導語：如何才能寫好一篇土地征用法律條款，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、失地農民的法律概念與法律地位

失地農民（又稱被征地農民），是指失去土地的農民。對于失地農民法律概念的界定，學者的見解不盡相同，從不同視角進行了定義。劉翠霄認為，失地農民是指原來擁有土地使用權且主要依靠土地產出獲得收入作為其生活來源，由于土地征用而失去土地，只獲得有限補償費的農民[1]（p.45）。黃建偉從廣義、中義和狹義三種角度界定失地農民，認為廣義上的失地農民可以界定為“被動或主動失去全部或部分農用地的法律主體”[2]。本文所指的失地農民，應從廣義上去理解，即全部或部分失去農用地的法律主體。

關于失地農民的法律地位。白呈明認為，失地農民因為土地被征用不但失去了生活保障、就業機會，而且失去了一項重要的財產和財產權，甚至“失去了與土地相關的一系列權益，包括政府對農民的技術、資金、農資等方面的支持以及由于失地導致的農民對村民自治失去熱情，最終將失去對民主政治權利的追求”[3]。在農用地轉為非農用地的過程中，政府通常先把農民的土地征為國有，再將土地使用權出讓給非農用地單位。征地時往往征地價格相對低，而土地的使用權轉讓給具體用地單位時，土地使用權的出讓價格通常相對高，作為土地所有者的鄉村集體和擁有土地承包權的農民實際得到的補償相對甚少。有關資料顯示，農用地征用收入的分配大致是：政府及其機構得六至七成，集體得二至三成，農民僅得10%～15%[4]。在城市化過程中，農民土地被征用不僅意味著農民喪失了農業生產的基本資料，也喪失了能提供社會保障的基礎。現階段，廣大農民缺乏比較完善的基本社會保障，他們所擁有的土地無疑是其抵御各種生活和生產風險的最后保障。雖然失地農民得到了一定的征地補償費或安置，但許多地區都采取用“貨幣安置”來補償農民，補償標準較低，只能維持短期的生活所需。因此，相當一部分失地農民成為無地、無業、無保障的“三無”人員。“根據對無錫、蘇州、寧波等城市征地中失地農民的調查，失地農民再次就業率僅達25%左右。”[5]

失地農民的生活狀況不容樂觀。沈關寶對東北老工業基地遼寧省的失地農民生活狀況進行量化分析得出：“征地后生活水平低下的比例比征地前翻了一倍多。”[6]也就是說，土地被征用與農民生活水平的下降直接相關。失地農民失去了土地使用權后，身份變得十分尷尬，生活在城市又沒有城市居民的身份，難以獲得相應的待遇或保障。國家統計局調查顯示，在全部調查對象中，有70%的失地農民因為征地生活受影響，60%在失地后生活困難，81%對未來的生活有顧慮。其中，擔心養老問題的占72.8%、經濟來源占63%、醫療占52.6%[7]。從中可以看出，在得到補償費后，短期內失地農民生活水平可能提高，但有限的補償費不足以使失地農民生活有保障；農民如果不能提高技能盡快地實現再就業，又沒有完善的社會保障措施，其日后生活仍存在風險。

二、失地農民社會保障法律制度存在的問題

我國關于失地農民社會保障的法律法規，除了《社會保險法》、《物權法》以外，還包括《土地管理法實施條例》、《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》、國務院辦公廳轉發勞動和社會保障部《關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作指導意見的通知》，以及勞動和社會保障部等《關于做好農村社會養老保險和被征地農民社會保障工作有關問題的通知》等。我國各地區都很重視失地農民的社會保障問題。如2005年遼寧省人民政府辦公廳印發了《遼寧省被征地農民社會保障暫行辦法》，對失地農民在養老、醫療和最低生活保障等方面提出了有針對性的辦法。但各地的立法實踐差異較大，而且保障單一、保障水平比較低。這些法律法規并不能全面保障失地農民的權益。

（一）失地農民社會保障立法滯后且立法較為原則

失地農民社會保障立法明顯滯后，各行其是。我國的二元經濟、社會結構，在社會保障方面表現為城市的社會保障水平明顯高于農村。由于農村的推行，土地對農民來說，既是其主要的經濟來源，也是農民的基本保障。農民失去土地后，其基本保障也隨之消失，因而就需要將失地農民納入城市社會保障體系中，但實際在大多數地區沒有實現。西方發達國家社會保障制度以立法先行為顯著特征。現代文明國家也都把社會保障權作為公民的一項基本權利。我國《憲法》中規定了公民享有社會保障權，但至今只有一部《社會保險法》出臺，其余社會保障方面的立法層次都比較低，而且適用的對象主要是針對城市居民或婦女、老年人、失業人員、退休人員等。《社會保險法》僅在第96條中對失地農民社會保險問題進行了原則性規定，并沒有具體可執行的標準。具體到各地方，相關法律法規也不具有可操作性。如從遼寧省的相關法律法規看，涉及失地農民的只有2005年遼寧省人民政府辦公廳印發的《遼寧省被征地農民社會保障暫行辦法》，且主要是原則性規定，可操作性不強。因此，在實踐中各地區的具體做法差異較大，大多數參保失地農民都由于繳費基數低而并不能保障其基本生活。這主要是由于社會保障資金不足造成的。“據測算，沈陽等大城市的社會保障成本在8萬元/人以上，而目前征地補償費一般都低于社會保障的參保門檻，只有沈北新區和渾南新區等地價較高、地區財政實力雄厚的少數幾個地方，將被征地農民基本上納入了城市社會保障體系。”[8]

