導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇機(jī)關(guān)事業(yè)單位調(diào)整工資方案，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關(guān)鍵詞：機(jī)關(guān)事業(yè)單位；養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；改革；河北

一、河北省機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革內(nèi)容

（一）新制度實(shí)行的時(shí)間、實(shí)施的人群及繳費(fèi)比例。河北省機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)新制度自2014年10月1日起實(shí)施，新制度實(shí)施的范圍包含按照公務(wù)員法管理的單位、參照公務(wù)員法管理的機(jī)關(guān)（單位）、失業(yè)單位及其編制內(nèi)的工作人員。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)新制度的繳費(fèi)由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，單位繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的比例為本單位繳費(fèi)工資基數(shù)的20%，個(gè)人繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的比例為本人繳費(fèi)工資的8%，由單位代扣。以鹿泉區(qū)為例，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)新制度實(shí)行中堅(jiān)持“嚴(yán)格把關(guān)、穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，符合一個(gè)，登記一個(gè)。所有符合參保登記條件機(jī)關(guān)事業(yè)單位已全部納入新制度繳費(fèi)，截至2018年5月，共計(jì)完成476家單位的參保登記工作，涉及在職人員9，702人，退休職工3，966人。

（二）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)的確定。以鹿泉區(qū)為例，機(jī)關(guān)單位（含參公單位）工作人員的繳費(fèi)工資基數(shù)包括：本人上年度工資收入中的基本工資、國(guó)家統(tǒng)一的津貼補(bǔ)貼、規(guī)范后的津貼補(bǔ)貼、年終一次性獎(jiǎng)金。事業(yè)單位工作人員的個(gè)人繳費(fèi)工資基數(shù)包括：本人上年度工資收入中的基本工資、國(guó)家統(tǒng)一的津貼補(bǔ)貼、績(jī)效工資。個(gè)人繳費(fèi)工資基數(shù)超過(guò)河北省上年度在崗職工平均工資300%以上部分，不計(jì)入個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)；低于河北省上年度在崗職工平均工資60%的，按在崗職工平均工資的60%計(jì)算個(gè)人繳費(fèi)工資基數(shù)。目前，鹿泉區(qū)個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)沒(méi)有超過(guò)河北省上年度在崗職工平均工資300%的，部分病休人員工資低于河北省上年度在崗職工平均工資60%，已按河北省在崗職工平均工資的60%計(jì)算個(gè)人繳費(fèi)工資基數(shù)。

（三）“老人”、“中人”、“新人”人群的確定。根據(jù)我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革方案，在養(yǎng)老保險(xiǎn)改革啟動(dòng)時(shí)已退休的稱之為“老人”，“老人”不再改變待遇享受辦法；在改革啟動(dòng)前（2014年10月1日）參加工作改革啟動(dòng)后退休的稱之為“中人”，按改革后的新制度規(guī)定繳費(fèi)并計(jì)發(fā)待遇；在改革后參加工作的稱之為“新人”，完全按照新制度來(lái)執(zhí)行。這種“老人老辦法、新人新辦法、中人過(guò)渡辦法”是我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)順利實(shí)施的保障。以鹿泉區(qū)為例，目前共有1，200名退休“中人”。本次改革遵循改革前與改革后待遇水平相銜接的原則。立足增量改革，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡。對(duì)改革前已經(jīng)退休的人員，保持現(xiàn)有的待遇并參加今后的調(diào)待調(diào)整；對(duì)改革后參加工作的人員，通過(guò)建立新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)待遇的合理銜接；對(duì)改革前參加工作、改革后退休的“中人”實(shí)行過(guò)渡性措施，保持待遇水平不降低，設(shè)立10年過(guò)渡期，過(guò)渡期內(nèi)實(shí)行新老待遇計(jì)發(fā)辦法對(duì)比，保低限高。參保人員達(dá)到退休年齡、繳費(fèi)年限（含視同繳費(fèi)年限）累計(jì)滿15年及以上，辦理退休手續(xù)后，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。

（四）職業(yè)年金的建立。隨著機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，職業(yè)年金相關(guān)的制度及配套文件紛紛出臺(tái)，職業(yè)年金的建立使得機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革得以繼續(xù)推進(jìn)。通過(guò)職業(yè)年金的建立，解決改革前后養(yǎng)老金待遇水平差距的問(wèn)題。鹿泉區(qū)在實(shí)施基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上，建立了職業(yè)年金制度。職業(yè)年金繳納基數(shù)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)一致，單位按8%繳納，個(gè)人按4%繳納。職業(yè)年金的經(jīng)辦管理工作由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。工作人員達(dá)到國(guó)家規(guī)定的退休條件并辦理退休手續(xù)后，可按月領(lǐng)取職業(yè)年金待遇。

二、河北省機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革困境

（一）機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還需完善。隨著《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》的頒布與落實(shí)，以及河北省一系列相關(guān)制度的出臺(tái)，河北省機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)建立了與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)相一致的制度，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)的并軌。但在實(shí)際的政策實(shí)施過(guò)程中，由于地區(qū)間的差異、機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)單位本質(zhì)上的差異，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也存在差異性。例如，政策對(duì)于改革前原機(jī)關(guān)事業(yè)單位試點(diǎn)期間欠繳的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)作出了處理意見(jiàn)，但是對(duì)于改革前由企業(yè)轉(zhuǎn)入機(jī)關(guān)事業(yè)單位的人員，在企業(yè)工作期間的中斷繳費(fèi)問(wèn)題未做出明確說(shuō)明。

（二）“中人”養(yǎng)老金待遇方面還需落實(shí)。在進(jìn)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革中，“中人”這一群體因待遇水平可能會(huì)下降的問(wèn)題對(duì)改革有所抵抗，但隨著政策的宣傳和改革的推進(jìn)，“中人”人群逐步進(jìn)行了思想上的轉(zhuǎn)變，積極參與到機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革當(dāng)中來(lái)。但因河北省機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革實(shí)施準(zhǔn)備期（2014年10月1日至實(shí)際開(kāi)展機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)核心業(yè)務(wù)結(jié)算月之前這一段時(shí)期）基金清算工作尚未全部完成，省養(yǎng)老保險(xiǎn)信息系統(tǒng)尚未開(kāi)發(fā)補(bǔ)繳模塊，現(xiàn)補(bǔ)繳工作以及退休“中人”的待遇重新核定工作尚未開(kāi)展。

（三）職業(yè)年金制度的完善與運(yùn)營(yíng)。截至目前，全國(guó)已有4個(gè)省出臺(tái)了職業(yè)年金實(shí)施意見(jiàn)（山東、福建、新疆和河北），并有13個(gè)省已經(jīng)完成了基金清算工作，河北省排名靠后。目前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金已經(jīng)明確了覆蓋范圍和職業(yè)年金的籌資方式，并初步建立了職業(yè)年金的轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制。但從實(shí)施情況來(lái)看，職業(yè)年金在制度和運(yùn)營(yíng)方面仍需進(jìn)一步完善。例如，職業(yè)年金的建立主要是為彌補(bǔ)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金待遇，但由于職業(yè)年金本身與企業(yè)年金的差異，導(dǎo)致目前的職業(yè)年金制度有可能導(dǎo)致新的不公平；在機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員轉(zhuǎn)進(jìn)、轉(zhuǎn)出時(shí)，職業(yè)年金的續(xù)接辦法欠具體，流動(dòng)性有待加強(qiáng)；職業(yè)年金制度在稅收政策方面政策不太完善，缺乏激勵(lì)機(jī)制。

三、河北省機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革展望

（一）探索機(jī)關(guān)事業(yè)單位人力資源管理新模式，注重政策上的公平。統(tǒng)一機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是邁向制度公平的重要一步，但這種公平不僅僅是形式上的公平，更重要的是兩者實(shí)質(zhì)上的公平。一方面編制管理本身已不適應(yīng)當(dāng)前機(jī)關(guān)事業(yè)單位的人力資源管理需要，因此將養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革附加在編制之上顯然不合理；另一方面目前城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)在籌資方式、保障水平方面差距較大，那政府就成為最后的財(cái)政兜底，因此探索建立職業(yè)年金可以減輕政府財(cái)政壓力，化解轉(zhuǎn)制成本。

（二）實(shí)現(xiàn)“中人”待遇的平穩(wěn)過(guò)渡。河北省為解決大齡“中人”的待遇問(wèn)題，全省已連續(xù)兩年（2016～2017年）為機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)退休人員同步調(diào)整養(yǎng)老金。河北省要盡快開(kāi)展“中人”養(yǎng)老金的補(bǔ)繳工作以及退休“中人”的待遇重新核定工作，對(duì)所需資金進(jìn)行分析測(cè)算，確?；I措資金的到位。同時(shí)，也要注意社?；鸬娘L(fēng)險(xiǎn)防控，完善、建立健全風(fēng)險(xiǎn)防控管理制度，保證“中人”待遇的平穩(wěn)過(guò)渡。

篇2

關(guān)鍵詞：公職人員，退休，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度有了迅速的發(fā)展，在1997年正式建立起了企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。但時(shí)至今日，國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)還延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的模式，具體表現(xiàn)為：公職人員的現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍維持不變；全部由財(cái)政供款的事業(yè)單位，仍維持現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；已改制為企業(yè)的，執(zhí)行現(xiàn)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并保持已退休人員基本養(yǎng)老金水平不變；由財(cái)政部分供款的事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)，在調(diào)查研究和試點(diǎn)的基礎(chǔ)上另行制定。這種由國(guó)家財(cái)政全權(quán)負(fù)責(zé)的養(yǎng)老方式不但不利于整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立，還會(huì)影響到人員之間的自由流動(dòng)，并加劇國(guó)家財(cái)政困難。故建立相應(yīng)的公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是整個(gè)社會(huì)的迫切要求。本文通過(guò)對(duì)中外公職人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的比較，對(duì)我國(guó)公職人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革提出建議。

一、我國(guó)公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)情況

(一)公職人員的界定

從法律角度講，我國(guó)公務(wù)員與我國(guó)的國(guó)家于部已不是同一口徑，“各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)中(除工勤人員)的工作人員”以外的傳統(tǒng)國(guó)家干部稱為事業(yè)單位人員，諸如各種教育、科研、衛(wèi)生人員和軍人都未包括在公務(wù)員范圍內(nèi)。政府公務(wù)員與其他干部在基本崗位、職務(wù)系列和各方面待遇上，均有法律規(guī)定的區(qū)別，這種情況使公務(wù)員和其他事業(yè)單位人員在養(yǎng)老保險(xiǎn)立法與管理上有了自己的獨(dú)特性又有交叉性。故在本文中，將公職人員的概念定義為實(shí)行幾乎相同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的國(guó)家機(jī)關(guān)及相關(guān)事業(yè)單位的工作人員，即公務(wù)員(含參照國(guó)家公務(wù)員制度管理的事業(yè)單位工作人員)和由國(guó)家財(cái)政全額供款的事業(yè)單位的工作人員。

(二)我國(guó)公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)基本情況

1.公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀

(1)現(xiàn)行的退休規(guī)定

國(guó)家公務(wù)員的退休條件規(guī)定為：①男年滿60周歲，女年滿55周歲，或者喪失工作能力的，凡符合條件之一者應(yīng)當(dāng)退休；②男年滿55周歲，女年滿50周歲，且工作年限滿20年的，經(jīng)批準(zhǔn)可以提前退休；③工作年限滿30年，本人提出要求，經(jīng)批準(zhǔn)可以提前退休。

事業(yè)單位工作人員的退休條件規(guī)定為：①男年滿60周歲，女干部年滿55周歲、女工人年滿50周歲、工作年限滿10年的應(yīng)當(dāng)退休；②男年滿50周歲、女年滿45周歲、工作年限滿10年，經(jīng)醫(yī)院證明完全喪失工作能力的，可以提前退休；③因工致殘，經(jīng)過(guò)醫(yī)院證明完全喪失工作能力的，可以退休。

此外，對(duì)高級(jí)公務(wù)員的退休年齡還有一些補(bǔ)充規(guī)定：一是對(duì)擔(dān)任省長(zhǎng)、部長(zhǎng)職務(wù)的，不分男女均規(guī)定為65周歲，二是對(duì)擔(dān)任副省長(zhǎng)、副部長(zhǎng)和正副司局長(zhǎng)及相當(dāng)職務(wù)的不分男女均規(guī)定為60周歲；三是對(duì)少數(shù)高級(jí)專家，經(jīng)過(guò)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長(zhǎng)退休年齡。其中，副教授及相當(dāng)這一職稱的最長(zhǎng)不超過(guò)65周歲，教授及相當(dāng)這一職稱的最長(zhǎng)不超過(guò)70周歲。此外，對(duì)學(xué)術(shù)上造詣高深，在國(guó)內(nèi)外有重大影響的杰出高級(jí)專家，可以暫緩?fù)诵荨?/p>

(2)公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)享受的條件和待遇

國(guó)家公務(wù)員退休后，其基礎(chǔ)工資和工齡工資按本人原標(biāo)準(zhǔn)的全額計(jì)發(fā)，職務(wù)工資和級(jí)別工資兩項(xiàng)之和按規(guī)定比例計(jì)發(fā)，工作年限滿35年的按88%計(jì)發(fā)，工作年滿30年不滿35年的按82%計(jì)發(fā)，工作年滿20年不滿30年的按75%計(jì)發(fā)，其中工作年滿10年不滿20年的按60%計(jì)發(fā)，工作年限不滿10年的按40%計(jì)發(fā)。

事業(yè)單位工作人員退休后，按本人職務(wù)工資和津貼之和的一定比例計(jì)發(fā)，其中工作年限滿35年的按90%計(jì)發(fā)，工作年限滿30年不滿35年的按85%計(jì)發(fā)，工作年限滿20年不滿30年的按80%計(jì)發(fā)，工作年限滿10年不滿20年的按70%計(jì)發(fā)。

2.現(xiàn)行制度的主要問(wèn)題

這一制度的主要特征：(1)經(jīng)費(fèi)完全來(lái)源于財(cái)政，每年根據(jù)支付退休費(fèi)的實(shí)際需要直接由國(guó)家財(cái)政預(yù)算列支。(2)待遇與工作年限掛鉤，以退休時(shí)工資為基數(shù)，按一定比例計(jì)發(fā)，并隨在職人員一起調(diào)整。(3)退休干部由原單位管理。

這一制度的主要弊病：(1)沒(méi)有基金積累。養(yǎng)老金由財(cái)政預(yù)算支出，與每年財(cái)政預(yù)算支出的分配比例有直接關(guān)聯(lián)，若增加退休費(fèi)用，勢(shì)必減少國(guó)家對(duì)其他方面的投入。特別是在退休人員逐年增多、養(yǎng)老金費(fèi)用劇增的情況下，沒(méi)有積累，實(shí)報(bào)實(shí)銷，其對(duì)財(cái)政支出的掣肘作用是顯而易見(jiàn)的，從而也直接影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。(2)待遇給付不盡合理。養(yǎng)老金以退休時(shí)的工資為基礎(chǔ)，而這種“點(diǎn)”工資并不能合理體現(xiàn)實(shí)際貢獻(xiàn)，而且容易出現(xiàn)突擊提級(jí)、長(zhǎng)工資等弊端。退休待遇隨在職人員一起調(diào)整，缺乏合適退休人員自身特點(diǎn)的科學(xué)正常的調(diào)節(jié)機(jī)制，沒(méi)有解決退休金增長(zhǎng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平相協(xié)調(diào)的問(wèn)題。(3)缺乏自我保障意識(shí)。養(yǎng)老金由國(guó)家統(tǒng)包，助長(zhǎng)了依靠國(guó)家養(yǎng)老的思想，只會(huì)造成“國(guó)家支付費(fèi)用增多——人們的待遇要求愈高——財(cái)政負(fù)擔(dān)愈重”的惡性循環(huán)。(4)影響機(jī)關(guān)行政效率。機(jī)關(guān)、事業(yè)單位退休人員由本單位管理，每個(gè)單位都需配備專人專門從事退休管理工作，機(jī)構(gòu)、人員和設(shè)備無(wú)法發(fā)揮其最佳效益。有的單位在職人員與離退休干部人數(shù)之比已達(dá)1：1，管理繁雜的退休人員隊(duì)伍，必然牽扯精力，也無(wú)益于退休人員的妥善管理。(5)影響各類人員之間的合理流動(dòng)。由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分設(shè)，造成機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的待遇水平與企業(yè)退休人員的待遇水平難以銜接。在中國(guó)，國(guó)有企業(yè)職工遠(yuǎn)比美國(guó)、日本等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家國(guó)有企業(yè)的職工多，同時(shí)國(guó)有企業(yè)職工，特別是企業(yè)中高級(jí)管理人員同機(jī)關(guān)事業(yè)單位的人員相互流動(dòng)較多，更有必要建立覆蓋城鎮(zhèn)所有職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，防止機(jī)關(guān)事業(yè)單位只有人員的流進(jìn)，而沒(méi)有人員流出的問(wèn)題。(6)各類事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)支付壓力大。由于各類事業(yè)單位是獨(dú)立的法人主體，在國(guó)家撥付的不同等級(jí)、數(shù)額的事業(yè)經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上，自行解決養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。但多數(shù)事業(yè)機(jī)關(guān)的國(guó)家事業(yè)費(fèi)基本不增長(zhǎng)，有些還大幅削減，而離退休人員的數(shù)量卻在不斷增長(zhǎng)。因此，多數(shù)事業(yè)單位只能將服務(wù)性收入的一部分用于解決離退休人員的養(yǎng)老問(wèn)題。這種以單位為基礎(chǔ)的養(yǎng)老保險(xiǎn)方式，對(duì)事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)壓力很大，干部職工所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)則更大。特別是在改革進(jìn)程中，政府機(jī)構(gòu)合并撤銷，政府公務(wù)員的下崗分流將對(duì)這部分公職人員產(chǎn)生沖擊。

二、外國(guó)公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度概況

(一)幾個(gè)典型國(guó)家公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的享受條件和待遇

1.瑞士：公職人員的養(yǎng)老金由退休金、退休補(bǔ)貼、遺屬補(bǔ)助金三大部分構(gòu)成。享受條件是以工齡、職級(jí)為依據(jù)：(1)一般公務(wù)員退休后每年可領(lǐng)取原工資40%—60%的退休金；(2)退休補(bǔ)貼依據(jù)公務(wù)員的工作時(shí)間長(zhǎng)短領(lǐng)取不同標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)貼額。補(bǔ)貼額從每年加發(fā)1／12年薪額至1／5年薪額不等；(3)一定數(shù)額的遺屬補(bǔ)貼。

2.英國(guó)：公職人員的退休金結(jié)構(gòu)由三部分組成：(1)退休年金包括準(zhǔn)退休年金，以最后一年工資×1／80×工齡計(jì)算；(2)一次性退休金補(bǔ)助，相當(dāng)于上述年金的三倍；(3)其他優(yōu)惠福利。領(lǐng)取條件是工作年限及年齡。

3.日本：公職人員的退休待遇優(yōu)厚，主要體現(xiàn)在兩方面：一是本人繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)少于雇主繳費(fèi)。本人繳納的保險(xiǎn)費(fèi)為本人工資的5.15%，而所在單位為雇員繳納公務(wù)員工資總額的7.1%，國(guó)家負(fù)擔(dān)管理費(fèi)的全部和15%的保險(xiǎn)金補(bǔ)貼。二是為穩(wěn)定公職人員隊(duì)伍，日本公務(wù)員退休后，除退休年金外，國(guó)家還向退休者發(fā)放一次性退休補(bǔ)貼，所需費(fèi)用全部由政府負(fù)擔(dān)，達(dá)到25年工齡可領(lǐng)取長(zhǎng)期性退休補(bǔ)貼，補(bǔ)貼數(shù)額每年最高可達(dá)退休前最后月薪的257.5%。為使公職人員及時(shí)退休，防止公務(wù)員隊(duì)伍老化，服務(wù)年限超過(guò)30年的補(bǔ)貼比例又下降下來(lái)。

(二)公職人員養(yǎng)老金的籌集模式

在養(yǎng)老金具體籌集模式方面，有統(tǒng)籌基金部分積累制、個(gè)人帳戶完全積累制或財(cái)政現(xiàn)收現(xiàn)付制多種形式。在養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用來(lái)源上，有的是國(guó)家(單位)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，有的則是由國(guó)家(單位)統(tǒng)包，個(gè)人不繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。(1)由政府全部負(fù)擔(dān)。如德國(guó)公務(wù)員的養(yǎng)老金籌集依據(jù)德國(guó)《官員供養(yǎng)法》，其費(fèi)用全部由政府負(fù)擔(dān)，列入財(cái)政預(yù)算。瑞典公務(wù)員除享受全民都統(tǒng)一享受的國(guó)民養(yǎng)老金計(jì)劃的有關(guān)待遇外，還有專門的公務(wù)員退休金計(jì)劃，凡達(dá)到65歲，工齡滿30年都可在退休時(shí)領(lǐng)取全部退休金，退休金的經(jīng)費(fèi)全部來(lái)源于政府撥款。(2)由雇主、雇員、國(guó)家共同負(fù)擔(dān)。如美國(guó)公務(wù)員退休制度是由1920年建立的公務(wù)員退休制度和1983年新建立的《聯(lián)邦公務(wù)員退休制度》構(gòu)成。1920年的制度規(guī)定，費(fèi)用來(lái)源是由用人單位和公務(wù)員本人各自籌集，各自繳納資金的50%；1983年《聯(lián)邦公務(wù)員退休制度》規(guī)定，經(jīng)費(fèi)來(lái)源是雇主和雇員分別按個(gè)人工資和工資總額的6%納稅。除上述兩種制度外，美國(guó)政府在《聯(lián)邦公務(wù)員退休制度》中還為公務(wù)員建立了個(gè)人帳戶儲(chǔ)蓄計(jì)劃。公務(wù)員按最高不超過(guò)工資10%的比例儲(chǔ)蓄，政府按一定比例為公務(wù)員個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶提供補(bǔ)貼，最高補(bǔ)貼到5%。奧地利公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的資金來(lái)源為公務(wù)員繳納和政府財(cái)政補(bǔ)貼兩部分，公務(wù)員一般繳納工資額的10.25%，其余部分則由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

