導語：如何才能寫好一篇自然保護地概念，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

摘要 國外在國家公園法律體制領域進行了諸多國家層面整體性立法的嘗試，并從立法目的角度明確了國家公園在保護地體系中的位置。而我國國家公園的法律體制尚待建立，應制定統一的“國家公園法”，并根據國外經驗和我國具體國情，對公眾參與制度、分區管理制度進行借鑒。創設我國的國家公園法律體制，需要解決立法缺乏整體性，立法目的不協調，法律位階較低這三個問題。

關鍵詞 國家公園；法律體制；國家公園法：立法目的；保護地

基金項目：北京市社會科學基金項目“北京居民環境法律意識狀況研究(13FXB026)”階段性研究成果

“國家公園”最早興起于美國，一般認為是由美國藝術家喬治·卡特琳提出，指的是設立在自然資源和文化遺產區域內并對其進行充分保護和有效利用的場所。它作為一項現代文明的重要成果，是保護環境的重要形式之一，被實踐證實能夠在環境保護和利用方面實現雙贏。盡管“國家公園”在我國尚屬于新生事物，但其上位概念，保護地[所謂保護地，依據國際自然和自然資源保護同盟(IUCN)的定義指的是：致力于生物多樣性、自然及其相關文化資源的保護和維護，并通過立法或其他有效手段進行有效管理的陸地和海域。本文認為，保護地是各種類型及名稱的保護區、公園、名勝區的總稱。]的建設在我國已經持續多年，自20世紀50年代我國建立廣東鼎湖山自然保護區以來，風景名勝區、地質公園、自然保護區、森林公園等在數量和規模上均有了長足的發展。據統計，目前我國已經建立自然保護區2669處，面積占國土陸地面積的15%。盡管各類保護地在數量上已經有了長足的發展，但是多頭管理、權責模糊、缺乏監管的保護地管理現狀并不能很好地實現保護生態系統完整性和為公眾提供旅游、科研、教育、娛樂場所的目的。正是因為這個原因，國家發展和改革委員會同相關部門于2015年5月制訂《建立國家公園體制試點方案》，旨在通過國家公園體制的創設來統合現有混亂的保護地管理狀況。截至2015年6月9日，我國已選定北京、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海9省市開展國家公園體制試點。遺憾的是，由于我國的國家公園發展時間較短，尚處于試點階段，并未形成有效的法律法規體系。但是，在我國目前正式的法律中雖然并沒有使用國家公園之名，卻已經有國家公園之實。因此，對國家公園法律體制的創制也并非需要完全重新開始，更多的還是需要對現有保護地法律體制進行整合及完善。在此背景下，本文擬從國外的經驗成果出發，結合國家公園法律體制創設所面臨的新生問題以及保護地法律體制的現存問題進行分析，以期為我國國家公園法律體制的發展提供建議。

我國現有保護地法律體制的現狀及存在的問題

我國保護地的立法工作自20世紀70年代啟動以來，已形成了一套在憲法指導下較為全面的法律體制。現有的保護地體制有九種類型：自然保護區、風景名勝區、國家森林公園、文物保護單位、國家地質公園、國家濕地公園、國家城市濕地公園、水利風景區、A級旅游景區。相應的也形成了各自的法律體制，其中以自然保護區的建構最為完整。自然保護區以《自然保護區條例》為核心，并在發展規劃、分級分類、土地利用等方面形成了一系列的專門立法，同時為了對同類型的保護地實行更為精細化的管理，各部委也制定了相應的部門規章，地方性立法也逐漸完善和落實。盡管在數量上，我國的保護地法律體制已蔚為壯觀，但受制于舊的行政體制與立法理念以及分散立法的弊端，整個法律體制依然存在諸多問題，而這對實現生態文明建設是不利的。

缺乏整體性

權力的實然行使先于法律授權，此種現象屢現于我國的早期立法，現有法律體制的形成更多的是過去部門利益糾葛的產物。現有的九種保護地體制分別形成了《自然保護區條例》《風景名勝區條例》《國家城市濕地公園管理辦法》《國家級森林公園管理辦法》《國家濕地公園管理辦法》《文物保護單位保護管理暫行辦法》《水利風景區管理辦法》等條例及辦法，立法模式缺乏整體性。這也是在實踐操作中出現，一塊保護地，數個名稱，多部門管理的混亂局面的直接原因。

立法目的不協調

在我國的保護地體制中，按照《自然保護區條例》的規定，其設立目的是為了“保護自然環境和自然資源”，并未提及對自然資源的合理利用與開發，也就是說其施行的是一種“嚴格保護”的策略。此種策略并非完全不妥，在各國也常常適用于瀕危物種以及核心區域的保護，但只有在自然環境和自然資源的保護極度迫切時，適用“嚴格保護”才是合理的。我國的自然保護區占保護地體制的絕大多數．約占國土面積的12.96%，在如此大范圍的區域內完全禁止開發利用，一方面將嚴重阻礙地方利用優勢資源發展經濟，進而導致地方對自然保護區建設的冷淡，影響長遠的自然保護效果；另一方面，法律的實施不在強制而在合理，明顯不符合實際的禁止性規定，只會使得一些正常的資源利用行為變成“違法行為”，不符合法治之理念。

法律位階較低

我國關于保護地的現行立法，除《自然保護區條例》以及《風景名勝區條例》屬于行政法規以外，主要由有關職能部門頒布的部門規章以及地方性法規組成，其立法位階較低，效果較差。這些法規由于效力位階的原因，使得規定的內容方面受到了限制，一方面，類似于限制人身自由、吊銷企業營業執照的行政處罰并不能規定；另一方面，當條文的規定與其他法律產生矛盾時應當適用上位法，這進一步削弱法規的實效。因此，保護地法律體制需要更高位階的綜合性專門立法。

國外在國家公園法律體制領域的經驗

自1872年美國建立黃石公園以來，世界各國掀起了興建國家公園的熱潮。緊隨美國之后，加拿大于1887年建立了Banff國家公園，澳大利亞、英國、新西蘭、韓國等國也相繼建立了各自的國家公園，并形成了一系列法律體制。盡管各國的國家公園法律體制各不相同，但主要發展經驗均借鑒自美國，而且已經形成了國際上通行的模式。因此，通過對它們的國家公園法律體制進行研究，抽取出其中的共性，將為我國國家公園法律體制的建設提供有益的借鑒和參考。

屬于保護地體系

國際自然和自然資源保護同盟(IUCN)在其分類標準中根據管理目標的不同將保護地分為以下六個類別：嚴格自然保護區或荒野地保護區、國家公園、自然紀念物保護區、生境和物種管理保護區、陸地和海洋景觀保護區、資源管理保護區。在此框架下，各國根據其特點形成了各自的保護地體系，而國家公園正是其中重要的組成部分。

加拿大的保護地體系較為簡單，由野生生物保護區和國家公園組成，國家公園是加拿大保護區體系中的重要類型。澳大利亞是迄今為止唯一完全采納IUCN保護地分類體系的國家，任何聯邦保護地在申報時必須明確其申報類型。英國的保護地體系較為復雜，總的來說可以按照設立的目的不同而分為嚴格保護型和觀賞保護型。前者具體包括自然保護區、具有特殊科學定義的地域、海洋自然保護區、特殊保護區、具有地區重要性的地質區；后者則包括國家公園、具有突出自然美的區域、列為遺產的海岸，國家風景區農業方面的類型有硝酸鹽敏感區、環境敏感區。新西蘭的保護地主要也是按照設立目的來分類的，包括公共保留地、保存區、國家公園。韓國的保護地體系包括嚴格自然保護區、國家公園、天然紀念物和多種經營管理區，嚴格自然保護區的設立目的是為了科研、教育等；國家公園的設立目的是為了科研、教育、娛樂等；多種經營管理區則主要以經營活動為目的。

