導語：如何才能寫好一篇司法改革考試方案，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

司法改革牽一發而動全身，地方改革“破冰”意義深遠。6月6日，中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過了《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》《上海司法改革試點工作方案》（以下簡稱“上海方案”）。

法官如何選用？

85%人力布局一線，選任和薪酬體系有別于公務員

司法人員管理制度探索，被視為深化司法體制改革的基礎性工作，亦被視為司法“去行政化”的重要一步。“上海方案”從司法人員分類管理破題，通過劃分人員類別，核定法官、檢察官員額；實行法官、檢察官單獨職務序列管理。上海計劃用3～5年時間，完善司法人員分類管理制度，建立以法官、檢察官為核心的人員分類管理體系。

“這是上海司法改革試點工作的亮點，也是最難點。”上海市委常委、市委政法委書記姜平說。

“上海方案”推行分類管理改革，將司法機關工作人員分成法官、檢察官及司法輔助人員、行政管理人員三大類，突出法官、檢察官在司法工作中的主體地位，用專業化、職業化穩定和提升法官、檢察官隊伍。法官、檢察官及司法輔助人員、行政管理人員在司法隊伍中所占比例分別為33%、52%、15%，85%司法人力資源將直接投入辦案工作。

“長期以來，對司法人員實行與普通公務員基本相同的管理模式，不能充分體現司法職業特點，不利于把優秀人才留在司法一線。”姜平說，“改革后，無論是法官、檢察官助理，還是初級法官、檢察官，都有單獨職務序列和晉升通道。科學的人員分類，讓法官、檢察官職業前景可期，更安心于一線工作。”

與之相應的是，法官、檢察官的選拔、考核、薪酬制度改革。根據“上海方案”，將在市級層面組建由各部門和專家組成的法官、檢察官遴選、懲戒委員會，負責法官、檢察官的選任、監督。

改革后，法官、檢察官主要從法官助理、檢察官助理中擇優選任。也可通過考試，從優秀律師和法律學者等專業法律人才中公開選拔或調任。法官、檢察官將建立一套有別于公務員的薪酬制度，凡是享受法官、檢察官待遇的，均要求在司法一線辦案。

“上海方案”還明確，法官、檢察官可有條件延遲領取養老金。符合條件的基層女法官、女檢察官可延遲5年至60周歲領取養老金；符合條件的一級高級法官、檢察官可延遲3年至63周歲領取養老金。上海已在去年試驗該項改革。

獨立審判空間多大？

完善司法責任制，權力清單力推司法“去行政化”

完善司法責任制，是這一輪司法改革的焦點。“上海方案”從推行主審法官、主任檢察官辦案責任制入手，科學劃分內部辦案權限，凸顯主審法官、主任檢察官在辦案中的主體地位，“讓審理者裁判、由裁判者負責”，形成權責明晰、權責統一、管理有序的司法權力運行機制。

“上海方案”明確，主審法官是指獨任審判和主持合議庭的法官。在獨任審判案件中，主審法官依法對案件審理全程、全權負責；在合議庭審理案件中，主審法官承擔除應當由合議庭其他成員共同擔責部分之外的所有責任。

主任檢察官作為辦案組織的負責人，在檢察長依法授權內對做出的案件處理決定承擔辦案責任。而且，法檢機關的各級領導，都應當擔任主審法官、主任檢察官，親自參加辦案。

與此同時，上海將改革審判委員會制度。今后，審判委員會將減少對個案指導，增強總結審判經驗、討論決定審判工作重大問題、實施類案指導等方面的職能。

值得關注的是，“上海方案”提出探索建立法院、檢察院辦案人員權力清單制度。明確應當由主審法官、主任檢察官行使的司法權力，以及各項權力行使的相應責任；建立執法檔案，確保對辦案質量終身負責，嚴格執行錯案責任追究。

改革審判委員會制度、建立司法權力清單，是“上海方案”的一個亮點，也是上海探索司法改革“去行政化”的關鍵點。這兩項制度旨在推行主審法官、主任檢察官辦案責任制，既保障依法獨立辦案空間，又加強對司法權力的制約監督。

“去地方化”探索亦在制度層面有所突破。通過組建法官、檢察官遴選、懲戒委員會這一制度安排，以及各區縣法院、檢察院作為市級預算單位，納入市級財政統一管理的制度設計，上海探索建立省以下法院、檢察院人財物統一管理。

據上海高院院長崔亞東介紹，上海高院已研究制定相關實施方案及16項配套制度。確定上海市二中院、徐匯、閔行、寶山4家法院進行先行試點，先行試點工作至年底結束。“我們將圍繞中央確定的確保依法獨立公正行使審判權、健全司法權力運行機制、完善人權司法保障制度3個方面的重點、18項改革任務，努力推進審判體制、審判能力的現代化。”

改革難點在哪？

從零打碎敲創新到系統推進，沖破利益羈絆

由司法人員分類、實行員額制打頭陣的司法改革試點，面臨多重挑戰。

“和以往的審判機制創新、審理過程公開、審判文書上網等單方面的改革創新不同，這一次是根本的制度變革。”姜平說，“改革難度大、領域廣、社會期望值高，這要求我們要做到整體設計、系統推進。”

基于制度性建設的司法改革既要有增量的創新，又要有深層變革，需要突破的難點不少。

人員分類管理改革，重新確定法官、檢察官員額，意味著將有一部分不適應辦案要求的法官、檢察官要分流、退出；建立起適應司法職業特點的薪酬制度，法官、檢察官有條件延遲領取養老金，意味著司法薪酬體系的全面變革；凡享受法官、檢察官待遇的，應當在司法一線辦案，打破原有“官本位”的行政管理模式。

“要全面準確實施好改革方案，還應從加快建設公正高效權威的具有中國特色司法制度的高度去全面把握，著眼于遵循司法規律、嚴格公正執法，維護人民群眾利益、樹立司法公信力進行制度設計。”上海市檢察院檢察長陳旭說。

篇2

位于北京西站西側的北京鐵路運輸檢察院，在不到三個月之前還隸屬于鐵道部，現在，它已和北京鐵路運輸檢察分院、北京鐵路運輸法院一并納入到了國家統一的司法體系之中。

早在2009年7月，中央編制辦公室就《關于鐵路公檢法管理體制改革和核定政法機關編制的通知》，其中明確“兩院與企業分離，一次性整體納入國家司法管理體系，一次性移交給駐在地的省、自治區、直轄市黨委和省高級人民法院、省級人民檢察院，實行屬地管理”的轉制思路。但是當時并未明確“分離”和“納入”的時間表。

根據今年2月23日最高人民法院、最高檢察院下發的通知要求，今年6月底前，全國各地都要完成鐵路運輸“兩院”改革，并完成“兩院”向地方人、財、權的逐步移交。

“自己人審自己人”積弊已久

“鐵路司法系統存在的問題已久，確實已經到了不改不行的地步。”一位律師在與記者交流時感嘆道。他同時向記者出示了一份近些年“鐵路糾紛”的案例。

2005年，一對祖孫在沈陽雙雙被呼嘯而過的火車奪去生命，而沈陽鐵路局下屬的鐵路運輸法院最終判決一次性補助死者家屬人民幣共計600元，即每人300元。

2005年8月8日，旅客黃金榮發現自己購買的火車票中包含金額為基本票價2%的意外傷害強制保險費，但車票上卻沒有任何告知信息。于是他成了第一個以火車票價包含強制保險費用侵犯消費者知情權將鐵路部門告上法庭的人。同年12月12日，北京鐵路運輸法院則以政務院(國務院的前身)財政經濟委員會1951年4月24日頒布的《鐵路旅客意外傷害強制保險條例》為依據，駁回其訴訟請求。

2008年5月4日，北京律師王宇在檢票時與車站工作人員發生沖突。王宇投訴“民警執法不公”，卻反被鐵路公安拘捕、鐵路檢察院、鐵路法院審判，至今身陷囹圄。

2008年9月，乘客曹大和被列車長和列車員用膠布捆綁致死。最終，鐵路法院判列車長黃建成有期徒刑兩年，緩刑兩年。

鐵路司法系統為什么可以“自己人審自己人”？且裁判結果總是偏袒于鐵路部門？

“姓‘鐵’吃‘鐵碗’飯就得為鐵路說話辦事。”這位律師似乎一語中的。

中國政法大學終身教授陳光中就指出，鐵路司法機關現行體制存在不少問題，例如司法公正難以保障、案件管轄易起爭端、法律使用不統一、人事任免與權力機關脫離等。曾經與鐵路系統司法機構打過多次交道的郝勁松說，鐵路系統擁有自己的司法權直接導致司法的公正性受損，維權太過艱難。

鐵路司法改革多次停滯

鐵路司法系統的設立有其歷史原因。建國初期，考慮到鐵路是國家大動脈、鐵路運輸跨區域、社會治安形勢復雜等因素，鐵道部代表國家對本系統實行全面治理，于是參照前蘇聯模式建立鐵路司法系統。

后來的幾十年間，由于各種利益的博弈，鐵路司法改革總是“雷聲大雨點小”，在上個世紀幾乎是停滯不前。

隨著我國逐步向市場經濟轉型，企業也紛紛與行政脫離，特別是1999年依法治國原則寫入憲法之后，像鐵路法院這種由部門或企業承辦的專門法院，越來越與維護社會公平正義不協調、不適應。但是由于種種原因，鐵路司法改革在新世紀初又遭遇了一次停滯。

如今，鐵道部下屬的各大鐵路集團已屬企業性質。把這些企業性質的司法機關從鐵道部系統中剝離出來，事關公平與正義，其法理意義更加明顯。

2010年6月全國鐵路運輸中級法院院長工作會議首次透露剝離方案：鐵路法院將從鐵路企業中剝離出來，作為專門法院予以整體保留，并一次性納入國家司法體制，移交所在地省級黨委、省高級法院管理，其人財物等各方面與鐵路企業完全脫鉤；在編人員符合法官法、公務員法、人民警察法的，均可通過考試、考核成為公務員而不再是鐵路企業職員。

據了解，一些鐵路司法人員曾因個人待遇由此降低，并不支持改制。由“私”轉“公”之后的鐵路司法改革道路并不順暢。

鐵路司法機關剝離鐵路部門，移交地方，只是鐵路司法改革的開端，簽署一紙移交協議，并無法立刻革除鐵路司法系統內部多年的積弊。其工作的銜接、人員的身份轉化、經費的持續保障、部門間的協調以及復雜利益的調整等等，都是需要一段平穩過渡才能完成的。

經費來源決定其司法立場

鐵路司法系統中的工作人員雖行使的是國家公務員的職責，但卻無需參加國家統一的司法考試，其法律專業素質難免受到質疑。

從人員身份上看，鐵路系統內的檢察官和法官，其組織人事身份并不屬于國家公務員序列，其工作職責雖然也是行使國家的檢察權、審判權，負責刑事案件的偵查、和審判刑事、民事等各類訴訟案件，但卻無需經過國家統一的司法考試，也不經地方人大的任命。他們的實際身份，依然是企業工作人員。

實踐中的做法是，鐵路檢法工作人員一般由鐵路行政部門直接任免，鐵路地方法院院長、鐵路地方檢察長的任免則由地方路局、省檢法系統提請地方人大常委會批準。由于人事任免制度的不統一性，致使鐵路檢法工作人員的素質參差不齊，這也直接影響了案件辦理的整體水平，導致了消極的社會反響。