(三)上述幾國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的主要問(wèn)題

1.由于就業(yè)模式的變化，上述幾國(guó)傳統(tǒng)的公職人員終身雇傭制近些年被靈活的雇傭方式代替，不同的雇傭方式要求在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面也要有所區(qū)別，從而傳統(tǒng)的公職人員養(yǎng)老金制度面臨著適應(yīng)新情況的改革任務(wù)。

2.國(guó)外公職人員養(yǎng)老金籌集也同樣面臨財(cái)政危機(jī)。雖然上述幾國(guó)屬于富裕的發(fā)達(dá)國(guó)家，但由于近年來(lái)養(yǎng)老金支付水平不斷提高以及國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢，不少國(guó)家面臨財(cái)政困難。

3.國(guó)外基本養(yǎng)老金制度面臨著制度模式、條件環(huán)境等重大變革，這些變革對(duì)原有養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的正常運(yùn)行產(chǎn)生了影響和沖擊，引發(fā)公職人員養(yǎng)老金保險(xiǎn)制度實(shí)行必要的改革[3]83。

(四)中外公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)情況比較

1.在養(yǎng)老金的籌集支付上，世界各國(guó)都是政府承擔(dān)主要責(zé)任，個(gè)人承擔(dān)小部分責(zé)任甚至不承擔(dān)責(zé)任，故各國(guó)政府都面臨著養(yǎng)老金財(cái)政支付困難的問(wèn)題，相繼通過(guò)降低替代率和延遲退休年齡來(lái)降低財(cái)政的負(fù)擔(dān)。

2.在養(yǎng)老金的替代率上，各國(guó)都采取與工作年限和退休年齡相關(guān)的政策，降低政府負(fù)擔(dān)的替代率，通過(guò)個(gè)人的養(yǎng)老計(jì)劃，來(lái)滿足原來(lái)的生活需求。但我國(guó)公職人員養(yǎng)老金的替代率處于較高水平，在近幾年達(dá)到100%還有增長(zhǎng)的趨勢(shì)。

3.在退休年齡問(wèn)題上，世界各國(guó)都開(kāi)始將退休年齡向后推移，而且男女同年齡退休已成為一種趨勢(shì)。而我國(guó)還在堅(jiān)持建國(guó)之初設(shè)立的退休年齡，甚至有很多人還提前退休，有的40多一點(diǎn)就退休在家，增加了退休金的支付時(shí)間和財(cái)政對(duì)養(yǎng)老金的給付數(shù)量，造成財(cái)政困難的局面。

4.我國(guó)社會(huì)保障的支出中，公職人員的養(yǎng)老福利保險(xiǎn)支出比例過(guò)高，不利于社會(huì)的公正和穩(wěn)定。從圖1和圖2可發(fā)現(xiàn)：公職人員的退休金占到了總支出的90%，其他保險(xiǎn)支出只有10%，而美國(guó)在1995年就將此比例控制在45%以下。當(dāng)今的中國(guó)仍需要通過(guò)不斷的改革來(lái)達(dá)到1995年美國(guó)當(dāng)時(shí)的比例水平。

三、改革并完善我國(guó)公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的方向與措施

總體上，國(guó)家公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)方案設(shè)計(jì)有兩大選擇方式：(1)兩大群體各自單獨(dú)設(shè)計(jì)自己獨(dú)立的養(yǎng)老保險(xiǎn)方案；(2)在國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上，分別解決公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員各自群體的單獨(dú)補(bǔ)充辦法。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行公職人員養(yǎng)老金制度中存在的問(wèn)題，并結(jié)合國(guó)外公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)施情況，本文提出以下改革并完善我國(guó)公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的思路。

(一)改革的方向

第一、框架設(shè)計(jì)必須與全國(guó)社會(huì)保障體系的大框架相協(xié)調(diào)。我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的目標(biāo)是向全國(guó)統(tǒng)一、規(guī)范和完善的獨(dú)立于企業(yè)、事業(yè)之外的社會(huì)保障系統(tǒng)發(fā)展。由于全國(guó)統(tǒng)一的獨(dú)立于企業(yè)、事業(yè)單位之外的社會(huì)保障體系的大框架還在探索之中，因此，政府公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)的框架設(shè)計(jì)必須與全國(guó)統(tǒng)一的獨(dú)立于企業(yè)、事業(yè)單位之外的社會(huì)保障體系相協(xié)調(diào)。

第二、在籌資方式上，除國(guó)家公務(wù)員外，建議事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)亦與企業(yè)相同，由國(guó)家、用人單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)。

第三、在制度模式問(wèn)題上，向企業(yè)和全國(guó)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度靠攏，也實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶相結(jié)合的基本模式。

第四、在管理問(wèn)題上，應(yīng)向簡(jiǎn)化管理機(jī)構(gòu)與管理層次方向發(fā)展。在國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)上，事業(yè)與企業(yè)的基本養(yǎng)老金應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理；公務(wù)員、事業(yè)單位與企業(yè)職工的養(yǎng)老金發(fā)放，都應(yīng)全部向社會(huì)化、社區(qū)服務(wù)化方向發(fā)展。

(二)對(duì)不同類型人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼辦法

新舊社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌是在政府機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位改革基礎(chǔ)上進(jìn)行的。2000年地方政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行大的改革，相當(dāng)數(shù)量的公務(wù)員分流到事業(yè)單位和企業(yè)，而事業(yè)單位也進(jìn)行大的改革，其單位性質(zhì)和隸屬關(guān)系發(fā)生了很大變化。政府不可能對(duì)3200萬(wàn)政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)采取相同的補(bǔ)貼政策，只能根據(jù)不同類型機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和不同政策定位決定其養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策。如果我國(guó)的社會(huì)組織仍然采取兩分法的基本結(jié)構(gòu)，建議適當(dāng)放寬事業(yè)單位參照公務(wù)員的范圍，保證公益性事業(yè)單位人員的社會(huì)保險(xiǎn)保障。公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在范圍劃分上，應(yīng)當(dāng)從實(shí)際職責(zé)上認(rèn)真研究，避免簡(jiǎn)單按公務(wù)員條例的界定范圍確定公職人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍。

從國(guó)外情況看，公務(wù)員和公職人員在人員界定上并不完全一致。在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上，一些國(guó)家享受公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的范圍大于公務(wù)員范圍，這樣也有利于公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理?？刹扇煞N辦法：一是將兩者一并劃入公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。二是采用補(bǔ)貼性補(bǔ)助辦法。德國(guó)采用了第二種辦法。在德國(guó)，對(duì)于那些在公共服務(wù)機(jī)構(gòu)中工作，但本人又不是公務(wù)員、法官或軍人的人員，基本上是參加法定養(yǎng)老保險(xiǎn)。所以，這些人員的社會(huì)保險(xiǎn)屬法定養(yǎng)老保險(xiǎn)的范疇。他們養(yǎng)老金的最高額略低于公務(wù)員的養(yǎng)老金水平。但在不少情況下，就工作內(nèi)容來(lái)說(shuō)，公務(wù)員與非公務(wù)員完成的是相同的工作，采取的是同樣的行動(dòng)，于是，產(chǎn)生了養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)不留差異、趨同一致的需要。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，德國(guó)的各級(jí)政府建立了相應(yīng)的福利機(jī)構(gòu)，設(shè)立了補(bǔ)充性養(yǎng)老保險(xiǎn)和遺屬福利制度。通過(guò)這種形式，起到了類似于企業(yè)養(yǎng)老金法中的企業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)的作用。

(三)計(jì)發(fā)方式與過(guò)渡銜接辦法

目前企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)方式與政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位離退休費(fèi)計(jì)發(fā)方式差別較大。如果按照統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)發(fā)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老金，主要問(wèn)題有兩個(gè)：

一是存在新舊制度計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)的差額問(wèn)題。如果以現(xiàn)行的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)為標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一全社會(huì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，那么新制度實(shí)施后的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的數(shù)額要低于以前離、退休制度的標(biāo)準(zhǔn)，這種差別不予考慮或處理不當(dāng)，會(huì)引起執(zhí)行中的困難，影響社會(huì)穩(wěn)定。

二是政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位的現(xiàn)行基本工資收入標(biāo)準(zhǔn)是全國(guó)統(tǒng)一的，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)則按屬地化原則管理，養(yǎng)老金籌集以個(gè)人工資為基數(shù)計(jì)算，計(jì)發(fā)時(shí)按當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資為基數(shù)計(jì)算。由于我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異很大，中央政府分駐各地的公務(wù)員如國(guó)稅系統(tǒng)、海關(guān)系統(tǒng)及各省市的政府公，務(wù)員在繳納基本相同的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)后，退休后養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇會(huì)有較大差別。為了鼓勵(lì)科技、醫(yī)務(wù)、教學(xué)人員到貧困地區(qū)工作，國(guó)家曾經(jīng)有各種鼓勵(lì)政策，包括工資地區(qū)差別，在實(shí)行屬地化的統(tǒng)一社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度后，貧困地區(qū)的教師、醫(yī)務(wù)人員、技術(shù)人員按個(gè)人工資計(jì)算的繳費(fèi)額可能高于(至少相當(dāng)于)發(fā)達(dá)地區(qū)，而退休收入將低于發(fā)達(dá)地區(qū)，由此產(chǎn)生的政策性影響將可能嚴(yán)重阻礙中西部的發(fā)展，這些都需要研究解決。

(四)資金籌集方式問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已從現(xiàn)收現(xiàn)付體制改革為基金預(yù)籌積累的社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合的制度。對(duì)新參加工作的職工而言，進(jìn)行養(yǎng)老金籌集是沒(méi)有問(wèn)題的。目前已經(jīng)離退休的國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的職工沒(méi)有養(yǎng)老金積累；目前在職、但在實(shí)施新制度之前參加工作的老職工在過(guò)去的工作年限中也沒(méi)有養(yǎng)老金積累，而他們的養(yǎng)老問(wèn)題必須予以保證。因?yàn)榘凑张f體制下低工資、高福利政策，他們的養(yǎng)老金已經(jīng)通過(guò)“預(yù)先扣除”轉(zhuǎn)化為過(guò)去的政府收入凝固在國(guó)有資產(chǎn)中，政府則承擔(dān)他們的養(yǎng)老保障義務(wù)，目前國(guó)家財(cái)力有限，新舊社會(huì)養(yǎng)老保障制度轉(zhuǎn)換過(guò)程中新基金的籌集矛盾十分突出。因此，必須在如下問(wèn)題上進(jìn)行決策：(1)對(duì)老體制下的事業(yè)單位等公職人員養(yǎng)老金隱性負(fù)債的總值進(jìn)行估算，并做出相應(yīng)的解決方案。建議此部分隱性養(yǎng)老金債務(wù)由國(guó)家財(cái)政單獨(dú)籌集，不與改革新出臺(tái)的制度混在一起。／2)改革實(shí)施后新參加工作的事業(yè)單位人員，其籌資按基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人帳戶養(yǎng)老金兩部分籌集。(3)事業(yè)單位“中人”的過(guò)渡問(wèn)題。實(shí)施改革后“老人”待遇不變，“新人”向企業(yè)或公務(wù)員制度并軌。而“中人”的平穩(wěn)過(guò)渡辦法可采用過(guò)渡性養(yǎng)老金計(jì)發(fā)系數(shù)方法單獨(dú)補(bǔ)貼一塊，以不降低事業(yè)單位的總體待遇水平。具體辦法可在企業(yè)現(xiàn)行1.0-i.4基礎(chǔ)上適當(dāng)加大系數(shù)值，以解決事業(yè)單位90%與企業(yè)單位80%的待遇差距問(wèn)題。

(五)養(yǎng)老金水平問(wèn)題

首先要確定公職人員養(yǎng)老金替代率問(wèn)題。目前我國(guó)企業(yè)養(yǎng)老金的替代率在1999年是77.30%，2000年是71.20%，2001年是63.15%，2002年是63.43%，而同期公職人員的養(yǎng)老金從接近100%增加到2002年的106.43%，和企業(yè)形成了鮮明的對(duì)比。從國(guó)際慣例來(lái)看，根據(jù)專門的統(tǒng)計(jì)和測(cè)算，退休金總的替代率在70%已經(jīng)足夠了iql89-190，而基本養(yǎng)老金則在40%左右，剩余部分就通過(guò)附加養(yǎng)老金來(lái)解決。

篇3

剛才在座的每一位同志都做了很好的發(fā)言，這來(lái)自于大家精心的準(zhǔn)備，更是來(lái)自于大家共同的努力。

我們今天的工作會(huì)議，比以往又有了創(chuàng)新和突破，上午我們聽(tīng)了市人力資源研究所所長(zhǎng)*作的專題講座，這個(gè)報(bào)告內(nèi)容實(shí)、信息量大，對(duì)我們?nèi)耸氯瞬殴ぷ骱苡袉l(fā)，聽(tīng)了很有收獲。下午，我們又在這里開(kāi)個(gè)工作總結(jié)會(huì)，也是人人發(fā)言。各位科長(zhǎng)對(duì)自己科室的下半年工作都做了很好的思考和部署，每一位科室成員也將機(jī)關(guān)目標(biāo)管理考核工作和自己的工作相結(jié)合，做了深入細(xì)致的研究。

今天的會(huì)議效果很好，我們要繼續(xù)發(fā)揚(yáng)這個(gè)優(yōu)良的傳統(tǒng)，每年兩次工作會(huì)議的形式是我們帶頭、帶班、帶隊(duì)伍的一個(gè)很好的方式，是我們領(lǐng)導(dǎo)班子與大家溝通的一個(gè)很好的平臺(tái)，也是我們打造一支作風(fēng)優(yōu)良的團(tuán)隊(duì)的很好的方法。

總結(jié)今天下午大家的發(fā)言，有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

一是準(zhǔn)備充分，集思廣益。每一個(gè)人都準(zhǔn)備得很充分、很扎實(shí)，研究得很仔細(xì)、很透徹。

二是思想活躍，富于創(chuàng)新。每個(gè)人都圍繞目標(biāo)管理考核工作，確定發(fā)言的主題，大家圍繞自己的工作重點(diǎn)提出了很多新觀點(diǎn)、新思想，既務(wù)實(shí)又具體，體現(xiàn)了開(kāi)創(chuàng)性和實(shí)踐性的統(tǒng)一。

三是突破難點(diǎn)，勇于探索?？崎L(zhǎng)們都總結(jié)了上半年工作中遇到的難點(diǎn)，并積極探索下半年如何去突破難點(diǎn)。每位同志的發(fā)言也都很深入、很有用，為今天的會(huì)議打下了很好的基礎(chǔ)。

今年上半年，局黨組繼續(xù)堅(jiān)持全局的每周五學(xué)習(xí)制度，抓學(xué)習(xí)、抓規(guī)范、抓紀(jì)律，統(tǒng)一全局思想，為做好上半年的工作打下了良好的思想政治基礎(chǔ)。這次會(huì)議之所以開(kāi)得很成功，我們局領(lǐng)導(dǎo)班子帶好頭、帶好班、帶好隊(duì)伍是前提和關(guān)鍵。

帶頭，領(lǐng)導(dǎo)親自參加了每一次的活動(dòng)；帶班，領(lǐng)導(dǎo)班子深入到各個(gè)分管科室的科務(wù)會(huì)進(jìn)行討論；帶隊(duì)，每次活動(dòng)都是全員參與，人人發(fā)言，鍛煉了每一個(gè)人的能力。這一系列的活動(dòng)，都體現(xiàn)了黨組帶頭嚴(yán)于律己，務(wù)實(shí)創(chuàng)新的精神。

所以，在這個(gè)基礎(chǔ)上，今天的會(huì)議開(kāi)得很成功。

下面，我就20*年上半年的工作回顧、和20*年下半年的重點(diǎn)工作談幾點(diǎn)想法。

一、上半年工作的回顧

今年上半年，我區(qū)的人事人才工作按照市委、市政府的要求，以“科教興市”、“人才強(qiáng)市”為切入點(diǎn)，狠抓思想領(lǐng)先、規(guī)劃領(lǐng)先兩個(gè)環(huán)節(jié)，在實(shí)踐中不斷完善并強(qiáng)化了人才工作由“一家做”向“大家做”、由“體制內(nèi)”向“體制外”、由“人事管理”向“人才開(kāi)發(fā)”進(jìn)行拓展的“三個(gè)拓展”意識(shí)，確保了各項(xiàng)工作目標(biāo)時(shí)間過(guò)半、任務(wù)過(guò)半：

（一）人才工作

1、舉辦人才工作干部培訓(xùn)班，提升人才工作干部綜合能力。

圍繞人才工作怎樣對(duì)接“四個(gè)走在前列”，怎樣充分調(diào)動(dòng)各部門的積極性，5月中旬，會(huì)同區(qū)委組織部舉辦了一期“人才工作干部培訓(xùn)班”。通過(guò)專家授課、參觀學(xué)習(xí)和分組討論，引導(dǎo)人才工作干部加強(qiáng)現(xiàn)代人力資源理論學(xué)習(xí)，不斷提升人才工作干部參與、指導(dǎo)、開(kāi)展人才工作的能力。會(huì)上還下發(fā)了《*區(qū)人才工作信息報(bào)送及重大人才工作事項(xiàng)報(bào)告制度》文件。

2、深入基層，走訪調(diào)研，掌握第一手人才工作資料。

為了進(jìn)一步貫徹區(qū)人才工作會(huì)議精神，加大區(qū)域內(nèi)“四大資源”單位走訪與聯(lián)系力度，共走訪高校與區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)企業(yè)30多家，各類企業(yè)及服務(wù)機(jī)構(gòu)120多家。我們會(huì)同區(qū)委組織部，對(duì)32個(gè)人才工作簽約部門進(jìn)行了督查調(diào)研，著重檢查了各個(gè)部門《人才新高地建設(shè)責(zé)任書(shū)》中簽定的人才工作重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)落實(shí)情況。另外，還配合區(qū)委組織部，開(kāi)展了“加強(qiáng)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)”專題調(diào)研。

3、優(yōu)化園區(qū)人才發(fā)展環(huán)境，成立“*園區(qū)人才服務(wù)中心”。

為真正構(gòu)筑企業(yè)與政府、*園區(qū)溝通交流的平臺(tái)。經(jīng)過(guò)園區(qū)與區(qū)人才服務(wù)中心多次商討的基礎(chǔ)上，成立“*經(jīng)濟(jì)園區(qū)人才服務(wù)中心”，依托區(qū)人才服務(wù)中心*分部現(xiàn)有的人員、資源等優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)，配合園區(qū)開(kāi)展人才服務(wù)工作。在具體運(yùn)作上，我們?nèi)瞬胖行奶岢隽恕捌呗?lián)動(dòng)”的運(yùn)行機(jī)制，即資源聯(lián)動(dòng)、工作聯(lián)動(dòng)、服務(wù)聯(lián)動(dòng)、育才聯(lián)動(dòng)、“三區(qū)”聯(lián)動(dòng)、活動(dòng)聯(lián)動(dòng)以及愛(ài)心聯(lián)動(dòng)，將緊密圍繞園區(qū)企業(yè)和人才所需，全方位開(kāi)展人才服務(wù)、培訓(xùn)、交流等活動(dòng)，竭力促進(jìn)企業(yè)和人才的共同和諧發(fā)展。5月底，人才中心在*園區(qū)召開(kāi)了虹橋*園區(qū)企業(yè)人事總監(jiān)聯(lián)席會(huì)。來(lái)自園區(qū)的神州數(shù)碼、北大青島等數(shù)十家中外企業(yè)人事總監(jiān)參加了會(huì)議，共同就園區(qū)企業(yè)人才服務(wù)工作進(jìn)行研討。

4、重視領(lǐng)軍人才和創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)建設(shè)。

今年3月，在區(qū)人才工作會(huì)議上表彰*區(qū)數(shù)字產(chǎn)業(yè)十大領(lǐng)軍人才、29名第一屆領(lǐng)軍人才后，我們會(huì)同區(qū)委組織部、區(qū)科委、教育局、衛(wèi)生局和工商聯(lián)等部門全方位走訪、慰問(wèn)領(lǐng)軍人才，共發(fā)放領(lǐng)軍人才科研資料費(fèi)64.5萬(wàn)元。并及時(shí)了解領(lǐng)軍人才在學(xué)習(xí)、工作和生活中的情況,對(duì)領(lǐng)軍人才在工作中遇到的困難和問(wèn)題，及時(shí)給予解決。另外，繼續(xù)以引進(jìn)博士后為抓手，幫助高科技企業(yè)加強(qiáng)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)建設(shè)。今年，我們?cè)谙群鬄闊o(wú)線通訊等5家企業(yè)引進(jìn)10名博士后的基礎(chǔ)上，根據(jù)企業(yè)的需求，又幫助睿智通等公司引進(jìn)了3名博士后，使我區(qū)博士后達(dá)到13人次。到目前為止，我區(qū)的博士后總數(shù)仍然列全市博士后創(chuàng)新實(shí)踐基地的第一位，得到了企業(yè)和市人事局的充分肯定。