通過對保護地體系分類的國際通行經驗進行分析，筆者認為可以將保護地大致按其設立目的不同，分為嚴格保護類型與利用保護相結合類型，并在各個類型下再按照設立目的或自然屬性特征進行細化。

立法層級較高

美國在立法層級問題上極具代表性，自1872年《黃石國家公園法》頒布以來，美國已經建立了一個龐大的國家公園法律體制，其中立法層級最高的當屬《國家公園管理局組織法》，其立法層級僅次于憲法。其他國家在國家公園的立法層面也極為重視，一般均在國家層面上進行立法，如加拿大的《加拿大國家公園法》，南非的《國家公園法》等。而且，許多在國家公園管理體制上并未選擇中央政府統一管理的國家也一般在國家層面進行了統一框架性的立法，如澳大利亞的《國家公園與野生生物保護法》， 英國的《國家公園與鄉村通行法》，德國的《聯邦自然保護和景觀管理法》等。另外一些國家，盡管并未針對國家公園專門在國家層面進行立法，但一般都對保護地體系進行了高位階的立法，并在其中明確了國家公園的法律地位，如日本的《自然公園法》，俄羅斯的《特別自然保護區域法》，新西蘭的《保護區法》等。另外還有一些國家采取在綜合性自然保護立法中確立國家公園體制，如印度的《野生生物法》等。

綜合觀察各國在國家公園立法領域的實踐，無論最終采取何種管理模式，或者使用何種立法模式，多數國家都在國家層面立法中明確規定了國家公園體制，極大地提升了其法律效力與實施的效果。

管理法律制度上有創新

第一，重視公眾參與。加拿大在制定和實行國家公園的相關政策時嚴格依照法律的規定，重視公眾參與，《加拿大國家公園法》第2.4條中明確規定： “在國家、地區和當地水平上，適當的公眾參與是完善管理計劃的必需步驟”。此外，由于英國的國家公園土地大部分為私人所有，為了不侵犯公民的權利，英國的公園管理局在施行任何規劃決策時都須經過嚴格的公眾參與。英國的New Forest國家公園管理局曾提出通過增加公園內的停車費來鼓勵公共交通出行，但因為土地所有權涉及National Trust、Forest Commission以及很多私人土地，最后也沒有成功。

第二，實行精細化分區管理。加拿大的國家公園在設置時實行嚴格的分區管理， 《加拿大國家公園法》規定，國家公園可以分為五個區：特別保護區、荒野區、自然環境區、戶外游憩區、公園服務區，每個區域的保護和管理政策各不相同，游客在其范圍內的活動行為也受到不同程度上的限制。日本的自然公園按照風景秀麗等級、自然生態系統的完整性、人類活動對自然環境的影響程度、游客使用的重要性等指標分為特別地區和普通地區。另外德國的國家公園也大體上可以分為核心區、限制利用區和外圍防護區。精細化的分區管理制度可以針對國家公園內不同區域的生態狀況，在保護和利用之間進行更為細致的平衡，以更好地實現可持續發展。我國構建國家公園法律體制的思路

制定統一的《國家公園法》

第一，實現立法的整體性。在保護地體制語境下，分散的立法模式更多的意味著部門利益的糾葛，以及體制的不統一，各保護地類型相互重疊，既不利于統一政策的貫徹落實，也不利于生態生境的保護與利用。國家公園體制作為一項新的保護地類型，其創設更應貫徹統一整體的思路，否則其與現有的自然保護區、風景名勝區等保護地類型便無本質區別，這也是國家公園體制試點的初衷。綜合國外的經驗，各國在國家公園立法模式層面主要采用單獨立法或者與其他保護地類型統一立法的模式，單獨立法模式常見于判例法國家，而且其立法主體是立法機關而非行政機關。結合我國分散立法的背景，綜合改革成本與可行性的考慮，制定統一的《國家公園法》，明確國家公園與其他保護地類型之間的關系，在國家公園領域首先實現統合管理，這可以很好地實現“一區一法”的落實。若切實可行且改革動力充足，下一步制定統合度更高的《保護地法》也是可行的。

第二，提升立法位階，加強法律的實效性。綜合各國經驗，無論采取何種立法模式，多數國家選擇在國家層面制定國家公園的基礎法律。首先，從國家與地方的關系出發，國家層面的立法能夠統一全國的國家公園政策，為地方特色的發展提出整體的框架性建構，同時由于法律位階的提升，還能敦促地方切實落實國家公園體制。其次，從部門與部門的關系出發，國家層面的法律制定擺脫了部門立法分散的窠臼，在一定程度上削弱了部門利益糾葛對法律制定的影響。最后，從法律位階本身的意義出發．國家層面的立法自由度更高，無論是在行政處罰的設定方面，還是與其他法律的關系方面，提升法律位階對國家公園體制的落實都是有益的。

第三，明確立法目的。參考IUCN以及各國對保護地分類的經驗，對立法目的的明確可以在大方向上界定各保護地類型之間的邊界。如果將保護地大致按其設立目的分為嚴格保護類型與利用保護相結合類型，將國家公園歸類為利用保護相結合類型則更為妥當。結合IUCN的經驗，筆者認為可以將國家公園定義為：為了當代和后代能夠享受良好的自然生態，法律規定應當排除不合理開發利用和人類侵占，僅在符合目的的限度內允許科研、教育、游憩等活動，以實現可持續發展的區域。

借鑒各國在國家公園法律制度上的創新

第一，在國家公園立法中明確公眾參與相關規定。由于國家公園的設立需要限制區域內居民的生產生活，甚至影響地方政府的經濟發展，因此為確保國家公園能夠在地方落實，減少民眾的阻力，同時保護公民的合法權利，應當在立法中明確國家公園設立以及政策實施過程中的公眾參與程序，以提供平臺讓民眾反映自己的現實需求。而且，公眾參與在保證政策制定公開透明的同時，還能在一定程度上提高規劃決策的科學性。

第二，細化分區管理制度。精細化的分區管理制度可以針對國家公園內不同區域的生態狀況在保護和利用之間進行更為細致的平衡。德國的分區管理模式較為可行，將國家公園分為核心區、限制利用區、外圍防護區，各個區域內的開發利用程度依次提高，如有必要，也可根據開發利用類型的不同進一步細分。

主要

參考文獻

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篇2

摘要 文章借鑒了國際主要國家的國家公園管理體制模式，以美國為例分析了國家公園管理體制的基本特征，指出我國在設計國家公園體制時，平衡開發利用與保護關系時所需要關注的幾個核心問題，從合理界定國家公園概念、明確分類標準，統一管理的權力配置，國家公園管理機構的職能定位，推動國家公園體制法制化，社會共治等方面提出了建立國家公園的實現路徑。

關鍵詞 國家公園；自然保護地；自然保護區：體制設計：美國

基金項目：環保公益項目“生態系統管理方式下的環境管理體制研究”(201209054)