（二）失地農民未獲得平等的社會保障權

失地農民在土地被征用前，還有土地保障；在失去土地后，失地農民失去了保障的基本依托。在當前社會保障體系缺失的情況下，農民不僅失去了土地，而且失去了土地所能帶來的相關財產權利和社會保障權益，包括就業機會、基本生活保障以及土地繼承權、直接收益權、資產增值權等。同時，現行的貨幣安置僅為失地農民提供了必要的生活補償，而且補償標準過低。此外，失地農民無法獲得平等的醫療保障。2003年以來，我國的新農合制度為農民提供了一定程度的醫療保障。失地農民根據國家政策也被納入新農合的保障中，但由于醫療保障水平不高，難以滿足看病需求。失地農民并未取得與城市居民同等的醫療保障權利。楊佳良對陜西關中地區失地農民社會保障滿意度的調查結果顯示，對總體社會保障很不滿意和不太滿意的調查對象占到總數的53.76%，滿意度比較低[9]。失地農民的狀況在不同區域存在著差異，經濟欠發達地區農民收入在失地后明顯降低，而在上海等經濟發達地區的情況有所不同，其重要原因之一是有完善的社會保障[10]。可見，要改善失地農民的生活狀況，就需要完善失地農民社會保障法律制度。

（三）農村土地產權、土地征用以及法定安置途徑方面存在的問題

我國《土地管理法》第8條明確規定，除由法律規定屬于國家所有的以外，農村及郊區的土地歸農民集體所有。而何為“農民集體所有”在相關法律中的理解并不相同。《民法通則》第74條解釋為“村農民集體所有”、“鄉（鎮）農民集體所有”。村農民集體所有的土地，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。2004年修正的《土地管理法》也作出了同樣的理解。但是，在實踐中，“農民集體”是一個抽象的權利主體。也就是說，法律上規定的權利主體無法在實際中享有現實的經濟權利。這導致在土地征用過程中，主體間相互爭奪利益、推諉責任，而農民的利益得不到保障。

與世界大多數國家相同，為了防止公權力對私權利的侵害，我國《憲法》第10條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”但何為“公共利益”，法律中沒有明確的規定。在現階段土地征用制度不完善的情況下，易發生公私不分明的情況，進而侵害被征地農民的利益。此外，在土地征用法律關系中主體的地位在事實上不平等，由此產生的法律關系也不是平等主體之間基于雙方意思表示一致而達成的協議，而是征地者將其單方的意愿強加給農民――征用者只要打著“公共利益”的旗號，就可以置農民的意志于不顧。實際上，根據法律的規定，國家對土地的征收是單方行政行為，而被征地農民必須無條件地遵照執行。根據現行的征地相關法律規定，農用地轉變為建設用地前，土地所有權要先收歸國有。由于農民只擁有對土地的承包經營權，并不擁有所有權，即在現行的法律體制下，被征地農民處于弱勢群體的地位，而且很難通過自身努力得到改變，被征地農民在征地過程中的主體地位難以體現，因而在征地過程中處于被動的地位。我國土地征用法規和政策（包括各地方的法規和規章）主要規定了征地的程序和違法應承擔的法律責任等，但未提及土地所有者及其成員在土地征用中享有的權利；而在湖南省、福建省、山東省、蘇州市等地的很多地方性法規、規章中，甚至規定了其有“不得妨礙和阻撓”的義務。雖然土地征用是國家行為，但也不能因此就取消了權利主體的民事權利。因為土地征用給予補償的前提是民事主體的民事權利，如果沒有相應的民事權利，補償就沒有了法律依據。

此外，我國的征地補償標準并不科學，水平較低。現行征地制度規定的征地補償費是按土地的原用途的年產值倍數來測算的，這種補償標準沒有考慮到土地實際上也是農民的保障手段，并且把農民排除在土地增值收益分配體系之外。

