格限制條件的小調整。

保護農民的權利，還有一點至關重要，那就是農村土地產權制度的法律化。從政策規定到法律界定是質的飛躍，需要一個較長時期的過程，但這又是中國農村土地產權制度建設的最終出路。土地使用權流轉機制的建立，逐漸面臨需要土地產權制度法制化的問題：一是土地所有權主體的模糊身份規定應有明確界定；二是對政府關于承包期延長的政策明確用法律條文規定；三是國家對耕地的征用應嚴格控制。出于商業目的的征地行為，必須征得土地所有權者和土地使用者同意，而且補償金額要體現土地使用權的市場價值。由于市場經濟的發展和城市化的推進，浙江、福建泉州和廣東茂名等地都出現了土地流轉現象。在土地流轉的實際操作中，由于法律本身的不健全，農民的土地承包經營權也可能受到損害。例如，法律條例中明文規定：對個別承包經營者之間承包土地進行適當調整的，或者農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或個人承包經營的，需經村民會議2／3以上的成員或者2／3以上村民代表的同意。這樣，即使有村民反對，只要有2／3多數人表決，他們依法享有的土地承包經營權就被“合法地”剝奪了，諸如此類的問題需要法律盡快解決。

三、加快農村勞動力轉移

建立健全完善的土地流轉制度，大力推進城市化，將使得農業在國民經濟中的權重不斷下降，農業勞動人口被大量釋放出來，農村勞動力將進一步過剩，根據權威機構提供的數據，5年后源自于鄉村的勞動力供給將進入新的高峰期，每年新增加勞動力857萬人，其中800萬人為剩余勞動力，他們將加入本已龐大不堪的“打工者”隊伍。版權所有

大量農業人口紛紛離土又離鄉，常年在城鄉輾轉的8000萬人，青年農民就占了6000萬人，而在20世紀60年代的“上山下鄉”運動中，全國青年大遷徒的總規模也只有1800萬人。

造成這種狀況的原因，一方面是不斷上升的農業剩余勞動力，一方面卻是越來越困難的就業機會。無論任何國家，隨著工業化的發展和工業技術、管理水平及勞動生產率的提高，勞動就業發展的趨勢基本上都是從第一產業大量轉入第二產業，然后轉入第三產業。一些發達國家，第三產業中就業的比重一般都已達到60％-70％，甚至接近80％，不少發展中國家已占40％以上。我國因為城市化水平太低，主要依托城市發展的第三產業發展不快，第三產業中就業的比重不到30％，致使每年減少數千萬個就業崗位。而為了保證城市的秩序以及下崗工人的就業，很多城市制定了護性措施，排斥甚至打擊外來人口的就業，定期不定期地用行政命令的辦法進行強制性清理，把已經進城甚至有相對固定場所和正當生活來源的農民，因為沒有城市戶口或居留證過期而被清理回鄉。與此同時，鄉鎮企業對農村勞動力的吸納能力減弱，20世紀80年代中期是每年1300萬人，到90年代中期下降為300萬人，90年代的后期則每年排斥300萬人-400萬人。那些年富力強、對生活充滿渴望的農民青年，遭遇著“去城市無出路，回農村無退路”的尷尬境地。

篇8

創意產業的國內外研究綜述

對通貨膨脹壓力下人民幣升值的思考

新經濟時代中小企業營銷創新策略探討

國有企業薪酬制度改革優化探究

論電力工程設計對工程造價的影響

論管理創新視域中服務型政府的構建

高校科研經費財務管理制度建設研究

高校內部審計理念探索

“創先爭優”背景下提升高校后勤管理水平的思考

會計制度改革下的公務接待芻議

論秘書與領導之間關系的“度”

