導語：如何才能寫好一篇歷年土地管理法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、上半年工作成效

（一）、狠抓存量建設用地轉讓及變更利用管理，組織申報了高河刀剪廠等8宗土地的用地手續，開展土地利用驗收登記35宗，確保了土地利用的現勢性。

（二）、加強農民建房用地管理，組織申報并報市局批準37戶個人建房用地，面積4440平方米，征收農民建房耕地開墾費4.6萬元。

（三）、加強集體建設用地流轉管理，組織申報了湖洲金正爐料廠、襄樊坤誠鋁塑廠等幾個項目的用地資料，服務了地方經濟發展。

（四）、加大閑置土地清理力度，推進土地節約集約利用，主動介入，積極引導，，盤活了原湖北油管廠破產后閑置近10年的四宗土地，面積589.26㎡，為該廠職工養老問題的解決掃清了障礙。

（五）、加強礦政管理，督促境內三家采礦權人完成了采礦權的年檢和礦區界址埋設工作，收取采礦權價款、礦山治理備用金等7.2萬元。同時，建立了地質災害預防方案和汛情、險情值班制度，落實地質災害分級管理責任制。

（六）、超額完成市局下達的經濟收入任務，上半年完成經濟收入25萬元。

（七）、加強國土資源動態巡查，及時發現和制止違法用地行為16起，立案2起，有力地打擊了違法用地行為，保護了耕地，維護了正常的用地秩序。

二、工作措施

（一）積極爭取鎮政府支持。20*年4月2日組織召開了全鎮國土資源工作會議，安排布置了20*年國土資源管理工作，會上，鎮黨委副書記、副鎮長作了重要講話，對開展20*年國土資源管理工作提出了具體要求。

（二）強化基本農田保護措施，完善保護制度。嚴格落實基本農田保護制度，執行土地利用總體規劃和基本農田保護規劃，配合鎮政府完成了33個行政村的基本農田保護及國土資源管理目標責任狀的簽訂工作，進一步落實了保護責任。

（三）落實“四個嚴禁”和“兩個必須”，規范個人建房用地管理。年初開展工作以來，各巡查組一是落實“四個嚴禁”，即嚴禁村組、集體經濟組織和農民非法出售集體土地，嚴禁單位和個人非法購置農村集體土地建房，嚴禁借用農民名義申請使用集體土地建房，嚴禁國家工作人員利用職務或工作之便參與非法交易土地和違法違規建房活動。二是做到“兩個必須”，即申請建房者必須具備國家有關法律法規確定的條件，必須符合城鎮規劃要求，嚴禁以罰代管，以罰代批。

（四）做好國土資源管理宣傳。在平時工作中，通過與用地戶的接觸進行直接面對面的宣傳，將最新的國土資源法律法規和國家關于國土資源管理值得重大決定及時傳達到群眾中。同時在“地球日”開展專題宣傳工作，通過各種新聞媒體，出動宣傳車、下發宣傳資料、制作宣傳展牌、接受群眾咨詢等手段，大力宣傳國土資源法律法規，并積極開展“陽光投訴”、“大街接訪”活動，共刷寫標語10條、懸掛橫幅8條，發放宣傳資料100份，達到了預期的效果。上半年，在市局發表報道3篇。

（五）、進一步規范了國土資源動態巡查制度。按照“主次分明”的原則，將鎮規劃區、省、縣級公路兩側設為一級巡查區，每天巡查一次；礦山企業、主要鄉村公路兩側及基本農田保護區設為二級巡查區，每周巡查一次；村莊周圍及一般農田保護區設為三級巡查區，每十天巡查一次，并做好巡查日志。對發現有正在實施違法用地行為的位置要重點監控，及時掌握用地動態，采取相關處置措施，及時制止，有效地預防和避免了土地違法行為的發生，減低了土地違法案件的發案率。

（六）、積極開展作風建設年提高部門執行力活動。按照大冶市局黨委“兩項活動”精神，建立并嚴格執行了“一記三報二檢”的工作管理制度，切實提高行政執行力。“一記”即該所將全體工作人員優化組合為三個執法監察巡查小組，分別負責對全鎮的國土資源開發利用情況進行動態巡查，并認真做好巡查日記；“三報”即每周有工作周報、每月有工作月報、每月有收費月報；“二檢”即每月對各組工作情況進行一次定期檢查，主要負責人每月對各組工作情況進行隨機檢查，檢查情況在所內進行通報。通過活動的開展，全所干部職工的思想和業務素質都有明顯提高，在四川汶川大地震發生后，全所干部職工大力發揚“一方有難、八方支援”的精神，向汶川地震災區捐款3600元。

三、存在問題

我所在上半年的工作中取得了一定的成績，但也存在許多不足之處。

（一）保護耕地與發展經濟矛盾突出。我鎮土地后備資源缺乏，建設用地指標緊缺，補充耕地后備資金少。

（二）農村個人建房用地管理力度不夠。由于我所農村管理員較少，農村集體土地管理面積廣，隨著農村經濟社會發展，農村自然人口不斷增長，農民建房不能得到及時審批，造成違法占地建房，破壞了正常的用地秩序。另一方面，村民因宅基地問題發生土地權屬糾紛，糾紛調處工作難度大，成為農村社會不穩定因素之一。

四、下半年工作打算

（一）進一步搞好重點工程建設項目征地保障工作，滿足鎮區經濟發展對建設用地需求。

（二）大力推進節約集約利用土地，提高土地利用率，處理好保護土地與保障經濟發展的矛盾問題。

（三）做好我鎮土地利用總體規劃修編的前期準備工作。

（四）加大國土資源動態巡查力度，嚴厲查處土地違法案件，為促進國土資源管理工作提供執法保障。

篇2

第二條  本辦法所稱外商投資企業是指中外合資經營企業、中外合作經營企業和外資企業。

凡在我省行政區域內興辦外商投資企業使用土地，均適用本辦法。

第三條  省、市、縣（含縣級市、區，下同）人民政府土地管理局是本行政區域內管理外商投資企業使用土地的主管機關，負責外商投資企業使用土地的承辦、管理和使用費的征收工作。

第四條  外商投資企業使用土地，外商投資者應分別與中方合資、合作、出讓（轉讓）土地使用權的單位簽訂土地使用協議。

土地使用協議的內容，應包括用地面積、地點、用途、期限、土地使用費、雙方權利義務以及其他需要約定的事項。

第五條  外商投資企業使用土地（含中方原有場地和施工臨時用地），由中方簽訂土地使用協議的單位持立項批準書和土地使用協議書向所在市或縣人民政府申請。

第六條  土地主管機關自接到外商投資企業使用土地申請之日起，應在二十日內會同有關部門，按《遼寧省實施＜中華人民共和國土地管理法＞暫行辦法》規定的審批權限辦理審批手續，由縣或市、省人民政府核發《土地使用證書》。

第七條  外商投資企業使用的土地需要延長使用期限的，必須在土地使用協議期滿前兩個月內重新履行申請、審批手續；改變用途的，到原發證機關辦理更換證書手續。

第八條  外商投資企業依法取得的土地使用權受中國法律保護。

第九條  外商投資企業使用的土地，在土地使用協議有效期內，可以依法轉讓土地使用權。

協議期滿，由縣以上人民政府無償收回土地使用權，注銷《土地使用證書》。

第十條  外商投資企業使用土地，可以使用四十年；在大連經濟技術開發區、營口鲅魚圈、沈陽出口工業加工區使用土地，允許包片承租開發，可以使用五十年。

經濟技術開發區土地管理由市土地管理局設派出機構或人員實行統管，主辦土地使用權依法出讓（拍賣、招標、協議）、轉讓事宜。

第十一條  中方合資、合作單位可以將原有使用權的土地作為投資或合作條件。

第十二條  外商投資企業使用的征用、劃拔、占用的土地應當支付的費用，按《遼寧省實施＜中華人民共和國土地管理法＞暫行辦法》有關規定執行。

第十三條  外商投資企業使用土地，應向市或縣人民政府土地管理局交納土地使用費。但中方合資、合作單位將原有使用權的土地作為投資或合作條件的，其費用由中方合資、合作單位交納。

土地使用費標準為每年每平方米三元至二十元（人民幣）。收費具體標準由市人民政府根據用地的位置、環境等因素確定。

第十四條  土地使用費自土地使用協議生效之日起五年內不調整。五年后可以調整。但調整幅度不得超過原土地使用費標準的20％。

第十五條  外商投資企業租賃房屋使用的土地，其土地使用費由出租房屋者交納。

第十六條  外商投資企業自領取《土地使用證書》之日起，按年交納土地使用費。第一日歷年用地時間超過半年的按半年計算，不足半年的免交。

當年土地使用費應于一月三十一日前交清。逾期交納的，按月加收使用費總額1‰的滯納金。

第十七條  下列各項用地，經所在縣或市人民政府批準，可以減免土地使用費：

（一）興辦文化教育、醫療衛生、科學技術和城市基礎設施項目免交；

（二）產品出口企業和先進技術企業，前三年免交，從第四年開始全額交納；

（三）開發農、林、牧、漁業，改造荒廢土地，興辦交通、能源項目，前四年免交，從第五年開始全額交納；

（四）與鄉、鎮、村合資、合作經營的項目，前五年免交，從第六年開始全額交納；

（五）由于不可抗力的原因，企業遭受損失，無力交納土地使用費的，可根據實際情況予以減免。

第十八條  外商投資企業使用土地，必須遵守中國有關資源管理、環境保護、文物保護和城鎮規劃的法律、法規。

第十九條  外商投資企業領取《土地使用證書》一年后，未按土地使用協議規定使用土地的，應當向原批準用地的機關申明原因，超過二年未使用的，原核發證書機關有權吊銷《土地使用證書》，收回土地使用權。

第二十條  香港、澳門、臺灣的企業、經濟組織或個人投資興辦企業需要使用土地的，按國家有關規定執行。

篇3

第二條  凡在本市行政區域內使用土地（ 包括集體所有土地） 興辦中外合資經營企業、中外合作經營企業、外資企業（ 以下統稱外商投資企業） ， 除依法經出讓取得土地使用權者外， 均按本規定征收土地使用費。

