導語：如何才能寫好一篇土地利用總體規劃法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：土地利用；規劃；制圖方法；研究

中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A 文章編號：

土地利用總體規劃圖，是指各地各級的人民政府根據總體規劃中土地結構以及土地布局調整等土地資源利的用情況，基于土地利用現狀圖而編制的，一種專門用來反映在規劃期內各個規劃要素的空間分布以及結構調整的地圖。土地利用總體規劃圖是各地政府申請建設用地所必須的一個圖件，也是土地利用總體規劃的重要成果。下面我們就來對土地利用總體規劃圖的制圖方法進行研討。

1土地利用總體規劃圖制圖的基本要求和特點

1.1基本要求

真實性：規劃圖不能無中生有，把事實上沒有的東西加到地圖上；也不能有中生無，把原本有的規劃要素遺漏了。要具有面積、界線、定位等數學上的精確度。

完整性：規劃圖上除了作為基礎的底圖要素以外，還要落實到每一項規劃要素，將各要素具體呈現在規劃圖圖面空間上，以反映出完整的規劃意圖。

實用性：規劃圖要具有很強的實用性和可操作性，才能為土地利用的宏觀調控進行管理服務。

1.2特點

（1）長期性

土地利用總體規劃必須與社會發展以及國民經濟的長期規劃相適應，要從土地利用的長遠利益出發，因此在編制規劃圖時，要考慮到這個規劃圖需要長期使用，一般規劃的年限為10到15年。

（2）動態性

土地利用總體規劃在一個長期的過程中，會出現許多不確定的因素，當出現與規劃相差甚遠的情況時，應該按照規定流程，在通過審批之后對規劃圖進行修改和調整。

（3）低需求性

土地利用總規劃圖是一種專題地圖，其所要使用的范圍和部門都有限，所以一般只需要4到10分的成圖量，而不是像旅游觀光地圖那些需要大量生產。

2傳統的土地利用總規劃制圖法

2.1編制程序

長期以來，由于一直受到技術等條件的限制，我國傳統的土地利用總體規劃制圖都是采用手工的方式。又由于規劃圖所具有的獨特特點，因而其與其他地圖的編制方法有著很大的不同。我們所了解的編制程序如下：

（1）選擇最新的土地利用現狀圖作為規劃圖的底圖；

（2）根據規劃中確定的各規劃要素描繪規劃原圖；

（3）以《規程》圖例的顏色為參考，調制各種需要的顏色。

（4）根據描繪的用地區界線的圖斑著色；

（5）繪制規劃的公路、鐵路的線狀要素；

（6）添加注記；

（7）整飾圖名、圖例、面積匯總表以及圖廓等圖面要素；

2.2傳統規劃制圖的局限性

（1）變更性差

在這種傳統手工制圖方法中，難免會出現錯誤或者遺漏等情況，而出現之后又難以修正，例如將某本應為黃色的農田用地著上了綠色的林地顏色，等顏料干了以后就幾乎不能更改了。而且，在土地利用規劃的實施過程中出現需要局部調整規劃圖的情況時，由于原圖無法修改，所以只能重新再編制規劃圖。這種較差的變更性不利于土地利用規劃的動態管理。

（2）保存性差

由于土地利用總體規劃圖具有長期性的特點，這就要求規劃圖要在整個規劃期的長時間內都可以正確反映規劃內容。而傳統的規劃圖由于是采用水彩顏料繪制的，日久容易掉色，當規劃圖經常接觸陽光水汽的話，褪色會更加快，而當褪色到一定程度時，這個規劃圖就無法再使用了。

（3）質量難保證

由于采用手工顏料繪制，對于大面積的斑塊著色時易出現作色不均勻，還會出現著色的接痕，影響了整個規劃圖圖面的美觀和整潔。這種情況對于林業用地的斑塊繪制最為明顯，某些山區市縣的林業用地非常廣泛，圖斑破碎，面積較大，因而制圖專業人員也無法做到均勻著色。再者，由于規劃圖需要復制幾份，對此，在不同規劃圖上的同一斑塊由于著色人員、方式以及時間的不同也會出現偏差不不均，從而使的規劃圖的質量難以得到保證。

3利用蒼穹軟件進行土地利用總規劃制圖

在這里我們通過對農村土地調查的成果來編制土地利用現狀圖，借此說明蒼穹軟件對于土地利用總體規劃制圖的原則和方法。

3.1縣級標準分幅土地利用現狀圖的編制

制作原圖，包括土體利用現狀圖以及規劃的原稿圖。土地利用現狀圖可以直接選用經過最新變更調查后的基期現狀圖；規劃原稿圖是指以土地利用現狀圖為基礎，根據用地布局和結構調整的規劃要求，描繪出各規劃要素以及用地區的范圍界線。

縣級標準分幅土地利用現狀圖是各級圖件編制的基礎，要以調查的底圖作為基礎，按照相關規定采用合適的圖示圖例，通過數據庫來生成含有權屬界線、地類屬性、地類界線、行政區域界線以及地理名稱注記等要素的標準分幅土地利用現狀的電子圖。標準分幅土地利用現狀圖的內容和比例尺應該要跟調查的圖鑒相吻合。

3.2利用蒼穹軟件編繪土地利用規劃圖的要求

①要能夠全面地反編制區域的土地利用現狀、利用特點、分布規律以及各個要素之間的相互關系；

②要體現出土地調查成果的完整性、實用性、現狀性以及科學性。

③對于土地利用現狀的分類要按照相關規范來執行，對于土地利用圖的圖斑要定位準確，并有統一的選取指標；

④對土體利用的現狀資料和新增的重要地物要素要廣泛收集，并根據相關的資料來進行修編；

⑤通過任何計算機的交互編制，以土地調查數據庫為基礎，并形成數字化成果；

⑥對符號、注記等要素要正確、清晰，對內容的選取以及表示要做到層次分明；

3.3利用蒼穹軟件制圖的具體方法（以1:1萬為比例）

①1:1萬單幅土地利用圖圖廓的整飾：

設置內外圖廓線設置圖廓模板設置圖例高級設置詳細比例尺設置詳細結合表設置圖廓整飾注記設置詳細網格設置行政界線；

對于編制不同比例尺時，只需在‘設置比例尺’環節選擇所需要的比例尺即可。

3.4輸出規劃圖形

在設置好土地利用總規劃的電子圖之后，就可以進行規劃圖形的輸出。對于規劃圖形的輸出方式，可以采用屏幕輸出，屏幕輸出的話既可以輸出全圖，也可以只輸出其中的一部分，并且可以放大縮小；也可以采用繪圖儀將計算機中的規劃圖形按照一定的比例繪制在圖紙上。

結束語

相比于傳統的土體利用規劃圖制圖，蒼穹軟件制圖擁有成本低、色彩豐富、動態性強、輸出形式多樣以及方便查詢等優勢，其形成圖美觀、實用，而且便于管理，因而得到了各地政府和相關部門的贊同認可，是一種比較高效、經濟和優質的制圖技術。在規劃后期的管理上，它還具有數據庫動態實時更新、規劃指標管理、規劃方案調整等便捷功能，數據格式通用，可與多行業共享數據成果。

參考文獻

[1]劉南,鄭家文,王利軍.計算機制圖綜合的研究進展[J].測繪科技通訊，1993（03）：

[2]何梅,陳龍乾,宋莉.基于ArcGIS的縣級土地利用總體規劃圖編制方法研究——以連云港市海州區為例[J].安徽農學通報(上半月刊),2010(23)：

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關鍵詞： 土地利用規劃；存在問題；解決辦法

Abstract: the general land use planning from the current existing problems (index allocation is not reasonable, the plan layout not science, planning rigid control strong, etc), the thesis analyzes its existing reason and influence, and discusses the corresponding solution.

Key words: the land use planning; Existing problems; solution

中圖分類號：F301.0文獻標識碼：A 文章編號：

第三輪土地利用總體規劃已經實施一年多時間了，實踐證明，通過新一輪規劃修編，我們在對規劃的認識和編制上取得了長足的進步。例如，土地利用總體規劃的地位被提到了前所未有的高度，這就為規劃的順利實施打下了牢固的基礎；在編制的時候應用了現代信息技術，為規劃的科學性和準確性提供了強有力的保障；在編制理念上引入了彈性理念，加強分區管制等，使得規劃更加靈活和切合實際。但是，我們應該看到，新一輪規劃編制中依然存在著一些值得進一步探討的問題，認清并解決這些問題才能使得土地利用總體規劃更加科學和實用。

1 新一輪規劃修編的背景

上輪規劃（1997～2010 年規劃）解決了有規劃的問題，鑒于當時的理論和技術水平有限，規劃的科學性和實用性不是很強。由于對社會經濟發展預測不足，導致一些地區特別是經濟發展較快的地區建設用地供給嚴重不足，很多地方在規劃實施中期已經出現無地可用的局面。由于前兩輪規劃圖件基本都是手工繪制，實際應用中存在諸多不便。近年來，隨著地理信息系統技術的飛速發展，國家在國土資源信息化建設投入不斷增加，這便為新一輪規劃修編提供了契機。

2 新一輪規劃修編存在的問題

2.1 規劃指標分配不合理

土地利用總體規劃最關鍵的一點是規劃指標的分配。本輪土地利用規劃指標分配主要存在兩個問題：一是基礎數據不準，導致建設用地指標嚴重不足。規劃修編工作具有一定的時限性。例如廣東省在2005年便著手新一輪土地利用總體規劃的前期研究，2007年即全面開展了新一輪的土地利用總體規劃編制。由于規劃編制首要任務就是分配規劃指標，而利用2006年的土地利用現狀數據作為基數進行規劃指標的分配，未能充分預見規劃編制期間土地利用發展對規劃指標造成的影響，而在落實規劃指標時是用的2009年的二調底圖，導致新一輪規劃指標被提前“占用”，部分縣市甚至出現了建設用地指標負增長現象。二是在土地利用規劃指標分配時，忽視了區域發展的不平衡性。不同區域之間自然條件、 經濟發展水平和所處的發展階段都有所不同, 土地資源稟賦、 土地利用特點也有很大差異。[1] 在分配規劃指標時，地方政府往往對區域經濟條件、社會經濟發展速度及潛力、 區域發展戰略等研究不足, 更多的根據領導層決定的發展方向來進行指標分配，主觀色彩比較嚴重，使得指標分配不合理，導致日后土地規劃實施過程中頻繁調整。

2. 2 空間布局有待優化

土地利用總體規劃的一個重要目的就是合理引導土地利用發展，優化土地利用空間布局，緩解社會經濟發展與保護土地資源之間的矛盾。雖然，目前土地利用總體規劃中均設有相關章節論述土地利用的布局優化，但大多形同虛設。實際上許多市縣的規劃布局根本沒有進行過專題研究，領導怎么說就怎么布局，企業喜歡哪里就將項目規劃到哪里。這樣不僅不能優化土地利用的空間布局，而且不利于土地資源，尤其是優質耕地的保護。

2.3 剛性有余，彈性不足

長期以來，土地利用總體規劃給人的感覺就是剛性有余，彈性不足。雖然，第三輪土地利用總體規劃引入了擴展區理念，從某種程度上緩解了土地利用總體規劃的剛性過強問題，通過擴展邊界的劃定和嚴格管理，能有效約束住宅、工業和公共設施類項目的分散選址，以控制城鎮無序擴張，保護自然生態資源。[2]但是，擴展區有它的局限性，擴展區更多的是保障城市擴張的靈活性，而建成區以外以及一些需要單獨選址的項目則得不到保障。通過一年多的規劃實施可以發現，許多單獨選址的項目由于規劃編制時未能準確定位，而需要進行規劃調整。

3上述問題的解決辦法探討

3.1 查清現狀，合理預測及分配指標

從規劃指標下達至規劃完成實施，期間有兩至三年間隔，僅僅依靠土地利用現狀數據進行指標分配會導致指標預測不足。故應在下達規劃指標前，結合前期研究切實查清土地利用現狀，在現狀數據基礎上根據經濟發展趨勢，合理預測規劃基期年的土地利用數據，根據預測的數據來進行指標的分配才能到得較為合理的指標分配方案。由于土地利用規劃指標實行總量控制，為了維護土地規劃的權威性，可對上輪規劃期末突破規劃指標用地的市縣，在分配指標時結合上輪規劃，根據實際情況適當予以扣減建設用地指標，將獎懲制度跟規劃編制結合起來。

3.2將建設用地指標分配跟增加城鄉建設用地增減掛鉤結合

城鄉建設用地增減掛鉤是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。[3]在下一輪規劃編制中可嘗試在規劃中增加一項城鄉建設用地增減掛鉤指標，通過寫入土地利用總體規劃，使得城鄉掛鉤項目能夠更好地實施和管理。綜合考慮各地市的情況，對一些位于限制發展區的、土地利用水平不集約的或是上輪規劃違法用地較多的市縣，規定部分項目只能通過城鄉建設用地增減掛鉤獲得規劃指標，這樣既可兼顧經濟發展又可切實提高節約用地水平。