“國家公園(National Park)”的概念源自美國，自1872年世界第一個國家公園——美國黃石國家公園建立以來，美國國家公園系統已達到400個左右。由于美國的成功實踐，使得國家公園作為一種實現自然生態保護與利用雙贏的先進管理模式，逐漸被越來越多的國家所接受，成為國際自然生態保護的主要方式之一。2013年末，自黨的十八屆三中全會將“建立國家公園體制”納人生態文明制度建設范疇，并成為中央全面深化改革領導小組重點推動生態文明制度建設的12項改革舉措之一以來，無論是學術界，還是國家相關部委和地方政府，對國家公園的討論和關注度急劇升溫，產生了關于國家公園的各種不同理解和認識。其爭論焦點主要集中在國家公園的功能定位，國家公園體制的本質特征，以及與我國現有的自然保護區、森林公園、風景名勝區、地質公園等多種自然生態保護管理模式的關系等方面。這些關鍵問題直接影響著我國國家公園體制設計和實現途徑的選擇。

國家公園的基本內涵與功能定位

國內外對國家公園的內涵逐漸擴展，并有不同理解。20世紀三、四十年代以前，英美等國的國家公園主要保護對象是自然景觀和野生動物，后來擴展到包括歷史人文遺跡。Longman詞典把國家公園解釋為由國家規劃、保護及供人們游覽的具有自然、科學和歷史意義的區域。1872年美國國會通過的《關于劃撥黃石河上游附近土地為公眾公園專用地的法案》（簡稱《黃石國家公園法》）中，國家公園是指達到“保護并防止破壞或損壞，保護所有林木、礦藏、自然遺產，保護公園里的奇景，保持公園的自然狀態”目的，防止“由不明智的捕魚和游樂產生的破壞”而建立的自然資源保護區域，主要為“為人民福利和快樂提供公共場所和娛樂活動的場地”。1916年，國會通過的《國家公園管理局組織法》又進一步明確建立國家公園的目的就是“保護風景、自然和歷史遺存、野生動植物，讓人們以保護的態度和方法欣賞它們，并讓它們得到我們后代的永續利用”。

1994年，國際自然資源保護聯盟(IUCN)出版的《保護地管理類別指南》，認為國家公園主要以生態系統保護和游覽為目的實施管理的保護區，對該類陸地和／或海洋自然區有以下要求：為現在及將來一個或多個生態系統的完整性保護；禁止有損于保護區規定目標的資源開發或土地占用活動；為精神、科學、教育、娛樂及旅游等活動提供一個環境和文化兼容的基地。

IUCN將自然保護地(Protected Area)劃分為六種類型：嚴格的自然保護區／荒野保護區、國家公園、自然紀念物保護區、生境和物種管理區、陸地和海洋景觀保護區、資源管理保護區。國家公園作為其中的一種類型，截至2014年7月，根據IUCN和UNEP的統計數據，全世界符合IUCN標準的國家公園共5220處，自然保護地為207201處，其數量約占上述各類自然保護地總數的2.5%。

我國《自然保護區條例》對自然保護區(Nature Reserve)的定義為“對代表性的生態系統、珍稀瀕危動植物種的天然集中分布區、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在地、陸地水體或者海域依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區域”。我國將自然保護區劃分為核心區、緩沖區和實驗區。核心區，禁止任何單位和個人進入；除《自然保護區條例》第二十七條的規定經批準外，也不允許進入從事科學研究活動；緩沖區，只準進入從事科學研究觀測活動；實驗區，可以進入從事科學試驗、教學實習、參觀考察、旅游以及馴化、繁殖珍稀、瀕危野生動植物等活動。可見，我國的“自然保護區”基本包括了除歷史人文遺跡以外，幾乎所有的IUCN保護區(Protected Area)類型，側重強調和注重的是自然特征保護。緩沖區、核心區則分別與IUCN定義的嚴格的自然保護區和荒野保護區相似。我國自然保護區的實驗區，以及風景名勝區、森林公園、地質公園等從用途上與IUCN和美國定義的國家公園十分相似，但管理體制卻有很大差異。國際主要國家的國家公園管理體制模式

從世界范圍來看，目前建立了國家公園的多數國家和地區都成立了國家公園管理局，并通過立法來確立該機構的地位。其中有英國、德國、意大利、挪威、澳大利亞、新西蘭、日本、韓國等不少國家將國家公園及類似保護區的管理工作納入國家環境保護行政主管部門的工作范圍，統一規劃、指導和監督管理（見表1）。而美國的國家公園管理機構隸屬內政部。

例如，英國由環境、食品和農村事務部負責制定國家公園在國家層面的環境政策，由其所屬的公共機構——國家公園管理局負責國家公園的管理職能；挪威環境部的自然管理司負責各類保護區的保護和國家公園規劃；韓國由隸屬環境部的國家公園管理公團負責管理，依托環境部委托，保護國家公園內的自然資源、開展資源調查及研究，公園設施設置、維護及管理、公園區域的清潔以及宣傳教育活動的日常管理工作；澳大利亞的國家公園監管職能主要由其環境“大部”所屬的執行機構大堡礁海洋公園管理局和國家公園指導委員會承擔；新西蘭包括國家公園在內的自然與歷史遺產由保護部負責管理。

在加拿大，國家公園的管理主要由聯邦政府、十個省政府和兩個地區政府進行。對于聯邦政府設立的國家公園，加拿大實行垂直管理體系，由聯邦遺產部國家公園局負責國家公園的一切事務，費用來源于財政預算。省立公園由各省自己管理，其管理機構并不接受聯邦國家公園管理局的管理，也不接受其指導。

在德國，為國家公園設立的政府管理機構成為國家公園管理處，隸屬于所在地的縣議會，必要的管理經費由州政府根據規定下撥到縣。國家公園管理處提出并制定規劃和年度計劃，經營并管理國家公園及其設施，保護、養護國家公園內的動植物，鼓勵并參與有關科學考察和科學研究，對公眾進行宣傳教育并管理旅游和療養業。美國國家公園管理體制基本特征

在管理制度和組織體系設計上，各國體制設計差異較大，國際上公認的，最為完善的是美國國家公園管理體制，其管理體制具有以下幾個突出特征。

國家公園管理法律體系完善

美國聯邦政府、內政部、國家公園管理局關于國家公園的決策，大到發展目標及規劃的確定，小到建設項目的審批和經營行為的規范，無一不是按照法律規定的程序來進行。從1872年《關于劃撥黃石河上游附近土地為公眾公園專用地的法》（簡稱《黃石國家公園法》）、到1916年《關于建立國家公園管理局及相關目的法》（通常簡稱為《國家公園管理局組織法》）、1964年的《野生動物保護法》以及《土地和水資源保護法》、1965年《國家公園特許經營法》、1968年的《國家小徑系統法》和《自然風景河流法》、1970年《國家公園管理局一般授權法》以及1978年的修正案、1980年的《阿拉斯加國家土地保護法》、1998年的《國家公園綜合管理法》、2000年的《國家公園空中觀光管理法》等一系列法律系統完整地明確了國家公園管理局的基本職責、權限和管理程序，以及與其他相關部門的事權、財權關系。對國家公園管理具體事務進行了規定。除了國家有完整的國家公園保護法律規定之外，每一個國家公園還有自己獨立的法律。

國家公園管理部門是國家公園資產的人

1872年美國《黃山國家公園法》規定，國家公園由美國全體公民所有，由聯邦政府直接管理。國家公園范圍內需要變更土地利用方式，必須通過議會批準。1916年《國家公園管理局組織法》規定，如果確定的國家公園邊界內包含了非聯邦所有的土地，國家公園管理局可以在相關聯邦法律授權下通過各種努力，如可以通過獲取全部房地產所有權，或采取讓渡或獲取路權等辦法獲取非房地產所有權等方式與土地所有者在購買價格達成協議。