5、積極協(xié)助國(guó)資委為國(guó)有企業(yè)招聘人才。

為解決國(guó)資委下屬國(guó)有企業(yè)管理和專業(yè)技術(shù)人才數(shù)量短缺、知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理和年齡偏大等問(wèn)題，提升企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力，新*、九華、萬(wàn)宏、上服集團(tuán)和中山實(shí)業(yè)分別推出了財(cái)務(wù)總監(jiān)、企業(yè)管理等32個(gè)崗位，共67名各類專業(yè)人才，面向社會(huì)公開(kāi)招聘。為協(xié)助國(guó)資委做好此項(xiàng)招聘工作，區(qū)人才服務(wù)中心及才俊、許泰和悅才等多家專業(yè)人才中介服務(wù)機(jī)構(gòu)或獵頭公司積極參與人才招聘工作。5月底，人才中心為九華集團(tuán)舉辦了人才專場(chǎng)招聘會(huì)，招聘會(huì)當(dāng)天就吸引了600余人次前來(lái)參加，有200余人與企業(yè)達(dá)成初步意向。目前，各人才中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的人才推薦工作已完成，從6月下旬開(kāi)始，這項(xiàng)工作將進(jìn)入面試和錄用階段。

6、推動(dòng)“蓄水池”人才隊(duì)伍建設(shè)。

根據(jù)《*區(qū)新一輪人才蓄水池建設(shè)實(shí)施意見(jiàn)》，20*年，我們以人才派遣的方式，共招錄了130名“蓄水池”人才進(jìn)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位。目前，在這130名“蓄水池”人才中，有11人通過(guò)公務(wù)員考試被我區(qū)錄用為公務(wù)員，10名較優(yōu)秀的人才經(jīng)考核提前進(jìn)入事業(yè)編制，11人因不適應(yīng)工作要求或其他原因已解除了合同。從走訪調(diào)研情況看，各用人單位對(duì)“蓄水池”的做法及“蓄水池”人才都是比較滿意的。今年9月合同期滿前，我們將通過(guò)考核，對(duì)“蓄水池”工作進(jìn)行一次總體評(píng)估，以便進(jìn)一步改進(jìn)工作，完善措施，放大功能，克服以往招人“半小時(shí)面試定終身”、能進(jìn)不能出的弊端。

（二）重點(diǎn)工作

1、貫徹落實(shí)《公務(wù)員法》，加強(qiáng)公務(wù)員管理

一是為優(yōu)化公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，加大招考公務(wù)員工作的力度。今年上半年，我們根據(jù)全區(qū)公務(wù)員三年內(nèi)集中退休人員比較多的實(shí)際情況，共推出74個(gè)崗位進(jìn)行招錄。這次招錄公務(wù)員，是本區(qū)有史以來(lái)招錄人數(shù)最多，也是各區(qū)縣招錄人數(shù)比較多的一次。通過(guò)這次招聘，可以緩解今年公務(wù)員缺口比較大的矛盾。在這次招錄工程中，我們牢牢把握了以下幾條原則：一是在數(shù)量上重點(diǎn)向街道（鎮(zhèn)）傾斜。共為十個(gè)街道（鎮(zhèn)）招錄了28人。二是注重招錄專業(yè)相應(yīng)對(duì)口的碩博士研究生，在第一輪錄用57名公務(wù)員中，碩博士研究生為24人，占總數(shù)的42%。（目前，機(jī)關(guān)公務(wù)員隊(duì)伍中的碩博士研究生為133人，占全區(qū)1737名公務(wù)員總數(shù)的7.7%。）三是優(yōu)先考慮有兩年以上工作經(jīng)歷的人員。這種對(duì)象，為35人，占招錄總數(shù)的61%。

二是嚴(yán)格按照《公務(wù)員法》，做好公務(wù)員登記工作。上半年，按照市實(shí)施公務(wù)員法工作小組的部署和要求，根據(jù)《公務(wù)員登記實(shí)施方案》，協(xié)調(diào)解決難點(diǎn)問(wèn)題，順利完成了我區(qū)七大類公務(wù)員登記工作。

2、改革完善機(jī)關(guān)目標(biāo)管理考核工作

按照區(qū)委區(qū)府的要求，針對(duì)原有考核制度中存在的內(nèi)容不夠量化、公開(kāi)度透明度不夠、結(jié)果運(yùn)用不夠理想等不足，我們組織力量，對(duì)完善機(jī)關(guān)目標(biāo)管理考核工作進(jìn)行調(diào)研，通過(guò)大量走訪、座談，經(jīng)歷幾上幾下的修改，經(jīng)過(guò)3個(gè)月的努力，編制了《*區(qū)機(jī)關(guān)部門年度目標(biāo)管理考核試行辦法》。新的考核辦法具有從定性考核向定量考核轉(zhuǎn)變、增強(qiáng)考核的社會(huì)參與度、趨向規(guī)范、合理、科學(xué)的特點(diǎn)，下半年，要進(jìn)一步細(xì)化各項(xiàng)考核內(nèi)容，落實(shí)好機(jī)關(guān)目標(biāo)管理考核工作，通過(guò)嚴(yán)格考核來(lái)強(qiáng)化對(duì)機(jī)關(guān)部門工作人員的管理。

3、加強(qiáng)編制管理工作

一是深入基層、加強(qiáng)調(diào)研。上半年先后走訪了二十一個(gè)部門，完成了6份調(diào)研材料，為區(qū)委區(qū)府領(lǐng)導(dǎo)決策提供依據(jù)：1、關(guān)于虹拓辦、中拓辦、*辦機(jī)構(gòu)情況的調(diào)研；2、關(guān)于外經(jīng)委掛招商局牌子情況調(diào)研；3、關(guān)于區(qū)環(huán)保局增加放射源監(jiān)督管理職能和人員編制問(wèn)題調(diào)研；4、關(guān)于區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)地段醫(yī)院增掛社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心機(jī)構(gòu)調(diào)研；5、關(guān)于6個(gè)執(zhí)法類事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制人員情況調(diào)研；6、關(guān)于街道（鎮(zhèn)）工作人員情況調(diào)研。

二是嚴(yán)格管理，實(shí)事求是地解決有關(guān)部門的機(jī)構(gòu)編制問(wèn)題：1、根據(jù)市有關(guān)文件精神，在區(qū)府辦地區(qū)科基礎(chǔ)上建立了*區(qū)社區(qū)建設(shè)工作辦公室和*區(qū)人口綜合管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室；2、根據(jù)上海市“三醫(yī)聯(lián)動(dòng)”改革的指導(dǎo)意見(jiàn)，將我區(qū)衛(wèi)生局系統(tǒng)下屬8所地段醫(yī)院更名為社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心；3、根據(jù)有關(guān)文件精神，為加強(qiáng)對(duì)本區(qū)放射源監(jiān)督管理，進(jìn)一步改善我區(qū)環(huán)境質(zhì)量，做到增加環(huán)保局放射源監(jiān)督管理職能，不增加內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，增加的一名行政編制從區(qū)總的行政編制調(diào)劑解決；4、為進(jìn)一步梳理職能，理順關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)招商工作領(lǐng)導(dǎo)，將招商局從協(xié)作辦劃轉(zhuǎn)到外經(jīng)委，外經(jīng)委掛招商局牌子；5、為加強(qiáng)我區(qū)婚姻登記管理工作和規(guī)范化建設(shè)，成立了*區(qū)婚姻（收養(yǎng)）登記中心，與*區(qū)服務(wù)管理中心，實(shí)行兩塊牌子，一套班子；6、根據(jù)新頒布的《上海市綠化條例》精神，將*區(qū)園林管理處更名為上海市*區(qū)綠化管理局。

（三）基礎(chǔ)工作

1、做好工資福利工作

工資方面：上半年，按照市有關(guān)政策要求，克服時(shí)間緊、任務(wù)重、要求高的難點(diǎn)，本著高度的政治責(zé)任心，初步完成了全區(qū)*年機(jī)關(guān)事業(yè)單位15514人的工資制度改革工作。完成全區(qū)*年機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資正常晉升工作。

福利方面：完成發(fā)放*年度目標(biāo)管理考核獎(jiǎng)1*9萬(wàn)元和“引大引強(qiáng)引實(shí)”獎(jiǎng)392萬(wàn)；完成*年年收入12萬(wàn)以上人員個(gè)人所得稅補(bǔ)繳統(tǒng)計(jì)測(cè)算工作；配合目標(biāo)管理考核辦法的制定，制訂了《*區(qū)街道（鎮(zhèn)）*年3％目標(biāo)管理專項(xiàng)超額增發(fā)調(diào)節(jié)辦法》并完成了8個(gè)街鎮(zhèn)的申報(bào)增發(fā)工作；起草了*年*區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展共享獎(jiǎng)勵(lì)方案，福利方案、共享費(fèi)方案，報(bào)區(qū)委常委會(huì)通過(guò)；切實(shí)做好關(guān)心機(jī)關(guān)干部工作，分三批組織機(jī)關(guān)人員80余人次赴湯山休養(yǎng)。

退管工作：舉辦了*年*區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休勞模、專家、干部迎春團(tuán)拜會(huì)共200余人參加；完成了*年冬送溫暖慰問(wèn)款的發(fā)放走訪工作，累計(jì)發(fā)放慰問(wèn)金20.6萬(wàn)元，慰問(wèn)1026人次；妥善解決40余人的85年工改前原工資大于或等于82.5元的退休人員養(yǎng)老金調(diào)整，并接待、上訪十余人次；初步建立退休人員（總共11000余人）信息庫(kù)。

2、積極推進(jìn)人事局信息化建設(shè)

上半年，加強(qiáng)調(diào)查研究，做好信息化調(diào)研工作。會(huì)同信息委、區(qū)府信息中心、河絡(luò)軟件開(kāi)發(fā)公司，先后走訪了市人事局信息中心、寶山、虹口等人事局，學(xué)習(xí)人事信息化工作，拓展了視野，開(kāi)闊了思路，為下一步局信息化發(fā)展打下了基礎(chǔ)。

3、加強(qiáng)公共人事服務(wù)工作

4、強(qiáng)化班子隊(duì)伍建設(shè)

篇4

中國(guó)現(xiàn)行的“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱“養(yǎng)老保險(xiǎn)”）制度，其設(shè)計(jì)的初衷是想達(dá)到公平與效率的統(tǒng)一，即實(shí)施“社會(huì)統(tǒng)籌”以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，設(shè)置“個(gè)人賬戶”以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率。然而，從近幾年的實(shí)踐來(lái)看，這種制度暴露出了一些不可忽視的問(wèn)題，使公平和效率兩個(gè)目標(biāo)都沒(méi)有能夠得到充分體現(xiàn)。

一、中國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平與效率問(wèn)題

（一）個(gè)人賬戶制度設(shè)計(jì)欠合理，既不夠公平，也缺乏效率

目前養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶設(shè)計(jì)欠合理，權(quán)利與義務(wù)不對(duì)等，效率與公平未能有效結(jié)合。其主要表現(xiàn)在以下各方面：

1.養(yǎng)老保險(xiǎn)“統(tǒng)賬結(jié)合”（指統(tǒng)籌部分進(jìn)入個(gè)人賬戶的基金與個(gè)人所繳的基金的結(jié)合）的個(gè)人賬戶制度在結(jié)構(gòu)上欠合理，即個(gè)人賬戶“統(tǒng)賬”不分，不能體現(xiàn)個(gè)人賬戶的法律主體地位。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府在制定養(yǎng)老保險(xiǎn)政策時(shí)，必須制定責(zé)權(quán)明確，產(chǎn)權(quán)明晰的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶。政府、企業(yè)和個(gè)人本是三個(gè)不同的經(jīng)濟(jì)利益主體，個(gè)人賬戶中的“統(tǒng)賬”不分既不能理順職工個(gè)人與企業(yè)和政府之間的法律關(guān)系，也不能理順企業(yè)與政府之間的法律關(guān)系，還不能理順企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部不同經(jīng)濟(jì)利益主體之間的法律關(guān)系。嚴(yán)格來(lái)講，企業(yè)按比例上繳的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)屬于社會(huì)統(tǒng)籌基金，是一種公共財(cái)產(chǎn)；而個(gè)人賬戶應(yīng)屬于個(gè)人基金，是一種私人財(cái)產(chǎn)，這兩種基金應(yīng)嚴(yán)格區(qū)別開(kāi)來(lái)，不能混淆。可是，目前，個(gè)人繳費(fèi)比例是 5%，而個(gè)人賬戶的建賬（或提?。┍壤秊?1%（即按本人繳費(fèi)工資的11%的數(shù)額建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶），這樣，個(gè)人賬戶增加了6個(gè)百分點(diǎn)，而社會(huì)統(tǒng)籌賬戶少收6個(gè)百分點(diǎn)。可見(jiàn)這樣的個(gè)人賬戶不是一個(gè)正規(guī)的個(gè)人賬戶，而是一個(gè)公私混合賬戶，這里的“個(gè)人”就有一點(diǎn)名不符實(shí)。

2.按照現(xiàn)行“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定執(zhí)行的結(jié)果是一定比例的統(tǒng)籌基金（單位按比例劃入個(gè)人賬戶的基金）與個(gè)人賬戶基金結(jié)合形成的個(gè)人賬戶不但不能體現(xiàn)參保個(gè)人獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)法人地位，而且，一旦因企業(yè)欠繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，而在社會(huì)保障部門未按規(guī)定記足個(gè)人賬戶時(shí)，個(gè)人有權(quán)提出申訴，企業(yè)和政府就成了被告，形成被動(dòng)的局面。不僅如此，由于企業(yè)全額繳費(fèi)與企業(yè)欠繳（即由于統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金沒(méi)有分開(kāi)核算，所欠繳部分是統(tǒng)籌基金還是個(gè)人基金并不清楚）在記賬上是一個(gè)樣（即都按11%比例記賬），從而形成了企業(yè)多繳或欠繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)在計(jì)算職工待遇上不受影響。因?yàn)椋F(xiàn)行政策沒(méi)有因企業(yè)欠繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)而扣職工個(gè)人賬戶的嚴(yán)格規(guī)定。這造成了吃社會(huì)統(tǒng)籌的“大鍋飯”的現(xiàn)象。

3.從目前制度實(shí)際運(yùn)行情況看，無(wú)論企業(yè)多繳費(fèi)還是職工個(gè)人多繳費(fèi)，按政策規(guī)定賬戶規(guī)模都為1l%，不能擴(kuò)大，所以，企業(yè)和職工個(gè)人都不愿意多繳費(fèi)，尤其是個(gè)人。實(shí)際上，個(gè)人賬戶只是計(jì)算待遇的一種方法，且目前為“空賬”，不是一個(gè)實(shí)實(shí)在在的資本賬戶，這就會(huì)導(dǎo)致企業(yè)與職工產(chǎn)生信任危機(jī)，不利于基金征繳。

（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度總體設(shè)計(jì)不夠合理，既損害了公平，也損害了效率

首先是制度分割，覆蓋面窄。由于國(guó)家在設(shè)計(jì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方案時(shí)，沒(méi)有把機(jī)關(guān)、事業(yè)單位納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌范圍，因此，在城鎮(zhèn)三大社會(huì)系統(tǒng)組織中的三類人群的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度各不一樣。機(jī)關(guān)公務(wù)員及全額財(cái)政撥款的事業(yè)單位職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)仍實(shí)行由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)包。差額撥款和自收自支事業(yè)單位職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然實(shí)行了社會(huì)統(tǒng)籌，個(gè)人繳費(fèi)，但在具體政策和業(yè)務(wù)操作上，與企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相比存在很大的差異性：（1）基本政策不統(tǒng)一，包括實(shí)施范圍、繳費(fèi)工資基數(shù)（雙基數(shù)）、繳費(fèi)比例。（2）與企業(yè)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不銜接。事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)只處在社會(huì)統(tǒng)籌階段，個(gè)人繳費(fèi)未與計(jì)發(fā)待遇掛鉤，還沒(méi)有建立職工個(gè)人賬戶，人員流動(dòng)頻繁，而基金無(wú)法轉(zhuǎn)移。（3）養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法與企業(yè)不一致，養(yǎng)老金調(diào)整也不一樣。（4）退休審批權(quán)與業(yè)務(wù)經(jīng)辦相分離。即退休審批權(quán)在人事部門，而業(yè)務(wù)經(jīng)辦和養(yǎng)老金發(fā)放在社會(huì)保障部門等。城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也存在著統(tǒng)籌層次低、覆蓋面不高，待遇不統(tǒng)一等現(xiàn)象。部分股份制企業(yè)、“三資”企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)以及城鎮(zhèn)個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織仍游離在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之外?，F(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度沒(méi)有充分發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)的“大數(shù)法則”在全社會(huì)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的功能，存在著制度起點(diǎn)上的不公平，阻礙了勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，影響了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和效率的提高。

其次，上述三類人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度引出的三種不同的退休計(jì)發(fā)辦法，以及在原行業(yè)企業(yè)“條條管理”體制下，行業(yè)企業(yè)的工資制度改革與計(jì)發(fā)比例不配套，即工資基數(shù)按新的工資結(jié)構(gòu)，而計(jì)發(fā)比例按老的辦法（國(guó)發(fā)104號(hào)）等，由此，造成離退休人員養(yǎng)老金差距懸殊過(guò)大。具體地說(shuō)，它引起了“五個(gè)差別”：（1）離休和退休之間的待遇差別；（2）在機(jī)關(guān)退休和在企業(yè)退休以及在機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休之間的待遇差別；（3）先退休和后退休之間的待遇差別；（4）在效益好的企業(yè)退休和在效益差的企業(yè)退休之間的待遇差別；（5）在行業(yè)企業(yè)退休和在地方企業(yè)退休之間的待遇差別。而且，這些差別并沒(méi)有體現(xiàn)“權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)、公平與效率相結(jié)合”的原則。這些待遇上的差別使退休人員相互之間心理不平衡，從而造成制度的公平性不夠，最終導(dǎo)致制度效率受損。

（三）養(yǎng)老保險(xiǎn)稅（費(fèi)）率、社會(huì)平均工資差別大，既不利于社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)，也影響基金收支平衡

首先，稅（費(fèi)）不統(tǒng)一，社會(huì)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)平臺(tái)扭曲。從各地執(zhí)行情況來(lái)看，同一行業(yè)的不同企業(yè)因在不同省份，同一城市的企業(yè)因在不同社保統(tǒng)籌管理體制下參保，其繳納的費(fèi)率各不相同（在16～30%之間不等），不能為企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。此外，在建立個(gè)人賬戶的起步階段，個(gè)人費(fèi)率也不統(tǒng)一。在賬戶11%的規(guī)模不變的情況下，個(gè)人少繳多繳在計(jì)算待遇上一個(gè)樣，從而導(dǎo)致不同行業(yè)、不同企業(yè)間職工的不公平。

其次，社會(huì)平均工資確定不統(tǒng)一，也不夠科學(xué)。目前，社會(huì)平均工資的確定是各個(gè)社保管理機(jī)構(gòu)以各省、市、縣統(tǒng)計(jì)部門提供當(dāng)?shù)乇灸甓嚷毠て骄べY為依據(jù)自行確定的，這樣，在同一城市里的企業(yè)，因在不同的管理體制下參保，由于統(tǒng)計(jì)口徑、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)源不同，社會(huì)平均工資也不同，從而使企業(yè)與職工的繳費(fèi)工資基數(shù)及其退休待遇水平均不一樣。

以上這些差別不僅造成了企業(yè)與企業(yè)之間、職工與職工之間的心理不平衡，挫傷了企業(yè)與職工的繳費(fèi)積極性，是保險(xiǎn)基金收支難以平衡原因之一，而且還嚴(yán)重影響了公平與效率的實(shí)現(xiàn)。

（四）基本養(yǎng)老金替代率水平的長(zhǎng)期目標(biāo)與近期需要相脫節(jié)

按現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，現(xiàn)行養(yǎng)老金實(shí)際替代率水平遠(yuǎn)超過(guò)當(dāng)初制度設(shè)計(jì)時(shí)的60%的替代水平，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“低水平、廣覆蓋”的初始目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。其原因有二：

第一，部分人員按老辦法計(jì)算待遇高。老待遇由三塊組成：（1）基礎(chǔ)養(yǎng)老金，即按職工退休前的工資的一定比例進(jìn)行計(jì)發(fā)（職工退休前一般工資都比較高，打折比例也高，多數(shù)人員按90～95%.有的達(dá)到了100%，因此基礎(chǔ)養(yǎng)老金比較高）：（2）津貼與補(bǔ)貼，即各種生活補(bǔ)貼和福利性補(bǔ)貼；（3）調(diào)整養(yǎng)老金。按老辦法計(jì)算待遇高的原因：一是基數(shù)高，即在計(jì)發(fā)工資基數(shù)上，把崗位技能工資（各行業(yè)崗位技能工資水平都不一樣，有的企業(yè)把職工在職期間的活工資部分帶人了退休）作為退休費(fèi)計(jì)發(fā)的基數(shù)；二是統(tǒng)籌項(xiàng)目繁多。一些福利性的項(xiàng)目如洗理、書(shū)報(bào)費(fèi)等都納入了退休金之中。三是待遇調(diào)整幅度大。1994—1999年期間，年年增調(diào)，上調(diào)幅度與我國(guó)生產(chǎn)力發(fā)展水平不適應(yīng)。我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)年增長(zhǎng)水平只有7～8%，而養(yǎng)老金增調(diào)一般按上年度職工平均工資增長(zhǎng)率的40～80%進(jìn)行調(diào)整。特別是在原行業(yè)“條條管理”體制下，行業(yè)企業(yè)之間的待遇調(diào)整水平差別大。有的增調(diào)高，有的增調(diào)低，有的年年調(diào)整，有的并非年年調(diào)整?？傊髽I(yè)工資分配制度改革與新的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法沒(méi)有做到有效銜接。