3.3 充分利用信息技術建立預測模型

第三輪規劃修編相較于第二輪在信息技術的應用上已經充分很多了。但是目前的應用仍處于較低層次，僅僅用到一些信息軟件的編輯和制圖功能，幾乎沒有用到空間分析功能。下一輪規劃編制時應更多地借助信息技術的空間分析及其他高級功能，建立合理的動態預測模型，計算各種關鍵因素的相互作用效果，尋找最優的土地利用的發展布局，真正做到科學合理地預測城市土地利用的發展。只有建立在科學預測之上的布局優化才能真正促進經濟發展與資源保護相協調。

3.4 靈活落實規劃指標

土地利用總體規劃畢竟周期較長，在如今社會高速發展的時期，想要準確預測十年間的社會經濟發展情況是不可能的。重點項目的用地安排也不可能在規劃編制時就能完全準確確定下來，嚴格將指標落實到地塊的結果將導致規劃實施期間因項目位置偏移或規模增減而頻繁調整規劃。實施有擴展區的用途管制可以嚴格但又靈活地控制城市有序擴張，對于規劃近期的重點項目也基本可以通過項目前期研究確定位置和規模，但是遠期的規劃重點項目大多只有初步意向，有些線狀項目甚至連走向都不能完全確定。這種情況下，要將規劃指標全部落實到地塊，要么在未確定位置和規模的情況下隨意切割圖斑，要么忽視遠期項目用地，先將指標安排到別處，不管是哪種情況都將導致規劃實施時不可避免地進行規劃調整。建議在規劃編制時，合理保留部分規劃指標，不落實到地塊，將其分配給不能確定位置和規模的遠期重點項目，以增加規劃的靈活性。當然，針對這種項目需要在規劃實施管理中配以相應的管理辦法，既要在項目審查時嚴于一般符合規劃的項目，又在辦理用地手續時較不符合規劃的項目簡單。

總之，土地利用規劃是對未來土地利用的一種宏觀的預測安排，規劃期間存在很多不確定的影響因素，未來的土地利用規劃編制工作肯定會引入更多的先進技術和規劃理念，使得土地利用總體規劃更加科學和完善。

參考文獻

[1] 魏長晶, 王振偉, 李江風.土地利用總體規劃存在的幾個問題及新形勢下的戰略趨向[J].安徽農業科學2006, 34( 9) : 1993- 1994

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【關鍵詞】土地利用總體規劃；存在問題；對策

土地是人類賴以生存和發展的根本，也是安邦立國之基。中國人多地少，耕地資源匱乏。有限的土地資源供給與日益增長的土地需求之間的矛盾長期存在。近年來，土地利用總體規劃的實施，對保障國家糧食安全，促進集約節約用地，優化配置土地資源，促進經濟社會持續、穩定、健康發展做出了重大貢獻。但是，作為協調各行業、各部門經濟活動綜合平臺的土地規劃還存在著諸多問題需要及時解決，以保障土地規劃的作用充分發揮。

1 土地利用總體規劃的概念

土地利用總體規劃是在一定區域內，依據國民經濟計劃、社會發展計劃和國家經濟社會可持續發展的要求，以及因地制宜的原則，運用土地利用方面的專業知識對土地的開發、利用、治理、保護在空間上和時間上所做的總體安排和總體布局，是國家實行土地用途管制的重要基礎。亦即以區域內全部的土地為對象，對土地利用、開發、整治和保護等方面所做的統籌安排[1]。

2 土地利用總體規劃中存在問題

2.1 土地利用總體規劃的法律地位不高

土地規劃是政府進行土地宏觀管理，合理配置土地資源的重要手段。土地利用總體規劃的法律地位沒有得到應有尊重。從規劃的實施情況來看，各地規劃指標被提前突破、先用地后規劃、違反規劃和隨意修改規劃的現象時有發生，認為規劃就是“紙上畫畫，墻上掛掛”[2]。這與一些地方領導規劃意識薄弱，依法行政觀念不強，輕視土地利用總體規劃的法律地位，忽視土地利用總體規劃作為法律的嚴肅性有一定關系。

2.2 公眾參與意識薄弱

在土地規劃中，公眾參與積極性不高[3]。究其原因，其一是政府沒有像其他發達國家政府一樣為公眾提供充分的參與機會和條件，其二是公眾對自身知識或者專業理念持有懷疑態度，從而導致參與意識淡薄、參與氣氛不高漲。其三是公眾誤認為土地規劃是國家或者政府層面上的事情，與自己毫不相干，因而持一種“事不關己，高高掛起”的態度和心理，從而降低參與的積極性。

2.3 土地利用總體規劃與城市規劃關系不清，協調不好

土地利用總體規劃本身存在可操作性不強的問題。在實際的操作中，土地利用總體規劃跟隨城市規劃走的現象較為普遍。比如，往往都是編制了城市規劃之后，按照城市規劃確定的用地規模和布局再來編制土地利用總體規劃[4]，致使土地利用總體規劃與城市規劃關系理不順、理不清。與此同時，各地都把經濟發展放在首位，勢必會導致農用地的轉換，保護耕地這一“基本國策”將屈從于地方政府的局部利益。致使建設與糧食難以保持平衡。

3 對策建議

3.1 加強立法，嚴格執法

抓緊出臺《土地規劃法》，并將其作為一部與《民法》、《刑法》等具有相同威懾力的法律固定下來。及時研究相關配套的法律法規，從而使整個土地規劃法律制度體系完整、層次分明，結構嚴謹、內部協調、體例科學[5]。真正做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，對違法現象毫不姑息，提高違法成本，進而形成完善的執法監督體系，完整的反饋機制。目的在于通過法律法規的形式約束、引導、影響地方的土地利用及規劃管理。

3.2 提高公眾參與度

土地利用總體規劃不只是國家和地方政府的重大決策，它的執行也與每個老百姓息息相關。根據我國的具體國情，完全效仿美國、英國等發達國家的公眾參與制度也不大現實[6]。但從社會的發展、社會的公平角度出發，我們需要民主的科學的進行土地利用，在制定、修改、實施土地規劃的整個過程中提高公眾參與度，建立完善的公眾參與、監督渠道和環境，保證土地規劃接地氣，有人氣，順利實現規劃目標。

3.3 理順兩規關系，加強兩規之間的銜接，建立部門協調聯動機制

土地利用總體規劃是對整個區域的規劃，城市規劃是土地規劃的一部分。從規劃范圍的角度來看，兩者是面與點、整體與局部的關系[7]。土地規劃和城市規劃均服務于城市建設發展，只有做好兩個規劃的有機結合，才能促進城市持續、健康、快速發展。要使兩規協調一致，可在城市總體規劃中進一步強化土地資源的重要性，以土地資源的可持續利用作為城市可持續發展的基礎，建立立體的土地利用觀。土地利用總體規劃在強調“一要吃飯，二要建設”的前提下，也要強調發展是硬道理，加快實現現代化的戰略目標。解決吃飯問題需要保護耕地，但更需要通過經濟的整體發展，尤其是農業科技的發展來根本解決吃飯問題。因此，只有做好土地管理部門與城市規劃管理部門之間的有效銜接，及時進行溝通交流，使兩規在指導思想、規劃圖件、基礎數據等進行相互銜接，建立土地規劃與城市規劃相互結合、相互支持的聯動機制，才能保證土地利用總體規劃的全面實施和城市發展的用地需求[8]，從而形成互利共贏、互補協調的格局。

4 總結

通過分析可知，只有提高土地利用總體規劃的法律地位，真正將規劃當成法律，規劃的編制、審批、實施都按照法律進行。并在規劃的編制過程中鼓勵倡導公眾積極參與規劃編制，為公眾提供合適的渠道和機會，進而提高公眾的參與度和規劃的透明度。還要理清土地利用總體規劃和城市規劃兩者之間的關系，加強土地管理部門和城市規劃部門之間的協調與聯動，才能最終實現土地利用總體規劃的目標。

【參考文獻】

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[3]張子楨.土地規劃的公眾參與研究[D].內蒙古大學，2014，5.

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[6]李茂.美國土地利用規劃特點及其對我國的借鑒意義[J].國土資源情報，2009，3：38-42.

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兩個規劃出現矛盾和問題，不僅有規劃編制及實施上的原因，也有規劃之外的問題。因此在新一輪土地利用總體規劃修編期間，兩個規劃的協調需要各個方面一起努力去解決。

重新認識兩個規劃的地位和關系

就我國現有的規劃體系而言，城市規劃和土地利用總體規劃均是屬于國土規劃、區域規劃的下一層次的規劃，城市規劃和土地利用總體規劃是具有同等法律地位的部門規劃，兩者不是局部和整體的關系，而是在某些層面上互為依據、彼此銜接的關系，兩者均要以區域規劃為依據。

比較理想的狀況是編制區域規劃，把土地利用總體規劃與城市規劃作為區域規劃的兩個專項規劃進行編制和協調，矛盾就比較容易解決。但目前法律對區域規劃的編制權沒有明確約定。由于歷史原因，區域規劃的職能留在了以前的國家計委，也就是現在的國家發改委。但發改委的區域規劃技術力量與管理基礎比較薄弱，各級政府目前也很難下決心組織龐大的隊伍，花費較多的時間和費用來編制區域規劃。由于兩個規劃內容相互交叉且部門管理的側重點有所不同，這種相互滲透之勢如果不進行規范和協調，勢必會形成新的矛盾和沖突。

比較現實的是由政府組織編制各個層次的城鎮體系規劃。城鎮體系規劃是在一定地域范圍內妥善處理各城鎮之間、單個或數個城鎮與城鎮群體之間及群體與外部環境之間關系，為達到地域經濟、社會、環境效益最佳的發展目標而進行的規劃。這樣，城鎮體系規劃在區域規劃的指導下，對土地利用規劃和城市規劃均起到指導和規范的作用，也為兩者的協調提供了操作平臺。

改進規劃理念與工作路線

城市建設規劃部門和土地規劃部門均應變革規劃理念，要真正樹立以人為本的理念、市場經濟的理念、理性發展的理念、開放的理念。要用科學的發展觀指導新一輪土地利用總體規劃的編制，注意兩個規劃的銜接。正確處理好城市經濟發展、土地資源合理開發利用與保護生態環境之間的關系，各地政府要擯棄過去那種只顧局部利益和眼前利益，以大量消耗土地等資源為代價，片面追求經濟增長的政績觀和發展觀。城市總體規劃尤其應樹立耕地保護的觀念，尤其是基本農田的保護，合理利用和珍惜每寸土地，科學地引導和控制城市規模發展。在一些有分歧的重大問題上要加強溝通和協調，努力探索有中國特色的土地集約利用的城市持續發展道路。

在工作路線上，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，土地利用總體規劃應由“自上而下”的“集權制”轉為“自上而下”與“自下而上”相結合的“契約制”，上、下級規劃應該相互借鑒，互為依據，科學合理地確定耕地占用的控制指標，并與同級城市總體規劃密切結合，統籌考慮城市建設發展和嚴格保護耕地的需要。

統一規劃審批

為加強兩個規劃在用地安排上的協調與落實，提高規劃的審批和實施效率，同一級別的兩項規劃的審批部門應該一致，統一規劃審批制度。同時應該建立同步編制制度，加強政府土地管理部門與城鎮建設規劃部門的協作，做好兩個規劃的銜接工作。城市建設規劃部門和土地規劃部門在規劃編制和修編過程中應組成規劃編制統一協調小組，實現兩種規劃在用地指標、布局和保護控制等方面的協調一致，確保兩大規劃在編制和實施過程中的一致性和可操作性，形成共同參與的良好環境。

此外，特別要注意加強兩個規劃實施的監督管理，嚴格依法辦事，嚴肅查處違法建設和用地案件。土地利用總體規劃與城市規劃一經批準，就具有法律效力，不得隨意變動，必須嚴格執行。

統一技術規范

根據原來兩個規劃各自使用的標準，進行協調統一，重新確定一個可供兩項規劃都適用的用地分類標準，統一規定兩個規劃的規劃期限以及所采用的有關數據的統計口徑。通過統一與規劃有關的各種規范、標準、技術手段和編制方法，以達到兩個規劃在基礎數據和規劃指標等方面的協調一致。

這里需要注意三點：一是城市規劃區范圍劃定要協調。規劃區范圍劃得過大，城市規劃行政管理部門實際上是管不過來的，與土地利用總體規劃及土地管理部門的矛盾也會比較多些。從城市發展建設的實際需要考慮，城市規劃區范圍也不宜過大，城市規劃不同于區域規劃。