作為管理者只能進行維護和管理，而沒有隨意支配的權力。如果需要變更國家公園內的土地使用方式，必須要經過國會批準通過。這一觀念在美國的國家公園管理過程中處于支配地位。作為美國國家公園管理體系唯一的統一管理機構，國家公園管理局主要負責提出和起草有關國家公園體系管理立法建議、制定有關公園范圍內的自然資源、土地資源和歷史資源保護的管理要求以及公園服務的特許經營許可。國家公園管理局雖然是內政部的一個獨立執行局，但其局長要由參議院提名，總統任命。這種制度安排適應了國家公園管理局作為國家和公共利益人的定位，也可以在一定程度上避免成為部門利益人的風險。

國家公園具有明顯的公益性

國家公園的設立是為全體公眾的，讓全體公眾享受國家公園。美國1916年通過的《國家公園管理局組織法》規定，“國家公園是聯邦政府為國民福利的專門需要而保留（免受開墾）的土地，國家公園內不得從事盈利性開發，不得砍伐捕獵，不得引進外地物種”。因此，國家公園管理機構不得從事商業性經營活動，公園內商業經營項目通過特許經營規定辦法委托企業經營。管理機構從特許經營收入中提取的費用，所占比例非常低，必須全部用于公園系統的支出，為游客提供展覽、展示、解說、咨詢、安全保護、緊急避險等公益。美國有2/3的國家公園免收門票，國家公園的年票票價也很低。

聯邦政府對國家公園實行三級垂直管理

美國國家公園服務監督職能由內政部的國家公園管理局分國家公園管理總局、區域辦事處、基層管理局三級垂直管理。國家公園管理總局下設七個區域辦事處，負責各自地理區域的公園特許經營許可和運營監督。各國家公園設有公園管理局，具體負責本公園的管理事務。地方國家公園與公園所在地政府沒有隸屬聯系，保證了管理部門的權威性和獨立性。

在人事管理上，國家公園的管理人員由國家公園管理總局統一任命、調配，工作人員有固定員工和臨時員工的區別，固定員工納入國家公務員系列，一般要求有較高的學歷，必須經過專門培訓才可能進入國家公園管理局及各個地區局。臨時員工主要是滿足旅游旺季的工作需要。管理人員統一著裝，配備先進設備，以保證國家公園的資源保護和服務質量。

經費獨立，列入美國聯邦經常性財政支出

美國的國家公園是產權國有的自然遺產和自然狀態下不可移動的文化遺產，所以美國的國家公園為非營利性事業單位，為全體美國公民提供公共服務，經費主要依靠政府的撥款，部分靠私人或財團捐贈。有24部聯邦法律以及62種規則、標準與執行命令來確保國家公園體系作為國家性遺產資源在美國聯邦經常性財政支出里的地位，保障了國家公園的主要資金來源，維持其非營利公益機構的性質，真正將“保護第一”的原則應用到實踐。

分權、限權的權力配置方式較好地平衡了利用與保護的關系

美國國家公園管理局不是業主，雖然是產權人身份，但不具備產權處置權和經營權，即不能將公園自然資源資產作為生產要素投入獲得收益，更無權將資源轉讓牟利。公園管理費用只能來自聯邦政府部門預算。門票收入不能用于員工的工資支出，臨時員工工資亦由公園管理局部門預算支出。作為公園資產使用的補償，國家公園管理局可以從特許經營項目收入中提取一定比例收入，但只能專門用于為游客提供公益。為了約束這部分收入的合規使用，1998年美國國會又通過了《國家公園綜合管理法》，要求從1999年起，所有特許經營收入必須存人美國財政部的一個特別賬戶，其中80%由公園管理機構用于自身改善游客服務或為一些優先或緊急項目提供資金，其余20%由國家公園管理局在全國國家公園內調劑使用。

為了避免國家部門在國家公園建設中牟利，1965年美國國會通過《國家公園特許經營法》，堅持管理和經營分離原則，要求在國家公園體系內全面實行特許經營制度，即公園的餐飲、住宿、河流運營、紀念品商店等旅游服務設施向社會公開招標，經濟收入與國家公園管理機構的管理績效無關。這樣的體制安排有利于斬斷國家公園管理機構自身的開發利用沖動。同時，還規定國家公園管理部門、工作人員不得從事商業性經營活動，工作人員及家屬不得接受特許經營權所有人提供的商品和服務，其家屬也不能到特許經營權所有人所屬企業就業。1978年修正的1970年《國家公園系統一般授權法》又規定禁止國家公園管理局允許有損于公園價值和公園建立宗旨的任何活動，除非由國會做出直接和明確規定。如果發現國家公園管理局做出了有損于公園生態整體性的特許經營許可或其他行為，其上級部門，內政部直至國會都可以要求其終止，必要時可以通過司法途徑予以糾正。

公民作為國家公園產權的實際所有者參與管理決策

國家公園管理部門的重大舉措必須向公眾征詢意見甚至進行一定范圍的全民公決，尤其是國家公園的規劃設計方案必須經過公眾討論并吸收公眾的合理意見，才能最終完成。這種決策過程可以更多地考慮多數人的利益而非局部或少數人的利益最大化。

我國建立國家公園體制的改革建議

國家公園體制設計關鍵點在于如何在利用與保護、開發與管理之間尋求平衡，在保護自然生態系統的完整性和原真性的前提下，實現其文化、休閑等方面的使用價值。為此，需要重點關注以下五個核心問題。

科學定義國家公園，分級分類選擇不同的自然生態保護體制模式，避免一刀切

定義國家公園首先需要明確設立國家公園的目的、入選國家公園的基本條件、國家公園涵蓋的保護地類型等。自然保護區是一種嚴格的保護地類型，其首要目的是保護珍貴且脆弱的生態環境，強調保護好生態系統的多樣性、完整性和原真性，其次才是開發利用其自然文化價值等。設立國家公園其目的是要在保證生態系統服務功能不下降的前提下，適度開發其自然文化價值。

因此，建立國家公園體系之前首先要對現有各種自然生態保護地和自然景觀資源管理園區的自然景觀生態價值進行評定，依據自然生態系統的天然性、獨特性、稀有性、生態功能的重要性、生態敏感性和脆弱性等特征制定新的分類標準和入選條件，根據自然景觀生態價值分級管理，而不是將現有所有相關自然生態保護地都納入國家公園體系。具有重要環境調節功能，特別是生態敏感、脆弱的自然生態系統，應納入嚴格保護，并限制其文化娛樂價值的使用，采用世界自然保護聯盟的自然保護區管理模式。具有一般環境調節功能的自然或人工生態系統可采取國家公園管理模式。

合理配置國家公園土地所有權、使用權和監管權，形成相互制約、相互協調的有機整體

為了確保國家公園的公益性，世界各國除了英國、法國等少數國家外，大部分國家公園的土地都是國有或聯邦所有，即使私有土地也要通過贖買、捐贈等形式實現國有化，德國等聯邦國家因聯邦政府沒有直接管理土地，但也必須在州有土地上建立國家公園。在處理國家公園公共土地權屬問題上，各國普遍采取所有權、使用權和監督權分離的方式，其中美國是國家公園體制設計在運用現代產權管理方法和分權制衡理論最為成功的國家，由于其保護模式較好平衡了保護與利用之間的關系，而被越來越多國家所效仿，甚至形成了“國家公園運動”。美國內政部統一行使國家公園土地所有權管理，國家公園土地變更利用方式，必須通過議會批準，內政部和國家公園管理局均沒有隨意支配土地利用使用的權力。國家公園管理機構作為監督國家公園土地和自然生態資產使用的部門，采取管理與使用權分離、國家公園特許經營的體制，國家公園管理局是非營利性的政府部門，其運轉的資金來源主要為國家財政預算撥款。同時，通過特許經營方式實現國家與地方、與當地居民的利益共享。相關旅游服務由個人或企業在政府規制下開展特許經營，而不是有關政府部門。國家公園的管理者不能是個人、企業或社區，只能是聯邦政府部門。同時，確立資金使用的程序和績效評定方法，保障國家公園的正常運行，服務于公眾需求，增進社會公共福利。國家公園管理部門從特許經營許可中提取的收入必須專項用公園維護和服務公眾，并有專門賬戶管理。這一系列管理權限的分權和制衡體制，有效避免了公園管理部門傾向經濟收益，而忽略生態環境保護的弊端。

