導語：如何才能寫好一篇農村土地歸誰管理，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：云南省芒市；農村土地糾紛；對策分析

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20160432120

前 言

云南芒市向來是我國農村土地糾紛的重要地區，一直是關系云南芒市農村社會穩定的重要因素之一，進一步發展農村土地產權制度，從根本上防止一直以來頻繁發生的農村土地糾紛是解決云南芒市農村土地糾紛的重要之舉。在進行農村土地利益糾紛解決過程中，由于許多因素，會導致一些問題阻礙改革的進行，有必要進行進一步的深入研究。

1 中國農村土地利益糾紛的現狀

以云南省芒市為例，土地糾紛在農村主要體現在3個方面，即土地、山林、水利糾紛，這3方面體現的土地糾紛最為廣泛，爆發的頻率最多，并且也是最為難以解決的問題。宅基地問題以外，按用途可以將農村土地分為：基本農田、荒地荒山、林地等等。在云南芒市，這些農村土地上出現的糾紛有很大差別，現筆者將一一闡述。基本農田是根據某個時期內人口和社會經濟發展對于土地上農產品的需求量，依據土地利用大致的方向規劃出的民眾不得占用的耕地。在云南芒市，水田、經過長時間耕作的旱地，農菜地等等屬于基本農田的代表。農村的基本農田有很大的使用價值，價值量比較高，整體規模比較大，經過、合作化、土地承包責任制等等運動，大部分農村基本農田歸誰所有，全責劃分都比較清楚了，糾紛相對來說比較少，而且就算存在糾紛，也比較容易解決；經過近幾十年來的幾次造林運動，現在適宜造林和適宜耕種的荒山荒地比較少了，一些剩下來的荒山荒地大多屬于既不適合耕種也不適合造林的，這些土地在歷史上也大部分沒有分配明確的所有人，也沒有明確是否屬于集體所有。經濟和科學技術快速發展，隨著開礦、城鎮建設，基礎設施建設的發展，用地的需求明顯增加，這些土地往往價值也逐漸抬高，但是權屬不明，就使得這些土地成為了附近農村人民集體爭奪的熱點地區。林地主要包括郁閉度0.3以上的喬木林地，稀疏的林地，灌木林地，包括采伐，火燒等的跡地，苗圃地和國家規劃的適宜造林地。往往都是經濟價值比較高的林木，但是現實中卻總是權屬不清、界限不明，所以，常常容易引發一系列的民眾糾紛。

2 農村土地利益糾紛原因

2.1 嚴重歷史遺留問題的影響

如今的農村土地問題紛繁復雜，許多歷史上遺留的問題是其重要的原因。在中國實現解放以前，人口與土地的矛盾不突出，反而存在一種人少地多，地大物博的情況，農村土地之中，除了一些建設用地之外，其他的土地的權屬都比較明確，還有大量的農村土地價值量不大，甚至有些地方政府在觀念上存在一種“無主地”的錯誤想法，仍然認為先占是取得所有權的最主要方式。之后，再吸收經驗的基礎上，實現了將私有農田和宅基地分配給農民的，同時，經過合作化之后，對于農村沒有分配的“無主地”進行比較混亂的分配之后，建立了至今為止都在延續的農村集體土地所有制。建國之后，我國的農村土地地籍制一直沒有完善，政府也一直沒有給當地的農民辦過農村集體土地的權屬證明，所以，農村土地權屬不清的原因，其中之一就是沒有政府給農民頒發相應的權屬證明。

2.2 法律原因

農村土地權屬不清，《憲法》和《土地管理法》對于農村土地的集體所有制沒有劃清農村土地集體所有制與國家所有制，一些其他相關的法律法規對于農村土地是否歸屬于國家所有仍然存在較大的爭議。對于農村土地所有權的界定，在法律的理解和理論認識上差別比較大，使得在法律適用上存在很大的混亂，是使得農村土地糾紛進一步復雜化的重要原因。政府和法院在認識上存在分歧，政府部門花了大量的心血和實踐所形成的確權結果就這樣變成了無用功，政府也會堅持自己的意見，重新做出選擇和裁判，造成的結果只能是糾紛當事方被訴訟這件事弄的十分無奈，精力耗盡，然而，土地的權屬問題也長期無法肯定。

3 農村土地利益糾紛的對策分析

3.1 正確確定農村土地的所有權

如何確定農村土地的所有權，可以實行國家所有制，這有利于確定土地的確權，幫助解決糾紛，實現權屬明確劃分的目的。根據法律上的規定，除了沒有進行過確認的大荒山、大草原、大森林、大荒地應當屬于國家所有以外，與農村集體所有的土地相鄰或者是相錯的一些土地，歷史上并沒有明確的劃歸任何一個集體占有使用，相鄰的農村集體也不曾在這些土地上進行過利用開發，這種表面上看似“無主地”的土地，都應當收歸國家所有，在不能依法證明屬于哪一個農村集體所有，劃歸國家也具有比較強的可操作性。

3.2 確權與土地產權制度完善相結合

解決問題的根本途徑是要從制度上入手，解決農村土地權屬不清的問題，掃清制度建設的重大障礙，在立法上消除矛盾和沖突的根源，使得農村土地所有權確定問題在法律上有明確和完善的規定。在人民政府登記名冊中辦發集體土地所有權證或者是使用權證，進一步完善地籍管理制度，將能夠基本上明確農村土地的所有權，擺脫以往農村集體土地所有權沒有證可以提供證明或者是提供查證的狀況，從根源上遏制不斷發生和發展的農村土地權屬紛爭，不斷的改進解決的方式和方法。考慮到現在農村集體土地所有權等級屬于國家機關所有權，可以由國土資源部制定新的相關規定，由國務院以國務院令或是通知的形式轉發各地政府遵照執行，進一步完善相關的法律制度和規章制度，使得新的相關規定在國家執行力上更加具有威懾性。

4 結 語

本文以云南省芒市為例討論了中國農村土地利益糾紛的現狀、成因，相應的提出了一些解決問題的措施，在土地管理制度層面和具體確權措施層面給予了一定的建議，希望對于我國農村土地利益糾紛的解決工作在理論與實踐研究工作上有一定的幫助和借鑒作用。

參考文獻

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縣農村土地政策落實自查自糾工作督查情況匯報

為督促、指導、掌握我縣農村土地承包政策落實自查自糾工作進展情況，我組自4月23日至5月5日安排10天時間，對全縣各鄉鎮農村土地承包政策落實自查自糾進展狀況開展了工作督查，現將有關情況簡要匯報如下：

一、基本情況

1、縣動員大會結束后，各鄉鎮黨委、政府高度重視，專門成立了鄉鎮強農惠農政策落實情況監督檢查工作領導小組，并設立了辦公室，制定了實施方案，分別于4月13日至4月18日召開了鄉村兩級干部大會，進行了動員部署和業務培訓，落實了工作責任，明確了自查自糾工作時限。

2、到目前為止，我縣沒有一個鄉鎮實現了權證、合同兩個100％到戶，就是單個實現100％到戶的鄉鎮也找不出來。總的說來，全縣權證、合同到戶狀況不容樂觀，其中：權證、合同到戶率達90％以上鄉鎮3個（其中一個鄉鎮合同到戶率只有80％左右）；權證、合同到戶率達80％左右的鄉鎮4個，但合同到戶率均小于權證到戶率，多數不足80％；權證、合同到戶率在70％以下的鄉鎮3個，其中有一個鄉鎮到戶率還不足20％。

二、主要經驗做法

1、鄉村主要領導重視是自查自糾工作落實的重要前提。督查中發現大多數鄉村主要領導都高度重視農村土地承包政策落實自查自糾工作，鄉村干部開展工作積極主動，針對性較強，工作效果明顯。

2、有些鄉鎮每星期調度一次，一是匯報工作進度，二是針對查找出來的問題進行專題研究，集思廣益，制定出臺一些行之有效的整改糾正措施，切實加以解決，促進農村土地承包政策落實到位。

3、有的鄉村針對分戶登記表、承包合同、經營權證填寫不規范的現象，組織村干部上戶糾正，并核對落實相互之間數據、信息的一致性。

4、有的鄉村針對農戶承包合同因保管不善丟失較為嚴重的現象，組織村組干部與農戶重新補簽合同。

三、存在的主要問題

1、仍然有個別鄉村主要領導重視不到位，認為土地政策落實不如涉農資金落實重要，開展農村土地承包政策落實自查自糾工作只為應付，查找問題大事化小，整改糾正措施不到位。

2、部分鄉村農村土地承包糾紛調解處理屬地管理責任落實不到位，特別是對省、市、縣減負、農業部門轉辦的群眾件調處不力，存在踢皮球的行為，意在矛盾上交。截至目前，仍然有2起省、市農經部門轉辦的群眾件未得到妥善處理。

3、有些鄉村承包合同與經營權證因種種原因（上水片鄉鎮大多數村組都存在3～5年重新調整承包地的做法，下水片鄉鎮部分村組存在前述做法，縣城周邊村組及部分鄉鎮所在地和道路沿線因土地即將被征用，部分村組因群眾土地承包糾紛難以調解，少數村組因農戶修路集資款項未上交，如此等等）尚未全面換發到戶，這個問題有的鄉村已引起高度重視，但整改糾正措施不力，或不切實際，或違背法律規定，或無從著手；有的鄉村則抱著無所謂的心態，聽其自然，放任自流，根本就不想糾正過來。特別是下到3～5年重新調整承包地的村組，農戶問及合同、權證有什么用，一是說明群眾對權證的重要性缺乏必要的認識；二是讓我們不知如何回答好。

4、有的分戶登記表承包面積抄寫出錯，或合同、權證編號漏填等。

5、經營權證填寫不夠規范，表現為：

（1）有的權證上共有人只填寫戶主一人，且共有人年齡誤填成出生年月；

（2）有的權證上“農地承包權（）第號”漏填，合同編號漏填或錯填；

（3）有的權證發證時間漏填或填寫不全；

（4）有的權證地塊四至界址漏填或填寫不完整；

（5）有的權證承包期限不足30年，甚至整整少了1年；

（6）有的權證未加蓋“換證”章。

6、每個鄉鎮都或多或少存在農村土地承包調查摸底表、分戶登記表、基礎數據庫、承包合同、經營權證、農戶實際承包情況數據、信息互不一致現象，有的鄉村“六不相符”現象還比較嚴重。

7、大多數鄉、村、組農戶流轉承包土地只履行口頭協議，未簽訂流轉合同，缺乏規范管理，給農村土地承包糾紛埋下隱患。

8、有的鄉鎮由于電腦通用，基礎數據庫安全性差，甚至由于人動丟失軟件安裝光盤等；大多數村農村土地承包檔案保管不規范、不完整。

9、部分鄉村干部工作馬虎，責任心不強，給日后工作留下許多難吃的餿飯和帶來極大的負面影響。

四、建議

1、縣領導小組辦公室要加大綜合督查力度，給鄉村主要領導施壓，促進整改糾正措施落實到位。對敷衍塞責、整改不力的鄉村，一定要嚴肅追究其主要領導的責任。

2、每3～5年重新調整承包土地的做法雖然違背法律政策規定，但有時候又比較符合農村實際情況。對于這種行為，一是要明確一個截止的時 間界限，否則，勢必成為今后引發農村土地承包糾紛的隱患；二是向上建議針對小調整的對象和范圍作些修訂，以適合農村的實情。

3、土地流轉手續不規范是當前引發農村土地承包糾紛的重點和調解工作的難點，規范和加強農村土地流轉管理應該作為鄉鎮黨政工作的一個重點抓好抓實，要積極創建農村土地流轉規范化管理示范點，發揮示范帶動效應，引導農村土地規范流轉，維護農村和諧穩定。

4、進一步督促**鎮人民政府按照法律政策規定妥善處理省、市、縣減負、農業部門轉辦的2起久拖未決的群眾土地承包糾紛案件，并在規定時間內上報處理結果。

5、加大《農村土地承包法》、《**省實施﹤農村土地承包法﹥辦法》等法律政策的宣傳力度，擴大影響，消除部分鄉村干部在貫徹執行農村土地承包政策中的抵觸情緒，增強工作的自覺性、主動性和嚴肅性。

五、當前工作中的難點

1、《農村土地承包法》頒布實施后，由于其貫徹執行時間不是在頒布之日（20xx年3月1日）起生效，而是在維護第一輪（1981年至1982年）農村土地承包狀況的基礎上以第二輪（1998年）延包態勢為基準，如此一來，給我們貫徹落實《農村土地承包法》工作增加了很大難度。現實表現為：一是有部分鄉村干部對“小調整”的內涵缺乏正確的理解，以為3～5年重新調整農戶承包土地屬于小調整范圍，或者以為生老病死娶媳嫁女應該調進調出承包土地屬于小調整范圍等；二是為數不少的農民甚至農村基層領導干部對承包期內“增人不增地，減人不減地”的原則有意見鬧情緒，認為有些人“占著茅坑不拉屎”，而新生嬰兒或者剛娶的媳婦卻無以為生，等著喝西北風，不符合農村實際。于是以村組協議、村組慣例為由進行一年一調或者3～5年一調的做法在不經請示或經默許的情形下風行起來，有些地方還很難壓制取締這種做法。時間一長，要回到1998年第二輪延包時的狀態很不現實，甚至可能激發更為嚴重的農村土地承包糾紛，影響農村社會穩定。

2、農村稅費改革之前，農民承包土地需要繳納的正常稅費任務較高，種地利益少，農民對土地的感情不是很眷戀，甚至有部分農民不想要土地，口頭上要將土地送回村組，有一部分農民還真這樣做了。但當時沒有一個村組肯收回土地，原因是村組如果收回土地，萬一發包租賃不出去（根據當時的情形，這種可能性很大），那么今后的一部分稅費任務就沒了著落。因此，有些農民就私下口頭協商或者通過他人口頭磋商，達成不收租金但劃轉稅費任務的土地流轉口頭約定，時間稍長，有的農民就認為土地歸我承包了。如果沒有以下情況的變化，土地承包經營權歸誰的矛盾也許可能沒有這么快激發。隨著農村稅費改革的不斷深入，農民承包土地應繳的稅費任務逐步取消不說，反而還可享受糧食直補、良種補貼、農機具購置補貼等惠農補助款項，特別是農村征地補償價格的提高和范圍的擴大，土地增值較大，由此大大增強了農民的珍地、惜地意識，就算自己暫時不耕作也紛紛要回承包地。這樣一來，農村土地承包糾紛矛盾就加速激化了，而且因為只有口頭協議沒有書面協議，一方站得住理，一方依據于法，爭執不斷，矛盾升級。如果按法律政策裁決，一個問題解決了，但類似情況多，可能引發更大范圍的不穩定；如果照顧情理，另一方就不依不饒，依法上訪；如果各打五十大板，雙方又難以達成一致性意見。

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關鍵詞：農村土地銀行；風險分析；發展策略

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）07-1392-04

DOI：10.14088/ki.issn0439-8114.2017.07.049

Risk Analysis and Development Strategies for Rural Land Banks in China

REN Yuan1，CAI Sheng-cheng2

（1.School of Public Administration，Hohai University，Nanjing 211100，China；2.Jiangsu Broadcasting Corporation，Nanjing 210000，China）

Abstract： from the current situation of China rural land bank development，analyzes the main risks of current rural land bank is facing the lack of operating funds， land ownership is not complete，the rural social security system is not perfect， the loan of local identity fuzzy and weak awareness of farmers' capital. It puts forward the development of rural land banking，night land management mortgage system，broaden rural land bank financing，urban and rural land policy，and with the eyes of farmers and promote and implement capital “two rights” ten work to promote rural land bank anti stable development strategy.

