導語：如何才能寫好一篇土地流轉政策，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：糧食補貼　土地流轉

自2004年以來，我國開始全面實施糧食直接補貼政策，目前已逐步形成由直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼、農資綜合直補以及最低收購價等共同組成的糧食補貼政策體系。毋庸置疑，糧食補貼政策在促進糧食增產、保護糧食綜合生產能力、調動農民種糧積極性、增加農民收入，乃至改善基層干群關系等諸多方面都起到了積極的作用。但不容忽視的是，糧食補貼政策仍存在諸多問題。其中，較為突出的是，糧食補貼對當前農村土地流轉造成不利影響，未能充分考慮到土地流轉和規模經營的長期目標。應當說，促進土地流轉和適度規模經營是發展現代農業的必然要求，也是促進我國農業現代化的題中之義。因此，當務之急是促進糧食補貼與土地流轉之間的政策協同，形成政策合力，從而更好地提高政策實施效率。

一、糧食補貼和土地流轉之間的政策沖突

糧食補貼政策的實施，一定程度上改變了土地經營的預期收益，從而對農民的傳統土地經營策略產生了直接影響，這也從根本上改變了原有土地經營的穩態結構，由此對土地流轉和規模經營產生負面影響。

(1)糧食補貼政策改變原有土地流轉關系

由于長期土地經營收益較低，大量外出務工農戶將土地流轉出去，而且多以短期流轉為主，流轉形式大多是出租、轉包和委托代耕等。隨著糧食補貼政策的實施，糧食補貼資金均歸原土地承包人所得，流轉后實際種糧人沒有享受到政府的相關糧食補貼。糧食補貼帶來的利益關系調整，增加了土地糾紛。以往強迫農民土地流轉和征地補償不到位的，農民要求糾正或提高補償標準；過去二輪承包時放棄土地或者轉包出去的，提出要回土地重新承包。許多在外務工經商的農民紛紛棄城返鄉，他們有的索要原有承包地，有的將原轉包給種糧大戶的耕地轉交自己的親屬耕種，擔心自己失去土地，從而引發新一輪土地承包糾紛。

(2)糧食補貼政策難以激勵種糧大戶

以上闡述的糧食補貼引發土地糾紛主要發生在政策實施初期，新時期的問題主要是現行政策不利于激勵種糧大戶從事規模經營。從糧食補貼的本質要求來看，應對種糧農民進行補貼，但在土地流轉后，糧食補貼仍歸土地承包人所有，現實中“誰的土地誰受益”與國家“誰種糧誰受益”的政策相悖。流轉中糧食補貼相關政策不配備，真正的種糧戶得不到國家的糧食補貼，影響了土地流轉的長期性和穩步發展。對于規模經營者來說，不能按實際耕作面積得到糧食直補和綜合補貼，規模經營的成本優勢不明顯。糧食補貼政策在促進農民種糧的積極性的同時，由于沒有與時俱進，在機制設計上對土地流轉沒有較大的激勵作用，因此現有的土地流轉現象只存在于農戶間的自發轉移，沒有形成具有規模的土地集中。在促進土地流轉以更好的促進耕地的可持續利用方面，糧食直接補貼政策的效果并不理想。

(3)缺乏土地經營退出補償機制導致老齡人口超時勞動

目前，我國60歲以上的老人已達1.34億，占到總人口的10％，其中70％居住在農村。60歲本是進入退休年齡的時間，但由于農村缺乏養老金，同時沒有土地經營退出機制，導致農村老人超負荷勞動、超時間勞動現象嚴重。在大量青壯年勞動力外出務工的背景下，家庭保有的土地理所當然地當作留守老人養老的經濟保障。由于這些土地難以通過市場交易的方式得到較高的補償，加上非農收入來源不穩定，土地“惜轉”情況較為普遍，即使是非農就業收入比較充裕的承包戶也存在使土地粗放耕種甚至撂荒也不愿將土地流轉的心理。缺乏退出土地經營的補償途徑，農民相應的經濟或物質補償，這既導致農村老人過渡勞動，也不利于土地流轉和規模經營。

二、糧食補貼和土地流轉之間的政策協同

當前，需要不斷糧食補貼政策，同時要對土地流轉進行針對性地政策引導，從而更好地實現政策協同，兼顧土地流轉和規模經營的長遠目標。

(1)糧食補貼向種糧大戶傾斜

從糧食補貼的內在要求來看，應當是補貼給那些在真正種糧的農民，而不是那些雖承包了責任田的農民，但實際不種田已外出打工或從事非農產業的農民。但在操作環節，是否種糧的甄別成本很高，且會帶來新的問題。因而，從實際運行來看，普惠制的糧食補貼政策難以在短期內改變。但補貼政策應與農業規模經營，發展現代農業相結合。隨著大量農村剩余勞動力的外出打工，農村經濟社會結構發生了很大的變化，農村土地向種糧大戶流轉趨勢更加明顯，糧食生產的規模化經營不斷擴大，這種變化符合現代農業的發展方向。農業補貼設計在政策導向上應順應這一趨勢。為此，補貼政策應具有鼓勵種糧大戶承包土地、同時推動那些已經離開土地的人把土地轉讓出來的作用。這就要求農業補貼政策對種糧大戶的需求給與合理的考慮，對現代農業生產方式的推廣應用給與適當的補貼。

具體的做法是采取增量補貼的方式，從糧食直接補貼資金中劃撥一部分作為種糧大戶的補貼資金。通過采取累進制的方式，進行二次補貼，即一次“普惠制”，二次“特惠制”，當然前提是對種糧大戶要有嚴格的審核程序和后續監督環節。種糧大戶由于耕種面積較大，對糧食補貼的反應較為敏感，通過適度的累進補貼，將有效增加經濟激勵，有效提高農民的種糧積極性，擴大種糧面積，實現土地流轉和規模經營。

(2)出臺鼓勵土地流轉的補貼政策

種糧大戶補貼是針對土地流轉的接收方，激勵土地流轉需求。但當前土地流轉的供給同樣不足，土地“惜轉”普遍存在，當務之急是制定農村土地流轉優惠政策，從資金投入、技術支持、信息服務、稅費減免、創造非農就業機會、農業勞動力轉移等方面給予扶持，激勵小塊土地經營者轉出土地。對此，高度重視土地流轉工作，安排土地流轉扶持資金，針對土地轉出方實施土地流轉補貼，這不失為一種很好的方式。具體方式是，對于達到一定的土地流轉期限，達到一定的土地流轉面積，具有穩定的土地流轉關系的農戶進行一定的收入補貼。實施土地流轉補貼的關鍵在于加強監管，土地流轉必須是農民依法承包的土地，以有效流轉合同為依據，并在土地流轉服務中心進行交易、簽約和鑒證。

土地流轉補貼除了針對土地轉出方，另一個重要的補貼對象應是土地流轉平臺。鑒于目前土地流轉中多頭管理現象嚴重，要充分發揮土地流轉平臺的職能和作用，尤其要重點建立以鄉鎮為主的土地流轉

服務機構，強化其在提供流轉平臺、加強土地流轉信息和政策法律宣傳中的作用，支持農村土地流轉服務機構和信息化平臺建設。將土地流轉平臺的補貼作為重要內容，對區、鄉鎮(街)的土地流轉服務平臺建設成績突出的予以補貼，這將起到引導和示范作用，起到事半功倍的效果。

(3)建立農村老齡人口土地經營退出機制

通過補償機制激勵老齡化農民退出農地經營，既有助于農業規模化經營，又使農民也能享受“退休制度”。這有成熟的國外經驗可以借鑒。如德國、法國和日本等，采取“農民退休”形式，使老年農民轉讓農場、退出農業，既促進農業規模經營，推進產業結構調整，也提高農業勞動生產率，增加農民收入。

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【關鍵詞】農村；土地流轉；政策建議

0.引言

隨著我國經濟與社會的發展，我國相繼出臺了有關的政策方案，在農村經濟發展中，農村土地流轉的新經濟形式逐漸產生，并不斷推進我國土地向集約化經濟發展。科學合理的土地流轉能夠為農民帶來經濟利益，有利于我國社會新農村的建設。

1.農村土地流轉存在的問題

1.1對農村土地流轉的認識不夠

對農村土地流轉的認識不到位主要有三個方面：其一，農民小農經濟思想較深。部分農民受傳統思想的影響，對土地所有權比較重視，即使外出務工也不愿轉讓土地。另一方面，國家出臺相關政策，農業稅全免，鼓勵農民務農，以致部分農民不愿轉出土地。其二，農民對土地流轉政策不夠了解。有少數農民擔心政府會收回土地承包權，對土地流轉政策不夠清楚了解[1]。其三，政府基層不夠重視農村土地流轉。部分基層工作人員不夠了解土地流轉的相關法律法規、流轉方式、流轉出現的問題等，對土地流轉的宣傳力度不夠，未能有效地引導土地流轉，導致土地流轉缺少管理與監督。

1.2農村土地流轉的保障機制不完善

我國社會保障體系不夠全面，部分農村地區未建立社會保障機制，對農民的土地轉讓無法給予充分的社會保障。農民對土地流轉的態度比較謹慎，同時普遍認為土地有增值與穩定發展的空間，導致不愿轉出土地。另一方面，農民的利益得不到充分的保障。少數地區通過利用土地流轉來增加收入以及干部福利，甚至用行政手段干預土地流轉。同時，業主由于投資失敗以及市場發生變化等因素的影響，無法及時兌現農民租金，農民的收益就無法得到保證。土地流轉收益沒有增長機制，在流轉合約上，農民的收益是固定的，流轉期間不會再次調整租金，農民的收益無法隨著經濟的增長而增加。