二是人均建設用地規模指標的協調。從建設現代化的城市角度考慮，對一些用地條件許可的城市，人均用地可適當突破100平方米，但不允許超過120平方米；重點建制鎮的建設用地也可以適當放寬，但一般鎮、鄉、集鎮和村莊建設用地以及分散的鄉鎮企業用地要嚴加控制。

三是兩個規劃的用地分類指標協調。主要是土地利用總體規劃中的城鎮村莊工礦用地等要進一步細分。目前來說可以對在城市規劃區內仍然采用城市用地分類，當然為了適應國土資源管理工作可對其做適當的調整與修正，而在規劃區外可采用全國土地利用分類，這樣既可以避免用地分類標準上的相互沖突，也為兩個規劃的協調提供了有利條件。兩個規劃的城鎮人口指標也要統一，建議統一于城鎮建成區的常住人口口徑為好。

完善相關法律體系

從現行法律法規體系看，《城市規劃法》無疑為城市規劃的編制和實施提供了有力的法律支持，在實際效果上，城市規劃的嚴肅性、科學性和可實施性均優于土地利用總體規劃。相比而言，我國尚無一部“土地規劃法”，對土地利用總體規劃的法律界定也只限于《土地管理法》的部分章節，而且對于違法處罰所言甚少。雖說已將土地利用規劃上升到了法律的高度，以確保規劃的法律效力，但這種法律效力既不能約束規劃編制者的意圖，也不能約束規劃實施者的意圖，存在較大的隨意性。因此，應制定相應的“土地規劃法”，明確土地利用規劃編制和實施過程中的細則，對違法行為作出明確的法律界定。此外，應借鑒城市規劃師制度，建立“土地規劃師”執業資格制度，提高從業人員素質，健全法律約束機制。

完善相關規劃體系，加大配套改革力度

我國相關規劃體系建設方面，與兩大規劃有關的規劃主要有區域規劃、國土規劃及其他規劃。當前，由于種種原因，國土規劃和區域規劃開展得還不夠，應加強行政區域國土規劃和區域規劃的編制工作，建立起在區域規劃與國土規劃統領、指導下的城市總體規劃和土地利用總體規劃完善統一的規劃體系，由整體到局部，由原則到具體，由規劃到實施，形成一個完整的國土規劃體系。促進兩種規劃編制思路上的協調，從全局和統一城鄉協調發展的角度進行規劃的編制。

加大配套改革力度，從體制上、機制上為做好兩個規劃銜接工作創造良好的環境。一是實行有利于城鄉人口遷移的政策，解決“遷得動”的問題。二是實行引導要素集聚的用地政策，解決“流得出”的問題。三是實行有利于小城鎮發展的經濟政策，解決“穩得住”的問題。四是改革現有的規劃管理體制，將兩個規劃由統一的機構管理，或者建立有效的溝通機制。深圳等城市已將土地和城市規劃部門合并，成立國土規劃局，減少了不少矛盾，金華市目前也采用這種模式。也可參考國外的做法，地方政府組織有關機構和專家成立規劃委員會，負責各項規劃的編制和協調，規劃委員會的主席由規劃師等專家擔任，而不是由行政長官擔任。

提高公眾參與程度

改變目前規劃建設中缺少公眾參與的狀況也很重要。群眾監督的缺失，為某些急功近利的經濟行為和目光短淺的長官意志提供了條件，給社會經濟的可持續發展帶來了不可彌補的損失。而在西方國家，規劃建設體系中的公眾參與是一個不可或缺的重要環節。

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ABSTRACT:Revising City Planning Act into Urban and Rural Planning Act is very important in promoting urban and rural integrated management and improving the current disorder in rural construction. But the revising of the act as well as its enforcement will confront unavoidable challenges.

This paper discussed the possible problems in the act implementation and provided counter-measures respectively.

“城鄉一體化”在規劃界并不是一個新鮮的話題，曾經還因為各人對其含義的不同理解而發生過學術爭論①;但這些討論多年來一直是停留在學術層面上的探討，在制度和政策方面的推進并沒有實質性的進展。本文討論的“城鄉一體化”，概念界定為對城市和鄉村實行“一體化”的規劃管理。之所以要重新討論這一話題，概因當前正在進行的《城市規劃法》修訂中，圈內人士建議將原法修訂為《城鄉規劃法》的呼聲甚高，甚至得到主管領導的首肯②。將《城市規劃法》修訂為《城鄉規劃法》，這樣的修改雖只一字之差，卻是一個突破性的變革;它意味著，目前仍然在施行的“城鄉分治”的城市和鄉村規劃建設管理，將被納入一個統一的制度體系中。這在給城鄉規劃的發展帶來巨大機遇的同時，也對現行的規劃體系和制度安排提出了嚴峻的挑戰，規劃界人士對此不能不有清醒的認識，并提前做好應對準備。

1　實施城鄉一體化管理是城鄉發展的大勢所趨

制定《城鄉規劃法》之所以得到較為廣泛的響應，是因為改革開放20多年來，特別是實行市場經濟體制10年以來，城鄉關系已經發生了巨大的變化。在計劃經濟體制下出臺的《城市規劃法》已經難以應對形勢急劇變化下出現的許多新問題，這體現在以下幾個方面:

11　鄉村工業化迅猛發展帶來城鄉關系的重構

1978年以來中國農村改革一個最為引人注目的現象，就是鄉鎮企業的興起，它徹底改變了傳統的“城市—工業，農村—農業”的經濟格局。經過20多年的發展，許多地方的農村實際上已經成為工業社會的一個組成部分;城市與鄉村的空間界限日趨模糊，與城市生產和生活相關的功能設施越來越多地轉移到以前的農村地區，使得傳統概念上的城市和鄉村的特征發生根本變化，這在經濟發達地區體現得尤其顯著。在城市化加速發展的形勢下，仍然要把城市規劃的工作范圍囿于“城市”，試圖通過人為地劃定城市規劃區來區分城鄉空間界限，不僅已經變得十分困難，也不符合城鄉聯系日益緊密的社會經濟發展要求。21世紀將是中國城市化加速發展的時期，把城鄉人居環境建設納入統一的規劃管理，已是城鄉空間發展的大勢所趨。

12　鄉村建設的無序發展亟待加強規劃調控

鄉鎮企業迅猛發展造成的直接后果，是鄉村地區的開發強度明顯增加，非農用地規模的迅速擴大。由于這種類型的工業化是由基層政府和農民個體自下而上發起的，帶有極大的自發性和盲目性。在短期經濟利益的驅使下，農村土地結構的調整、鄉村地區居民點和鄉鎮企業的建設、城鄉地域結合部的集體土地出讓，都往往呈現秩序混亂的狀態，造成嚴重的資源浪費和環境破壞。

但長期以來的“城鄉分治”，也形成了規劃建設管理上的“二元”體制。現階段我國城市規劃管理的權限被界定在劃定的城市規劃區范圍，在此以外的鄉村建設是執行另一系列的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》，不在城市規劃的工作權力范圍之內。雖然鄉村建設也不是無法可依，但由于缺乏有力的管理機構和規劃的實施機制，其監管力度遠遠弱于城市地區，不可避免地出現大量的違法用地和違章建設活動。

而對于這些活動，城市規劃的控制管理權由于體制的限制很難有所作為，導致這些地區的無序發展狀況愈演愈烈。因此，打破規劃管理上的“二元”體制，整合城鄉兩個規劃系統就成為當務之急。

13　建設用地的保護和利用急需規劃引導

現階段我國城市規劃的性質基本定位于城市建設用地規劃，非建設用地的保護和利用主要由土地利用總體規劃承擔。但后者的出發點主要是立足于控制建設用地規模，保護耕地;而對于如何更有效地利用非建設用地，使其對生態環境的改善發揮更大作用則缺乏積極的引導。事實上，農田、山體、林地、水域等非建設用地，對于人居環境發揮著極其重要的生態功能，在規劃中不應當只是消極地作為保護區，將其獨立于城市規劃系統之外;而應保護和開發相結合，使建設用地和非建設用地有機結合成一個整體③。無論是傳統城市規劃的“田園城市”理想，還是當今可持續發展的必然趨向，都要求城市規劃必須將自然生態環境納入到自己的作用對象之中。這樣，鄉村就不可能排除在城市規劃工作范圍之外。

2　城鄉二元土地制度構成最大的制度性約束

21　兩種不同的土地所有制是造成城鄉規劃管理出現巨大差異的制度根源

目前，我國的城市和鄉村的規劃建設之所以有如此大的差別，是因為兩者發展的動力機制存在根本的不同，其最終的根源在于兩種不同的土地所有制基礎。按照《憲法》規定，城市的土地歸國家所有，農村的土地歸農民集體所有。兩種不同的土地產權制度，決定了作為國家干預手段的城市規劃，在對兩種土地使用方式的控制管理力度上，存在巨大的差別。

在市場經濟條件下，土地所有權和使用權相分離已經成為普遍現象。從理論上說，即使在城市，規劃對土地使用的干預也是有限度的，而農村土地的集體所有也不意味著所有者在土地開發使用上可以不受任何約束。但在實際運作中，城市和鄉村的土地使用卻截然不同。作為國家所有的城市土地，在計劃經濟時期一直是由國家統一調配劃撥、統一建設、統一管理的，換言之，一直有遵從國家統一規劃管理的“傳統”。土地使用權的有償出讓，是在上世紀80年代后期隨著市場經濟的逐步推進才實施的，至今不過十余年的歷史。而且城市土地使用的市場化過程中，土地使用者在從國家手中獲得有限的土地使用權時，就附著了許多開發條件(其中也就包含著規劃條件)，也就理所當然地要按照規劃進行開發建設;否則將面臨被收回土地使用權的處罰，這使得規劃在實施中有較強的基礎條件和保障機制。

但在農村的情況就完全不同。土地歸屬農村集體所有，但國家對農村集體如何行使土地所有權卻一直缺乏明確的規定。在農村實行家庭承包制后，我國農村土地集體所有制的主體虛位問題變得十分突出，村集體與農民事實上行使了土地的處分權。而規劃則被視作一種國家強加的外來干預手段，缺乏內生機制和需求，難以得到農民的接受和認同;鄉村建設就必然變成農民在各自所擁有土地上自行其事的屬地建設行為。一個典型的例子是，珠江三角洲地區許多城市普遍存在的“城中村”現象就是土地二元體制造成的結果。這些“城市里的鄉村”，盡管位于城市中心區，處在城市規劃的直接作用范圍之內，但仍然無法擺脫規劃失控的狀態，部分地區甚至陷入法不責眾的困境，其中土地制度是規劃難以發揮效力的根本原因。在城市中心的農村集體土地尚且如此，大量處于城市之外的廣大農村要實現對土地統一規劃管理，談何容易?

如果不改革農村現有的土地產權制度，不解決鄉村非農建設用地統一開發與土地集體所有的矛盾，就無法真正將鄉村的規劃建設真正納入到政府的有效管理控制之中。而要從法律上明確農村集體作為土地所有者究竟享有何種權力，如何依法行使這種權力，顯然不是一部《城鄉規劃法》的出臺就可以解決的問題。

22　農村土地制度改革面臨的困境

關于農村土地制度改革的探討，早在上世紀80年代就已經開始，當時主要是針對農村土地實行家庭承包經營責任制后出現的問題而展開的。改革的思路不外乎三種:土地國有化、土地私有化、在維持原有的土地集體所有制基礎上進行改革，各種意見均有各自的充分理由(袁亞愚，1996)。而在中國推行任何一項重大的制度變遷，最大的難點在于全國各地的巨大差異:中西部欠發達地區存在的嚴重問題在沿海發達地區可能并不突出;沿海發達地區快速發展中暴露的新問題，在其他地區也許尚未顯現。

反映在農村發展問題上，與沿海發達地區的農村工業化超前發展、農村地區出現“過度開發”形成鮮明反差的是，中西部一些欠發達地區還相當落后，不僅農村工業化和城市化水平低，城市自身也存在發展動力不足的問題。對于這些地區而言，土地仍是廣大農民賴以生存的基礎和農村社會穩定的最終保障。這種經濟發展的地區性差異還有愈演愈烈之勢。因此，面對嚴重的不平衡發展，國家在全國范圍內推出的許多改革措施或新的制度安排，常常因為要照顧全局、綜合平衡而變得十分小心慎重，在農村土地制度改革這樣的重大問題上尤其如此。由于“三農”(農業、農村、農民)問題歷來都是中央政府關注的焦點，在穩定壓倒一切的指導思想下，“三十年不變”就成為中央對于農村工作的重要指導方針。這使得在學術界曾經沸沸揚揚的關于農村土地制度改革的討論，到后來反而趨于平靜，在實踐上更不可能有實質性的推進。