Key words： rural land banks； risk analysis； development strategy

在推M“三農”發展和新農村建設的過程當中，土地作為最重要的資源與生產要素，一直受到政府與市場的廣泛重視。在城鄉土地制度二元化逐漸消弱以及多地區進行了土地銀行試點運行的背景下，嘗試建立中國的農村土地銀行體系，可以促進農民將自己無意耕種的土地存入土地銀行，定期收取存地利息；土地銀行對土地進行整合、平整、改良，進而將土地作為一種產業資本進行對外出租；種糧大戶或農副產品加工業的上游企業進行貸地活動，對現代農業產業上游企業展開貸地活動，以此實現土地集中使用、創造財富。政府可以通過土地銀行對第一產業的生產經營活動進行調整。由此構建起中國的土地銀行體系，進而推動土地市場的建設與發展、盤活農村經濟，推進市場全要素經濟發展[1]。然而，在土地銀行試點和發展過程中，如何有效控制風險，提升土地銀行的運行效率與經營效益，就成為當前農村土地銀行建設、運行中亟待解決的問題。

1 中國農村土地銀行發展概況

雖然中國是城鄉二元的土地所有制結構，但是為了確保經濟水平建設的進一步提高，人民銀行和銀監會在2009年了92號文件，文件指出：應進一步加大涉農的信貸投放，引導更多資金流向農村。有條件的地方可以探索土地經營權抵押貸款。這個文件從制度層面上來說是放松了對農村土地流轉的限制，但卻還不足以使農民將自己手上的土地承包經營權用來向銀行進行抵押貸款，雖然這與國外的農地銀行以及成熟的農村土地金融體系還有較大的差距，但也是一種農村土地銀行雛形的漸進式探索。當土地這一資本真正能夠在要素市場上流轉起來的時候，才能發揮土地真正的經濟作用――農民由于缺乏生產資金而用土地承包經營權作為抵押物向銀行貸款，可將貸來的資金用來購買農機和平整土地等來促進自身農業生產力水平的提高。

由于土地是在中國城鄉二元制度的背景中存在的，農村土地在過去長達幾十年的時間里都是作為種植業和養殖業的踐行地，權利主體不明確，流轉制度較混亂，所以建立合作社為主的土地銀行大多扮演中介服務組織的角色，設立的目標多為促進土地流轉和增加農民收入。雖然在中國有一些農村土地銀行的試點，但這些試點一般來說并沒有脫離中國銀行和銀監會92號文件規定的范疇：寧夏平羅縣的土地信用社成立于2006年，主要功能是經營土地承包經營權的流轉和將土地適度集中規模經營，在這個過程中并不開展土地抵押貸款和土地集中整理的業務，該土地銀行并不具備政策性金融機構的職能，它的身份是土地流轉的中介[2]；湖南永州伊塘的土地銀行成立于2010年，其運作模式是將農民閑置的土地集中起來然后租賃給種糧大戶，通過利息差進行持續運作，規范土地資源、增加農民收入。2009年浙江省寧波市江北區正式開始實行“兩權一房”的抵押貸款，將在農村擁有土地承包經營權的農戶劃定為服務對象，由市區信用合作社對江北區內的符合申請“兩權一房”貸款的申請人發放貸款，發放的資金將用作生產和經營；2008年重慶市成立了農村土地信用所，2年之后重慶在年度政府工作報告中提出，進一步開展和深化農村土地和林權等生產要素的抵押貸款工作，切實推進農村土地承包經營權抵押貸款的實質性進展。這一系列的舉措都直接表明了對農戶對土地處分權的尊重，為農村土地承包經營權的可抵押性提供了保障[3]。土地市場的可持續運作依靠土地產權制度的明晰界定、土地產權處分保障機制的完善以及土地權利流通市場的健全[4]。

從目前中國農村土地銀行試點發展的情況看，土地銀行的一般運行過程中的利益相關者主要有農村土地銀行、貸地方、農戶，三者之間的關系如圖1所示。這里面存在三對雙向關系，一支單向關系。單向關系是指外部監管部門對農村銀行的各項業務開展外部獨立監督，保證土地銀行體系運轉的公平、公正、公開。三對雙向關系里首先是農戶和土地銀行之間的關系。農戶將自己不愿意耕種的承包地的使用權在土地銀行進行登記，銀行根據農戶土地的大小、土地土壤的質量、土地的地理位置以及土地的存放時間長短等因素用統一的標準進行評估，根據價值評估的標準來確定土地存放的利息，并開具相關存地證明交給農戶；其次是土地銀行和貸地方之間的關系，土地銀行將收取的土地進行歸類整理、編號，并用統一的技術標準對收取的土地進行規范化整理，如土地平整、土壤質量改造、相鄰土地之間合并等。等貸地方來進行土地租賃洽談時就可以將整合好的土地以資本的形式來進行展示和建議，在這個過程中，必須明確貸地方的身份特征（是否具有政府認可的土地使用資歷、土地的用途、租地資產的審核等）。貸地方根據租地時間的長短、土地的質量等方面支付土地的利息給銀行，銀行的收益就是來自于由貸地方和農戶之間的利息差；最后一對關系是農戶和貸地方之間的關系，農戶可以作為應聘者去貸地方（大型種植園和農產品加工的上游單位）提供勞務，貸地方向農戶提供相應的薪酬，兩者建立起來一種勞動雇傭關系。土地作為一種活躍的資本在市場上進行流動時就可以創造大量的社會財富，拉動區域經濟增長，構建完善的農村土地金融體系。

2 農村土地銀行風險分析

2.1 缺乏配套充足的運行資金

國外的土地銀行資金來源是十分廣泛的，其背后絕大部分是政府財政支持，還有一部分是自身可以發行債券和股票，通過上市的方式來融聚資金，銀行是農戶和貸地方之間的紐帶，沒有大量穩定的資金是沒有辦法維持其高效運轉的。中國的農村土地銀行規模大都很小，一般都是地方政府財政撥款或者是集體出資，在這樣的情況下土地銀行很難擴大業務規模，所經營的業務也只能局限在農村的小塊土地交易中，從長遠來看很難在全國范圍內形成健全的土地金融市場。

2.2 尚未完成土地確權

中國農村土地是集體所有制，法律雖然規定土地是歸集體所有，但是并沒有明確是何主體可以支配土地的所有權，這個權利主體可以是村民自治組織也可以是村黨支部還可以是經濟合作社。這種權利主體的模糊性導致了產權界定的盲目性[5]。相較于西方資本主義國家的土地私有制，中國農民的土地權利是模糊的，這就直接導致了名義上的權利使用者開始有了尋租行為，進而產生了土地的腐敗問題。農村土地銀行利益相關者農民和銀行的關系是建立在農民土地確權的基礎之上，這樣農民和銀行之間才能進行利益的博弈。如果缺失了這一對關系，中國土地金融市場的建立無從談起。

2.3 農村社會保障制度尚不完善

在農民的傳統思想中，土地是自己最大的保障，至少可以保證家庭食物的供給，所以他們幾乎不會把自己手中的土地轉讓出去，土地是農民的依靠，至少在社會保障制度不完善的情況下是這樣的。醫療、養老、教育等方面在農村還沒有建立起完善的體系，在這樣的背景之下，農民土地流轉的意愿不夠強烈。即使是外出務工的農民也不愿意將自己手中的土地流轉出去，在他們的意識里“有地才有家”，他們在外務工的重要原因之一就是家里有地，待年老之后可以落葉歸根安度晚年。如果農民的生活可以不依賴于土地，那將會增強其土地流轉的意愿，因此完善社會保障也是當務之急。

2.4 貸地方身份的模糊性

在沒有明確的土地規章制度之下，貸地方的身份不會受到嚴格的審查，這就造成了許多農村地區土地被亂占亂用，耕地資源受到嚴重破壞，土地資源利用無法實現最大價值化。流轉了土地卻不能創造財富，愈發嚴重影響了農民的日常生活，并致使權力尋租的行為發生，最終導致了土地腐敗的問題[6]。中國農村土地的流轉和使用有嚴格的規定，但依然有些村集體和不規范的土地信用所借著土地流轉的名義對農村耕地資源造成了破壞。

2.5 農民的“資本意識”薄弱

農民市場意識薄弱，主要表現在農民參與市場的意識不足，或者說只知“市場化”之字，不知“市場化”之意。這種市場意識的嚴重缺乏導致了農民只是把土地作為養家糊口的“小糧庫”，它僅僅是為了滿足生存發展的一種存在。雖然部分地區存在著農村土地交易的小市場，但是這種市場的的交易主體一般是本村的小經營者或是親屬，僅通過一個簡單的書面契約就認為完成了一項交易的思想甚是常見。農村的社會保障機制雖然在近年來有了較大的改觀，但是放眼全國，這種“社會溫飽體系”很難從根本上為廣大農民建立起完善的保障體系。在以上的幾點綜合作用下，農村土地流轉體系呈現出從骨子里的孱弱，或者說是一種主觀意識的嚴重缺位導致的無力。農村銀行的建立過程中一旦缺乏了農民的支持和理解，那么農村金融體系的建立就是一紙空文。

3 中國農村土地銀行發展策略

3.1 拓展農村土地銀行的業務面

中國農村未來的經濟領域中，主要內容是建立起完善的土地金融w系，而土地銀行則是這個金融體系中至關重要的一環，中國農村金融市場構建成功的關鍵也在于此。土地銀行作為銀行的一種，其本身就具備融資的功能，土地在建國初期的主要身份是一種生產要素，伴隨著農村經濟的發展，土地也由生產要素逐漸轉化為一種吸納資本的工具，土地銀行應該逐漸將土地轉化為一種融資工具。農民將土地的使用權存入土地銀行本身就是解除了土地對農民自身的束縛。存地利息的獲得也使農民得到了更為豐富的遷移選擇和擇業空間，這為農民遷移、創業等提供了資金上的支持。生產合作社和大型種植戶也可以將獲得的資金用來購買農機、化肥等農資產品，促進農業的生產。為促使農村土地銀行經營的多元化，可以將土地納入債券業務，即把土地作為擔保物，將土地和資本進行有機結合，使農村的開發過程對社會資本產生更大的吸引力。農村經濟的增長離不開農村土地銀行業務的開展，多元化的經營業務不僅可以刺激農村土地銀行的創新力，而且作為可以吸收大量勞動力的服務型行業，土地銀行可以在一定程度上緩解社會就業難的現狀。農村土地銀行作為金融機構就決定了其業務的多元化，這也是土地資本化、土地融資的內在需求[7]。

3.2 完善土地經營權抵押貸款的配套資源體系

土地經營抵押權的配套資源包括法律法規、組織保障和產權制度。任何組織的建立都需要完備的法律體系作為支撐，土地銀行在中國尚處在萌芽階段，盡快完善土地銀行的實施準則，加快健全將土地銀行由試點推廣到全國的政策準備。根據實際要求盡快修訂《土地管理法》和《農村土地承包法》，只有真正公布和實施可操作性強的法律，農村土地市場才會按照秩序運行，降低農村土地市場的風險，降低各方違約的成本、減弱各利益方之間的博弈。在有法可依方面，市場健康運行的根本性保障由法律法規的完備性和可量化性決定。制定完備、明確、可操作性強的市場交易規則，將土地交易的自力交給農民。在有法必依法方面，嚴格保證相關法律法規的落實，使農地交易的過程陽光透明[8]。從執法必嚴層面上來說，政府相關部門要在土地流轉的過程中嚴格按制規章制度辦事，自覺接受監管部門的監督，成立土地專家小組對土地市場的運行狀況進行監測和預判，及時糾正由于市場調節帶來的問題。從違法必究的層面上來講，對“灰色的土地流轉”采取嚴厲措施進行控制，凈化土地流轉市場。農村土地市場的流轉還應該建立健全土地規劃體系，要制定鄉鎮級土地利用的總體規劃，對各類用地做出合理安排[9]。守住中國耕地的基本線，劃定基本農田保護區，正確處理好農用地和非農用地之間的關系，調整各個利益主體之間的關系，構建和諧土地市場。

良好的組織保障體系是農村銀行建立的根基，建立農村土地銀行可以以中國農業發展銀行和農村信用社為依托，與這兩者進行業務上的結合，聯合開展農村土地的存貸業務、土地使用權抵押貸款業務、土地流轉信息庫業務等[10]。還應該建立土地仲裁服務部門，由專業人員來處理土地流轉過程中可能產生的糾紛，保證土地流轉的公正、公平、公開。加快推進土地確權的步伐，對國家、集體和農民的土地所有權進行明確地界定，強化農民的土地所有權以及產權意識，建立多元化的產權制度。