1.3土地流轉市場不完善

農村土地流轉的特殊性直接影響到土地流轉市場的發展，然而土地流轉市場的發展狀況對農村土地資源的配置有重大的影響。目前我國土地流轉市場出現的問題主要體現在以下幾個方面中。其一，農村土地價格機制不夠完善。價格機制主要包括價格運行機制、價格調控機制以及價格形成機制。在土地價格形成機制中，土地流轉價格能夠體現農民土地承包權的經營權益，由于我國整體否定土地是商品，將土地所有權與地租、價格以及價值區分開來，使得土地流轉價格無法反應其真實價格，在土地流轉中形成的價格不利于土地流轉市場的健康發展。在土地價格運行機制當中，我國土地流轉價格不規范，其應由地租、供求關系以及稅費共同決定的，由于農業稅費已經取消，目前我國土地流轉價格就由地租和供求關系來決定。地租由于受到行政地租以及權利地租的影響，土地的價格制定無法符合供求關系的需求，造成土地價格比較混亂，使得土地市場無法均衡、平穩的發展。在土地價格調控方面，政府部門沒有對土地價格進行適當地調控、引導以及管理[2]。使得土地價格市場比較混亂，造成農民土地收益的損失。其二，沒有完善的交易中介服務組織。中介服務組織主要是解決土地糾紛事件，大多組織信息體制不健全，服務功能不夠完善，造成土地流轉雙方對土地流轉的信息不夠了解，容易造成土地流轉效益不高以及流轉規模不大的影響。其三，土地分配機制不夠合理。農村集體經濟組織、土地流轉雙方三者的土地收益分配有失公平，配置不均衡。

2.農村土地流轉的政策

2.1加強對農村土地流轉的認識

在土地流轉的過程中，要改變思想觀念，加大對土地流轉的宣傳力度，例如利用廣播、網絡以及電視等各種傳播媒介進行宣傳，消除傳統的小農經濟思想觀念。確保土地流轉給農民帶來有效的收益。對廣大基層干部以及農民進行土地流轉相關知識教育，加大對土地流轉的法律法規知識的教育，加強對土地流轉的了解。

2.2完善農村土地流轉市場機制

完善農村土地流轉市場機制就要加強以下三方面的機制建設。首先，要加強土地流轉價格機制的建設[3]。土地流轉價格即市場價格，供求雙方通過自身利益達成的交易價格。合理的土地流轉價格有利于供求雙方獲得合理的土地收益，在農村土地的有效利用上能夠發揮出最大作用。完整的土地價格機制有以下幾個方面的要求，詳情請見圖1所示：

圖1 完整的土地流轉價格機制

其一，完善土地流轉價格機制。相關部門要加強土地管理，詳細記錄土地交易情況，對各種土地檔案資料以及土地流轉交易情況進行整理，為農村土地管理以及土地流轉市場提供有利的數據依據。對不同等級的土地進行分級管理，發揮土地的最大經濟效益。需要建立土地流轉交易信息平臺，為土地流轉雙方提供充分的土地流轉信息，促進土地流轉的公平交易，保障土地流轉雙方的權益。其二，對土地流轉價格機制的主體要明確。在土地流轉中，允許農民根據市場價格確定土地流轉價格，農村土地流轉價格不能低于最低保護價。由市場機制來規定土地價格，促使土地流轉市場平穩發展，明確價格機制的主體是市場。其三，政府部門應完善土地價格調控機制。發揮土地調控的功能，就要對資源進行合理的配置，分配好土地流轉雙方以及農村集體經濟組織三方的收益。利用土地價格市場調控機制確保市場的穩定發展。

2.3建立健全社會保障機制

政府應完善社會保障機制，尤其要建立農業風險保障機制，加強對農業基礎設施建設，加大開發土地力度以及農業綜合開發力度。在氣象、作物病蟲害、畜禽疾病以及市場信息風險等進行預測預報。在農業生產條件方面，要加強對道路、電力以及水利方面進行改善，為土地流轉經營提供有利的條件。出臺相關政策，保護農民土地收益的經營權利。在農村地區建立社會保障機制并完善，在土地流轉的過程中確保土地雙方的合法利益。

3.總結

隨著我國社會主義新農村的建設發展，我國農村土地流轉成為一種新型的土地經營模式，目前我國的農村土地流轉還存在一定的問題，針對這些問題進行改善，能夠有效地促進新農村建設的進程，充分利用土地資源，對我國農業的發展也有促進作用，也有利于農民生活水平的提高。

【參考文獻】

[1]陳衛平，郭定文.農戶承包土地流轉問題探析[J].經濟問題探索，2010，12（1）：23.

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（一）土地流轉的現狀與問題分析1998年至2007年我國土地流轉速度緩慢，基本保持了不動的小農戶生產模式，十年土地流轉年均增幅14%。自2008年，在各級政府的推動下，土地流轉進入高速發展狀態，2008年土地流轉量增長率達到了70%。到2008年底，全國農村土地承包經營權流轉面積1.09億畝，占我國農戶承包耕地面積的8.9%。2009年流轉面積再創新高，年增長率近50%。截至2011年底，全國家庭承包耕地流轉總面積達2.28億畝，比2010年底增長22.1%；占家庭承包經營耕地面積的17.8%，比2010年提高3.1個百分點。截止2012年年底，全國耕地流轉面積達到2.7億畝，占家庭承包總耕地面積的21.5%，經營面積在100畝以上的專業大戶、家庭農場超過270多萬戶，而土地流入企業的比例較低，但增速在加快，較上年增長了34%。截止2013年年底我國耕地流轉面積達到3.4億畝，同比增長了25.93%，占家庭承包總耕地面積的26%，相比2008年增長了3.1倍。規模在100畝以上的專業大戶超過了280萬戶，家庭農場超過85萬個，土地流入企業的比例保持上升趨勢，較上年增長了40%（見表1）。為促進我國土地流轉，我國相關政策也發生了變化。2008年政策明確指出允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，鼓勵建立土地承包權流轉市場，發展規模經營。2009年政策偏向于土地流轉的承接方向和集中方式，鼓勵建立農村合作社，鼓勵以大戶、家庭農場、企業等多種土地流轉集中發展模式。2010年土地流轉過程的問題開始呈現，如土地流轉后的非農化、農戶基本權益問題、流轉糾紛問題以及農民增收問題，政策強調土地流轉必須遵循依法依規、自愿的原則。2011年強調農村土地產權化，農民可以通過抵押等多種方式對土地進行流轉。2012年各級政策在推動土地流轉的同時，著力保障農戶的基本權益和農地農用的基本屬性。2013年政策偏向規范化農村土地流轉，建立農村土地流轉體系。深入分析，我國土地流轉存在以下幾個方面趨勢：第一，流轉方式由農戶自發流轉逐步轉向為組織化、規范化流轉。過去土地流轉一般限于熟人之間與個體之間，一般是農戶根據自己的需求對土地進行流轉。這種自發流轉一般沒有合同而只有口頭約定，非常不規范。近年來在政府的引導下，土地流轉開始組織化、規范化，這主要表現在：一是土地流轉不再是口頭協議而以流轉合同為主；二是農戶流轉不再局限于熟人之間；三是農戶流轉方式多樣化，例如轉租轉包或入股等；四是土地流轉基本在政府引導下完成；五是流轉后的土地使用情況受到政府的直接監督和管理。第二，土地流轉呈規模化集中趨勢，往大戶和企業方向流轉轉移。個體流轉比例下降，規模化集中是當代土地流轉結果的重要特點，具體表現在：一是在政府引導下，規模化和專業化生產成為趨勢，因此土地基本實現集中流轉；二是農業生產組織不斷豐富和壯大，例如專業大戶、家庭農場、農業經濟合作社、農業生產企業等，在政策引導和鼓勵下，這些組織大規模吸收個體農戶土地，從而使得土地規模化集中流轉。

（二）土地流轉的問題與原因分析1.雖然我國土地流轉取得了較好的成績，但是依然存在不少問題：第一，土地流轉集中度依然較低，規模較小，企業化程度低。自2008年以來，我國大力推進土地的集中化流轉，雖然發展迅速，但整體流轉量不足，流轉面積占總耕地面積的比重不到30%。流轉后規模也較小，基本以大戶生產的形式存在，規模在1000畝以下，一般在50-200畝之間。以企業形式進行農業生產的總體規模較低，據農業部統計，我國農業生產企業參與度不到3%。實際上，我國許多大戶生產模式基本靠政府的補貼機制來盈利，實際處于虧本狀態，并且存在盲目生產的現象。現代化企業生產方式能夠及時順應市場變化，是市場經濟發展的產物，也是最高效的生產方式。企業化程度不足是我國農業生產低效的重要原因。第二，流轉依然不規范，糾紛頻繁。土地流轉速度加快，但由于不規范導致的糾紛也非常多，這主要是因為：一是目前我國對土地的流轉缺乏監督，個體農戶對相關制度和法律的認知度不夠，流轉雙方存在認識偏差，導致其合約履行困難；二是我國相關規范體系缺失或者不足，如制度缺陷、法律法規不健全等，這導致糾紛處理難度大；三是流轉主體混亂，例如法律規定土地流轉的主體只能是農戶，但實際中政府、集體組織會利用強制手段進行流轉，多方參與導致利益糾紛較多；四是流轉雙方存在差距，農戶被誤導簽訂合同的現象存在，農戶利益被不合理剝奪，導致糾紛發生。第三，土地流轉市場化不足。市場化程度低主要表現在三個方面：一是土地流轉主要停留在熟人之間、個體化之間，自由流通不足；二是一些農戶流轉的意愿不強，處于可轉和不轉的狀態，一些農民不愿意流轉土地；三是土地流轉的承接者較少，即大戶、合作組織以及企業等土地承接者較少，供求都不存在競爭性。市場化程度低主要是因為三個方面：一是農村本身市場化不足，導致土地無法很好的進入市場；二是農村土地流轉主體不足，農戶沒有市場意識，其他主體也沒有強烈的進入意識；三是政府引導不夠，導致土地無法良好的進入市場。第四，農戶收益得不到合理保障，流轉不暢。從中央做出土地流轉戰略時就將農村土地流轉保持農業化以及保障農戶的基本權益作為基本準則，但是實際中國個體農戶的土地流轉權益難以保障。首先土地流轉的價格非常低，一畝地一般一年轉讓價格就幾十元。二是流轉時間基本被一次買斷，農戶未來缺乏利益保障，這導致土地流轉引起的土地增收農戶沒有收益。權益無法保障導致農戶參與土地流轉的積極性降低。2.究其原因主要在于以下幾個方面：第一，農村資產市場化不足。農村市場化本身的市場化程度成為重要限制，這是因為在這樣的環境下，農村資產進入市場非常困難，土地市場化也非常困難。市場化程度反映了其市場體系不健全、市場監管不足等缺陷，這些缺陷一方面會阻礙土地流轉的市場化，另一方面即使土地流轉進入市場也會產生系列問題，如價格混亂等。第二，政府存在功能。土地流轉一直是在政府的引導和鼓勵下進行，政府應該表現的是間接參與的角色，這也是土地流轉市場化的基本要求。但縱觀我國土地流轉的發展過程，政府直接參與的程度非常高，很多大戶是在政府直接參與下產生，農村合作組織是在政府直接資助下建立，甚至企業進行的土地流轉也有政府的直接角色。部分地區甚至存在政府利用行政手段來達到規模的目的，強迫農戶的土地進入流轉。此外，政府沒有執行合理的監督機制，法律體系以及農村土地流轉體系也不健全，導致農戶的基本權益得不到保障，土地流轉糾紛頻繁。第三，農戶傳統思想嚴重。傳統觀念下，農戶保持著對土地的強烈依賴性，即使其外出也無法擺脫這種依賴性。這種意識會限制土地的流轉。一般其只愿意短期流轉，對長期流轉存在憂慮，害怕因此失去其賴以生存的土地。這種傳統思想很難改變，這主要是因為一方面農戶對政府政策的信任度較低，我國政策變化頻繁，農戶對未來收益缺乏安全感，另一方面農戶整體知識水平低，對新的政策和相關知識的接受度較低。第四，當前農村土地收益偏低。土地收益較低實際上是指農業生產的收益普遍較低，這將導致三個方面的結果：一是導致當前土地流轉的價格低，農戶無法通過土地流轉獲得滿足基本生活的收益；二是導致農村資本參與土地流轉的量少，許多企業不愿意從事農業生產，而目前我國大戶生產也大都處于虧本的狀態；三是土地收益增值的部分農民無法收益。