在此之前，鐵路兩院的經費、人事均由鐵路局負責；而移交后，鐵路兩院的工作人員及財政劃歸地方法院、檢察院和組織部管理，經費列入地方財政，法官、檢察官的任命也由從前的鐵路局黨委變成了地方人大常委會。

改制后的鐵路法院判案能否變得更加公正、公平？對于有關鐵道部門的案件會不會因庇護成性而再現“人情案”？一旦再出現鐵路司法不嚴、不公又該如何處理？這些都是鐵路司法機關將要面臨的問題。

原全國鐵路運輸檢察院副檢察長、最高人民檢察院鐵路運輸檢察廳廳長陳振東就曾對此進行過調研，他建議按照一定的比例預算從鐵路部門的盈利收入中扣除一部分，作為獨立出的鐵路公檢法的專有經費，這樣，人事、財政徹底從鐵路獨立出后，鐵路公檢法才能更好地實現體外監督。

改革之路任重道遠

鐵路司法原有弊病難除，未來發展亦考驗重重，為不斷完善鐵路司法改革，仍需不斷探索。

公開信息顯示，截至目前，陜西省和安徽省的鐵路法院、檢察院，山西省的鐵路檢察院、北京市的鐵路檢察院、武漢鐵路運輸中級法院、武漢鐵路運輸檢察分院及其下屬基層院已經分別簽訂了整體移交協議。遼寧、甘肅等地已就移交工作基本達成一致意見，其余各省(區、市)的移交工作正在積極協商推進中。

從今年年初山西的移交經驗來看，根據山西省省委的統一安排，太原鐵路檢法兩院干部的過渡方式有兩種：具有檢察員、審判員等法律身份的，通過審查檔案，看三年來的表現，采取一次性考核過渡；不具有法律身份的，要通過考試。所有考核、考試完成，下一步將填寫公務員登記表，轉為公務員身份。不屬于干部身份的工勤人員，按照移交協議的規定，也要一并移交，納入事業編制。

此次冰封多年的鐵路司法改革雖然有所突破，但中國政法大學終身教授陳光中認為：“地方法院、檢察院案件管轄是屬地管轄，鐵路發生的案件‘滿地跑’，全交給地方辦，成本太高，而且沒有人來協調。如果全部撤銷，鐵路法治建設將大倒退。”

篇3

法官專業化、職業化建設是司法改革的中心內容，改革必須具有明確目標，不能一邊改革一邊還是大量的法官流失。

十八屆三中全會提出法治中國的建設是中國夢的重要組成部分，而“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”是此次司法體制改革的核心價值和終極目標，即必須明確司法權的屬性——判斷權和裁量權，是中央事權，判斷權就必須賦予法官高度的獨立性、中立性和專業性，這是建立法官選任、訓練、懲戒等制度的基礎，強調的是去行政化；中央事權，即強調司法權的國家屬性，應當具有終局性、確定性、強制性及穩定性（尤其是全國范圍內的同案同判），強調的是去地方化。

目前司法體制改革涉及到的法律有《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》、《法官法》、《檢察官法》（以下簡稱兩官法）、相關的刑事、民事、行政訴訟法及其司法解釋，另外還有一些綱領性文件如最高人民法院的“四五綱要”等，所以司法體制改革措施的推出必須考慮到與上述相關法律的銜接，不能顧此失彼。

二、推進法官檢察官專業化、職業化，不宜提“法官檢察官精英化”

所謂“提法”其實就是對于法官檢察官的定位，“提法”既體現了改革的目標，也體現了法官檢察官的定位。縱向來看，自本世紀初《檢察官法》、《法官法》的修改實施開始，法官、檢察官的準入已有了法定標準，即通過司法考試加公務員考試，應該說如此條件在我國當然屬于高門檻準入，但為何此次司法改革又提？大體原因是對于司法人員的主體地位保障不夠，如現實中出現“剛畢業能進入兩院工作是幸事，而工作一段時間后就會離職”的現象；全國統一司法考試從理論上為法律職業圈的人員流動提供了平臺，但事實上只有司法人員向律師職業的單向流動，也說明此職業的吸引力欠缺，吸引力欠缺就不容易形成高素質的司法隊伍；另外，還有人質疑，兩官法是否只是個法官兵、檢察官兵法？即對于初入職的初級人員有司法考試通過的要求，而對于法院院長、檢察院檢察長的任職卻未必全都有司法考試通過的資格要求？

此次上海審議通過的《上海市高級人民法院司法體制改革試點工作實施方案》和《上海檢察改革試點工作實施方案》確定了員額制及人員分類配備，具備操作性。應當明確的是，法官（檢察官）、審判（檢察）輔助人員、司法行政人員，員額上遵照33%、52%、15%配比，由于33%的限制，原來按兩官法及兩院內部通過定級的法官、檢察官會進入輔助人員隊伍，這是個艱難的過程，但必須嚴格執行，尤其是在兩院擔任領導職務的人員如不符合兩官法的任職要求的，應當分流到輔助人員或是行政人員。另外，司法輔助人員必須是具備如司法考試通過的條件，這是職業化、專業化的必然要求，如果輔助人員不是專業化、職業化，那么他們就無法保障法官、檢察官的辦案工作。但輔助人員的流動性大一些。

不宜提“精英化”，一是如果切實落實法官檢察官隊伍的專業化、職業化，那么自然就達到“精英化”了，這不需要通過口號來實現。二是我國的司法權是人民的司法權，盡管在新加坡等國對于法官有“孤獨的貴族”的比喻，但“精英化”的提法容易引起反感，增加改革的障礙。實屬沒有必要。

三、關于錯案追究制

司法體制改革對于司法人員主體地位的保障，也體現在司法權的運行過程中，誠然，司法人員應當對所承辦的案件終身負責，但責任的邊界在哪里？判斷權源于對事實和法律的綜合判斷，但判斷權與自由裁量權同時存在，因運用自由裁量權導致的差異是否是錯案？這些也應當在司法體制改革中明確。

篇4

 

確保審判機關、檢察機關依法獨立行使審判權、檢察權，建立符合職業特點的司法人員分類管理制度是黨的十八屆三中全會提出的深化司法體制改革的重大舉措。當前，檢察人員分類管理改革作為確保依法獨立公正行使檢察權的組織保障制度，已經在全國多個地區進行試點。將檢察機關工作人員分為檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員三類，并為不同類型人員建立相應地員額比例、職務晉升、工資待遇的管理模式。在這三類人員中，無論是學界還是實務界都對檢察官以及司法輔助人員給予較多的關注，而在當前的檢察管理體制中，檢察機關綜合行政部門既有行政工作也有業務工作，一些行政人員本身是從業務崗位過來，司法行政人員的管理改革對檢察人員分類管理改革來說同樣是牽一發而動全身。

 

本文結合改革框架方案及試點地區改革實踐，以J市A檢察院的內設機構、人員等數據為樣本，對在檢察人員分類改革中司法行政人員管理改革面臨的難題進行實證分析研究，以期對基層檢察機關司法行政人員管理和改革路徑提出建議。

 

一、實證分析：司法行政人員管理現狀及特點

 

在當前的管理體制中，我國現行的檢察人員管理制度是以行政職級區分主體的分類模式，長久以來，在晉升、考評等方面，檢察官和檢察機關其他工作人員之間沒有明顯區別，在業務部門和司法行政部門之間調整崗位也沒有嚴格的限制，業務部門的檢察官可以到非業務部門工作，非業務部門的人員只要具有檢察官資格，也可以申請到業務部門從事檢察業務工作。因此，檢察機關內部實際上并沒有真正法律意義上的司法行政人員。

 

根據司改方案以及試點地區的制度設計，檢察機關的司法行政人員是指在檢察院從事政工黨務、紀檢監察、行政事務、后勤管理等司法行政管理事務的工作人員，包括了在辦公室、政治處以及機關黨務、紀檢監察、行裝部門工作人員。以J市A區檢察院為例，目前基層檢察機關司法行政人員存在如下特點：

 

(一)司法行政人員占比大，合同制聘用人員多

 

檢察院內部人員流動相對開放，司法辦案人員與司法行政人員可以相互調動。截止2015年6月30日，A區檢察院實際共有工作人員74人，其中政法編制人員65人，合同制聘用人員9人。四個司法行政部門實際工作人員為23人，占到總人數的31%，其中政法編制人員為16人，占到政法編制人員的24.6%。7名合同制聘用人員占到司法行政部門人員的35%。如下圖所示：

 

(二)具有檢察員資格人員占比大，混崗人員多

 

全院具有檢察員和助理檢察員資格的有34人，占到全部政法編制人員的52.3%，而在司法行政部門中具有檢察員和助理檢察員資格的有10人，占到了62.5%。另外，在司法行政部門有2人身份為司法警察，還有2人同時擔任其他業務部門主要領導，混崗現象普遍。如下圖所示：

 

(三)法律專業居多，與司法行政崗位要求不匹配

 

由于當前司法機關在人員招錄時基本以法律專業為主，考取后再進行工作分配，很少專門針對某個具體行政崗位招錄專業人員。在司法行政部門的16名政法編制人員中有9名為法律專業，占到56%。目前，兩名司法警察分別兼任了宣傳和會計崗位。而具有保密要求如檔案、文秘崗位，目前也均是由合同制聘用人員擔任。司法行政崗位需求涉及文秘、檔案、財務、技術、宣傳等多方面內容，與法律專業并非直接相關，吸收過高比例的法律專業人才從事非法律相關的行政工作，不僅是對人力資源的浪費，而且影響相關工作的專業化發展。

 

二、對照分析：人員分類改革中司法行政人員管理面臨的難題

 

2014年6月6日，上海市司法改革試點工作方案在深改組第三次會議上獲得通過，不僅成為首批試點省市，也是全國最早啟動的試點省市。2015年4月，上海召開全面推進司法體制改革試點工作會議，改革在全市所有法院、檢察院推開，上海成為首個在省級層面全面推開司法體制改革試點的地區。課題組以上海市檢察人員分類管理的制度及實踐為參照，結合當前司法行政人員管理現狀，分析當前我們人員分類改革中司法行政人員管理面臨的難題。

 

(一)上海市人員分類改革中司法行政人員管理概述

 

2014年以來，上海市檢察院黨組會相繼審議通過了《關于上海檢察改革試點工作若干問題的意見》、《上海檢察機關關于檢察人員分類管理的若干意見(試行)》等相關制度，在具體改革實踐中，關于司法行政人員管理主要有以下幾點：一是司法行政人員的含義及范圍。其是指在各級檢察院從事行政管理事務的工作人員，包括在辦公室、政治部以及機關黨務、紀檢監察、行裝部門的工作人員。二是司法行政人員的比例。上海市全市的司法行政人員的比例為隊伍總人數的15%，具體到上海市院、分院和基層院比例有調整，基層院司法行政人員比例肯定低于15%，目前暫定為14%。三是司法行政部門不再配備檢察官和檢察輔助人員，全部為司法行政人員。四是司法行政人員職務序列和職數，按照綜合管理類公務員的有關規定執行和《中華人民共和國公務員法》及配套法規進行管理。

 

(二)司法行政人員管理改革面臨的難題及原因

 

1.司法行政部門職能定位不清——司法行政人員確定難：上海市在進行人員分類管理等司法改革過程中，并沒有同時進行內設機構的改革，而從當前的現實狀況來看，由于司法權與行政權缺乏合理界定，加上基層檢察院內設機構并沒有省、市院那么齊全，實踐當中，司法行政部門在履行司法行政管理事務的同時，也擔負著部分司法權和司法事務管理權，司法行政部門人員在履行司法行政管理職責時還兼有檢察業務性工作。這不僅導致司法行政人員不斷“膨脹”，而且也是當前我們司法行政部門本身職能定位不清的表現。如果人員分類改革僅僅從內設機構來劃分司法行政人員范圍，既不科學也不合理。在具體司法行政人員人數范圍難以確定的情況下，相關員額比例等改革措施也就無從談起。下面以A檢察院辦公室、行裝科、監察室為例，對其目前承擔的工作職能分析如下：