各地應根據實際情況出臺相關法律法規，明確地界定土地到底歸誰所有，必須從當前的土地制度上進行細化改革。明確土地產權還包括土地的所有權和使用權主體、土地使用的年限，為農村土地市場建立一個穩定的交易環境。明確產權主體就是明確交易主體，只有安全可轉讓的土地使用權才能促進農民的收益，并且降低了收益的不確定性。放寬農村土地使用范圍的規定，放松土地交易對象和限制范圍，先構架區域性的土地交易平臺，進而構建全國性的土地交易平臺，使“看不見的手”發揮配置資源的最大功能，優化資源的每一次配置，使農民真正參與到市場經濟中，促進農村經濟發展。

3.3 拓寬農村土地銀行資金來源

加大政府的財政支持力度，拓展土地銀行資金來源，如發行土地銀行債券、土地銀行股票等。農村土地銀行一般來說只是提供農業性的貸款，這種貸款的時間一般都比較長、利息也比較低，這就使得農村土地銀行不能像其他商業銀行一樣通過吸收存款的方式來匯集資金。所以發行土地債券和依靠財政支持是十分重要的途徑。可以對農村信用社進行投資改造，拓展其業務渠道，這一項可以先在經濟發達的地區進行試點，在試點的過程中找出存在的問題，解決問題并推廣。

3.4 在包容性市場機制下統籌城鄉土地政策

建立包容性的市場要使市場信息透明化、建立寬松的競爭環境，降低農民參與市場的機會成本，有效的市場機制會更加有力地推動包容性市場的發展。建立包容性的土地流轉機制需要從市場價格、市場平臺、市場規劃、市場組織四個角度出發。首先需要劃定明確的土地流轉數量，使土地市場的需求和供給符合農村市場經濟發展的訴求。搭建農村土地交易合法平臺，拓寬農民進入市場的多元化渠道，實現農村土地的價值，不斷刺激和提高農民參與市場交易的積極性。地方政府和有關部門應該建立農村土地流轉體系的領導小組和中介組織，從農民的角度出發，切實提高農村土地的市場競爭力，維護農民的利益。在這個過程中還應該建立土地市場督查小組，對每項土地交易進行監管和核查，避免土地尋租行為，從源頭上杜絕土地腐敗。

3.5 加大農村現代化建設投入，培養資本農民

廣大農民群眾的思想意識水平現代化也是農村現代化建設的關鍵，可以通過專家講座的形式舉辦培訓班來強化農民的市場意識和維權意識，輸入市場經濟條件下的土地產權思想，這對農村土地制度的深化和健全農村土地流轉體系有重要的意義，有利于土地市場的形成和發育，提高土地資本的流轉效率，加強農地經濟在市場經濟中的競爭力。相對于單純的減免農業稅來說，強化農民現代化市場意識是提高農民收入、保障農民長遠利益的更為治本的方法。切實提高農民的市場意識，真正使其理解市場化的含義，在接受教育的基礎之上鼓勵農民摒棄過去簡易的土地交易行為，鼓勵其參與農村土地建設的新航道。從根本上來說，就是要提升農民的主體意識和市場意識，培養資本農民。

3.6 進一步推廣和落實“兩權”試點工作

黨的十八屆五中全會對深化農村經濟改革做出了重要部署，其中鼓勵銀行業金融機構積極探索、開展農村土地承包經營權和宅基地使用權抵押貸款業務，對于盤活農村資產，促進農村經濟發展都具有重要意義。賦予“兩權”抵押融資的功能，維護農民土地權益；推進農村金融產品和服務方式創新，加強農村金融服務；建立抵押物處置機制，做好風險保障；完善配套措施，提供基礎支撐；加大扶持和配合力度，增強試點效果。緊緊抓住“兩權”試點工作的機會，在工作過程中總結經驗，在失敗中不斷探索建立中國農村金融體系的路徑，抓住機遇激活農村土地市場，增強農村土地的資源效能，推進農村金融產品和服務方式的創新，促進農業現代化發展。

參考文獻：

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我國的土地法律制度就內容而言大體可分為兩個方面，一是土地權利制度，二是土地管理制度。土地權利是民事權利中的財產權的一種，屬于私法領域的范疇。現階段，農村土地使用權制度的具體形態是土地承包經營權制度。土地管理則是國家對人們使用土地的控制、管理、監督行為，屬于公法范疇。后者實際上是出于社會公共利益、國家長遠發展以及某種政策需要的考慮對土地權利的行使通過強制性的規定進行的限制。因此，我國農村集體所有的土地中，存在三個不同的利益主體，即所有權人、承包經營權人、土地管理者(政府)。從理論上講，這三個利益主體的利益在宏觀上是一致的，但在現實生活中，由于各自的出發點和行為動機不同，其利益在微觀上是不一致的、甚至在有的情況下是沖突的。

長期以來，不顧農民意愿占用土地、侵害土地承包經營權的現象屢禁不止，而且近些年呈愈演愈烈之勢。大面積不斷上升的土地違法案件，許多情形下就是以行使土地所有權或有些地方政府行使土地管理權的名義出現的。因此要保護土地承包經營權、進而實現承包經營權的有序流轉，必須明確不同主體的利益界限。

二、土地所有者與使用者(承包方)的利益界限

之所以劃分土地所有者與使用者的利益界限，主要是因為作為所有人代表的農村集體經濟組織和作為承包經營權人的農民(戶)之間存在不同的利益目標。作為土地所有人，農村集體經濟組織享有占有、使用、收益、一定限度內的處分的權利。例如，在土地上興建公共設施、根據人口調整土地、對承包方對土地的合理使用、在一定條件下收回土地、承包期滿后重新發包等。土地經營活動具體是由承包經營人進行的，因而土地的實際占有、使用是土地使用人。土地使用人從事經營活動，要進行一定的投入，并享有收益權，同時要進行土地承包經營權的流轉，就涉及到對土地承包經營權的處分。

只要實行了土地承包經營，對土地的占有、使用一般不存在利益劃分問題，但由于作為土地所有人和土地承包經營權人都存在收益和處分的權利，就存在如何劃分其利益的問題，這個問題事關承包經營權能否得到切實保護、土地改良能否實現、土地利用是否合理、農村集體的共同經濟利益能否實現等。在實踐中存在的一個問題是，作為土地所有人代表的村委會等農村集體機構出于各種考慮對農戶承包經營的土地進行調整、收回，用來與外部合作或分配給其他人，而農戶又不愿意交回土地。另一個問題是，農民從事土地承包經營活動，要實現長遠的、持續的利益，就需要在土地上投入，按照現行制度，農民收益權的內容是完成了交給集體提留之后對農產品的收益權，但農民在土地上投入、使土地增值時，增值部分的利益仍然包含在集體土地所有權之內，屬于所有人的利益，這樣，除了農業投入產出比不合理、耕種土地沒有收益的原因外，土地增值部分的利益不歸屬于承包人也是制約農民在土地上投入的制度因素。

為切實保護農民耕種土地的權利，首先要合理界定土地所有權人與使用權人的利益界限。由于人地矛盾突出，土地承擔保障功能，筆者不贊同將農民承包土地的權利確定為永佃權。維持土地所有人處分權、在一定條件下調整或收回土地的權利仍然是必要的。但是，所有人行使處分權除了受國家土地管理制度約束外，相對于承包人而言，其處分權的界限應當限制在實現土地保障功能的范圍之內。也就是說，只有為實現土地生活保障功能的目的，才能經過一定的程序行使調整土地的權利。例如當人口增加到一定程度，一部分人沒有土地承包，為保障其生活來源，才可以調整土地。另外，承包人將土地改變用途，由于非農業經營的，使土地失去了保障功能，也可以收回土地。除此之外，不得以各種名義行使處分權收回土地，這樣就基本上排除了村委會等集體所有人代表出于經濟利益的目標改變用途以各種名義損害農民土地承包經營權。

其次，為在制度上鼓勵農民在土地上增加投入，提高土地利用效率，要合理劃分所有人與使用人的收益權的界限。作為自然資源土地的所有人，農村集體向承包戶收取一定的提留來體現其收益權，作為使用人，農民對承包土地所生產的農產品具有收益權，是不存在爭論的。問題是，土地所有人的經濟利益范圍是否應當及于土地增值部分，也就是說，土地的增值價值應當歸誰所有。應當承認，土地原有價值、供求性增值和用途性增值屬于所有人的利益范圍，應當歸農村集體所有。在現階段，實行家庭承包經營，對農村土地投資主要是由土地使用人進行的。當農民對土地增加投入使土地出現增值價值后，增值部分實際上是投入土地資本的價值，這部分價值與土地原有價值在物質形態上不可分離，與其他投資不同，農用土地增加資本投入后，其價值增值是有期限的，如果以后不再投入，其價值增值就會用盡。因此要保持或增加價值，需要不斷的投入。如果土地增值部分的價值一律歸集體所有，那么在承包期限內即使對土地有所投入，也難以避免短期行為。這樣不利于土地持續改良。為鼓勵農民長期性的持續的投入，建議就土地投資性增值部分的價值，在承包期滿后一定期限內屬于承包人所有。因為，如果永久歸承包人所有，那么就會抑制承包期滿后他人承包該土地時投資的積極性。由于土地投資所產生的價值增值與土地本身無法分離，因此，承包人在承包期滿后一定期限內享有增值價值所有權，不一定表現為雙重所有權，而應當表現為在農村集體享有所有權的前提下，承包期滿后，原承包人就農村集體收取的提留在一期限內按比例享有收益權。至于承包期內土地增值部分的利益，在農產品價值或數量增加中已經體現，或通過承包經營權的流轉實現。

三、土地所有者、使用者與土地管理者（政府）的利益界限

首先應當指出，土地的自然特性決定了土地所有權從來就是相對的，受限制的。現代社會中，對土地所有權的限制不僅僅是私法上的限制，更重要的是公法上的限制，由政府對土地資源的使用進行管理、控制，這是世界各國的通例。之所以要進行公法上的限制，是因為土地是不可再生的自然資源，土地的使用與保護，不僅僅是財產權利的問題，還是事關人類生存的大事。在我國，合理利用土地、切實保護耕地是基本國策。實現這一目標的途徑就是嚴格的土地管理制度。土地所有人、使用人使用權、處分權的行使，必須以不違反土地管理制度為限。

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【關鍵詞】土地征收 補償范圍 間接損失 土地承包權 社會保障

征收補償的范圍是征收補償制度的基本構成要素之一，也是征收制度中各種補償原則的落實和具體化。征收補償范圍主要解決的是應對哪些方面的財產損害進行補償的問題。

一、我國土地征收補償范圍存在的問題分析

根據我國《土地管理法》的規定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和青苗補償費；征收其他土地如林地、草地、水域、建設用地等，也應當給予補償。土地補償費。它是因國家征收土地對土地所有者和土地使用者對土地的投入和收益造成損失的補償，補償的對象是集體組織喪失的土地所有權。安置補助費是為了安置以土地為主要生產資料并取得生活來源的農業人口的生活所給予的補助費用。安置補助費主要用于征收土地后農業人口的安置，因此，誰負責農業人口的安置，安置補助費就應該歸誰。地上附著物的補償費包括地上地下的各種建筑物、構筑物如房屋、地土地下管線等設施的拆遷和恢復費用，及被征收土地上林木的補償或砍伐費等，其具體標準由各省、自治區、直轄市規定。地上物的補償費是補償被征收土地上附著物的直接損失。青苗補償費是對被征收土地上處于生長階段的青苗被毀壞后給與未能獲得可預期收益的補償。這種補償也是農民在征地中的直接損失。

根據上述分析，土地補償費、地上物的補償費和青苗補償費都是對土地征收的直接損失進行補償，安置補償費是對農民基于土地所產生的穩定的收益之損失補償，體現了對農民生存保障的考慮。但是，我國這種補償范圍立法規定，無論是與外國征收補償立法比較，還是從我國征收補償制度的實踐來看，都是值得仔細斟酌的。我們認為，我國征收補償制度之立法，基于農村土地制度的現狀，從不同角度進行分析，存在以下三個方面的問題：

第一、從被征收土地上存在的權利體系角度考察，可以發現我國征收補償的權利損失僅限于土地所有權，根本就沒有對農民享有的土地承包權等土地他項權利之損失給予補償。然而，土地承包權卻是農民對土地享有的最主要的權利，因為集體所有的土地實際上是不可能進行分割的，而在實質意義上由農民享有和處分所有權，所以，農民享有的土地所有權實際上一個虛有權，只有土地承包權對于農民而言才有實際意義。土地經營的目的是取得收益，土地承包經營權的實質是農民對其承包的土地的收益權。長期穩定的土地承包經營權獲取的應是長期穩定的經濟收益，包括直接耕作的長期收益和土地經營權流轉的收益(轉包費、租金、轉讓費)。承包土地的農民正是靠對所承包的土地的使用和經營取得收益而維系生存的。由此可知，長期穩定的土地承包經營權有其長期經濟價值，是承包土地農民的重要財產權。但在目前的現實中，這種權利遭受征收制度侵犯時，國家卻恰恰忽視對這個在農民看來具有實質性和決定性意義的權利給與補償，結果出現一個奇怪的悖論：在征收中不對土地承包權進行補償，似乎認為土地承包權是一個無關緊要的權利，然而這個土地承包權卻是農民生存的根基之所在，國家也因此一再強調它的重要作用且不斷強化對他的保護，如以《土地承包法》的出臺來專門保障這種權利的實現。所以，當承包的土地被國家征用后，農民失去了對土地的承包經營權，失去了經營土地的長期的收益來源，國家應當給予失地農民充分合理的補償。如果農民得不到合理補償，則極易陷入生活無依靠的困境。

第二、從被征收土地的財產損害角度分析，征收補償范圍基本上只限于被征收人的直接損失，對被征收人的間接損失如殘余土地補償、工事費用補償、移遷費補償等等，則根本就沒有考慮，這是我國征收補償制度上一個明顯的立法漏洞。即使是已經規定的關于直接損失的相關補償費用，由于補償標準過低，按照土地原用途進行計算而不是采用土地的市場價值進行計算補償費，根本不可能對被征收人的直接損失實現全部補償和全面補償，只能達到一個部分補償的效果。并且，在實際操作中，政府往往還極力地限制征收補償的范圍，加上補償費的分配過程中的各種問題存在，使得被征收人能夠獲得的征收補償費就更少。