二、土地流轉過程中的博弈關系

土地流轉的現狀、問題和障礙是影響博弈關系的重要因素，也是博弈結果的重要影響因素。具體分析土地流轉過程中的博弈情況如下。農村土地流轉博弈關系的主體是參與農村土地流轉的主體，即政府、農戶和土地承接者（大戶、農村合作社、企業或者其他組織）。這三者存在多種形式的辯證關系，關系的不同主要在于政府角色的不同。根據政府的參與情況可以分為三種：政府不參與；政府作為非利益主體的間接參與和政府作為利益主體的直接參與。

（一）政府不參與政府不參與是指在土地的流轉過程中，政府不參與任何活動，不進行任何行為，農戶與土地承接者處于完全自由的狀態。這是土地流轉發展到最后的狀態：農村土地已經完全市場化，可以進行自由流通。這時的博弈是一種簡單的利益博弈關系，本文將a，b，c和d分別代表博弈主體的收益大小。農戶進行農村土地流轉其獲得的收益為a，a包括農戶不進行農業生產的所有收益，即農戶轉讓土地的收益以及從事其他勞務的收入。當農戶不參與農村土地流轉時獲得的收益為c，包含了農戶從事農業生產以及在農業閑暇時間獲得的其他收入。土地承接方選擇參與，其收益為b，包含了其從事農業生產的凈收益。土地承接方選擇不參與，其收益為d，即其不從事農業生產的凈收益。從表2可以看出，其只有兩種可能，合作與不合作。兩方合作得到的收益為a和b，不合作得到的收益為c和d。可以看出只有當a>c且b>d，時，二者合作才能完成，否則不會合作。這是完全市場化的狀態，市場中只有簡單的利益關系，利益的大小決定了合作或不合作。這里的利益不僅僅是當前利益與短期利益，一般來說，無論是農戶還是土地承接者，都會綜合考慮長期利益和短期利益。

（二）政府作為非利益主體的間接參與當政府作為非利益主體進行參與時，二者的當前利益格局會改變，這是因為政府即使作為非利益主體，其行為也會影響雙方的利益以及選擇，并且其作為有指向和導向的作用。政府一般通過政策引導來改變雙方的行為。這時政府行為一般存在三種選擇：一是鼓勵農戶，從而提高農戶受益；二是鼓勵土地承擔者，從而提高其收益；三是雙向鼓勵，提高雙方的收益。政府采取何種行為需要根據其目標和在完全市場狀態的利益關系進行權衡。假設在政府不參與的完全市場狀態下，農戶參與的收益要低于農戶不參與的收益，那么政府為了改變農戶的選擇，必然需要制定對農戶有利的政策來改變其選擇，從而達到鼓勵農戶參與的目標，而如果土地承擔者進行農業生產的收益要低于進行非農生產的收益，那么政府要改變其選擇，必然需要制定對其有利的政策來改變其利益大小關系，從而達到鼓勵其參與的目標。如果a<c且b<d，那么政府就必須進行雙向鼓勵。在實踐中，政府的行為選擇不僅僅需要考慮利益關系，也要考慮農業未來的戰略以及農民的增收問題。由于我國農戶當前進行農業生產的收益非常低，政府在進行土地流轉與農業改造時，促進農民增收也是重要的目標，因此即使a>c，政府政策也會偏向農戶，以提高其收入水平。政府會根據利益關系進行一系列行為，以促進土地流轉，但其政策實施的行為效果不一定得到認可，這就是政策失效。假設政府進行鼓勵農戶的政策，并估計在政策實施后農戶參與土地流轉后的收益會高于不參與土地流轉的收益，但對于農戶來說，其依然有自己的評價標準，因此依然可能產生兩種博弈結果，即選擇合作與不合作。如果政府的引導行為要先于其他參與者的行為，后者必然會在前者行為的基礎進行抉擇，因此這時政府行為成為其重要的影響因素。假設政府的行為在農戶與土地承擔者的行為之后，那么農戶和土地承擔者需要預測政府的政策導向進行決定。在此，政府也會對二者的預測進行評估來實施最終的行為（見圖1）。政府的行為順序會直接影響其他參與者的行為。在某個市場狀態下，土地承擔者都愿意參與土地流轉進行農業生產，而農戶的選擇不確定。如果政府給予確定的政策，并且政策在農戶做出抉擇之前，那么農戶可以根據確定政策來決定選擇。那么這時政策的效果是100%。如果政府政策在農戶做出行為之后，那么農戶需要考慮政策實施的可能性，那么政策的效果就小于100%，那么在同樣的政策下，農戶可能選擇合作，也可能選擇不合作。如果政策是有利的，那么效果會被縮小。如果政策是不利的，那么實際效果是增強的。因此，當政府給予有利政策時，應該提前給予確定消息，那么更多農戶選擇合作。如果不是非常有利的政策，那么政府可以通過提高政策預期來引導農戶參與。但這種行為會影響農戶對政策的長期估計。

（三）政府直接參與政府直接參與的博弈關系往往更為簡單，是指政府通過各種手段來實現其目標產生的博弈關系。當政府直接參與到博弈關系中時，農戶和其他經濟組織就處于被動狀態，即只能選擇合作。這是我國當前存在的狀態，例如一些鄉鎮基層政府組織會直接通過行政手段或者游說的方式來改變農戶與土地承擔者的選擇。如果只有農戶一方在政府不參與的情況下選擇不合作，那么政府只要直接改變農戶的選擇即可。如果只有土地承擔者在政府不參與的情況下選擇不合作，那么政府只要改變土地承擔者的行為即可。如果二者都選擇不合作，那么政府需要同時改變雙方的行為和選擇。政府直接參與不一定是強制的，也可以通過未來的收益預期改變其行為。同時，政府直接參與也可以以利益主體的角色參與，即由政府擔保或者政府直接簽約的形式進行（見圖2）。以上三種博弈在我國都存在，只是其存在的條件和區域有差別。在經濟發達區域，土地流轉已經達到相當程度，農戶對土地的依賴思想已經改變，眾多土地承擔者參與競爭土地的轉包或者轉租等形式的土地轉讓，這時不需要政府進行參與，土地進行自由流轉和集中。例如在廣東省部分區域（從化）已經實現土地的自然流轉和集中。政府直接參與的形式的存在一般包含三個方面：一是農戶對土地承擔者不信任，需要政府直接參與進行引導；二是土地承擔者缺失，政府需要作為土地承擔者來實現土地流轉和集中；三是政府無法通過間接的政策來引導博弈關系的轉向，但可以通過直接參與來改變。可以看出，政府直接參與一般在市場非常不規范、博弈關系嚴重不合作的情況下發生，這時政府往往要付出較大的代價來實現目標。我國最常見的是政府間接參與，即政府通過引導來實現土地的流轉與集中。這時政府的功能主要體現在三個方面：一是制定鼓勵政策，改變利益相關者的選擇；二是不斷完善相關制度和體系，以保障土地流轉的宏觀環境；三是監督功能，保障政策、制度、法律法規的實施。事實上，博弈的三個參與者，都處于理智狀態，因此都遵從理性人假設。政府有自己的目標和能力，其會根據目標以及現實博弈狀態進行選擇，農戶也能清楚辨別自己的長期與短期利益關系，從而做出最佳的決策，土地承擔者也能夠匯合各方信息做出最佳行為。

三、促進土地流轉的創新路徑分析

（一）政府方面雖然部分區域土地流轉取得了良好的效果，流轉比例較高，但是我國絕大部分區域的土地流轉與集中還處于發展初期，因此政府一般是直接參與者或者間接參與者。對此，應該從以下幾個方面來完善政府功能：第一，完善與穩定政策體系，提高政策預期。政策體系是影響土地流轉參與利益與行為關系的重要因素，而政策預期是參與者對政策效果的估計，是直接影響因素。目前許多農戶對是否參與土地流轉猶豫不定，原因之一在于政策的不穩定導致的政策預期不穩定。建議政府對于利好政策應該在農戶確定行為之前公布，以提高預期效果。對于無法給予當期利好政策的政府，為了提高土地流轉效果，可以提高政策預期，在農戶選擇之后公布政策。第二，加強土地流轉監管，減少土地糾紛。土地的糾紛的產生主要在于農戶的利益得不到保障。對此應從多個視角加強監管：一是監督合同的合規性與合法性，以保障農戶的基本權益；二是監督合同的平等性和收益的平等性，以保障農戶的合理收益，防止農戶被誤導；三是監督土地流轉使用的合規性和合法性，保障農戶后期的基本權利，防止土地流轉后非農化。第三，規范農村土地流轉體系，加速土地流轉。目前土地流轉不規范主要表現在以下幾個方面：一是自由流轉較多，合同缺乏；二是合同本身存在不規范；三是土地流轉非常不穩定，違約行為時常發生，而違約得不到良好的處理；四是土地流轉市場化不足。對此，政府應該具體從以下幾個方面著手：一是建立土地流轉市場，及時公布土地流轉供求信息；二是規范土地流轉合同的簽訂和實施，保障雙方權益；三是完善相關法律法規，保障土地流轉市場的有序性，嚴厲打擊土地流轉的投機行為和違規違法行為。