第二，部分行業(yè)企業(yè)退休人員（特別是在過(guò)渡期辦理退休的人員）按新辦法計(jì)算待遇亦高。其原因主要是計(jì)算指數(shù) （所謂指數(shù)是指職工歷年繳費(fèi)工資與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資的平均比）的方法不合理。行業(yè)企業(yè)職工1996—1999年的繳費(fèi)工資是按原行業(yè)職工平均工資進(jìn)行封頂?shù)?，而?jì)算指數(shù)時(shí)用地方的社會(huì)平均工資，這樣分子大，分母小，得出的指數(shù)就高。國(guó)家政策規(guī)定，職工繳費(fèi)工資不得超過(guò)社會(huì)平均工資的300%，這一規(guī)定就意味著指數(shù)不能超過(guò)3.0.但是有些地方在出臺(tái)《并軌方案》時(shí)，規(guī)定按地方歷年的社會(huì)平均工資計(jì)算指數(shù)，而對(duì)指數(shù)又不進(jìn)行封頂和保底（在實(shí)際操作中，有的參保人員歷年平均指數(shù)高達(dá)10；有的只有0.1，與國(guó)家政策規(guī)定的最高繳費(fèi)封頂目標(biāo)3.0、最低保底目標(biāo)0.6相差甚遠(yuǎn)），忽視指數(shù)在計(jì)算待遇中的重要作用，于是，就出現(xiàn)了過(guò)渡性養(yǎng)老金“暴發(fā)戶”現(xiàn)象。對(duì)此，我們可以從過(guò)渡性養(yǎng)老金計(jì)算公式來(lái)分析。過(guò)渡性養(yǎng)老金的計(jì)算公式是：上年度月社平工資×1.2%繳費(fèi)系數(shù)X指數(shù)X視同繳費(fèi)年限（即工齡）。由此可知，繳費(fèi)年限短，計(jì)算平均指數(shù)就高，如果指數(shù)不封頂，視同繳費(fèi)的年限長(zhǎng)，那么，退休金會(huì)高得離譜。如1999—2000年民航系統(tǒng)的飛行人員退休時(shí)，其指數(shù)均在8左右，按新的辦法計(jì)算，其月養(yǎng)老金均為2000元左右。

資料來(lái)源：勞動(dòng)和社會(huì)保障部社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理局。

上述因政策缺乏效率，且政策過(guò)渡沒(méi)有作有效銜接，以及操作管理過(guò)程不規(guī)范等，使過(guò)渡期內(nèi)的離退休人員的養(yǎng)老金水平普遍有所提高，有的甚至出現(xiàn)離退休人員的養(yǎng)老金水平高于在職職工工資水平的倒掛現(xiàn)象，使養(yǎng)老金替代水平近期需要與長(zhǎng)期目標(biāo)相脫節(jié)。但是，筆者做過(guò)預(yù)測(cè)，如按照新的計(jì)算方法，過(guò)渡期結(jié)束后辦理退休人員的待遇水平將大幅度下降，有些企業(yè)已經(jīng)看到了這一發(fā)展趨勢(shì)，于是采取積極的補(bǔ)救措施，即為職工建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。從表l中的數(shù)據(jù)情況看，目前替代率高似乎是一個(gè)全國(guó)性問(wèn)題，大大高于西方發(fā)達(dá)國(guó)家25～50%的水平，這不僅嚴(yán)重影響在崗人員的工作積極性，而且與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平亦不相適應(yīng)。高替代率除違背了公平性原則和制約了國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力外，還有其他危害：（1）提前退休膨脹；（2）企業(yè)逃稅或逃費(fèi)；（3）在繳費(fèi)率和替代率都較高的情況下，企業(yè)一般不愿或無(wú)力再為職工建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，使第二支柱、第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)制度沒(méi)有發(fā)展空間，導(dǎo)致“三支柱”的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系呈現(xiàn)“跛足”局面。

（五）管理體制不順對(duì)公平與效率的影響

目前，在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度管理方面存在的主要問(wèn)題是：管理體制分割、不順，管理責(zé)任不明，管理事權(quán)不分，社會(huì)化管理程度不高，社會(huì)統(tǒng)籌割據(jù)等，導(dǎo)致的直接后果是勞動(dòng)力流動(dòng)困難，養(yǎng)老基金難以在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)劑，從而不僅影響社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)，也阻礙資源配置效率提高。由于統(tǒng)籌層次受地方“塊塊統(tǒng)籌”管理的限制，因此，養(yǎng)老基金不能在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的貧困地區(qū)進(jìn)行調(diào)劑，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，其養(yǎng)老基金積累已達(dá)幾百個(gè)億，而老工業(yè)地區(qū)及一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的貧困地區(qū)收不抵支；正因?yàn)榻y(tǒng)籌層次低的原因，有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)具體的改革方案、政策制定和基金的調(diào)劑等問(wèn)題都是由地方政府決定的，而各地在繳費(fèi)和待遇標(biāo)準(zhǔn)等具體政策方面千差萬(wàn)別，致使勞動(dòng)力跨區(qū)域流動(dòng)也存在諸多的困難。管理體制方面存在的問(wèn)題主要包括：

1.養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制與其改革要求不相適應(yīng)?！笆逵?jì)劃”綱要和國(guó)務(wù)院《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系的試點(diǎn)方案》均明確提出了這一體系的總體目標(biāo)是：“建立獨(dú)立于企事業(yè)單位之外、資金來(lái)源多樣化、保障制度規(guī)范化、管理體系社會(huì)化的社會(huì)保險(xiǎn)體系”。目前經(jīng)濟(jì)體制改革不僅只是國(guó)有企業(yè)改革，而且包括國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及科研單位都在進(jìn)行改革，這就要求建立全國(guó)統(tǒng)一的、垂直的社會(huì)保障管理體系。雖然中央10號(hào)文件和國(guó)務(wù)院28號(hào)文件對(duì)社保機(jī)構(gòu)管理體制問(wèn)題分別作出了“實(shí)行系統(tǒng)管理”和“實(shí)行省級(jí)垂直管理”的表述，但由于種種原因，垂直管理體系沒(méi)建立起來(lái)。管理體制不順不僅嚴(yán)重影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程和社會(huì)保險(xiǎn)管理的規(guī)范化，而且，對(duì)整個(gè)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展也有著負(fù)面的影響。

2.中央和地方政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)管理上的責(zé)任不夠明晰。特別是在基金的管理上，從1998年以來(lái)，為了解決養(yǎng)老金的拖欠問(wèn)題，中央財(cái)政多次以借款或轉(zhuǎn)移支付的方式補(bǔ)助地方政府，但許多地方政府把向中央要求資金支持作為解決本地區(qū)資金不足的重要渠道，好像確保發(fā)放的責(zé)任在中央。在 1999年補(bǔ)拖欠的過(guò)程中，由于中央財(cái)政分配不均，還引起一些風(fēng)波，造成“會(huì)哭的孩子有奶吃”的負(fù)面影響。有些地方甚至虛報(bào)養(yǎng)老基金缺口，以此騙取中央財(cái)政的支持。

3.養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上的“條塊統(tǒng)籌”、“塊塊統(tǒng)籌”管理仍然存在。從“條塊統(tǒng)籌”管理體制看，雖然國(guó)務(wù)院于1998年9月將行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理，但這種管理是以省級(jí)為單位的“條塊統(tǒng)籌”，也就是說(shuō)，這種管理只不過(guò)是從行業(yè)過(guò)去的“條條統(tǒng)籌”過(guò)渡到了以“條”為主的“條塊統(tǒng)籌”的管理模式罷了。即對(duì)省級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)部門來(lái)說(shuō)是“塊塊”管理，對(duì)行業(yè)垂直管理的性質(zhì)來(lái)說(shuō)還是“條條”管理。如金融、郵政、電信等系統(tǒng)在市、縣、區(qū)的職工，其養(yǎng)老統(tǒng)籌關(guān)系在省一級(jí)管理；部分交通、中建系統(tǒng)在外省（深圳、上海、廈門、重慶等）的職工，其養(yǎng)老統(tǒng)籌關(guān)系在湖北省。由此看來(lái)，行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理雖然系統(tǒng)統(tǒng)籌的范圍縮小了，但其垂直統(tǒng)籌的性質(zhì)沒(méi)有多大的改變。從“塊塊統(tǒng)籌”管理體制看，目前，在全國(guó)范圍內(nèi)，多數(shù)地區(qū)還停留在縣、市級(jí)統(tǒng)籌，基金管理十分分散，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力十分脆弱。90年代以來(lái)，盡管國(guó)務(wù)院多次提出養(yǎng)老保險(xiǎn)逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，但是直到1997年僅有13個(gè)省市實(shí)行了省級(jí)統(tǒng)籌或建立了調(diào)劑金制度。在中央和國(guó)務(wù)院強(qiáng)有力推進(jìn)下，1998年底，約有29個(gè)省區(qū)市實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌或建立省級(jí)調(diào)劑金制度，完成了從縣市級(jí)統(tǒng)籌向省級(jí)統(tǒng)籌過(guò)渡的制度變遷。但是省級(jí)統(tǒng)籌并沒(méi)有能夠解決日益深化的全國(guó)性養(yǎng)老支付危機(jī)，除廣東、上海等少數(shù)地區(qū)有節(jié)余外，幾乎2／3以上省區(qū)市收不抵支，形成巨額的養(yǎng)老金赤字。盡管從全國(guó)來(lái)看，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累余額在逐年增長(zhǎng)（從1995年的430億元上升到2000年的800億元），但是分布不均衡，70%集中在東南沿海幾個(gè)省，由于地區(qū)利益剛性，使畸輕畸重的養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)得不到有效的調(diào)節(jié)。特別是中央政府無(wú)力在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配、調(diào)劑養(yǎng)老金，也就是說(shuō)無(wú)法解決各地區(qū)養(yǎng)老基金收支能力的差異性和不公平性。這說(shuō)明省級(jí)統(tǒng)籌仍然是“塊塊”，塊塊管理體制成為實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)所要求社會(huì)公平的天然屏障?？傊?，“塊塊”和“條塊”的弊端，不僅沖擊了地方養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌的正常秩序，造成了勞動(dòng)力市場(chǎng)的人為分割，阻礙了養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)化管理進(jìn)程，阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且還影響了整個(gè)社會(huì)保障事業(yè)的順利進(jìn)行，不利于社會(huì)公平與社會(huì)效率兩個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4.管理權(quán)過(guò)于集中。根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收暫行條例》規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)既是養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收的主體，也是養(yǎng)老基金管理的主體，還是養(yǎng)老金發(fā)放的主體。特別是省一級(jí)的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，集行政管理職能和基金業(yè)務(wù)管理于一身，即養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的制定、行政管理與養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收、支、管、用都由一個(gè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，致使養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)收繳漏洞多，不能足額收繳。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，養(yǎng)老保險(xiǎn)管理權(quán)力集中在一個(gè)部門，必然會(huì)失去有效的監(jiān)督和控制。這既是滋生腐敗的溫床，又影響工作效率。

5.在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理上沒(méi)能真正與企業(yè)經(jīng)營(yíng)分開(kāi)，企業(yè)仍代為管理養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)業(yè)務(wù)。這種管理方式的危害是：一不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的社會(huì)化管理，二不利養(yǎng)老基金的收繳，特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)改稅務(wù)征收后，與稅務(wù)部汀現(xiàn)行管理不配套，三是責(zé)權(quán)不明，四是管理效率不高。

二、養(yǎng)老保險(xiǎn)管理的公平與效率問(wèn)題

筆者認(rèn)為在養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)操作管理上存在以下主要問(wèn)題：

1.養(yǎng)老保險(xiǎn)主體之間法律關(guān)系在操作中受到扭曲。個(gè)人賬戶的操作與管理涉及三層法律關(guān)系，即政府與企業(yè)、政府與職工及企業(yè)與職工這三層法律關(guān)系。但是，由于在養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)操作管理方面，國(guó)家沒(méi)有統(tǒng)一的、具體的操作管理辦法，這樣，各省、各地區(qū)之間在其管理上不盡一致，也不規(guī)范。

2.職工個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)移難。按照有關(guān)政策規(guī)定，職工在同一統(tǒng)籌地區(qū)內(nèi)流動(dòng)時(shí)，只轉(zhuǎn)移基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和個(gè)人賬戶檔案，不轉(zhuǎn)移基金。職工跨統(tǒng)籌地區(qū)流動(dòng)時(shí)，除轉(zhuǎn)移基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和個(gè)人賬戶檔案外，還需按規(guī)定轉(zhuǎn)移職工個(gè)人賬戶基金，其轉(zhuǎn)移金額分兩個(gè)部分計(jì)算：1996年至1997年底前，只轉(zhuǎn)移職工個(gè)人賬戶中的個(gè)人繳費(fèi)部分的本金加利息；1998年1月1日后，轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶全部本金加利息。這一規(guī)定致使職工調(diào)動(dòng)工作個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)移難，特別是成建制的個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)移更是困難重重，難以協(xié)調(diào)。這不僅嚴(yán)重影響了勞動(dòng)力向更有效的地方流動(dòng)，而且也使職工的權(quán)利和利益受到損失。

3.個(gè)人賬戶核算不規(guī)范。目前，對(duì)個(gè)人賬戶的核算僅限于業(yè)務(wù)核算，沒(méi)有進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。具體表現(xiàn)為：征繳的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)不進(jìn)行社會(huì)統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶基金的分割，全部作為統(tǒng)籌性的“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金”收入；發(fā)放的離退休人員養(yǎng)老金，也不進(jìn)行社會(huì)統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶基金的劃分，統(tǒng)一作為“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金”支出；通過(guò)“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入”和“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出”科目進(jìn)行整體混合核算。在這種會(huì)計(jì)核算體系下，社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)信息不能準(zhǔn)確反映出職工個(gè)人賬戶基金，業(yè)務(wù)核算中的個(gè)人賬戶基金亦無(wú)法在會(huì)計(jì)核算中得到體現(xiàn)，因此，財(cái)務(wù)管理無(wú)法用具體的資金與個(gè)人賬戶基金相對(duì)應(yīng)，導(dǎo)致個(gè)人賬戶是有名無(wú)實(shí)。據(jù)悉，截至2000年底，全國(guó)職工個(gè)人賬戶“空賬”約2000億元（恐怕實(shí)際數(shù)字比這大得多）。

4.經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部的業(yè)務(wù)操作規(guī)程管理問(wèn)題。目前，有些經(jīng)辦機(jī)構(gòu)部門在養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)操作規(guī)程上沒(méi)有建立內(nèi)部約束機(jī)制，有些社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理方法是：采取由經(jīng)辦人員對(duì)參保單位一竿子插到底的管理辦法，即繳費(fèi)工資的核定、征收、記賬、計(jì)發(fā)待遇及養(yǎng)老金的發(fā)放，這種管理方法既不夠科學(xué)，也不夠規(guī)范，從而影響公平與效率的實(shí)現(xiàn)。

5.養(yǎng)老基金收支結(jié)算不規(guī)范。其結(jié)果：一是企業(yè)欠繳社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，二是社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)欠企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金，三是有些困難企業(yè)不但不能為其在職工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，而且，離退休人員的養(yǎng)老金還需要社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)無(wú)償墊付。

三、促進(jìn)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平與效率的政策建議

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能順利實(shí)施及成功的關(guān)鍵在于：一是有個(gè)好的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)模式，二是建立一個(gè)好的籌資模式，三是建立一個(gè)好的管理體系，四是建立一個(gè)養(yǎng)老基金統(tǒng)一調(diào)配和使用體系。目前，從世界范圍來(lái)看，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)、養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的籌集和養(yǎng)老基金的使用及其管理，除少數(shù)國(guó)家走兩個(gè)極端（如瑞典，個(gè)人只繳納少許的費(fèi)用，大部分由國(guó)家負(fù)擔(dān)，所需費(fèi)用基本上列入財(cái)政預(yù)算解決。而智利政府1980年頒布新的養(yǎng)老保險(xiǎn)法，強(qiáng)制個(gè)人繳納本人工資收入的10%，雇主及單位沒(méi)有繳費(fèi)義務(wù)）外，世界上絕大多數(shù)國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都實(shí)行多層次的制度結(jié)構(gòu)體系。養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)均由國(guó)家、單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)（包括公務(wù)員在內(nèi)），養(yǎng)老保險(xiǎn)基金采取統(tǒng)一籌集、調(diào)配、使用和管理。因此，建立統(tǒng)一的、合理的、持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，我們可以借鑒國(guó)際上通行的做法：建立多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以滿足不同收入群體的生活需求。如美國(guó)的養(yǎng)老金制度實(shí)際上是由三部分組成：政府實(shí)行的公共基本養(yǎng)老金計(jì)劃，企業(yè)雇主資助的補(bǔ)充養(yǎng)老金保險(xiǎn)計(jì)劃，個(gè)人自愿的養(yǎng)老延期征稅的儲(chǔ)蓄計(jì)劃組成的一個(gè)混合體制，被稱為“三腳凳”體制。在美國(guó)，統(tǒng)一籌集資金，即公務(wù)員也應(yīng)與企業(yè)職工一樣，按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，建立個(gè)人賬戶。除美國(guó)以外，德國(guó)、日本、澳大利亞等國(guó)家的公職人員都須盡繳費(fèi)義務(wù)，其中最具代表性的澳大利亞，其養(yǎng)老保險(xiǎn)模式也可以給我們以啟示。澳大利亞現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度主要由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度組成。其中，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在澳方稱之為社會(huì)保障養(yǎng)老金制度，這一制度覆蓋范圍是澳大利亞全體公民，還包括在澳大利亞居住10年以上的外籍人員。資金全部來(lái)源于稅收。養(yǎng)老金計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)約為職工平均收入的25%，但是每年根據(jù)消費(fèi)品物價(jià)指數(shù)上漲而進(jìn)行調(diào)整。補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度被稱之為退休金保險(xiǎn)制度。1983年以前，主要在政府公務(wù)員和“白領(lǐng)”職工中實(shí)行。1986年，澳大利亞政府通過(guò)立法，在全國(guó)強(qiáng)制實(shí)施補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，除個(gè)人（包括公務(wù)員在內(nèi)）按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)外，還規(guī)定雇主可以為雇員繳納其工資收入3%的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，實(shí)行完全積累。繳費(fèi)費(fèi)率逐年提高，2002年已提高到了9%.為鼓勵(lì)雇主為雇員建立和繳納補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，澳大利亞實(shí)行稅收優(yōu)惠政策。澳大利亞的公司所得稅稅率為20～47%，如雇主為雇員繳納補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)后稅率可降為15%.雇主如不繳納補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，除不再享受現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠政策外，還要由稅務(wù)局征收退休保證稅，1993年議會(huì)又通過(guò)了《退休金行業(yè)監(jiān)督法》，對(duì)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理和監(jiān)督作了詳細(xì)規(guī)定。除此之外，對(duì)建立多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系問(wèn)題，近幾年來(lái)，世界銀行根據(jù)各國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建議養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行“三支柱模式”，其主要內(nèi)容為：

第一支柱：強(qiáng)制性的基本養(yǎng)老金。目的是保障退休人員的最低生活標(biāo)準(zhǔn)，以減少老年貧困的現(xiàn)象與程度，起著收入再分配的作用。籌資方式多數(shù)國(guó)家實(shí)行社會(huì)保障稅。

篇5

為鼓勵(lì)、引導(dǎo)和扶持我市各類人員自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，積極推進(jìn)創(chuàng)建國(guó)家級(jí)創(chuàng)業(yè)型城市試點(diǎn)工作，加快全民創(chuàng)業(yè)工程實(shí)施步伐，結(jié)合我市實(shí)際，制定本意見(jiàn)。

一、指導(dǎo)思想和任務(wù)目標(biāo)

（一）指導(dǎo)思想。以黨的十七大和十七屆五中全會(huì)精神為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持政府促進(jìn)、社會(huì)支持、市場(chǎng)導(dǎo)向、自主創(chuàng)業(yè)的原則，以培育創(chuàng)業(yè)主體、拓展創(chuàng)業(yè)空間、加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)服務(wù)、弘揚(yáng)創(chuàng)業(yè)精神為重點(diǎn)，全力推進(jìn)全民創(chuàng)業(yè)工程，鼓勵(lì)和扶持更多有創(chuàng)業(yè)意愿和創(chuàng)業(yè)能力的勞動(dòng)者自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)，并帶動(dòng)更多勞動(dòng)者就業(yè)。

（二）任務(wù)目標(biāo)。緊密結(jié)合發(fā)展地方優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和特色經(jīng)濟(jì)，制定扶持政策，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)者進(jìn)入國(guó)家、地方優(yōu)先和重點(diǎn)發(fā)展的科技型、資源綜合利用型、勞動(dòng)密集型、農(nóng)副產(chǎn)品加工型、貿(mào)易促進(jìn)型、社區(qū)服務(wù)型、建筑勞務(wù)型、旅游業(yè)、信息服務(wù)型和網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)和行業(yè)。鼓勵(lì)支持個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)發(fā)展，擴(kuò)大創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域。培育創(chuàng)業(yè)主體，重點(diǎn)指導(dǎo)和促進(jìn)大學(xué)生、失業(yè)人員、被征地農(nóng)民、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、殘疾人、軍隊(duì)退役人員和留學(xué)回國(guó)人員等創(chuàng)業(yè)。

二、優(yōu)惠政策

（一）工商政策。放寬投資領(lǐng)域、登記條件、出資限額和經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所限制，推行個(gè)體“零成本”創(chuàng)業(yè)、一元?jiǎng)?chuàng)辦企業(yè)、3萬(wàn)元設(shè)立有限責(zé)任公司，優(yōu)化準(zhǔn)入環(huán)境，鼓勵(lì)支持全民創(chuàng)業(yè)。

1.優(yōu)化創(chuàng)業(yè)準(zhǔn)入環(huán)境。放寬準(zhǔn)入領(lǐng)域和經(jīng)營(yíng)范圍。凡法律法規(guī)未禁止的行業(yè)和領(lǐng)域，一律向各類創(chuàng)業(yè)主體開(kāi)放。對(duì)國(guó)家限制的行業(yè)和領(lǐng)域，只要符合規(guī)定條件和標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)各類創(chuàng)業(yè)主體進(jìn)入。創(chuàng)業(yè)者可自主選擇經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。對(duì)超出經(jīng)營(yíng)范圍的，只要不是從事涉及國(guó)家安全、公共安全和人民生命財(cái)產(chǎn)安全、破壞資源和污染環(huán)境等行業(yè)，且未造成社會(huì)危害后果的，有關(guān)部門應(yīng)予以教育規(guī)范，凡在限期內(nèi)改正其違規(guī)行為的，不予處罰。