本規定所稱土地使用費是指外商投資企業在投資經營期內向地方政府繳納的用地費， 不包括征地、拆遷和基礎設施建設費用。

第三條  外商投資企業經依法批準使用土地的， 須按照《北京市實施< 中華人民共和國土地管理法> 辦法》規定的土地管理機關的職責分工， 與市土地管理局或市房地產管理局簽訂使用土地合同； 市、區、縣財政局（ 以下簡稱財政部門） 根據使用土地合同確定的用地面積、土地等級征收外商投資企業土地使用費。

第四條  土地使用費自核定之日起五年內不變； 五年期滿后， 根據實際情況， 重新核定。

第五條  外商投資企業從批準成立之日起， 按公歷日歷年度繳納土地使用費。土地使用費按季征收， 年終清算。第一日歷年度用地時間超過半年的， 按半年計征； 不足半年的， 免征土地使用費。

第六條  外商投資企業在合同規定的籌建期（ 含基建期， 下同） 內， 按核定的標準繳納20% 的土地使用費。

經市財政局批準， 生產型企業在規定的籌建期內可免繳土地使用費。

第七條  華僑、臺灣同胞投資的企業， 分別憑市僑務辦公室、市對臺辦公室的批準證明， 經財政部門批準， 可按核定的標準減收20% 至30% 的土地使用費。

第八條  產品出口企業和先進技術企業經考核達到標準的， 經市財政局批準， 可按核定的標準減收10% 至30%的土地使用費。

第九條  種植、養殖業用地參照工業用地標準征收土地使用費。

第十條  繳納土地使用費確有特殊困難的外商投資企業， 經市財政局批準， 可予緩征。

申請減征或免征土地使用費的， 經市財政局審核， 報市政府批準。

第十一條  外商投資企業的中方以土地使用權作為投資的， 由中方繳納土地使用費。

第十二條  依法租賃土地和租賃房屋興辦的外商投資企業， 由承租方或由租賃合同規定的一方繳納土地使用費。

第十三條  違反本規定的外商投資企業或中方投資者， 由市、區、縣財政局按下列規定處罰：

一、不按照規定期限繳納土地使用費的， 責令限期繳納， 并從滯納之日起， 每日加收滯納款2 ‰的滯納金。

二、拒不繳納土地使用費的， 責令限期繳納， 并根據情節輕重， 處以應繳費款5 倍以下的罰款。

第十四條  本市外商投資企業土地使用費標準， 由市財政局會同市物價局、市土地局、市房地產管理局擬定，報市人民政府批準。

篇4

被申請人：

法定代表人：

請求事項

請求確認位于霍家村一組界內兩條荒溝的所有權為一組村民所有

事實與理由

一、基本情況

松洲區夏家鄉霍家村委會共有142戶、740多口人。全村有五個村民小組，每個小組各有自己的名稱：一組霍家（村委會所在地）二組前水泉、三組后水泉、四組敖包溝、五組房身溝。各小組之間分別居住在不同的地理位置，最遠的距離有3公里，最近的也有1.5公里。每個小組都有自己的土地及邊界（詳見地圖）

爭議的土地位于一組村民所在地的南端，有一荒溝，叫前洞溝，又名二道溝。多少年來，一組村民一直在這條溝的兩側耕種、勞作（有兩塊地是二組村民與一組村民互換形成）再往南便是雞冠山，屬于另一村的邊界，西北東，均屬一組土地。與其它組均不搭邊，歷史上屬于一組村民所有，一直由一組村民經營管理。

2000年春天，為防止水土流失，一組進行了治理，用推土鏟將土坎推平，形成大壩，并在南側斜坡挖了魚鱗坑（見光盤）

2002年在李永任一組組長期間組織一組村民投入義務工在該荒溝內栽植了樹木。當年發生火災，部分樹木被燒毀。2003年又組織一組村民進行了補種，大約有楊樹150余棵，現該樹木仍在。（一組村民李永、趙強證實）在溝內有一組村民趙強的承包地合同書。

2007年9月末，一組村民準備進一步治理該溝和山坡時，遭到村支書吳富的阻攔，說已發包給鄉干部李某了。直到這時一組村民才發現自己的利益受到了侵害，村民三十多人找到書記與其理論，書記說霍家村委會就是我說了算，愿哪告就哪告。

二 主要事實

原來早在2000年12月30日，村委會就將這條荒溝以6000元的價格發包給了鄉干部王清，承包期限為50年，用以償還村委會的外債。

爭議的第二塊地是位于一組村民居住地村子中間的一條荒溝，該溝長約2.75公里，寬窄不一。這條溝將一組40戶村民隔為南北兩部分，此溝是一組村民出入的必經之地。在這條溝內有一組村民攔截大壩形成的承包地。

可在20007年9月12日承包給了劉枝（王清之妻）50年，承包費21000元。

兩份合同，村委會均未征得一組村民的同意而擅自對外發包。不但侵害了一組村民的土地所有權使用權，而且也剝奪了一組村民的優先承包權。

上述事實有書證赤峰市土地管理局于1993年土地勘查時制作的《霍家村土地利用現狀圖》、村民承包地合同書及本村其它組證人三組、四組組長李祥、鄭海、本組當時的負責人王永的證言證實，與書證相互印證。

事實證明：該爭議的兩條荒溝屬一組村民所有，村委會違反民主議定原則，擅自發包，侵害了申請人的合法權益。

三 主要理由

1、從兩條荒溝的歷史沿革看

早在時期，該荒溝就屬一組村民所有，由一組（一隊）經營、管理，溝的上下沿均為一組的土地直到現在也未改變（有證人李彥、李祥、董瑞清、鄭海證實）

2、從兩條荒溝的歷史形成看　在二十世紀八十年代，這兩條溝很窄，也不象現在這么深，是從山體往下形成的一條小溝，溝的上下沿均是一組的承包地。

近二十多年來，隨著植被破壞的加劇，水土流失逾發嚴重，現在這兩條溝，溝體深10_15米、最寬的地方有30多米、最窄的也有8米多。這么寬、這么深的溝不是一次洪水形成的。由于歷年來洪水塌幫，一組村民的承包地逐漸減少，而溝卻不斷加寬。于是一組村民想出了一個辦法：在溝內攔截大壩，使溝內的土地淤積，覆蓋沙層后，再種植樹林或莊稼。（有一組村民霍強和現場照片證實）

顯而易見，這兩條溝是以犧牲一組村民的承包地為代價而形成的。

這里特別要強調的是：土地是不動產，不能因為地形、地貌的改變，而改變土地所有權的性質。

3、從兩條荒溝的地理位置看　第一條溝（前洞溝）位于一組村南，距離雞冠山也就是另一村的邊界還差六、七里路，溝延伸的北端、南端、西端均為一組的耕地或退耕還林地，與其它組的土地不搭邊，沒有任何權屬爭議。

第二條荒溝橫穿一組村子中間，南側、北側均為村民的居住房屋，在荒溝向西延伸處溝的兩岸，均為一組的土地，溝內有一組村民攔截的大壩（有一組村民霍富的合同書及光盤證實）這條溝是一組村民的出入村子必經之路，也是出入耕地勞作的必由之路。

上述兩條荒溝內均有一組村民攔截大壩形成的承包地，亦有合同書為證。

假如在甲村所有的土地內由于地震形成一道寬窄不一的深溝，難道這條溝就成了乙村的了嗎？村委會主張為其所有，沒有任何事實和法律依據。

三、法律依據

根據《中華人民共和國土地管理法》規定，土地所有權的主體有以下幾個：一為國家所有，二為集體所有。集體所有又分為鄉農民集體所有、村集體所有、小組集體所有。

《土地管理法》第十條規定：農民集體所有的土地依法屬于農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理。

另根據《農村土地承包法》第十二條二款規定已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體經濟組織所有的，由村內各集體經濟組織或村民小組發包。還有我國十月一日開始實施的物權法，都對發包的主體進行了界定。如果以村委會的名義發包的，一是程序要合法，二是不得改變村內土地所有權性質。而被申請人在行使職權時，無視一組村民利益，無視《村民委員會組織法》第十九條涉及村民利益的承包方案等重大事項，村民委員會必須提請村民會議討論決定，方可辦理的規定，而是暗箱操作，擅自發包，非法獲取不當利益。其行為嚴重地侵害了申請人的土地所有權和承包經營權。

綜上，懇請行政機關依據事實和法律將爭議的兩條荒溝確認為一組村民所有。

申請人：

篇5

大城市周邊農村集體土地“我行我素”多年的小產權房，還在“頑強”挑戰著當前中國的土地用途管制制度。

面對小產權房日漸龐大的建設規模，是全面清退小產權房、維護現行律法威嚴，還是在新一輪《土地管理法》修訂中承認既成事實、給小產權一條合理出路？這成為2012年國土資源系統“兩難”抉擇之一。

今年全國兩會前后，包括部長徐紹史在內的國土資源部相關負責人曾數次表態：2012年將選擇部分亂象突出城市，對小產權房進行試點清理，為下一步大規模全面清理做政策準備。

與以往歷年口頭表態有所不同，這次對小產權房的清理有望進入具體操作環節。據悉，由國土資源部、住房和城鄉建設部等14部委聯合草擬的小產權房初步清理整治政策方案，日前已經上報。

國土資源部內部人士告訴《財經國家周刊》記者：該方案側重“對新發現的違法建設的小產權房依法查處”，具體說如“占用耕地的、尚未銷售的、新建續建的小產權房項目”。這位內部人士還表示，由于方案尚處征求意見階段，對于相對棘手的“已售存量小產權房”，還未形成明確統一的治理意見。

失控的小產權房

針對今年小產權房的清理行動，此前有媒體報道說，北京、重慶、鄭州和海口等城市或將被納入首批小產權房試點清理范疇。但該說法并未得到國土資源部證實。“具體試點名單目前尚未確定”。