居家養老心理關愛服務的困境與思考——以南京市鼓樓區大方巷居家養老服務中心為例

論多極化老齡服務保障體系的構建

論化妝儀式:阿爾莫多瓦電影中的身份和性別表演

文學創作中作家性別與兒童視角研究

十年回眸:高職院校學報的生存與發展——以無錫商業職業技術學院學報為例

“四個合作”應成為高職院校學報辦刊的出發點

職業教育理念在教學改革中的實踐及應用——以加拿大喬治亞學院為例

構建大學生“特殊群體”援助體系的思考

農產品物流可持續發展機制分析

加強外匯儲備動態管理的對策研究

開放條件下商業銀行人才儲備與競爭戰略

企業集團財務集中管理的思考

論我國會計的國際趨同

高校原始憑證的審核

淺析信用證軟條款及其風險防范

金融危機下提升我國外貿企業競爭力的思考

中小房地產企業成長的困境與突破

旅游的美學意義:走出現代性的困境

漓江旅游開發戰略分析

佛教倫理與明清以來江南工商文化精神

文化創意產業發展的條件與價值創造機理分析

農業承包制與工業承包制的比較研究

高職院校圖書館面向社會開展服務的思考

簡析18世紀德國人赴法文化之旅的類型與內容

淺析英文標識語中的詞義交叉現象

再談“虛偽”籠罩下周樸園的悲劇人生

高職畢業論文存在的主要問題與對策

基于學分制的高職導師制、學長制研究

國際服務貿易結構與經濟增長路徑——基于中國數據的經驗研究

我國中小銀行營銷環境SWOT分析

中國銀行奧運促銷策略研究

企業財務管理的計算機輔助評價方法探討

汽車4S店網絡銷售力增進模式研究

近年樓市需求對房價的影響

推進泉州市土地承包經營權流轉的對策思考

南京市落實科學發展觀轉變經濟發展方式對策分析

試論和諧視野下的人口老齡化問題

建設和諧校園需正確處理的關系探討

新時期高校外事工作探析

高職院校特色優勢專業圖書館建設

中國傳統譯論的特色、局限與現代走向

從翻譯哲學觀探析商務英語中隱喻的翻譯

制約大學生就業的原因和應對策略

我國廣告教育的調研報告

江蘇省高職院校學生體育態度分析

“2+1”模式下的課程與評價方法改革探索

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關鍵詞：農民市民化；城鄉一體化；農民進城

中圖分類號：F323.6 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）025-0000-01

一、引言

隨著改革開放的不斷深入，城鄉關系的議題已成為各界討論的重點，而這個問題的根本和核心在于“人”的問題，即農民的出路和身份轉變問題。從某種程度上講，農業和農村的問題更多的表現為物質形態的問題，這些問題的解決依賴于技術、政策等因素，農民的問題則多受社會價值觀念、文化傳統的影響，而觀念和傳統的改變相對于技術的提高和政策的完善是一個更長期，更困難的過程。因此，城鄉一體化的核心與重點就是農民市民化問題。農民市民化包含兩個層次，一是農民直接進城，實現農民到市民的轉化，二是通過農村城市化進而實現農民市民化。

二、農民市民化過程的限制性因素

1.農民自身素質的阻礙

在當前的城市化過程中，大量農民進入城市后，他們在社會觀念和文化上并沒有發生相應的改變，他們當中的一些在生活習慣、行為方式上仍有很多問題，如法制觀念淡薄，不遵守城市規章制度，或者存在不文明行為等。另外，伴隨著農村城市化進程加快，城郊農民可以通過征地補償或出租房屋等得到大筆錢財，出現諸如“拆二代”等人群，由于其素質層面的轉換跟不上物質層面的轉換，他們大多富裕起來后只沉迷于吃喝玩樂之中，給城市治安帶來很大的不安定因素。

2.制度因素

我國土地承包制度規定土地不允許自由買賣，這對維護農村穩定起著重要作用，但在城市化進程中，當前的政策限制農民從土地上解放出來，從而限制農民城市化進程，最終阻礙城市化的發展規模和速度。其次，社會保障制度的不完善增加農民市民化的風險。由于長期的城鄉二元結構，社會保障制度偏重于城市居民。伴隨著農村集體保障功能越來越弱，土地成為最重要的養老保障手段，甚至對大多數農民來說土地就是他們的“命根兒”。因此，農民對于完全脫離土地進入城市非農部門存在很大顧慮。

3.就業信息閉塞

能夠提供有效的勞動力就業信息，是確保農民進城后有工可務的前提之一。然而，由于就業信息的閉塞和農民本身的弱勢地位，使得農民很難及時掌握城市勞動力市場供求信息。農民的就業信息基本上來自于親戚、朋友等熟人，也就造成他們的就業多是盲目的、跟風的行為。比如，農民大多選擇進入本省的城市工作，一方面是就近就業的原因，另一方面是因為進城農民根本得不到外省的有效就業新息。

4.城市生活成本高

農民進城是從農村到城市的異地轉移，要付出極高的物質成本和精神成本。農民進城首先要解決的住房問題、子女上學費用等就要付出極高代價。如果在就業過程中出現拖欠工資、工傷等情況，農民承擔的物質成本足以阻礙農民進城的腳步。另外，農民進入城市所承受的心理壓力也很大。一方面是對城市陌生環境和的恐懼和不適應；另一方面遷移使他們失去原有的交往圈和社會資源，他們在短時間內無法找到新的交往圈，會感受到無盡的寂寞和孤獨。極大的物質成本和精神成本使得農民的轉移帶有脆弱性和不徹底性，甚至徹底關上了農民進城的大門。