第三、從土地上所承載的功能角度分析，我國農村土地上不僅是農民的生活來源和收益來源，更是我國農民的社會保障基礎。因為我國農民在目前沒有被納入國家的社會保障體系，不能像城市人口一樣獲得失業救濟金、最低生活保障、基本醫療保障和養老保障等社會保障制度的救濟，生活在農村的農民的社會保障基礎，全部依靠在其享有權利的土地之上。現行征收補償范圍中的安置補償費，實際上是按照城市的失業模式而采取的勞動力貨幣安置方案，但是對于社會保障中的基本醫療保障和養老保障卻沒有給與考慮，而這恰恰是農民所最關注的兩個方面的保障問題，農民的養老問題和醫療問題一直是三農問題中的焦點和難點所在。可見，在征收補償范圍上，我國立法缺乏從功能角度的考慮，對農民土地上的社會保障功能之補償極不全面。因此，從土地承載的功能角度，征地補償需要把農民的社會保障利益納入補償范圍。與西方國家征地補償范圍不涉及社保利益補償問題相比較，這是我國征地補償制度中比較特殊的地方。因為西方國家社會保障制度健全，土地不需要承載社保功能，但由于我國農村社會保障機制沒有建立起來，因此，農村集體土地對于農民而言，不僅有收益功能而且還有社保功能。

二、完善我國征收補償范圍的立法對策

我國現行的土地征收制度在市場經濟條件下，卻仍然采用計劃經濟條件下的低補償標準和很窄的補償范圍，這種征收補償范圍和標準都已經不能適應經濟發展的需要，需要按照市場經濟的要求進行全面的變革。根據上文指出的三方面問題，從相應角度來完善我國征收補償范圍的立法規定。

（一）把農民的土地承包經營權納入征收補償范圍

土地承包經營權的實質是農民對其承包的土地的收益權，因為農民種植和經營土地的目的是取得土地收益。長期穩定的土地承包經營權獲取的是長期穩定的經濟收益，包括直接耕作的長期收益和土地經營權流轉的收益(轉包費、租金、轉讓費)。承包土地的農民正是靠對所承包的土地的使用和經營取得收益而維系生存的。由此可知，長期穩定的土地承包經營權有其長期經濟價值，是承包土地農民的重要財產權。因此，從土地上財產權利體系角度而言，當國家征收農民承包經營的土地時，實際上發生了既直接征得了發包方的土地所有權又直接征得了承包方的土地經營權兩個法律后果。顯然，政府征用農民承包的土地，在直接向農村集體經濟組織支付對所有權的土地補償費的同時，亦應直接向農民支付對承包經營權的土地補償費。然而，很多地區的實際情況是，政府僅把土地補償費支付給了農村集體經濟組織，農民承包者并未得到應得的土地補償。征收土地承包經營權給予的補償難以落實的理由在于，我國至今延用的只對農村土地所有者——農村集體經濟組織進行土地補償，不對土地承包經營者——農民進行土地補償的計劃經濟的征地補償制度。實際上，在實行農村土地承包以后，土地承包經營權的權利屬性顯現，使得被承包的土地出現了作為所有者的農村集體經濟組織和作為承包經營者的農民兩個權利主體；土地承包經營權的價值屬性，使得土地所有權的價值和土地經營權的價值亦對應著作為土地所有者的農村集體經濟組織和作為承包經營者的農民兩個主體。此時，國家征用土地的受償主體已經不是農村集體經濟組織獨家，而是同時包括被征地的農民承包者，支付的土地補償費已經不單是對集體土地所有者土地所有權的補償，還應包括對土地承包經營者的土地承包經營權的補償。

我國關于征地補償制度的立法規定與其他現行法律的一些條文規范是存在矛盾和沖突的。現行的征地補償法律制度主要體現在《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中，這些專門規定對于農民土地被征收時其土地承包經營權如何受到法律保護，如何對農民的土地承包經營權直接進行補償并未做出規定。但《農村土地承包法》和《農業法》都明確要求對農民的承包土地給與補償，如《農村土地承包法》第16條規定了“承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償”，《農業法》也有相似規定。但問題是，在《農業法》、《農村土地承包法》通過或修改以后，《土地管理法》和《土地管理法實施條例》并未進行同口徑修訂，沒有規定土地承包權被一并征收時應給與補償和明確相應的補償標準，由此形成土地承包權補償方面的法律沖突。這些沖突使已經生效的《農業法》、《農村土地承包法》關于征地補償的規定成為一紙具文。

為保護被征地農民的合法權益，迫切需要改革現行的征地補償制度。第一，要明確土地承包經營權作為農民的財產權在法律上的地位，確立對農民集體所有的土地所有權和農民的土地承包經營權同時進行補償的并行補償機制。其次，確立被征地農民基于土地承包經營權而享有依法取得土地補償費的受償主體地位，由有關部門直接對被征地農民予以征地補償登記，對農民直接支付土地補償費，而不是由農村集體經濟組織轉交或在農村集體經濟組織和農民之間分配。

2、應該把土地上的農民社會保障利益納入補償范圍

現階段農村居民應對生存風險的基本方式是家庭成員之間的互助。制度化的社會保障如養老、醫療保障及社會救助，在農村社會保障中只占極小的比重。家庭保障作為一種古老的保障模式，是通過家庭成員及其親屬之間的物質互助和情感、精神層面的交流而實現的。傳統上作為家庭保障的物質基礎的土地。仍然是現階段農村家庭保障的重要的物質或資金來源之一。實行以來，農村居民以家庭為單位承包一定數量的土地，由家庭中有勞動能力的成員經營，取得的收成或收入成為家庭成員的基本生活來源和應對生存風險(年邁、疾病、災害等)的物質來源。在國家征收他們的土地后，他們基本上就喪失了社會保障的基礎，因為現在農民所獲得的征收補償費，在不斷上漲的社會物價與消費面前，是很難保證他們能夠獲得一個基本穩定的生活狀態的，特別是在子女的教育費用及醫療費用不端攀升的情況下，靠這些征收補償費來保持目前的生活水平都是問題，何況談失地后的社會保障問題。因此，從這個角度而言，國家在征收土地過程中，有必要解決他們的社會保障問題，以求保證失地農民在遇到風險時有最基本的繼續生存條件。這應當是國家在征收補償中更應該考慮的問題。

另外，從社會學角度而言，在國家實施征收土地行為前，農民和農村在生活邏輯上，實際上處于一種農耕社會的生活模式，但在征地后，農民直接面對的高度發達的現代化的工業社會，他們將要適應的是市場經濟體制下的社會運作方式和生活模式，這是一種與其祖祖輩輩所生存的農耕社會完全不同的生活模式，他們在這種突如其來的生活模式的巨變中，有一個較長的適應過程。當農民在這個轉變過程中不能很好地適應社會體制的轉換時，他們會懷念或者試圖退回到以前舊體制的生活模式中，但舊體制在征地過程中已經被破壞了，被征地的農民就會出現在新舊體制中都不能很好適應社會的情形，從而形成在“兩個體制”中都不沾邊的邊緣群體。我們認為，解決被征地農民的社會保障問題，就是解決他們努力去適應新的市場經濟運行體制的問題，因為社會保障機制為農民適應市場邏輯過程中提供了堅實的后盾，使他們沒有后顧之憂了，也就是解決了征地農民的行動空間與“退路”問題。另外，從社會結構層面來看，把征地農民納入社會保障系統，是把他們重新組織到社會經濟結構當中來的重要舉措。征地農民在土地被征收后，由于沒有了土地，實際上他們已經脫離了原來的農業社會結構，但是他們又沒有獲得像城市人口一樣的地位，即沒有社會保障、也沒有最低失業救濟金。實際上，失地農民此時已經被強制性的拋在了社會經濟結構之外，既不能繼續保留在傳統的農村社會經濟結構中，也不能被新的市場經濟結構所認可和容納，處于極端不利的夾縫之中。這正如有的農民所說的：“論身份，我們是農民但沒有地種；論生活，我們像城里人但沒有社保。”因此，對失地農民實行身份轉換——“農轉非”，再把他們納入城市社會保障體系范圍，是對農民進行再結構化，使之融入新的社會經濟結構的做法。同時，也是把他們所處的社會運行邏輯，從前工業社會邏輯轉向工業社會或后工業社會運行邏輯的有力措施，使之更好地適應新的社會體制、社會經濟結構的要求，融入新的生活共同體。

因此，根據勞動體制改革的現狀與經驗，取消勞動力安置補助費，而直接設立農民社會統籌保險基金，并在土地補償費中留出一定數額直接轉為被征地農民的社會統籌保險的做法，無疑是使失地農民生活的更好的一種策略，也是避免他們被淪為在社會轉型時期不能被社會體制和經濟結構所接納的弱勢群體。

3、應把被征收人的間接損失納入征收補償范圍

間接損失與直接損失的區分標準有兩種學說，一種借助因果關系的觀念區分二者，認為“著眼于損害之引發，謂損害事故直接引發之損害為直接損害，非直接引發而系因其他媒介因素之介人所引發之損害則為間接損害。另一種以行為結果的時間性關聯為判斷標準，認為“著眼于損害之標的，謂損害事故直接所損及之標的，其損害即直接損害；其他之損害，則為間接損害。在征收所造成的損害問題上，一般而言是采用的后一種標準，即征收行為給被征收人帶來的直接財產損害是直接損失，如土地所有權或使用權的喪失以及土地上的附著物損失補償等；而征收給被征收人帶來的間接損失補償包括殘地損失補償、工事費用補償、移遷費補償、營業損失與租金損失補償等。我國目前的征收補償制度范圍僅限于補償直接損失是不妥的，我們認為，征收制度的補償范圍，不僅應包括直接損失補償，也應包括間接損失的補償。

關于我國征地中形成的間接損失的補償項目之規定，可以參照日本土地征收法和我國臺灣地區的相關規定。一般而言，以下幾項內容是比較重要的間接損失補償項目，殘地損失補償、工事費用補償、移遷費補償、營業損失與租金損失補償等，國家應當考慮給與補償。（1）殘地損失補償。殘地損失是指由于土地征收而給被征收地塊之外的殘留地所造成的間接損失，是易被忽視的一項重要補償內容。土地征收給殘留地造成損害極為常見，如征收導致土地分割，形成不經濟的土地規模，造成土地利用效率的損失；另外，被征收土地的新用途也可能降低殘留土地的生產力，比如噪音污染等都可能降低農作物的產量及額外增加農地投入成本。（2）工事費用補償。在征收土地后形成殘地狀態的，國家還應該給與工事費用方面的補償，以使被征收人的財產能夠恢復到基本適用的狀態。工事費用補償是指因收用屬于同一土地所有人的一整塊土地的一部分致使殘余地須為通路或挖溝渠、修建墻垣等工作物時所需費用的補償。(3)移遷費補償，包括建筑物和動產的遷移費補償等。（4）營業損失與租金損失補償。（5）對于被征收人的其他間接損失的補償，立法者也應考慮給與補償，如暫時居住費用補償與生活再建補償等等。只有國家對被征收人的直接損失與間接損失都給與補償，才能把失地農民的損失降到最低，其補償范圍才合情合理。

三、結語

征收補償范圍的大小決定著征收補償制度的廣度，也體現著對失地農民的損失補償到何種程度。我國現行的征收補償制度，無論是從土地權利體系，還是從土地的相關損失及土地的功能角度來分析，都有征收補償范圍的現行立法不能涵蓋并給與補償的地方。我們應從這三個方面來完善我國土地征收補償范圍方面的立法，以盡可能地彌補失地農民在征地過程中的損失。

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篇6

那么，集體土地制度有什么好處呢？限制集體土地流通是為了保障農業生產，在人多地少的情況下優先解決肚子問題；同時還保護了農民利益，因為壞事有時候也是好事，如果集體土地可以自由流通，只怕早就成了“唐僧肉”，被權貴們掠奪殆盡；當然這也暫時維護了社會和諧穩定，到城市打工的農民之所以能忍受惡劣的工作環境和低廉的生活待遇，是因為家里還有一畝三分地給他們安全感和精神慰藉，等等。但是，在烏坎事件中，我們看到，由于集體土地制度設計的缺陷，特別是所有權主體的缺陷，集體土地制度的好處已大打折扣。集體土地到底歸誰所有？誰來行使土地所有權？這是集體土地制度一直未能有效解決的問題。

按《土地管理法》規定，農民集體所有的土地依法可以屬于村農民集體所有，也可屬于鄉（鎮）農民集體所有。屬于村農民集體的，由村集體經濟組織或村民委員會經營、管理。可現實情況是，在實行土地承包經營后，許多地區的村集體經濟組織已名存實亡，所以集體土地實際上主要由村委會經營管理。于是，農民名義上是集體土地的所有權人，可并不能直接經營管理自己承包經營范圍外的集體土地，只能通過村委會去間接經營管理，村委會能否代表村民的利益，就要依靠村民主決策程序的完善了。如果村民主程序不完善，就只能指望天上掉下個好村長，或者祈禱村委會那幫人有點良心，能讓村民們也分一杯羹。但是，“指望”和“祈禱”是沒有用的，所有法律上的集體權利，如果沒有制度保障，都會成為領導者的個人權力。集體土地所有權也不例外。事實上，所謂的土地集體所有，有時往往淪為鄉、村干部小圈子所有，甚至是鄉、村干部個人所有。