（二）農戶方面在博弈中農戶是理性人，可以做出理性的選擇。但是在實際中，農戶思想保守而傳統，其對土地的依賴性會影響其做出理性的行為，因此會降低政策的效果。為了改善農戶的意識，提高農戶參與的積極性，建議從以下幾個方面出發：第一，加強對農戶的思想教育。思想教育應該涉及以下幾個方面：一是加強農戶對土地流轉的教育和認識。土地流轉不是改變其所有權，而是改變其暫時使用權。只有農戶認識到這點才能降低對土地流轉的抵觸；二是提高其對當代社會形勢的理解和認識，尤其是農村經濟發展形勢的認識。許多農戶目光短淺，習慣守著一畝三分地過貧窮生活。這主要在于農戶對社會環境認識不足，應該加強教育，使其充分認識到只有走出去才能發展自己，固步自封只會更加貧窮。此外農村經濟正在轉型時期，農村內部具有廣闊的就業機會，即使在農村，也能找到比農業生產更好的工作。第二，充分保障農戶的短期和長期收益。實現土地流轉的基礎必須充分保障農戶的短期和長期收益。在農村經濟改革過程中，農戶的非農收益可能非常不穩定，其對未來的預期會降低，因此只有保障其短期和長期收益，農戶才能放心的將土地進行流轉。為了保障短期和長期收益，建議流轉收益分為固定收益和年度分紅收益，以實現土地增收和農民增收統一的雙重目標。第三，加強對農戶非農技術的培訓，引導農戶進行非農就業。農戶是否選擇合作，關鍵在于其從事非農工作的收益。因此只有提高其非農就業的能力，保障其非農就業的收入，其才能真正從農業中解脫。總的說來，當前農村已經出現“386199”的現象，很多勞動力處于年齡結構大、知識水平低和勞動能力弱的局面，因此其脫離土地難以找到適宜的非農工作。所以應該另辟路徑，開展一些針對中老年人的培訓，并輔助其進行非農就業。

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為深入了解農村土地承包經營權流轉情況,積極探索建立健全農村土地承包經營權流轉市場,促進和規范農村土地承包經營權流轉。本文就當前農村土地流轉存在的問題,結合自己深入基層的調研,談點粗淺看法。

一、當前土地流轉中存在的問題

從我縣土地流轉整體情況看,歸納起來主要有“四多四少”:

1.自發流轉多,有序流轉少。目前,我縣農民自發流轉的占80%以上,農戶委托鄉村組織流轉的土地不足20%,且農村土地流轉行為多發生在農戶之間。

2.代耕轉包多,其他形式少。我縣農村土地流轉的形式主要有代耕轉包、出租兩種,但由于代耕轉包或出租土地不需辦理《農村土地承包經營權證》變更手續,大多數農民轉包或出租土地時并沒經過村級組織,也沒辦理合同鑒證手續。據調查,有85%的轉包和出租土地沒有辦理合同鑒證手續。轉讓、互換、入股等其他流轉形式進程緩慢。

3.短期流轉多,長期流轉少。由于出讓方擔心務工經商收入不穩定,擔心政策變化,怕土地轉出后失去土地,大多數采取短期轉包的方式。據調查,我縣土地流轉期在兩年以內的占到了80%以上,大部分是一年一簽,一般的經營者不敢過多投入,造成流轉效益低下,影響土地流轉。

4.口頭流轉多,書面合同少。目前,我縣多數農戶在土地流轉時,以口頭協議進行流轉的多,不簽訂書面協議或合同。即使有的簽訂了書面協議,也內容簡單,形式不規范不健全。一旦發生矛盾,容易引發土地糾紛,給農村社會帶來了一些不穩定因素。

二、解決土地流轉問題的對策和建議

第一,加強宣傳,引導土地流轉。土地流轉是加快農村產業結構調整、實現集約經營和提升農業產業化經營水平的前提和基礎,是農業生產要素優化配置的有效途徑,所以對土地流轉法規政策要進行廣泛宣傳,著重解決對土地流轉認識不深不透的問題。要有針對性地加強指導,注意抓典型、樹榜樣,發揮典型示范帶動作用,讓更多農戶認識到土地流轉帶來的好處,增強土地流轉的信心,促進農民積極、主動、自覺、自愿地加入到土地流轉中來。要嚴格堅持依法、自愿、有償原則,充分尊重農民的生產經營自,絕不能搞行政命令。

第二,加強服務,促進土地流轉。做好土地流轉指導與服務工作是各級政府的職責,必須切實擺上重要議事日程,特別是農業經管部門要幫助農民群眾做好流轉合同簽訂前的指導、審查,對已簽訂合同進行登記備案,出現糾紛后進行調解和仲裁。鄉與村必須監督農村土地的合理使用,為土地流轉及時提供政策咨詢、信息服務,尤其是要建立信息平臺,提供土地供求信息。還要把土地流轉與農業產業結構調整有機結合起來,促進資源的合理配置,推動農業產業化發展。

第三,加強管理,規范土地流轉。土地流轉,必須突出農民的主體地位、尊重農民意愿,必須符合現行土地政策和中央精神,必須規范操作與管理。政府要研究制定規范土地流轉的措施,形成配套的流轉管理辦法和經常性的工作制度,積極引導農民依法有序地進行土地承包經營權流轉,促進土地流轉規范化發展。

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但是有一個問題，就是如何將農民的土地集中起來和流轉過程中，使農民獲得長期的土地收益。土地流轉應先保障農民權益，不但是市場經濟在農村延伸的必然要求，還是進一步充實土地承包經營權的必然選擇。

為了實現土地，特別是可耕地的經濟利用效率，快速提高農民收入水平，實現土地的集約化經營，國家先后出臺多項法律與法規及相應政策，促使農村土地流轉，各地方為提高當地農民收入，提升地方經濟增長，也出臺了相應的土地流轉支持政策，以促使土地流向大型經濟實體或個體戶，但事物都有兩面性，在流轉過程中或多或少會發生一些權益上的重新調整，造成一些爭執，如果不及時處理與化解，或許會成為新的重大社會矛盾，現就當前土流轉所形成的權益問題這爭分類歸納如下：

一、土地流轉過程權益爭執中的官民之爭

在執行國家土地流轉支持政策過程中，一些地方官員，特別是基層地方官員，為了及時完成上級下達的流轉任務，緩解工作壓力，或者覺得當地民眾素質過低，無法理解國家的產業政策，覺得需要自己的明智抉擇才可給當地百姓造福，或者是為了謀取不正當利益，往往會采取非常手段，實現土地流轉，最常見的是當地鄉鎮政府直接或間接參與土地流轉工作，充當土地流轉大戶的先鋒官，或者直接充當土地流轉大戶的當事人，這樣往往會造成干群關系惡化，老百姓的經濟利益得不到保障，當發生流轉后的生產效益低下，老百姓就成了首要的受害者。老百姓就會曲解國家的土地流轉政策，影響國農土地流轉政策的信譽度，針對這種情況，作為地方政府，應當首先做好政策宣傳工作，擺正自己的位置，認清自己是政策宣傳與執行的主體，而不是土地流轉政策使用與受益的主體，政府應該做好政策的宣傳與執行，而不是直接作為受益主體。作為普通百姓，應當充分學習法律法規知識，認識到政府在土地流轉過程中是政策的宣傳者與貫徹者，在流轉主體中它只是個普通的主體，當涉及與政府之間發生土地流轉關系時，要做好充分的手續，比如流轉合同的簽訂，權益分配的保障手續等等。以備發生爭執時作為法律證據，用來維護自己的權益。

二、土地流轉過程中的權益民企之爭

在土地流轉過程中，一些企業或投資人，往往利用資金優勢，同時利用地方政府急于求成的土地流轉政績，會利用超越市場規律的手段，謀取土地使用權，當經營不善，公司破產時，老百姓只能聽天由命，自認倒霉，事實上，這完全可以避免：一方面作為政府應當充分論證企業的經濟規模與持續經營能力，建議由獨立的第三方負責認證，建立完善的認證體系。同時強制要求參與風險保險。使農民的利益得到充分保證。不過，在另一方面，有些村民利用地方優勢，在建設過程中故意刁難投資建設企業，強行抬土地流轉市場價格，強買強賣，聚眾無理取鬧，給企業造成額外損失，這同樣需要國家從法律、行政方面給予管理，積極宣傳國家土地政策與法律，提高群眾法律素質，優化建設投資環境。

三、土地流轉過程中的法民之爭

《土地管理法》和《農村土地承包法》中第55條第2款規定：“土地承包方案以及土地發包給本集體以外的單位或者個人承包，應當經本集體村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意。”可見，土地流轉受讓主體身份的限制造成土地承包權流轉的封閉性，從而土地承包權無法按照市場方式自由轉讓，對土地資源的合理配置制造了障礙。轉包、轉讓、互換、入股和租賃，是農村土地流轉的主要形式。土地承包經營權流轉應當遵循以下原則：（一）平等協商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉；（二）不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途；（三）流轉的期限不得超過承包期的剩余期限；（四）受讓方須有農業經營能力；（五）在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。凡是違反以上規定的各種土地流轉行為均涉嫌違法，而村民對此行為若是知情太晚，就會造成建設到一定規模之后，發生建設停滯，產生建設成本的巨大浪費，而這種現象的產生，就是民眾法律知識的了解過少或過遲產生的，而這種損失顯然不能由百姓來買單，而百姓所簽字相應合同或協議也成了非法的，對此，政府當加大監管力度，嚴防違法土地流轉行為的發生.杜絕百姓與法律的糾紛，對于一些基層村干部，對于處理村民長期外出、五保戶死亡、女子外嫁后遺留的土地時，往往在處理時出現法律上的偏差，對于新開發土地，戶口外遷產生的土地，也常會出現處理上的漏洞，這些都要求上級政府當給予更多的政策引導與管理，才能避免違法行為的發生，保護好居民的土地權益。