《財經國家周刊》記者調查了解到，上述幾座城市的小產權房問題較為突出。業內人士估算，北京市目前小產權房數量約占整個房地產市場的20%左右，涉及近30萬戶家庭，主要分布在通州、順義、懷柔、昌平和密云等郊區縣。通州區張家灣鎮張灣村太玉園項目據稱是“全國最大小產權房社區”，目前已建成144棟小產權樓房，總占地面積約2000畝，建筑面積240萬平方米。其中有三分之二以上的小產權房賣給了城區居民。

鄭州市近年來面臨大規模城中村改造，而土地確權及規劃變性工作相對滯后，以致私搭濫建小產權房問題失控。當地業內傳得最有“爆炸性”的說法是“在售商品房中就有相當比例是小產權”。

海口則是旅游度假區，在海南國際旅游島規劃獲批后，一路上漲的房價給小產權房提供了市場。據海南省住建廳2010年底統計資料顯示，海口違建小產權房有11.5萬平方米。

小產權房通常是指占用農村集體土地進行建設，并向集體經濟組織以外的成員銷售的商品住宅。近年來，伴隨城鎮住房價格的飆升，農村與城市之間土地價差迅速拉大，平均價格僅為正規商品房一半甚至更低的小產權房，備受城市購房者青睞。

全國工商聯房地產商會旗下REICO工作室的報告顯示，“十一五”期間（1995~2010），全國小產權房竣工建筑面積累計達到7.6億平方米，相當于同期城鎮住宅竣工面積總量的8%。

2010年，北京、上海等部分房價上漲過快的大城市開始實行住房限購政策。眾多不具備購房資格的人再度盯住郊區，小產權房迎來新一輪增長。據上述報告統計，當年全國約竣工8345萬平方米小產權房，相當于同期城鎮住宅竣工面積的9.6%。

小產權房失控，一方面，凸顯出維護當前土地用途管制制度變得愈發艱難；另一方面，則對土地執法環節的薄弱性敲響了警鐘。2011年9月2日，國務院總理在國土資源部考察時，曾對國土資源違法線索舉報、接收、調查處理工作多有詢問。

綜上因素，國土資源部終于下定決心，對小產權問題重拳出擊。在業內人士看來，這場“山雨欲來”的小產權房清理風暴，實質上更像是一場維護現行《土地管理法》權威性的“”。

治理違建新思路

3月11日，國土資源部部長徐紹史在接受記者采訪時表示，今年的小產權房清理將依據兩項重要原則：一是嚴格防范小產權房繼續蔓延，二是嚴格保護農民的正當權益。

這兩項“綱領性”原則透出怎樣的決策信號？一位接受《財經國家周刊》記者采訪的國土資源部內部專家對此的解讀是：止住小產權房擴建風潮是這次清理行動的重點任務；同時，“保護農民正當利益”則表明國土部在處理小產權房“歷史遺留問題”上的審慎態度。

此前一項未經證實的官方估算是，全國目前小產權房存量已達66億平方米。對規模如此龐大的存量小產權房如何“清理”，無疑將涉及萬千城鎮家庭的切身利益。

北京市國土資源局局長魏成林認為，要研究小產權房問題，“就不能僅從占了便宜的部分城里人角度出發”。他建議記者“去問問普通的、真正的農民對小產權房問題的看法，而不是出賣了農民利益的個別村領導”。

據全國工商聯房地產商會調研報告顯示，近年來在小產權房建設中，獲利最大的是房地產開發商和農村基層政府、乃至一些村干部，作為農村集體土地所有權主體的農民個人則獲利有限。

以“全國最大的小產權房社區”北京市通州區張家灣鎮張灣村的太玉園小區為例，據《財經國家周刊》記者調查，按照總建筑面積240平方米估算，其村委會的建房收益接近10億元，而投資商的收益則接近20億元。

村委會和開發商的建房收益還不止銷售小產權房。太玉園小區還有為數眾多的商鋪對外出租。這些商鋪的租金再加上后來興建的車庫，以及小產權房買賣過程中的中介、“過戶”費用，也是一本只有內部人才清楚的賬。

當地農民具體從小產權房建設中分得多少？一位住在太玉園西區的村民告訴記者，其原來居住的平房宅基地面積約為240平方米，改造后大約可建336平方米的小產權房，而他實際得到的補償面積為90多平方米。

村民還能獲得部分糧食補貼和養老金。經過幾次調整，如今張灣村糧食補貼的標準是45歲以下的村民每人每年2500元，養老金的標準是45歲~64歲村民每人每年9600元，65歲以上村民每人每年12000元。除此之外，沒有其他分紅了。

此前媒體曾報道，通州區張灣村黨支部書記劉國利，將太玉園的大部分生意，包括建材、施工等業務交給其親人來承接。張灣村村民也曾就“大量的集體資產去向不明”向有關部門反映過。

有業內專家認為，徐紹史強調清理小產權房與保護農民正當利益一并進行，或許意味著這次清理也將部分觸及農村基層廉政問題。

兩會期間，徐紹史還強調，今年對小產權房的清理要“一手抓調查研究清理試點，一手抓執法檢查嚴格防范，不讓小產權房現象蔓延”。這意味著，對執法環節進行檢查、督察，也將成為此次小產權房治理的題中之意。

國土資源部內部專家表示，近年來清理小產權房行動多由國土部執法局牽頭，往往收效甚微，根源在于，土地執法部門“自己的刀削不了自己的把兒”。這位專家建議，清理小產權問題，當重用國土督察系統，從嚴查執法不力開始。

倒逼

記者觀察發現，近年來學術界支持小產權房部分合法化、適當轉正的聲音日漸集中。

長期關注農村問題的中國社會科學院農村發展研究所宏觀經濟研究室主任黨國英認為，小產權房的處理要秉持“承認現實”的精神，既要考慮到維護法律權威，同時兼顧老百姓利益。

對于存量小產權房的處置，黨國英建議：第一步可以給小產權房發使用證。今后推行房產稅，使用證可作為納稅的依據，以限制小產權房的投機；第二步可以在明確增值利益如何分配的前提下，依據一定細則，把使用證換成正規的大產權房產證。

參與起草《住房保障法》的北京大學房地產法研究中心主任樓建波則建議，小產權房的清理首先要看用地是否踩“紅線”、規劃和施工有沒有報批、是否符合國家對建筑質量的要求；如果小產權房是建設在農村集體建設用地或宅基地上的，可以通過補辦規劃許可等各種手續、補交土地出讓金等合理的方式讓其“有代價地轉正合法化”。此外，如果容積率、戶型、房屋面積等符合保障房標準，政府可采取收購的方式轉為保障房。

以收編為保障房的方式，對部分未占用耕地的已建小產權房進行合法化登記確權，成為眾多專家的共同建議。同時，修改現行《土地管理法》，也大都被專家們認為是徹底解決小產權房問題的治本之策。

中國政法大學經濟法博士生導師、首都經濟貿易大學法學院院長符啟林甚至提出一項更為“激進”的建議：把國土資源部、住房和城鄉建設部合并成一個部門，“房地不分家”，便于今后的嚴格執法。并且在集體土地征收條例出臺后，國家應該過渡到制定一部最主要的法律――國家土地征收法，把集體土地征收和國有土地征收歸結到一塊，以更好地保障農民的權益。

還有專家認為，按照十七屆三中全會提出的精神，應當允許在農村集體建設用地和宅基地上繼續建設房屋并對外銷售，且不應該將它們再稱之為“小產權房”。“城鄉統籌應該是雙向的城市化，既要允許農民進城，又要允許城市人下鄉。在一個空間經濟的情況下，城鄉統籌建設意味著在城市和鄉村之間，土地、勞動、服務、產品、資本等五大資源自由流通。”

諸多跡象表明，這次小產權房清理行動如若落實，將會對整個房地產市場乃至資本市場產生巨大影響。此前曾有媒體報道說，南方一些地區，如廣東、浙江一帶，近年來有大量游資、熱錢豪賭小產權房轉正，資金規模以百億元計。

小產權房治理會不會對商品房市場也產生連帶影響？《財經國家周刊》記者也進行了調研。目前來看，商品房房價因為房地產宏觀調控處于下行狀態，小產權房的清理消息暫時并未對商品房的房價波動產生影響。

首創集團董事長劉曉光認為，如果國家嚴格小產權房清理，合法的權力會受到保護，將更能體現商品房的價值，因此將會對商品房的價格產生影響。

篇6

關鍵詞：土地利用；總體規劃；規劃修編；縣級

中圖分類號：F301.24 文獻標志碼：A文章編號：1673－291X（2011）11－0170－02

2010年是新疆維吾爾自治區努力消除國際金融危機和“七?五”事件雙重影響，全力推動新疆實現“跨越式”發展的關鍵一年，也是深化新疆國土資源管理制度改革，促進國土管理工作科學發展的重要一年。按照新疆維吾爾自治區國土資源廳的工作安排，在總結評估自治區國土資源“十一五”各項規劃實施情況的基礎上，目前正在認真開展國土資源“十二五”規劃綱要編制工作，以及加快推進縣（市）土地利用總體規劃的修編和審批工作，力爭年底前基本完成土地利用總體規劃修編任務。

一、新一輪規劃修編的思路

（一）全面貫徹落實科學發展觀

新一輪規劃修編工作需在科學發展觀的指導下，立足地方實際，按照保護資源、保障發展、維護權益、服務社會的要求，統籌發展與保護、需要與可能、局部與全局、當前與長遠、地區之間、城鄉之間的關系，轉變用地觀念，創新用地模式，加大公眾參與力度，嚴格貫徹執行國家和自治區的土地利用宏觀政策。

（二）樹立可持續發展的土地利用規劃理念

在維護糧食安全和生態平衡的前提下，合理調整土地利用結構，優化土地資源配置，放棄外延擴張式的土地利用模式，著重于內部挖潛，依靠土地管理系統功能的完善和科技的進步，提高土地利用效率和效益，解決非農建設用地短缺的問題，促進人口、資源、環境和經濟的協調、可持續發展。