 

(1)辦公室。目前，A檢察院辦公室除了作為處理檢察政務的主要部門，負責文件起草、信息、檔案管理、保密、人大代表聯絡工作等工作外，還承擔檢委會辦公室、人民監督員辦公室、檢察調研和宣傳等工作職能。從對應的上級院的內設機構來看，有辦公室、政治處，還有研究室(如下圖所示)。對照上海市司法改革要求，他們將研究室是作為非辦案的業務部門，要適當配備檢察官員額，也就是說其并非屬于司法行政部門，這也從一個側面反映出當前的辦公室的工作職能中包含了不屬于司法行政管理職能的內容。

 

(2)行裝(技術)科。基層檢察院的行裝科除了作為后勤保障部門負責本院機關的財務、固定資產、交通通信裝備、接待等工作外，還承擔了為計算機網絡和應用系統提供技術保障、配合辦案部門做好視聽資料證據的收集、提取、固定和運用等技術性工作。根據《上海市司法改革試點工作若干問題的意見》規定，其中技術性工作是作為司法輔助人員的檢察技術人員的工作職責。

 

(3)監察室(檢務督查室)。作為主要負責黨風廉政建設、檢察人員違紀行為的控告、舉報，查辦檢察人員的違紀案件的部門，根據《浙江省檢察機關執法辦案內部監督暫行規定》，其還要負責對一些重點案件如不立、不捕、不訴等案件遵守和執行法律、法規、紀律情況進行監督。在工作實踐中，這些必然與作為綜合業務部門的案件管理部門的流程監控、案件評查等職能存在著交叉重疊。

 

2.司法行政人員轉崗——面臨“空心化”難題：檢察人員分類管理改革關系到每個檢察人員的切身利益，也必將帶來人事工作上的變動，這其中影響最大的應該是司法行政人員。在此次改革中，很多司法行政人員可能會重新回到業務科室，而從業務科室人員很少會到司法行政崗位上來，必將造成司法行政人員“空心化”問題。主要原因是：

 

(1)管理體制問題。長期以來，檢察人事在單一制行政化管理模式下，行政色彩較濃，職業化意識不強，業務部門與司法行政部門混雜在一起，檢察人員與行政人員相互交流。從而造成目前在司法行政崗位的檢察人員很多曾在一線業務部門從事過辦案工作，有的還是業務骨干，基層檢察院從事行政管理的人員基本是檢察官或者書記員，還有很多是兼職，混崗現象普遍。

 

(2)人員招錄問題。如前文所述，在過去司法機關招錄的過程中，主要以法律專業為主，沒有根據具體行政崗位的對專業的要求來招錄工作人員，造成政崗位上的人員很多都是法律專業的本科生、研究生，有的甚至還通過了司法考試，只是因為組織上的安排在司法行政崗位上工作。

 

(3)職務保障問題。在司法體制改革中，目前關于辦案責任制、人員分類管理改革的研究全部都集中于“檢察官”一身，突出強調檢察官的待遇保障和地位作用，對司法行政人員的關注較少.沒有對其職務保障措施、職業晉升通道進行充分的研究論證，使許多司法行政人員轉崗交流至檢察官序列的意愿更加強烈。

 

三、改革建議：在人員分類改革中完善司法行政人員管理的思考

 

(一)縷清基層檢察機關司法行政職能

 

黨的十八屆四中全會要求“探索實行法院、檢察院司法行政事務管理權和審判權、檢察權相分離”。此次司法改革方案中就要求所有檢察官、檢察輔助人員必須配備在檢察業務部門，司法行政部門全部為司法行政人員，也就是要求司法行政部門專職履行司法行政職能。針對當前司法行政部門職能混亂的情況，有必要對檢察機關司法行政職能進行梳理，將檢察院的司法行政事務同訴訟活動以及與訴訟活動密切相關的檢察管理活動相區別。凡是依據相關的法律程序規則從事的行為都應當做訴訟行為，運用訴訟法加以調整，而不應歸入行政管理事務，包括司法輔助人員履行的直接服務檢察權的也應是司法性活動，屬于檢察事務管理權范圍。據此，當前司法行政部門擔負的一些職能不屬于司法行政事務，應予以剝離。具體包括：

 

1.檢察委員會辦公室。檢察委員會是檢察機關內部的一種極為重要的組織形式，是人民檢察院實行集體領導、討論和決定行使檢察權等重大問題的業務決策機構，其決定具有法律效力。檢委辦作為檢委會的辦事機構具體是根據檢委會的要求，組織、安排、落實檢委會討論案件、事項，做好記錄、起草檢委會決定，并督促落實的工作，從事的是直接輔助業務職能的司法性活動，應當定為檢察業務機構，而不能歸為司法行政部門的職能，這一點從各個改革試點地區的實踐來看基本無異議。

 

2.人民監督員辦公室。一直以來，該職能都是由檢察機關辦公室承擔，主要負責人民監督員的選任和培訓、考核、獎懲等管理和對被監督的案件、事項進入監督程序，履行催辦、督辦職責。2014年9月，最高檢、司法部聯合出臺意見對人民監督員管理進行了試點改革，人民監督員的選任管理這些行政性工作改由司法行政機關具體負責。改革后，人民監督員辦公室與檢察委員會辦公室的職責基本相似，區別在于人民監督員的監督意見只具有程序性效力，沒有實體上法律強制力。課題組認為該項工作由案件管理部門負責較為適合，主要理由：一方面，其作為一種外部監督程序仍然是直接作用于相關司法性活動，可以對案件程序直接產生影響，與案管部門業務監督職能切合;另一方面，從工作方便性而言，案管部門負責統計等工作，對被監督案件、事項也較為熟悉。

 

3.檢察調研。目前，基層檢察院檢察調研工作確實存在行政化傾向，主要工作就是對接上級院研究室的工作，組織協調干警承擔課題、統計發表文章數量等，而實際上按照高檢院2002年《人民檢察院法律政策研究室工作條例(試行)》的規定，研究室作為綜合業務部門，主要職責除了組織協調本院檢察調研工作，主要是對本院檢察工作中具體應用法律和執行政策問題和檢察實踐中遇到的新情況、新問題進行調查研究，向本院領導和有關部門提出意見、建議，為領導機關和本院領導提供決策參考意見等，并且還承擔檢察委員會辦公室的相關職責。課題組認為對于基層檢察院本身沒有必要單獨設立研究室，建議將檢察調研工作與檢委辦合在一起，工作職責主要是對本院重點案件、事項進行調查研究，而對干警個人研究成果統計等事項作為個人績效考核部分由負責人事管理的部門統計存檔。

 

4.檢察技術工作。根據司法改革要求，檢察技術人員歸為檢察輔助人員，主要工作是從事司法鑒定、勘驗、技術取證，檢察信息化建設以及為計算機網絡和應用系統運行提供技術支持和安全保障等。因而基層檢察機關行裝科技術人員應當從司法行政人員分出，但要注意計算機等設備管理作為后勤保障，屬于司法行政管理職責。

 

5.案件管理監督工作。要正確把握紀檢監察部門和案件管理部門的工作職責區分。紀檢監察部門的監督重點應該是執法人員的紀律作風、檢察工作紀律的遵守情況和檢察干警違法違紀的調查處理。案件管理部門通過流程對檢察干警在辦案中是否嚴格執行法定程序和檢察機關的有關規定進行同步監測、實時監控以及事后案件評查。二者的工作聯系在于，案件管理部門對違法違紀行為的監督具有發現和示警功能，最后應當移交紀檢監察部門，無權進行實質性的調查處理。

 

(二)堅持大部制改革，合理設置司法行政部門

 

基層檢察院普遍存在“案多人少”的矛盾，其中原因之一就是機構設置過多，從而導致職能交叉、工作重疊的問題比較突出。目前司法改革試點地區如吉林、廣東等在人員分類改革中同時進行內設機構改革，主要是試行大部制，將職能相近的部門合并，實現人員優化和資源配置最大化。通過對司法行政管理部門職能的梳理，檢察機關的行政管理工作可以簡單概括為兩項即管人和管事，現有的司法行政部門也可以合并為兩個部門，分別為政治監察部和行政事務部。

 

1.政治監察部。主要包含現在的政治處和監察室的職能，具體負責檢察機關人事管理，管理對象包括檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員等所有檢察工作人員。具體工作職能有組織人事、機構編制、社會保障及監督檢查等，如檢察官人選的考察、推薦、考評、晉升、福利、保護，人員的編制、工作分配、考評等，當然還包括檢察人員的思想政治工作，廉政監督以及對檢察官懲戒等。

 

2.行政事務部。主要包括現在的辦公室和行裝科的職能，具體負責行政事務管理即司法政務管理與服務保障。工作職責主要是協調檢察院工作運轉過程中的各種問題，包括決策部署、行政管理、會務管理和事務管理等，如案卷檔案管理、信息報送、新聞媒介與對外宣傳、后勤保障等實體事務性工作，以及檢察機關與同級人大、政府之間的關系協調，上下級檢察院之間的事務協調、檢察院與其他機構之間等事務性對外協調工作。

 

(三)健全招錄機制，明確司法行政人員職務保障

 

針對司法行政人員“空心化”問題，有必要通過招錄的方式補充司法行政崗位人員。在人員招錄過程中，需要改變過去單一的招錄方式方法，進一步健全招錄機制。同時，明確司法行政人員待遇及晉升渠道，加強職務保障。具體來說：

 

1.堅持定向招錄原則，以保持隊伍的穩定性。檢察行政人員由省級檢察機關統一招錄，可以由省級檢察院會同省級公務員招錄部門進行，也可以委托省級公務員招錄部門進行統一招錄，但是對于改革后招錄的司法行政人員必須明確只能在司法行政崗位，不能轉任到檢察官崗位以及檢察官助理等檢察輔助人員崗位。

 

2.堅持按崗招錄原則，以保證人盡其才。根據不同行政崗位對專業要求的不同來招錄相關專業的人員，比如財務、宣傳、檔案、文秘等可以直接招錄相關專業的人員，從事專業性工作，還可以招錄人力資源專業從事人事管理工作。

 

3.堅持定期招錄原則，建立長效招錄機制。改革后，無論是在檢察官還是在司法行政人員招錄中，更要考慮好退休、調離、辭職等人員流失因素，因為改革將使每個崗位、每個人員的職責更明確，不能再隨時從其他崗位調配人員，當然也不能等到人員離職后再招錄，當前一年一次的招錄顯然不能滿足要求，這就要求我們要隨時做好補充人員的準備。

 

4.明確司法行政人員職務保障。合理設定并明確司法行政人員待遇及晉升渠道，盡量打通司法系統內部行政人員同普通黨政系統公務員之間的流通渠道，避免司法系統內部的行政人員成為體制內的孤島。根據司改方案，司法行政人員參照公務員管理，司法行政人員的選任也應當按照辦事員-科員-副主任科員-主任科員-執行副處級工資并享受相應經濟待遇的主任科員這樣的渠道晉升。

 

(四)完善工作機制，加強對司法行政人員的科學管理

 