三、完善失地農民社會保障法律制度

公平的社會保障法律制度是實現中華民族偉大復興中國夢的重要組成部分。在我國，隨著城市化進程的推進，失地農民數量不斷增加。據世界銀行統計，2007年我國城市化率為44.9%；據估算，2020年我國的城市化率將達到55.9% [11]（p.93）。在城市化的進程中，數量愈來愈多的失地農民的社會保障問題成為非常突出、亟待解決的重要問題。雖然各地也進行了一些有益的嘗試（如北京、上海、浙江嘉興等地），但目前我國還沒有一部保障失地農民權益的全國性法律。失地農民問題是國際社會中許多國家在城市化、工業化的過程中都曾經遇到的重大經濟和社會問題。英國、美國、日本等國都建立了嚴格的征地補償法律制度和比較完善的社會保障法律制度，構建起完善的再就業培訓制度。因此，當務之急應根據法律再結合本地區實際情況，從以下五方面來保障失地農民的社會保障權利。

（一）建立失地農民的養老保險法律制度

目前，我國農村養老方式主要是依靠傳統的家庭養老模式。由于農民失去土地后，沒有了基本的生產資料，單純依靠這種養老模式具有一定的社會風險，因而需要從根本上消除被征地農民對養老問題的顧慮。建立失地農民養老保險制度應本著以“以土地換保障”為總體構想。在這方面《社會保險法》已經進行了規定，其第96條規定：征收土地的同時，應對失地農民的社會保險做出足額安排。但是，“足額”具體如何確定并沒有明確的規定，因此，實施起來各地標準有所不同，導致失地農民無法獲得完善的保障。這就需要根據《社會保險法》制定《失地農民社會保障條例》來明確保障標準，還應考慮各地的不同情況，建立多層次的養老保障體系。失地農民可以劃分為兩種情況：一種是已經作為城鎮中就業人員的，可以將其納入城鎮養老保險；另一種是由于各種原因無法就業的，則可為其單獨立法，既有別于城鎮養老保障，也有別于農村的養老保障。我國一些地區（如浙江省、江蘇省、廣東省等）已經開始進行了一系列可行的探索。實現養老保障的一體化，目前非常棘手的問題是養老保險資金的來源問題。筆者認為，可以通過多渠道的資金籌集方式來解決問題。立法中應明確規定養老保險資金由政府、集體、個人共同負擔，以及三者的負擔比例。在具體的費用來源上，政府承擔的部分可從土地出讓金中列支，集體承擔的部分可從土地補償費中獲得。同時，還要健全養老保險基金的管理及運行法律制度。養老保險基金的投資運營關系到國家的發展和廣大農民的切身利益。必須健全社會保障領域的法律法規，依法賦予監督主體相關的監督職責；養老保險基金的管理機構與經營機構應該分別設立，以達到相互制衡的作用。

（二）建立多元化的醫療保障法律制度

失地農民在失去土地保障后，雖然受新農合制度的保障，但并未全部被納入社會醫療保險體系中。因此，失地農民的醫療保障成為迫在眉睫的問題之一。目前這種依靠社會保障主管部門和經辦機構通過行政手段促進醫療保障制度發展的做法，只能起到事倍功半的效果。最好的做法是通過立法解決失地農民的醫療保障問題，使失地農民醫療保障做到有法可依。應根據實際情況，盡快制定適應市場經濟體制的社會保障法規及實施細則，規定失地農民醫療保障的原則、性質和組織結構等。由于我國各地經濟發展水平不同，還不具備把所有失地農民均納入社會醫療保險制度的條件。因此，應根據當地的實際情況，通過地方立法建立多形式、多層次的醫療保障法律制度。浙江省在這方面進行了積極的嘗試，該省11個地區中已經有10個地區，二十多個縣（市、區）針對失地農民，就保障對象、保障資金管理、養老、就業和醫療以及相關工作，出臺了試行辦法和實施細則，其中也包括解決失地農民醫療問題的一些嘗試。在建立失地農民醫療保障法律制度中，最先應建立的是大病住院保障法律制度。政府要積極承擔起社會保障的責任，同時發動社會力量，解決資金缺口。從法律制度角度看，最根本的解決辦法是積極創立新型合作醫療保障法律制度。

（三）建立失地農民最低生活保障法律制度

最低生活保障應覆蓋全體公民。但是，目前我國對社會保障的投入還不足以實現在全國范圍建立低保制度尤其是相同標準的低保制度。因此，應加大最低生活保障方面的投入，各省、直轄市應因地制宜，通過地方立法在有條件的地方探索建立農村最低生活保障法律制度。在立法中應當合理界定保障對象。凡是生活水平低于最低生活保障標準的失地農民都應該得到保障，其中既包括無勞動能力、無生活來源、無法定撫養、贍養人義務的未成年人、老年人，也包括因殘、因災、因病致貧的，有一定經濟來源但生活水平低于當地或國家規定的最低保障線的居民。

關于最低生活保障的標準。由于最低生活保障標準的發展在某種程度上具有不可逆性發展的特點，而且我國地域遼闊、各地經濟發展差距較大，因而現階段應當結合經濟發展水平確定標準，地區之間可以有所差別。既要考慮滿足當地基本物質生活需要，還要考慮地方財政的承受能力。同時，也要將差距控制在合理范圍內，做到“差距合理、底線公平”。

（四）建立就業和社會服務保障法律制度