（三）嚴格保護耕地，節約、集約利用建設用地

保護耕地是我國的一項基本國策，是土地利用規劃的基石。在新一輪規劃中保護耕地要堅持數量與質量并重，加大中低產田改造，加強基本農田的保護和建設。對于建設用地要按照嚴控增量、盤活存量、管住總量、集約高效的要求，注重城鎮用地內部挖潛，根據土地適宜性評價和經濟社會發展的需要，確定各類建設用地集約高效的利用方式。

（四）加快城鎮化進程，協調城鄉土地利用

推進城鎮化，實現人口從農村向城鎮集中，逐步減少農村建設用地總量，是我國人多地少的國情條件下，促進城鄉建設用地合理調整，有效保護耕地和基本農田的必然選擇[1]。新一輪規劃應從區域經濟社會發展戰略出發，統籌安排各區域用地布局，鼓勵依法實施城鄉建設用地增減掛鉤政策，在保證耕地和基本農田數量不減少的前提下，通過遷村并點、復墾開發廢棄地和居民點整理等方法，合理控制城鄉建設用地規模，促進新農村建設和城鄉一體化。

（五）構建符合區域自身特點的規劃實施保障體系

土地利用規劃的實施過程是一個極其復雜的動態變化過程。新一輪規劃的實施應在完善原有規劃實施政策措施和借鑒其他國家（地區）規劃實施成功經驗的基礎上，針對區域自身土地利用的實際，根據土地利用規劃實施保障體系的基本思路及框架，從法律、行政、經濟、社會、技術、監督等方面構建規劃實施保障體系[2]。

二、新一輪規劃修編進程中的問題分析

（一）基礎資料對規劃修編的支撐力不足

縣級土地利用總體規劃的修編工作是否能順利開展，很大程度上取決于規劃基礎資料的支撐力。存在的問題主要表現在以下幾個方面：（1）受資金、技術、人力等方面的因素，土地調查多為時點勘測，時序資料較為缺乏，在規劃修編過程中所涉及的土地時序數據多為歷年土地利用變更數據累加所得。（2）現行規劃執行過程中，行政區劃進行了調整，加之土地管理工作的疏忽，轄區各鄉鎮土地調查數據對接時不注意修正數據期水平，造成現狀數據不實。（3）由于規劃修編需要的數據資料龐雜，涉及到政府的多個部門，將收集到的數據統一到規劃基期年這一時點上，存在一定的困難。（4）多數現行縣級土地利用總體規劃缺少規劃實施評價這一環節，不能了解規劃執行的結果是否符合規劃目標的要求，也無法了解規劃的實現程度、規劃的效益和規劃的效力等，進而不能為新一輪規劃修編提供依據。

（二）規劃指標分解的科學依據不足

縣級土地利用總體規劃的一個顯著特點就是采取嚴格的指標控制，引導土地的供需方向，實現轄區內各地類之間的動態平衡。而縣級土地利用總體規劃一般是由地方國土資源管理部門組織有規劃資質的大專院校、規劃設計單位來修編；由于規劃修編時間緊迫， 規劃修編單位多采取分析相關部門提供的資料的方式來了解轄區土地利用情況，實地調研較少，調查研究時間較短，規劃修編人員對區域實際情況很難做到全面掌握，從而造成規劃指標的分解隨意性較大。其主要表現在以下幾個方面：（1）土地控制指標多根據重點建設區域的布局情況下分到各個鄉鎮，然后做局部調整，指標分解的說服力不強。（2）規劃指標分解時受修編人員主觀因素的影響較大，某些指標的制定脫離了轄區的發展實際，造成鄉鎮級規劃目標難以實現。（3）受提供資料的準確性和時效性的限制，指標分解的科學性也受到限制。

（三）理論研究與規劃實踐存在差距

規劃修編的理論依據包括地租和地價理論、土地區位理論、持續利用理論、生態經濟理論、人地協調理論和系統工程理論[3]。針對規劃修編過程中出現的問題而進行的理論研究能更好地提高規劃的科學性、可行性和可操作性。但目前在縣土地利用總體規劃修編過程中，理論研究與規劃實踐存在一定的差距。如在研究縣級土地利用總體規劃彈性問題時，如何根據節約集約利用土地的要求合理確定縣級土地利用彈性供給需要進一步研究，如何根據上一級規劃的要求合理確定縣級土地利用總體規劃彈性方案需要進一步研究。

（四）規劃修編的時效性與現實發展脫節

隨著自治區工業化、城鎮化發展速度的加快，現行土地利用總體規劃的不足也日益顯現，而新一輪規劃卻一直不見結果，為適應經濟發展的需求，某些縣（市）進行了規劃局部調整。目前，在應對國際金融危機、擴大內需和推動新疆“跨越式”發展的大背景下，大量基礎設施建設項目和產業發展項目急需大量建設用地作為支撐，使所剩不多的建設用地指標更加緊張，某些地區甚至已經突破了2010年的用地指標。規劃修編戰線拉得越長越不利于土地利用的管理，同時也造成規劃法律效力的降低。因此，在保證規劃質量的前提下，規劃的修編和審批的速度必須加快。

三、新一輪規劃修編的幾點建議

（一）順應發展，重新定位

對規劃修編的定位要重新認識，不能簡單地認為規劃修編的目的是降低基本農田保護面積和耕地保有量，增加建設用地指標。現階段規劃修編的目標應繼續堅持保護耕地的法定國策，認真落實《土地管理法》確定的占用耕地補償制度、基本農田保護制度和土地用途管制制度，突出體現保護耕地的規劃重點和主線，確定保護耕地和節約、合理用地的方式、重點措施等。而從長遠考慮，新一輪規劃應全面把握土地資源對經濟社會可持續發展的重要作用，堅持自然資源的全面保護，堅持區域發展的公平性、發展過程的持續性、人和自然的和諧性等可持續發展的理念，將規劃的重點由保護耕地、控制建設用地向保護國土資源的方向轉變。

（二）轉變思路，合理規劃

《土地管理法》的頒布，正式確定了土地利用總體規劃的法律地位，明確了規劃對土地利用的調控作用。各地、各級領導也開始“認識”到土地利用總體規劃的重要性，通過土地利用總體規劃改變轄區用地布局，擴大建設用地規模，將以往違規用地合法化。在新一輪規劃修編過程中，建議轉變以往的修編思路，避免“一屆政府，一套規劃”，做到在聽取各級領導意見的同時，以規劃研究理論為基礎，理性吸收領導建議，滿足社會發展對土地的合理需求，確保規劃方案的合理性，最終使規劃得到各方的理解。

（三）注重銜接，注重實踐

第一，土地利用總體規劃應與城市總體規劃、新農村建設規劃、城鎮體系規劃相銜接，而下延伸到國民經濟和社會發展“十二五”規劃，即“十二五”規劃所確定的重大項目必須在土地利用總體規劃中落實到地塊，土地利用總體規劃要與國民經濟和社會發展目標相一致。第二，上下級土地利用總體規劃要相互銜接，即縣級土地利用總體規劃在服從市級規劃提出的指標控制和區域調控要求的同時，指導和調控鄉（鎮）級土地利用總體規劃。第三，土地利用總體規劃應當與村鎮布局規劃以及交通、水利等各類專項規劃、生態環境建設規劃等相協調。第四，土地利用總體規劃應當與理論研究成果緊密結合。例如在對耕地的調控上，可將基本農田保護圖、農地分等定級圖等反映耕地質量的圖件與規劃底圖疊加，確定耕地調整方案，實現耕地在數量和質量上的動態平衡。

（四）豐富內容，不斷創新

援疆工作會議和十七屆五中全會的召開，對新疆土地利用管理工作有了更高的要求。在開展的縣級土地利用總體規劃修編工作過程中，首先，要創新規劃理念，強調市場理念、以人為本的理念、綠色規劃理念、目標有限性理念和規劃調控法律化理念[4]。其次，要創新規劃方法，通過對“3S”技術的進一步開發，采用空間模型方法對土地利用變化進行模擬、預測和評價[5]，另外還要加快規劃數據庫和監管系統的建設。最后，要豐富規劃內容，以人口、資源、環境為切入點，涉及政策法規、產業發展、環境保護、資源開發、新農村建設等方面，強調土地布局優化、產業結構優化、生態環境改善、區域協調發展等內容，促進土地利用總體規劃向綜合性規劃發展。

（五）強化領導，加強協調

土地利用總體規劃修編工作涉及各行各業，關系全局和長遠，縣（市）級領導應將規劃修編及前期工作納入政府重要議事日程，成立由政府主管領導牽頭，專家學者及有關部門領導參加的規劃修編工作領導小組，加強對規劃修編的統一領導。縣（市）級國土資源部門要在政府的領導下，做好具體組織工作，切實履行職責，要把規劃修編前期工作作為近期國土資源工作的重點，明確工作目標，制訂周密計劃，成立強有力的規劃工作班子，加強與相關部門的協作和聯動，充分發揮各方面的積極性，切實抓緊抓好每項工作。

參考文獻：

[1] 王西同.關于土地利用總體規劃修編若干問題的探討[J].資源導刊，2008，（11）：14－15.

[2] 孟梅，蒲春玲，白蕾，等.縣級土地利用總體規劃實施保障措施研究――以新疆伊寧市為例[J].安徽農業科學，2008，36（3）：1209－1211.

[3] 王萬茂，韓桐魁.土地利用規劃學[M].北京：中國農業出版社，2002.