施行檢察人員分類、縷清司法行政職能、合理設置司法行政部門，是實現司法行政管理目標的前提保障，而管理的核心問題是人的問題。加強對司法行政人員的科學管理，還需要進一步完善司法行政管理工作機制。具體可以從以下兩點入手：

 

1.加強制度建設，細化司法行政管理職責。科學管理必須通過規范制度這一載體來實現。目前檢察院行政管理方面的制度措施很多，除了最高檢、省檢出臺的規定外，各檢察院還結合自身特點，制定并實施了一批管理制度。結合當前檢察體制改革實際，應重新對各司法行政部門的職能、工作程序進一步細化，對司法行政部門同檢察業務部門的工作聯系和配合進一步明確，從而達到各項工作都有據可依，有章可循。

 

2.實現定編定崗，建立崗位目標責任制。對司法行政管理部門要根據工作量核定人員編制，明確崗位職責，制作詳細的職位說明書，實行績效管理，以提高工作效率為導向，設定合理的激勵機制。可以借鑒最高檢針對各檢察業務部門已經著手編制的崗位素能標準，對每個司法行政崗位編制《崗位說明書》，每一項工作均有一名負責人或司法行政人員負責，建立以崗位目標責任制為核心的工作運行、監督制約、后勤保障、隊伍管理等機制。

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依法治縣理政、建設法治太谷，既是大勢所趨、民心所向，更是發展所求、執政所需。本文結合太谷實際，就新時期加強法治建設，談幾點認識和體會。

太谷法治建設的成效顯著

近年來，全縣上下大力開展干部學法用法、群眾普法教育活動，積極推進依法治理，法治工作正由簡單宣傳向強化意識、由單純普法向普治結合、由法制建設向依法治理轉變，形成了 “黨委領導、人大監督、政府實施、部門配合、社會參與”的局面。

高度重視，組織保障全面加強。近年來，我縣把普法工作、依法治縣納入了目標考核內容，與經濟工作“同安排、同部署、同檢查、同考核”，有效地保障了法治建設全面開展。制定了 《20__—2015年依法治縣工作規劃》、 《關于實施法制宣傳教育第六個五年規劃的決議》,調整充實了法治建設領導組，成立了縣委書記任組長，人大常委會主任、縣長、政協主席為第一副組長的領導組，將普法、法治經費列入財政預算，不斷加大投入力度，有效地保證了法治建設順利推進。

形式多樣，普法宣傳有聲有色。分層次、有重點地開展了法制教育培訓，使普法工作走上了制度化、規范化軌道。一是領導干部帶頭學法。開設了 “干部學課堂”，以依法行政為培訓內容，加強四大班子和副科級以上干部法律、政策培訓。二是執法人員開展培訓。聘請法學教授，對全縣367名行政執法人員開展了行政法律法規培訓。三是公職人員法律考試。開展了公職人員學法用法考核，并將考試結果作為任免、獎懲、晉升的必備條件。四是社會各界加強宣傳。開設了 《聚焦紅綠燈》、 《平安之旅》、 《以案說法》等欄目，利用全國法制宣傳日，采取多種形式，集中宣講法律知識，營造了濃厚的法治氛圍。

強化監督，法治水平持續提升。近年來，我們充分發揮人大監督職能，有力地促進了依法行政和公正司法。一是完善執法責任，強化層級監督。進一步梳理行政執法依據、分解執法職權職責，深化執法責任制。二是開展了執法檢查，強化了司法監督。對 《義務教育法》、《宗教事務條例》等法規執行情況進行了檢查，對法院執法責任、 “兩錯”追究等制度進行了檢查。三是加強了民主測評，進行了認真整改。制定了測評方案，明確了測評內容、方法和步驟，每年開展測評，提高了執法水平。

創新機制，法治環境得到優化。不斷創新載體、創新形式，使法治建設體現了時代特點。一是精減了審批項目，實現了審批提速。對331項審批事項進行了清理，74項列為重點審批，103項轉為服務事項，99項列為保留項目。二是改進了服務方式，提升了行政效能。建立了綠色通道、并聯審批方式，凡涉及2個以上部門聯合辦理的審批事項，實行一口受理、限時辦結。三是建立了服務平臺，完善了便民措施。建立了政務服務網絡，實現了市、縣、鄉、村政務網絡高效連接。

建設法治太谷要重點突出

在依法行政中規范權力運行。一要依法規范政府職能。推進行政審批制度改革，加快非政府職能向社會和市場轉變。推進基層群眾自治，實行行政管理與群眾自治有效銜接、管理互動。二要嚴格規范執法行為。細化、量化執法標準，規范行政執法自由裁量行為。建立執法狀況考核、執法評議和案件質量評查制度。三要深入推進政務公開。加大政務信息公開力度，加強電子政務建設，監督

醫院、學校、公交等公共企事業單位辦事公開。四要防范化解行政爭議。建立健全政府負責、法制牽頭、職能配合的調解體制，加強行政調解與人民調解、司法調解銜接聯動。建立行政機關負責人重大案件出席聽證制度。

在公正司法中維護公平正義。一要深化司法改革。認真落實中央關于司法體制改革的要求，確保審判機關、檢察機關依法行使審判權、檢察權。實行訴訟與分離制度，建立涉法涉訴事項導入司法程序機制。二要規范司法行為。有效發揮審委會、檢委會和紀檢監察督察機構對執法辦案活動的監督制約職能，進一步強化執法辦案的內部監督。三要推進司法公開。推行 “陽光司法”、 “陽光檢務”、 “陽光警務”，除法律規定保密的情況外，最大限度地向社會公開執法依據、執法程序、執法時限、執法進度和執法結果，拓展司法公開的廣度和深度。

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關鍵詞：司法警察；自偵案件；初查；可行性

中圖分類號：D918 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）26-0067-02

隨著依法治國的逐步推進，我國的司法改革有條不紊地向前邁進。檢察院作為國家的法律監督機關，理應在這一改革的大潮中走在前列。長期以來，檢察機關的司法警察很多分散在機關后勤、車隊等部門，難以實現有效管理。自2008年以來，高檢院部署利用三年時間實現全國檢察機關司法警察隊伍編隊管理。要求對司法警察集中管理、統一安排，從混崗、混責的狀態轉為檢、警分離，各司其職。這種轉變有助于提高司法警察隊伍的管理水平和專業素質，有助于依法履行職責，但同時也出現了一些新的問題，尤其是在基層檢察院更為明顯。本文中筆者將結合目前基層院司法警察的工作現狀以及現有的法律規定探索司法警察如何參與自偵案件初查。

一、目前基層檢察院司法警察的工作現狀

檢察機關的司法警察是檢察機關執法辦案的重要力量，是檢察機關聯系人民群眾、展示執法形象的重要窗口，是檢察機關依法履行法律監督職責中具有的國家強制性的重要體現，擔負著預防和制止妨礙檢察活動的違法犯罪行為，維護檢察工作秩序，保障辦案安全的重要使命。目前，基層檢察院司法警察的工作存在一些不容樂觀的問題。

1.職責定位不夠明確，工作熱情不夠高漲

司法警察在協助辦案中，沒有具體的職責分配，更多的是承擔保衛職能。這就導致司法警察的工作大多是事務性的工作流程，沒有充分發揮這支隊伍的戰斗力，同時大量的、長期的事務性工作壓抑了這支隊伍的熱情。如此形成了惡性循環，不少司法警察安于現狀，不能充分調動自己的積極性和創造性，從而導致這支隊伍存在難以實現發展的風險[1]。

2.履行職責沒有全面性，同整個辦案工作脫節

司法警察的職責之一是協助檢察官做好自偵案件的偵查工作。但是在案件具體操作中，司法警察缺乏主動介入、早期介入案件的理由，因此出現熟悉案情晚，進入情況慢，在辦案中檢察官難以與法警配合，在一定程度上影響了協助辦案效果。

3.司法警察隊伍年齡結構、知識結構有一定的不合理性

目前基層院普遍存在司法警察年齡結構不合理，平均年齡在40歲左右，長期的一線工作加上年齡的因素，體能素質跟不上成為制約警隊發展的瓶頸。隨著基層院工作量的日益增大，各院的法警人員編制配比不足，同時缺少通曉法律知識的法警隊員。這樣的隊伍結構很難適應新形勢下打擊犯罪的任務。

二、對司法警察履行職責的現有法律規定

出現上述問題的原因主要在于《人民檢察院司法警察暫行條例》（下稱《暫行條例》）制訂時嚴重滯后于當時已頒布的法律法規，限制了司法警察的職權，在界定司法警察的職權方面明顯存在著缺陷和漏洞，嚴重制約了司法警察工作的開展。

第一，《暫行條例》第2條明確規定司法警察是中華人民共和國人民警察的警種之一，依法參與檢察活動；第3條規定司法警察的任務是通過行使職權，維護社會主義法制，維護檢察工作秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產，保護公共財產；預防、制止妨礙檢察活動的違法行為，保障檢察工作的順利進行。第七條具體規定司法警察的八項職責。這三條規定，內涵一條比一條窄，落后于先期或同期頒布的法律，沒有賦予司法警察應有的職權[2]。

第二，《中華人民共和國人民警察法》（下稱《警察法》）中規定人民警察的任務是維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產，保護公共財產，預防、制止和懲治違法犯罪活動。人民警察包括人民檢察院的司法警察。因此，依據該條規定，人民檢察院司法警察有懲治違法犯罪活動的任務，而《暫行條例》卻沒有賦予。

第三，依據《中華人民共和國刑事訴訟法》（下稱《刑訴法》）第82條的定義，“偵查”是指公安機關、人民檢察院在辦理案件過程中，依照法律進行的專門調查工作和有關的強制性措施；《暫行條例》規定了司法警察“參與搜查，執行拘傳和協助執行其他強制措施”等偵查活動，但起的是保障安全的作用，在履行職責上要在“檢察官的指導下進行”。

三、司法警察參與自偵案件初查的可行性

針對上文的陳述，筆者認為要解決目前的問題，必須讓司法警察有條件有機會地介入檢察業務工作，這樣才能更好地實現這支隊伍的價值。下面簡要談談如何實現司法警察介入職務犯罪案件初查階段的問題。

《刑訴法》、《人民檢察院組織法》均規定了檢察機關對于直接受理的刑事案件進行偵查的職權，《中華人民共和國檢察官法》（下稱《檢察官法》）第6條明確此項職責由檢察官行使。但本人認為賦予司法警察協助（參與）自偵案件偵查不但不違反《檢察官法》，還會有利于檢察工作的整體開展。

第一，有利于真正實現《暫行條例》規定的預防、制止妨礙檢察活動的違法犯罪行為，保障檢察工作的順利進行。因為只有充分的協助和配合才能積極及時的預防和制止妨礙檢察活動的違法行為，保障檢察工作的順利進行。

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一、法官考評機制應當成為對現有法官隊伍進行進一步優化選擇的有效措施