在農村土地集體所有制不進行根本性改革的前提下，新出臺的《城鄉規劃法》要想有效地發揮作用，對農村土地的開發建設施加實質性的影響無疑將面臨著嚴重的制度性約束。

3　相關法規體系和行政管理體制亟待調整和改革

31　“兩法”、“兩規”和兩個管理部門的關系協調

將《城市規劃法》修改為《城鄉規劃法》，并不只是規劃法本身的變動，還涉及諸多相關法律、法規、規范以及管理部門的關系調整。與城市規劃同樣涉及土地利用和管理的另一部最重要的法律，是1998年頒布的新《土地管理法》。《城鄉規劃法》的出臺，必然涉及“兩法”的協調，同時也涉及城市總體規劃與土地利用總體規劃、規劃管理部門與土地管理部門之間的關系協調。

我國《土地管理法》規定:“城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。在城市規劃區內、村莊和集鎮規劃區內，城市和村莊、集鎮建設用地應當符合城市和村莊、集鎮規劃。”這一規定界定了城市總體規劃、村莊和集鎮規劃與土地利用總體規劃之間的關系:城市規劃、村莊和集鎮規劃是一定時期內城市、村莊和集鎮發展的藍圖和各項建設工程設計和管理的依據;土地利用總體規劃的規劃范圍是整個地域，它要對包括城市、村莊和集鎮用地在內的全部土地做出統籌安排。所以，在土地利用上，城市規劃、村莊和集鎮規劃和土地利用總體規劃的關系是點與面的關系。土地利用總體規劃主要在城市或村鎮發展用地的規模、方向和范圍上進行協調，確定城市或村莊和集鎮建設用地區的界限。建設用地內部的土地利用應根據城市、村鎮建設規劃的要求安排，土地利用總體規劃一般不作干預。這樣，兩個規劃和兩個部門在彼此的工作范圍和權力界限上基本是明晰的。但是，如果實施《城鄉規劃法》，把整個行政轄區作為城市規劃區，并且對于非建設用地的管理同樣要實施一定程度的干預，那么兩個規劃和兩個部門的職能和工作范圍在一定程度上將出現交叉和重疊，由此可能引起新的管理混亂，如何協調好這些矛盾就變得十分緊迫。

除此之外，在規劃法規系統內部也存在相互協調的問題。現行城鄉規劃建設管理的“二元”體制導致規劃的法規體系也呈現“二元”性:在城市建設中要遵守《城市規劃法》，執行相關的城市規劃標準;在城市范圍以外的鄉村地區則是遵守《村莊和集鎮規劃建設管理條例》，按照《村鎮規劃標準》執行。《城鄉規劃法》的出臺是否意味著《條例》的自動失效?目前城市和鄉村兩個規劃標準的統一有無可能?這都是值得規劃界認真研究并迫切解決的問題。

32　現行規劃管理體制面臨的挑戰

表面上看，城市和鄉村不同的法律規定和技術標準，是造成城鄉建設“兩張皮”的體制原因。因此，機構合并就成為最簡單最基本的改革思路。在1998年進行的建設部機構調整中，原來的城市規劃司和村鎮規劃司合并組成城鄉規劃司，體現了國家主管部門對城市和鄉村兩個系統的所有建設用地進行統一規劃建設管理的意圖。但進一步分析不難發現，造成鄉村建設失控的根本原因，并不僅僅是因為兩個規劃系統和兩種體制并存產生的摩擦，更主要的原因在于在現行管理體制和機制下，規劃的管理控制難以真正落實到鄉村地區。

實際上，目前我國的鄉村建設并非處于無法可依的狀態;如果鄉村規劃能夠按照國家的有關法規文件嚴格執行的話，也不會出現當前這種混亂無序的狀況。

但規劃的實施不僅需要法制保障，同時也需要行政保障和經濟保障，這絕非出臺一部法律就可以了事，也不象簡單的機構合并那么輕松。面對全國大部分地區的人口和可建設用地都位于鄉村的基本現實，規劃要覆蓋到整個鄉村地區，也就意味著規劃管理的地域范圍和人口規模較以往將有大幅度的擴大，實際上也將造成規劃管理的權力重心進一步下移，村鎮一級的規劃管理力度必須大大加強(張兵， 2000)。如果在規劃機構的設置、人員編制安排以及財力、物力的投入方面沒有保證的話，《城鄉規劃法》的落實也就成為紙上談兵。從某種意義上說，《城鄉規劃法》的出臺在賦予了規劃部門更多權力的同時④，也給他們的工作帶來了更多的責任和壓力。在當前城市規劃部門應對城市建設中的種種矛盾都有些力不從心的形勢下，他們是否有能力承擔法律所賦予的比過去艱巨得多的重任以及由此伴隨的巨大風險?

33　深圳實行城鄉一體化管理的實踐和啟示

深圳是全國最早實行城鄉一體化統一管理的城市之一。首先，在規劃編制上，新的《深圳市城市總體規劃(1996~2010)》擯棄了傳統的城市總體規劃只管城市不管農村的做法，將整個市域的土地資源作為一個整體，對城市建設用地和農業保護用地、生態保護用地等非城市建設用地在空間上進行了明確的劃定，從而較好地保證了城市建設與周邊資源環境的合理保護利用和相互協調，實現了國土資源的優化配置。

其次，在管理體制上，早在1989年就將規劃、國土兩局合并，行使全市城市規劃、土地管理及房地產管理職能，實現“規土合一”，使城市規劃緊扣國土資源的合理利用，使規劃真正成為土地利用和城市建設的龍頭。

1994年，為使規劃管理政策更直接、更快捷、更準確的實施，將全市各區的規劃、國土管理部門改組成為市規劃國土部門的派出機構，實行垂直領導;將鎮(辦事處)的規劃、國土管理職能從鎮城建辦劃出，設立規劃國土管理所，作為區規劃國土部門的派出機構，建立“市局———分局———國土所”三級垂直管理架構。實踐證明，這一機構改革，從根本上理順了規劃管理和土地管理的關系，協調了規劃管理機構與地方政府之間的關系，使規劃國土管理工作走上了集中、高效的軌道。

深圳之所以能夠比較有效推進城鄉一體化統一管理，除了歸功于政府的堅定決心和體制優勢外，還得益于以下三個方面的有利條件:首先，深圳的行政區范圍相對狹小而建成區規模較大，有可能將整個行政區作為城市規劃區實施統一管理;其次，經濟的快速發展使得全市域范圍的城市化人口超過90%，而農業在GDP總量中的份額不到1%，這為對全市域范圍實施城市化管理提供了基礎條件;第三，深圳的人均GDP在全國大中城市中居首位，其雄厚的經濟實力和政府在規劃方面的巨大投入，為規劃實施提供了強用力的物質保證。

但即使有上述諸多方面的優勢和有利條件，深圳對經濟特區外農村集體土地實施規劃管理時仍然遇到很大的困難和阻力，這也是造成深圳特區內外城市建設面貌迥異的重要原因⑤。而對于全國其它城市和地區來說，并不完全具備深圳的條件，實施城鄉一體化管理無疑將面臨更多困難。

4　現行規劃運作體系面臨重大變革和重構

自1990年《城市規劃法》正式實施以后，政府又相繼出臺了一系列配套的法規文件，使得我國的城市規劃編制工作基本形成了一個較為完整規范的體系;經過多年實踐后已經被大多數規劃設計和管理部門所熟悉掌握但《城鄉規劃法》出臺后，不僅城市規劃與社會經濟發展計劃、土地利用規劃之間的關系需要重新協調，而且現有規劃體系自身也面臨著進行重大調整的需要如果新的《城鄉規劃法》要求把規劃區推進到廣大的鄉村地區，甚至將整個行政轄區都納入規劃范圍，則現有的規劃編制內容和技術方法都需要進行重新修訂。

以往的規劃實踐，無論是總體規劃還是詳細規劃，都基本是以城市為工作對象展開的，包括目前進行的一些探索性的規劃，如概念規劃、法定圖則等等，亦基本如此。1983年全國開始的市帶縣的行政管理體制改革，推動了市域和縣域城鎮體系規劃的開展，但這些規劃研究的重點仍是區域內的中心城市和各級城鎮的發展定位和合理布局方面;對于鄉村的規劃究竟應該如何編制，無論理論還是實踐都明顯滯后。很顯然，鄉村的開發和建設具有與城市完全不同的特征，不宜采用與城市同樣的辦法處理，但至今并沒有形成一套有別于城市的規劃編制體系和方法。《城鄉規劃法》實施后，鄉村的規劃究竟怎樣與已經沿襲多年的城市規劃編制體系相銜接?究竟是重新制定一整套新的城鄉規劃編制系列辦法，還是依然按照原來的城市和鄉村兩個系列進行?如何審批?如何管理?由誰組織實施?這都是規劃界所需要馬上回答的問題。而從過去的理論儲備和實踐經驗看，規劃界都缺乏應對的準備。

5　結論和建議

進入21世紀的前20年乃至更長的時期內，中國的城市化進程將駛入“快車道”，城市規劃若不能及時應對這一巨大變化，不僅難以擔負起應有的責任，而且也將喪失自身進一步發展的最好機遇。從這一點看，盡早出臺《城鄉規劃法》，是及時應對城市化大趨勢的重要戰略舉措，將為城鄉協調發展提供更有力的法律支持和制度保障。但同時又必須清醒而深刻地認識到:一部《城鄉規劃法》的出臺，并不意味著過去阻礙城鄉協調發展的眾多制度性癥結都將迎刃而解，相反卻可能引起更為劇烈的新舊體制碰撞沖突，并對與規劃法緊密相關的一系列法規條例，包括專項法、從屬法等等，以及相關的重大制度安排，都提出了調整改革的緊迫要求。

為了減少制度變遷的交易成本，保證改革穩妥順利地展開，一個較為務實的途徑是:將《城鄉規劃法》作為指導我國城鄉發展的一個綱領性文件，只提出針對所有地區需要普遍遵守的原則而不涉及操作層面，作為建構我國規劃法規體系框架的基礎。

《城鄉規劃法》是我國城鄉規劃法規體系中的主干法，針對全國經濟發展不平衡、地區差距巨大的矛盾，在城鄉發展問題上建議只提出原則性要求，而將更多操作性的具體規定留給地方城市去選擇制定，保證規劃的主干法在面對全國千差萬別的情況時有較大的回旋余地;既保持主干法在相當長時期內的穩定性，也為地方的規劃法規建設和發展留下更多空間。各地可以根據自己發展的實際情況，制定適應本地的具有可實施性和可操作性的地方法規、規章等。在最近的戶籍制度改革中，廣東等經濟發達的省份在全國率先取消了沿襲數十年的農業和非農業“二元”戶口，實施按照實際居住地登記的戶口管理制度。這是城鄉發展中“自下而上”推進改革的一個典型范例，對于城市規劃也是一個有益的啟示。在國家總的法律精神的指引下，經濟發達地區應利用自身有利條件，抓住機遇，大膽創新，走在全國規劃改革的前列。

參考文獻(References)

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2　袁亞愚.中國農業現代化的歷史回顧與展望[M].四川大學出版社，1996.

3　張兵.漸進的規劃制度改革面臨的出路[J].城市規劃， 2000 (10).

4　陳宏軍，施源.櫛風沐雨二十年[C].見:城市規劃研究所99技術論文集(未出版).深圳市城市規劃設計研究院， 1999.

篇6

我國的空間規劃體系形成于計劃經濟時期[6],經過多年實踐探索與調整，逐步構建起包括國民經濟與社會發展規劃、主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃和生態功能區劃等的空間規劃體系，在優化開發格局、合理配置資源、促進區域協調發展方面發揮了重大作用[7].但是，各類規劃編制分別由不同部門主導，由于缺乏部門之間、規劃之間有效的協調與銜接機制，空間規劃存在規劃體系紊亂、規劃功能不清、總體協調與局部沖突現象并存等突出問題，如何建立統籌協調機制，促進規劃之間協調與融合是政府、學者近年來關注的問題[8],需要把完善區域規劃的形成機制，作為加快行政管理體制改革、規范政府行政行為的一項重點工作抓好[9].