篇7

[關鍵詞]農村 閑置 土地集約利用

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2014）42-0122-01

郯城縣是蘇魯邊界的一個傳統農業大縣。該縣轄15個鄉鎮、開發區，674個行政村，人口98萬，農村和農業人口86.6萬。該縣總面積為1312平方公里，其中平原面積612平方公里，占總面積的46.7%。境內農業用地142萬畝，占總土地面積（折197萬畝）的72.8%；非農用地55萬畝，占總面積的27.2%。非農用地中，居民點及工礦用地28.9萬畝，占總面積的14.7%；其中農村居民點占地面積19.5萬畝，占總面積的9.89%，農村人均占有非農用地面積為0.23畝。

近年來，隨著該縣城鎮化和工業化進程的不斷加快，土地供需矛盾日益尖銳。一方面人多地少，耕地銳減，糧食安全受到嚴重影響，另一方面在建設中土地使用方式粗放，忽視了土地集約利用，宅基地、閑置地、廢棄地等閑置、撂荒現象突出。面對日益嚴峻的土地問題，必須控制總量，盤活用活有限的土地，走一條集約開發、內部挖掘的好路子，這是新農村建設的一項重要措施，也是實現農村城鎮化、城鄉一體的必經之路。

1 當前農村土地閑置地的主要狀況

1.1 村莊布局散亂，居住環境差

農居點遍布各個角落，農戶居住極為散亂。由于村莊分布散亂和經濟條件的限制，房屋座落參差不齊，不僅給農村居民生產生活帶來不便，而且也影響了村容村貌。

1.2 宅基地超標嚴重，一戶多宅、房屋空置現象突出

在各個行政村中，均不同程度地存在著未批先建，少批多建以及一戶多宅、房屋空置現象。主要表現為五種情況：一是由于農村宅基地的無償使用，致使多占便宜、少占吃虧的思想滋長，形成盲目圈地、超標用地；二是農戶分家后另建新房，舊房留作雜用房，村集體沒有統一收回調劑使用和拆除，使應拆未拆不斷蔓延；三是歷史沿革的多戶連體舊宅，只要有一戶還在使用，即使其余都成空閑房，也無法拆除；四是管理監督未跟上，一些政策和措施難以到位，農戶任意擴大房前屋后，占據地盤為已有，造成違法占地現象普遍；五是原籍人口舉家外遷，而房子卻占著原地不騰空，種種原因，一定程度上加劇了盤活閑置地的困難。

1.3 盲目追求攀比，外延擴大過度，形成了大大小小的“空心村”

隨著經濟高速發展和公路建設加快，富裕起來的一些村及村民建房積極性高漲，他們互相盲目攀比，劃新區、棄老宅，建新房。在舊村之外的交通地帶聚集新村，只要是公路、村道通到哪里，房子就建到哪里。臨路、臨街還要搞亂搭亂建，經營性用房也隨之而來，形成了“馬路長廊”，卻忽視了宅基地的改造和利用，使住宅規劃過多過快向村莊擴展，老百姓建房全涌入新區。而對樓房的建設全憑農戶的隨心所欲，房子大小、高矮參差不齊，使得新區建設五花八門，規劃形同虛設。于是出現了新房越建越多，舊宅基地越來越大，村外新樓林立，村內廢墟狼藉，久而久之便形成了一個個龐大的外實內空的“空心村”。

2 造成閑置地產生的主要原因

2.1 農村居民舊思想觀念作祟

村民雖然紛紛在村外或公路邊建新房，但卻不愿意棄舍老房破屋，認為宅基地可以祖祖輩輩繼承下來，是一種私有財產。這成為眾多村民多占宅基地的內驅動力，造成了農村宅基地使用率低下，閑置地難以盤活。有的農戶建新不拆舊，多處占地建房，有的農戶舊宅基地閑置，自己不建，也不讓他人使用。

2.2 宅基地管理不到位

農民的土地憂慮意識不強，不是充分利用村內空閑地、廢棄地建村莊，而是盲目向村外耕地擴張。在經濟發達地區，尤其是城郊結合部宅基地管理困難更為突出，建設長期處于無序狀態，違法用地、亂搭亂建、一戶多宅現象相當普遍。雖然法律法規有具體規定，但執行難度較大，加之管理力量不足和管理措施不到位，造成非法占地現象難以消除。

2.3 村莊規劃滯后

村鎮規劃起步較晚.造成了農村居民的建房缺乏統一的規劃而雜亂無章，村內房屋朝向不一，座落無序，道路不暢，浪費了大量土地，導致農村土地利用率低下，村鎮規劃卻面臨著諸多不利的因素。首先是鎮駐地街道一級規劃的技術力量薄弱，不僅缺少技術人員，也缺少技術資金的支持；其次是近幾年農村中已建成了大量新房，新房的更新需要好幾十年的時間，對它們進行拆遷的費用相當高，這對規劃的實施又帶來了阻力。

2.4 行政不規范，執法力度欠缺

由于管理不嚴，行政不規范，執法力度欠缺，特別是歷年來各鎮、街道對一些違法用地問題處理不規范，以罰代拆的現象比較普遍，給阻止違法占地行為帶來了負面影響，形成了惡性循環。加之管理人員較少，難于保證“三到現場”，給宅基地管理帶來了難度。新土地管理法規定，對超占的面積不得再處罰，必須按照法律規定拆除，實際上，按法律規定拆除，更加加重了農民負擔，得不到農民的支持。

3 閑置地盤活利用的幾點建議與對策

我縣節約集約用地有著很大的潛力，農村小集鎮興起，中心村發展，舊村改造都有一定的宅基地可挖掘，利用的潛力很大，對此應運在思想先導、規劃引導、政策倡導和監督督導等方面上，創造條件和環境，為新農村建設、為城市發展提供內涵和發展的空間。

3.1 進行閑置地的復墾整理和改造

對農村大量閑置宅基地進行全面整治，是一項長期而復雜的社會工程，必須與當前正在進行的社會主義新農村建設有機地結合起來，必須充分尊重農民的意愿，科學規劃，分步實施，提高各地推進農村宅基地整理的積極性，拓展城鎮建設用地的空間。

3.2 實行宅基地有償使用

在不違背《憲法》、《土管理法》的前提下按照每戶只能有一處標準住宅的原則，對法定享用面積實行劃撥土地使用權形式解決其用地，對村民確因生產、生活需要要求增加宅基地的實行“有償使用，按宅收費，以級論價，多占多交”的方式解決，再以補償金的形式返還給農戶。讓少占的人得利，多占的人吃虧，利用經濟手段進行調節，以遏制農村宅基地不斷擴大的趨勢。

3.3 推進節約和集約用地

在當前土地日益成為發展“瓶頸”的情況下，要著重在提高現有土地利用率上下功夫，把節約土地，提高土地利用率放在首位。一要嚴格控制建設用地增量。建議各項重大用地立項必須進行聽證，新上項目首先要利用存量土地；二要集中一次存量建設用地資源普查工作，摸清底數，并研究促進盤活存量土地的政策措施，禁止閑置土地，利用稅收調節，提高土地保有成本，不能讓囤積土地者發橫財；三要鼓勵企業建造多層廠房，充分利用“地上”和“地下”兩大空間，節約用地空問，提高容積率。

如今，加快建設節約型社會已越來越多成為人們的共識。盤活利用閑置資源，正是對集約利用資源的一種有益嘗試，讓荒地、廢地、空地不再閑置。只有這樣，才能確保杜會主義新農村建設目標的順利實現，也才能保證農村社會經濟的持續、健康、協調地向前發展，進而促進新農村建設的有效實現。

參考文獻

[1] 《關于加強農村宅基地管理的意見》的通知（國土資發【2004】234號）.

篇8

關鍵詞：清林徑 水庫擴建 征地拆遷 做法 技巧

中圖分類號：F299.24 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2014）04（a）-0195-03

水庫擴建工程一般用地范圍大、輸水管線長，同時遺留問題多、庫區成分復雜，因而征拆移民工作任務繁重。征地拆遷移民安置工作號稱天下第一難，如何依據法律法規的規定、結合工程特點來推進水庫擴建工程的征地拆遷和工程建設，本文以清林徑引水調蓄工程為實例，對征拆工作的做法與技巧進行了有益的探索，為大中型水源工程的征拆工作提供了有價值的借鑒案例。

1 清林徑引水調蓄工程概況及征拆進展

1.1 工程概況及特點

清林徑引水調蓄工程位于深圳市龍崗區，工程內容主要包括蓄水工程、輸水工程、取水工程等三大部分。蓄水工程主要是在現清林徑、黃龍湖等三座中小型水庫的基礎上擴建成一座大（2）型水庫，輸水工程包括龍清和東清輸水工程，取水工程包括三座泵站。

工程特點分三大方面：一是用地范圍大，輸水管線長。建設期紅線范圍內合計用地約1286公頃，運行期一級水源保護區內合計用地約2088公頃；東清、龍清輸水管線合計長達25 km。二是歷史遺留問題多，庫區成分復雜。原清林徑水庫始建于50年代末，而黃龍湖水庫始建于90年代初，受當時經濟社會發展的影響，兩次庫區征拆移民的問題沒有完全兌現解決，后來2005年深圳市城市化轉地不完全的問題疊加造成庫區歷史問題復雜；庫區范圍內涉及一個街道、兩個社區、三座水庫、十一個村莊以及部隊和博深高速等其他外包單位，成分相當復雜。三是項目設計工期長達48個月，隨著建設周期延長，征拆不確定因素隨之增加。

1.2 征拆進展及問題

行政審批手續進展順利。按照政府投資項目的基本建設程序，水庫擴建工程建設項目用地，應當依法申請并辦理審批手續。清林徑引水調蓄工程項目選址意見書、用地預審、用地方案圖及規劃許可均已獲市規劃國土部門正式批復。市政府常務會議先后審議并通過了用地審查及征地拆遷補償安置方案。在《國有土地上房屋征收與補償條例》出臺之前，項目曾取得了拆遷許可，了拆遷公告。

征拆進展分兩個階段。前期準備階段，2009年成立清林徑引水調蓄工程征地拆遷領導小組，落實專職工作人員并組織測繪、測繪監理、評估、評估督導征拆中介機構開展工作；2010年編制了專項征地補償安置方案，該方案于2011年初獲市政府批復同意。實施階段，2010年及2012年區征拆部門提交庫區關鍵線路及東清輸水管線用地合計約50公頃。

征拆問題分三個方面：一是當地社區及村民要求給予征收返還用地與深圳市土地資源總體緊張的矛盾比較突出。二是征賠資金巨大，背后利益博弈比較明顯。三是庫區擴容后形成的“湖中島”，社區及村民要求按照紅線范圍內征收補償標準一并征收的矛盾。

2 水庫擴建工程征拆工作的做法

水庫擴建工程在制定用地需求計劃、解決征拆工作問題、拓展施工作業面等環節，建設單位須按照有關法律法規的規定結合工程實際來有序推進征地拆遷工作，從而強力推進工程建設。