四、土地流轉過程中的其他爭執

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【關鍵詞】農村土地；土地產權；土地流轉

農村土地包括耕地、宅基地、草地、林地、荒地和道路、水面、場院等十地資源。其中，耕地最為重要。在我國，土地流轉一般就是指耕地流轉，但也包括諸如山地、草地、荒地、水面等土地使用權的變更或轉移。

1 農村土地流轉相關概念

農村土地產權：法律上是指農村土地權利人之間的權利義務關系，包含農村土地的所有權、使用權、收益權和處分權等。

農村土地流轉：農村土地流轉是指農村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權，將經營權轉讓給其他農戶或其他經濟組織的行為。農村土地流轉是農村經濟發展到一定階段的產物，通過土地流轉，可以開展規模化、集約化、現代化的農業經營模式。廣義的定義認為農村土地流轉包括土地產權變更及土地利用方式轉變，包括農業用地流轉和非農建設用地流轉；狹義的定義只包括農業用地流轉，非農建設用地則不屬于土地流轉。

2 我國農村土地流轉現存問題

2.1 土地流轉機制不健全

目前，農村土地流轉雖然很普遍，但是并沒有形成規模化的市場，是具有自發性的零星式的流轉交易，供應方和需求方之間沒有形成有效的信息交流，并且各相關部門無法有效溝通，信息閉塞，嚴重阻礙土地流轉向規模化和市場化發展。另外，價格評估、公證交易、信息咨詢等機構的職能不完善，也沒有相關政府機構的監督保障，農業主管部門對農村集體土地的管理職責不明確，因此未形成健全的土地流轉機制。各部門重復出臺法律、法規、政策甚至法律、法規、政策存在不一致、甚至相悖的現象。有關土地流轉審批、合同手續、流轉資料匱乏等成了刻不容緩、亟待解決的問題。

2.2 部分干部群眾思想過于保守

部分干部群眾對土地流轉缺乏認識是目前制約農村土地流轉規模化的首要問題。一方面，部分農村基層干部沒有經過深入系統地學習國家的法律法規政策，對近幾年的的土地政策理解不透徹，對土地流轉思想的認識不夠，不清楚土地的歸屬、承包、經營權屬等，甚至錯誤地把土地經營權流轉理解成變賣土地承包權或者所有權，害怕因此違背我國“堅決不允許變賣土地”的土地政策，而觸犯法律。

另一方面，由于我國幾千年來形成封建傳統思維，農民對長期以來的賴以生存的土地形成了強烈的依附心理，因此他們擔心如果到城里生活，除了無力購買昂貴的商品房以外，更不可能享受城鎮職工所享有的醫療保障、教育、養老保險等權利，而且原來自己在農村承包的土地因為長期居住在城里而被別人占有，甚至還有些人對今后國家土地私有化心存幻想，種種問題心理勢必阻礙土地在更大范圍內進行大規模的合理流轉。

2.3 農民的合法權益缺乏保障

規定，農民通過承包土地獲得其經營權，并且在承包期內享有對所承包土地自主經營、轉讓、出租等權利。但是即使農民轉讓了土地，其個人利益也無法從根本得到保障，因為農業產業受自然災害和市場帶來的風險很大。而且有些農民與企業主簽訂的合同期限都比較長，一般來說合同中的補償價格是固定的，短期看來貌似農民獲得了一定收益或經濟補償；但從長遠發展的眼光來看，隨著經濟發展及物價的上漲，企業的經營收益是會有大幅度增長的，而這時農民靠出租土地獲得的收益卻還維持在幾年前甚至幾十年前合同上固定金額的水平，這勢必損害農民的長遠利益。此外，部分企業在包租大片農村土地以后，由于各種主觀或客觀的原因而從事其他非農行業的經營，例如耕地建樓、辦廠，從根本上改變了土地的農業用途，合同到期后農民也無法繼續耕作。

農村土地流轉由于缺乏完善的法律和制度的保護，在很多情況下存在不合規定的土地流轉現象，如缺乏透明度、沒有實行公開招標、沒有按照規范的合同文本簽訂流轉協議等。其中，農民之間的土地流轉十分不規范，一是不按規范簽訂合同，權責不明，甚至與現行法規相矛盾相沖突；二是個別土地流轉合同未經公證機關公證或有關管理機構審查、鑒證；三是口頭約定土地流轉，沒有書面合同或書面合同內容不完整，甚至還有些農民未經村集體審查就私下約定，這是法律所不允許的。

目前，大多數鄉鎮都沒有建立起完整的土地流轉合同檔案，農村土地流轉資料檔案相對比較缺乏。

3 我國農村土地流轉現存問題成因分析

3.1 農村土地市場不成熟或未建立

最合理公平地將土地資源劃分到各村每一個人手中是不可能做到的，因此要保證土地產權的完整準確性，便就可以通過發展、改革、流通逐步完善土地資源達到最佳配比。

目前看來，市場條件下的土地流轉還是盲目的、具有自發性的，不規范的土地使用權交易，嚴重影響國有土地市場的有效經營運作，并且制約了農村土地流轉的正確發展，導致政府及相關部門機構無法掌握準確的數據，因而國家無法在宏觀上控制調節土地。因此，必須為土地供應總量的計劃調節提供合理準確的依據，保證土地市場供需平衡。否則，不但國家投入的巨額資金得不到回報，還會給國家土地利用規劃、區域戰略規劃、城市總體規劃、土地用途管制等帶來隱患，從而嚴重影響農村土地權屬管理。

3.2 城鄉二元制度導致農民土地流轉意識淡薄

我國由于長期存在嚴重的城鄉分隔二元結構，致使農民普遍存在小農思想，嚴重阻礙了土地流轉的進行。農民依靠種地生存繁衍生息，即使他們意識到守著“一畝三分地”根本無法達到小康水平，多年積累下來的思想局限性也使他們不愿離開自己祖祖輩輩賴以生存的土地。雖然很多人外出爭工，但仍把家里的土地作為最后的保障，而不愿出讓。這樣就造成了土地資源的極大浪費，無法產生收益。

其根源在于目前我國城鄉分隔的二元結構。由于農村人口不能享受同城市市民的社會保障體系，并且醫療衛生、教育文化、養老保險等方面的風險都由農民個人承擔，加之公共品供給缺失，進城的農民工工資水平低，甚至被克扣、拖欠，其權益無法保障，付出與所得的反差，致使農民不愿放棄家中賴以生存的土地，對于土地流轉顧慮頗多，觀念意識跟不上市場經濟發展的要求。

3.3 缺乏規范的操作程序和健全的法律規定

農村土地立法不足、缺乏規范土地流轉的法律、法規及政策。在進行農村土地流轉時出現的很多問題都還沒有明確的解決方法，例如土地流轉的前提條件、合同雙方的權利義務及主體地位、收益分配等問題均缺乏必要的法律規范。現行的法律沒有一部針對土地流轉作出了明確的規定，導致農村土地流轉私下簽訂的合同不是前后矛盾就是權利義務不均，這將帶來不必要的司法糾紛，并且為解決糾紛造成了難度和增加了成本。立法不足為一些鄉鎮制定“土政策”提供了“方便”，使集體土地流轉損害農民的權益。

目前，政府及有關部門機構一方面積極鼓勵進行農村土地流轉，而另一方面又沒有制定規范的操作程序及建立完備的農村土地流轉法律法規政策，這就會嚴重影響到土地規范、合理、有效的流動，也為少數不法分子“暗箱操作”提供了可能。

4 我國農村土地流轉優化策略

4.1 建立健全機制，完善法規政策

目前全國處于農業產業結構調整的重要時期，實現農村土地流轉、優化農業資源配置成為發展現代化農業的首要前提。針對不健全的流轉體制，以國家土地法規政策為基礎，結合實際問題制定保證土地使用權流

轉順利實施的法律法規和政策措施，建立具有完善法規制度政策的健全的土地流轉機制，避免土地流轉中的“土政策”--“一哄而起”；其次增強“尊重農民意愿”的土地流轉意識原則，保證農民長期的、有保障的土地使用權，以規范引導正確處理集體與農民的利益關系，建立良性的并且有序的土地流轉程序。堅決不改變土地所有權和土地使用性質。

不僅要把農村土地流轉及其相關內容納入我國已經頒布實施的《土地管理法》、《農業承包合同管理條例》等法律中，還應該出臺專門的法律法規以規范農村土地流轉，如2005年頒布的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，進一步完善了土地流轉的詳細做法、基本原則、流轉程序、合同規范、監督管理、受讓雙方的權責等，使得土地流轉有法可依、有據可循，確保農村土地使用權平穩地流轉和有效地推廣。

地方政府須在不違背我國現行法律法規的基礎上，根據中央相關法律法規出臺或完善符合實際、可操作性強的土地承包政策法規，以保證農村土地流轉的進程。

4.2 政府積極參與引導，解放農民思想糾正錯誤觀念

面對農村土地流轉的新形勢，政府應當廣泛宣傳，積極引導，糾正農民在土地流轉時的舊的錯誤觀念，保證土地流轉健康有序進行。具體可通過座談會、接待日等方式，向農民宣傳有關土地承包、土地流轉的政策法規，統一并深入理解土地流轉的含義。各鄉鎮村政府應及時明確第一責任人及直接責任人，由農業綜合服務中心具體實施，輔之相關部門的密切配合，加強經管站的業務訓練，使其承擔起土地承包流轉的業務指導等相關工作。與此同時，政府應積極創建示范典型，使農民消除疑慮，認識到土地流轉的益好，熟悉規范操作程序并主動進行參與。

另外，政府及相關部門在推廣土地流轉制度時，應制訂土地流轉法律法規，建立土地交易市場，并通過給予一定的經濟支持確保農民的利益錯誤！未定義書簽。。農村經管部門要充分發揮其職能優勢，做好農村土地流轉的指導及管理工作。應制定切實可行的土地經營長遠規劃，作好土地整理存檔工作，優化土地利用結構，改善農業生產條件和生態環境，依法規范管理土地的承包流轉。同時，簽訂土地流轉合同的時候要規范合同管理，以確保其真實有效、有據可查，不但使土地流轉運行規范，還要保證好農民的利益。

4.3 構筑覆蓋整個農村地區的社會保障制度

實現土地承包經營權流轉的首要條件是要打破傳統的城鄉二元結構，完善農村社會保障體系，使得農村人口享有社會保障。這樣才能使從事非農產業的農民安心離開“土地”，把依托的重心轉移到非農產業上去。而進城爭工的農民工應該納入城市人口的勞動保障待遇。

要從根本上解決農民工問題，政府及相關部門要以改革創新為動力，堅持當前和長遠相結合，從打破城鄉二元結構著手，研究解決涉及農民工利益的深層次問題。并且大力推行工資集體協商制度，通過多種方式幫助進城務工的農民，例如幫忙解決農民工子女上學難問題。

逐步建立城鄉統一的勞動力市場和公平競爭的就業制度，建立保障農民工合法權益的法律法規和執法監督體制，建立惠及全體農民工的城鄉公共服務體系。

參考文獻

[1]田野. 中國農村十地流轉：現狀，問題及對策建議[J]．經濟師，2004，8.