黨的“十”報告提出要加快實施主體功能區戰略，推動各地區嚴格按照主體功能定位發展，構建科學合理的城市化格局、農業發展格局、生態安全格局，促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀。2011年我國城鎮化率超過50%,已進入新的“城市時代”,在城鎮化發展的新階段，創新空間規劃整合與協調機制，探索建立協調銜接、科學合理的空間規劃體系和“多規合一”的有效途徑，對于發揮城鄉規劃的引領和龍頭作用，推動工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的空間格局具有重要意義。推進主體功能區規劃、產業發展規劃、土地利用規劃、城鄉建設規劃、生態環境保護規劃“五規合一”,構建新型的空間規劃體系也是山西省國家資源型經濟轉型綜合配套改革的重要任務和推進以“一核一圈三群”為主體，協調發展的省域新型城鎮體系的重要工作。為此，有必要在梳理我國空間規劃問題、實踐探索基礎上，以山西省為例，來探討省域空間規劃整合與協調的框架、路徑與方法。

一、空間規劃體系協調面臨的主要問題

我國的空間規劃開始于1960年代的農業區劃工作，1980年代以后，逐漸確立了以區域開發規劃（包括國民經濟和社會發展規劃的相關部分）、土地利用規劃、城鄉規劃（城鎮體系規劃、城鎮總體規劃）三大規劃為核心的空間規劃系統。目前，空間規劃體系呈現出依據行政體系設置的并行體系特點，大體上分為四類：一是發展與改革委員會系統主導編制的國民經濟和社會發展五年規劃、主體功能區規劃；二是城鄉規劃建設系統主導編制的城鎮體系規劃、城鎮總體規劃、城鎮詳細規劃和鄉村規劃；三是國土資源系統主導編制的土地利用總體規劃；四是環境保護系統主導編制的生態功能區劃[10].產業發展規劃，如農業發展規劃、行業振興規劃等也有涉及產業布局的內容，但多數難以落實到具體的用地規模和位置。從協調角度來看，各種空間規劃存在法律授權、行政部門分割、規劃的技術標準、目標、重點和管理方式等方面的差異，給規劃的協調與銜接造成了一定困難。

1.規劃法律依據不同，缺乏主導性的空間規劃。

各規劃的職能決定法律地位的差異，法律地位反過來影響規劃的實施效能。從法律依據來看，國民經濟和社會發展規劃的依據是憲法，法律地位高于城鄉規劃和土地利用總體規劃；城鄉規劃、土地利用總體規劃依據分別是《城鄉規劃法》和《土地管理法》；主體功能區規劃、生態功能區劃等依據是國務院行政規章，理論上法律地位較低。從實踐層面來看，《城鄉規劃法》規定城市總體規劃、鎮總體規劃的規劃期限一般為二十年，但國民經濟和社會發展規劃的規劃期限通常為五年，以五年期限的國民經濟和社會發展規劃來指導二十年甚至更長期限的城鄉規劃編制，顯然難以具有現實操作性。國家“十二五”規劃綱要提出，“發揮全國主體功能區規劃在國土空間開發方面的戰略性、基礎性和約束性作用。按照推進形成主體功能區的要求，完善區域規劃編制，做好專項規劃、重大項目布局與主體功能區規劃的銜接協調。”而在法律依據方面，主體功能區規劃法律地位又低于城鄉規劃和土地利用規劃。

國外空間規劃體系多以單一體系為主，即一個行政層級往往以一個主導的空間規劃來指導全區域的空間發展策略。而我國目前的空間規劃編制、實施和監督主要是部門來承擔的，由于規劃法律依據不同、規劃審批權限、規劃控制和引導的著力點不同，在同一區域層面，缺乏具有法定意義的起主導作用的空間規劃，導致規劃之間的脫節，甚至相互抵觸。

2.基礎數據、技術標準與技術路線不一致，缺乏規劃編制的協調銜接機制。

不同類型空間規劃之間的協調，實際工作中會遇到編制所依據的基礎資料、統計口徑、分類標準、編制內容、編制技術路線等技術性操作層面的問題。如城鎮總體規劃和土地利用總體規劃之間，矛盾主要表現為：第一，規劃編制所依據的基礎資料、數據統計口徑不一致；第二，規劃編制采用的用地分類體系和標準不一致；第三，規劃的出發點不同，技術方法不同。城鎮總體規劃的基本思路是根據區域經濟社會發展的需求，采用以地區發展需求為主導的方法，從安排用地的角度看，更側重于“以需定供”,遵循自下而上的技術路線。土地利用總體規劃主要采用“以供定需”的方法，確定建設用地規模，反映的是自上而下的調控意圖。規劃理念和編制程序的差異，使得規劃在用地規模、空間安排方面更加難以做到協調與銜接[11].

3.規劃編制時間和期限不一致，缺乏規劃實施的協調與銜接機制。

在規劃期限方面，土地利用總體規劃的規劃期限由國務院確定，具體由國家土地行政主管部門對各級土地利用總體規劃的規劃基期、基期數據及規劃期限做出安排。而城鎮總體規劃，其規劃期限一般由負責組織編制規劃的政府根據城鎮的發展情況、發展趨勢等報經上級政府同意后確定。國民經濟和社會發展規劃期限以“五年”為基準，滾動編制。主體功能區規劃和生態功能區劃為近年新出現的空間規劃，在編制時間和期限方面與前兩者的協調也缺乏明確規定。由于各種規劃編制時間不同，造成規劃基期、基礎數據及規劃期限等的不同[8],難以在實際實施中進行協調與銜接。

4.審批和實施制度自成體系，尚未形成銜接順暢的管理工作制度。

城鎮總體規劃實行分級審批制度，從直轄市到建制鎮，相應的總體規劃審批也由國務院一直到縣級人民政府，均擁有規劃審批權。土地利用總體規劃則規定了十分嚴格的審批制度，只有國務院和省級人民政府能夠審批土地利用總體規劃，鄉鎮土地利用總體規劃可以由省級人民政府授權所設區的市、自治州人民政府批準。論文格式國民經濟和社會發展規劃由同級人代會審議通過，產業規劃、生態環境規劃等由同級人民政府審批，上級規劃對下級規劃控制較弱。不同規劃的審批和監管層次，依據規劃的作用地位和行政效力而有所不同，審批和實施制度自成體系，導致上下級規劃之間層次不清和不同規劃之間的矛盾。

二、空間規劃整合與協調的實踐探索

為適應城鎮化和城鄉統籌發展的新形勢，強化規劃在城鄉建設和經濟社會發展中的引領和控制作用，近年來，我國各地區積極探索規劃統籌協調新機制，加快推進規劃理念、規劃重點、規劃方法、規劃實施等方面的改革，不斷完善城鄉空間規劃體系。根據實踐探索的特點，結合已有的研究[11-14],概括為三種模式：

1.以行政機構改革與職能調整推動規劃整合模式。

上海、天津、武漢、深圳等大城市，通過規劃和國土部門整合建立“規劃與國土資源管理局”的規劃管理體制改革，推進以城市總體規劃和土地利用規劃“兩規合一”為主導的規劃協調。例如，2008年，深圳規劃和土地管理部門合并成立規劃國土委員會，將城市總體規劃和土地利用總體規劃統一由總體規劃處負責，“兩規”協調的力度大大提高，目前深圳“兩規”在建設用地規模范圍、基本農田保護等約束性指標上實現了充分協調和統一。其經驗是：第一，近期建設規劃成為“城規”與“五年規劃”銜接的重要抓手，積極推動由近期建設規劃和“五年規劃”構成的綜合協調各項城市建設行為的“雙平臺”建設。第二，為了進一步推動規劃協調與有效實施，強化近期建設規劃年度實施計劃的編制，不僅使其已經成為推動“城規”實施的有效手段，還是實現“城規”與“五年規劃”對接與協調的重要途徑。

2.以城鄉總體規劃為統領的城鄉統籌規劃協調模式。

廣州、成都、浙江等，以城鄉空間總體規劃為統領，推進規劃的協調。廣州市通過編制和實施《廣州城市總體發展戰略規劃2010-2020年》，率先探索以戰略規劃為統領，來協調主體功能區規劃、城市總體規劃與土地利用總體規劃，促成“三規合一”,重點是實現“一張圖、四條線、六統一”,即建立城市規劃建設“一張圖”,統籌劃定生態、基本農田保護和城鄉建設用地、產業區塊范圍“四條控制線”,實現發展目標、人口規模、建設用地指標、城鄉增長邊界、功能布局、土地開發強度等“六統一”.成都市以全域成都規劃為總架構，一張圖統領全局，堅持“六大統一”原則（空間統一謀劃、資源統一配置、政策統一制定、管理統一架構、標準統一設立、生態統一保育），實現了規劃對城鄉一體化的統領，確保統籌城鄉發展在各區域和各領域整體協調推進。浙江省通過編制市（縣）域總體規劃，實現“城鄉全覆蓋、空間一張圖”,并將其作為各項銜接的基本平臺。按照“分段銜接、側重近期、總量平衡、留有余地”的原則，以五年為一個時段開展規劃間的協調工作。

3.以重慶市、太原市為代表的“四規疊合”協調模式。

2007年，重慶市被定為全國統籌城鄉發展綜合配套改革試驗區。以此為契機，將區（縣）城鄉總體規劃試點作為規劃編制體系改革的重要環節。2009年，重慶市發展與改革委員會主導編制經濟、城市、土地、環境保護“四規疊合”實施方案，在總體上不改變現有四大規劃的編制方式和程序的基礎上，按照“功能定位導向、相互銜接編制、要素協調一致、綜合集成實施”的原則，探索規劃銜接與協調的實施機制。

太原市結合新一輪城市總體規劃，在山西省率先推進城市、經濟、土地、環境保護“四規合一”探索，在中心城區城市建設用地規模和范圍等方面土地利用總體規劃與城市總體規劃進行銜接，并且同步開展規劃環境影響評價，做到了與土地利用總體規劃、城市總體規劃、產業發展規劃、環境保護規劃的相互協調、有機統一。

三、完善空間規劃體系的基本思路與框架

建立和完善空間規劃體系，核心是將目前多部門主導的，涉及空間開發與利用的各種規劃進行整合，合理界定各種空間規劃的功能定位和規劃內容，進一步理順現有空間規劃之間的內在聯系和相互關系[15].針對山西省各類空間規劃編制現狀，立足現有“多規并存”的規劃編制體系，完善空間規劃的基本思路是，遵循“強化龍頭，橫向協調；完善層次，縱向指導”路徑，改變現有空間規劃“群龍無首”的局面，確立國民經濟和社會發展規劃綱要的指導地位，明確主體功能區規劃的基礎地位和市縣域城鄉總體規劃的龍頭地位，理清規劃體系的功能分工，抓緊編制實施主體功能區規劃，做好相關規劃與主體功能區規劃的協調銜接，試點開展市縣域城鄉總體規劃，注重研究編制重點區域協調發展規劃，加快形成全域覆蓋、城鄉統籌、功能清晰、橫向協調、上下銜接的空間規劃體系。

1.省域層面：建立以國民經濟和社會發展規劃綱要為指導，以主體功能區規劃為基礎的空間規劃體系。

編制和實施“主體功能區規劃”,是推動形成人口、經濟和資源環境相協調的國土空間開發格局，加快轉變經濟發展方式，促進經濟長期平穩較快發展和社會和諧穩定的重要手段。“十”報告中提出，要加快實施主體功能區戰略，推動各地區嚴格按照主體功能定位發展，構建科學合理的城市化格局、農業發展格局、生態安全格局。國家“十二五”規劃綱要提出，“發揮全國主體功能區規劃在國土空間開發方面的戰略性、基礎性和約束性作用。按照推進形成主體功能區的要求，完善區域規劃編制，做好專項規劃、重大項目布局與主體功能區規劃的銜接協調。”因此，在省域層面要加快探索建立以國民經濟和社會發展規劃綱要為指導，以主體功能區規劃為基礎的協調銜接的省域空間規劃體系。

突出國民經濟和社會發展規劃綱要的戰略導向，切實增強戰略性和宏觀性，突出指導方針、戰略任務、空間布局和重大舉措。改變規劃內容無所不包、涉及領域過寬的狀況，減少由市場機制發揮作用領域的內容，進一步充實政府履行公共職責的內容。突出主體功能區規劃在國土空間開發方面的戰略性和基礎性地位，加快實施主體功能區戰略，推動各地區嚴格按照主體功能定位發展；科學界定規劃編制領域，理清規劃體系的功能分工，推進相關規劃與主體功能區規劃的協調銜接。[ LunWenData.Com]

切實加強區域規劃編制，隨著經濟社會發展，以跨行政區的特定區域為對象編制的區域規劃已成為規劃體系的重要組成部分。要按照主體功能區確定的功能分區，加強都市圈、城鎮群等需統籌規劃、協調發展的重點開發地區和生態功能區、重點農業區等限制開發地區的區域規劃工作，強化區域規劃在相應特定區域的指導性、統籌性和約束性，增強編制工作中部門、地區之間的銜接和協調，發揮區域規劃統籌協調區域發展的作用。進一步明確專項規劃定位，堅持突出重點、有所為有所不為，合理界定規劃范圍與內容，切實改變目前專項規劃數量過多、內容空泛的狀況，努力增強針對性和操作性，使之成為本領域落實宏觀調控措施、審批項目和安排投資的依據。