2.1 科學制定用地需求計劃，分類推進征拆計劃落實

水庫擴建工程由于是在原有水庫基礎上擴容，擴容以后需征收土地、房屋面積一般比較大，受影響的村鎮、人口一般比較多。如湖南省涔天河水庫擴建工程，擴容后需淹沒各類土地4.88萬畝、各類房屋154萬平方米，淹沒影響集鎮5個，淹沒影響總人口5835戶25240人。清林徑引水調蓄工程擴容后需征收原農村集體土地約763公頃、需拆除永久建筑達9萬平方米，同時涉及6個自然村的搬遷，需搬遷156戶居民約558名戶籍人口。

如何在這龐大的庫區用地范圍內結合工程進展及征拆資金安排，合理有效地推進工程建設是水庫擴建工程進場之初必須要解決的問題。按照《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》相關規定，水庫擴建工程建設項目用地，在行政審批手續完成后，應當依法實行一次報批、分期征收。先行安排項目建設用地，同步推進庫區征拆移民，適當兼顧運行管理來推進征地拆遷，是水庫擴建工程落實用地需求計劃的原則。

科學制定建設用地需求計劃。在制定建設用地需求計劃時，首先須以標段為單位合理劃分工作面用地。水庫擴建工程由于涉及大壩等水工建筑物比較多，從而標段劃分多，工期不一，進場先后順序也不同。按照施工組織設計方案，以標段為單位合理劃分建設用地時，需綜合考慮現場的地形地貌等實際情況，地塊的征轉地情況，以及各自然村的歷史沿革，合理劃分標段工作面用地。其次，在制定建設用地需求計劃時，先安排進場施工的標段，征拆資金優先投入到該標段急需工作面用地。再次，按照施工標段進場的時間梯級安排各標段征拆用地計劃。清林徑引水調蓄工程每年按照工程的進展情況及征拆資金到位情況，適時提出了當年建設用地需求計劃，從而分期分批推進建設用地的落實。2010年5月，清林徑項目建設單位提出了當年26個施工作業面（約91公頃）的用地需求計劃，當年完成率約為81%；2011年初，建設單位在認真梳理上年征拆工作欠賬和本年度建設用地需求的基礎上提出了全年34塊（約113公頃）建設用地需求，當年完成率約為64%。

在落實建設用地需求計劃時，須同步推進淹沒用地的征拆移民。水庫擴建工程一般需搬遷戶籍人口比較多，移民工作任務比較重。由于此類移民長期居住在庫區，人員成分相對比較復雜，如移民搬遷工作沒有跟上，有可能會造成一些不必要的群體性過急事件，反過來會影響工程建設的順利推進。水庫擴建工程須充分考慮到庫區移民工作的重要性，在工程立項、征拆方案的制定與、施工進場等環節須同步推進。清林徑引水調蓄工程在初步設計階段完成了庫區征拆移民專項報告，在進場之時就制定并由市政府批復了征（收）地拆遷補償安置方案，目前進入了實施階段。

在落實建設用地需求計劃時，需適當兼顧運行管理用地的征拆。由于水庫擴建工程一般同時具備防洪、灌溉、供水、發電、調度等功能，在項目建設期該功能或某一功能可能需同時發揮作用，這樣不可避免地要兼顧水庫運行功能適當安排征地拆遷。同時水庫擴建時，為防止搶種搶建事件的發生，需適當安排管理用地的征拆。

2.2 定期召開征拆工作會議，研究解決征拆工作問題

適時召開征拆政策會議，研究解決征拆原則問題。由于水庫擴建工程涉及大量的土地征收、房屋拆遷及移民安置，按照《土地管理法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》及《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》等相關法律法規的規定，征地標準、征收決定、方案、風險評估、移民安置及資金安排等環節均需縣級以上人民政府批準或實施，故應適時召開征拆移民政府會議，研究解決相關政策問題，為下一步征拆工作鋪平道路。2011年2月深圳市政府召開常務會議，審議通過了清林徑引水調蓄工程征拆補償安置方案及費用估算報告，并要求有關單位要大力推進該工程項目建設。該征收決定及征拆方案的順利通過，對本項目工程建設、征拆手續的完善，及推動下一步征拆工作打下了堅實的基礎。2012年11月深圳市呂銳鋒常務副市長到清林徑引水調蓄工程項目現場調研，要求相關單位制定提交征地拆遷問題的一攬子解決方案，并強調方案要體現以下幾個原則：一是不得重復補償，已轉地應予以扣除，制定新的安置用地解決方案應對原現金補償方案標準予以調整，扣減補償金額。二是所涉及6個自然村搬遷比照龍崗大運中心土地征用的做法和標準，給予用地安排。三是因一級水源保護區建設需要擴大征收部分用地，原則同意采取貨幣補償方式一并征用，不再給予土地補償。影響清林徑引水調蓄工程征拆工作相關原則問題的確立，為順利推進征地拆遷的實質性工作鋪平了道路。

定期召開征拆協調會議，研究解決征拆相關問題。按照我國相關法規的規定，征地拆遷、移民安置相關事項由駐地政府負責組織實施，而水庫擴建工程的建設主體大多非同級人民政府，為有效推動工程建設及防范處置由于征拆移民引發的事件，這就要求定期召開征拆協調會議，研究解決征拆相關問題。2009年至2013年深圳市水務局先后8次與龍崗區政府召開征拆工作協調會議，就成立征拆機構、加強組織領導、制定征拆方案、落實前期經費、安排標段用地等方面取得了廣泛的共識，基本解決了清林徑引水調蓄工程關鍵線路的用地問題，并推動了整個征拆移民工作的正常進行。

及時召開征拆專題會議，研究解決征拆個案問題。征地拆遷工作在具體實施時，一般在征拆補償安置方案里對有關事項有過界定的按征拆方案上的原則進行處理，但征地拆遷問題千差萬別，尤其水庫擴建工程征拆移民可能有各種歷史遺留問題疊加，造成拆遷個案相當復雜，這就要求我們及時召開征拆專題會議，研究解決征拆個案問題。清林徑引水調蓄工程自2009年以來，龍崗區政府先后11次主持召開征拆工作專題會議，就清林徑水庫管理處行政劃撥宗地范圍內村民自建房補償、集體土地的征轉補償標準、紅線范圍外用地征收補償、五聯社區非農建設用地歷史遺留問題的處理等問題進行專題研究解決，基本保障了項目進場標段初步用地問題。

2.3 主動辦理國有土地劃撥，積極拓展施工作業面

根據我國《土地管理法》《城市房地產管理法》《城鎮固有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》及《土地管理法實施條例》等法律法規的規定，我國共有6種類型的土地依法列為國有土地，國家以出讓或劃撥兩種方式轉讓國有土地使用權，國家重點扶持的水利項目的國有土地可以由縣級以上人民政府依法批準劃撥。因此，水庫擴建工程項目在行政審批程序完善后，可以按規定申請辦理庫區范圍內國有土地的行政劃撥，從而為工程建設積極拓展施工作業面。清林徑引水調蓄工程項目建設單位結合深圳市2005年城市化轉地圖斑及歷年征地記錄，認真梳理出工作面中全部為已征已轉國有土地或大部分為國有土地地塊，本著“見縫插針、緊盯不放、成熟一塊、交接一塊”的做法，積極尋找工作面和開工點，盡可能滿足進場施工單位的用地需求。2012年，建設單位主動與城管、農林、水務以及儲備土地等管理單位協調溝通，按照國有土地的出庫移交相關程序，先后為庫區的大壩建設用地、東清輸水管線用地及其它隧洞口用地辦理各類國有土地出庫交接約20.8公頃，為施工單位進場施工贏得了時間，創造了有利的條件，也為項目完成年度投資任務打下了扎實的基礎。

3 水庫擴建工程征拆工作的技巧

水庫擴建工程在成立征拆領導機構、規劃布置工程線位和實施現場征拆策略等方面，建設單位需在宏觀的統籌領導上，要堅持工程規劃總體完整不動搖的原則，但在工程的現場實施中如遇征拆難題要靈活處理，適時考慮個別管線布置可局部調整規劃的要求；同時，考慮到庫區的村鎮比較多，一般有相互等待觀望的情緒，工程用地安排也可作出靈活調整，為尋找征拆的時機及地點作為突破口，共同推動工程建設順利進行。

3.1 成立征拆領導機構，加大征拆統籌協調

水庫擴建工程一般征拆周期長、征賠資金大、用地范圍廣，征拆移民任務重；同時涉及部門多、社會關注度大、歷史遺留問題多，相應協調任務繁重。一般區級政府的征地拆遷職能分散在土地整備、城市更新等部門單位，同步負責本轄區所有項目的土地征拆事務。為加大征拆移民工作的組織領導，處理好庫區范圍內繁重的協調任務，從而更好地推進工程建設，成立專職征拆領導機構是必要的。成立專職征拆領導機構一般有兩種方式：一種是單位主要領導掛率，有關部門抽調人員組成臨時機構；另外一種是分管領導負責，某一部門為主組成臨時機構。清林徑引水調蓄工程在2009年就成立了以分管副區長為主要領導的征地拆遷工作領導小組，并設立了辦公室。該領導小組在協調征拆資金、安排征拆工作、處置征拆事務等方面做了大量的工作，推動了整個征拆工作的正常進行，有力地保障了工程項目的正常推進。深圳市另外一個重大水源工程項目由于沒有成立專職征拆領導機構，造成征拆工作及工程建設進展緩慢。