烏坎村有人口11689人，土地9575.49畝。從上世紀九十年代開始，村委會成立公司，通過以地入股、出賣土地等形式與外商合作開發本村集體土地，使村集體經濟狀況得到一定改善；但由于村中涉地問題往往由村委會少數人醞釀決策，既不召開村民會議或村民代表會議，也不進行村務公開，致使土地的經營管理存在嚴重問題。首先是違法用地。烏坎村委共處分636.19畝土地，其中未辦理用地審批或登記發證手續的約581.91畝。其次是損害土地資產權益。烏坎村曾以土地與外商合作成立公司從事畜牧業生產，402.5畝作價400萬元港幣入股，據測算，該土地僅征地補償款就達670多萬元人民幣。該公司至今分給烏坎村利潤共計272.5萬元，年均僅有17萬元。最后是拖欠農民征地補償款。該村曾與某公司簽訂征地協議，征地補償總金額為970萬元，只收到538萬元，尚有補償款432萬元未能督促收繳。土地從來就是農民最重要的生產資料和生活資料，烏坎事件實際上是以捍衛土地權益為主要訴求的。可以毫不夸張地說，那些發生在農村的，或多或少都與土地問題有關。因此，要避免農村的，首先要解決好農村的土地問題；要解決好農村的土地問題，就必須先解決好集體土地的主體問題。

這里有必要回顧一下現行土地制度的淵源。“打土豪，分田地”之后，農民從地主手上拿到土地。1947年通過的《土地法大綱》，1949年通過的《共同綱領》，1950年頒布的《法》和相關條例，在農村確立了農民個人土地所有權制度。完成后開展的互助合作社和初級農業合作社運動，是農民之間的勞動合作和聯合經營關系，未改變農民對土地的私人所有權。1955年開始了農業高級合作化，土地和其他主要生產資料變為合作社集體所有，生產隊成為基本的勞動組織和生產單位。1958年搞時土地仍屬集體所有，但公社成了集體土地的所有權人。1962年中央通過“六十條”，確立了“三級所有、隊為基礎”的體制，公社、生產大隊和生產隊的土地以及其他生產資料，屬于各自范圍內的社員共同所有，分別管理；生產隊作為基本的核算單位，隊內社員共同所有的土地、機械和勞動工具等生產資料歸生產隊經營管理。該體制得到1975年憲法和1978年憲法的確認。1979年開始逐漸實行，集體土地的所有權和使用權分離，土地使用權轉由農民個人和家庭行使，家庭成為勞動生產的基本核算單位。1982年憲法規定了集體土地的范圍。1983年搞政社分開，公社、生產大隊、生產隊被撤銷，代之以行政性質的鄉政府、村民自治性質的村民委員會，以及作為生產單位的村民小組。1986年《土地管理法》規定農民集體所有的土地由村農民集體所有為主，同時在尊重歷史的條件下，以鄉（鎮）農民集體所有和村內農業集體經濟組織農民集體所有為輔，該規定在2007年《物權法》出臺時得到進一步確認。

從上述集體土地制度的變遷看，要對集體土地制度作出重大改變是不現實的，盡管專家學者們早已百家爭鳴，有主張把集體土地全部收歸國有、將使用權交給農民的，也有主張將集體土地私有化、由農民行使土地所有權的，還有建議借鑒日爾曼的總有制度或者英美普通法的合有制度的。但是，土地制度的改變涉及整個法律體系的調整，在某種程度上還會帶來現有社會制度的變化，因此，現階段的改革只能就事論事，著重解決集體土地所有權主體虛化的問題，即村民在土地問題的決策上“被代表”、“被民主”的問題；改革的思路應當是既讓村民直接參與土地問題的決策，切實保護自己的土地權益，又要避免在國家建設真正需要土地時出現無法從農民手上拿到土地的問題。

一種方案是把土地承包經營權廣泛地物權化。《農村土地承包經營法》早已明確規定縣級以上地方人民政府應當向承包方頒發土地承包經營權證等證書，并登記造冊，以確認土地承包經營權，只是該規定目前沒有得到廣泛遵守和實施。因為物權的變動依賴當事人的主觀意愿，承包土地的農民作為權利人，在征地和其他發生承包經營權變動的情形下，有權直接參加談判并簽訂相關補償協議。除非權利人同意并委托，其他人無權代表權利人行事。所以，就像當初把國有土地批租權物權化，使之成為國有土地使用權一樣，落實《農村土地承包經營法》的規定，讓承包經營權享有不動產物權的法律地位，可大大增強村民對土地的直接話語權。

另一種方案是對土地實行特殊的股份化管理。說它是“股份化管理”，就是讓村民像股東管理股份公司一樣管理土地，對土地權屬的變動決策要開股東大會，并投票表決，由多數村民在保護每一個村民合法權益的前提下決定土地的利用。說它“特殊”，是因為村民們只能同等擁有股份，一人一股，沒有大股東和小股東之分，同等參與土地問題的表決，同等享有土地經營管理的收益，且股權不可分割，不可轉讓，不可繼承，在喪失村民資格時自動喪失股東資格。對土地實行特殊的股份化管理，既能保障村民的土地權益及其對土地直接決策，又能防止個別村民的過激行為妨礙公共利益對土地的正當需要。

還有一種方案更為簡便易行，就是在國土部門登記發證時，涉及集體土地的用途改變或者征收集體土地的，增加一道審查程序，即要求提交村民對變更事項的表決結果，把村民的投票表決文件作為土地發證的法定要件，弄虛作假者追究法律責任。

方案還可以有更多，目的都是為了方便村民直接參與土地問題的決策。這雖然會使決策成本變高，決策周期變長，無疑會影響土地利用的效率，甚至會在一定時期內減少村民的收入，但為了解決好農村的公平與效率的關系，我們必須認識到時代帶來的變化。在溫飽問題沒有解決的時候，農民愿意犧牲部分權利，放手讓村干部去追求經濟效益，然后通過經濟效益來補償權利。但隨著農民溫飽問題的解決和權利意識的覺醒，公平問題已成為村民關注的首要問題。解決集體土地的所有權主體虛化的問題，就是要解決村民在土地決策、土地利用和土地收益分配上的公平問題，在烏坎和廣大農村地區，它比土地本身能賺多少錢重要得多。

篇7

關鍵詞 土地征用；征地意愿；Logistic模型；失地農民

中圖分類號 F224.7 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2011）01-0106-04 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.01.018

中國目前處于快速工業化和城市化進程當中，全國失地農民以每年200多萬人的速度增加［1］，據推測，若中國未來的城市化率達到50%，2000-2030年30年間占用耕地將達到5 450萬畝以上，失地和部分失地的農民將超過7 800萬人［2］。政府征地行為具有強制性，而現實是對農民補償少，缺乏合理完善的補償安置機制。很多農民不愿意土地被征收，并由此產生抵觸心理，往往導致維權上訪等一系列問題［3］，引發土地沖突，帶來額外的經濟成本和社會成本。對此，理論界對于征地制度改革也作了大量研究，從已有的研究來看，目前對失地農民及征地制度的研究大多集中在明確公共利益、規范政府行為、提高補償標準、完善征地補償機制和社會保障體系等方面［4-7］。而從農民的視角出發，對農民的征地意愿與征地制度的關系，以及影響農民征地意愿的影響因素研究較少。顯然，了解不同發展水平地區的農戶征地意愿及其影響因素，對于優化征地行為和完善征地制度具有重要意義。因此，本文通過對江蘇省南京市、江西省鷹潭市進行實地調研，探討農民對征地的態度及影響農民征地意愿的因素，并進行模型實證檢驗，提出完善征地補償機制、保障被征地農民長遠生計的政策建議，以期為未來的征地制度改革提供參考。

1 數據來源及農戶調查統計描述

1.1 數據來源

在進行調研數據搜集時，主要考慮以下三點：其一，樣本點所在地區在全國要具有代表性；其二，該地區城市化進程較快，近年來發生了大量的土地征用行為；其三，農民征地反應強烈，政府和農民征地矛盾突出。鑒于此，課題組在城市化進程較快、征地矛盾相對突出的東、中部地區分別選擇江蘇省南京市和江西省鷹潭市作為調查的樣本地區。

本次農戶調研共獲得401份調查問卷，剔除漏答關鍵信息及出現錯誤信息的問卷，有效問卷為382份，有效問卷比例達到95.26%。在所有被調查者中，53.9%的農戶土地完全被征用，35.1%的農戶部分土地被征用，僅有11.0%的農戶土地沒有被征用。

本次農戶調查問卷包括四部分：一是被調查農民的基本情況，主要性別、年齡、受教育程度、職業等；二是農戶家庭基本情況，主要是家庭收入水平及收入結構等；三是農民對土地產權的認識，包括對所有權、使用權、轉讓權、發

① 調查表明，農民對于農地出租權、耕作權、繼承權、抵押權、農地非農化轉讓權的歸屬認識趨于一致：95%的農民認為自己擁有耕作權， 80%的農民認為自己擁有租賃權，77.5%的農民認為自己有繼承權，75%的農民認為自己不擁有抵押權、農地非農化轉讓權。從邏輯上不難理解，土地所有權、土地增值收益權、土地征用談判權是影響農民征地制度評價的重要影響因素。展權等相關權利的了解；四是農戶對土地征用制度的看法，主要包括對當前征地補償標準、方式、保障安置措施等。

1.2 調研數據統計性描述

1.2.1 被調查農戶被征地意愿及原因

在回答“在現行條件下是否愿意土地被征用”的382位調查者當中，有293位農民不愿意土地被征用，占調查總數的76.7%，僅有16.49%和6.02%的農民表示愿意或無所謂。農民不愿意土地被征用的原因主要是：土地被征后失去生活保障和補償標準偏低，且年齡越大、受教育水平越低、家庭收入越低的農戶越不愿意土地被征用。這表明，對絕大部分農民特別是年齡較大、文化程度較低以及家庭收入較少的農民來說，土地承負著比較重的失業和社會保障功能，因此，如果土地的社會保障功能沒有得到有效的替代，如果土地征用補償政策沒有很好地體現土地的非生產性收益價值，農民不會輕易放棄自己擁有的土地權利。

許恒周等：不同發展水平地區農民被征地意愿及影響因素中國人口•資源與環境 2011年 第1期1.2.2 被調查農戶對土地產權的認知與土地征用意愿

調查數據表明，農民對土地所有權歸屬、土地產權完整性、農民土地產權談判權這三種土地產權存在較大的產權認知差異①。在所有權歸屬上，認為屬于國家、村集體、農民的比例分別為35.60%、25.65%、32.46%；在土地增值收益權歸屬上，認為屬于國家、農民的比例分別為49.21%、23.56%；在是否具有土地征用談判權上，認為有和沒有的比例分別為35.34%和57.59%。通過進一步分析發現，當土地產權更多地指向農民時，農民不愿意土地被征用的比例逐漸升高，相對于認為土地所有權歸屬于國家和村集體的農民而言，認為土地所有權屬于自己的農民更不愿意土地被征用；相對于認為土地增值收益權歸屬于國家的農民而言，認為自己擁有此項權利的農民更不愿意土地被征用；相對于認為在土地征用中有談判權的農民而言，認為自己沒有談判權的農民更不愿意土地被征用。

為進一步分析土地產權內含變化對農民土地征用意愿的變化，在問卷中加入了提供不多的土地、提供社會保障、提高補償標準、幫助農民培訓、允許農民與政府討價還價等內含著土地產權結構的要素。分析發現，如上述要素可以提供，70%的農民表示，如果提高農民對土地增值收益的分享比例，他們將改變土地征地意愿。這表明，農民能否分享土地增值收益已成為影響其土地征用制度評價的一個重要因素。特別地，當征地制度能給農民提供社會保障時，高達83%的農民愿意改變其征地意愿。這表明，能否提供社會保障是影響農民征地意愿的關鍵因素。

2 不同發展水平地區農民被征地意愿影響因素實證分析為了更加深入地分析農民征地意愿的影響因素及其程度，本文將采用實證模型來驗證各自變量對農民是否作出同意征地的影響。

2.1 模型選擇及變量

本文研究的是農戶對土地被征用的意愿，即愿意被征收，還是不愿意被征收，結果只有兩種，“愿意”、“不愿意”。因此，選擇二元Logistic回歸分析模型進行研究，將因變量的取值限制在［0，1］范圍內，并采用最大似然估計法對其回歸參數進行估計。設計模型時，將農戶是否愿意農地被征收為因變量，即0-1型因變量，將“愿意被征收”定義為1，將“不愿意被征收”定義為0。

以因變量為yi，自變量為xi，i表示自變量編號，建立農戶土地被征收意愿與其影響因素之間的Logistic模型：

p=F(α+∑βixi)=11+e-(α+∑βixi)

在回歸分析時，通常進行Logit變換，得到概率的函數與自變量之間的回歸線性模型：

Lnp1-p=(α+∑βixi)=b0+b1x1+b2x2+K+bnxn+ε

上述模型中因變量代表農戶被征地意愿，若選擇愿意被征地，則因變量取值為1；若選擇不愿意被征地，則因變量取值為0。模型中自變量代表影響農戶征地意愿的各項因素。各自變量及含義見表1。

2.2 模型運行結果及分析

2.2.1 模型運行結果

本文運用SPSS13.0統計軟件對所調查的相關數據進行了Logistic回歸分析。選定變量標準水平a=0.05，剔除標準水平a=0.10，同時，用發生比OR（Odds Ratio）解釋模型中的變量，即Exp(B)，它表示自變量一個單位的變化，或者相對于參照類而言，發生比的變化。

回歸方程經檢驗，模型的Cox&Snell R2值為0.353，Nagelkerke R2值為0.462，并且通過檢驗，具有統計學意義，模型的估計結果詳見表2。

表1 變量的說明

Tab.1 Description of variables

類別

Type變量名稱

Variable變量定義

Description of variables農戶戶主特征年齡35歲以下=1；35-45歲=2；45-55歲=3；55歲以上=4受教育程度小學及以下=1；初中=2；高中=3是否具有非農勞動技能無非農勞動技能=1；有非農勞動技能=2農戶家庭特征非農收入比重家庭非農收入占總收入的比重（%）被征土地在養老保障中的作用非常重要=1；重要=2；有些作用=3；不重要=4老人、兒童在家庭人口中的比重老人、兒童占家庭中人口的比重（%）農戶對土地產權的認知土地所有權歸誰所有國家=1；集體=2；自己=3征地權由誰決定國家=1；村集體=2；開發商=3農戶對征地制度的態度農戶在征地過程中是否有談判權有=1；很少=2；沒有=3農地被征后的用途公益用地=1；搞房產商業開發=2表征不同發展水平地區地區虛擬變量經濟水平低地區=1；經濟水平高地區=2