2.放寬注冊(cè)資本條件。符合法律規(guī)定的任何投資主體，申請(qǐng)從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)的，申請(qǐng)個(gè)體工商戶登記的，除從事需前置審批的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目外，可申請(qǐng)?jiān)嚑I(yíng)業(yè)，核發(fā)有效期為6個(gè)月的個(gè)體工商戶營(yíng)業(yè)執(zhí)照，試營(yíng)業(yè)登記不收取任何費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)“零成本”創(chuàng)業(yè)，高校畢業(yè)生、下崗失業(yè)人員、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、軍隊(duì)退役人員、殘疾人從事個(gè)體工商經(jīng)營(yíng)自首次注冊(cè)登記之日起3年內(nèi)，免收管理類、登記類和證照類等有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)；申請(qǐng)辦理個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社登記的，一律不受出資金額限制，出資1元即可申報(bào)；申請(qǐng)?jiān)O(shè)立有限責(zé)任公司注冊(cè)資本金達(dá)到3萬(wàn)元以上的，均可投資設(shè)立有限責(zé)任公司。一次出資有困難的，可以分期繳納出資，公司全體股東的首次出資不得低于注冊(cè)資本的20%，也不得低于法定的注冊(cè)資本最低限額，其余部分由股東自公司成立之日起兩年內(nèi)繳足。其中，投資公司可以在五年內(nèi)繳足。一人有限責(zé)任公司的注冊(cè)資本最低限額為人民幣十萬(wàn)元。股東應(yīng)當(dāng)一次足額繳納公司章程規(guī)定的出資額。放寬非貨幣財(cái)產(chǎn)出資方式和比例。允許投資人以其持有的其他公司的股權(quán)，向第三方公司出資。支持投資人以實(shí)物、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)等可以用貨幣估價(jià)并可依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財(cái)產(chǎn)作價(jià)出資。非貨幣財(cái)產(chǎn)出資比例最高可達(dá)公司注冊(cè)資本的70%。

3.放寬對(duì)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的限制。凡符合城鎮(zhèn)規(guī)劃要求且持有合法有效房地產(chǎn)證明文件，均可以作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所（單元樓、拆遷區(qū)、有噪音或有污染的行業(yè)除外），由物業(yè)公司或居委、社區(qū)、街道辦出具證明進(jìn)行登記。創(chuàng)業(yè)者以自有產(chǎn)權(quán)房地產(chǎn)作為經(jīng)營(yíng)場(chǎng)

所的，如暫未取得房地產(chǎn)部門核發(fā)的產(chǎn)權(quán)證書(shū)，可以提交房地產(chǎn)管理部門的證明或購(gòu)房合同。

（二）稅收政策。各類創(chuàng)業(yè)者符合相關(guān)條件（國(guó)家限制行業(yè)除外），可按國(guó)家規(guī)定享受稅收優(yōu)惠政策。符合就業(yè)稅收優(yōu)惠條件的，可按規(guī)定享受現(xiàn)行增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等稅收優(yōu)惠政策。

1.免除前置審批的各項(xiàng)費(fèi)用。大學(xué)生、失業(yè)人員、被征地農(nóng)民、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、殘疾人、軍隊(duì)退役人員和留學(xué)回國(guó)人員從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)的，稅務(wù)部門自首次注冊(cè)登記之日起3年內(nèi)，依法免收管理類、登記類和證照類等有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)。

2.新辦創(chuàng)業(yè)企業(yè)稅收減免。各類人員自主創(chuàng)業(yè)和自謀職業(yè)，對(duì)從事國(guó)家非限制和禁止的行業(yè)并符合條件的小型微利企業(yè)，減按20%的稅率征收企業(yè)所得稅。創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資從事國(guó)家需要重點(diǎn)扶持和鼓勵(lì)的項(xiàng)目，可以按投資額的一定比例抵扣應(yīng)納稅所得額。

3.特定創(chuàng)業(yè)人群稅收減免。籍高校畢業(yè)生在本市范圍內(nèi)自主創(chuàng)業(yè)的，3年內(nèi)根據(jù)其所交納的地方級(jí)稅收，由市財(cái)政給予等額補(bǔ)貼；城鎮(zhèn)退役士兵自謀職業(yè)和干部從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)（除建筑業(yè)、娛樂(lè)業(yè)以及廣告業(yè)、桑拿、按摩、網(wǎng)吧外），自領(lǐng)取稅務(wù)登記證之日起，3年內(nèi)免征營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加和個(gè)人所得稅；對(duì)持《就業(yè)失業(yè)登記證》（注明“自主創(chuàng)業(yè)稅收政策”或附《高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)證》）人員從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)（除建筑業(yè)、娛樂(lè)業(yè)以及銷售不動(dòng)產(chǎn)、轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)、廣告業(yè)、房屋中介、桑拿、按摩、網(wǎng)吧、氧吧外）的，在3年內(nèi)按每戶每年8000元為限額依次扣減其當(dāng)年實(shí)際應(yīng)繳納的營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加和個(gè)人所得稅；殘疾人個(gè)人為社會(huì)提供的勞務(wù)，免征營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加和個(gè)人所得稅。

（三）財(cái)政金融政策。加強(qiáng)對(duì)我市近年來(lái)設(shè)立的重點(diǎn)產(chǎn)品培育專項(xiàng)資金、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)（中小企業(yè)）發(fā)展專項(xiàng)資金、旅游業(yè)發(fā)展引導(dǎo)專項(xiàng)資金、節(jié)能專項(xiàng)資金、扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展專項(xiàng)資金等各類支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金的管理，進(jìn)一步加大資金整合力度，提高資金使用效能，擴(kuò)大小額擔(dān)保貸款申請(qǐng)人和微利項(xiàng)目范圍，降低擔(dān)保門檻，實(shí)行“一站式”辦理。

1.創(chuàng)業(yè)資金扶持。由政府財(cái)政貼息提供小額擔(dān)保貸款，簡(jiǎn)化擔(dān)保貸款手續(xù)，由人力資源和社會(huì)保障、財(cái)政、擔(dān)保機(jī)構(gòu)、經(jīng)辦金融機(jī)構(gòu)建立聯(lián)合會(huì)審制度，集中到現(xiàn)場(chǎng)對(duì)貸款申請(qǐng)人的資格、信用和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目進(jìn)行審查。創(chuàng)業(yè)成功后按規(guī)定給予每人1000元的一次性創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼和每招用一人符合規(guī)定的給予500元的一次性創(chuàng)業(yè)崗位補(bǔ)貼。

2.擴(kuò)大小額擔(dān)保貸款申請(qǐng)人范圍。其中被征地農(nóng)民、返鄉(xiāng)農(nóng)民工自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)以及境外就業(yè)的，均可申請(qǐng)小額擔(dān)保貸款。擴(kuò)大小額擔(dān)保貸款微利項(xiàng)目范圍。除國(guó)家限制行業(yè)以外的商貿(mào)、服務(wù)、生產(chǎn)加工、種養(yǎng)殖等各類經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目都視為小額擔(dān)保貸款微利項(xiàng)目，納入財(cái)政貼息范圍。微利項(xiàng)目貼息對(duì)象包括個(gè)體經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目以及合伙經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和組織起來(lái)就業(yè)創(chuàng)辦的小企業(yè)。從事微利項(xiàng)目的小額擔(dān)保貸款，中央財(cái)政據(jù)實(shí)全額貼息，包括按規(guī)定執(zhí)行的利率上浮部分產(chǎn)生的利息；對(duì)小企業(yè)發(fā)放的小額擔(dān)保貸款，財(cái)政部門按中國(guó)人民銀行公布的貸款基準(zhǔn)利率的50%給予貼息，貼息資金由中央和同級(jí)財(cái)政各承擔(dān)一半。

3.降低反擔(dān)保門檻。在有效防范風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合個(gè)人信用制度的建立和創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目的成效情況，降低反擔(dān)保門檻。除機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員外，反擔(dān)保人員可以擴(kuò)大到經(jīng)營(yíng)良好、收入穩(wěn)定的企業(yè)員工。大力推廣貸款申請(qǐng)人信用、互保、多人聯(lián)保等做法，簡(jiǎn)化反擔(dān)保形式。對(duì)參加創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)并取得合格證書(shū)，創(chuàng)業(yè)計(jì)劃書(shū)經(jīng)專家論證并簽署可行性意見(jiàn)的，優(yōu)先辦理小額擔(dān)保貸款，免除反擔(dān)保條件。采取第三人反擔(dān)保的，可視風(fēng)險(xiǎn)程度逐步擴(kuò)大保證人的人員范圍，放寬對(duì)保證人人數(shù)、身份、職務(wù)等要求。采取資產(chǎn)抵押的，允許協(xié)商確定抵押物價(jià)值，不再進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，并盡量減化抵押登記手續(xù)，減免有關(guān)費(fèi)用。

（四）人力資源和社會(huì)保障政策。充分發(fā)揮積極就業(yè)政策的最大效應(yīng)，使受惠范圍擴(kuò)大到大中專（技）畢業(yè)生、農(nóng)村勞動(dòng)者、下崗失業(yè)人員、就業(yè)困難人員、殘疾人、復(fù)退轉(zhuǎn)業(yè)軍人和農(nóng)村勞動(dòng)者等各類創(chuàng)業(yè)人員。

1.開(kāi)展創(chuàng)業(yè)助推“1+3”行動(dòng)。積極支持鼓勵(lì)各類人員自主創(chuàng)業(yè)，重點(diǎn)對(duì)高校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)失業(yè)人員、返鄉(xiāng)農(nóng)民工等有創(chuàng)業(yè)意愿并參加創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)的城鄉(xiāng)各類勞動(dòng)者“推薦一個(gè)創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目、協(xié)助落實(shí)一處經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地、幫助辦理一筆小額擔(dān)保貸款”，開(kāi)展“創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目推介”、“孵化基地助創(chuàng)業(yè)”、“小額擔(dān)保推創(chuàng)業(yè)”三項(xiàng)活動(dòng)。

2.擴(kuò)大“SYB”創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)覆蓋范圍。將高校畢業(yè)生、失業(yè)人員、農(nóng)村富余勞動(dòng)力、殘疾人、軍隊(duì)退役人員等重點(diǎn)人群納入就業(yè)培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)范圍，給予相應(yīng)培訓(xùn)補(bǔ)貼。

3.在人事政策上給予傾斜。對(duì)畢業(yè)5年內(nèi)從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體的高校畢業(yè)生，3年內(nèi)免費(fèi)為其保管人事檔案（包括代辦社保、職稱、檔案工資等有關(guān)手續(xù)），提供免費(fèi)查詢?nèi)瞬?、勞?dòng)力供求信息，免費(fèi)招聘廣告等服務(wù)；按規(guī)定通過(guò)人力資源和社會(huì)保障部門辦理了人事手續(xù)，參加社會(huì)保險(xiǎn)、交納養(yǎng)老保險(xiǎn)的年限，在評(píng)定專業(yè)技術(shù)職務(wù)時(shí)，可計(jì)算為工作年限，報(bào)考黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位在同等條件下優(yōu)先錄用，錄用和聘用后，交納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)期間工齡連續(xù)計(jì)算；創(chuàng)業(yè)業(yè)績(jī)突出的，可優(yōu)先申報(bào)評(píng)審各類專家，按規(guī)定享受生活補(bǔ)貼和相應(yīng)資助經(jīng)費(fèi)，在職稱晉升中符合相應(yīng)條件的可破格晉升。

4.對(duì)大學(xué)生給予社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼。屬于就業(yè)困難大學(xué)生以靈活就業(yè)形式創(chuàng)業(yè)并繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，可給予3年期限的基本養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，按其實(shí)際繳納的2/3予以補(bǔ)貼；自主創(chuàng)業(yè)的高校畢業(yè)生參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，最低可按20%比例繳納，其中8%記入個(gè)人帳戶，確有困難的，可按全省上年度在崗職工平均工資的60%繳納；參加醫(yī)療保險(xiǎn)的，可以自主選擇參加城鎮(zhèn)職工或城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)，兩險(xiǎn)可相互轉(zhuǎn)移，繳費(fèi)年限合并計(jì)算，濟(jì)寧市范圍內(nèi)醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系可以轉(zhuǎn)移接續(xù)。

（五）土地政策。在符合土地利用總體規(guī)劃、節(jié)約集約用地的前提下，優(yōu)先安排全民創(chuàng)業(yè)用地計(jì)劃指標(biāo)。各類創(chuàng)業(yè)主體在辦理國(guó)有土地使用權(quán)用地手續(xù)時(shí)，除以出讓方式取得土地使用權(quán)外，也可采取租賃方式。鼓勵(lì)高新技術(shù)企業(yè)創(chuàng)業(yè)向開(kāi)發(fā)區(qū)集中，優(yōu)先供地。允許通過(guò)遷村騰地、用地置換、利用閑置土地等方式盤活農(nóng)村存量非農(nóng)建設(shè)用地，將騰出來(lái)的集體土地優(yōu)先用于外出務(wù)工農(nóng)民回歸創(chuàng)業(yè)。積極扶持創(chuàng)業(yè)者進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，凡發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)、養(yǎng)殖家禽家畜等農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項(xiàng)目需占用農(nóng)用地的，在征得規(guī)劃部門同意后，只要不占用基本農(nóng)田、不破壞耕作層、不改變農(nóng)用地性質(zhì)、不建永久性建筑，生產(chǎn)設(shè)施進(jìn)行占補(bǔ)平衡，使用完后依法恢復(fù)原狀的，經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意，可以占用耕地發(fā)展農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項(xiàng)目。

三、組織保障

（一）高度重視，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。各相關(guān)部門要從全局和戰(zhàn)略的高度，充分認(rèn)識(shí)全民創(chuàng)業(yè)工程的重要意義。我市成立由副市長(zhǎng)韓冬任指揮長(zhǎng)，市人力資源和社會(huì)保障局副局長(zhǎng)劉成震任辦公室主任的全民創(chuàng)業(yè)工程指揮部。相關(guān)部門都要成立全民創(chuàng)業(yè)工程領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，制定實(shí)施方案，明確工作目標(biāo)和職責(zé)，落實(shí)扶持政策，健全服務(wù)體系，改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境，積極推動(dòng)工作全面開(kāi)展。

篇6

[關(guān)鍵詞]產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化；經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；對(duì)策

[中圖分類號(hào)]F062.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0461（2014）02-0078-07

一、引 言

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷是理解發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式區(qū)別的核心概念之一，也是發(fā)展中國(guó)家加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本質(zhì)要求和向發(fā)達(dá)國(guó)家轉(zhuǎn)變的重要指標(biāo)（錢納里等，1989）[1]。因此，對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系的研究就成為學(xué)界長(zhǎng)期以來(lái)一直探討的重點(diǎn)之一，如結(jié)構(gòu)主義觀點(diǎn)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是生產(chǎn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的一個(gè)方面，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的變化適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)的變化，資本和勞動(dòng)從生產(chǎn)率較低的部門向生產(chǎn)率較高的部門轉(zhuǎn)移將加速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。一般而言，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮作用的研究路徑主要有4種，其中最常用的是從各產(chǎn)業(yè)的需求收入彈性出發(fā)，通過(guò)投入產(chǎn)出表研究產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響（Peneder，2003）[2]；另外一種較常見(jiàn)的是從“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)紅利”角度出發(fā)，如劉偉、張輝（2008）[3]認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有積極作用，同時(shí)隨著改革開(kāi)放逐步推向深入，這種紅利逐漸消失。但也有相反觀點(diǎn)，如Baumol（1967）[4]非均衡增長(zhǎng)假說(shuō)”認(rèn)為，由于各個(gè)產(chǎn)業(yè)之間在勞動(dòng)生產(chǎn)率方面存在天然區(qū)別，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整必然伴隨著勞動(dòng)力由勞動(dòng)生產(chǎn)率較低向較高部門不斷遷移，長(zhǎng)期以往反而會(huì)降低勞動(dòng)生產(chǎn)率較高部門的人均資本存量，“結(jié)構(gòu)紅利”反而變成“結(jié)構(gòu)負(fù)擔(dān)”。但也有研究得出中性結(jié)論，如李小平、盧現(xiàn)祥（2007）[5]等對(duì)中國(guó)制造業(yè)的研究表明，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響并不明顯，此可能主要是因?yàn)橹袊?guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)間較短，樣本數(shù)據(jù)仍存在各種問(wèn)題，如改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)第二產(chǎn)業(yè)的比重一直維持在45%左右的水平，工業(yè)化水平并沒(méi)有隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而出現(xiàn)明顯提升，僅僅是第三產(chǎn)業(yè)比重緩慢上升，難以據(jù)此詳細(xì)分析產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的實(shí)際影響（關(guān)雪凌、丁振輝，2012）[6]。

上海，作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的排頭兵，須充分考察產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，以為上海充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及方式轉(zhuǎn)變提供理論依據(jù)，但目前仍無(wú)文獻(xiàn)集中闡述上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系。鑒于此，本文擬探討兩個(gè)方面的問(wèn)題：①?gòu)漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化兩方面度量上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷；②構(gòu)建計(jì)量模型回歸分析上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，并對(duì)回歸結(jié)果進(jìn)行解釋和分析，以提出相應(yīng)對(duì)策和建議。

二、上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷的度量

（一）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷的度量指標(biāo)

目前，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化已成為衡量一國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷最重要的兩個(gè)維度（金培等，2011）[7]。

通常，學(xué)者一般跟據(jù)克拉克定律使用非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化的衡量指標(biāo)；但隨著服務(wù)業(yè)飛速發(fā)展，社會(huì)“經(jīng)濟(jì)服務(wù)化”趨勢(shì)十分明顯。因此，可采用第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值與第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值之比（TS）作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化的度量（干春暉等，2011）[8]，該度量能清楚地反映經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的服務(wù)化傾向，明確昭示產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是否朝著“服務(wù)化”的方向發(fā)展，因此是一個(gè)更好的度量。其計(jì)算公式為：

TS=Y3/Y2 （1）

其中，Y3表示第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值，Y2 表示第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值。如果TS值處于上升狀態(tài)，就意味著經(jīng)濟(jì)在向服務(wù)化的方向推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在升級(jí)。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化實(shí)質(zhì)上是指各產(chǎn)業(yè)投入和產(chǎn)出之間的耦合質(zhì)量，一方面反映各產(chǎn)業(yè)之間的協(xié)調(diào)程度，另一方面也反映合理利用資源的程度，即是對(duì)要素投入結(jié)構(gòu)和產(chǎn)出結(jié)構(gòu)耦合程度的一種衡量，研究者一般采用結(jié)構(gòu)偏離度對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化進(jìn)行衡量，其計(jì)算公式為：

E■=■-1=■-1 （2）

E=■■-1=■■-1 （3）

其中，E■為某產(chǎn)業(yè)或行業(yè)結(jié)構(gòu)偏離度指數(shù)，E為整體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏離指數(shù)，Y和L分別代表產(chǎn)出和就業(yè)，i代表產(chǎn)業(yè)n代表產(chǎn)業(yè)部門數(shù)。根據(jù)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)，經(jīng)濟(jì)最終處于均衡狀態(tài)，各產(chǎn)業(yè)部門生產(chǎn)率水平均等于整體經(jīng)濟(jì)的勞動(dòng)生產(chǎn)率，即E=0；由于Yi/Y表示產(chǎn)出結(jié)構(gòu)，Li/L表示就業(yè)結(jié)構(gòu)。因此，E同時(shí)也是產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)耦合性的反映。E值越大，表示經(jīng)濟(jì)越偏離均衡狀態(tài)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)越不合理。由于經(jīng)濟(jì)非均衡現(xiàn)象是一種常態(tài)，在發(fā)展中國(guó)家這種情形更為突出（錢納里等，1989），從而E值不可能為0。

但結(jié)構(gòu)偏離度指標(biāo)將各產(chǎn)業(yè)一視同仁，忽視各產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)體的額重要性，因此，筆者提出一個(gè)改進(jìn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏離度指數(shù)，即在結(jié)構(gòu)偏離度指數(shù)的基礎(chǔ)上乘以各產(chǎn)業(yè)的權(quán)重，權(quán)重由產(chǎn)值比重來(lái)衡量，即結(jié)構(gòu)偏離度修正指數(shù)為：

WE=■■■-1

=■■■-1 （4）

（二）上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷度量

運(yùn)用式（1）、式（4）測(cè)算1950～2012年上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷結(jié)果見(jiàn)圖1。

1950～2012年，上海的TS值和WE值表現(xiàn)出波動(dòng)性，且WE值波動(dòng)性顯著強(qiáng)于TS值，但整體處于高級(jí)化和合理化進(jìn)程中；其中，1978年改革開(kāi)放以來(lái)，上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高級(jí)化和合理化轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)更加明顯——上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏離度修正指數(shù)WE趨于0，說(shuō)明各產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出和勞動(dòng)力投入之間基本吻合，比較適應(yīng)當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化指標(biāo)TS也一直在上升，表明上海經(jīng)濟(jì)正向“服務(wù)化”轉(zhuǎn)變，且20世紀(jì)90年代以來(lái)該進(jìn)程有所加速。

雖然TS值和WE值與上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)緊密結(jié)合，但兩者相關(guān)性卻并不強(qiáng)，并且]變趨勢(shì)也不一樣，表明從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化和高級(jí)化兩個(gè)維度衡量上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷是合理的，且在后文的實(shí)證分析中也可避免討論兩者共線性關(guān)系。

三、上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的實(shí)證分析

為具體分析上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，本文利用1950～2012年上海三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸分析。

（一）變量定義及數(shù)據(jù)