3.2 合理選定輸水線位，適時調整管線許可

水庫擴建工程一般集雨面積比較大、蓄洪能力比較強，因而相應承擔著供水、灌溉等功能，管道、干渠等輸供水線路比較長。在規劃之初選定輸水線位時，要給合片區法定圖則，盡量避開基本農田、已出讓國有土地、非農建設用地、發展備用地及已批建設項目用地，局部管線盡量與規劃的主次干道和綠地并行布置。但往往項目從初步設計到提出用地申請，時間跨度長，現場用地情況發生了很大變化，導致局部管線無法按規劃設計線位實施，因而需適時調整管線許可。以上合理選定輸水線位，適時調整管線許可，是為了盡量減少征地拆遷的工作量，為工程建設贏得時間。清林徑引水調蓄工程東清輸水線位在設計之初就結合現場地形情況及規劃情況進行了反復的比選，避開了建城區，減少了征拆量，從而有利工程的順利推進。龍清輸水管線在實施階段需穿越一廠區，現場征拆談判由于停產停業損失陷入僵局。為贏得建設工期，建設單位結合規劃要求，重新申報了施工圖備案，局部調整了管線線位，從而避免了征地拆遷對項目的影響。

3.3 準確把握征拆時機，靈活機動進行征拆

水庫擴建工程庫區一般需征拆移民的村鎮集體比較多，而村民一般有擔心補償政策多變，導致先征拆的吃虧，同時想等待補償政策再優惠，獲得更多的利益等思想。村民這種等待觀望的情緒一定程度上影響征拆工作的正常推進。同時，水庫擴建工程項目提出的工作面用地需求計劃與村集體要求的整村一次征拆的訴求有一定的差距。為了更好的化解村民的這種觀望等待情緒，同時理順村里的征拆訴求，這就要求我們在用地安排上要結合征拆的時機及地點作出合理的調整，從而靈活機動地進行征拆。清林徑引水調蓄工程庫區涉及11個自然村集體土地的征轉，8個村集體土地全部在紅線范圍內，3個村集體土地部分在紅線范圍內；而在紅線范圍內的有6個村需整村搬遷，而其它村只涉及集體土地的征轉。在這種復雜的環境下，村民等待觀望的情緒更加濃厚，這就要求我們更加科學地尋找征拆的機時及突破點，從而靈活地推進工程建設。清林徑引水調蓄工程征折方案以后，在征拆標準及用地返還等原則確定以后，向村民宣講征拆政策的穩定及連續性，征折標準、返還原則一視同仁，不會導致先征拆的吃虧，不會導致先征拆的沒有返還用地。目前，清林徑引水調蓄工程已完成了黃龍湖等3個自然村集體土地征轉協議的簽訂，從而有利地推動了整個征拆工作的正常進行。

4 結論

水庫擴建工程的征地拆遷工作，應當依據法律法規的規定，結合工程的特點，按照政府投資項目的基本建設規律，科學制定用地需求計劃，詳細研究解決征拆工作中的問題，積極拓展施工作業面來推進征拆移民工作；同時在宏觀上應加強統籌領導，在前期規劃上應優化布置輸水線位，在現場實施中應靈活機動開展征地拆遷，從而共同推動工程建設順利進行。

參考文獻

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[2] 把握政策 講究方法 積極穩妥地推進征拆工作[EB/OL].道客巴巴網站.

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關鍵詞：失地農民；社會保障制度

一、城郊“失地農民”群體的困境

大城市的快速發展引起的城市空間擴張導致在城郊產生了一個特殊的人群―失地農民。按照《全國土地利用總體規劃綱要》的預測，2000年至2030年30年間全國占用耕地面積將超過545。萬畝，以每征用l畝地就有1.5個農民失地計算，屆時失地農民將增加至1.1億人。根據專家預計，這其中將有5000萬以上的農民處于既失地又失業的狀況。失地農民已經成為當前較為突出的社會問題，直接影響到社會的穩定和發展。在現行的土地政策和制度安排下，失地農民已經陷入了一種尷尬的境地。說是農民，他們已經無地可耕；說是市民，他們還不能和市民一樣公平地享有城市生活的待遇。無論是在物質上，還是在精神上，失地農民都面臨著困境，而且突出地表現為一種群體性的問題，具體反映在以下幾方面：

第一，法定征地補償不足以解決失地農民的長遠生計。征地補償安置費本來應該能為失地農民解決后顧之憂。但是補償計算方法仍舊是沿用計劃經濟時期以畝產值來測算的方法，不是按照市場經濟規律辦事。近幾年來，農產品價格持續走低，以農產品產值來計算已經不能真實地反映土地的實際價格。按照這一計算方法，農民獲得的土地補償在每畝幾千元到兩萬元不等。

第二，失地農民缺乏穩定、可靠的謀生渠道。失地農民沒有了土地，就無田可種。在國內耕地資源普遍緊張的情況下，不太可能分配給失地農民新的土地，除了一部分農民到異地承包耕地，大部分農民己經無田可種，必須自謀生路。政府和土地開發商本來應該承擔起相應的責任，為失地農民提供就業和培訓機會。但是在實際操作中，只有少數失地農民獲得了就業安置，多數人必須自謀生路。

第三，失地農民缺乏基本的社會保障。在城鄉分割的二元經濟體制下，農村土地承載著農民的社會保障功能：為農民提供基本的生活保障、就業機會、土地繼承權等等。由于沒有得到合理的征地補償，再加上安置辦法比較單一，農民一旦失去了土地，就喪失了擁有土地所帶來的社會保障權利，很可能淪為新的城市邊緣群體。

第四，失地農民向市民轉變需要經過較長的心理適應和磨合過程。由于城市征地，失地農民由居住在農村轉變為居住在城市，從農村戶口轉變為城市戶口，但是他們適應城市生活要經過相當長的一個過程。

二、維護城郊“失地農民”權益的社會保障制度改革

《土地管理法》規定，政府在履行征地手續后，農民對被征用土地不再享有相關權益。這一征地制度實質上剝奪了農民的土地財產權，排斥了農民參與土地增殖過程中利益再分配的權利。城郊失地農民問題的解決要從多個渠道解決，從短期看，是努力增加失地農民就業機會，從長期看，還是要著眼于建立長效保障機制。

具體而言，應從如下幾個方面解決城郊失地農民問題：

第一，建立合理的征地補償和利益分享機制。目前，征地補償是失地農民在城市化進程中能獲得的最直接的經濟效益，是他們最重要的生活來源，同時也是最容易引發征地矛盾的焦點。因此，尋找政府、征用地主體、失地農民間最佳的利益聯結，建立合理的征地補償和利益分享機制，是解決失地農民問題的關鍵。

第二，建立醫療、養老社會保障機制。目前，在農村社保尚未立法，社保制度建設基本還是空白的情況下，應當盡快把失地農民納入城鎮社會保障體系，實現與城鎮社保的對接。現實的做法是，設計一個與城市居民相對接近、便于今后與城鎮社保體系相銜接的操作方案，先養老保險，后醫療保險和失業保險，因地制宜、循序漸進。城鎮養老、醫療、低保應擴大覆蓋面，首先覆蓋失地農民，社保標準要逐步提高，失地農民享受低保標準應等同城鎮居民。建立家庭養老和社會養老保險相結合的機制，提高養老保障成效。依托集體經濟組織或社區，建立完善互助醫療合作制度，并實行醫療產品配送下鄉。建立失地農民養老和醫療保險制度。其資金籌措應按國家、集體、個人及市場征地主體“四個一點”的思路解決。

第三，建立教育培訓保障機制。對進城入鎮失地農民的教育培訓保障，主要包含四大塊：一是子女的九年制義務教育。失地農民進城后，其子女入學應與城鎮居民的子女一視同仁，享受國家九年制義務教育所賦予的所有權利。二是對失地農民的職業技能培訓。

第四，建立再就業創新機制。農民市民化的重要前提是農民就業的社會化、非農化和充分化。順利實現就業是解決失地農民生活來源，加快其生產生活方式轉變的重要保證。應按照市場化原則，制定城鄉統一的勞動力就業政策，建立城鄉統一的勞動力就業市場，實現城鄉統籌就業。

第五，建立集體經濟組織的經營管理和收益分配機制。在農民市民化過程中，必須加強集體資產管理，并處理好歷史遺留問題。一是加快產權和股份制改革。村集體資產特別是歷年土地征用的補償費要單獨建帳、專款專用，優先用于辦理村民的養老保險等社會保障。二是適時組建轉型的社區合作經濟組織。社區合作經濟組織應接管原村集體資產并實行股份合作制改造，允許其成為法人實體，給予一定年限的過渡期，在過渡期內稅收、信貸和工商登記等方面給予政策優惠，以穩定合作經濟組織的收入來源，提高失地農轉非人員的生活保障。三是完善社區合作經濟組織的運作機制。明確社區合作經濟組織的地位，制定規范的章程范本，確定合理的股權量化比例及配股政策，使合作經濟組織在資產評估、法人登記、股權設置、股東權利與義務、收益分配辦法、股權轉讓等方面都有法可依、有章可循。

參考文獻

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土地用途管制的核心是保護耕地，根據國務院及國土管理系統頒布的有關土地管理，特別是有關耕地保護和珍惜利用土地的各項法規、條例[13]，結合我國1996年-2010年間的耕地面積變化趨勢，將該時間段劃分為3個階段。1996年-1998年為第一階段，該階段是耕地保護制度的產生期，1996年6月，在全國土地管理廳、局長會議上，首次正式提出“實現耕地總量動態平衡”，1997年3月，首次設立了“破壞耕地罪”等，1998年修訂《土地管理法》，確定了土地用途管制制度，一系列耕地保護制度的出臺改變了過去耕地無序管理的混亂局面，取得了較好的效果，期間耕地面積減少39.71萬hm2，年均減少約19.855萬hm2；1999年-2004年為第二階段，該階段是耕地保護制度的發展期，也是城鎮化高速發展階段，在巨大的經濟利益驅動下，耕地快速流失，6年間耕地面積減少719.78萬hm2，年均減少119.96萬hm2；2005年-2010年為第三階段，該階段是耕地保護制度完善期，在較為切實有效的耕地保護措施下，耕地過快減少的勢頭總體上得到遏制，6年間耕地面積減少71.10萬hm2，年均減少11.85萬hm2。最后，在階段劃分的基礎上，分別選取各階段指標的年均水平作為指標分值，進行績效評價。