推進國家公園體制的法制化

完備的法律體系是國家公園體制的保障。但是在我國正式的法律中沒有使用“國家公園”這一詞語。現有的保護地體系中，只有自然保護區和風景名勝區有相應的行政法規，即《自然保護區條例》（2011年）和《風景名勝區條例》（2006年）。盡管有些地方性的法律法規規定了國家公園的開發、規劃、保護、管理等工作，但都顯得比較簡單、籠統，尤其是對地方政府及各級主管部門的權、責、利等方面沒有作出明確的界定。

新的體制需要與之相適應的法律、政策來規范。建立國家公園體制，需要用法律的形式明確保護對象、主管部門的職責和義務、國家公園的保護和管理、資金來源、對資源進行破壞和損害的法律責任等內容。由于制定法律的過程耗時較長，在立法過程中就需要用其他政府性文件指導、規范國家公園建設。

確保國家公園監督管理部門監督管理權的統—性、獨立性

為了有效處理國家公園體制運行中保護與利用的平衡關系，需要適度區分生態系統開發利用管理部門與生態系統保護管理部門的管理權限，設置權力濫用防火墻。為此，國家公園的土地權屬管理和自然生態資產使用監督管理職責應該分別實施統一管理，分別歸屬三個部門。國家土地管理部門統一管理國家公園的土地所有權，國家資產管理部門統一監督國家公園土地的生態資產經營收益及分配，國家公園土地使用的生態保護監督權統一配置給生態環境保護監督部門。國家公園的具體管理部門應定位于監督者的角色，同時必須做到國家公園管理與經營的相對分離，同時，保證國家公園管理機構具有穩定獨立的財政經費來源，保證其正常的保護與管理國家公園的日常開支，專注于保護監管而非經營開發、盈利，從而避免國家公園的管理受制于地方政府和其他部門，或因自身經濟利益驅動而成為牟利主體，對保護帶來的不利影響。根據所管理的生態系統地域特點，跨行政邊界的國家公園列入上級行政主管部門或政府的直屬或派出機構，并獨立于經營性自然資源資產管理部門和相關行業管理部門，在保證一定的監管獨立性的同時，提高執法權威性。理想的國家公園管理部門應該是政府的行政管理部門，具有執法主體資格，至少應是國家級公益性事業單位，從而保證其專注于保護監管而非經營開發、盈利。

鼓勵利益相關方參與，重視社區共建

國家公園是全國人民的自然或歷史財產，充分發揮公民、社區居民、地方政府、非盈利組織、企業等利益相關方的作用，塑造共同價值的觀念，鼓勵公眾參與國家公園的保護，重視公眾監督的重要性和有效性，招募志愿人員，非公務性的國家公園管理事務盡量安排周邊居民就業，以保證國家公園管理目標和公共利益的實現。另一方面，可充分調動民間組織、國內外機構、社區、志愿者在內的社會各界，采取社會捐助的方式，支持國家公園的保護管理工作。

主要

參考文獻

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篇3

我國地域遼闊,氣候多樣,地質地理條件復雜,形成了種類繁多、奇異獨特甚至是世界上唯一的地質遺跡。包括各種巖溶、丹霞、火山、冰川、海岸、花崗巖奇峰等奇特的地質地貌景觀,典型的地質剖面和構造形跡以及豐富多樣的古生物化石等。在東北,黑龍江五大連池有“中國火山博物館”之稱,吉林長白山火山地貌景觀,內蒙古克什克騰不僅有美麗的大草原,而且有神奇的地質地貌景觀,美麗的湖泊河流和火山遺跡;在華北,發育了許多具有重要價值的地質剖面和古生物化石產地,如天津薊縣的前寒武紀地質剖面,薊北、遼西中生代熱河動物群、河南西峽恐龍蛋化石遺跡、山東山旺中新世化石群、二連的恐龍化石群,北京周口店猿人遺址,還有著名的中岳嵩山,不僅文化遺產豐厚,而且在地質學上是世界上典型的前寒武紀構造運動和地層遺跡等;在西南,云南路南石林以千姿百態的巖溶峰林引人入勝,澄江動物群以豐富的古生物化石展現了寒武紀早期地球生命大爆發的過程,還有貴州織金溶洞,川西北龍門山的飛來峰,雅魯藏布江大峽谷,高大挺拔的喜馬拉雅山等;在西北,有秦嶺北麓的翠華山的山崩地貌奇觀,秦嶺地區的高山峽谷、獨特的風蝕地貌和冰蝕地貌,雄偉的西岳華山,還有著名的礦產地如白云鄂博、甘肅白銀、金川等;在東南,湖南張家界以奇特的砂巖峰林地貌景觀獨嬌天下,旅游勝地江西廬山有著名的第四紀冰川遺跡,廣東仁化以奇特秀麗的丹霞地貌引人入勝,福建漳州有以“火山盆景”著稱的濱海火山景觀,福建和浙江獨特的沿海海蝕地貌,還有大型礦產地紫金山、西華山等。這些不僅是中國的財富,也是世界的財富,它們在生物演化及人類生存發展中的地位日益重要。保護好地質遺跡資源,是社會文明和進步的客觀要求,是人與自然和諧發展和可持續發展的必然選擇。

1·地質遺跡的保護

1.1國際地質遺跡的保護概況

國際上對地質遺跡保護十分重視,聯合國教科文組織設立了地質遺產工作組,專門負責全球地質遺跡保護工作。世界上許多國家和地區對地質遺跡保護工作也十分重視,其中以美國、加拿大、英國等經濟發達國家的地質遺產保護管理工作領先,它們制定了嚴格的法律法規體系,采取了一系列行之有效的保護措施。國際上對地質遺跡保護的通行做法是建立自然保護區和國家地質公園。聯合國教科文組織1999年4月提出了創建世界地質公園計劃,目標是每年建立20個,全球共創建500個,并建立全球地質遺跡保護網絡體系。

1872年美國率先建立起世界上第一個國家公園—黃石公園,為了保護間歇性噴泉和美麗地質景觀及生物多樣性,并逐漸制定了利于保護的法律法規,以后又陸續建立起大峽谷,夏威夷火山、猛犸洞和大沼澤地等380處國家公園。隨后100多個國家和地區也陸續建起了國家公園,如加拿大的阿爾波特恐龍國家公園、冰川國際和平公園等,日本的拜神山地和屋久島國家公園,英國的吉安特考斯威國家公園,澳大利亞的大堡礁,印度的恒河三角洲,非洲的乞力馬扎羅國家公園等。現今,地質遺跡保護工作已成為全球的共識。