由于我國法官遴選機制的先天不足，在法官的選任上一直采用低門檻的做法，造成了法官隊伍整體素質不高、水平參差不齊。正如肖揚院長指出的那樣：“在我國，法官的數量很大，達17萬之多，但來源復雜，良莠不齊。應該說，當前法院出現的很多問題都是由于法官素質不高造成的。”為了解決這一問題，許多有識之士提出了“精英戰略”，最高人民法院肖揚院長則進一步指出：“‘法官不是大眾化的職業，應當是社會精英’，是非常有道理的。”法官走精英之路已成為法院改革不可逆轉的走勢。正因為如此，最高決策層試圖提高法官任職門檻，這一意圖在修改后的《法官法》中得以體現。今年開始實行的全國統一司法考試也應當認為是實現這一意圖的有力措施。但是我國現行采取的是行政定編的辦法控制著法官的進出，現在全國各級絕大部分法院都已滿編或超編，如何讓那些通過國家統一司法考試、符合修改后的《法官法》條件的精英進入法院并把原來的潛在的不合格的低素質法官置換出來是擺在法院工作者，特別是法院領導面前的一項重要課題。如果按照自然淘汰，這個過程恐怕要十幾年甚至幾十年，這顯然與司法改革的進程不合拍。從2000年開始，最高法院在全國推行審判長和獨任審判員選任制度。本來這是在現有的法律框架內對現有法官隊伍進行再選擇的一項措施和絕好機會。然而，在具體實施過程中卻弄得五花八門，選任工作大都流于形式，背離了初衷。加上學術界、司法界不少人對此事持有異議，審判長和獨任審判員選任制度基本上處于半途夭折的狀態。在這種情況下，充分依據《法官法》規定的法官考評機制，對現有的在職法官進行考評，實行優勝劣汰，應當是加速對現有不合格法官的置換過程、對在職法官進行進一步優化選擇的一種更為合法、更為規范的措施，也是在我國特定歷史條件下實現法官精英化的有效手段和途徑。

二、科學合理的法官考評機制的主要內容

作為對在職法官進行進一步優化選擇措施的法官考評機制，必須科學合理。筆者認為，這種考評機制應當包含以下幾方面的內容：

（一）考評主體要超然。關于究竟應當由什么樣的組織對法官進行考評，在理論界有爭議，主要有兩種觀點。一種觀點認為，由于法院內部考核者與被考核者關系較熟悉很難進行客觀公正的考核，尤其是對法院領導的考核，更難以公正地進行，因而真正的考核當由法院外的法律界人士，如人大專門委員會委員和有關工作人員、法學教授、律師組成的機構對法官進行專門考核。另一種觀點則認為，法官的考評由法官所在人民法院組織實施。其主要理由為法官所在的法院對被考核者的工作等各方面的情況比較熟悉，便于全面、客觀地進行考核。綜觀世界其他國家和地區的法官考評制度，也主要有兩種考評主體。一種為法院外部設立司法委員會，由司法委員會統一負責包括法官在內的司法官進行考評，如委內瑞拉、我國的澳門特別行政區等。另一種則在法院內部設立法官委員會或法官考評委員會負責考核，有的國家如泰國等則直接由院長負責對法官的考評。我國《法官法》第48條規定：“人民法院設法官考評委員會”，“法官考評委員會的職責是指導法官的培訓、考核、評議工作。”同時21條規定：“對法官的考核，由所在的人民法院組織實施。”由此可見，我國《法官法》確立的法官考評主體通常被認為是被考核法官所在的人民法院的法官考評委員會。筆者認為，這種理解值得商榷。因為1我國《法官法》第48條只規定法官考評委員會對法官的考評工作負指導職責。既然是“指導”，就意味著自己就不是考評主體；2《法官法》第21條規定“對法官的考核，由所在的人民法院組織實施”。這里要特別強調的就是“由所在的人民法院組織實施”，顯然“組織實施”與“負責實施”是有差別的。既然是“組織實施”，就既可以組織所在法院內部人員實施，也可以組織所在法院以外的有關人員實施。由此可見，我國《法官法》對考評主體的規定是不甚明確的。但要確保考評的客觀公正，考評主體的超然地位相當重要。所謂超然地位，系指考評主體與考評對象之間沒有直接的利害關系。而要確保考評主體的超然性，就必須從被考評者單位以外的單位選派人員組成考評組。特別是把法官考評作為進一步優化選擇在職法官的一項措施時做到這一點尤為必要。因此，由法官所在的人民法院組織該單位以外的人員，主要是對法院業務相對熟悉的人員，如人大專門委員會成員、上級法院的法官、律師、法學教授等，共同組成考評組，對法官進行考核，在當今對法官考評賦予特殊歷史任務的特定條件下，不僅符合《法官法》的立法精神，而且唯有如此，才能完成其歷史使命。

（二）考評內容要側重專業性。我國《法官法》第23條規定：“對法官的考核內容包括：審判工作實績、思想品德、審判業務和法學理論水平，工作態度和審判作風。重點考核審判工作業績。”由此可見，我國《法官法》對法官的考核可謂全面。但作為置換不合格法官的重要手段，法官考評應當立足于《法官法》規定的法官的基本條件，從辦案質量、庭審表現、裁判文書制作以及對法律、法規的掌握程度等幾個方面重點考核在職法官的專業水平。

（三）考評形式要靈活，并且有操作性。我國《法官法》第22條規定：“對法官的考核，應當客觀公正，實行領導和群眾相結合，平時考核和年度考核相結合。”這一規定應當說是相當抽象、概括，在實施操作中難于把握。筆者認為，要使考評達到目的，使精英能及早地置換出來不合格的法官，在考評時不妨采取以下辦法：以三年為一考評階段。在這三年里，進行必須的法學理論考試和庭審考評可考慮三年一次，若干次案件質量檢查主要是對三年來所辦案件的質量進行考評以法律文書的評查，再結合民意測評、領導評議等情況，綜合確定考評結果。

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關鍵詞：主任檢察官;改革;權力監督

最高人民檢察院分別于2013年12月和2014年3月相繼印發了《檢察官辦案責任制改革試點方案》和《檢察官辦案責任制改革試點實施工作指導意見》，確定了17個基層檢察院及地市級檢察院作為檢察官辦案責任制改革的試點單位。對主任檢察官辦案責任制試點工作，結合渝北區院近年來的實踐經驗，筆者也有自己的一些觀點：

一、關于主任檢察官辦案組的定位

（一）關于主任檢察官辦案組的組織形式問題

筆者同意將主任檢察官辦案組作為檢察機關基本辦案組織的定位，不同意某些地方提出將這一辦案組織稱為“主任檢察官辦公室”的提法，這種提法給人的印象就是建立一些新的科室。同時，筆者認為：不能將主任檢察官辦案組建成類似于法院合議制的辦案組織。法院的合議制和主任檢察官辦案組的不同點在于：法院的合議制（合議庭）是相當靈活的組織，它是根據個案的審判需要而建立的臨時的組織，它只對個案負責;而主任檢察官辦案組是相對固定的組織，它在一定時期內是固定的，它對這一時期所辦理的案件負責。其次，法院的合議制（合議庭）組成人員是在審判長主持下對個案進行審理，成員之間權力平等;而主任檢察官辦案組的成員是在主任檢察官指揮、領導下辦理案件，主任檢察官有案件處理決定權（根據檢察長授權），其它成員（檢察官助理）則不具有案件處理決定權。

（二）關于主任檢察官辦案組的職能問題

“必須對檢察機關內部權力結構進行適當調整，積極構建主任檢察官享有一定獨立性的有關職權行使規則。在現有法律框架內，特別是依據檢察官法第六條關于檢察官職責的四項規定，可以考慮將一些非終局性決定的權力，由檢察長授權主任檢察官行使，解決主任檢察官權力來源的合法性問題”。筆者贊同以上認識，并推薦重慶市渝北區人民檢察院試行的檢察官辦案責任制的做法和經驗。

從2005年開始，重慶市渝北區人民檢察院試行了檢察人員分類管理改革，其中重點就是對檢察官辦案責任制進行探索。該院在試點工作中，把檢察人員分為檢察官、檢察官助理、檢察行政人員三類，并設計了“三局兩部一辦”的組織構架（即職務犯罪偵查局、刑事檢察局、訴訟監督局、政治部、檢察事務部、檢察長辦公室）。在刑事檢察局、訴訟監督局試行檢察官（相當于現在的主任檢察官）辦案責任制，按照1名檢察官帶2名以上檢察官助理的辦案模式，設若干檢察官辦案組，實行檢察官相對獨立負責辦案的工作機制，著力突出檢察官在檢察業務工作中的主體地位，成為責任主體，直接對分管檢察長或檢察長負責。檢察官助理在檢察官領導、指揮下工作，協助檢察官辦理案件，對檢察官負責。該院規定：檢察官對帶有訴訟終局性的決定（不捕、不訴）享有建議權，對非終局性的享有決定權（批準逮捕、提起公訴）。

2014年，重慶市渝北區人民檢察院根據最高人民檢察院的安排部署，開始試行主任檢察官辦案責任制，進一步放權給主任檢察官，將部分案件的審查逮捕（批捕、不捕）、審查（、不）實體決定權配置給主任檢察官，又將部分科級以下干部的初查權配置給主任檢察官，這些權限一般由主任檢察官獨立行使，不再報請審批。

（三）關于主任檢察官辦案組與業務部門的關系

關于業務部門與主任檢察官辦案組的關系，兩者既不能形成領導與被領導關系，又不能把主任檢察官辦案組完全獨立成變相的小科室，其核心就是淡化行政色彩，要注意以下幾點：

一是淡化業務部門的行政管理色彩。業務部門只行使行政事務管理和案件流程監督管理，不對主任檢察官辦案組的案件負責。

二是精簡業務機構，減少行政管理環節。重慶市渝北區人民檢察院在檢察人員分類管理改革試點工作中，把原來的13個部門精簡為“三局二部一辦”模式。即：職務犯罪偵查局、刑事檢察局、訴訟監督局、政治部、檢察事務部、檢察長辦公室（案件管理中心）的組織架構。刑事檢察局、訴訟監督局的機構職能主要負責行政事務和業務工作監督，不對具體辦案負責，而職務犯罪偵查局則根據偵查工作的特點和需要，實行行政領導與檢察官合一的辦案工作機制，檢察長辦公室（案件管理中心）的主要職能是對檢察官履行檢察權實施監督，政治部、檢察事務部負責隊伍建設和行政事務管理。

三是探索取消業務機構的辦案工作機制。為了更好地突出檢察機關的司法屬性，淡化行政色彩，筆者建議人員較少（50人以下）的基層檢察機關，取消業務機構的設置 。即按自偵、偵監、公訴、控申、民行、監所等業務設若干主任檢察官辦案組，按照分工獨立負責履行檢察職責，直接對檢察長負責，業務工作管理職能由案件管理中心負責，由政治部（處）、事務部分別負責隊伍建設和行政事務管理工作。

（四）關于主任檢察官辦案組內部人員管理問題

主任檢察官指揮、領導內部成員辦理案件，這種管理關系已成為共識。但多數人認為，主任檢察官責任大、壓力大，對內部組成人員沒有選任權，不便于管理。其矛盾焦點就是對個別素質較差的人員，沒有主任檢察官辦案組愿意選，是黨組硬性安排的。其實，在現行體制下，黨組對全院人員也只有管理權，對中層干部、主任檢察官有較大的選任權，但對所有檢察人員也沒有絕對的選任權（都是組織部門和上級檢察機關統一招錄）。所以，主任檢察官辦案組要有絕對的選任權是不可能的。筆者建議：主任檢察官辦案組采取雙向選擇與領導決定相結合的方式組成，每個主任檢察官辦案組可以雙向選擇1-2名辦案骨干人員，其它人員由黨組統一調配，這才是現行體制下能夠行使的模式。