表2 模型參數估計結果

Tab.2 Results of parameter estimation

變量

Variable系數

CoefficientWald檢驗值

Wald testing顯著性

Signi

ficanceEXP(B)年齡-1.143*4.2770.0420.428受教育程度1.563**6.3230.0281.653是否具有非農勞動技能4.256***8.8250.0122.248非農收入比重3.837***7.8430.0162.325被征地在養老保障中的作用3.436***7.2640.0233.854老人、兒童在家庭人口中的比重-1.683**5.3570.0465.36土地所有權歸誰所有-1.205**4.8670.0353.543征地權由誰決定-1.372*3.7550.0462.467農戶在征地過程中是否有談判權-0.8672.1670.1123.550農地被征后的用途1.438*3.8240.0502.683地區虛擬變量1.542**5.8690.0382.866常數項-1.2432.3510.1370.2482loglikelihood50.634Cox&Snell R20.353Nagelkerke R20.462Sig.0.000注：*，**，***分別表示在10%、5%和1%水平下顯著。

2.2.2 結果討論

從模型估計結果來看，年齡、受教育程度和是否具有非農勞動技能三因素分別在10%、5%和1%水平上顯著。而且，年齡因素為負，說明，年齡越大，越不愿意土地被征用。這主要是因為年齡較大的農民戀土情結比較重，而且從受教育程度和是否具有非農勞動技能也可以看出，年齡越大的農民，受教育程度往往越低，也通常不具備非農勞動技能，而年輕人則相反，他們一般受教育程度較高，具有一定的非農就業技能，對土地的依戀比較小，更傾向于農地被征用。

非農收入比重、被征地在養老保障中的作用和老人、兒童在家庭人口中的比重三因素分別在1%和5%的水平的顯著。只有老人、兒童在家庭人口中的比重因素符號為負，說明在農戶家庭中，老人、兒童所占的比重越大，其對土地的依賴性就越大，越不愿意土地被征用。從非農收入比重來看，非農收入比重高的家庭比非農收入低的家庭更愿意土地被征用。從被征地在養老保障中的作用來看，被征地在家庭養老中的作用越大，家庭越不愿意土地被征用，說明當前土地在農民養老中還起著重要作用。

土地所有權歸誰所有、征地權由誰決定兩因素分別在5%和10%水平上顯著，且符號均為負。這說明，在農民的意識中，土地屬于國家或征地權由國家說了算的意識較強的農戶，比這種意識不強的農戶更容易接受土地被征用。

從農地被征用后的用途來看，反而是越是用于房產商業開發的征用，農戶就越有積極性，這主要是因為進行商業開發的征用要比為公益征地的補償相對較高，這也說明了當前對征地農民的補償偏低。

從經濟發展水平因素來看，經濟發達地區的農民比經濟不發達的農民更傾向于土地被征用。這主要是在經濟發達地區，農民的收入主要來自非農收入，而且其非農就業機會也相對較多，對土地的依賴性已經大大減弱。

3 結論與啟示

實證分析結果表明，農戶征地意愿不僅受政治結構、經濟水平等因素影響，其他變量，如是否具有非農就業技能、受教育程度、非農收入比重、被征地在養老保障中的作用、地區虛擬變量等都具有顯著的正向影響作用；而年齡、老人及兒童在家庭中的比重、土地所有權歸誰所有和征地權由誰決定等變量都具有明顯的負向影響作用。農戶在征地過程中是否具有談判權并沒有明顯的影響作用。

從分析結果可以看出，農戶被征地意愿的影響因素眾多，涉及家庭特征、當地經濟狀況、對征地制度的了解以及以后的生活發展等等，僅僅給予單純的經濟補償并非合理安置失地農民的有效途徑。政府仍需努力提高征地補償標準，同時多渠道完善社會保障機制（提供就業培訓、完善醫療保險、養老保險等），增強征地后農戶可持續生計能力，讓農民更好的分享城市化、工業化成果，減少農戶對征地后可持續生計的顧慮。同時，對于失地農民身份的轉變也應關注，通過各種途徑幫助他們積極融入市民生活，適應市民身份，避免被邊緣化。

此外，未來征地制度的改革還必須考慮到農民的土地產權認知，并根據農民土地產權認知調適征地制度，以提高農民對征地制度的滿意度。進一步地，由于土地的社會保障功能日益受到農民的重視，因此，在設計未來的征地政策時，要特別注意凸顯農地所承擔的社會保障功能。

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Land Expropriation Will of Farmers in Regions at the Different Economic Level and Its Influential Factors：A Case Study of Nanjing and Yingtan

XU Hengzhou1 GUO Yuyan2

(1.School of Management, Tianjin University, Tianjin 300072, China; 2.Institute of Social Policy, Jiangsu Academy of Social Sciences, Nanjing Jiangsu 210036, China)

篇8

一、引言

隨著經濟的發展和城市的不斷擴張，為了滿足公共利益用地和城市建設用地的需要，大量農地被征用或轉用。我國土地所有制分為國家所有和農村集體所有，由于城市土地使用制度的不斷完善，我國對土地發展權的壓抑主要表現在農村集體所有制的土地上，農地發展權的壓抑也始于農村集體所有的農用地的用途轉變，也就是說土地用途管制制度的限制是權利邊界擴張的始然。土地發展權就是將土地變更為不同使用性質的權利，是一種可以與土地所有權分割而單獨處分的產權，它既可以與土地所有權合為一體由擁有土地所有權的土地擁有者支配，也可以由只擁有土地發展權不擁有土地所有權者支配，它是土地處分權中最重要的權利。產權本身是財產權利束的總稱，既然壓抑集中于集體所有制的土地上，那么農地發展權設立就顯得尤為重要。目前而言，學術界有以下幾種觀點：沈守愚認為農地發展權應該歸國家，農地開發者必須向國家購買，才能開發農地；另一種觀點認為農地發展權應該歸農地所有者，國家向農地所有者購買發展權，或發展權可像其他普通商品一樣在市場上自由交易。前者可以理解為“漲價歸公”的思想，但農地保護與農民利益難以保證，后者具有一定的可行性，符合市場經濟發展的要求。事實上，農地發展權的主體之爭，其實質是土地由于使用性質變化產生的增值收益歸誰所有的問題。本文首先分析在集體所有制下，對農民產權的壓抑和抗爭，再基于產權完善的角度來分析農地發展權設立的必要性。

二、對“漲價歸公”理論的質疑和公共利益征地對農民產權的侵害

根據《土地管理法》中的規定，對公共利益性質的征地是指對軍事用地、基礎設施和公益事業用地、國家扶持的重點項目和法律行政法規規定的其他用地。基于公共利益的征地并不意味著對農民產權的不壓抑，因為在此過程中農民并沒有獲得相應理該有的補償。溫鐵軍和朱守銀的研究表明，在征地過程中，如果成本為100，農民得到的補償只占其中的5％～10％；農村集體及農民所得到的農地征用價格大概為出讓價格的1/10，而農地出讓價格又大概是農地市場價格的1/5，也就是說補償價格、出讓價格和市場價格的比例為1：10：50，可見農民的權利受到侵害是不爭的事實。

有些學者依據“漲價歸公”思想，認為農民并沒有對土地的增值進行任何的投資，所以不應該在征地的過程中獲得高額補償，相反，正是由于國家的投資建設性作用，使得某塊土地因區位而增值，在國家擁有土地終極所有權的情況下，即意味著國家擁有增值收益是有理可依的。但是也有學者認為，被征地農民要率先分享城市化的好處；周其仁則直接從批判“成本定價”的理論入手，說漲價歸公是錯誤的，認為農民永久地放棄土地的使用權，也是一種成本，從產權經濟學的角度來講，農民擁有土地的使用權，其權利本身就是有價的，從而從產權理論的角度出發，對“漲價歸公”的理論提出了質疑。土地的增值收益是因人口增加、經濟發展、社會進步等社會經濟因素所致，是社會全體的貢獻，而不是土地所有者的單獨的貢獻。在“三農”問題被大力關注的今天，保護農民弱勢群體的利益成為學術界和政府部門的焦點。農民是集體土地的微觀主體，農地由于用途的轉變，其價格在沒有任何投資的前提下的上漲，其本質就是一種被置于公共領域的級差地租。從經濟學的角度來說產權是指人們對資源的使用所引起的相互認可的行為關系，不是實物量上的限制，而是界定人們在經濟活動中如何受益，如何受損，以及如何進行補償的規則，以至形成對交易行為的合理預期。產權在內部化外部性的同時，將浮游于公共領域的利益內化為“個人利益”，可見，產權的所有者理應獲得土地的增值收益是毋庸置疑的。

德姆塞茨認為，當被置于公共領域資源的經濟價值上升時，利益相關者就傾向于把這種資源的產權界定得更加清楚，因此，產權是內生的、且是不斷產生和不斷變化的演進的過程，產權的內涵也是隨著時代的發展而不斷發展的。引導人們實現將外部性較大地內在化的激勵是產權的一個主要功能，外部效應的內部化常常會引發產權的變遷。產權=G（經濟剩余），說明產權是經濟利益剩余的函數，當然此處的經濟剩余是一個廣泛的概念。征地補償費是征地制度改革的最重要內容，如何提高補償，一直是學術界爭論的焦點，將征地價格與市場價格掛鉤，按市場價格對失地農民進行補償在理論界達成了一致同意，但是為什么要進行這樣的分配，總需要一個合理的依據，因為產權的完整和相應的權利內容才是分享收益的憑證。產權的權利結構和分配的變化，要求財產所有者變得更加具體，設立農地發展權成為必然。在法律上，農村集體和農民因為共有產權的完善，使農民擁有與政府部門談判或協商的經濟地位，在完善集體土地產權的同時，合理地維護了失地農民的利益。

三、非公共利益的征地行為與集體建設用地的自發流轉

《中華人民共和國城市房地產管理法》第八條規定：“城市規劃區內的集體所有土地，經依法征用轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓。”國家完全壟斷了土地一級市場，農村集體土地要改變使用方式，唯一的合法途徑就是通過國家征用土地，將農村集體土地轉為國有土地，再通過“批租”方式來滿足非農建設的需要，實現農村集體土地的發展權，可見農地發展權受到了侵犯。近年來，農民積極地進行集體建設用地的自發流轉，關鍵也就在于它能夠有效地對抗征地制度對農村集體土地發展權的侵犯。征用是滿足工業建設用地的需求的主要手段，農民集體所有土地不能直接進入土地一級市場，然而，隨著我國社會經濟的發展和整體投資環境的改善，非農建設對土地的需求越來越大，現今許多地區，已悄然形成了一種集體建設用地“隱形市場”，既集體經濟組織直接把土地的使用權讓渡給企業或者個人使用，從而獲得收益。例如，到2002年南海全市工業用地共15萬畝，其中非經征地改變集體所有制的土地7.3萬畝，幾乎占到一半；據調查數據，2002年昆山市有6.66公頃的集體土地直接入市流轉，2003年新增加94.48公頃，增長率為1418.62％，遠遠大于1978―2003年全國農地非農化的年平均水平。這種饒開“征地”，以入股、租賃等多種形式的集體建設用地的直接流轉是對農民農地發展權長期受侵犯的一種對抗，也對國家獨占農村集體土地發展權的一種挑戰，可見設立農地發展權，完善集體產權成為必然，在不同土地產權制度下，土地資源的流轉性不同，土地擁有著的信用價值不同，土地的市場價值也不同。

（一）非公共利益征地行為損失測算的理論模型。征地目標的模糊，使得發生在非公共利益性質的征地之中的壓抑現象最為明顯。根據黃祖輝等的測算，非公共利益性質的征地活動剝奪了集體土地所有者的土地發展權，集體土地使用者遭受雙重損失，既政府實施“警察權”時對農村集體土地發展權的壓抑帶來的損失，和非公共利益性質的征地行為造成的對農民集體土地發展權的壓抑造成的損失。集體土地的直接入市流轉，即可以體現農地的產權屬性，也可以減少非公共利益征地對農民產權壓抑的損失。

就現實情況而言，一幅農地直接轉為城市建設用地，可以有兩種途徑，其一為非公共利益性質的征地，其二為以集體的名義通過出租、入股等形式流轉。假設某塊農地農用的價值為，非農用價值為；農民從政府那里獲得的征地補償為，直接流轉收益為，顯然。與差值則被各級政府層層分配獲得，到農民手中所剩無幾，可見土地增值收益分享是不公平。每年都有一定數量的集體建設用地流轉，但流轉的數量和收益之間的關系并不是一階連續的可導函數，而是呈離散型分布。設開始統計的時點為1，則非公共利益征地行為對農民造成的損失為，其中為第i年轉征用土地的數量。農民通過途徑一獲得的凈收益為；通過途徑二獲得的凈收益為，顯然，可見集體建設用地的自發流轉緩減了對農地發展權的侵害。

農村集體土地從最初的自發、違規流轉，發展到現在的試點改革，說明農民正在逐步顯化自己的權利主體地位，以便更為有效地掌握和行使農地發展權。土地管理部門和政府對已經發生的土地流轉事實采取默認的態度，承認農民的既得利益。在分權的體制下，地方政府從傳統意義上的治理人，變為現代意義上的經濟人，地方政府鼓勵制度創新，農民要求政府立法支持農民集體建設用地的流轉呼聲也越來越高，其最終目的在于確立自己的權利主體資格。農地發展權的設立有利于合理規范集體建設用地的流轉，農民個人產權能力增強的同時，也保證了在市場交易的過程中，自身的權利不受侵犯，保障自己的既得利益。

篇9

關鍵詞：“三農”問題；農業銀行；小農經濟；分工深化

中圖分類號：F832.33　文獻標識碼：A　文章編號：1005－0892(2008)11－0050－07

長期以來，“三農”問題已經成為制約我國經濟社會協調發展最主要的瓶頸。并且折射出諸多深層次的體制性矛盾和結構性矛盾。金融作為現代經濟中資源配置的核心，在破解“三農”問題的諸多要素中，一直被寄予厚望并成為理論界研究的熱點。當前，國內外的各項研究結果都傾向于肯定金融體系對改善農村經濟狀況的正相關作用。但問題在于，有效解決“三農”問題，究竟需要怎樣性質的金融體系：是依靠實體經濟自發地培育和內生，還是依靠外部力量引進成熟的正規金融架構和模式?是進一步加大政策金融的補貼和支持力度，還是積極完善市場化的商業金融功能?作為國有的大型商業銀行，農業銀行又該在破解“三農”困境進程中扮演怎樣的角色，發揮怎樣的作用?本文嘗試對這些問題給予思考和解答。