1.2我國地質遺跡保護現狀

中國是世界上地質遺跡資源比較豐富、種類齊全的少數國家之一,在世界自然寶庫中享有盛名。我國十分重視地質遺跡的保護工作,在上世紀80年代以前,我國地質遺跡多是作為其他類型自然保護區中的一項保護內容。1987年,出臺了《關于建立地質自然保護區的規定》,我國開始建立了第一批獨立的地質自然保護區。1994年國務院頒布了《中華人民共和國自然保護區條例》,1995年出臺了《地質遺跡保護管理規定》,2000年8月25日成立了國家地質遺跡保護(地質公園)領導小組和國家地質遺跡(地質公園)評審委員會。2000年10月,對全國18個國家地質公園申報材料和單位的答辯進行了評審,最后同意石林、張家界、廬山等11個申報單位為第一批國家地質公園。2001年,國土資源部又繼續審定批準了第二批33個國家地質公園。2002年7月29日國土資源部正式《古生物化石管理辦法》。2004年2月,國土資源部公布了第三批國家地質公園名單,河南王屋山、四川九寨溝、浙江雁蕩山等41處被評為“國家地質公園”。至此,我國的國家地質公園已增至85處,分布在30個省(區、市)。建立國家地質公園最多的省份是四川、河南、福建、安徽、云南、河北等。2005年6月開始申報第四批國家地質公園。按照國土資源部制定的《全國地質遺跡保護規劃(2001-2010)》,從2001-2010的10年時間里,我國將建立地質遺跡保護區(地質公園)310處,并力爭使5至8處納入世界地質遺產名錄。目前我國已經有12處(全球世界地質公園總數33個)被評為世界地質公園。

近年來,國土資源部門積極推進地質遺跡保護工作,地質遺跡保護管理職能逐步向基層延伸,各省、自治區、直轄市結合實際,制定了地質遺跡保護方面的法律法規,如廣西壯族自治區于2002年7月1日起實施了《廣西壯族自治區鐘乳石資源條例》,廣西國土資源部門積極與海關配合,查處了大批走私古生物化石及鐘乳石案件。各省積極編寫地質遺跡保護建設規劃,建立地質遺跡保護區,并投入一定資金用于地質遺跡保護。一些省還開展了地質遺跡調查和評價工作。到目前為止,我國已建立國家級、省級、縣(市)級地質遺跡自然保護區426個,其中地質構造、地質剖面和形跡46處、古生物化石36處、地質地貌景觀344處。近年來,保護區及面積有較大幅度增加。我國地質遺跡資源主要有如下保護形式:(1)國家地質公園。它是指具有特殊地質意義的珍奇或秀麗景觀特征的自然保護區。這些特征是該地區地質歷史、地質事件和形成過程的典型代表;(2)獨立的地質遺跡保護區;(3)含地質內容的自然保護區;(4)國家風景名勝區中的地質遺跡;(5)國家森林公園中的地質遺跡;(6)國家重點文物保護單位的古猿和古人類遺跡;(7)礦山公園。礦山公園是以展示礦業遺跡景觀為主體,體現礦業發展歷史內涵,具備研究價值和教育功能,可供人們游覽觀賞、科學考察等特定空間地域。今年6月,全國首批國家礦山公園開始申報并建立。

1.3地質遺跡保護工作存在的問題

由于我國地質遺跡資源保護的法律法規相對滯后,加之宣傳力度不夠,國民的地質遺跡資源保護意識比較淡薄,對人與自然和諧發展和社會可持續發展的認識比較模糊,致使許多有價值的地質遺跡被人為地破壞,地質遺跡保護工作還面臨許多問題。主要是:一是地質遺跡保護法規不健全,現有法規執法力度不夠,濫采濫挖,甚至到保護區內非法采集生物化石進行非法買賣的現象時有發生;二是地質遺跡保護經費嚴重不足,有效的保護設施和保護工程不能及時上馬,因自然因素和人為因素造成的地質遺跡破壞仍然很嚴重;三是對地質遺跡保護認識程度不夠,重開發輕保護,造成其他類型自然保護區或風景名勝區內地質遺跡不斷破壞;四是地質遺跡資源的基本狀況不清,缺乏系統、完整、翔實的基礎資料;五是地質遺跡保護區數量過少,許多有價值的地質遺跡資源尚未得到有效的保護;六是相關管理機構不健全,管理職責不到位,管理權屬不明確,管理涉及林業、旅游、文物、衛生、海洋等多個部門,出現政出多門和相互推諉現象;七是宣傳力度不夠。

1.4地質遺跡保護對策和措施

(1)開展全國地質遺跡調查和評估。摸清家底,建立資料檔案和地質遺跡數據庫,統籌規劃,實行合理分級保護。

(2)加強各級領導對地質遺跡保護的責任,明確各部門管理權屬。必須明確各級領導的責任。其次,理順各級各層次間的領導體制以及明確其與有關部門的協調職能。

(3)制定切實可行的保護法規。結合地質遺跡發育的特點深入探討、擬定法律法規。力求做到依法行政管理,各項工作有法可依。對于新出現的問題,擬定新的法規及有關新的管理規定。進行包括地質遺跡保護在內的地質環境綜合評價,遏制重要地質遺跡的破壞。

(4)建立健全穩定的投入保障機制。多渠道、多層次籌集地質遺跡保護資金,國家和地方重要地質保護納入國家與當地財政計劃。建立示范保護區,帶動其他保護區的建設。積極開辟新的投資渠道,廣泛吸引社會各方面的投資進行地質遺跡保護。

(5)加強科學研究,提高地質遺跡的科學價值。在開展科學研究的同時進行國際學術交流,學習國外的先進科學技術,并把我國的獨特的地質遺跡和有關的管理經驗推向國際。

(6)大力開展地質遺跡科普宣傳工作。由于地質遺跡保護的公益性,應廣泛開展地質遺跡保護的宣傳。在宣傳工作中加強地質遺跡知識的科學普及,提高全體公民自覺保護地質遺跡的意識。

(7)加強地質遺跡保護工作的監督,加大古生物化石出入境的管理。

(8)加快國家地質公園、礦山公園和地質遺跡保護區的建設。許多地質公園不僅是地質遺跡研究基地,地質科普教育基地,也是廣大旅游者休閑娛樂的好去處。

2·地質遺跡資源的合理開發利用

保護地質遺跡資源并不排斥對其的合理開發利用,目前,我國境內的一些地質遺跡資源區,由于成功地執行了保護與利用、學術與科研、旅游與開發一體化的旅游發展行動計劃,從而獲得了很好的社會效益、經濟效益和環境效益。

(1)要本著“在保護中開發,在開發中保護”的原則,合理開發利用地質遺跡資源。保護是開發和發展的前提。只有保護好地質遺跡才能為旅游活動提供基礎和前提,地質遺跡一旦遭到破壞就失去了作為旅游資源的條件。我國的地質遺跡,有很多都是國家級乃至世界級的,具有重大的科學研究價值,在目前的經濟技術條件下作為旅游資源開發利用存在一定的難度,有些還涉及到開發后的環境、社會、經濟及可持續發展問題,因此,應先予以保護而后逐步開發,始終把保護放在首位。

開發是目的,不開發資源,社會經濟就無從發展,從可持續發展的角度看,資源保護歸根到底是為了更好的發展,地質遺跡資源必須通過開發利用,才能招攬游客,發揮其功能和效益,也才能具有經濟意義和社會意義;資源保護的必要性只有通過開發才能得以體現,開發是旅游業發展的先導,是促進旅游資源價值充分體現的手段。地質遺跡保護是需要投入資金的,有的還需要投入大量的資金,這對中央財政是一種負擔,資金不足導致保護工作難以有效進行。將地質遺跡作為旅游資源開發,既發展了地方經濟,成為地方經濟新的增長點和支撐點,同時,開發地質遺跡資源促進旅游發展帶來的旅游收入的一部分還可以通過各種形式返回地質公園,用于地質遺跡的保護以及基礎設施建設和環境的改造,因此,從某種意義上說,旅游資源的開發也有助于地質遺跡的保護。