二、關于主任檢察官的任職資格

主任檢察官的素質是確保主任檢察官依法獨立履行檢察權是關健，也是主任檢察官辦案責任制試點工作取得成效的保障。對主任檢察官素質問題，必須明確主任檢察官素質要求肯定要高于一般檢察官，同時也要提高主任檢察官的政治、經濟待遇和職業榮譽感，充分體現責、權、利的統一。所以，主任檢察官的任職資格必須體現上述要求，不同地區可根據具體情況設置，如《上海主任檢察官辦案責任制改革試點實施方案》要求主任檢察官應該具有檢察員身份，具有十年以上檢察工作經歷或具有市級以上“三優一能”等業務能手稱號。重慶市渝中區院要求主任檢察官必須具有檢察員身份，重慶市渝北區院和武隆縣院根據檢察官隊伍實際，規定特別優秀的助理檢察員也可選任主任檢察官。筆者認為，主任檢察官起碼應該具有檢察員身份，具有五年以上檢察業務工作經歷。

在檢察人員分類管理改革試點工作中，是否將助理檢察員納入檢察官序列存在較大爭議。一種觀點認為，不將助理檢察員納入檢察官序列。在司法實踐中，助理檢察員有時并不承擔檢察官所要承擔的全部職責，只是協助檢察官承擔法律輔工作，不獨立出具對案件的處理意見。因此，檢察人員實行分類管理后，助理檢察員不應當列為檢察官序列，而應劃歸為檢察輔助人員。第二種觀點認為，應該將助理檢察員納入檢察官序列。《中華人民共和國檢察官法》第二條規定：檢察官是依法行使國家檢察權的檢察人員，包括最高人民檢察院、地方各級人民檢察院和軍事檢察院等專門人民檢察院的檢察長、副檢察長、檢察委員會委員、檢察員和助理檢察員。《中華人民共和國人民檢察院組織法》第二十七條規定：各級人民檢察院設助理檢察員和書記員各若干人。經檢察長批準，助理檢察員可以代行檢察員職務。不將助理檢察員納入檢察官序列與現有法律存在沖突。所以，《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》還是將助理檢察員納入了檢察官序列。

個人認為，不應將助理檢察員納入檢察官序列，檢察員以上人員才能納入檢察官序列，以增強其權威性。一是最高人民檢察院《檢察官辦案責任制改革試點方案》，將檢察機關執法辦案主體明確為主任檢察官（這是為了將主任檢察官于一般意義上的檢察官區別開來，將來還是要回到檢察官這個稱謂），主任檢察官應該有別于一般意義上檢察官，助理檢察員雖然是一般意義上的檢察官，但不具備獨立履行檢察權的資格，不應納入主任檢察官序列;二是各級檢察機關現有一般意義上的檢察官（含助理檢察員）太多，全國各級檢察機關檢察官人數（含在綜合管理、檢察技術部門或崗位上工作具有檢察官職務的人員）占各類人員總數的近百分之七十。高檢院《檢察官辦案責任制改革試點方案》規定主任檢察官的比例不超過檢察官（助理檢察員以上人員）總數的三分之一，必定有大批一般意義上的檢察官不能進入主任檢察官序列。

目前，造成檢察官人數過多的原因是：現在各級院的新近人員，只要通過了司法考試，達到一定工作年限（一般是兩年），就任命為助理檢察員，這主要是為了解決檢察官等級問題，也就是解決檢察官等級津貼問題。但是，最高人民檢察院于2011年7月起就不再評定檢察官等級了，將建立新的檢察官等級制度。個人建議，今后，即使通過了司法考試的人員，也沒有必要任命為助理檢察員（達到逐步消化現有檢察官數量的目的），可以先任命為檢察官助理，在有了主任檢察官職數后，通過一定的選拔程序，晉升為主任檢察官。至于這種意見與現有法律存在沖突的問題，可以通過修改法律（檢察官法和人民檢察院組織法）來解決，因為改革本身就應該對現有法律作適當修改，不然改革就失去其意義了。

三、關于主任檢察官的員額問題

實行主任檢察官員額制，有人認為會阻擋部分年輕人的晉升渠道，影響他們的進取心。其實，主任檢察官員額制，本身不是問題，關鍵是第一次實行主任檢察官員額制，一定要嚴格主任檢察官資格標準，不能濫竽充數，要寧缺毋濫。同時要實行主任檢察官淘汰制，這才能給檢察官助理留出晉升空間。

目前，高檢院規定的主任檢察官員額不超過所有檢察官（助理檢察員以上人員）人數的三分之一，各地基本是按照這一比例執行的。但在配置主任檢察官工作中，存在以下問題：一是個別單位過分強調主任檢察官資歷，變相論資排輩，致使同一個單位內部主任檢察官素質差異大;二是不重視資歷和經驗，致使選拔的個別主任檢察官能力不過硬，不能服眾;第三，不承擔辦案工作的主任檢察官較多，影響辦案工作。個人建議：

（一）選任主任檢察官要做到寧缺毋濫

目前，基層檢察院普遍是年輕人多，雖然學歷都很高，但工作經歷較短，業務工作經驗缺乏。在這種情況下，個別院為了解決職級問題，不管條件是否成熟，全額配足或大量配設主任檢察官，致使個別主任檢察官與同齡同事相比任職優勢并不太明顯，擔任主任檢察官不能服眾，這就會影響其它同齡同事的積極性。

（二）解決主任檢察官的內部配置問題

主任檢察官內部配置問題中最難解決的就是目前檢察機關內部領導職數太多。比如一個60人的中等規模檢察院，主任檢察官應該配備20人左右，其中，檢察長（1人）、副檢察長（3人）、專委（1-2人）就要占5人以上，如果紀檢組長、政治處主任是檢委會成員，還要增加2人，也就是7人，占20人的35%。另外的13人如何設置呢？設想方案：偵監2人，公訴4人，職偵3人，民行1人，控申1人，檢委會辦事機構（案管中心或研究室）1人，監所1人。如果這樣，除了現有的局長、科長轉任主任檢察官，其他檢察官就只能任檢察官助理了，改革就沒有實際意義了。所以，筆者認為，必須改革現有領導體制，建議基層檢察院設檢察長1人，只設副檢察長1人（負責日常管理工作），不設部門負責人（其只占職數，一般都不辦案或少辦案），根據業務需要設置若干主任檢察官辦案組，直接對檢察長負責，紀檢組長、政治處主任不納入主任檢察官序列。這樣，一線辦案的主任檢察官就更多了，這才能突出檢察機關的司法屬性，這才是司法改革的目的。

法制經緯

淺議主任檢察官的定位、選配與監督

四、關于主任檢察官的監督問題

“為了保證主任檢察官一定的相對獨立性，特別應當處理好對其履職監督問題，尤其是在檢察官整體素質不高、執法環境不優、司法腐敗多發易發、司法保障與問責機制均不健全的當下。……在厘清主任檢察官職權邊界的同時，建立責權配套的工作機制，使主任檢察官有權必有責，用權受監督”③。檢察機關作為法律監督機關，在履行法律監督職能的同時，對檢察機關行使職權的活動也應該有比較完善的外部和內部監督制約機制，加強對主任檢察官執法辦案的監督制約是確保改革試點取得成效的必然之舉，渝北區院在主任檢察官監督制約方面進行了如下探索：

（一）創新內部監督制約機制

一是加強檢察長、檢委會對執法辦案活動的領導和監督。檢察長、分管副檢察長定期檢查主任檢察官辦案組織的工作，可以指令主任檢察官匯報某一案件或一段時間內的辦案情況。對于疑難、復雜和有重大社會影響的案件以及對主任檢察官作出的案件處理決定有不同意見的案件，檢察長可直接作出決定或提交檢委會討論決定。必要時，檢察長可以更換辦案主任檢察官。

二是創新業務部門負責人監督制約機制。部門負責人不再審核主任檢察官案件所辦案件，但可以通過主任檢察官聯席會議制度，適時討論重大疑難案件以及證據審查標準和執法尺度，定期分析各辦案組織辦理案件的質量和效果，達到監督目的。必要時，部門負責人也可以建議更換辦案主任檢察官。

三是創新案件管理部門日常管理機制。1、強化辦案流程監督。案件管理部門以案件受理、分流、立案、拘留、批捕、、抗訴、減刑等環節為關鍵節點，加強流程管理和節點控制，完善預警管理機制，對重大疑難復雜案件，對辦案全程進行動態監督。2、認真執行案件質量定期評查和通報制度以及執法過錯責任追究制度。3、重點通過三書（意見書、書、判決書）對比審查方式對實體辦案進行事后評價。

四是嚴格執行紀律檢查各項制度。紀檢監察部門對主任檢察官遵守檢察職業道德和職業紀律的情況進行監督。對涉及徇私枉法、、執法不公等行為的舉報反映進行調查處理，確保主任檢察官依法行使職權。

五是建立主任檢察官執法檔案。建立健全主任檢察官的執法質量、執法作風、執法紀律進行檢查、督察、考核、評議所形成的各種客觀資料檔案，落實辦案質量和責任終身制。

（二）進一步自覺接受人大監督

渝北區院根據《監督法》規定，進一步完善了接受人大及其常委會監督的工作機制， 嚴格執行向人大常委會進行專項工作報告的制度，接受人大常委會執法檢查工作制度，接受詢問和質詢的工作制度。開通“渝北檢察”微博、微信、手機報及互聯網站手機版，打造“掌上檢察”，進一步加強與人大代表和人民群眾的聯系， 認真聽取意見、批評和建議。邀請人大代表、政協委員參加案件聽庭評議和執法檢查，聽取對執法辦案的監督意見。根據人大常委會安排，每年抽選兩名以上主任檢察官向區人大常委會述職。

（三）深化人民監督員制度

孟建柱說：“人民陪審員制度是人民群眾依法參與和監督司法的最重要、最直接的形式”。渝北區院根據上級院的有關規定，作了如下探索：

1、創新人民監督員接待日制度

堅持每月固定一天在控申接待大廳設置人民監督員專屬接待窗口，由人民監督員接待來訪群眾，受理監督線索。同時，以控申接待窗口規范化建設專項活動為契機，規范設置人民監督員制度公告欄，向來訪群眾廣為宣傳人民監督員監督的范圍及啟動監督的程序等，進一步擴大人民監督員制度的社會影響力。

2、創新人民監督告知制度

在辦理直接受理立案偵查案件過程中，采取發放“人民監督告知卡”等形式，同步做好人民監督告知工作，主動向犯罪嫌疑人及其家屬、辯護人告知人民監督員監督的范圍及申請監督的途徑等人民監督事項。職務犯罪偵查部門原則上要在作出立案決定后15日內，向犯罪嫌疑人告知人民監督事項;犯罪嫌疑人被采取強制措施的，職務犯罪偵查部門在送達家屬通知書的同時要告知家屬人民監督事項;犯罪嫌疑人在偵查、審查逮捕、審查等訴訟環節委托有辯護人的，案件管理部門在收到辯護委托手續時要告知辯護人人民監督事項。在進行人民監督告知過程中，犯罪嫌疑人及其家屬、辯護人提出申請人民監督員監督的，負責告知的部門應做好記錄，并及時將有關材料移交本院人民監督工作部門處理。

3、創新人民監督員監督信息通報制度

主動向人民監督員通報屬于人民監督員監督范圍內的控告申訴。控申部門在處理來信來訪、統一受理控告申訴過程中，對涉及人民監督員監督情形的相關控告申訴材料要在受理后7日內向本院人民監督工作部門通報。人民監督工作部門對相關材料要及時審查匯總，并報檢察長審核同意后，按月向本轄區內人民監督員通報。人民監督員在聽取通報后，提出啟動人民監督程序意見的，由人民監督工作部門負責處理。

（四）深化檢務公開制度

孟建柱說：“陽光是最好的防腐劑”。深化司法公開，讓司法權力在陽光下運行，有利于保障公眾對司法工作的知情權，增強有效監督，促進司法公正，提高司法能力，樹立司法公信，提高人民群眾對司法工作的滿意度。渝北區院在深化檢務公開方面作了如下探索：