①因變量。歷年上海國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率gt。

②自變量。歷年上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變遷變量，用前文描述的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化指標(biāo)TS和合理化指標(biāo)WE衡量。

③控制變量。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷雖然能顯著影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但絕非唯一的影響因素，因此需要引進(jìn)控制變量分離其他因素的影響，以更好地分析產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷因素的作用。本文借鑒Thorsten Beck（2004）[9]等人的做法，利用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變量與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)變量的交互項(xiàng)進(jìn)行控制，即最終回歸方程如（4）式。

gt=β0+β1lnTSt+β2lnWEt+β3（gt×lnTSt）+

β4（gt×lnWEt）+εt （4）

（二）回歸結(jié)果及分析

本文除估計(jì)1950～2012年上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響外，還考察上海各主要經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響①，具體結(jié)果見(jiàn)表1。

回歸結(jié)果顯示：

①上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化均對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有顯著的積極影響，只是不同時(shí)期的影響存在較大差異；但總體而言，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化的影響力度要大于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化。

②各階段的β2顯著為正，β4顯著為負(fù)，不僅表明產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效應(yīng)存在時(shí)期差異，還表明其作用機(jī)制恒定不變，即兩者間具有一種長(zhǎng)期穩(wěn)定的關(guān)系；各時(shí)期的β2/β4值相當(dāng)大，意味著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響不僅取決于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化本身，還與經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相關(guān)，即在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率相對(duì)較低時(shí)，一定程度的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理尚能維持經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，而當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較快時(shí)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理則對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有明顯抑制作用（干春暉等，2011）。

③產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響在各時(shí)期則相對(duì)較復(fù)雜，β1與β3的符號(hào)在各時(shí)期并不完全一致，表明產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)間的關(guān)系較不穩(wěn)定；雖然各時(shí)期β1/β3的值變化也較大，但顯著性明顯不如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化。

四、結(jié)論與對(duì)策

綜上，本文通過(guò)構(gòu)建合理化和高級(jí)化指標(biāo)對(duì)上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷進(jìn)行度量，得出雖存在階段性特征，但總體處于合理化和高級(jí)化進(jìn)程中；計(jì)量模型結(jié)論表明上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化和高級(jí)化都對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有積極影響，但表現(xiàn)有所差異——產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化]進(jìn)始終對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有促進(jìn)作用，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間關(guān)系則存在不穩(wěn)定性，特別是1990～2001年，上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化呈現(xiàn)出快速“服務(wù)化”特征，但卻對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生消極影響。此具有極強(qiáng)的政策含義：

①更加注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化。在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)，除理性看待產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化，應(yīng)更關(guān)注產(chǎn)出結(jié)構(gòu)與要素稟賦結(jié)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的聚合質(zhì)量，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化變遷，夯實(shí)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制；片面強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化，將可能反而不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如1990～2001年間，上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)TS指數(shù)由0.48快速提升到1.14，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化加速，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化卻停滯不前，甚至倒退（WE指數(shù)由0.10反彈至0.12），而根據(jù)式（3）計(jì)算的不考慮產(chǎn)業(yè)重要性的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏離度指數(shù)則由0.74反彈至1.10，進(jìn)而導(dǎo)致該階段產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有負(fù)面影響（該階段的β1為負(fù)，但不顯著）。

②大力發(fā)展生產(chǎn)業(yè)。1990～2001年間，得益于服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重的快速提高，上海TS值快速提升，但服務(wù)業(yè)增加值/GDP比重的提高更多地來(lái)自于非生產(chǎn)業(yè)，而生產(chǎn)業(yè)增加值/GDP比重提升卻相對(duì)緩慢，進(jìn)一步拉大生產(chǎn)業(yè)增加值/GDP比重與服務(wù)業(yè)增加值/GDP比重（見(jiàn)表2），從而制約該時(shí)段服務(wù)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用。

因此，上海應(yīng)大力發(fā)展生產(chǎn)業(yè)，特別應(yīng)專注于技術(shù)密集型或R&D密集型行業(yè)，如提供金融中介服務(wù)、會(huì)計(jì)、法律、半導(dǎo)體芯片設(shè)計(jì)等專業(yè)的知識(shí)—技術(shù)解決方案，促使生產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生正向效應(yīng)（Castellacci，2008）[10]，從而提高產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的積極效應(yīng)。

（3）推動(dòng)新興行業(yè)開(kāi)放力度、傳統(tǒng)行業(yè)技術(shù)升級(jí)和人力資本培訓(xùn)等以提高服務(wù)業(yè)分行業(yè)結(jié)構(gòu)合理度。雖然依據(jù)式（2）計(jì)算的上海第三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏離指數(shù)已非常接近0，表明產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)基本達(dá)到均衡；但深入分析就可發(fā)現(xiàn)，依據(jù)式（2）計(jì)算的第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部部分行業(yè)的結(jié)構(gòu)偏離度還較高（見(jiàn)表3），將致使依據(jù)式（4）計(jì)算的第三產(chǎn)業(yè)整體結(jié)構(gòu)偏離指數(shù)將遠(yuǎn)大于式（2）結(jié)果的絕對(duì)值，即將極大地降低第三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化進(jìn)程，進(jìn)而影響到整體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理度和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此，須根據(jù)第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部分行業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏離指數(shù)采取適當(dāng)措施和政策。

①上海金融業(yè)，信息傳輸、計(jì)算機(jī)服務(wù)業(yè)和軟件業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)等新興服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏離指數(shù)遠(yuǎn)大于零，表明這些行業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率遠(yuǎn)高于平均水平，存在就業(yè)不足。對(duì)于這些行業(yè)，應(yīng)加快改革步伐，特別是對(duì)內(nèi)外開(kāi)放力度，以加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)，充分發(fā)揮就業(yè)吸納能力（如表3所示）。

第一，繼續(xù)加強(qiáng)軟件業(yè)及信息技術(shù)外包發(fā)展。為促進(jìn)服務(wù)外包和軟件外包的發(fā)展，上海近年來(lái)出臺(tái)一系列支持服務(wù)外包發(fā)展的政策舉措，并結(jié)合上海特點(diǎn)提出推進(jìn)服務(wù)外包發(fā)展的一系列舉措，如修改《上海市服務(wù)貿(mào)易發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》和《上海市促進(jìn)服務(wù)外包發(fā)展專項(xiàng)資金管理試行辦法》，對(duì)包括軟件出口在內(nèi)的服務(wù)貿(mào)易重點(diǎn)領(lǐng)域的企業(yè)進(jìn)行政策支持、降低門檻、簡(jiǎn)化手續(xù)等，極大地推動(dòng)包含信息技術(shù)外包（ITO）的軟件外包的發(fā)展，已初步形成“軟件出口為主、來(lái)料加工、系統(tǒng)集成、整體方案和軟件服務(wù)并舉”的軟件外包產(chǎn)業(yè)鏈。2012年1～9月，上海軟件出口執(zhí)行金額10.14億美元，同比增長(zhǎng)26.3%，其中，信息技術(shù)外包出口9.96億美元，占比達(dá)98.2%；2013年1～8月，上海軟件出口執(zhí)行金額9.9億美元，同比增長(zhǎng)10.2%，其中，信息技術(shù)外包出口9.76億美元，占比達(dá)98.6%。軟件出口及信息技術(shù)外包的發(fā)展大幅提升其就業(yè)吸納能力，如2012年上海信息傳輸、計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)就業(yè)人數(shù)比2002年增長(zhǎng)539.1%，遠(yuǎn)高于第三產(chǎn)業(yè)62.5%和整體經(jīng)濟(jì)40.8%的增幅，進(jìn)而大幅修正該行業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏離度。但鑒于該行業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏離度仍較高，上海應(yīng)再接再厲，主要從建設(shè)服務(wù)外包培訓(xùn)平臺(tái)、推進(jìn)人力資源保障、落實(shí)財(cái)政支持政策和離岸外包的營(yíng)業(yè)稅免稅政策、打造服務(wù)外包交易促進(jìn)平臺(tái)和信息服務(wù)平臺(tái)以及服務(wù)外包知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)平臺(tái)等角度為軟件業(yè)及信息技術(shù)外包發(fā)展創(chuàng)造良好條件。當(dāng)前，上海在制定《上海服務(wù)外包發(fā)展規(guī)劃（2009～2015年）》的基礎(chǔ)上，已將ITO中的軟件和信息技術(shù)服務(wù)外包列為服務(wù)外包的發(fā)展重點(diǎn)之一，而中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)也已將軟件和信息技術(shù)服務(wù)確定為重點(diǎn)推進(jìn)的領(lǐng)域之一，必將為軟件貿(mào)易新一輪發(fā)展帶來(lái)新的成長(zhǎng)空間和“最大紅利”，將進(jìn)一步促進(jìn)信息傳輸、計(jì)算機(jī)服務(wù)業(yè)和軟件業(yè)的發(fā)展，加快就業(yè)吸納能力，降低該行業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理程度。

第二，加快推進(jìn)金融業(yè)市場(chǎng)化改革，轉(zhuǎn)變競(jìng)爭(zhēng)改革措施。金融業(yè)結(jié)構(gòu)偏離度相對(duì)較大，與該行業(yè)市場(chǎng)壟斷力相對(duì)較高有關(guān)（馬光遠(yuǎn)，2012）[11]，而王國(guó)紅（2013）[12]的研究也表明：1995～2011年間，我國(guó)銀行業(yè)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)為壟斷競(jìng)爭(zhēng)型市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，但存在競(jìng)爭(zhēng)不強(qiáng)和市場(chǎng)壟斷力偏大的問(wèn)題；1995～2006年間市場(chǎng)壟斷力處于下降，而2007年后出現(xiàn)緩慢攀升，在一定程度上解釋金融業(yè)結(jié)構(gòu)偏離指數(shù)在2007年出現(xiàn)V型反轉(zhuǎn)。后隨著2009年初國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議并原則通過(guò)《關(guān)于推進(jìn)上海加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)、建設(shè)國(guó)際金融中心和國(guó)際航運(yùn)中心的意見(jiàn)》，上海正式開(kāi)啟國(guó)際金融中心建設(shè)，加快金融業(yè)開(kāi)放步伐，金融機(jī)構(gòu)不斷積聚，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇，就業(yè)人數(shù)增速加快，大幅修正該行業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏離度，但修正力度逐年下降（見(jiàn)表4），表明上海金融業(yè)主要采取的引入新競(jìng)爭(zhēng)主體的改革措施需要調(diào)整。鑒于此，未來(lái)上海應(yīng)進(jìn)一步利率市場(chǎng)化改革，消除金融業(yè)市場(chǎng)壟斷力過(guò)高的原因；消除不當(dāng)?shù)囊?guī)制性金融壁壘，鼓勵(lì)民營(yíng)資本以多種形式進(jìn)入金融業(yè)，而非單一的引進(jìn)新的金融機(jī)構(gòu)；加大金融結(jié)構(gòu)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制的轉(zhuǎn)變，在條件成熟的情況下，分拆大銀行，以提高競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)營(yíng)效率；加快發(fā)展資本市場(chǎng)，多元化企業(yè)融資渠道，特別是直接融資渠道，增強(qiáng)融資方的選擇權(quán)，降低銀行融資占比（2012年銀行融資占全社會(huì)融資規(guī)模比重為72.65%，2013年1～9月該比重升為73.43%）和銀行業(yè)市場(chǎng)壟斷力，進(jìn)而改善該行業(yè)結(jié)構(gòu)偏離程度。

第三，加強(qiáng)房地產(chǎn)業(yè)價(jià)格調(diào)控機(jī)制，確保房地產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。房地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏離指數(shù)遠(yuǎn)大于0，在于該行業(yè)近年價(jià)格增長(zhǎng)明顯快于第三產(chǎn)業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體，導(dǎo)致房地產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重提高過(guò)快，此可從以當(dāng)年價(jià)和不變價(jià)（2001=100）計(jì)算的房地產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重的情況中略窺一斑（見(jiàn)表5）。

表5顯示：以當(dāng)年價(jià)格計(jì)算的房地產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重遠(yuǎn)超過(guò)以2001年為基期的不變價(jià)的對(duì)應(yīng)值，且差距日益拉大，表明上海房地產(chǎn)業(yè)增加值占比提高主要來(lái)源于房地產(chǎn)價(jià)格的高速增長(zhǎng)（如2013年9月，上海房?jī)r(jià)同比增長(zhǎng)20.4%，在沉寂兩年之后強(qiáng)勢(shì)回漲），而非來(lái)自實(shí)體資產(chǎn)的有效增長(zhǎng)，從而擴(kuò)大該行業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏離度，降低該行業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理度，從而不利于該行業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。因此，必須通過(guò)提高供給結(jié)構(gòu)、調(diào)整需求結(jié)構(gòu)、調(diào)整“土地財(cái)政”以降低地價(jià)等手段著力調(diào)整房?jī)r(jià)，擠壓房地產(chǎn)泡沫。

②上海市交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)，住宿與餐飲業(yè)，水利、環(huán)境與公共設(shè)施管理業(yè)，居民服務(wù)和其他服務(wù)業(yè)，文化、體育和娛樂(lè)業(yè)等分行業(yè)結(jié)構(gòu)偏離指數(shù)遠(yuǎn)小于零，表明這些行業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率遠(yuǎn)低于平均水平，存在“隱性失業(yè)”。

一是水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)屬于機(jī)關(guān)事業(yè)單位，勞動(dòng)生產(chǎn)率較低可能與“冗員”有關(guān)。因此，須加快機(jī)關(guān)事業(yè)單位績(jī)效工資與考核改革進(jìn)程，完善招聘、考核和淘汰機(jī)制，以激發(fā)從業(yè)人員的積極性，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，降低結(jié)構(gòu)偏離度。

二是交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)，住宿與餐飲業(yè)，居民服務(wù)和其他服務(wù)業(yè)，文化、體育和娛樂(lè)業(yè)等勞動(dòng)生產(chǎn)率相對(duì)較低與該類行業(yè)技術(shù)水平和從業(yè)人員素質(zhì)有關(guān)，須對(duì)其進(jìn)行技術(shù)改造和升級(jí)、加大教育和專業(yè)培訓(xùn)以提高人員素質(zhì)。

首先，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的重點(diǎn)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化，而合理化的內(nèi)涵主要是要素投入結(jié)構(gòu)和產(chǎn)出結(jié)構(gòu)的耦合。當(dāng)前上海高端產(chǎn)業(yè)人才短缺與勞動(dòng)密集產(chǎn)業(yè)亟待升級(jí)相并存，而低素質(zhì)勞動(dòng)力為主的勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)匹配度較低，致使服務(wù)業(yè)部分行業(yè)結(jié)構(gòu)偏離度較高。因此，政府須提高教育質(zhì)量，鼓勵(lì)專業(yè)培訓(xùn)的發(fā)展，以提高勞動(dòng)力素質(zhì)，提高勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的匹配度。

其次，當(dāng)前對(duì)行業(yè)的技術(shù)改造和升級(jí)，重點(diǎn)應(yīng)是推動(dòng)信息技術(shù)與行業(yè)融合發(fā)展，推動(dòng)行業(yè)的技術(shù)升級(jí)和勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，以降低行業(yè)結(jié)構(gòu)偏低度，此可從批發(fā)與零售行業(yè)通過(guò)發(fā)展電子商務(wù)而不斷修正行業(yè)結(jié)構(gòu)偏離度中得到驗(yàn)證。

電子商務(wù)是信息技術(shù)發(fā)展促進(jìn)批發(fā)零售業(yè)創(chuàng)新的重要體現(xiàn)，而電子商務(wù)新技術(shù)手段的廣泛應(yīng)用，可促進(jìn)商品零售與批發(fā)環(huán)節(jié)應(yīng)用網(wǎng)上交易，加速商務(wù)服務(wù)模式創(chuàng)新，形成具有較大輻射力和影響力的交易平臺(tái)（上海市商委，2012）[13]，促進(jìn)批發(fā)與零售業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，從而促使行業(yè)結(jié)構(gòu)偏離度得到修正。

近十年，上海電子商務(wù)快速發(fā)展，交易規(guī)模不斷擴(kuò)大（見(jiàn)表6），促進(jìn)批發(fā)與零售業(yè)流通方式及經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變，不斷提高批發(fā)與零售行業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，特別是2008年以來(lái)，上海電子商務(wù)經(jīng)過(guò)多年發(fā)展和累計(jì)，交易額突破2 700多億，使得上海批發(fā)與零售行業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率突破10萬(wàn)元關(guān)口，并隨后逐年提高（見(jiàn)表7），與之相伴隨的是2008年以來(lái)，上海批發(fā)與零售行業(yè)結(jié)構(gòu)偏離程度快速修正，行業(yè)結(jié)構(gòu)合理度已接近于0的均衡狀態(tài)（見(jiàn)表3）；但此也表明對(duì)行業(yè)的技術(shù)改造能否推動(dòng)行業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化可能存在“滯后”或“門檻”效應(yīng)。

此外，電子商務(wù)的發(fā)展還能帶動(dòng)其他傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)：①電子商務(wù)發(fā)展可提高傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)的服務(wù)能力。如在流通領(lǐng)域，企業(yè)應(yīng)用電子商務(wù)整合分析消費(fèi)者需求特征及消費(fèi)行為，可及時(shí)補(bǔ)充貨源，實(shí)現(xiàn)倉(cāng)儲(chǔ)和物流的優(yōu)化，并通過(guò)網(wǎng)絡(luò)渠道將新產(chǎn)品信息、優(yōu)惠打折信息迅速傳遞給消費(fèi)者，擴(kuò)大營(yíng)銷范圍，提高主動(dòng)營(yíng)銷的針對(duì)性；生產(chǎn)業(yè)應(yīng)用電子商務(wù)可向生產(chǎn)者提供更加全面的服務(wù)，使其能在生產(chǎn)前更深入地了解市場(chǎng)供求狀況，經(jīng)過(guò)充分的信息交換，使生產(chǎn)更具針對(duì)性，原材料采購(gòu)費(fèi)用降低，并提高產(chǎn)品儲(chǔ)運(yùn)合理性，從而降低企業(yè)生產(chǎn)成本，提高生產(chǎn)效率；②電子商務(wù)發(fā)展可提高服務(wù)業(yè)的服務(wù)效率。此在金融、物流、旅游、咨詢等領(lǐng)域表現(xiàn)最為明顯——這些領(lǐng)域的共同特點(diǎn)是對(duì)信息的依賴程度高，其中有些行業(yè)的服務(wù)內(nèi)容即提供信息服務(wù)，有些則需要進(jìn)行大量的信息處理，為服務(wù)提供分析依據(jù)，電子商務(wù)的應(yīng)用將提高資源利用效率，也為客戶提供更為便利的服務(wù)，從整體上提高運(yùn)營(yíng)效率、勞動(dòng)生產(chǎn)率，進(jìn)而提高行業(yè)結(jié)構(gòu)的合理度。因此，上海應(yīng)注重通過(guò)發(fā)展電子商務(wù)而對(duì)傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造和升級(jí)、實(shí)施流程優(yōu)化和再造，以提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和行業(yè)結(jié)構(gòu)合理度。具體措施和重點(diǎn)如下：

第一，交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)可注重優(yōu)化城市配送物流發(fā)展、加快區(qū)域物流一體化進(jìn)程、加快建設(shè)城市共同配送服務(wù)體系、加快推進(jìn)制造業(yè)物流供應(yīng)鏈一體化和完善口岸物流貿(mào)易綜合服務(wù)功能。

第二，住宿與餐飲業(yè)可發(fā)展網(wǎng)絡(luò)預(yù)訂、網(wǎng)絡(luò)團(tuán)購(gòu)等創(chuàng)新?tīng)I(yíng)銷方式，提升重點(diǎn)企業(yè)品牌價(jià)值和可持續(xù)發(fā)展能力。

第三，居民服務(wù)業(yè)可借助IT技術(shù)開(kāi)展連鎖經(jīng)營(yíng)、品牌化、數(shù)字化經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)細(xì)分、服務(wù)創(chuàng)新和特色經(jīng)營(yíng)，如旅游業(yè)可通過(guò)建設(shè)網(wǎng)絡(luò)酒店及旅行社中央預(yù)定系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)票務(wù)預(yù)定系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)旅游產(chǎn)品預(yù)訂系統(tǒng)等專業(yè)旅游電子商務(wù)服務(wù)平臺(tái)，促進(jìn)打造“互聯(lián)網(wǎng)+ 呼叫中心”的旅游新業(yè)態(tài)。

第四，文化、體育和娛樂(lè)業(yè)可擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)視頻、網(wǎng)絡(luò)音樂(lè)、網(wǎng)絡(luò)游戲、網(wǎng)絡(luò)圖書(shū)、移動(dòng)多媒體等市場(chǎng)營(yíng)銷規(guī)模，推進(jìn)各類文化用品網(wǎng)絡(luò)銷售。

篇7

根據(jù)我國(guó)的基本國(guó)情以及建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的總體要求，我國(guó)職工養(yǎng)老保障制度應(yīng)當(dāng)從傳統(tǒng)的以受益為基準(zhǔn)、養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)付體制改革為基金預(yù)籌積累的個(gè)人帳戶制度，這已經(jīng)成為社會(huì)各界的普遍共識(shí)，并且在黨的十四屆三中全會(huì)《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中也得到了比較明確的體現(xiàn)?！稕Q定》明確指出，在職工養(yǎng)老保障問(wèn)題上，要“實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶相結(jié)合”。