三、推進農民市民化的建議措施

1.轉變傳統思想，加強教育培訓，拉近城市居民與新市民的關系

增加城市本地居民與進城農民的交流，努力消除誤會和隔閡，拉近與新市民的距離。采取有效的宣傳方式，增加市民的認知，讓其懂得城市化、農民市民化的重要性和緊迫性，并逐漸對失地農民采取接納的態度。另外，更重要的是提高進城農民自身的素質，縮小其在行為方式、思想觀念、生活方式上與城市居民的差異。加強社區建設，快速建立農民新的交往圈，讓進城農民在城市中找到歸屬感，逐漸成為真正意義上的市民。

2.加快土地制度改革

首先，加快農地確權工作，明確集體所有權的主體代表，從法律上承認農民土地承包經營權的財產權性質，允許農民轉讓經營權保留承包權。這些制度上的規定可以讓農民通過轉讓承包權獲取一定收益，進而一定程度上消除農民失去土地的后顧之憂。其次，探索新的土地流轉形式。根據當地農村的具體情況選擇合適的流轉模式。如“宅基地換房”、“土地承包權出租”、“農地入股”等方式。第三，通過制度安排要將土地轉讓的大部分收益歸農民所有，保護農民的土地權益，促進農民市民化進程。

3.完善社會保障制度

第一，推進戶籍制度改革。當下的戶籍制度仍然承擔著一部分社會保障功能，因此他仍然限制農村人口向城市人口的轉移。今后的改革要取消農業、非農業戶口限制，建立城鄉統一的戶籍制度。第二，多渠道籌集農村社會保障資金。在依靠國家財政的基礎上，以村集體、企業、個人為主來籌集社會保障資金，開辟新的稅源解決社會保障資金問題。第三，完善農村合作醫療制度。努力將農村合作醫療制度與城鎮大病統籌保險接軌乃至合并，同時盡可能對農村醫療方面加強投資和宣傳，改革農村落后的就醫條件，著力解決農民看病難問題。最后，要大力宣傳社會保障的重要性，使農民看到農村社保的優越性，提高其參保積極性，努力讓這種全民的保障制度逐漸代替傳統的家庭自我保障，降低農民進城的風險。

4.完善勞動力就業制度，促進農村勞動力就業或創業

首先，建立城鄉統一的勞動力就業市場，提供多個平臺為農民就業、培訓、中介、維權等信息。建立城鄉統一的用工檔案，把城市勞動力和農村勞動力納入到一個體系里進行管理。建立各省級，各市級，各縣級的就業信息網絡，改善信息閉塞的現狀，避免勞動力流動的盲目性。第二，積極發展二三產業，吸收農村剩余勞動力。隨著工業科技的發展，第一產業吸納剩余勞動力的能力大幅下降，因此積極發展能夠提供大量就業機會的二三產業，尤其是第三產業，對于吸引農民進城有很大作用。

參考文獻：

篇10

關鍵詞：返鄉農民工；權益損失；制度優化

中圖分類號：F124.9 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2012）04-0066-02

如果一個國家經濟發展水平高，意味著國民所得增加，社會福利更廣，弱勢群體的最低生活保障以及相關權益會得到解決。社會經濟發展水平落后是造成我國農民工權益缺失的決定性因素，社會經濟的發展是農民工權益維護的物質基礎，經濟發展水平對農民工權益維護的范圍、程度和給付標準具有根本性的制約作用。近幾年來，國家和地方政府集中精力與財力加強城鎮社會保障改革與建設，但是，隨著下崗人員的增多，領取失業保險金的人越來越多，支出呈明顯上升趨勢，對統籌城鄉經濟社會一體化發展是一大挑戰。隨著金融危機的爆發，我國大量沿海地區進出口企業破產倒閉，吸納農民工的能力下降，大量農民工被迫返鄉，不完善的社保制度在經濟危機爆發后農民工問題更加突出。

一、武漢市返鄉農民工經濟損失

抽樣調查數據顯示，2009年外出農民工月平均收入為1417元，比上年增加了77元，增長5.7%。農民工的工資水平總體還比較低，增長速度較慢，與城鎮職工工資差距不斷拉大，與農民工的價值貢獻不相稱。金融危機造成農民工返鄉潮，企業出現“民工荒”，勞動力市場上勞動力供給小于需求，因此返鄉農民工不斷增加，經濟受到很大損失。