2.市縣域層面：建立以國民經濟和社會發展規劃綱要為依據，以市、縣域城鄉總體規劃為主導的空間規劃體系。

市、縣域層面，規劃的空間面積比較小，自然和社會經濟的均質性比較強，各規劃的地域重疊、內容重疊相當嚴重。適應城鄉統籌發展的新要求，應將市、縣域城鄉總體規劃試點作為空間規劃編制體系改革的重要環節，以構建城鄉空間全覆蓋、各類規劃全銜接、專業部門全協調的城鄉總體規劃為平臺，以建立城鄉空間規劃管治制度為目標，推進各類專項規劃相互銜接，著力健全和完善城鄉規劃體系。

借鑒重慶市、廣州市、成都市、浙江省等通過編制縣市域總體規劃，實現“城鄉全覆蓋、空間一張圖”的經驗，突出市、縣域城鄉總體規劃在城鄉統籌發展和空間資源配置中的戰略導向作用，在開展市、縣域城鎮體系規劃基礎上，加快市、縣域城鄉總體規劃編制與實施的試點工作。以城鄉總體規劃為主導，統籌推進城鄉建設，加快形成“中心城市-縣城-中心鎮-中心村-特色村”一體化的城鄉體系，統籌安排城鄉產業發展和資源環境保護，統籌規劃城鄉基礎設施、公共服務設施和生態休閑設施，著力打造市縣域城鄉全覆蓋，集約、高效、可持續的空間格局，探索新型城鎮化和新農村建設有機結合的城鄉統籌發展的新路子。在城鄉總體規劃的宏觀指導下，重點在宏觀調控目標、區域發展方向、重要資源開發、重要空間保護、基礎設施等空間布局方面，做好各類規劃的銜接與協調，切實避免規劃內容自相矛盾。

3.城市層面：建立以國民經濟和社會發展規劃綱要為依據，城市總體規劃為主導的規劃體系。

以國民經濟和社會發展規劃綱要為依據，堅持城鎮總體規劃與土地利用、產業發展、基礎設施和生態環境等“多規融合”的原則，科學開展城鎮總體規劃修編，加強城鎮近期規劃、專項規劃和詳細規劃編制，形成以城鎮總體規劃為統領，近期建設規劃為重點，詳細規劃為基礎，各類專業、專項規劃為支撐的規劃編制體系。按照城鎮“擴容提質”和產城一體發展的要求，將各類產業園區納入城鎮總體規劃，統籌規劃建設城鎮新區和產業園區，推動城鎮建設與產業發展有機融合，使城鎮新區成為城市經濟社會發展新的增長點。

依據城鎮總體規劃，加快編制城鎮控制性詳細規劃，實現城鎮近期建設規劃范圍內建設用地控制性詳細規劃全覆蓋，為城鎮建設提供法定依據。同時，加強城鎮專項規劃編制，做好廣場、大型公共服務設施、重要交通設施和主干道兩側等重要地段的城市設計。

四、空間規劃整合與協調機制創新對策與行動

1.完善規劃編制的協調銜接機制，實現規劃目標、規劃標準、規劃內容、信息平臺“四個對接”.

建立城鄉建設、土地利用、產業發展、基礎設施和生態環境等規劃編制的協調銜接機制，是實現“多規融合”,保障經濟社會發展內容在空間上得到落實、空間規劃在經濟社會發展中得到體現的基礎。需要以城鄉規劃建設用地“一張圖”為平臺，按照定位清晰、功能互補，突出重點、側重空間，建立平臺、統一信息的思路，加快推進經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉總體規劃、產業規劃和生態環境規劃編制的協調銜接工作，保證發展“目標”、國土“指標”、規劃“坐標”、生態“底圖”的相互銜接。主要行動包括：

第一，科學界定各種規劃功能分工，加強各類規劃編制內容的創新。按照國民經濟和社會發展規劃定目標，主體功能區規劃定政策，城鄉規劃定布局，土地利用總體規劃定指標，生態環境規劃定底圖的分工模式，加強各類規劃編制內容的創新，突出規劃重點，減少重復編制、內容交叉。重點加強各規劃之間人口、經濟與用地規模，城鎮建設用地發展方向，產業用地布局，重要空間資源和生態環境保護的協調和建設時序安排。

第二，建設以“一張圖”為基礎的省、市、縣城鄉規劃空間信息平臺。利用第二次全國土地調查成果及年度地籍變更成果，推進“城鄉全覆蓋、空間一張圖”建設，以“一張圖”為基礎，建設城鄉規劃共同的地理空間信息平臺和管理系統，為規劃編制、實施、管理提供技術支持，促進各相關部門的信息互通、資源共享，促進各類規劃的“無縫銜接”.

第三，完善規劃協調法規與標準體系。制定與頒布《山西省“五規合一”指導意見》；完善國民經濟和社會發展規劃綱要、城鄉規劃、土地利用規劃、產業布局規劃、生態環境規劃等協調、銜接的地方技術標準體系。

2.完善規劃實施機制，建立近期規劃（五年規劃）和年度實施計劃制度。

發揮國民經濟和社會發展規劃綱要的統領作用，以五年為一個周期，滾動編制城鎮近期建設規劃和產業發展規劃等專項規劃，調整土地利用規劃，形成以近期規劃為抓手的規劃協調銜接機制，既可保證經濟社會發展規劃內容在空間上得到落實，又能使城鄉規劃、土地保護和開發利用規劃做到協調銜接。應依據國民經濟和社會發展規劃綱要，與政府任期目標相結合，滾動編制五年期的城鄉近期建設規劃、土地利用規劃、產業發展等專項規劃，在此基礎上制定國民經濟社會發展年度計劃、城鎮規劃年度實施計劃和土地利用年度計劃，建立規劃實施銜接機制。主要包括：

第一，抓好“十二五”后三年“五規”協調銜接工作。結合國民經濟與社會發展“十二五”規劃評估，同步制定各規劃“十二五”后三年行動綱要，重點抓好“五規”在發展目標及指標體系、人口與用地規模、建設用地范圍、建設用地與產業布局、重要空間資源與生態環境保護等方面的協調與銜接工作。

第二，與國民經濟和社會發展“十三五”規劃同步，開展城鎮近期建設規劃、土地利用近期規劃、產業發展專項規劃和生態環境專項規劃等與“十三五”規劃綱要相適應的近期規劃修編工作。

第三，編制城鎮規劃年度實施計劃，將近期建設規劃確定的目標任務和國民經濟社會發展年度計劃加以更具體的落實。強化各項規劃年度計劃的協調銜接，為政府協調各類建設項目、安排年度公共財政、調控年度土地投放提供支持。

3.健全規劃管理協調機制，形成職責明晰、分工有序、銜接順暢規劃協調管理工作制度。

按照城鄉統籌，全域覆蓋，多規融合的要求，加快推進規劃管理機構改革和管理機制創新，完善城鄉規劃委員會制度，健全規劃決策機制，強化規劃編制的部門聯動，逐步推進大中城市規劃管理機構改革，探索建立統一的規劃管理體制，加強村鎮規劃建設管理機構和隊伍建設，構建覆蓋城鄉的規劃管理網絡，建立全覆蓋的城鄉規劃監管體系。主要行動包括：

第一，健全城鄉規劃委員會制度。健全省、市、縣城鄉規劃委員會制度，修改完善《城鄉規劃委員會工作章程》，強化城鄉規劃委員會在規劃協同編制、聯合審查、成果匯交等方面的職能，建立健全城鄉規劃委員會審議、論證制度和工作規則，保障各層次、各部門規劃的有效銜接。先行先試，積極探索發展與改革、城鄉規劃、國土規劃等規劃管理部門的機構改革，逐步建立實體性城鄉規劃委員會。

第二，健全部門聯席會議制度和規劃專家論證制度。制定和頒布“山西省重大規劃協調會議制度實施辦法”,建立重大規劃協調會議制度，協調解決各類規劃編制、論證、實施過程中遇到的重大問題。

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我國涉及國土空間開發利用活動和布局的規劃眾多，其中，國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃引入早，影響大，并形成了相互獨立而相互影響的管理體系。然而，我國至今尚未形成統一的空間規劃體系，國土空間安排上也缺乏頂層設計，不同規劃之間缺乏明確的統屬關系，交叉重疊甚至相互沖突的問題突出，嚴重削弱了國家對國土空間的管控能力。因此，有必要對空間規劃體系現狀及發展趨勢進行系統反思，探索建立科學空間規劃體系的路徑。

一、國土空間規劃體系目前存在的問題

現階段，國土空間規劃體系呈多規分立格局，這種明顯的“分而不合”特征，使國土空間規劃體系表現出以下問題：不同規劃功能交叉、重復與不一致現象明顯。國民經濟和社會發展規劃、土地利用規劃和城鄉規劃往往在相同空間尺度并存，且各自獨立地對國土空間開發利用進行布局安排。例如：經濟社會發展規劃安排時往往不考慮城鄉規劃和土地利用規劃；城鄉規劃和土地利用規劃中涉及的重大基礎設施、產業布局、資源配置等，安排規劃時也往往難以與發展改革部門銜接。在一些城市，城市總體規劃與土地利用總體規劃建設用地空間布局不一致的部分約占規劃面積的75%。規劃之間的交叉、重復與不一致，限制了政府空間管控作用的發揮。規劃縱向層級體系不完善。首先，規劃管理中上層規劃戰略性、政策性不足和下層規劃操作性、適應性不強問題明顯。土地利用總體規劃按行政區劃編制，導致國家與省級規劃內容高度一致，市、縣、鄉級規劃內容高度一致，而省、市規劃之間的承上啟下作用則不清晰，尤其是縣，鄉級規劃的可操作性差。其次，上下層級規劃的銜接與反饋不強。城鄉建設規劃、經濟和社會發展規劃中上級規劃的對下約束力過弱；土地利用總體規劃中上下級規劃之間缺乏必要反饋，規劃指標脫離地方實際問題突出。再次，基層規劃的精準性和可操作性不足，許多土地利用的突出問題未能在規劃中得到較好的協調解決，難以滿足精細化管理需求。

規劃執行的效率須提升。首先，規劃管理碎片化問題突出：規劃編制過程中，主管部門與規劃人員對其他部門與人員意見重視不足；規劃審批上，土地利用總體規劃和城市總體規劃審批周期過長；規劃運行中,各類規劃獨立編制、各行其是,造成人、財、物的浪費。其次，規劃管理中過分注重政府權威，政府自由裁量權過大，各類規劃都過度依賴行政方法尤其是行政審批，社會方法、經濟方法等運用不足。再次，社會監督、行政處置、經濟制裁、技術檢查、監管措施等機制建設滯后。

二、加強空間規劃體系建設的思路

正確定位規劃職能，劃分規劃與市場界限。在社會主義市場經濟體制下，政府的主要任務和職能在于應對市場失靈和促進社會公平。國土空間規劃要與政府職能轉型相適應，在充分發揮市場配置資源決定性作用基礎上，通過確定國土空間開發、保護和整治格局，明確國土空間開發的底線、國土資源和生態環境保護的紅線，合理布局基礎設施建設，控制和約束人口流動、城鄉建設和產業發展向對公共利益損害最小化的空間調整，促進國土空間均衡發展，更好發揮政府在國土空間開發利用與保護中的作用。面向服務對象，構建空間規劃組合。應根據規劃作用對象和作用領域不同劃分不同類型規劃。首先，應區分政府和一般用地者兩類行為人，專門制定國土空間保護管控規劃，確定國土空間保護和管控底線，對政府的空間決策權力進行限制；以保護管控規劃為基礎，制定綜合空間規劃，對一般用地者行為進行規范，對各類專項規劃進行統籌協調；制定專項規劃，對各具體公共領域的空間進行安排。

科學構建規劃層次，銜接各層級政府事權。充分考慮國家、省、市、縣、鄉不同層級政府的行政、立法、司法權力的差異，以及不同層級行政區域空間尺度的差異，采取不同路徑形成國土空間綜合規劃。國家、省和區域層面空間規劃突出戰略性、政策性和指導性，可將國土規劃作為國土空間的頂層設計，統籌落實區域發展總體戰略、主體功能區戰略和“三大支撐帶”戰略。市、縣層面推進以土地利用規劃為基礎的“多規合一”，強化管控性、操作性和綜合性。鄉鎮層面強化村莊和社區土地利用詳細規劃的編制與實施，將各類空間規劃整合起來，建立詳細規劃的管理平臺和實施抓手，完善村莊規劃編制技術標準。合理細化規劃行政權責，梳理規劃編制實施的運行邏輯。在當前政治體制條件下，規劃編制決策和實施監督的權責，應主要通過上下級政府之間、政府與人大之間、政府不同部門之間以及政府與公眾之間關系的安排，形成分工明確、權責分明、相互監督的規劃行政體系。