對(duì)新參加工作的職工來(lái)講，通過(guò)個(gè)人帳戶進(jìn)行養(yǎng)老金預(yù)籌積累是沒(méi)有問(wèn)題的。但無(wú)法回避的問(wèn)題是，目前已經(jīng)離退休的職工沒(méi)有養(yǎng)老金積累，目前在職但在實(shí)施個(gè)人帳戶制度以前參加工作的老職工在過(guò)去的工作年限里也沒(méi)有養(yǎng)老金積累。而他們的養(yǎng)老問(wèn)題又是必須予以保證的，因?yàn)榘凑张f體制下的低工資、高福利政策，他們的養(yǎng)老金已通過(guò)“預(yù)先扣除”轉(zhuǎn)化為過(guò)去的政府收入并凝固在國(guó)有資產(chǎn)當(dāng)中，政府則承擔(dān)對(duì)他們的養(yǎng)老保障義務(wù)。更進(jìn)一步講，舊體制形成了政府對(duì)老職工隱性養(yǎng)老金負(fù)債，這是必須償還的。

老職工養(yǎng)老金來(lái)源理論上可能的解決方式有二，一是實(shí)行“新人新辦法、老人老辦法”，即對(duì)新職工實(shí)施基金積累的個(gè)人帳戶制度，對(duì)老職工則繼續(xù)通過(guò)現(xiàn)收現(xiàn)付的辦法，讓目前的企業(yè)和年輕職工繳費(fèi)解決；二是由政府統(tǒng)一對(duì)老職工的養(yǎng)老金來(lái)源作出專門處理。

實(shí)行“新人新辦法、老人老辦法”問(wèn)題很大。第一，對(duì)老職工負(fù)有養(yǎng)老保障責(zé)任（事實(shí)上是負(fù)債）的是政府，因此，如果政府不承擔(dān)責(zé)任，轉(zhuǎn)而繼續(xù)讓年輕職工承擔(dān)義務(wù)是不合理的。第二，即使不考慮合理性問(wèn)題，僅從財(cái)務(wù)上看，也行不通。目前在全國(guó)范圍內(nèi)，已退休職工的退休金大約占在職職工工資總額的16—18%，隨著今后更多老職工進(jìn)入退休年齡，這種負(fù)擔(dān)比例還會(huì)進(jìn)一步提高。如果通過(guò)企業(yè)繳費(fèi)完成對(duì)“新人”進(jìn)行養(yǎng)老金積累和對(duì)“老人”養(yǎng)老的雙重任務(wù)。即使考慮新制度中的個(gè)人繳費(fèi)因素，所需的企業(yè)繳費(fèi)占職工工資總額的比重也要達(dá)30%左右。這是企業(yè)無(wú)法承受的。

因此，要想真正實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障體制轉(zhuǎn)軌，必須對(duì)老職工的養(yǎng)老金來(lái)源作出專門處理，即由政府統(tǒng)一償還舊體制形成的對(duì)中老年職工的養(yǎng)老金負(fù)債。根據(jù)智利等國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，順利實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障體制轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵就在于由政府妥善解決了舊體制遺留的中老年職工的養(yǎng)老金權(quán)益問(wèn)題。否則，轉(zhuǎn)軌無(wú)法進(jìn)行。

二、1995年3月的改革方案無(wú)法實(shí)現(xiàn)《決定》提出的改革目標(biāo)

為落實(shí)《決定》提出的改革要求，1995年3月，國(guó)務(wù)院了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，并同時(shí)出臺(tái)了兩個(gè)具體操作方案，即實(shí)施辦法之一和實(shí)施辦法之二。

方案一的特點(diǎn)是要為在職職工全面建立個(gè)人帳戶，職工退休后的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)比較嚴(yán)格地與個(gè)人帳戶儲(chǔ)存額相對(duì)應(yīng)。對(duì)于實(shí)施個(gè)人帳戶制度以前參加工作的職工，該辦法實(shí)施前的工作年限視同繳費(fèi)年限，至退休時(shí)，“以個(gè)人帳戶中的儲(chǔ)存額推算出全部工作年限的儲(chǔ)存額”。已退休職工的養(yǎng)老金通過(guò)企業(yè)另行繳納一定比例的費(fèi)用形成統(tǒng)籌基金解決，給付標(biāo)準(zhǔn)按照改革前老辦法執(zhí)行。

方案二只設(shè)計(jì)了一個(gè)比例不大的個(gè)人帳戶。目前在職職工退休后的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)分為三部分，一是社會(huì)性養(yǎng)老金，按照職工所在地職工平均工資的一定比例計(jì)發(fā)；二是繳費(fèi)性養(yǎng)老金，個(gè)人和企業(yè)繳費(fèi)每滿全年，按繳費(fèi)工資基數(shù)的一定比例計(jì)發(fā)；三是個(gè)人帳戶養(yǎng)老金，對(duì)應(yīng)于個(gè)人帳戶儲(chǔ)存額。其中前兩項(xiàng)養(yǎng)老金來(lái)自于“統(tǒng)籌”。已退休職工的養(yǎng)老金則全部來(lái)自于“統(tǒng)籌”。與方案一類似，實(shí)施個(gè)人繳費(fèi)制度前參加工作的職工，連續(xù)工齡視同繳費(fèi)年限。

兩個(gè)操作方案的設(shè)計(jì)思想、內(nèi)容等是存在較大差異的，但有一個(gè)非常突出的共同點(diǎn)：老職工的養(yǎng)老金來(lái)源都是要通過(guò)當(dāng)期的企業(yè)“統(tǒng)籌繳費(fèi)”解決。

根據(jù)前文分析，在老職工的養(yǎng)老金來(lái)源不進(jìn)行特殊處理的情況下，要想實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障制度的轉(zhuǎn)軌是根本不可能的。從兩方案的實(shí)際運(yùn)行結(jié)果看，與真正意義上的個(gè)人帳戶制度大相徑庭，個(gè)人帳戶普遍為空帳戶，基金積累也不可能形成。

由于目前離退休人員的養(yǎng)老金沒(méi)有來(lái)源，要通過(guò)企業(yè)“統(tǒng)籌繳費(fèi)”解決，但在實(shí)際上，在企業(yè)開(kāi)始為在職職工進(jìn)行個(gè)人帳戶積累的情況下，已不可能再承擔(dān)過(guò)高的“統(tǒng)籌繳費(fèi)”以支付目前退休人員的實(shí)際養(yǎng)老金需要。而老職工的養(yǎng)老金又是必須支付的，所以，唯一的辦法只能是挪用目前已進(jìn)入在職職工個(gè)人帳戶的養(yǎng)老金。這在方案一中表現(xiàn)得最為突出。其更一步結(jié)果是，不僅實(shí)施個(gè)人帳戶制度以前參加工作的職工存在“空帳”問(wèn)題，已經(jīng)按規(guī)定繳費(fèi)的個(gè)人帳戶也因?yàn)橘Y金被挪用而無(wú)法積累。盡管有關(guān)方面在無(wú)可奈何的情況下提出要進(jìn)行所謂“基金部分積累”。但由于支付已退休人員養(yǎng)老金的壓力巨大，又不可能無(wú)限制地提高企業(yè)繳費(fèi)水平，因而在事實(shí)上基金積累的數(shù)量極為有限。至1996年底，全國(guó)養(yǎng)老金歷年滾存節(jié)余為580億元，尚不到1996年當(dāng)年養(yǎng)老金支付額的一半。而且，其中還有相當(dāng)大部分是1995年改革以前所剩余的。

由于個(gè)人帳戶中沒(méi)有資金，待目前在職職工退休時(shí)，他們的養(yǎng)老金來(lái)源就又成了問(wèn)題，出路只能是繼續(xù)挪用下一代人的個(gè)人帳戶資金，拆東墻補(bǔ)西墻，使空帳戶一代一代往下轉(zhuǎn)。

三、“空帳”運(yùn)行無(wú)法支撐下去，有關(guān)功能目標(biāo)也無(wú)法實(shí)現(xiàn)

1995年3月的改革方案不僅未能建立真正意義上的個(gè)人帳戶制度，從實(shí)際運(yùn)行情況看，也是很難支撐下去的。

由于已退休職工的退休金支付壓力巨大，再加上因管理體制問(wèn)題導(dǎo)致的高昂成本，養(yǎng)老金繳費(fèi)率（企業(yè)繳納的養(yǎng)老金占企業(yè)職工工資總額的比重）普遍很高，絕大部分地區(qū)都在20%以上，個(gè)別地區(qū)則接近30%，許多企業(yè)無(wú)力繳納或以各種方式拒繳。綜合各種調(diào)查結(jié)果，近期各地養(yǎng)老金的收繳率（實(shí)際收繳額占應(yīng)收繳數(shù)額的比例）在1996年竟降至50—60%。為了維持統(tǒng)籌體系的運(yùn)轉(zhuǎn)，一些地方不得不進(jìn)一步提高繳費(fèi)率，進(jìn)而形成一種惡性循環(huán)。

需要指出的是，在以養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)付為資金籌集模式的舊體制中，對(duì)職工的養(yǎng)老金負(fù)債是一種隱性負(fù)債，而空帳戶形成的則是政府對(duì)職工的明確負(fù)債，負(fù)債規(guī)模也更具有剛性。對(duì)這種負(fù)債也沒(méi)有任何對(duì)其他人的債權(quán)來(lái)保證，因此是非常危險(xiǎn)的。

由于體制本身存在缺陷，很多預(yù)期的功能目標(biāo)也無(wú)法實(shí)現(xiàn)。首先，國(guó)有企業(yè)負(fù)擔(dān)問(wèn)題得不到有效緩解。不僅那些老職工多、負(fù)擔(dān)重的困難企業(yè)未能走出困境，很多原本負(fù)擔(dān)較輕的企業(yè)也由于統(tǒng)籌壓力而不堪重負(fù)；此外，由于統(tǒng)籌層次低，不同地區(qū)之間企業(yè)負(fù)擔(dān)不均衡問(wèn)題也很突出。其次，覆蓋全社會(huì)的統(tǒng)一的社會(huì)保障體系難以建立，無(wú)法為改革和發(fā)展提供保證。目前有關(guān)部門和各級(jí)地方政府都試圖將現(xiàn)行保障體系的覆蓋范圍擴(kuò)大至非公有制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但收效甚微，其根本的原因在于，在政府不能明確償還對(duì)老職工養(yǎng)老金負(fù)債的情況下，擴(kuò)大覆蓋范圍存在明顯的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁特征，以致于非公有制企業(yè)普遍難以接受，養(yǎng)老保障體系仍只能局限在公有制經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)。這不僅不利于各種經(jīng)濟(jì)成份的共同發(fā)展、平等競(jìng)爭(zhēng)和統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成，也嚴(yán)重制約著當(dāng)前的國(guó)有企業(yè)

改革和國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，諸如破產(chǎn)兼并、富余人員分離等難以有效進(jìn)行，企業(yè)職能無(wú)法有效轉(zhuǎn)換。第三，由于無(wú)法真正形成基金積累，難以為長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是資本市場(chǎng)發(fā)育作出貢獻(xiàn)；第四，無(wú)法有效解決老有所養(yǎng)，社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。僅從目前國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)實(shí)看，因企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重，養(yǎng)老金收支困難，退休職工養(yǎng)老金拖欠問(wèn)題已相當(dāng)普遍，在許多地方已成為嚴(yán)重的社會(huì)不穩(wěn)定因素。

回避償還對(duì)老職工的養(yǎng)老金負(fù)債的一個(gè)重要考慮因素是不想讓政府承擔(dān)過(guò)多的經(jīng)濟(jì)壓力。然而，當(dāng)現(xiàn)行體制無(wú)法正常發(fā)揮功能時(shí)，必須承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的只能是各級(jí)政府。事實(shí)上，目前在不少地區(qū)，地方政府已經(jīng)開(kāi)始面對(duì)維持職工生活的巨大經(jīng)濟(jì)壓力和相關(guān)的政治與社會(huì)壓力。

四、1997年的改進(jìn)措施及其局限性

鑒于1995年改革以來(lái)面臨的問(wèn)題，勞動(dòng)部、國(guó)家體改委等政府職能部門經(jīng)過(guò)協(xié)商，于近期形成一個(gè)改進(jìn)方案，并報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)于1997年8月公布。統(tǒng)一后方案的要點(diǎn)是：按職工工資的11%建立個(gè)人帳戶，其中個(gè)人繳費(fèi)率1997年不得低于本人工資的4%，1998年起每?jī)赡晏岣咭粋€(gè)百分點(diǎn)，最終達(dá)到本人繳費(fèi)工資的8%，個(gè)人帳戶的其余部分由企業(yè)繳費(fèi)劃入。隨著個(gè)人繳費(fèi)比例的提高，企業(yè)劃入的部分要逐步降至工資的3%；老職工的養(yǎng)老金由企業(yè)繳費(fèi)形成的社會(huì)統(tǒng)籌基金解決。企業(yè)繳費(fèi)率由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定，一般不得超過(guò)企業(yè)工資總額的20%（包括劃入個(gè)人帳戶的部分）。養(yǎng)老金支付分為兩部分，一是基礎(chǔ)養(yǎng)老金，標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)?shù)芈毠ど夏甓绕骄べY的20%；二是個(gè)人帳戶養(yǎng)老金，標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人帳戶累計(jì)儲(chǔ)存額除以120。個(gè)人繳費(fèi)年限累計(jì)不滿15年的，退休后不享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇，其個(gè)人帳戶儲(chǔ)存額一次性支付給本人。

圍繞上述基本框架，該改革方案還提出了其它一些措施，主要包括逐步擴(kuò)大覆蓋范圍、提高統(tǒng)籌層次以及改善基金經(jīng)營(yíng)、監(jiān)督和管理等。

從統(tǒng)一制度、改善管理的角度看，較之于當(dāng)前多種具體實(shí)施方案并存，該方案顯然有所進(jìn)步。然而，從基本的養(yǎng)老制度模式看，仍然不準(zhǔn)備補(bǔ)償國(guó)家對(duì)老職工的社會(huì)保障欠帳，而是試圖繼續(xù)用“社會(huì)統(tǒng)籌”來(lái)解決老職工的社會(huì)保障費(fèi)用。因此，該“統(tǒng)一制度”方案僅僅是對(duì)當(dāng)前較為混亂的養(yǎng)老保障制度的一種修補(bǔ)方案。從其確定的“個(gè)人帳戶”比例和“社會(huì)統(tǒng)籌”比例看，則是前述方案一和方案二的折衷。

根據(jù)對(duì)1995年改革以來(lái)養(yǎng)老保障制度主要矛盾和問(wèn)題的分析，不解決對(duì)老職工的養(yǎng)老金負(fù)債，真正意義上的個(gè)人帳戶制度是建立不起來(lái)的。

對(duì)于必然出現(xiàn)的空帳問(wèn)題，有關(guān)方面的設(shè)想是通過(guò)提高個(gè)人和企業(yè)繳費(fèi)逐步將“空帳”充實(shí)。很顯然，在目前企業(yè)已不堪重負(fù)并且退休人員比例迅速增加的情況下，這只能是一種不切實(shí)際的幻想。此外，還有不少人寄希望于擴(kuò)大統(tǒng)籌的覆蓋面，將實(shí)施范圍擴(kuò)大到目前職工年齡結(jié)構(gòu)相對(duì)年輕的非公有制領(lǐng)域。這一思路的最大問(wèn)題表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，如前所述，由于明顯存在負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁問(wèn)題，這種努力很難實(shí)現(xiàn)；其二，即使使用強(qiáng)制手段使各種非公有制企業(yè)進(jìn)入統(tǒng)籌體系，也姑且不考慮這會(huì)對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生何種影響，一個(gè)必然存在的問(wèn)題是，在非公有制企業(yè)職工陸續(xù)進(jìn)入老年后，政府則必須兌對(duì)他們的養(yǎng)老金承諾，屆時(shí)亦不可避免會(huì)出現(xiàn)支付危機(jī)，而且是更大的危機(jī)，因?yàn)轲B(yǎng)老保障體系的負(fù)債數(shù)量較目前會(huì)大幅度增加。因此，這種思路的實(shí)質(zhì)只是將發(fā)生危機(jī)的時(shí)間推遲。

總之，1997年改進(jìn)方案仍然是一個(gè)存在缺陷的方案，仍然難以為當(dāng)前緊迫的國(guó)有企業(yè)改革和國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性改組提供幫助，無(wú)法保證長(zhǎng)期的養(yǎng)老安全，也難以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)提供支撐。在我們看來(lái)，唯一的出路應(yīng)當(dāng)是抓緊解決對(duì)老職工隱性負(fù)債的補(bǔ)償這個(gè)癥結(jié)問(wèn)題，在完全積累的個(gè)人帳戶制的基礎(chǔ)上，才能使其他的問(wèn)題迎刃而解。

五、解決問(wèn)題的關(guān)鍵：補(bǔ)償對(duì)老職工的隱性負(fù)債

要順利實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障制度從以受益為基準(zhǔn)，養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)付的舊體制轉(zhuǎn)向養(yǎng)老金預(yù)籌積累的個(gè)人帳戶制度，最關(guān)鍵的問(wèn)題是必須以有效方式解決對(duì)中老職工的隱性負(fù)債。由于隱性養(yǎng)老金負(fù)債是作為舊的體制結(jié)果出現(xiàn)的，是政府對(duì)職工的負(fù)債，只能通過(guò)政府統(tǒng)一承擔(dān)債務(wù)責(zé)任。

1、過(guò)渡費(fèi)用應(yīng)主要來(lái)源于國(guó)有資產(chǎn)存量

既然國(guó)家應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)補(bǔ)償，過(guò)渡資金從理論上講只能有兩種基本來(lái)源：一是從現(xiàn)有的國(guó)有資產(chǎn)存量中“切一塊”注入老職工的個(gè)人帳戶；二是從政府目前和今后的財(cái)政收入中拿出一筆錢來(lái)對(duì)老職工過(guò)去的隱性供款進(jìn)行補(bǔ)償。

智利的作法是由政府向老職工發(fā)放認(rèn)可債券，并通過(guò)政府財(cái)政逐年償還。之所以如此，其中一個(gè)很重要的背景是，在進(jìn)行改革時(shí)，智利的財(cái)政是有盈余的。我國(guó)的情況下則不然，目前以至今后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期都將面臨財(cái)政緊張的局面。雖然每年用于償還隱性債務(wù)的流量不是很大，最高年份約為1200億元（1994年價(jià)格），但是否有足夠的能力仍值得懷疑。我國(guó)財(cái)政目前已經(jīng)有較高的赤字水平，如果再考慮以財(cái)政收入償還養(yǎng)老債務(wù)，財(cái)政赤字的規(guī)模無(wú)疑會(huì)更加龐大，其風(fēng)險(xiǎn)是可想而知的。同時(shí)，這也必然有一個(gè)向全社會(huì)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁問(wèn)題（或直接增稅，或通過(guò)通貨膨脹方式變相征稅），引發(fā)各種矛盾的可能性也是存在的。當(dāng)然，運(yùn)用財(cái)政收入解決問(wèn)題是最大優(yōu)點(diǎn)是操作簡(jiǎn)便。

通過(guò)現(xiàn)有的國(guó)有資產(chǎn)存量解決隱性債務(wù)問(wèn)題可能更為有效。一方面，并不是象有些人理解的那樣，用國(guó)有資產(chǎn)存量?jī)斶€養(yǎng)老金負(fù)債意味著國(guó)有資產(chǎn)流失，相反，目前國(guó)有資產(chǎn)中的很大一部分就是隱性債務(wù)形成的，以此償還隱性債務(wù)是完全合理的。另一方面，雖然用國(guó)有資產(chǎn)存量解決問(wèn)題會(huì)遇到一些操作困難，但我國(guó)正在加緊對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整并對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行戰(zhàn)略性改組，其間自然要對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行重新配置，如與這一過(guò)程相結(jié)合，操作問(wèn)題可能也不會(huì)成為太大的問(wèn)題。至于是否象智利那樣向老職工發(fā)放認(rèn)可債券，則是具體的手段問(wèn)題。

當(dāng)然，以國(guó)有資產(chǎn)存量為主，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展中形成的政府新增收入共同解決隱性養(yǎng)老金負(fù)債也是可以考慮的。但無(wú)論如何，基于我國(guó)目前的財(cái)政狀況以及有關(guān)改革的緊迫性，對(duì)隱性養(yǎng)老金負(fù)債的解決都只能更多地考慮運(yùn)用存量。

與通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)存量解決養(yǎng)老金負(fù)債密切相關(guān)的另一個(gè)問(wèn)題是，如何對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行分解。對(duì)此有幾種基本的傾向性意見(jiàn)：一是結(jié)合對(duì)國(guó)有企業(yè)的公司化和股份制改造，將國(guó)有企業(yè)的部分股權(quán)劃歸專門的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)，用股權(quán)收益支付隱性負(fù)債：二是將部分國(guó)有企業(yè)劃歸社會(huì)保障機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，以其經(jīng)營(yíng)收入償債；三是將一部分國(guó)有資產(chǎn)（比如一些中小企業(yè)、部分國(guó)有房地產(chǎn)等）進(jìn)行出售、租賃，以銷售和租賃收入償債?？偟目磥?lái)，最后一種辦法是最為可行。前兩種辦法的最大問(wèn)題是，一方面操作難度較大，同時(shí)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)仍然是難以避免的，因而無(wú)法保證足夠的支付能力。最后一種辦法不僅較為簡(jiǎn)便，支付能力也沒(méi)有問(wèn)題。據(jù)世界銀行等測(cè)算，目前我國(guó)國(guó)有部門的房產(chǎn)（附帶土地使用權(quán)）的價(jià)值大致與年度GDP水平相當(dāng)，足以支付有關(guān)費(fèi)用。

最佳的應(yīng)該還是混合方案，比如，以國(guó)有經(jīng)濟(jì)部門的房地產(chǎn)作為主要的和最后的擔(dān)保，配合國(guó)有企業(yè)股份制改造過(guò)程中的股權(quán)轉(zhuǎn)讓售股套現(xiàn)所得以及對(duì)中小企業(yè)的拍賣、租賃所得等。需要注意的是，除國(guó)家必須承擔(dān)