二、農民工權益損失與制度分析

1.農民工權益損失與戶籍制度。現行的戶籍制度是在特定的歷史時期為推動傳統工業的起步和發展，控制農村人口向城市遷移，減輕城市壓力的背景下制定的。但同時它把公民分為農業戶口和非農業戶口兩類，實際是兩種不同的社會身份。戶籍不僅增加了農民工在城市生存和發展的成本，同時也因其所內含的不平等因素使得進城農民工難以融入城市社會，不得不在體制外生存，變成漂泊不定的流動人口。當經濟出現衰退時，他們首先受到沖擊，不得不返鄉，權益受損又得不到補償。

2.農民工權益損失與就業制度。農民工就業制度的歧視是發生在具有同等競爭能力的人受到不平等的對待。包括在進入社會勞動力市場過程中遇到的不平等的待遇。農民工在職的時候也會受到歧視，“同工不同酬”現象較為普遍，不合理的就業制度使得農民工權益損失。同時，由于勞動合同簽訂率低且不規范等原因，農民工發生職業病和工傷后很難獲得及時足額補償。

3.農民工權益損失與社保制度。社會保障是國家通過法律對社會成員在生老病死傷殘喪失勞動能力或因自然災害面臨生活困難時給予物質幫助，以此來保障每個公民的基本生活需要的制度。社會保障制度是否完善已經成為社會文明進步的重要標志之一。現行國家社會保障制度社保制度仍然存在很大的缺陷。農民工基本上被排除在社會保障之外。一旦農民工在城市就業、生活遭遇風險與困難時，享受不到和城鎮居民相同的低保待遇。

4.農民工權益損失與土地制度。我國農村土地屬集體所有制，但是“集體”的邊界不清。農民進入設區的城市工作和生活，其所承包的土地必須交回村集體，不再享有作為集體成員的那種抽象的土地所有權。農村土地產權基本虛置，農民的主體地位難以確定。《土地管理法》規定的補償標準將補償限于直接損失，間接損失的補償則不予考慮。農民工在城市務工，無暇顧及他們在農村的土地，一旦他們在城市失業，農村的土地無法保障他們的生活，因為他們由于務工而錯過了農業的生產周期，導致土地的社會保障功能無法真正實現。

三、農民工權益保障與制度優化

1.逐步放寬戶籍管理制度。戶籍制度改革是一切制度改革的前提，只有在戶籍制度改革下，社保制度、就業制度等一系列制度改革才能發揮效用。積極發展大中城市及小城鎮建設，取消或放寬限制農民工進城務工的條件，將符合一定條件，在城鎮具有合法固定住所，有穩定職業或生活來源，可以辦理常住戶口登記、可規定連續打工滿一定年限（如5~7年）的外來務工者及其家屬、子女戶口可遷入打工所在城市。將人口管理手段逐步由戶籍管理為主過渡到以身份證管理為主，并將農民工逐步納入城鎮管理體系。

2.建立城鄉統一的勞動力市場與就業制度。建立城鄉統一的勞動力市場，在就業機會上，讓農民工和城鎮職工公平競爭，徹底消除一切歧視外來勞動力的就業制度，取消限制農民工就業的工種制度，建立平等的就業制度。允許企業根據勞動力市場價格自由錄取員工，勞動者可以自由地選擇用工單位，使人力資源通過市場實現優化。嚴格規定勞動者的工作時間，明確工資支付制度，消除“同工不同酬”、“同工不同時”的現象，建立統一的勞動力市場與就業制度。

3.建立城鄉統一的社會保障體系。由于我國財力、技術及相關政策條件等客觀條件制約，目前還不具備建立一元化社會保障體系的條件。農民工的社會保障應該根據其自身的各種社會保障需要，按照輕重緩急和可行性，分階段和有步驟地實施各單項社會保障制度，優先建立農民工迫切需要的社會保險、工傷保險、失業保險、醫療保險。對于有雇主且職業穩定、有固定收入和住所，已融入城鎮的農民工納入城鎮社會保險中。

4.完善土地流轉與征地補償制度。消除農民工土地權益的損失，在堅持現行土地承包制的基礎上，按照依法、自愿、有償的原則進行土地承包經營權流轉。建立合理的征地補償制度，讓被征地農民充分享受城市快速發展帶來的經濟效益。確定農村土地征收補償標準，細化補償項目，擴大補償范圍，靈活運用多種征收補償方法。土地承包經營權流轉要遵守現行的國家法律法規，尊重農民意愿，杜絕強制手段，給予轉讓土地承包經營權的農民以補償。通過土地承包經營權的流轉，將土地的承包經營權交給種田能手，使從事非農產業的農民在城鎮安居樂業，成為城鎮的永久居民。在現有的安置補償內容中增加失業補償，補償的標準應不低于失去土地前和目前農村的人均生活水平。

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