三、空間規劃體系建設框架

構建以保護管控規劃為基礎、綜合規劃為引領的空間規劃編制體系,形成國家空間治理合力。確立“國土空間綜合規劃+保護管控規劃+專項規劃”的規劃體系。國土空間綜合規劃是各級政府提供公共服務的空間統籌安排，涉及行政轄區內城鄉開發、資源利用、生態保護、環境治理、基礎設施建設等各個方面，是各級政府的國土空間施政綱領。保護控制規劃是各級政府落實資源保護底線和生態保護紅線的規劃，確定國土空間開發邊界范圍，是國土空間綜合規劃的基礎和本底條件。專項規劃是各級政府相關部門牽頭編制的各項具體公共服務的空間布局規劃，要符合國土空間綜合規劃的總體安排。通過三類規劃的有機統一，實現宏觀、微觀層面的有效管控，達到對國土資源的統籌安排。

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【關鍵詞】上海市；城市總體規劃；土地利用總體規劃；銜接

一、 背景

土地利用總體規劃和城市總體規劃都肩負著推動社會經濟和城市建設發展、保護國土資源、維護城鄉生態環境的重要職責，是指導城鄉規劃和建設的重要綱領性文件；兩者有序銜接、統籌協調，對于加快上海經濟發展方式轉變具有十分重要的意義。

上海市以規劃和國土資源管理機構整合為契機，大力推進土地利用總體規劃和城市總體規劃的“兩規銜接”工作研究及實踐。

1、 政策的要求

《中華人民共和國土地管理法》第22條規定：“城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。”《城鄉規劃法》第5條也明確規定：“城市總體規劃、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編制，應當依據國民經濟和社會發展規劃，并與土地利用總體規劃相銜接。”

2、 發展形勢的需求

上海的土地規劃和管理工作面臨著“資源緊約束”階段發展轉型的必然要求。規劃期內，經濟社會快速發展使得城鎮、產業和基礎設施建設仍將保持較高用地需求，土地資源供需矛盾日益突出。同時，規劃要努力推動上海經濟增長由投資驅動向創新驅動轉變、產業發展由依靠傳統要素向依靠新興要素轉變、城鎮發展由規模擴張向功能提升轉變，探索資源節約型的新型發展之路。

因此，加快 “兩規銜接”工作，一是有利于進一步貫徹落實國務院批復的《上海市城市總體規劃（1999-2020）》，促進土地集約節約利用，落實最嚴格的耕地保護制度；二是有利于發揮規劃土地機構整合的體制機制優勢；三是有利于為維護上海長遠發展和生態安全預留空間，促進上海城市可持續發展。

3、 當前存在的主要問題

《上海市土地利用總體規劃（1997-2010）》和《上海市城市總體規劃（1999-2020）》分別于1999年和2001年經國務院正式批復。近年來，土地資源的開發利用和城市規劃的有效實施推動了經濟社會的發展，但也面臨著一些矛盾。

既有規劃建設用地規模很大，城市規劃總量超過下達指標

從既有規劃情況分析，城市規劃建設用地總規模已經超過了國家分配指標。

中心城向外蔓延式發展現象比較突出，空間結構亟需優化

中心城規劃楔形綠地與敏感區建設和控制力度較弱，寶山、閔行等集中城市化地區實際已與中心城連為一體，中心城西部地區已經成為外來人口集聚、建設用地明顯擴張的地區，引發了空間、交通、基礎設施、生態和環境等一系列問題。

建設用地結構有待優化，產出效能亟需提高

目前土地利用仍然主要延續外延式的擴展方式。2008年全市工業倉儲（區）用地約占現狀建設用地總量的三分之一，相對偏高，產出效益區域差異比較突出。

耕地后備資源有限，占補平衡問題比較突出

上海是土地資源缺乏型城市，后備耕地資源有限。

二、 實踐的思路和原則

城市規劃與土地利用規劃在各自編制過程中形成了不同的工作平臺、技術手段、方法與內容，要做到兩規銜接必然先要統一兩規的技術層面，同時確定兩規的各自主導的部分與共同協作的部分。

1、 科學確定規模，合理集約布局

兩規的核心都是用地規模與布局，兩規銜接工作重點是確定建設用地和基本農田的規模和布局。在長期的編制過程中城市規劃較側重于建設用地的規模與布局，基于人口增長和經濟發展預測的規劃建設用地規模往往較大；而土地利用規劃嚴格控制農用地轉為建設用地，依據上一級下達的基本農田保有量、建設用地總規模、建設占用耕地面積等指標進行控制，重在控制。

建設用地以及基本農田規模均是國土部下達的剛性指標，因此兩規銜接工作在規模方面以土地利用規劃為準，而城市規劃則在空間布局方面發揮主導作用。

2、 制定技術路線，建立充分協調的技術平臺

為協調用地規模與布局，兩規銜接的技術路線主要分為：梳理、疊加和增減三個階段。其中，在梳理階段，土地利用和城市規劃分別主要梳理土地利用現狀和規劃項目；在疊加階段，將基本農田和現狀建設用地分別與城市規劃方案進行疊加，在此基礎上分析建設用地和基本農田；在增減階段，確保近期重點條塊項目和重要的生態廊道，增減規劃建設范圍，消減規劃建設范圍外的現狀建設用地，以確保基本農田規模并優化建設用地布局。

對接用地分類，統一統計口徑

兩規銜接的基礎是用地分類標準的銜接。鑒于國土部下達建設用地指標的內涵，在用地分類對接中建設用地統計口徑將包括農村建設用地。

利用現有基礎，建立工作底版

兩規銜接的基礎是工作底版的統一，從而可以面向不同的規劃編制規范，靈活的加以分合。本次兩規銜接底版的精度采用1：2000，既兼顧了總體規劃的表現力，也符合項目審批的需求。

結合工作特點，確定工作平臺

本次銜接中AUTOCAD被確定為初期落實建設用地布局時的工作平臺，而ARCGIS則作為后期計算建設用地規模、落實基本農田布局以及出成果圖紙的工作平臺。

三、 研究思考及建議

上海市前期的兩規銜接工作對主要技術問題提出了解決方法，形成了較為可行的成果內容和技術路線。但是在工作中仍然遺留了部分不足之處，需在今后工作中進一步研究解決。

1、 建立長效機制

通過上海市本輪“兩規銜接”工作的開展，雖然經歷了兩規矛盾充分暴露時的困難和壓力，但最終還是體會到在城市化進程高速發展時期這項工作對城市有序發展的重要性。建議組織編制兩規的管理部門及上級部門應充分重視“兩規銜接”工作，并為其建立一種長效機制進行推廣。

2、 創造良好的政策環境

由于我國規劃管理部門和土地管理部門合并設立和單獨設立兩種模式，對“兩規銜接”工作的具體開展也可以采取兩種模式。兩部門合并設立的地區可由市規土局牽頭，邀請具有高資質的城市規劃設計院和土地利用規劃院聯合參加編制，將城市規劃的城鎮體系規劃和土地利用總體規劃充分銜接，形成“兩規銜接”研究成果，作為深入編制同一個區域城市總體規劃和土地利用總體規劃的依據。兩部門獨立設置的地區可提請當地政府牽頭建立兩個部門充分協調的機制或成立共同參與的編制組織。

3、 加強交流與合作

針對“兩規銜接”具體工作的開展，基本技術路線和思路應該是一致的，由于我國各地城市的具體情況不一致，所面臨的困難也不盡相同，處理的方式方法會很多，也呼吁從事此項工作的設計院加強聯系和交流，互相傳授經驗，將“兩規銜接”研究工作長期深入開展下去。

參考文獻：

1） 胡俊，規劃的變革與變革的規劃――上海城市規劃與土地利用規劃“兩規合一”的實踐與思考 [J]. 城市規劃，2010（06）.

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關鍵詞：城市、總體規劃、修編、思路

前 言：

城市建設和發展離不開城市總體規劃，長期以來城市規劃是各級政府指導與調控城市建設和發展的基本手段, 而城市總體規劃（以下簡稱總規）作為城市規劃體系中最基本的前提和框架, 其地位毋庸置疑, 它在協調城市發展過程中各方面的利益和關系上起著至關重要的調控作用, 特別是20 世紀90 年代初, 《城市規劃法》、《城市規劃編制辦法》、《城鎮體系規劃編制辦法》、《城市用地分類與規劃建設用地標準》和《歷史文化名城保護規劃編制要求》等規范和標準的頒布實施, 各地在對上一輪總規進行修編和調整后, 城市的經濟加快了發展速度, 極大推動了城市化的進程。建設用地日趨集約化和城市用地結構逐漸合理化使城市景觀和市政基礎設施有了明顯改善。總規受到空前的重視和認同, 即一個城市的發展必須有一個對城市總體布局全面、合理和前瞻性的安排, 城市建設和發展離不開總規。

1、城市總體規劃修編工作的客觀性和必要性

城市政府的主要職能包括規劃、建設和管理城市。在這三者之間，城市規劃是龍頭，沒有規劃就沒有健康有序的建設和管理。科學的規劃是城市發展歷史經驗的總結，是對城市發展實際條件的研究，是對城市建設科學規律的認識和應用，是城市科學發展的重要導向，也是城市建設的依據。編制好新一輪城市總體規劃，對城市未來的經濟和城市建設將起到引導作用。

美國城市理論家芒福德指出：“真正影響城市規劃的是深刻的政治和經濟轉變”。當前我們國家正處在由建立社會主義市場經濟向完善社會主義市場經濟的轉型時期，在建立社會主義市場經濟時期，一切以經濟建設為中心，發展是首要任務，城市規劃和建設也不例外；而完善社會主義市場經濟時期，則是以制度建設為中心，強調社會利益的公平分配和公共利益的最大化。因此，處于這一轉型期的城市總體規劃的編制，也必須從傳統的只注重城市規模、空間布局、土地利用等單一的技術工具型編制技術路線中覺醒，置身于時展潮流之中，與時俱進。中小城市由于自身發展的特點和實際建設的需求，其城市總體規劃的編制方法和內容應根據自身的條件來決定，并可有別于大城市。而且隨著人類進入了以網絡化、信息化為標志的新經濟時代，人類的生產、生活方式將發生深刻的變革。因此，中小城市在城市總體規劃編制中應有新的思路。

2、注重城市總體規劃與土地利用總體規劃修編工作的協調

國土資源部批準同意該市修編土地利用總體規劃是中小城市修編本輪城市總體規劃能夠得到建設部獲準的主要因素之一。中小城市應該首先成立城市總體規劃修編工作領導小組，然后通過此領導小組，以會議的形式，加強與土地利用總體規劃修編工作的溝通和協調。在領導小組溝通和協調工作中，應該始終本著在城市規劃區內，城市建設用地安排必須符合城市總體規劃確定的用地布局和發展方向，城市總體規劃中建設用地規劃、范圍與土地利用總體規劃確定的城市建設用地規模、范圍一致，將規劃區內確定的基本農田明確列為禁建區。在具體的工作中，遇到城市總體規劃與土地利用總體規劃在用地分類、建設用地的確定、工作區域、技術路線等方面存在標準和規范采用不一致的現象，當遇到這種情況時，為使兩個規劃范圍和規模相吻合，政府應該采取將城市總體規劃總圖與土地利用規劃總圖疊加的方式，逐區域、地塊落實兩個規劃差異，當遇到對兩個規劃存在不一致的現象時，中小城市人民政府應該以市長專項會議的形式逐一協調落實。

3、堅持人本主義，落實科學發展觀，強化總體規劃宏觀調控引導能力

中小城市總體規劃修編，應該基于科學發展觀，從滿足人的發展需要和構建和諧社會的要求出發，對城市結構、城市功能、生態環境、社會事業、居民住宅等諸多內容進行新的規劃，并特別明確了其中強制性內容和條款，把規劃的公共政策屬性落到實處，著力提高總體規劃宏觀調控引導能力。突出資源集約利用，緊湊集中發展，建設節約型城鎮。《總規》提出要求，以資源環境條件為前提，統籌區域和城鄉協調發展。

4、城市總體規劃一般步驟及重點內容

城市總體規劃首先分析城市發展面臨的新形勢，從而確定城市的職能、發展目標，并制定發展方向與步驟；城市規劃確定了城市的規模，建立長遠的城市布局、建設最適宜居住的城市風貌，營造城市新的經濟增長點。