一、正規商業金融：解決“三農”問題的必要渠道

要探索解決“三農”問題的科學金融模式，首先要找準“三農”問題的癥結所在。(1947)、黃宗智(1985，1990)將中國農村社會的經濟基礎定義為“小農經濟”。小農經濟是數百年來農村經濟的一種基本制度特色。作為一種自給自足、自擔風險的簡單再生產方式，難以進行規模擴張，也難以獲取充分的經濟剩余空間。根據古典經濟學和新興古典經濟學的分工理論，勞動分工是經濟系統擴張發展的核心問題，即以社會分工和組織內部分工為集中體現的勞動分工是經濟發展的主要動力，社會經濟的發展水平取決于勞動分工的自我實現機制及分工網絡的擴展程度。而在以小農經濟為主體的農村社會中，農業生產領域難以形成以分工協作為基礎的分工組織，加之分散農戶在參與社會分工時面臨高昂的交易費用，導致農村社會的分工演進被鎖定在抑制狀態，而“小農經濟”成為一種“超穩態”的社會結構制約著農業經濟融入社會化大生產，農業經濟的低效率自我循環成為常態。同時，由于小農經濟特性決定的低水平分工程度。農民難以通過分工深化來擴展內部就業空間，在農業外部就業渠道受到阻隔的前提下，必然導致農業內部就業擁擠。過多剩余勞動力的留存，一是使土地的規模經營缺乏基礎，犧牲了農業的規模經濟；二是使農業產業組織的改善進而產業結構的調整困難重重，導致農業有限的分工收益被稀釋；三是客觀上造成農產品的供給剛性，需求曲線缺乏彈性，增產不增收的問題十分突出。為此，剩余勞動力轉移成為改善農民收入的主要手段。實際上，很多農民已經作為“鄉下農民”與“城市農民工”的雙重身份來參與經濟活動。由于我國城鎮化建設的滯后，農民非農化水平與農村城鎮化水平脫節，大中城市成為了勞動力轉移的主渠道；而大中城市的產業升級與結構轉型對農村勞動力的排斥作用日益明顯，加上戶籍制度等體制約束的存在，農民工只能占據大中城市的低端勞動力市場，只能獲得其創造社會收入的較小部分。陳宗勝、黎德福(2006)的實證分析顯示，農民就業向大中城市的轉換，不但不能縮小城鄉收入差距，反而會擴大城鄉收入差距。由此可見，農業、農民和農村三方面的問題互為因果，化解“三農”問題的邏輯重點，一方面在于農業經濟的分工拓展與產業深化；另一方面在于農村中心城鎮的建設和發展，引導農村勞動力向中心城鎮轉移和集中，并以此帶動社會主義新農村的建設。

“三農”問題破解要點的厘清，為農村金融改革路徑的選擇提供了方向。首先，要通過外生的正規金融力量促進小農經濟向社會化大生產融合。很多學者指出，小農經濟基礎上的中國農村社會是一種鄉土社會。以族緣、地緣、血緣關系為基礎的社會交易半徑僅限于交易主體熟悉的范圍，信任關系僅限于圈層結構之內，缺乏契約社會商業金融交易所必要的倫理資源、法律環境和懲罰激勵機制。因此，友情借貸與高利貸統一組成的非正式金融制度是農村經濟的內生金融需求。但是，小農經濟內生的非正式金融體系只能滿足農戶的生存和安全目標。由于金融交易的自我擴張動力不足，只能維持農戶的低收入水平與“生存經濟”狀態，農村經濟發展和農村金融發展將處于低水平的均衡狀態。因此，小農經濟本身的運營特點，決定了其不可能內生出現代意義上的金融制度，也無法內生出改變小農經濟分工抑制狀態的金融組織和運行機制。農村金融改革的重點就是要不斷弱化“超穩態”的小農經濟結構而不是保留它、固化它，特別是在縱向的社會結構下，有必要依靠“政府主導型”的正規金融創新和信貸支持，擴展金融交易的外延和內涵，加快農村經濟的分工演進和結構轉換。

其次，市場化是農村金融發展的制度前提，商業金融應該成為農村金融供給的主渠道。從我國農村金融改革的整體績效上看，政府主導的金融供給雖然具備制度創新的效率，但也蘊含著制度長期被扭曲的可能性。究其根本，在于政府傾向于按照理想的模式設計改革路線和改革范式，忽略了金融交易的市場化屬性。農村金融的本質是信用關系的制度化，是不同產權主體基于信息、信任、信譽和制度約束基礎上的信用交易活動。它通過信用工具將分散的資金集中起來有償使用，以實現“規模經濟”，并通過組織這些活動的制度安排，構成經濟系統及其運動形式。由于“三農”的弱勢性質，農村金融往往被當作政策支持的重要工具。甚至出現了“金融財政化”傾向，由此導致金融交易的內在市場化要求往往與金融支持的政策性供給存在激烈的矛盾。實踐證明，由于信貸投入作為政策性支農的具體手段，因而支持“三農”發展的金融資源往往被作為公共產品過度使用；而無效的信貸需求伴隨著不良資產的高速累積，形成了不斷追加金融資源消耗的粗放型農村金融發展模式。同時，享受價格補貼的政策性金融資源作為一種稀缺資源也往往成為尋租對象，助長了道德風險和逆向選擇行為，真正的有效金融需求被排斥在市場之外。為此，必須改變長期以來政策性或準政策性金融支持農村經濟發展的格局，更多地依靠商業性的金融交易行為以提高農村資源配置效率，并通過專業化的信息中介和風險規避功能，營造農村經濟良好的信用文化和金融生態。

最后，農村金融發展不能簡單依賴農村金融機構的增加和信貸數量的擴張，應借助市場競爭機制遴選滿足農村金融功能需求的組織結構和實現形式。農村金融交易的表現形式和組織方式只是外在特征，農村

金融機構作為農村金融交易的專業化供給主體，其本身的數量多少、規模大小以及經營模式的現代化程度并不必然與農村金融發展水平相對應。長期以來，政府基于“機構主義”和“重組主義”對農村金融組織體系重構的不懈努力，并沒有解決農村金融供給不足的問題，反而導致了金融機構的大量退出、金融資源的大量抽離。針對這種“機構范式”的改革思路，Merton和Bodie(1995)提出了內涵“功能范式”的功能金融理論，即金融機構及組織形式因外部環境的影響具有多變性和不確定性，應從金融所處的系統環境和經濟目標出發，考察金融系統與外部環境之間的功能耦合關系，在此基礎上，根據成本一收益原則，選擇能滿足系統環境對金融功能需求的金融形態和功能實現機制，以有效地降低交易費用，提高金融效率。按照金融“功能觀”，執行金融功能的載體可以是各種經濟組織，一項金融業務可以是幾種功能的組合體，同一金融功能也可以由不同的金融組織聯合來實現。筆者認為，“功能范式”較之“機構范式”更適宜結構不斷調整、跨越式離散增長的農村經濟環境；而從金融功能和行為績效的角度求解“三農”問題，更能體現地區差異原則、效率優先原則和功能互補原則。為此，新的一輪農村正規商業金融改革應避免“貌合神離”式的金融組織形式設計，或一廂情愿地把“草根金融”演變為“盆景金融”；應借助市場的力量發現最有效的金融組織形式與分工組合，實現改革的動態效率；應避免“大水漫灌”式的信貸配給，加強信貸投入的風險控制和績效管理，重點發揮金融資源配置在農村經濟結構調整和分工深化中的作用；應避免“畫地為牢”式的功能歸屬和義務認定，人為區隔不同金融機構的市場定位；應鼓勵各種類型的商業金融機構創新多種形式的金融服務，逐步改變城鄉分割的“二元”金融結構。

二、農業銀行在農村正規商業金融體系中的地位與作用

對應于農村商業金融需求，一個健全的農村正規商業金融體系應涵蓋大型全國性商業銀行、地方性商業銀行、農村商業銀行以及由民營資本等投資成立的農村中小銀行和村鎮銀行、社區銀行等。當前，我國的農村正規商業金融渠道主要包括農業銀行、農村信用社、郵政儲蓄及農業發展銀行的部分商業性信貸等，其中，農業銀行作為一家體現政府戰略意圖的大型正規金融機構，始終扮演著重要角色。

20世紀90年代之前，農業銀行一直作為從事農業信貸的專業銀行，統一管理支農資金，集中辦理農村信貸，95％以上的貸款投向農村。90年代中期以后，隨著與農信社脫鉤，農業銀行按照國家規定的由專業銀行向商業銀行轉型的戰略要求，著手調整經營結構，其體制網絡逐漸從農村退出，農業貸款的增速放緩，所吸收的農村儲蓄開始下降，業務逐漸轉向了城市和工業。從1998年到2006年底，農行累計裁減員工17.3萬人，撤并分支機構3.5萬個(大都是鄉鎮營業所或分理處)。已經從專門從事農村金融的機構蛻變為一家聯動城鄉及農工商綜合經營、綜合競爭能力不斷增強的大型國有商業銀行。但是，農業銀行的經營結構和區位特點與縣域經濟依舊高度耦合(農業銀行62％的機構、51％的員工、47％的存款和40％的貸款分布在縣域)，縣域業務為農業銀行提供了低成本的資金基礎、較大的利差空間及穩固的客戶資源。

可見，農業銀行與縣域及農村經濟的發展息息相關。面對日益突出的“三農”問題，必須也應該發揮應有的作用。為此，第三次全國金融工作會議、2008年政府工作報告一再突出農業銀行股份制改造和促進解決“三農”問題的雙重改革目標，要求農業銀行成為農村金融中的骨干和支柱，充分體現了農業銀行在新時期農村正規商業金融體系中的重要地位，也為農業銀行自身的改革和發展賦予了新的使命和機遇。

問題在于，農業銀行如何把握自身的經營定位和發展策略，通過市場化的金融交易行為促進農村經濟的分工深化和結構轉換，并以此為切入點推動“三農”問題的化解。筆者認為，農業銀行應適應農村經濟成長和金融深化的客觀要求，重點在農業產業化、農村城鎮化、農戶經營專業化及非農化等幾個方面，充分發揮商業金融供給的主渠道作用。

1、農業銀行應在推動農村產業結構升級和城鄉產業融合中發揮更大的作用

我國農村產業結構調整是與“公司+農戶”、“公司+基地+農戶”等產業化經營模式的推廣相伴而生的，這種經營模式往往橫跨城市和縣域兩個區位：國家級和省級農業產業化龍頭企業總部基本上分布在縣城甚至大中城市；縣域大中型企業多數已經集中在縣城和中心集鎮，小企業呈現向中心集鎮集中趨勢；廣大農戶則大多分布在農村和小集鎮。這種區位分布與農業銀行的經營結構高度匹配，農業銀行聯動城鄉的金融服務對促進該經營模式的成熟發展具有重要作用。

如前所述，現代工業部門與傳統農業部門的主要差別在于兩者分工水平和專業化、組織化水平的差距。為此，一方面，農業銀行應通過提供信貸、結算、保險、投資、信托等多元化金融功能，有效降低農戶從事專業化生產所面臨的交易費用、風險或不確定性，分享專業化分工帶來的利益。另一方面，農業銀行應通過金融服務促進農村中小企業的成長，促進農業產業化和組織化發展。以農副產品加工業為例，銀行的小額聯保貸款使農戶有能力參與到農副產品加工企業的生產體系之中，成為農副產品加工業分工網絡中的一個“結點”；借助小企業貸款和創業風險投資，農副產品加工企業的專業化程度、迂回生產程度和產品種類數會不斷提高，而隨著配套的合作經濟組織不斷發育，農副產品加工業的分工水平不斷提升，乃至發展成為帶動周邊區域進行配套產品生產的企業集群和產業集群。

需要特別指出的是，在農業產業化經營的推進過程中，龍頭企業的作用十分重要。為此，農業銀行應充分發揮自身在規模融資、現金管理、資本運作、結算渠道和配套綜合金融服務方面的比較優勢，積極為龍頭企業提供系統化、集群化和流程化的跨區位金融服務，增強城鄉產業關聯度，帶動產業鏈上廣大中小企業的周期成長和農戶的收入增長，并在城鄉產業一體化發展的時間序列中實現自身的可持續發展。

2、農業銀行應在農村城鎮化建設進程中發揮更大的作用

農村城鎮化建設是農業剩余勞動力轉移和農村工業化的重要切入點，也是破解“三農”困境的重點。推進農村中心城鎮的建設與發展，將加快資源和產業向中心城鎮的轉移與集中，并通過產業集群與聚集經濟效應，推進農村工業化與農業產業化發展。同時，農村城鎮化建設為農村勞動力轉移創造了更多機會，擴大了農民的就業空間。隨著農村勞動力從務農轉向非農、從農產品供給者轉變為農產品需求者，農產品供給曲線左移、需求曲線右移(見圖1)，農產品價格體系得以優化，農村土地的規模經營也得以實現，必將帶動新農村建設與農民收入水平的提高。

農村城鎮化建設的資金需求主要集中在通信設施、

道路、自來水、住宅、市政建設、電網改造、公共設施建設等。國家發改委、國務院研發中心對未來10年農村城鎮化建設的資金需求估計為4萬億元左右。按照過去農村投入資金中財政資金、信貸資金和社會資金的經驗比例，且考慮到國家預算內投資對基礎性項目的資金支持率呈逐年下降趨勢，農村城鎮化建設資金需求中的很大一部分將由大型正規商業金融機構提供。農業銀行因其市場化的資金運作方式，且追求良好的業績，能夠及時感受到市場對社會資本的需求壓力，并有利于形成“預算硬約束”，避免地方政府片面追求投資規模、不追究投資效益的“棘輪效應”，以提高資金配置的動態效率。另外，由于農村城鎮建設項目具有準公共產品或俱樂部產品的性質，涉及到經濟效益和社會效益，農業銀行應發揮組織中介的作用：一方面將市場壓力及時傳遞給政府部門，爭取政府的支持和補貼；另一方面發揮對其他社會資金和民營資本的“誘導效應”和“溢出效應”，引導各類資金進入農村城鎮化建設領域，通過多層次、多元化的投融資活動，分散農村城鎮化建設中的非系統風險，加速農村社會資本的形成。