1、嚴格落實執法辦案告知制度

執法辦案告知制度是司法程序中的法定公開環節，嚴格落實好法定的訴訟權利義務告知，嚴格依法向舉報、偵查、逮捕、、申訴等各個環節的舉報人、犯罪嫌疑人、被告人、證人、被害人、申訴人，以及律師、人告知權利義務。同時，本著公開透明的要求，將執法辦案中的相關信息告知有關當事人，如職務犯罪案件查封、扣押、凍結涉案財物處理結果，超期羈押和違法或不當減刑、假釋、暫予監外執行的監督糾正情況等。

2、規范完善案件流程公開查詢機制

依托“陽光檢務”網絡平臺，主動公開訴訟期限、辦案流程、處理情況等信息，根據訴訟參與人的申請，有針對性公開其他信息。案件管理部門按照規范性要求，適時將案件流程信息予以公開，方便社會公開查詢。

3、推進案件公開審查、公開答復機制

根據上級院推進案件公開審查、公開答復制度的部署，對符合公開審查、公開答復條件的案件，結合實際，認真組織推進落實。

4、探索終結性法律文書公開機制

孟建柱說：“要大力推進檢務公開。建立不立案、不逮捕、不、不予提起抗訴決定書等檢察機關終結性法律文書公開制度，增強法律文書說理性”。建立檢察機關終結性法律文書公開制度，是中央深化司法體制改革的要求，對于檢察機關依法公正行使自由裁量權、增強法律文書的說理性具有十分重要的現實意義。在“陽光檢務”網絡平臺上開設檢察文書公開平臺，探索對法院已作出生效判決案件的書，檢察機關作出的不立案、不逮捕、不決定書、抗訴請求答復書、刑事申訴復查通知書，民事行政檢察不支持監督申請決定書進行主動公開;對實名舉報線索的不立案決定書依當事人申請予以公開。

（五）探索、完善內部監督制約與外部監督工作鏈接機制

1、進一步完善案件回訪機制

除了對本院辦結的自偵案件進行回訪外，還對其它重大、復雜案件，有嚴重社會影響的刑事案件進行回訪監督。紀檢監察部門通過回訪，征求社會各界、發案單位或與案件當事人有關人員、抽查案卷等對辦案人員嚴格、公正、文明、廉潔辦案及執行辦案紀律和有關規定的情況。

2、進一步加強與其它部門的走訪聯系

紀檢監察部門和案件管理部門通過明察暗訪，走訪人大、政協、公安、法院、司法局（律協）等單位，對主任檢察官執法辦案的質量和效率進行監督，對督查發現的傾向性問題進行通報、督促整改。

3、探索執法辦案評價公開，以公開促規范

把人民群眾是否滿意作為檢驗檢察工作的重要標準，探索建立群眾滿意度收集考評機制，加強對檢察人員執法辦案活動的監督，通過執法辦案評價公開推進執法規范，深化執法為民。分別在一些場所等地設置檢察意見箱，在官方網站建立意見收集專欄，由紀檢監察部門定時收集匯總、調查核實意見。在執法辦案重點關鍵環節分別設計并發放《意見表》，由當事人、辯護人或訴訟人、來訪人、第三方社會人士等在每次的訊（詢）問、接待、聽證結束后，對辦案人員執法行為作風提出意見，作出評價，考評結果記入主任檢察官執法檔案。

[參考文獻]

[1]金鑫.《論主任檢察官的定位、選配與管理》[J].《人民檢察》，2014（9）：21.

篇9

一、審判管理的概念和目的

法院管理是由審判管理、人事管理、行政管理共同構筑的統一管理體系，其中審判管理是法院管理的核心部分，人事管理和行政管理都應該服從和服務于審判管理活動，正如一個企業應有主營業務和核心競爭力一樣，我們從法院紛繁復雜的各項工作中，提煉出來的核心業務就是審判。

審判管理是指人民法院在審判案件的整個訴訟活動過程中，為了使審判工作合法、有序、高效地開展，由法院內部有關部門和人員通過建立規章制度對審判工作進行科學、合理的分工、協調、規范、監督和指導，從而保證案件審理的各個環節，各個方面能夠通力合作，分權制衡，以實現公正高效。簡而言之，審判管理就是圍繞審判這個核心業務所進行的管理。

審判管理的目的從大的方面來說就是為了保證人民法院的整個訴訟活動合法、有序、高效地進行。按照《人民法院五年改革綱要》的要求，要通過審判管理體制的改革，完善人民法院的機構設置，進一步健全權責明確，互相配合，有效監督，高效運行的審判體制，這就是當前人民法院審判管理體制所追求的價值目標。

二、轄區的特點和自身的狀況

以通海縣人民法院為例，其地域、人口、經濟、文化的特點是：1、面積小，人口相對集中；2、在云南省屬于經濟相對發達的地區，但比起東部發達地區來差距仍較大；3、歷史文化源遠流長，有自己獨特的傳統和習俗；4、法制建設有一定基礎，但治安“熱點”、“難點”問題多，突發事件時有發生。

結合縣情，分析近幾年來法院審判管理的特點，比對東部和發達地區的情況可以對通海縣人民法院的現狀作以下概括：

通海法院屬于西部的一個小法院，有其自身的特點、優勢和局限性。與其它地廣人稀的西部縣相比，其特點是面積小，交通便利，人口相對集中，與這種地域狀況相適應，在審判機構的設置上有條件做到相對集中，所以通海縣人民法院于1999年完成了收縮派出法庭的工作。其優勢在于硬件設施建設可以基本滿足現有審判任務的需要，與東部和發達地區相比，每年不超過2000件的各類案件總數不算多，有條件在案件上做到精耕細作，審判效率還不是工作中的主要矛盾，東部和發達地區的先進經驗不完全適合西部小法院的狀況；和其它西部小法院一樣，我們的局限性在于干警的相對素質偏低，案件質量不高，主要反映在庭審質量和法律文書質量上，還有一個最大的差距是在審判管理水平上。

三、審判管理體制改革的目標、方法、原則和步驟

通海縣人民法院在認真分析轄區特點和法院自身狀況的基礎上，以實現司法公正，提高審判效率為目標，并按照《人民法院五年改革綱要》確立的改革原則，結合審判規律的要求，大膽進行了一系列卓有成效的改革和實踐，初步構建起了一套符合西部小法院的審判管理模式。

1、目標。在《人民法院五年改革綱要》所確立的“權責明確、互相配合、有效監督、高效運轉”的司法改革原則指導下，通海法院確立的審判管理體制改革的目標是：建立一套符合審判規律，適應我院現實狀況又著眼于未來，職責明確，分工合理，運轉高效，保障有力的法院審判管理體制。

2、方法。兩手一齊抓：一手抓靜態的審判組織體制改革，方向是大膽打破現有機構設置的障礙，保留機構，由專人兼職研究，對所有審判資源重新進行整合，實現審判資源的合理調配，解決審判一線力量不足的矛盾。包括機構的整合，人力資源的整合，物質資源的整合。另一手抓動態的案件流程管理體制的改革，將案件的程序運作分解成立案、庭前準備、裁判、卷宗裝訂、評查、歸檔七個階段，分工由不同的部門和不同的人員完成，形成運轉高效的流程管理，充分利用我院現有的局域網作為審判管理平臺，實現案件流程的信息化管理。

3、原則。四個堅持。一是堅持穩中求進的思想；二是堅持充分論證的思想，三是堅持符合法律的思想；四是堅持結合實際的思想。

4、步驟。通海法院在構建新的審判管理模式的過程中，設計了分三步走的步驟非常有特點，并且收到了實效，很有借鑒意義。第一步是重點突破，第二步是合力攻堅，第三步是建立體系。

第一步重點突破階段已基本完成，見到了實效，鼓舞了士氣，堅定了改革的決心。主要完成的改革任務有：

①執行治亂。要解決執行難，必先解決執行亂。執行亂是法院審判管理中的一大難點，必須花大力氣徹底解決。通海法院于2001年8月起，花了近半年的時間，調整了執行人員，徹底整治了執行工作中存在的弄虛作假、瞞報、漏報、執行財產不變現，檔案管理混亂等問題。糾正了執行亂的現象，為法院的審判管理改革和治理執行難奠定了基礎，探索和建立了一套有效的執行管理體制。

②民商合一。為建立與三大程序法相對應的民事、刑事、行政三大審判體系，解決長期以來民商分離的格局，避免執行同一部程序法和實體法的民商案件分屬兩個庭室所造成的同一法院對同一類案件在裁判和適用法律上存在的差異，按照民商合一，相對穩定，合理平衡的原則，合并民一、民二庭為一個庭室；同時將民商案件分成幾個大的類型，由不同的合議庭來分管，讓法官通過審判實踐和理論鉆研形成自己的專業領域，以此促進法官的專業化、精英化。同時推行合議庭負責制和錯案追究制，率先在2001年建立了以大民事格局為方向的民事審判組織體制。

③公開聽證。針對我國傳統的申請再審和申訴制度中存在的主體無限，次數和時間無限，審級無限，理由無限所帶來的部分當事人以同一事實，同一理由對同一裁判文書反復纏訴的弊端，為了減少訴訟成本，節約審判資源，維護法院裁判的既判力和權威性，按照有訴必理，公開平等，及時合議的原則，推行申訴，申請再審案件的公開聽證制度，制定公開聽證規則，將無限申訴變為有限申訴，無限再審變為有限再審，將申請再審，申訴的審查工作，進行陽光作業，減少和避免暗箱操作，即維護了公民的訴訟權利，又維護了法院裁判的既判力和司法權威。

④實現三個分立。為改革法院內部機構職能，理順內設機構關系，建立、健全案件流程體系，革除由法官自收、自審、自執案件所帶來的久拖不結、暗箱操作、違法裁判的弊端，將審判權進行合理分解，分別由立案、裁判、執行、審判監督四個部門來分別實施，實現案件的流程管理，分權制衡，全程監督，落實了立審、審執、審監“三個分立”制度，促進了以獨立、公正、公開、高效為主要內涵的審判機制的建立。

在這一階段還進行了落實公開審判的制度，改革了庭審方式和裁判文書制作，加強了調研工作和干警的業務培訓，加強了法官職業道德的建設等審判管理體制改革的工作。

第二步合力攻堅階段，核心任務是推行主審法官員額制。法院隊伍中很大一部分審判員并不具備現代法官的素質，導致法院人員過多過濫，而高素質的審判人員則相對不足。更由于激勵機制的導向錯誤，更難以調動高素質審判人員的工作積極性，也難以吸引高素質的人才到法院工作，通過第一階段民商合一的改革，將裁判權作了一定的收縮，在合議庭負責制的基礎上，選好合議庭負責人，由合議庭負責人對本合議庭的案件質量負責。通過這一項改革，我院民商事案件的質量有大幅上升。從玉溪中院對全市近期上訴案件的質量分析來看，全市基層法院上訴案件的平均改判率為35.84%，而我院上訴案件的改判率只有12.5%，低于平均數2.9倍，是全市上訴改判率最低的法院，在隊伍人員不變的情況下，我們通過審判組織體制的改革，實現了案件質量上一次大的飛躍。但這一項改革并不徹底，我們最終的目標是要按照《人民法院五年改革綱要》確立的以“確定法官員額，建立法官遴選制度，建立法官保障制度”為內容的全面法官職業化建設，根據我院的案件數量和干警素質狀況確定主審法官員額為8名，祥細制定了主審法官考試辦法，建立了主審法官保障制度，對主審法官實行相對高薪制，將裁判權進一步向主審法官集中，充分挖掘潛力，發揮優質審判資源的作用，通過激勵機制調動高素質人才的積極性。同時推行法官助理制度和審判單元制度，以此為基礎，構建科學、合理又面向未來的審判組織體制，這一步是完成我院審判組織體制改革，建立新的審判管理模式的一個重要基礎。云南省高院已將通海法院主審法官員額制的改革列為全省的試點，經過一年多的論證和試點，不斷總結經驗和完善制度，先后制定了《通海縣人民法院主審法官員額制選任工作實施細則（試行）》、《通海縣人民法院第一任主審法官選任工作實施方案》、《通海縣人民法院第一任主審法官選任考試辦法》、《通海縣人民法院第一任主審法官制度的規定（試行）》、《通海縣人民法院法官助理制度的規定（試行）》和《通海縣人民法院崗位目標責任制獎懲考核辦法》，為通海縣人民法院全面推進法官隊伍職業化建設，推行以主審法官員額制為核心，輔之以法官助理、書記員、法警單獨系列管理制度為主要內容的全面改革計劃奠定了科學、全面、細致和可行的制度框架。