(2)地質遺跡資源開發,要實行總體規劃。在開發之前,要制定科學的地質遺跡開發利用方案,以防止出現公園建設城市化的傾向,防止生態系統固有的自然性和優美性遭受破壞;在開發利用階段,監管部門要開展動態巡查,及時發現、制止和查處破壞地質遺跡的行為,避免為了追求最大經濟效益,過度開發,造成資源、環境的破壞;加大宣傳力度,在全社會大力倡導地質生態旅游的新概念,使人們對大自然充滿尊重、熱愛,在欣賞自然美景的同時,關注、重視地質遺跡資源的保護,實現人與自然的和諧共處。目前,我國許多地質遺跡區已經先行開發成旅游區、旅游景點或療養基地等,對已經開辟成旅游區的地質遺跡區,應把旅游開發與遺跡保護合理地統籌規劃,對未開發旅游點的保護區應考慮制訂旅游開發規劃。

(3)生態保護和地質遺跡資源開發并舉。隨著地質遺跡保護區的建立,保護區的生態環境會得到很大改善,自然生態系統得以恢復,進而可以形成自然生態系統和野生生物資源的研究與開發,因此,在論證與建立地質遺跡保護區的同時,應進行生物資源的調查及其開發利用規劃。在建立保護區后,應使其成為自然生態系統研究示范區和生物資源的合理開發利用區。

(4)地質遺跡資源的開發要與人文景觀相結合。地質遺跡是歷史文化和自然遺產的重要組成部分,存在著巨大的科學研究和文化學術價值;自然遺跡與人文景觀相結合存在著巨大的旅游價值,二者相得益彰,互為補充。

(5)地質遺跡資源的旅游開發要科學普及到位。在游客中心、博物館、展示廳、標本陳列室有標本和科研專著、科普讀物、科普小冊子、畫冊、照片、幻燈片、光盤、紀念品、工藝品展示與出售。這對提高全民科學素質,提高公民的參與和保護地質遺跡的自覺性大有裨益。結合實地參觀和光電或多媒體演示,使游人在欣賞游覽的同時,獲得不少地學知識。積極開展教學、科研、科技咨詢等活動是地質遺跡資源科技開發的重要內容。在緩沖區和試驗區建立教學實習、實驗基地和科學研究基地,廣泛開展科技服務活動是充分發揮地質遺跡自然保護區社會效益的重要途徑。

篇4

自然資源指能夠供人們在生產、生活中利用并作為所有權、使用權客體的自然物質和能量。自然資源法是環境保護法的下位法，包括自然保護法和自然利用法兩個部分。我國現行的自然資源法體系存在諸多弊端，應從修改憲法、環境保護法和制定綜合性自然資源法等方面進行完善，在完善立法體系應遵循四個方面的立法基本原則。

【關鍵詞】自然資源；范疇；立法體系；立法原則

一、自然資源法的范疇界定

自然資源的范疇界定是我們處理自然資源立法首先應該處理的問題，這個問題關系到我們我們對于自然資源的立法定位，特別是在崇尚概念的大陸法系國家，從傳統法律的既有概念出發是人們進一步認識和研究相關學科的基本進路。

（一）自然資源的概念分析

目前學術界對自然資源的定義各不相同，但主要可歸納為以下幾種：

（1）自然資源是在一定經濟和技術條件下，自然界中可以被人類利用的物質和能量，如土壤、陽光、水、空氣、草原、森林、野生動植物、礦藏等。1

（2）自然資源，是相對于非自然屬性的“資源”而言的，是指與人類生產或者其他生產活動有關并能為人類所利用的部分環境因素。可見，從環境保護法看，自然資源是組成環境的因素。2

（3）自然資源是自然界形成的可供人類利用的一切物質和能量的總稱。3

（4）自然資源就是自然界中一切能夠為人類所利用的自然要素。4

（5）聯合國出版的文獻中對自然資源的涵義解釋為：“人在其自然環境中發現的各種成分，只要它能以任何方式為人類提供福利的都屬于自然資源。從廣義來說，自然資源包括全球范圍內的一切要素，它既包括過去進化階段中無生命的物理成分，如礦物，又包括地球演化過程中的產物，如植物、動物、景觀要素、地形、水、空氣、土壤和化石資源等。”自然資源是人類生活和生產資料的來源，是人類社會和經濟發展的物質基礎，同時也構成人類生存環境的基本要素。5

（6）自然資源最有代表性的定義則是由聯合國環境規劃署于1972年提出的:“所謂自然資源，是指在一定時間條件下，能夠產生經濟價值以提高人類當前和未來福利的自然環境因素的總和”。6

（7）通常所謂的自然資源是指直接用于物質產品生產過程的自然資源.它們或構成物質產品實體或在物質產品生產過程中被消耗掉.而水、空氣、氣候條件和自然景觀等自然環境條件和要素同樣也應視作人類生存、發展所必須的自然資源。7

（8）自然資源一般是指能夠進入人類勞動生產過程并被加工成生產資料和生活資料的那部分自然要素如土地、礦藏、水、大氣、森林、草地、野生生物等。8

（9）自然資源是指在自然界中經過一系列化學、物理、生物過程而形成的具有一定的時空格局、對人類生活和生存直接或間接產生影響的所有自然因素的總和.廣義的自然資源應包括一切具有現實和潛在價值的自然物質。9

（10）一般認為自然資源是指自然界中能被人類用于生產和生活的物質和能量的總稱.但在實際中往往只是在經濟學意義的“資源”認識之上疊加了“自然”的屬性。10

（11）自然資源是指由自然界中地理環境和生物所構成的，吸引人們前往進行旅游活動的天然景觀，包括地貌、水文、氣候動植物等。11

（12）自然資源是指一切可作為生產投入的未經人類勞動加工而自然存在的物質及其可利用的活動方式，主要包括氣候、土地、生物、水、礦產等。12

綜上所述，對自然資源這個概念雖然表述不盡相同，但是都具有這樣幾個組成要素，即（1）自然性（2）有用性（3）可用性（4）物質和能量，但自然資源并不必然是有限性的。這幾個特征也是我們將自然資源納入環境保護法律關系的客體的邏輯前提，同時，這幾個特征決定了法律對自然資源這個客體所涉及法律關系調整的特征。從法律角度上講，自然資源指能夠供人們在生產、生活中利用并作為所有權、使用權客體的自然物質和能量。

（二）自然資源法基本范疇

關于自然資源法，有些著作稱之為自然資源保護法，亦有人稱之為生態環境保護法、自然保護法等，對其范疇界定也各不相同，而且學界對環境法與自然資源法二者關系的理解各不相同。肖乾剛主編的高等學校法學教材《自然資源法》（法律出版社1992年版）中，把資源保護法只作為自然資源法體系的一個組成部分，但大多數環境法著作中，往往把自然資源法稱為自然資源保護法。13 這表現為對自然資源法范疇的認識存在差異，是依據自然資源保護法律規范的調整內容對法律規范調整領域的歸類和界定，它與自然保護法概念緊密關聯，是繼自然資源概念后首先應該回答的基本理論問題。那么，整體環境觀的環境法范疇應當如何重界呢？自然資源法的范疇又如何界定呢？我國相當多的環境學者是對于自然資源法的主張可以分為：