[2]趙莉. 諸城市農村土地流轉問題研究[D]，中國農業科學院碩士學位論文，2009.

[3]百度百科，baike.省略/ view/6054077.htm

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關鍵詞：農地流轉；意愿；政策導向

導言

關于我國農地流轉出現的原因，理論界已經給出不少有價值的觀點。有學者通過問卷調查分析后認為其主要原因是實行家庭承包責任制以后，農村家庭主要勞動力已轉向了第二、三產業，并獲得了比從事農業生產更高的效益。政策趨向和一些新的因素在農村推進，如工商資本進入農業等導致我國農地使用權流轉。由于農戶分散經營和規模化經營之間的效益差異及從事農業生產和從事非農業產業的收入差異，農地使用權出現了實現流轉的內在動力。農戶異質性人力資本劃分為務農優勢、務工優勢、務農與務工優勢相當三類，基于“經濟人”理性，農民一旦根據異質性人力資本追求利潤最大化，那么農民就具備了農地流轉的意愿，并得到加強。因此如果推動農村勞動力轉移，就可能加快農地流轉。隨著非農就業機會的增加和非農收入的提高，土地的社會保障功能逐漸減弱，加之年輕人對土地耕種的意愿不斷下降，會有越來越多的農戶期望土地轉出。

從以往的研究中可以看出，影響農地流轉的因素是多種多樣的。這種多樣性的前提是不同的自然條件、經濟社會狀況、文化傳統和政策環境，因此，影響農地流轉的共性背后必然存在著諸多的差異，而對于一個地區農地流轉意愿差異性的調查分析，是該地區政策制定的現實依據。基于此，對山東省農地流轉的現狀進行實證分析，并在此基礎上把握其內在動力，這對于優化農地流轉政策，促進城鄉一體化發展是非常必要的。

1、山東省農地流轉現狀與特征

山東省是農業大省，同時也處在工業化、城鎮化快速發展的時期。農地流轉成為生產力發展、生產方式調整、產業結構轉型背景下的必然趨勢。基于山東省土地流轉相關數據，可以發現近幾年山東省農村土地承包經營權流轉的大體狀況、基本特征和未來趨勢。

1.1 流轉規模擴大化

根據山東省2008、2009年數據統計資料，2008年山東省家庭承包土地流轉總面積為3099713畝，家庭承包經營的耕地面積為90182951畝，流轉面積占耕地面積的3.4371%；2009年山東省家庭承包土地流轉總面積為4717240畝，比2008年增長了52.1831%，家庭承包經營的耕地面積為90493544畝，流轉面積占耕地面積的5.2128%，比2008年增長了1.77個百分點。各個城市2008、2009年的家庭承包土地流轉面積如下圖，我們可以看到，大多數城市2009年土地流轉面積都比2008年有所增加，整個山東省的農地流轉規模呈擴大趨勢。

1.2 區域化現象顯著

由下圖可見，各地區的農地流轉的發展速度不盡相同。濰坊的發展速度最快，2008年濰坊的農地流轉面積為349566畝，占家庭承包經營耕地面積的3.623%，2009年濰坊的農地流轉面積為840415畝，比2008年增長了140.4167%，其次，煙臺、濟寧、青島、臨沂、泰安等地的農地流轉面積也有較大幅度增長；而濱州、聊城則出現了負增長。可見各地的農地流轉發展狀況參差不齊。

1.3 流轉形式選擇多樣

土地承包經營權流轉的形式多種多樣，2009年山東省統計資料如下表，山東省土地流轉形式有轉包、出租、互換、轉讓、股份合作以及其他多種形式。其中，轉包和出租是土地承包經營權流轉的主要形式，2009年山東省轉包面積占流轉面積的44.794%；出租面積占30.462%，比2008年提高了2.24個百分點。

1.4 流轉程序日益規范化

農地流轉行為中，很多流轉只是口頭約定，并沒有簽訂正式、有效的書面合同，缺乏規范的法律程序與步驟，一旦出現異議，則很容易引發土地承包經營權的糾紛事件。比較山東省2008與2009年的土地流轉合同份數，見下表，2009年簽訂的合同數量達到753899份，比2008年增長了53.0446%，說明山東省農地流轉程序逐漸走上法制化、規范化的軌道。

1.5 流轉去向多樣化

農地流轉去向中，農戶轉入占絕大多數，高達60%；除了農戶轉入，近幾年企業轉入數量也逐漸增加，2009年，山東省企業轉入土地數量在所有流轉去向中高居第二；其他也有轉入合作社或流入其它主體。

若將農地流轉從根本性質上來界定，它就是商品經濟市場上商品的一種交換與買賣，是農村土地承包經營權在不同主體之間的流動與轉移。只不過這個經濟市場具體微觀到了土地流轉市場，商品種類具體到了農村土地的承包經營權而已。但這個市場和一般的商品經濟市場存在著差別，它的高效、健康運轉比一般的商品經濟市場的有效運轉更有難度。這個狀況的存在是必然的，這是由農地流轉市場上特殊的商品屬性和特殊的買賣雙方及我國特殊的國情決定的。

農地流轉市場上所買賣的商品就是農村土地的使用經營權，我國農村土地產權制度不統一，土地的所有權歸國家或農村集體所有，我國憲法規定，農村土地的所有權不能買賣，因此農地市場上買賣、交換的是土地在某一時間段內的使用經營的權利。并且土地也與一般商品不同，它具有價值的再生產功能，還是一種有限的資源，尤其是耕地存在數量的多少，對于我國的糧食安全具有重要的意義。土地產權制度所屬于不同的主體，不同的主體必然有不同的利益需求，極容易造成不同主體間的利益沖突。但是所有權與使用權分離是可以成立的，房屋租賃市場就是一個很好的例子，但這必須以明晰的產權邊界為前提，否則是造成市場的混亂，以及主體合法利益無法保證。

農地流轉市場的出現，其根本原因是市場供求雙方的需求導致的，隨著非農產業的發展，非農就業人數增多，大量農民離開土地，閑置土地的存在為農地流轉市場提供了商品資源，這就催生了農地流轉的供方產生；自然風險和市場風險的加劇、市場競爭的激烈化，對農業生產提出了更高的要求，規模化、機械化成為當代農業的發展趨勢，因此打破目前各家農戶分散經營模式成為急需解決的問題，這就需要土地規模的適當合并，農業生產者為了追求更高的利潤，就需要迎合現代農業的發展要求，這促成了農地流轉市場中需方的形成。供需雙方的出現為農地流轉市場形成提供了根本動力，形成了理論上的可能性；在我國，法律允許農地生產經營權在不同主體之間流動，這為農地流轉提供了現實可能性。允許農村土地生產經營權流轉，是對我國農村生產制度的進一步完善，是對的補充。

2、影響土地流轉意愿的因素

土地流轉的實現受到多種因素的影響，其中有主動流轉的因素和被動流轉的因素。其中，基于農民愿意的土地流轉是最根本的，也是最值得提倡的。

2.1 農民是否愿意參與農地流轉，首先受到農地流轉價格的直接影響，這是最直接的誘導因素。土地流轉價格首先受土地本身資質的影響，比如土地的肥沃程度、再生產能力、地理位置、交通條件等，但在農地流轉市場上，最終均衡價格的形成是由土地的供求雙方決定的。供給曲線與需求曲線的交點就是均衡價格水平，但是除了價格本身高低外，非農產業的迅猛發展為部分農民提供了非農就業，因此農地流轉市場上土地供給數量就增加了，造成供給曲線向右下方移動；受農業現代化和機械化的影響，農民、企業將土地轉入的需求也加大，因此需求曲線向右上方移動，但是變動后的均衡價格的高低受需求曲線和供給曲線向右移動相對幅度的大小決定。若是需求曲線的移動幅度高于供給曲線的移動幅度，最終的均衡價格比之前的均衡價格要高；若是供給曲線的移動幅度高于需求曲線的移動幅度，最終的均衡價格比之前的均衡價格要低。我們將農戶類型劃分為純農業農戶、兼業農戶和完全非農農戶，考慮將土地流轉出來，對于純農業農戶來說，只有在流轉價格與農業生產收益持平或高于的時候，才會考慮是否會把土地轉出；對于兼業農戶，也會家庭經濟收益最大化以及農業勞作與非農就業、閑暇的替代效應；對于完全非農農戶，流轉價格的高低對他們的影響要低一些。從轉入方向來考慮，無論是農戶還是企業都會考慮流轉成本與收益的關系，只有在土地所帶來的收益高于土地租金的前提下，才會考慮將土地轉入。兼業農戶家庭的存在，在非農邊際收益大于農業邊際收益的情況下，才會選擇轉出土地。這里就會發現一個問題，轉入和轉出都會比較土地收益和土地租金的關系，也就是說，要想有土地流轉的經濟動力，那么在土地租金一定的前提下，就必須使流轉后的土地收益增加，即流轉后的土地收益是高于農戶分散經營的收益的。