第三步是建立體系階段。這一步是完成構建通海法院審判管理模式的階段，也可稱為審判管理體制改革全面推進階段。現已設計好了最基本的藍圖，做好了理論工作和基礎性工作，正在穩步推進之中。在靜態的審判組織體制上，要完成部門職能的分工和人員職責的定位；在動態的案件流程管理上，要完成案件程序運作的合理分解，形成運轉高效，全程監督、分工負責的流程管理體系，以局域網為審判管理平臺，實現案件流程的信息化管理。

四、構建審判管理模式的主要內容

通海法院構建西部小法院審判管理模式的主要內容，可以從基本結構、運作機制、流程體系三個方面來作一個系統的概述：

（一）審判管理模式的基本架構。

審判管理是圍繞審判這個核心業務所進行的管理活動，我們選擇的審判管理模式是：對審判管理各個層級作科學的分解，在環節設置上合理布點，在每個關鍵的節點上由精英把關，再將各種素質狀況和職能不同的人員按層級配置進去，實現單元化管理，每個管理單元建立以單元負責人或主審法官為主導的金字塔式層級職權結構。

1、科學分解，合理布點。

第一層：審判管理可以分解為四大管理體系，即：立案管理，裁判管理，執行管理，監督管理。

第二層：立案管理可以分解為四大單元的管理，即：立案廳、流程中心、法警隊、綜合裁判組。

裁判管理可以分解為三大審判組織體系的管理，即：刑事審判、民商審判、行政審判。

執行管理可以分解為兩大執行權的管理，即：執行實施權的管理、執行裁判權的管理。

監督管理可以分解為四大監督體系的管理，即：靜態監督的管理，動態監督的管理，橫向監督的管理，縱向監督的管理。

以上第二個層面的分解，是設置審判管理單元的節點，由這些節點可以派生出各個金字塔式的層級職權結構。

2、金字塔式層級職權管理單元模式。

⑴、將三大審判組織體系分解成八個審判單元，一個審判單元負責一類案件的審理。其中：刑事設兩名主審法官，兩個審判單元；民事設六名主審法官，六個審判單元；行政審判指定民事中的一個審判單元的主審法官兼職負責。每個審判單元設一名主審法官，一名法官助理，一名書記員，加上其它不同的司法和行政輔助人員構成一個審判單元，在金字塔式的管理單元中表現為職權從上到下的關系，義務從下到上的關系；上一個層級的人員對下一個層級的人員有指揮、命令的權力；而下一個層級的人員對上一個層級的人員有服從的義務，下一個層級的人員對上一個層級的人員負責，并完成上一個層級人員的命令和指定的工作。主審法官在具體的審判管理單元中處于最高的裁判地位，在確保獨立行使裁判權的同時，有權統籌和組織整個審判單元的工作，以保障工作的高效運行，主審法官只負責主持庭審，了解案件和作出最終的裁判，其它輔的工作安排由法官助理完成，或由法官助理組織書記員、其它司法和行政輔助人員共同完成，由主審法官對完成的工作成果進行驗收，并有權對下層級人員的工作表現和業績進行考核、獎懲，甚至有權建議給予晉升或處罰。審判單元制是金字塔式層級職權管理結構中機制最齊備和最能發揮功能作用的管理模式。理由如下：

A、由于系統的封閉性，保障了主審法官的獨立地位和裁決者的身份，為獨立審判創造了機制上的保障；B、由主審法官對裁判的質量負責，實現了裁判權向八名素質相對為本院最高的主審法官收縮和集中，裁判質量也有了制度上的保證；C、由于對審理和裁判工作作了進一步分解，除主持庭審和作出最終裁判的工作由主審法官完成外，其它工作可以分別由法官助理、書記員、司法和行政輔助人員完成，實現了審判工作按照重要性不同所作的分解，能使不同素質和狀況的人員各盡所能，又給了主審法官人盡其才，盡情發揮個人聰明才智的獨立舞臺，讓他們在業務上有了更大的發展空間；D、由于一個審判單元僅負責一類或幾類相對固定的案件，讓主審法官通過審判實踐和理論鉆研形成自己的專業領域，促進了法官的專業化、精英化，讓每位主審法官都能成為某一方面的法學專家；E、尤為重要的是這種結構在縱向上實現了人員素質的互補。首先，八名主審法官是從本院23名有審判員資格的人員中，經嚴格的考試精挑細選出來的，相對為本院素質最高的法官，能保證裁判質量。其次，八名法官助理也是從剩下的15名審判員中選出，均具備一定的審判實踐經驗和能力，可以勝任庭前的所有準備工作和庭后的所有善后工作。再次，書記員由專職人員擔任，能保證記錄工作的質量。三者的素質從縱向上實現了互補。

⑵、將立案管理的立案廳、流程中心、法警隊、綜合裁判組四大單元分別比照審判單元設置的機制，進行有專人對工作質量把關的金字塔式層級職權管理單元的設置，把不同素質和狀況的人員根據其能力和特點分別配置到各個職權層級中，最大限度發揮其特長，既做到了人盡其才，又做到了各盡其能。以此解決現行法院干警素質參差不齊所帶來的矛盾。

（二）、審判管理模式的運作機制

通海法院選擇的上述審判管理模式體現了“四位一體”的審判管理運作機制，立案、裁判、執行、監督四位一體，并行不悖，同時推進，整體加強的審判管理格局，革除了“啞鈴式”管理體制中的種種弊端，突出了程序和實體并重，執行和監督并行的思想，有效地避免了傳統審判管理模式中顧此失彼的機制缺陷。“四位一體”的運作機制表現為：

1、把立案庭構建為審判程序的管理中心。

把與審判程序相關的職能部門和人員向立案庭收縮，包括程序監督職能也并入立案庭，實現整個審判程序從啟動到結束的全程管理和全程監督。立案庭分四大單元進行管理和運作，每個單元履行不同的職能。

⑴、立案廳：審查和決定立案，訴訟費、執行費以及其它費用的收退和結算。

⑵、流程中心：排期開庭，審限跟蹤與提示、卷宗歸檔、制作統計報表，統計分析報告，案件質量評查（屬監督管理的職能，匯同審監庭、政治處等部門共同完成）。

⑶、法警隊：執庭、送達、押解、警衛、保全的實施、協助。

⑷、綜合裁判組：保全的裁決和組織實施，支付令、執行裁判的聽證和裁決，申訴和申請再審的聽證和裁決。

2、把職能審判庭構建為案件的決策中心。

將刑事、民商、行政的案件按性質再作細分，由不同的主審法官組織不同的審判單元對某一類或幾類相對固定的案件進行審理和裁判。行政案件由于多年來個位數的案件數量，暫時沒有設置專門審判單元負責的必要，而指定專門的主審法官兼職負責審理和研究。民事案件分成三個大的類型：一類是合同和債務案件，一類是婚姻家庭和三養案件，一類是侵權和損害賠償案件。每一類案件分別由兩名專門的主審法官組織專門的審判單元審理，一般實行獨任審理，需要組成合議庭的個別案件由負責同一類案件的兩個審判單元的主審法官或法官助理組成合議庭，但審判長必須由主審法官擔任，法官助理只做陪審，獨任審理的案件必須由主案法官主持。法官助理可按主審法官的要求組織庭前調解，證據交換，證據調查等工作。

3、執行管理實行分權化運作。

將執行權分解成執行裁判權和執行實施權，執行實施權由執行局負責，執行裁判權由立案庭的綜合裁判組負責，以實現執行的分權制衡。且執行裁判的內容多以程序為主，由擔負程序管理中心職能的立案庭負責較妥。由于執行裁判權被剝離，執行局主要行使執行實施權，人員調配上要做到收放自如，既有承辦人的個人負責，又有實施執行措施時人員必要的集中。有分有合，分工負責，合力攻堅的執行機制，與審判管理單元和立案管理單元在人員調配機制上有其不同的特點。

4、監督管理構建“三全”體系。

監督管理光靠設置一個固定的機構來進行，不可能實現監督的目的，也達不到全程監督，案案監督的要求。我們構建的監督“三全”體系是：全方位、全過程、全員化的結構。在動態監督上設置“審限跟蹤和提示制度”，從而達到監督的全程化。在靜態監督上設置“案件質量評查制度”，由立案庭的流程中心、審監庭、政治處、紀檢室匯同完成；設置“申訴和申請再審的公開聽證制度”，由立案庭的綜合裁判組、審監庭，具體案件所涉性質與對應的不屬回避范圍的主審法官共同組成合議庭，從而達到監督的全員化。在橫向監督上主要依靠案件的流程進行管理；縱向監督上主要依據上下級職權管理的機制強化對司法主體執法行為的監查和督導；再加上外部的監督，包括人大監督，輿論監督和人民群眾的監督，實現橫縱并行，內外并舉的全方位監督。“三全”監督體系體現著動靜結合，分權制衡，條塊結合，互動制約的特點，通過對人員的合理配置，權力的層層分解，制度的環環植入來實現監督和監控。

（三）案件流程體系的基本結構。

建立案件流程體系，就是要按照司法審判運行的規律和進程，將司法審判各職能分解在由不同部門和人員負責完成的環節上，我們所要建立的案件流程體系，要以實現分工負責、分權制衡，流程管理，高效運行的功能為目標，在基本的結構體系中，以流程中心為程序管理的樞紐，以立案廳、綜合裁判組、各職能審判單元、執行局四大系統為程序執行機構，分設七條執行的指令通道，共同構成一個中心，四大體系，七條通道協同一體的基本案件流程體系。

通道一：由立案廳將審查立案的案件流轉入流程中心，流程中心將收到的案件分別不同性質指令各職能審判單元，綜合裁判組，執行局來完成。

通道二：由流程中心將排期后的案件指令具體的職能審判單元限期完成審判任務。

通道三：由流程中心將保全的申請，由執行裁判權解決的申請，申訴和申請再審的申請，支付令的申請交給綜合裁判組限期作出裁決。

通道四：由流程中心將收到的執行申請指令執行局限期執行。

通道五：各職能審判單元將審結后裝訂好的案件交回流程中心，進行案件質量評查后歸檔。

通道六：綜合裁判組將裁決完畢的案件裝訂好后交回流程中心，進行案件質量評查后歸檔。

通道七：執行局將執結的案件裝訂好后交回流程中心，進行案件質量評查后歸檔。