城市總體規劃內容一般包括：①論證城市發展依據，確定城市性質和發展方向,預測城市人口規模,選定有關的城市規劃定額指標；②進行城市用地選擇，確定規劃區范圍和城市用地發展方向；確定城市布局形式和城市功能分區；③制定城市道路系統規劃和城市交通規劃；④制定給水、排水、防洪、供電、供熱、燃氣供應、郵電和城市用地工程準備措施等各項工程規劃，并制定城市工程管線綜合設計的規劃；⑤制定城市活動中心和主要公共建筑位置的規劃方案；⑥制定城市園林綠地系統規劃；⑦制定城市郊區規劃;⑧地震設防城市應制定城市防震規劃;⑨改建舊城區的城市，應制定城市改建規劃；⑩擬定實施規劃的步驟和措施等等。

4.1 強化生態優先

對于貴州大多數中小城市，其具有多山、多水、自然資源豐富的特色。對此，城市修編要特別注重山水城市風貌的塑造、風景名勝區的保護、生態敏感區保護以及組團綠化隔離帶的保護。生態敏感區保護、縣城區總體規劃設計和防災減災專項規劃等核心內容應該被作為強制性條款納入總體規劃中，同時在規劃區范圍內應該專門進行空間管制區規劃(確定已建區、適建區、限建區和禁建區)，對生態環境容量進行綜合分析，劃定非建設空間，劃出組團綠化隔離帶，并以強制性條款固定下來，確保各片區由自然山體和河流分隔，組團及功能區之間由公園綠地、郊野公園、生態農業區、林地、市政走廊等隔離，避免相互粘連發展。

4.2 公共交通優先發展戰略

在中小城市總體規劃修編過程中應該結合該城市的條件和發展需求，從城市公交、公交站場及換乘樞紐等多角度展開專題調查和研究，全面落實以公共交通為主的交通發展模式，構建以城市公交為主體，索道、扶梯等特色公交為輔助的公交網絡，支撐城市發展。中小城市各區之間，應該加強交通換乘樞紐建設，依托省際公路改造與建設，輔以公共交通系統，實現便捷、環保、安全的公共交通聯系。

4.3 綜合防災，確保城市安全

在城市規劃修編中，政府應該全面落實城市安全的必要措施，提高城市整體防災能力和救助能力，確保城市安全。這不僅能使居民的生命安全得到保障，而且還有利于整個社會的安全穩定。規劃修編應該提出控制城市中心城區開發容量，應該要求建設用地和避開地質災害易發區、滯洪區、生態敏感區和禁建區；完善醫療急救網絡，應該提高應對社會性公共衛生事件能力；結合城區公園、綠地、廣場、運動場等災害避難所，確保場所面積充足和疏散通道暢通，充分利用地下空間防災避險；應該加強對危險品科研、生產、儲存、運輸和使用的管理，在治理現有危險源同時，避免產生新的不安全隱患；重要目標應該相對分散布局，考慮人防要求；加強流行性傳染病的預防與控制。

4.4 引導住宅建設

住宅專項規劃是中小城市總體規劃修編一項重要內容。規劃修編應該提出要面向不同收入階層，建立完備住宅供給體系，滿足不同層次的住宅需求，而不應該僅僅能滿足少數人的需求。特別要重點提高廉租房和經濟適用房供給比例，解決好中低收入家庭住宅，控制高檔商品房住宅發展。在此基礎上，應該進一步完善住房市場，加強政府對住房市場干預和調控，由政府主導供給經濟適用房和廉租房。同時，規劃還強調，要建設環境優美新型社區，使之成為服務市場化、保障社會化基本單位。現有住區應該以完善住房配套設施和改善社區環境為主，降低密度，增加綠地。新建住區應該以公共交通為導向，形成密度適中、相對緊湊的住區。

篇10

一、《城鄉規劃法》實施一年來的基本情況

《城鄉規劃法》頒布實施以來，市委、市政府高度重視城鄉規劃建設管理工作，在過去工作的基礎上，始終堅持規劃先行，不斷完善“政府主導、專家論證、公眾參與”的決策機制，促進了我市城鄉規劃工作的科學化、規范化、法制化。

（一）城鄉規劃統籌正在形成共識。《城鄉規劃法》的頒布施行，打破了多年來城鄉二元結構規劃管理模式，城鄉分治，只重城市規劃不重鄉村規劃的觀念得到改變。“協調城鄉空間布局，改善人居環境，促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展”正在全市廣大干部群眾中形成共識。

（二）城鄉規劃體系逐步完備。一是完成了我市城市總體規劃的修編工作，將木店組團納入到城市規劃區范圍，城市空間結構調整為“一個中心＋三個組團”，即中心城區、巖屋廟組團、金橋組團和木店組團。二是制訂實施了156個村的村莊規劃。據統計，20__年我市農民新建房2197戶，建在規劃點內的1772戶，規劃點以外建房425戶。三是編制了《巖屋廟工業園區控制性詳細規劃》、《城市交通規劃》、《關陵廟保護性開發利用規劃》、《長坂坡規劃》以及《住房建設規劃》、《農（居）民建房控制性詳細規劃》等，初步形成了從總體規劃到專業規劃、控制性詳細規劃的規劃體系。

（三）城市規劃管理水平不斷提高。一是制定了相關政策措施。先后出臺了《當陽市城市規劃管理技術規定》、《當陽市城市規劃區個人住宅建設規劃管理辦法》、《當陽市城市“四線”管理辦法》以及《當陽市農民公寓建設有關問題的通知》等規范性文件，近期，又出臺了《當陽市村鎮個人住宅建設規劃和用地管理暫行辦法》，細化規劃管理工作做到了有章可循。二是強化規劃審批管理，城市、個人住宅建設過多過濫情況得到有效遏制。三是科學定位城市發展方向、產業布局和功能分區，逐步解決城市功能分區不明晰的問題。四是推進城市成片開發，合理布局居民點。通過文化廣場、城東新區、錦繡江南小區等地綜合開發，城市面貌和市民居住環境得到明顯改觀，城市土地得到增值。

（四）規劃執法力量得到加強。今年1月6日，我市成立了城市管理行政執法局，負責全市城市管理行政執法工作。截止到目前，市城市管理行政執法局共查處規劃違法案件164件，結案30件，查處無規劃手續或擅自變更審批內容的116件，拆除違章建筑和亂搭亂建共48處，建筑面積2487.75平方米。規劃執法力度得到加強。

二、《城鄉規劃法》貫徹實施中存在的主要問題

（一）《城鄉規劃法》的宣傳缺乏深度和廣度。各地各部門在《城鄉規劃法》頒布實施后，采取多種形式進行了宣傳貫徹。但由于《城鄉規劃法》頒布實施的時間不長，廣大市民對規劃法學習不夠。尤其是在農村，部分農戶和少數干部對《城鄉規劃法》的主要內容知曉率低，規劃意識淡薄，只注重自身利益和眼前利益，缺乏整體本文來源：文秘站 觀念和大局意識。

（二）城鄉規劃體系建設還不夠完善。一是由于目前正處在城鄉規劃二元結構向城鄉一體化轉變的過渡期，全市城鄉建設“一盤棋”統籌規劃的機制尚未形成。二是控制性詳細規劃覆蓋率低。控制性詳細規劃是規劃管理和審批的法定依據，目前我市控詳規覆蓋率僅為38%。三是現有村莊規劃在編制過程中，由于時間倉促，缺乏調研論證和群眾的廣泛參與，部分村莊規劃不符合當地實際，存在矛盾。首先是現有村莊規劃與土地利用總體規劃的矛盾。現有村莊規劃中的部分居民點屬于基本農田，而不能占用，導致村莊規劃難以實施。其次是現有村莊規劃與農村生產生活實際需要的矛盾。現有些村莊規劃居民點離農戶的責任田和責任山太遠，農民從事生產管理活動不方便，尤其是在偏遠山區，情況更為突出，導致農戶不愿到規劃點建房。同時，現有村莊規劃的居民點，基礎設施建設沒有資金來源，對農民缺乏吸引力。

（三）土地集約利用不夠。一方面，受飛機場凈空限高的影響，城市土地開發強度不高。同時部分工業企業用地規模偏大，少數企業多圈多占，圈而不用，導致土地集約節約利用不夠，城市發展建設可用地不足。另一方面，我市農村大多數村組為自然村落，居住分散，部分農戶宅基地面積過大。還有部分已建新房的農戶不愿把老宅基地交村，影響了土地集約經營和規模化生產，造成了土地資源的浪費。

（四）城鄉規劃管理難度大。一是管理體制不順。7個鎮的村莊規劃建設管理由國土資源所負責各項具體工作。由于此項工作專業性強，加之管理區域大、人手少、經費不足等因素影響，導致管理流于形式，農村建房基本上處于失控狀態。二是農民建房審批辦證程序復雜。據調查，農戶建房要將所有證件辦齊一般需時一個月以上，往返城區不少于兩次。因此，絕大多數農戶無證建房。20__年全市農戶建房2197戶，未辦理相關證件的就有1325戶，占農戶建房總數的60.3%。三是土地置換難度大。由于規劃居民點部分在承包到戶的責任田，承包人要么不愿意讓他人將房建在自己的責任田里，要么就漫天要價，導致部分建房戶因調田無望而不得不另選址建房。四是相關政策不配套，相關部門協調配合不夠， 管理工作難以開展。按照村莊規劃一些屬于取締居民點內的房屋以及拆遷房屋的補償，沒有具體政策規定及實施辦法和操作規程，在實踐中土地流轉和房屋拆遷安置工作很難開展。城區居民的危房政府收儲政策及安置問題，相關部門落實不到位，也在一定程度上制約了村莊規劃的實施。五是建房不規范。部分農戶建房時相互攀比、各行其事，屋臺子一個比一個高，甚至有的正負零相差70—80公分，造成高低不平，積水難排，引發鄰里糾紛。六是去年的雪災、風災之后，為盡快恢復重建，保證災民有房住，放松了規劃的管理工作。根據各鎮（辦事處）上報數據，去年全市因災重建（含維修翻新）1419戶。其中在規劃點內建房1169戶，占82.3%；辦證戶214戶，只占22.1%。

（五）建設資金投入不足。一方面，城市規劃區內“城中村”農民公寓的建設不能滿足拆遷農戶的住房需求。據調查，目前我市擬建農民公寓1394套，已建成（指年內完工的在建項目）574套，而城市規劃區內有住房需求的農戶達1526戶，供需矛盾突出，建設投入不足。另一方面，由于財政轉移資金有限，村級集體經濟薄弱，規劃點水、電、路等基礎設施難以配套。

三、貫徹實施《城鄉規劃法》的對策建議

（一）進一步加大《城鄉規范法》及相關法律的宣傳力度。從落實科學發展觀、構建城鄉一體化新格局的高度，充分認識城鄉規劃建設管理的重大意義，要采取多種形式，全方位的宣傳《城鄉規劃法》。尤其是要加強對農戶的宣傳，要將村莊規劃的內容廣而告之，做到家喻戶曉。要向農民廣泛宣傳“一書兩證”制度、農村宅基地審批管理辦法、申請條件和報批程序。同時，通過總結推廣村莊規劃建設管理的先進典型，（如半月鎮先鋒村遷村騰地示范點和新中源項目拆遷安置點等），以現場會的形式教育引導農戶增強規劃意識，形成依法依規建房的良好氛圍。

（二）進一步完善城鄉規劃體系，提高規劃編制的科學性。一是在完善我市城鄉規劃體系時應遵循城鄉統籌、區域統籌、先規劃后建設的原則，綜合考慮局部與全局、近期與遠期、需要與可能、發展與保護等各種關系，適度超前，統籌兼顧。二是要堅持以人為本的理念，加大規劃的公眾參與度，提高規劃編制水平，高起點、高標準、高質量地做好城鄉規劃。三是要結合今年土地利用總體規劃修編工作，進一步完善村莊規劃，保持村莊規劃與土地利用總體規劃的一致性，增強村莊規劃的可操作性。四是要進一步擴大控制性詳細規劃的覆蓋率。

（三）完善各項規章制度，積極探索規劃管理新機制。一是建立規劃實施的保障機制。堅持按照規劃辦事，充分發揮城鄉規劃對城鄉建設和發展的引導調控作用。二是建立規劃實施的責任追究機制。堅持先規劃后建設，確保各類建設按規劃實施。把所有建設活動都置于規劃全方位管理，全過程監督之下，切實維護規劃的權威性、嚴肅性和連續性。三是建立土地集約節約利用機制。堅持先規劃、后供地，要制定各類用地標準，作為供地依據，合理確定用地規劃和開發強度，以促進持續可協調發展。四是建立市、鎮、村三級城鄉規劃建設管理網絡機制。五是建立目標考核機制。市目標考核辦公室要將城鄉規劃執行情況納入市直相關單位和鎮（辦事處）目標考核內容。各鎮（辦事處）也要將規劃執行情況納入村干部年度考核范圍，與各村簽訂目標考核責任狀，制訂獎懲措施，調動各地各部門加強管理的積極性。