2.2 周邊區域內非農產業的發展程度是農民是否愿意參與農地流轉的潛在動力。在同一區域內，在資源一定的條件下，各項資源在農業產業和非農產業的分配是此消彼長的，這里所說的資源當然也包括人力資源，也就是說，一般情況下一個地區的非農產業發展的越好，非農就業人數就越高，這樣就會有大量的農民從土地上抽離出來從事非農產業，非農就業的收入水平和勞動條件都比農業生產具有相對優勢，因此造成農民向非農產業持續不斷的轉移，致使大批的土地處于閑置狀態（當然會有部分農民選擇兼業，同時顧及非農工作和農業生產）會促進農民將手中的土地流轉出去。

2.3 土地農業產值水平的高低，左右了農民對于土地的重視程度。土地的農業產值水平越高，在農民的家庭收入中所占的比重就越高，農民對于土地的依賴程度就越高，從事農業生產的積極性就越高，就越會握緊手中的土地，將土地轉出的意愿就越弱；相反，土地產值越低，農業收入在農戶家庭總收入中的比重就越低，農戶對于土地生產的依賴性就越小，從事農業生產的積極性越小，將土地流轉出去的意愿就越高。例如，壽光田柳鎮的土地流轉率很低，農民的土地流轉積極性不高，后經調查發現，田柳鎮一家農戶一個大棚的年收入就能達到2萬元，與在外務工收入基本持平甚至高于在外務工收入，農業產值較高，那么從事農業生產對農民具有更高的誘惑力，農民更愿意從事農業生產而不是將土地流轉出去。

2.4 農民的受教育水平和文化偏好影響農地流轉。農民受教育水平的高低最明顯的作用體現在農民掌握農業生產技術的多少上，同時也潛在影響著農民的認知水平和接受新事物的速度。通常情況下，受教育水平高的農民比受教育水平低的農民更容易進行土地流轉。在山東省土地流轉調查中可以發現，土地流轉的主體中，中、青年農民所占比例要遠遠高于年紀大的農民。文化水平越高，非農就業能力會越高，對土地的依賴程度越低；也更容易學習、掌握新的農業生產技術，具有更高的膽識和眼光，會大膽的租入土地，運用新的專業生產技術，想方設法的降低生產成本，實現規模經營，提高農業生產率，獲得更高的經濟收益，將農業生產作為一項事業來發展，而不是當作生存的必需。相反，文化水平越低，傳統思想越濃重，對土地的重視程度越高，對土地流轉行為越排斥。擁有土地使用權的是廣大農民，這是一個特定的群體，這一群體的聚居密度高，受傳統思想影響較深，接受教育程度普遍偏低。在農村，絕大多數農民認為農民種地是天經地義的，土地是祖祖輩輩的依靠，農民的生活環境一直在告訴他們土地的重要性，長期積累的經驗能左右人的偏好及認知，這種傳統的土地文化經過垂直的代際傳播，導致了農民內生偏好的形成，因此農民思想深處已經認可了這種觀點，在對待土地是否轉出的問題上，對土地有著本能的有一種控制偏好，這種偏好在農民的思想深處占據著極其重要的位置，這是農地流轉在農村推行阻力重重的重要原因之一。

2.5 社會保障水平和政策的導向作用影響農地流轉。農民對于土地的依存觀念是否改善，很大程度上依賴于當地的社會保障制度是夠健全。土地對于農民的意義，不僅僅有解決就業的功能，還是生存的基本保障，尤其在我國，自古以來，土地都是農民安身立命的根本，土地作為生產資料，承擔著農民的就業和生存的雙重保障作用，維持著農民的基本生活水平。因此，在農村社會保障機制不健全的地區，農民就會缺少生存的基本安全感，農民就會緊緊握住手中的土地，即使閑置、撂荒也不肯流轉，要起碼保證對土地的絕對支配權。在農民傳統的觀念里，即使生活再艱辛，只要有土地，就能夠養活家人，日子就能過下去，如果手中沒有了土地，也就失去了生存的最后一道保障網。隨著農村社會保障制度的不斷完善和深入，將會為農民提供更多的福利，在客觀上也促進了內地流轉規模的擴大和進程的加快。另外，政府政策、文件的出臺，對農民是否進行農地流轉具有重要的的導向性作用。例如，我國土地使用權30年不變的政策，就增強了農民土地使用權穩定的信心。國家對于農地流轉的優惠措施和扶持政策，會在相當程度上促進農地流轉行為的發生。

3、結論及政策導向

具備了農地流轉的偏好才發生的農地流轉行為我們將其定義為主動流轉，但是具備了農地流轉偏好，農地流轉行為也不一定會發生。由上述分析可知，在實現中，農地流轉這一行為的發生中還會受到諸多主客觀條件的制約，要促進農地流轉行為的發生既要培養農民的流轉偏好，又要完善流轉過程中的各種客觀條件。那么，反過來說，已經發生了土地流轉行為，也不一定就意味著農民具有了農地流轉的偏好。比如受城鎮化發展的影響或國家某項政策影響，農民是在不具備農地流轉偏好的前提下接受了農地流轉的事實，也就是被動流轉。健康、自然的流轉應以主動流轉為主流，因此在推動農村土地流轉的過程中，應循循善誘，創造有利的環境，引導農民首先形成積極的意愿。

歷史的經驗證明，在農村改革的過程中，順乎農民意愿的政策就是好的政策，反之，違背農民意愿的政策就會在現實中處處碰壁，因而也會阻礙改革的進程。人民群眾是歷史的創造者，同時也是制度創新的主體。在農地流轉的過程中，政策的制定和落實要注重兩個方面。首先，政策的制定要以農民的真實意愿為依據，要建立在充分調查研究的基礎之上；其次，政策的落實需要農民的廣泛參與，因此需要因地制宜，在實踐中總結經驗，推動政策和制度的不斷完善。

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The Analysis of Farmers’ Preference and Behavior

for Farmland Transfer in Shandong Province

WU Zhong-zhe WANG Jie

(1. Shandong University，Jinan 250100；2. Shandong Economic University， Jinan 250002)

篇8

關鍵詞：農村土地;流轉現狀;問題;對策研究

中圖分類號： F321.1 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/ki.jlny.2016.24.041

農村土地流轉是農民在保證自己土地承包權的基礎上，把之前享有承包權的土地轉讓給其他農民或耕種組織以獲得利益的一種土地處置權利。這種行為是市場行為，是在公平、自愿、有償的基礎上進行的。土地流轉主要包括轉讓、入股、互換和出租等多種形式，土地流轉可以解決農村勞動力過剩，有利于優化農業經濟結構和土地資源合理配置，并提高勞動生產率。最終達到促進農業發展，促進農業增效，農民增收。

1 當前農村土地流轉過程中存在的主要問題

經過多年的努力我國農村土地流轉工作已經取得了一定的成績，但是在其發展過程中難免會遇到一些問題，這些問題如果不能得到重視和解決，會制約農村土地健康流轉，影響農村經濟的健康發展。總結當前我國農村土地流轉過程中存在的主要問題有：一是土地流轉流程不規范，制約農村土地健康流轉;二是對于農村土地流轉的資金支持有待提高，政策扶持有待完善;三是農村土地流轉的市場機制不健全，監管機制不完善。

1.1土地流轉流程不規范，制約農村土地健康流轉

當前土地流轉過程中，還存在農戶之間通過口頭約定流轉土地，沒有正規的合同，更沒有依照法律規定辦理相關的農村土地流轉手續，從而導致后期矛盾的產生，導致土地流轉不符合法律規定，矛盾紛爭頻出，影響土地健康流轉。同時也存在農村土地流轉難度大，農民對于土地的依戀情結嚴重的問題。農民認為土地就是自己的命根子，不愿意流轉出去，或者不清楚土地流轉的真正內涵。還存在土地流轉價格不斷上漲，土地承包期限較短且不穩定的問題。大部分土地承包合同的時間為1年～5年，由于承包期短承包戶很難進行長期種養殖計劃，承包戶很多人不愿意購買大型農業機械及進行農業基礎設施的整修，而糧食生產中的大型農業機械購置、農業基礎設施的改造、農田土壤結構的改良等都需要進行長期投資，從而影響農業的可持續發展。

1.2對于農村土地流轉的資金支持有待提高，政策扶持有待完善

農村土地的健康流轉需要資金的支持和政策的扶持。目前，我國農村土地流轉的融資渠道少，對于農村土地流轉的資金支持還不夠，政策扶持上也有待進一步提高。尤其是政策扶持應該針對不同地區提出不同的政策扶持辦法。

1.3農村土地流轉的市場機制不健全，監管機制不完善

目前，我國土地流轉的市場機制尚不健全，流轉的市場也尚未形成。大部分地區土地流轉信息體系尚未建立起來，土地流轉雙方信息有效對接機制也未形成。土地流轉的顯示大廳尚未建立，相關的工作人員配備不全。部分地區為了完成流轉指標，有重復申報流轉面積的現象存在，例如將修路、建廠面積等非農業用地都統計為流轉面積。流轉過程中，鄉、鎮、村級政府組織在協調引導、土地調劑、矛盾處理、監督管理方面，沒有發揮好應有的作用，強制、強迫進行土地流轉的現象仍存在。

2解決當前農村土地流轉問題的對策分析

農村經濟部門要正視當前問題所在，積極采取有效措施，迎難而上，為進一步做好農村土地流轉打下堅實基礎。要想解決當前農村土地流轉工作存在的問題，以下幾個方面的工作不容忽視：一是要不斷完善土地承包經營權確權;二是要加大對農村土地流轉的資金支持;三是建立土地流轉鼓勵機制，培育規模經營主體。

2.1不斷完善土地承包經營權確權

土地確權是土地流轉的前提，土地承包經營權越明確，產權關系越清晰，越有利于土地流轉。因此要妥善解決土地承包權確權問題，做好土地確權登記，切實做到確權后的承包合同和承包經營權證書發到農民手中。完善承包經營權，保證農民對土地的占有、承包、使用和流轉的權利，以促進土地快速有效流轉。

2.2 加大對農村土地流轉的資金支持

在土地流轉備案基礎上，組織土地流轉管理服務組織進行流轉建檔，以規范土地流轉行為。要督促建立多渠道的農村金融資金來支持土地流轉。例如對農村信用社進行改革，以補充本金，使之成為土地流轉資金支持的主力。要鼓勵村鎮銀行和小額的貸款機構加大對農村土地流轉的資金支持。政府要出臺相應政策，向土地流轉的大戶提供土地承包經營權抵押貸款，以保證他們有足夠的資金進行土地流轉。