3、農業銀行應在促進農戶經營專業化及非農化中發揮更大的作用

大量的研究結果表明，全國各地大多數農戶普遍難以從農村正規金融體系獲得貸款，正規金融貸款占比呈下降趨勢。1985年以前，農戶貸款中絕大部分來自農業銀行和信用社；1990年以后，農戶貸款雖然有所下降，但仍然占了40％左右；1995－1999年則下降到了25％以下，而非正規渠道信貸占比則達到了70％左右。非正規金融在農村地區的活躍，一方面緣于正式金融供給不足的制度落差；另一方面也緣于非正規金融的信息發現機制和風險約束機制內生于小農經濟的圈層結構，適應農戶需求特別是生活性借款需求。但同時，非正規金融活動這些優勢與其交易半徑之間存在此消彼長的關系，非正規金融機構在規模擴張、風險控制和自籌資金能力方面存在內生性缺陷。如活動范圍和規模的狹小使得市場高度割裂，信貸支持的覆蓋度有限；風險無法有效地對沖和分散，導致了較高的關聯風險；小規模經營使得單筆貸款的運作成本無法分攤，難以實現規模經濟等。受制于這些內生性缺陷，非正規金融普遍存在規模瓶頸、市場分割、糾紛較多、利率成本高(非正規金融利率一般高于正規金融機構貸款利率2～3倍)等問題。農戶對這種金融形式的選擇，更多地是一種無奈的次優選擇。有關調查顯示，50％的農戶意向銀行、信用社貸款，超出實際14個百分點，而意向民間有息借貸的只占12％(許崇正、高希武，2005)。

近年來，在印度尼西亞、玻利維亞、孟加拉國及許多拉美發展中國家，農戶金融服務的商業化已經走在了世界的前列，許多實施農戶小額信貸的非政府組織(NGO)已經轉變為正規金融機構。為搶占同業競爭的“藍海”市場，許多正規金融機構也開始致力于農戶信貸業務的開展。Liza Valenzula(2001)對發展中國家1990年以來的53家降低貸款規模進入農戶信貸市場的正規金融機構的經營績效進行了總結，認為正規金融機構存在許多優勢，如大量廣泛的分支網絡以利于對市場的快速滲透、在提供存款服務和支付業務方面經驗豐富等；而農戶信貸市場存在的盈利空間，對商業銀行改善盈利結構也具有重要的意義。在我國，農村信用社借鑒NGO方式和GB(孟加拉鄉村銀行)經驗，自20世紀90年代開始啟動了小額信貸業務及聯戶擔保貸款制度的創新和推廣，迄今全國開展農戶聯保貸款業務的農村信用社已達到農村信用社總數的90％。

筆者認為，農戶金融供給由非正規金融向正規金融渠道的遞進，應與小農經濟向市場化的生產經營轉型進程保持一致。在轉軌的過程中，需要金融機構和金融活動的多樣化來滿足農戶不同層次的金融需求(魏琳，2007)。史清華(2002)、劉錫良(2006)等的研究表明，越是收入高的農戶，其生產經營越是偏向于非農產業或是規模化農業，其越是傾向于生產性借款；而這種生產性信貸需求因其在金額、期限等方面與商業性信貸有著很強的相似性，對正規金融特別是大中型金融機構的需求呈上升態勢。同時，農戶的生產經營不僅需要金融機構提供貸款支持，還需要儲蓄、匯款、保險、養老以及投資理財等多元化金融服務，以及金融機構利用自身的信息優勢和平臺優勢，提供有效的“能力支持”服務，幫助農戶實現專業化轉型或非農化發展(見圖2)。這種不斷提升的金融需求為農業銀行啟動“藍海”戰略提供了巨大的市場空間。一是提高農戶生產經營的專業化和市場化程度，如為種養大戶、家庭農場和加工、運銷大戶提供啟動資金和日常經營的流動資金，幫助部分小規模兼業農戶發展成為專業大農戶；部分兼業農戶由農業兼業為主轉為非農兼業為主，進而成為完全的非農就業者。伴隨著農戶的經營轉型，小農經濟將逐步融入外部的市場經濟，與農業銀行的經營結構和服務功能進一步契合。二是幫助農村勞動力向城鎮轉移。如前所述，農村剩余勞動力轉移是農村產業結構調整的重要內容，農業銀行應為外出打工甚至出國務工者的勞務輸出金融需求提供必要的服務，促進農民向第二、三產業轉移和跨地區流動。三是為從傳統農業轉移出去的原農戶提供延伸服務，對集聚在城郊、城鎮的原農戶轉入加工、運銷、商貿和其他服務領域給予資金支持，發揮這些原農戶的示范效應，推動現有農戶調整經營結構。四是在集成農產品市場和金融數據信息的基礎上，提供源于金融、高于金融的“能力支持”服務。如在提供信貸時，附加相應的農產品價格和銷售信息等，降低農民市場風險和系統性信貸風險；加大對農業科技推廣的支持力度，加強對農民的技術輔導和能力培養，提高農業生產能力和農產品商品率。五是通過批發貸款、共享渠道等方式加大與農村信用社、村鎮銀行、民間信貸機構、合作經濟組織等的合作力度，利用其人脈資源、社區網絡和服務體系，延伸服務觸角，借助間接渠道擴大對農戶服務的覆蓋面。

三、將非正規金融機制納入正規金融體系：解決農業銀行面向“三農”與商業運作矛盾的有益探索

毋庸置疑，農業銀行等正規金融機構的金融服務功能對農村經濟的發展意義重大，但農村金融市場的“弱有效性”往往使“三農”問題化解和正規金融機構的持續發展呈現一定的“蹺蹺板效應”。當“三農金融支持”的一頭翹起來時， “機構持續發展”的另一頭就落下去；反之亦然。農業銀行如何規避這種“蹺蹺板效應”，使服務“三農”和可持續發展的雙重目標平衡推進，并促進縣域業務經營水平和盈利能力的提升，是當前要面對的最大難題。

Akerlof(1970)、stiglitz和Weiss(1981，1983)等對信貸市場機制失靈的研究表明，在正規金融機構的信貸活動中，由于銀行無法掌握借款者的完備信息。也無法控制借款者的所有行為，導致了逆向選擇和道德風險，使得金融市場無法為更廣泛的社會群體提供

信貸支持。

在農村金融市場，這一問題更為突出。囿于小農經濟的特性，農村金融市場是個分散的、小額零售的、內部化的市場，農村金融交易特別是農戶貸款的信息成本和監督成本更高。農業銀行等正規金融機構集中化、制度化、程序化的信貸機制一旦與農村金融市場的信息傳遞方式和信用制約機制脫節，很可能引致嚴重的信貸風險與資金漏損。截至2007年底，農業銀行涉農不良貸款占全行不良貸款總額的60％以上，涉農小企業貸款、農戶貸款不良率都在30％以上。在國家專項票據、專項借款等扶持政策出臺前，全國農信社資不抵債額達3300多億元，不良貸款占比達36.9％。以上數據客觀地反映了正規金融機構傳統經營模式對農村“弱有效性”市場的水土不服。

與正規金融機構信息甄別機制屢屢失靈形成鮮明對照的是，非正規金融市場內生的一些“土方法”和“笨招式”，有效地解決了金融交易的質量驗證問題。如廣東、福建等地長期盛行的“標會”，一般由“會首”召集同鄉和親朋作為“會腳”，每個“會腳”(既是存款人又是貸款人)繳納“會錢”，由投標或抓鬮決定會錢歸誰使用；“標會”規定循環期限和利率，定期組織投標，如發生“會腳”賴賬或攜款潛逃事件，剩余“會錢”由“會首”支付。有趣的是，這種信貸模式和當前世界各地廣泛存在的儲蓄貸款聯合會(如ROSCA、ASCRA等)不謀而合；而后者中的ROSCA(循環式儲蓄貸款聯合會)即是采用所有成員集中儲蓄依次滿足每個成員的信貸需求，ASCRA(積累式儲蓄貸款聯合會)則是以貸款基金的形式滿足成員的貸款需求。由于成員間的密切監督，這種互助合作機制往往運行良好。可以看出，正是非正規金融組織看似簡單的運作機制，動員了農村“熟人經濟”內部的社會資本、聲譽和社區制裁機制，降低了信貸交易中的逆向選擇和道德風險問題，保證了信貸契約的有效實施。

非正規金融組織往往具備在甄別借款人還款能力與還款意愿方面的信息優勢、借助社區內倫理規則的懲戒優勢、利用重復博弈和關聯契約的監督優勢、鄉土社會文化的“嵌入”優勢等。這些優勢看起來難以企及，卻為農業銀行等正規金融機構在農村市場的經營轉型和機制創新提供了啟示和方向。事實也證明，非正規金融制度的內部優勢并非不可移植。在國外，孟加拉國的Grameen Bank正是將貸款人分為3級，即會員中心―會員小組―會員，一般是5個人組成小組，6個小組組成一個鄉村中心，每一個支行工作人員負責10個左右鄉村中心的信貸發放和管理。這種組織模式要求小組成員必須互相幫忙和監督，只要一個成員還不了款，整個小組就失去借款資格；每個成員還要繳納風險基金，以備風險及開展組內項目。上述機制吸納了非正規金融的比較優勢，實現了外部信息內部化，并把本該銀行承擔的壞賬風險轉移到全體小組成員身上，提高了貸款償還率，也使Grameen Bank成為世界上規模最大、效益最好的扶貧銀行。在印度尼西亞，銀行與非正規金融機構和自助小組的合作更為緊密，建立了“聯系銀行制度” (Linkage Program)，將銀行和農戶、小企業團體通過自助促進機構(一般為非政府組織)這一中介聯系起來。2000年，這一聯系銀行制度已在23個省的1161個銀行分支機構中運行，212個非政府組織和25364個自助團體參與進來，客戶總數達480168個，貸款額為1224億元，貸款償還率超過了96％。此外，玻利維亞、阿爾巴尼亞、烏克蘭、波斯尼亞等國家也都進行了諸多正規金融與非正規金融從組織體系到運營模式的聯接和融合，基本都堅持了商業化運作的方向，且其服務半徑已經由鄉鎮擴展到縣域、城區，由農戶延伸到微型、中小企業。

可見，正規金融機構只要合理引入契合“熟人經濟”規律的信貸模式和經營組織，就有可能在中低端的縣域客戶群體中謀得盈利空間。以小組聯合貸款模式為例，該模式考慮到信息和社區傳統在契約實施中的重要作用，引入了社區制裁機制(Community Sanction)作為擔保和抵押的替代，有效降低了正規金融機構與農村借款者之間因信息不對稱導致的逆向選擇和道德風險問題，有效地打破了因信用風險引致的融資約束。

在國內，農業銀行、信用合作社及其他金融機構已經開始探索應用聯戶擔保、小組貸款等形式降低農村信貸交易的信息成本和監督成本。而陜西、云南等地區，更是在政府部門的推動下，試點了“政府+銀行+扶貧合作社”的三線運作模式，其中當地政府負責政策、計劃制定，組織協調與監督指導；農業銀行等負責資金來源，貸款的調度、審批、發放和回收管理，并在地、縣、鄉設置信貸組；扶貧合作社負責確定扶貧對象、選擇扶持項目、提供配套服務、協助銀行收貸收息等。這種模式將非正規組織引入銀行與農戶之間，銀行直接與中間機構建立聯系，節約了為農戶提供信貸的零散性管理成本；非正規組織利用社區信息優勢，組建農戶小組、中心等，加強了與農戶的監督和互動。可以看出，將非正規組織和運行機制納入到正規商業金融供給中，實現兩者比較優勢的互補，將成為農村金融創新的重要方向。

當然，無論是聯保貸款還是非正規組織的引入，都還存在不同程度的問題，這其中有擔保義務和貸款權力不對稱所引發的矛盾：如聯保小組人員內部出現代償責任界定分歧；非正規組織掌握授信主體的選擇權并能通過選擇權收益，但不承擔放貸風險，有單純追求放貸規模的沖動等制度性缺陷；金融機構在組建小組、中心時，管理半徑設計不科學，中心會議缺位或流于形式，銀行人員難以實時了解農戶情況，經營成本覆蓋盈利等管理問題；政府與“半官方”經濟組織過度介入引發的尋租行為和市場機制扭曲等體制性流弊等。

但是，改革過程中的“不適癥狀”正說明正規金融與非正規金融兩種經營模式、文化的銜接，需要一個磨合和本土化的過程。農業銀行等正規金融機構應結合自身的經營稟賦，因地制宜地探索多種形式的金融創新和機制改革，如利用農戶信用評定制度建立準入門檻，借助軟信息和道德約束完成抵押替代；利用小組聯保技術降低信息獲取成本，建立可置信威脅；利用信用村建設活動將市場行為導人社區內的倫理規則，用非正式的監督約束機制和重復博弈機制抑制社區內成員的短期行為和道德風險，有效地駕馭“弱有效性”的農村市場等。在這個漸行漸進的過程中，只要摒棄“貌合神離”的“模仿秀”，真正按照“功能金融”的要求，借助市場的力量發現最有效的金融組織形式、運行機制與分工組合，充分發揮金融資源配置在農村經濟結構調整和分工深化中的作用，就一定能夠實現農村金融改革的動態效率，并以此推動農業銀行等正規金融機構的商業化可持續發展。

四、結論

本文借助古典經濟學和新古典經濟學分工與專業化的研究視角，探索破解“三農”問題的邏輯重點，提出農村金融改革應不斷弱化“超穩態”的小農經濟結構，在縱向的社會結構下，有必要依靠“政府主導型”的正規商業金融創新和信貸支持，擴展金融交易的外延和內涵，促進小農經濟向社會化大生產融合。