評價指標體系確定評價土地用途管制制度績效不同于評價政府行政績效，應該更多的從客觀尺度方面來衡量，目前客觀分析的基礎主要是官方公布的數字。根據已有理論[10，14-16]，結合目前我國省（自治區、直轄市）數據的可得性，選取能夠綜合反映地方社會經濟及政策實施情況的指標，其中，由于土地用途管制的核心內容是保護耕地，因此政策方面的指標選取耕地面積，耕地年均減少量及建設占用耕地面積等。初步篩選出人均GDP（x1）、地均GDP（x2）、房地產開發投資（x3）、商品房價水平（x4）、人口密度（x5）、二、三產業產值占GDP比重（x6）、政府財政收入（x7）、農戶人均純收入（x8）、恩格爾系數（x9）、失業率（x10）、城鄉消費水平對比（x11）、耕地面積（x12）、耕地占總土地的比重（x13）、各省（自治區、直轄市）耕地在全國耕地中所占比重（x14）、耕地年均變化量（x15）、建設占用耕地面積（x16），這16項指標作為土地用途管制制度績效評價的底層指標。其中，第一階段1996年-1998年的建設占用耕地面積數據缺失，故未考慮該指標x16。

數據來源與處理本文根據歷年中國統計年鑒、歷年各省統計年鑒、中國城市建設統計年報、國研網統計數據庫、中國國土資源年鑒、中國勞動統計年鑒、中國農村統計年鑒等，查得1996年-2010年全國31個省（自治區、直轄市）的指標數據。首先將原始數據進行同趨勢化（恩格爾系數，失業率，城鄉消費水平對比、耕地年均變化量和建設占用耕地面積為逆向指標）和標準化處理，以消除指標之間變化趨勢、量綱不一致及數量級的差異現象，并建立變量的相關系數矩陣R。

因子分析因子分析是一種常用的多元統計方法，一般而言，在有多個指標的許多問題中，用因子分析法可尋找出支配多個指標的少數幾個公因子或共性因子，這些公因子彼此獨立。在所研究的問題中，以公因子代替原指標作為研究的對象，可以在不損失或者很少損失原指標所包含信息的情況下，達到“降維”的作用，從而簡化計算與研究[17]。

確定公因子運用SAS軟件，計算出相關系數矩陣R的特征值、貢獻率和累計貢獻率。由于第1和第2這兩個公因子的特征值大于1，且三個階段前兩個公因子的累計貢獻率分別達到66.09%，64.65%，61.78%，即這2個成分所包括的信息基本可以反應原始變量所包含的總信息，因此可以提取前2個成分作為公因子。由于提取結果還不能明顯的反映公因子所包含的指標信息，所以對因子載荷矩陣進行正交方差最大旋轉。旋轉前后，因子載荷的變量結果基本一致，總的信息量無損失，其中，人均GDP、地均GDP、房地產開發投資、商品房價水平、人口密度、政府財政收入、農戶人均純收入、恩格爾系數、失業率及城鄉消費水平對比在第1公因子的載荷系數較大，這些指標主要反映的是社會經濟的發展狀況，因此可以用第1公因子代表社會經濟子系統；耕地面積、耕地占總土地的比重及各省（自治區、直轄市）耕地在全國耕地中所占比重、耕地年均變化量和建設占用耕地面積在第2公因子的載荷系數較大，這些指標反映的是耕地狀況，即土地用途管制的執行情況，因此可以用第2公因子代表政策制度子系統。

因子得分為了對3個階段的樣本分別進行綜合分析和評價，應給出3個階段各樣本歸一化后的兩因子得分矩陣。

確定依據參考經濟與環境耦合機制評價的度量標準[18]，將社會經濟與政策耦合機制評價的度量標準分為發展類別標準和發展模式標準，具體見表2和表3。由于各指標均已同趨勢化為正向指標，因此兩個公因子均為正向因子。根據因子的歸一化得分，把0~1之間劃分為4個層次作為發展類別標準：0~0.25為低級發展類，0.25~0.50為初級發展類，0.50~0.75為中級發展類，0.75~1.0為高級發展類；此外，發展模式標準主要以直線y=x，曲線y=x2和y=x為基準，y=x直線以上為政策滯后模式，直線以下為社會經濟滯后模式；直線y=1與曲線y=x之間為強政策滯后模式，曲線y=x與直線y=x之間為弱政策滯后模式，直線y=x與曲線y=x2之間為弱經濟滯后模式，曲線y=x2與y=0之間為強經濟滯后模式。

發展戰略確定依據上述度量標準，進行社會經濟與政策發展耦合機制的評價，我國31個省（自治區、直轄市）的發展戰略在3個階段具有不同的類型，具體結果見表4。

時間維度分析對3個階段強經濟滯后模式的省（自治區、直轄市）個數進行統計可以得表5。由表5可知，相對其他3種發展模式來說，強經濟滯后模式包含的省（自治區、直轄市）個數在3個時間段中均最多，其中，第一階段（1996年-1998年）與第三階段（2005年-2010年）相比，強經濟滯后模式中高級發展類的個數多于第三階段，而初級發展類的個數低于第三階段，第二階段（1999年-2004年）中22個省全部集中在高級發展類和中級發展類。我國是農業大國，大部分省屬于糧食主產區或者產銷平衡區，加之土地用途管制等政策的實施，使得社會經濟發展遠遠落后于政策的執行效果，出現政策執行過度的現象，不利于我國現代化的發展。此外，相對于第一階段（1996年-1998年）和第三階段（2005年-2010年），第二階段（1999年-2004年）的發展戰略類型較少，且主要集中在中級發展類和高級發展類的強經濟滯后模式，政策滯后模式的省（自治區、直轄市）大幅度減少。這與第二階段剛剛實施土地用途管制制度有著密切的聯系，1999年我國正式實施土地用途管制制度，隨后6年間，耕地保護政策執行力度加大，各省（自治區、直轄市）政府采取各種措施保護耕地，在一定程度上取得了顯著的成效。相對而言，第三階段（2005年-2010年）與第一階段（1996年-1998年）的差別不大，說明政策實施效果開始減弱。2005年以后我國耕地面積開始緩慢減少，并有回升的跡象，政策的監管也隨之減弱，地方政府在經濟利益的驅動下，想方設法占用耕地，政策執行效果逐漸退化。

空間維度分析結合我國糧食分區，分別對31個省（自治區、直轄市）的發展戰略類型進行歸納分析，得出如下3個結論：（1）強經濟滯后模式的省（自治區、直轄市）大部分屬于糧食主產區，如河北，黑龍江，安徽，山東，河南等糧食主產區都是強經濟滯后模式。原因是：①大多數糧食主產區的農業生產條件優越，農業生產水平較高；②被劃為糧食主產區的省（自治區、直轄市）肩負著我國糧食生產的責任，因而，在由產區耕地向非農產業轉移上受到一定程度的限制[19]，鑒于此，我國大部分糧食主產區屬于中級發展和高級發展的強經濟滯后模式，耕地減少速度緩慢，政策執行效果較好，遠遠超出社會經濟的發展。（2）政策滯后模式的省（自治區、直轄市）基本上都是主銷區。其中北京，天津和上海屬于強政策滯后模式；福建，廣東，浙江和海南屬于弱政策滯后模式。這些城市大多為我國的經濟中心城市和沿海發達城市，城市化水平高，土地產出效率高，因而，保護耕地的機會成本大，耕地占用率高。（3）低級發展類和初級發展類的省（自治區、直轄市）主要是，寧夏和青海等產銷平衡區。這些省（自治區、直轄市）的農業生產條件惡劣，土地利用比較粗放，大部分位于經濟相對落后的西部地區，因而，社會經濟水平和政策執行效果均處于較低水平。

基于協調度模型的區域劃分

耕地保護應該與社會經濟發展相協調，以零增長為代價換取耕地保護與可持續是不可取的[19]，社會經濟與政策的協調發展是政策執行持續有效的重要保障，為了更精確地反映我國31個省（自治區、直轄市）3個階段的協調度，利用協調度函數[20]（見式1）計算31個省（自治區、直轄市）的社會經濟與政策制度的協調度，并根據Jenks自然最佳斷裂點分級方法對31個省（自治區、直轄市）分區，確定協調度等級。從空間維度看，處于高協調度的江蘇，浙江，廣東等的經濟水平較發達，政策執行效果也較好。近年來，隨著經濟的高速發展，土地競用程度相當激烈，地處東部沿海的江蘇省的糧食主產區功能慢慢退化，而浙江，廣東作為主銷區，耕地面積相對較少，但與其它主銷區相比，建設占用耕地速度較緩慢，社會經濟發展與政策制度執行效果高度協調。相反，處于較低協調度的黑龍江，河南，內蒙古等大部分是糧食大省（除北京，上海外），這除了與當地的自然地理因素和社會因素有關外，還與其肩負著糧食安全的責任有關，因而，一定程度上制約了經濟的發展，造成社會經濟的發展水平與政策執行效果嚴重失調。

結論與討論

主要結論（1）從時間維度看，我國土地用途管制績效在短期內效果顯著，長期內效果逐漸減弱。3個階段中強經濟滯后模式的省（自治區、直轄市）個數均接近或超過總數50%。其中，第二階段（1999年-2004年）的發展戰略類型較少，且集中在經濟滯后模式，政策執行效果最好，第一（1996年-1998年）和第三（2005年-2010年）階段差別不大，說明政策執行效果逐漸退化。（2）結合我國糧食分區，從空間維度看，我國土地用途管制績效在空間上存在差異。其中，政策績效評價好的強經濟滯后模式的省（自治區、直轄市）大部分屬于糧食主產區，而政策執行效果相對較差的政策滯后模式的省（自治區、直轄市）基本上都屬于糧食主銷區；此外，低級和初級發展類的、青海等則屬于產銷平衡區。（3）從協調度的角度看，大量經濟滯后的省（自治區、直轄市），在政策執行力度加大的情況下，社會經濟發展顯著落后于政策執行效果，協調度指數大幅下降；而經濟發達地區，在強化政策實施的情況下，大部分達到了高度協調水平。如經濟高度發達的北京和上海在1999年-2004年間協調度效用值分別為78.42和76.29，而作為糧食主產大省的黑龍江在該階段的協調度效用值僅為42.17，這種現象不利于政策的有效執行和社會經濟的持續發展。