2.3建立土地流轉鼓勵機制，培育規模經營主體

鼓勵長期在外的農民進行期限較長的土地流轉，并對流轉期限長、規模大的農戶給予一定的獎勵。同時要讓懂技術善管理的土地流轉大戶優先進行接受流轉的土地，要鼓勵農民持自己的土地入股土地合作社。通過一系列鼓勵獎勵政策，推動農業產業化的大企業發展，幫助他們提高技術水平和裝備水平，培育有實力的規模經營主體。

3結語

土地流轉關系到全國農民切身利益，關系到社會大局的穩定，做好土地流轉，以使土地發展適應農業發展的規模性和重要性。要積極探索土地流轉，創新土地流轉制度，通過租賃、土地入股、土地合作社等多種土地流轉形式推動農村土地快速有效流轉。

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今天的全區農村土地流轉現場會是區委、區政府經過研究后決定召開的一次重要的會議。會前，區府辦、農業局、蓮花鎮對現場和會議的組織作了認真準備和安排。應該說組織得不錯，內容豐富，現場有示范，經驗可學習。蓮花鎮、橫路鄉兩個發言材料都很有特點，請大家相互借鑒、相互學習。蔡區長作了十分重要的講話，闡述了農村土地流轉工作重要意義，明確了下一步工作的任務和要求。蔡區長的講話立意高，政策性、操作性強，具有很強的針對性和指導性，請各位一定要認真學習，因地制宜、扎扎實實地貫徹落實。

近年來，我區土地流轉工作雖然取得了一定的成效，但還處于剛剛起步、破題階段,與湖州、紹興、義烏等地相比還有一定的差距。為認真貫徹蔡區長的講話精神，全面推進我區土地流轉工作，我再強調幾點。

1、加強組織領導、廣泛宣傳引導。

區里成立土地流轉工作領導小組，各鄉鎮（街道）也要抓緊成立組織。要抽調農業、土地、司法等部門的人員，成立一個法律政策指導組，為開展土地流轉的鄉村提供具體指導。鄉鎮（街道）要依據有關法律、法規和政策，借鑒蓮花、橫路試點鄉鎮經驗，結合本地實際，提出農村土地承包經營權流轉規范管理工作實施方案，方案要求在1月15日前報區政府辦公室。同時各級要相關召開會議，介紹經驗，給群眾算賬、講道理、講法律、講政策、講好處，充分征求群眾意見，做好群眾思想工作。

2、把握流轉原則、規范流轉手續。

土地流轉，政策性強、涉及面廣，在推進過程中必須注意把握好原則。要以法律政策為依據，這是最根本的原則。一定要認真學習法律、研究政策，鼓勵有條件的鄉村在法律、政策的框架下，在體制機制方面大膽探索；要以群眾自愿為基礎。群眾是土地流轉的主體，做好群眾工作是推進土地流轉的基礎，不能搞一刀切、搞強迫命令。要讓群眾明白，土地流轉，僅僅是土地使用權的流轉。從我們現在了解的情況看，個別農戶之間小規模流轉的也不少，這說明群眾有這個意向，但是這種流轉沒有規范手續，容易引發矛盾和糾紛，而且土地的效益也沒有明顯增加，要在群眾自愿基礎上，重點推進土地向種植大戶、向有實力的農業企業、專業合作社流轉。要以增產增效為目的。土地流轉不是簡單的換人種地，一定要與新農村建設、與發展現代農業、與加強農村基礎設施建設、與全民創業緊密結合起來。首先是土地流轉后，土地怎么辦？重點要向農業企業、專業合作社，向種養大戶集中，才能最大程度實現增產增效。二是土地流轉后，人怎么辦？要流向城鎮，流向非農產業，實現全民創業，多渠道就業。這兩個問題解決了，土地流轉就是成功的。

在土地流轉中，我們還有很多需要規范完善的地方。要規范流轉的主體，要把專業合作社、農業企業、種養大戶等受讓方，作為重點進行規范。還要規范流轉的合同，要在雙方自愿的前提下，使用全區統一規范的合同樣本，簽定合同，明確流轉形式、數量、年限、條件和雙方的權利責任。并在區、鄉、村三級登記備案。

3、建立五項機制、強化三大服務。

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統籌城鄉發展是推動工業化、城鎮化、農業現代化“三化”聯動的中樞。在統籌城鄉發展過程中，土地資源始終是制約“三化”互促互動的關鍵瓶頸。近年來，在推進工業化、城鎮化進程中，由于征地制度改革不深化，補償機制不健全，征地難、拆遷難、項目落地難的矛盾和問題十分突出；在推進農業現代化進程中，由于農村土地使用制度改革不徹底，農村土地使用權流轉不規范，分戶分散的土地經營模式，嚴重影響農業規模化經營、產業化發展。如何依法推進農村土地使用制度改革，促進農村土地使用權規范流轉，推動農業向規模化、集約化、產業化經營轉變，提高土地資源利用率和產出率，是擺在各級黨委、政府及其領導面前一項重大而緊迫的課題。

1 土地流轉和適度規模經營基本情況

白銀市三縣兩區有69個鄉鎮，706個行政村，4 480個村民小組，農業人口134.7萬人，農戶30.7萬戶，耕地面積28.73萬hm2，人均耕地0.21 hm2。截止目前，已經簽訂農村土地承包合同29萬戶，頒發農村土地經營權證29萬戶，占總農戶數的95 %。近年來，白銀市把促進土地承包經營權的流轉作為推進農業適度規模經營、發展現代農業的重要抓手，把白銀區做為土地流轉試點區，其他縣區分別確定2～5個鄉鎮為試點，多措并舉，積極推進農村土地有序流轉，取得了一定的成效。截止目前，全市實現農村土地流轉1.10萬hm2，其中：轉包0.57萬hm2，占流轉總面積51.5 %；轉讓0.22萬 hm2，占流轉總面積20.4 %；入股113.33 hm2，占流轉總面積1.02 %；出租0.15萬hm2，占流轉總面積13.24 %；互換等其他方式0.15萬hm2，占流轉總面積13.84 %。全市規模經營50～100畝的單位136個，100畝以上的單位65個。規模經營面積2.01萬hm2，占農村土地總面積的6.99 %，其中承包戶合作經營面積1.42萬hm2，承包集體經濟耕地面積0.15萬hm2，租賃農戶耕地經營面積0.44萬hm2。

2 土地流轉和適度規模經營中存在的問題

2.1 群眾觀念滯后，流轉意愿淡薄

由于農民對土地流轉政策法規理解不透，認識不足，害怕流轉出土地會影響其承包經營權，部分農戶對土地流轉心存疑慮，寧愿將土地撂荒或者棄耕，也不放心流轉土地。

2.2 土地資源分散，形不成規模效應

白銀市農業生產區域性特征明顯，灌區和山區差異性大。半干旱、干旱山區面積較大，農業效益低下，農民土地流轉愿望強烈，但由于土地以山地、坡地為主，不易整合，一些業主不愿意參與土地流轉；沿黃灌區及經濟發達區，土地相對集中，但由于人多地少，大多數農戶發展設施農業和高效農業，收益較好，農民不愿將土地流轉出讓。這種兩難局面，制約了土地流轉的規模化和集約化。

2.3 政策依據不全，容易出現矛盾糾紛

中央對農村土地流轉作了“依法、自愿、有償”的原則規定，但在流轉程序、流轉手段、流轉檔案管理等具體操作方面沒有實施細則，缺乏規范性和約束力。同時，由于缺少應有中介服務組織，當前土地流轉大多是農戶自愿、自發進行，土地流轉不夠規范，容易引發農村各類矛盾。

2.4 扶持力度不夠，管理服務機制不健全

各縣區政府沒有適時出臺一些扶持政策，實行一些專項獎勵制度。市縣區相關部門也沒有明確如何為規模經營戶提供技術服務和幫助其融資等優惠條件，一些種養大戶和農村合作組織參與流轉的積極性不高。

2.5 土地經營主體融資困難，流轉渠道不暢

土地流轉經營戶一般沒有貸款擔保單位，又不能將土地使用權作為貸款抵押，很難從金融部門得到貸款，也難從其他途徑籌集資金。據對全市一些流轉大戶的調查，普遍反映缺乏經營資金，經營規模難以擴大。

2.6 農村社會保障跟不上，流轉積極性不高

由于農村的養老、醫療、社會救助等社會保障體系不健全，農民主要還是依靠土地收入解決看病、上學、養老等問題，普遍把土地作為最基本的生活保障來看待，對于流轉土地存在后顧之憂。特別是部分年齡較大的農民，盡管已經沒有精力和能力經營好承包地，也不愿將土地流轉出去。

3 土地流轉和適度規模經營的對策建議

根據白銀市實際情況，為了更好地利用農村閑置或粗放經營土地，積極引導農村土地流轉，促進農業規模經營，提高農業組織化和產業化水平，提出如下建議。

3.1 強化宣傳示范，確保自愿流轉

針對農民對土地流轉政策認識不到位問題，加強對土地流轉有關政策措施的宣傳，讓農民知曉土地流轉的原則和政策，消除誤解，自覺自愿參與土地流轉；針對干部在指導土地流轉中政策不清問題，加強對干部的教育，堅持“土地承包經營權流轉不得改變土地集體所有性質、不得改變土地農業用途、不得損害農民土地承包權益”的原則，引導和鼓勵農民以托管、互換、租賃、入股等形式，加快土地流轉步伐。針對農民對土地流轉等待觀望問題，各縣區可根據不同類型農業區域產業發展狀況，實施不同方式土地流轉示范點，通過典型示范，讓農民看到土地流轉帶來的實際利益，轉變觀念，放心流轉。

3.2 搭建服務平臺，確保依法流轉

借鑒先進地區的經驗，按照有關政策法律法規，采取多種方式，建立健全土地流轉服務體系。

3.2.1 建立土地流轉市場 盡快成立市縣區、鄉鎮農村土地流轉市場和農村土地流轉服務管理中心，為農村土地有序規范流轉搭建良好平臺，依法規范農村土地流轉行為。