的養(yǎng)老金債務(wù)外，目前尚有安置企業(yè)富余（下崗）職工再就業(yè)等政府義務(wù)，完成這些任務(wù)所需的費(fèi)用來(lái)源與籌集方式也應(yīng)通盤考慮。

對(duì)職工養(yǎng)老金權(quán)益的具體支付方式也應(yīng)采取以某種形式為主的混合方式。比如，對(duì)大部分職工采取以貨幣支付養(yǎng)老金的形式，對(duì)某些正處于調(diào)整狀態(tài)的企業(yè)的職工，也可采取企業(yè)股權(quán)、債權(quán)讓渡以及工齡買斷等特定形式。有關(guān)的處理手段還應(yīng)盡可能與住房制度改革相結(jié)合。

考慮到與國(guó)有企業(yè)改革銜接和配套問(wèn)題，還有一種可供考慮的思路是實(shí)施政府、企業(yè)、職工和銀行之間的債務(wù)轉(zhuǎn)換。目前絕大多數(shù)國(guó)有企業(yè)都有著相當(dāng)高的負(fù)債率，且絕大多數(shù)的負(fù)債都是對(duì)（國(guó)有）銀行發(fā)生的，因此，一個(gè)可以考慮的債務(wù)轉(zhuǎn)換思路是，將企業(yè)對(duì)銀行的相當(dāng)一部分負(fù)債轉(zhuǎn)化為企業(yè)對(duì)職工的負(fù)債，結(jié)合企業(yè)的股份制改造，進(jìn)一步將職工對(duì)企業(yè)的債權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)。與此同時(shí)，將政府對(duì)職工的（隱性）負(fù)債轉(zhuǎn)化為政府對(duì)銀行的負(fù)債。更為具體地說(shuō)，政府對(duì)職工的養(yǎng)老金負(fù)債由企業(yè)償還，企業(yè)對(duì)銀行的等量負(fù)債則由政府償還。這樣一方面可以從很大程度上解決目前企業(yè)與銀行之間的關(guān)系矛盾問(wèn)題，也可以通過(guò)職工對(duì)企業(yè)的持股解決有關(guān)產(chǎn)權(quán)不清和治理結(jié)構(gòu)無(wú)效等諸多問(wèn)題；另一方面，對(duì)職工隱性債務(wù)的償還也有了更為現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)?？紤]到不同企業(yè)的負(fù)債水平、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的不同，全面實(shí)施債務(wù)轉(zhuǎn)換可能會(huì)遇到困難，但實(shí)施部分債務(wù)轉(zhuǎn)換應(yīng)該是可行的。如，為保證老職工養(yǎng)老金的穩(wěn)定性，可大致確定一個(gè)基本部分，仍由政府按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)支付，其余部分則進(jìn)行債務(wù)轉(zhuǎn)換。對(duì)一些負(fù)債水平高，經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)又不太好的企業(yè)，有關(guān)的債務(wù)轉(zhuǎn)換可以折扣方式進(jìn)行。

2、我國(guó)的總體負(fù)債水平不高，實(shí)現(xiàn)過(guò)渡沒(méi)有問(wèn)題

與其他大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)相比，由于我國(guó)的工業(yè)化水平不高，尤其是獲得了政府養(yǎng)老承諾的公有制部門的職工人數(shù)占全社會(huì)勞動(dòng)者的比重較低，目前也只有20%左右，因此，我國(guó)的養(yǎng)老金債務(wù)負(fù)擔(dān)占GDP的比重屬于非常低的。比如，由世界銀行組織有關(guān)中、外專家在1995年所進(jìn)行的詳細(xì)測(cè)算結(jié)果為：截至到1994年底，已退休職工的所需的養(yǎng)老金總量為6810億元，在職職工積累的養(yǎng)老金權(quán)益為12360億元（均為1994年價(jià)格）。兩項(xiàng)合計(jì)為19170億元。而且這一結(jié)果不僅包括企業(yè)職工積累的養(yǎng)老金權(quán)益，也包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工積累的養(yǎng)老金權(quán)益。而1994年我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）為46622億元，養(yǎng)老金債務(wù)負(fù)擔(dān)占GDP的比重只有40%多一點(diǎn)。如工業(yè)化水平較高的歐美國(guó)家（包括東歐各國(guó)），隱性養(yǎng)老金負(fù)債占GDP的比重幾乎都超過(guò)100%，一些國(guó)家甚至超過(guò)200%。已經(jīng)成功實(shí)施了從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制過(guò)渡的智利等國(guó)家的隱性養(yǎng)老金債務(wù)占GDP的比重也在80%以上。考慮到我國(guó)較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，從一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程看，隱性養(yǎng)老金債務(wù)所占GDP的份額會(huì)更小，因?yàn)殡[性養(yǎng)老金負(fù)債通常不需要一次性支付，而是在相當(dāng)長(zhǎng)的年份內(nèi)逐年償還?？傊?，我國(guó)目前還是處于壓力比較小的時(shí)機(jī)和階段，只要措施得當(dāng)，順利實(shí)施過(guò)渡是沒(méi)有問(wèn)題的。

通過(guò)資產(chǎn)存量解決對(duì)中老年職工的隱性負(fù)債不僅從理論上是可行的，近年來(lái)國(guó)內(nèi)不少地區(qū)也在有關(guān)問(wèn)題上進(jìn)行了諸多探索和實(shí)踐。如近年來(lái)不少地方在對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)制（放小）的過(guò)程中，都明確地將一部分存量資產(chǎn)劃撥出來(lái)，用作專門的社會(huì)保障費(fèi)用，以償還舊體制形成的對(duì)老職工的社會(huì)保障債務(wù)。這些探索都是非常有益的。這說(shuō)明社會(huì)各界都對(duì)“補(bǔ)償”的必要性有比較一致的共識(shí)，同時(shí)也為如何有效進(jìn)行“補(bǔ)償”提供了經(jīng)驗(yàn)。

我國(guó)人口眾多，建立基金預(yù)籌積累的養(yǎng)老金保障個(gè)人帳戶制度可以積累相當(dāng)大的一筆資金，如果能夠合理、有效地利用，無(wú)論對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是對(duì)于進(jìn)一步的經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是對(duì)進(jìn)一步的經(jīng)濟(jì)體制改革都有非常重大的意義。如在目前的國(guó)有企業(yè)改革和國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性改組過(guò)程中，之所以改不動(dòng)或者說(shuō)障礙重重，不僅有人員負(fù)擔(dān)和各種社會(huì)負(fù)擔(dān)問(wèn)題，資金投入不足以及不合理融資體制等也都是嚴(yán)重制約因素。通過(guò)有效的養(yǎng)老金積累并通過(guò)養(yǎng)老金基金管理機(jī)構(gòu)的投資利用，不僅可以擴(kuò)大全社會(huì)的投資能力，特別是長(zhǎng)期投資主體的多元化，推進(jìn)資本市場(chǎng)的發(fā)育，彌補(bǔ)目前資本市場(chǎng)中機(jī)構(gòu)投資者缺乏等缺陷。

養(yǎng)老金基金作為一種主要形式的投資基金，還可以促進(jìn)發(fā)展新的公有制實(shí)現(xiàn)形式。養(yǎng)老金基金本身就是一種屬于所有投保人的公有制形式，通過(guò)基金投資，持有各種企業(yè)的股權(quán)，還能夠產(chǎn)生和發(fā)育更多的公有制經(jīng)濟(jì)組織。此外，通過(guò)基金組織持有企業(yè)股份，對(duì)于完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)也有非常積極的意義。

在有效解決舊體制遺留責(zé)任、基本的目標(biāo)模式等已經(jīng)確定的前提下，新的養(yǎng)老保障體制應(yīng)如何組織值得認(rèn)真思考和對(duì)待。主要問(wèn)題涉及以下兩個(gè)方面：

一、是否設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)

新的保障模式實(shí)施養(yǎng)老金預(yù)籌積累的個(gè)人賬戶制是不應(yīng)有異議的。但選擇完全的個(gè)人賬戶制還是混合制則需要進(jìn)一步分析。

包括世界銀行專家在內(nèi)的許多學(xué)者建議，新的養(yǎng)老保障制度應(yīng)采取混合制，即，在實(shí)施個(gè)人賬戶制度的同時(shí)設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。比如，世界銀行建議新制度下的養(yǎng)老金由三個(gè)支柱組成，支柱一為一個(gè)通過(guò)統(tǒng)籌（進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付）旨在保證退休職工生活在貧困線以上的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)部分，平均的替代水平約為24%左右；支柱二為一個(gè)實(shí)施養(yǎng)老金預(yù)籌積累的個(gè)人賬戶，可使達(dá)到正常工作年份的職工獲得平均35%左右的替代水平；支柱一和支柱二是強(qiáng)制的，兩項(xiàng)合計(jì)可達(dá)到60%左右的替代水平。世行報(bào)告提供的測(cè)算結(jié)果表明，兩支柱所需的繳費(fèi)率為平均工資的17%，其中企業(yè)約占13%（其中9%進(jìn)入統(tǒng)籌，4%進(jìn)入個(gè)人賬戶），職工占4%。支柱三為一個(gè)按需要補(bǔ)充的自愿賬戶（補(bǔ)充保險(xiǎn)）。

我們的意見(jiàn)與此不同。新的養(yǎng)老保障制度可不設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。除了非強(qiáng)制性的補(bǔ)充保險(xiǎn)外，強(qiáng)制性養(yǎng)老保障全部通過(guò)個(gè)人賬戶實(shí)行，目標(biāo)也是讓達(dá)到正常工作年份的職工獲得平均60%左右的替代水平。在此目標(biāo)替代率水平下，企業(yè)與個(gè)人繳費(fèi)水平比世行測(cè)算結(jié)果還可略低。所不同的是，企業(yè)繳費(fèi)全部進(jìn)入個(gè)人賬戶。即，新的養(yǎng)老保障模式選擇完全的個(gè)人賬戶制。

設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，其基本的出發(fā)點(diǎn)一是要保證退休者的收入，建立最低養(yǎng)老金保證；二是要通過(guò)統(tǒng)籌，即轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的公平性原則。這兩個(gè)目標(biāo)追求本身是沒(méi)有任何問(wèn)題的。但考慮到我國(guó)特定的國(guó)情，其在操作中可能遇到的問(wèn)題值得分析。

其一，財(cái)務(wù)上的收支平衡未必能夠保證。設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，保障水平顯然不能太低，至少要保證退休者的此項(xiàng)養(yǎng)老金收入要高于貧困線，否則沒(méi)有意義。顯然，對(duì)固定津貼部分的養(yǎng)老金收繳仍需要以支定收，現(xiàn)收現(xiàn)付。雖然較之于舊體制下養(yǎng)老金全部現(xiàn)收現(xiàn)付，企業(yè)在統(tǒng)籌項(xiàng)目上的繳費(fèi)率會(huì)大幅度下降，但也不可能太低。同時(shí)，由于新的保障體制必須覆蓋各種所有制類型的企業(yè)，設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)要對(duì)所有企業(yè)都進(jìn)行統(tǒng)籌，考慮到今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)企業(yè)發(fā)展的不穩(wěn)定、不平穩(wěn)問(wèn)題、非正式部門和行業(yè)所占比重過(guò)大以及養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)付難以避免的逃避繳費(fèi)等問(wèn)題，能否保證足夠的收繳率仍是未知數(shù)。所以，風(fēng)險(xiǎn)仍是存在的。如果預(yù)期的企業(yè)繳費(fèi)率因支出壓力增大或因收繳率降低等原因不能維持

收支平穩(wěn)，要么需要財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼，要么需要進(jìn)一步提高繳費(fèi)率，進(jìn)而繼續(xù)在某種程度上陷入舊制度的誤區(qū)。

當(dāng)然，在通過(guò)其他籌資方式解決目前已退休職工和在職職工養(yǎng)老金權(quán)益的情況下，統(tǒng)籌部分在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)都將有節(jié)余，因?yàn)樾侣毠ぶ械拇蠖鄶?shù)暫時(shí)到不了退休年齡。這種情況類似于國(guó)內(nèi)一些機(jī)構(gòu)推崇的“部分積累”。但根據(jù)世界銀行等機(jī)構(gòu)的測(cè)算，至2030年以后，這一統(tǒng)籌部分亦將會(huì)出現(xiàn)赤字。也許考慮許多年以后的風(fēng)險(xiǎn)有些杞人憂天，但從一個(gè)國(guó)家和民族的長(zhǎng)治久安考慮，選擇無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的制度總是更好。

其二，一些技術(shù)性問(wèn)題難以有效解決，管理難度與成本也將大幅度提高。在今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，我國(guó)將面臨大的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程和迅速的城市化、工業(yè)化過(guò)程，尤其是大批處于各種年齡段的農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)和二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移過(guò)程，同時(shí)，也會(huì)出現(xiàn)大量的階段性就業(yè)以及勞動(dòng)力在正式部門和非正式部門之間的頻繁轉(zhuǎn)移等情況。設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，如果考慮工齡（繳費(fèi)年限）因素進(jìn)行領(lǐng)取資格限制，則體制缺乏開(kāi)放性，在全面擴(kuò)大覆蓋范圍時(shí)必然也會(huì)遇到各種阻力甚至是抵制。如果不進(jìn)行資格限制或工齡要求很低。財(cái)務(wù)上的風(fēng)險(xiǎn)勢(shì)必會(huì)大幅度增加。而且，對(duì)繳費(fèi)情況的統(tǒng)計(jì)，受益人個(gè)人情況的認(rèn)定都將會(huì)非常復(fù)雜。

由于我國(guó)人口眾多，地區(qū)間不平衡問(wèn)題突出，設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)如果統(tǒng)籌層次過(guò)低，地區(qū)間的差距等問(wèn)題難以避免。如果統(tǒng)籌層次過(guò)高，則必然存在較高的管理難度（如地區(qū)間的差距問(wèn)題等等），以及同時(shí)存在兩套管理體系時(shí)必然出現(xiàn)的高管理成本與操作成本。

此外，較之于完全的個(gè)人賬戶制，混合制度的資金積累率要低得多；對(duì)個(gè)人的激勵(lì)機(jī)制也會(huì)在某種程度上弱化。

采取完全的個(gè)人賬戶制更安全，也更適合我國(guó)國(guó)情。由于完全以收定支，其不僅可以避免統(tǒng)籌體系中幾乎肯定會(huì)出現(xiàn)的財(cái)務(wù)危機(jī)，還可以提高對(duì)個(gè)人的激勵(lì)、提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步階段的積累率。此外，考慮到新體制必須全面擴(kuò)大覆蓋范圍，而且在今后的城市化和工業(yè)化過(guò)程中必須不斷擴(kuò)大覆蓋范圍，必須在不同所有制之間以至城鄉(xiāng)之間形成平等的起點(diǎn)與條件，完全的個(gè)人賬戶制也具有明顯的優(yōu)點(diǎn)，具有更大的開(kāi)放性和靈活性。此外，與混合制條件下雙重管理體系并存相比，只對(duì)個(gè)人賬戶進(jìn)行管理也會(huì)降低管理難度與管理成本。

當(dāng)然，完全的個(gè)人賬戶制的確存在難以體現(xiàn)公平性原則，尤其是少數(shù)退休人員的養(yǎng)老金可能不足以維持基本生活問(wèn)題。對(duì)此問(wèn)題，可通過(guò)強(qiáng)化社會(huì)救濟(jì)來(lái)解決。即，對(duì)所有收入水平達(dá)不到最低生活保障線的人，政府均通過(guò)制度化的社會(huì)救濟(jì)體系，保證其基本生活。實(shí)際上，即使通過(guò)設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老金或其他方式建立了最低養(yǎng)老制度，社會(huì)上仍不可避免有貧困者存在，政府仍然必須通過(guò)社會(huì)救濟(jì)制度對(duì)這些人提供幫助。因此，不實(shí)施最低養(yǎng)老金制度，代之以統(tǒng)一的社會(huì)救濟(jì)制度可能更加適宜。

總之，新的養(yǎng)老保障體制采取完全的個(gè)人賬戶制并結(jié)合強(qiáng)有力的社會(huì)救助體系，同時(shí)以發(fā)達(dá)的商業(yè)保險(xiǎn)作補(bǔ)充，更適合于我國(guó)國(guó)情。個(gè)人賬戶制的優(yōu)點(diǎn)可以充分得以體現(xiàn)。對(duì)那些無(wú)力自保的社會(huì)弱者，政府的責(zé)任主要是提供一種制度化、社會(huì)化的救濟(jì)體系，維持其基本生活。在這里，社會(huì)保障的互濟(jì)特征及轉(zhuǎn)移支付特征也能夠得到體現(xiàn)。

二、如何更有效地保證養(yǎng)老金增值保值

在養(yǎng)老保障制度的改革目標(biāo)、模式甚至更為具體的政策組合都比較清晰后，改革能否成功的關(guān)鍵問(wèn)題無(wú)疑取決于改革后的管理體制是否有效：尤其是能否確?；鸨挥行褂貌⒛茉鲋当Ｖ?。這一問(wèn)題不僅直接涉及到投保人的切身利益、養(yǎng)老保障體系的安全，也直接關(guān)系到進(jìn)一步的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題。

從我國(guó)近些年對(duì)極為有限的養(yǎng)老金管理的實(shí)際情況看，一直存在嚴(yán)重問(wèn)題，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)養(yǎng)老保障制度改革的需要：養(yǎng)老保障（包括其他內(nèi)容的社會(huì)保障）行政管理與基金運(yùn)營(yíng)一直不分，不僅有限的基金積累無(wú)法獲得很好的投資效益和投資回報(bào)，由于缺乏制約和監(jiān)督，各種管理不善甚至腐敗問(wèn)題都相當(dāng)突出。根據(jù)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，要通過(guò)個(gè)人賬戶進(jìn)行養(yǎng)老金預(yù)籌積累，社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老金經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)必須分開(kāi)。在這一問(wèn)題上，十四屆三中全會(huì)《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》也提出了明確的原則。

當(dāng)然，僅僅將行政管理與基金經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)分開(kāi)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。為了確保養(yǎng)老基金能夠被有效使用，必須發(fā)育更有效的基金運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管制度。

其一，必須培植和發(fā)育高效率的基金經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)。智利等國(guó)家所提供的兩條最重要的經(jīng)驗(yàn)是：第一，基金交由民間機(jī)構(gòu)而非政認(rèn)府部門進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。第二，多家經(jīng)營(yíng)而非獨(dú)家壟斷，全面引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。由世界銀行完成的一份全面的研究結(jié)果顯示，在全世界范圍內(nèi)，由民營(yíng)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的養(yǎng)老金收益率普遍高于由政府部門經(jīng)營(yíng)的養(yǎng)老金收益率。除美國(guó)、馬來(lái)西亞、新加坡等少數(shù)國(guó)家外，在大部分國(guó)家，由政府部門管理的養(yǎng)老金收益都是負(fù)值。之所以出現(xiàn)這種結(jié)果，一方面是政府部門自身的運(yùn)行效率往往不高，甚至?xí)霈F(xiàn)腐敗問(wèn)題。另一方面，政府部門管理的養(yǎng)老金通常不能投資于股權(quán)、不動(dòng)產(chǎn)或國(guó)外資產(chǎn)。而是被迫購(gòu)買政府債券，或以很低的名義利率向虧損的國(guó)有企業(yè)貸款，從而使風(fēng)險(xiǎn)過(guò)分集中。此外，采用政府部門管理方式，基金還往往成為政府部門的專用資金來(lái)源，其運(yùn)用通常服從于政治目標(biāo)而非追求經(jīng)濟(jì)效益，這不僅無(wú)助于增值保值，還有助長(zhǎng)浪費(fèi)和鼓勵(lì)赤字財(cái)政的危險(xiǎn)。民營(yíng)機(jī)構(gòu)的最大優(yōu)點(diǎn)是他們會(huì)盡可能追求效益最大化。

上述經(jīng)驗(yàn)是值得充分研究和借鑒的。根據(jù)我國(guó)目前的實(shí)際情況，可考慮對(duì)大致具備經(jīng)營(yíng)條件的一些金融、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)（如人保集團(tuán)及各種業(yè)績(jī)較好并且在全國(guó)各地均有一定業(yè)務(wù)基礎(chǔ)的信托投資機(jī)構(gòu)）進(jìn)行改造，以承擔(dān)基金經(jīng)營(yíng)任務(wù)。但無(wú)論如何，一定要有競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

其二，必須健全行政和管理與監(jiān)管體系。首先必須有嚴(yán)格的法律體系。有關(guān)管理機(jī)構(gòu)不但要依法行政，其自身也要依法接受監(jiān)督，真正體現(xiàn)法制原則。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)建立統(tǒng)一、高效的管理機(jī)構(gòu)，將目前分散于勞動(dòng)、人事、民政、衛(wèi)生等部門的管理職能統(tǒng)一到一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)，比如成立社會(huì)保障部。該部門作為政府機(jī)構(gòu)依法行使各種管理、監(jiān)督及指導(dǎo)職能，并對(duì)不同形式和內(nèi)容的保障及保險(xiǎn)進(jìn)行協(xié)調(diào)。作為管理者，該機(jī)構(gòu)不參與任何形式基金的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。當(dāng)然，中老年職工養(yǎng)老所需要的過(guò)渡資金的籌集與償還工作可在有效監(jiān)督的前提下交該機(jī)構(gòu)執(zhí)行。為了使監(jiān)督體系本身具有制衡機(jī)制，還應(yīng)考慮發(fā)展其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如由繳費(fèi)人、受益人及其他相關(guān)人士組成非官方的監(jiān)督機(jī)構(gòu)等。

對(duì)養(yǎng)老金基金經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)控重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)集中于金融和財(cái)務(wù)監(jiān)控方面。為防止舞弊行為，要建立基金經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的法定資本金制度以及財(cái)務(wù)公開(kāi)、績(jī)效評(píng)級(jí)和嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)處罰制度。為保證投保人利益，還必須有指數(shù)化的最低投資回報(bào)率制度。