（1）“融合論”，即將自然保護法和資源法融合為了自然資源保護法，這在學界占了很大部分，我們可以從眾多環境法學的著作可得到論證。“融合論”其實就是否定自然保護法作為環境法子部門的合理性和科學性。該說進而主張自然資源保護法和污染防治法融合為環境與資源法，即大環境法。該說以杜群的《環境法融合論》為代表，她認為自然資源保護法是指自然資源法中關于單項自然資源保護的法律規范的總和。14

（2）“生態保護法”說，也稱為“生態法”說、“生態環境保護法”說。狹義上的生態法即是我們說主張的中義性質上的自然資源保護法。該學說以《生態法原理》（曹明德）為代表。我們可以稱之為“類似說”。

（3）“獨立說”，即主張存在獨立的環境法學部門——自然資源保護法（學），主要以《環境資源法學》（呂忠梅、高利紅、余耀軍，中國法制出版社，2001.6）和《環境法學》（汪勁，北京大學，2006）為該說的主要代表，其中又以汪勁的研究相對較為深入。“獨立說”即自然保護法也是我們說積極倡導和主張的。目前學界還未達成對此學說的一致意見和對自然保護法范疇的科學界分。15

可持續發展戰略引入中國，帶給中國環境法的第一個沖擊是:人們愈來愈認識到過去長期以來形成的狹隘環境法的概念和范疇論已經成為發展中國可持續環境立法的認識疑障。中國環境法的概念應當回復到以整體環境觀為指導的、國際通行的廣義環境法概念，即把狹隘環境法的調整內容擴展到合理開發、利用、管理自然資源方面的社會活動，并重新啟用“環境法”術語。 復元的中國環境法范疇應當重新界定為兩個平行子法，即污染防治法、自然資源法，自然資源法融合自然保護法（生態環境保護法）和自然利用（管理）法。中國環境法融合污染防治法和自然資源法也合乎法理，也符合可持續發展對環境法的客觀要求。融合后的中國環境法概念，反映了環境法調整客體——環境和自然資源在可持續發展的歷史條件下從割裂、對立走向融合、統一的客觀事實。

這里，我們有必要辨析下“自然保護法”的概念。“自然保護法”和“環境法”一樣，有廣義和狹義之分。

廣義的自然保護法和“環境與資源法”（即廣義的大環境法）相同，是指調整因開發、利用、保護自然資源，保護和改善自然環境活動而產生的各種社會關系的法律規范的總稱。國際上說使用的自然保護法，以及原蘇聯和東歐國家的環境法，都采用廣義的自然保護法的概念，如俄羅斯的生態法。

狹義的自然保護法，是作為自然資源法的一部分，是指調整因保護某些特殊的自然和人工環境因素，維護生態平衡和環境的優美和諧而產生的社會關系的法律規范的總稱。通過對我國環境法學教材的考察，按其保護對象分，分為：自然保護地法、國家公園法、風景名勝保護法、野生動植物保護法、自然和文化遺產保護法、水土保持法等。狹義的自然保護法和自然保護法基本是平行的，專門指綜合性的生態環境保護法和特殊區域環境保護法。美國的《原生境法》即是屬于狹義的自然保護法。狹義的自然保護法是自然資源法的下位法，主要自然資源保護法律關系客體是具有有限性的自然資源。我們為了避免名稱上的混亂，采用狹義上的自然保護法概念，不使用廣義的自然保護法概念。

綜上可見，作為獨立的法律部門的“環境與資源法”（廣義環境法），它的基本范疇包括：環境污染防治法、自然資源法（包括自然資源管理和保護法）和自然保護法（自然資源法中的自然保護規范＋生態環境保護法）。自然資源法應包括自然保護法和自然利用法。但如上文所述，自然資源并不必然具有有限性的特征，對于太陽能、風能這些無限資源來講，目前還沒有把它們作為自然資源立法的保護對象，但是，它們又屬于自然資源法律關系的客體范疇，其所涉及的法律關系主要是開發和利用法律關系。

應然界定模式用公式表示，即：

環境法(廣義)＝污染防治法＋自然資源法＋其他部門法中有關環境保護的法律規范。

自然資源法＝自然保護法+自然利用法=生態環境保護法（包括特殊區域的環境保護）+自然資源法中的自然保護規范＋污染防治法中的自然保護規范＋其他部門法中有關自然保護的法律規范。

自然資源法（即很多的學者書著中所謂的生態環境保護法或者自然資源保護法等概念）應單獨成立一個子法，作為環境法的下位法，與污染防治法并列屬于總體的環境法的范疇，主要因為它具有的獨特保護對象，自然資源法涉及對資源生態的保護，包括整體生境和生態功能以及特殊自然環境。而且自然資源法能夠利用環境法的調整方法和調整手段融合進環境法體系。

另外，環境法視域下的自然利用法之所以能統一到環境法中，是因為自然利用法是以生態利益的保護作為最終的價值取向，而非經濟利益，對自然資源的利用（主要是無限能源的利用）關系進行調整的目的是生態環境的保護，所以自然利用法也是自然資源法的一個二級法，同時也是環境法的重要組成部分。

由此，我國的自然資源法的體系以及其在環境法中的地位可以如下表示：

憲法

環境基本法

自然資源基本法 （一級法）

單行自然保護法 單行自然利用法 （二級法）

行政法規 （三級法）

二、對我國自然資源立法現狀的理性思考

我國自1984年制定第一部自然資源單行法《中華人民共和國森林法》以來，自然資源法制建設就進入了一個快速發展的新時期，特別是立法工作取得了很大進步。一個以各種單行資源法集合為法群形態的自然資源法律體系框架已經初步形成。這一體系基本覆蓋了我國自然資源開發、利用、保護和管理的主要方面，使我國的自然資源法制建設初步做到了有法可依，在我國自然資源的開發、利用、保護和管理工作中發揮了一定的積極作用，對制止自然資源的破壞浪費和拯救自然資源的枯竭作出一定的積極貢獻。但是，目前我們面對的是一個全球性的資源問題和日趨嚴峻的國內自然資源形勢，因此，全面審視我國自然資源的法制狀況，使之更好地適應社會發展的現實，是非常必要的。16

總之，我國已形成了以憲法性規范為依據，以環境保護法為基礎，以單項專門法為主干，以其他法律及地方性法規相配套，以國際條約為補充的自然資源保護法體系的基本框架，這一體系框架基本覆蓋了我國自然資源開發、利用、保護和管理的主要方面。

1、缺乏明確、統一的生態保護的立法目的和指導思想

保護資源的目的， 一是為了經濟利益， 二是為了生態效益， 但主要的應是生態效益， 因為一旦生態效益喪失， 其經濟利益最終將受到影響。但就其立法目的而言， 我國已制定的自然資源法中， 只有《森林法》、《草原法》、《野生動物保護法》、《水土保持法》明確提出了“保護和改善生態環境”、“維護生態平衡”的立法目的； 而《水法》、《礦產資源法》、《土地管理法》、《漁業法》等則偏重于經濟利益， 對“保護環境”、“維持生態平衡”等只字未提。指導思想， 是法制建設的靈魂。由于現行有關資源保護的法律多脫胎于計劃經濟時期， 大都沒確立“可持續發展”的指導思想。譬如， 《憲法》、《環境保護法》和各種自然資源單行法等， 僅有經修改的《土地管理法》規定了“促進社會經濟的可持續發展”的內容。這種指導思想上的偏差， 表現在法律內容上重資源的開發利用而輕資源保護， 重資源的經濟效益保護而輕生態效益保護。這顯然不利于維持資源的永續利用和生態保護。17

2、我國自然資源法律體系的框架結構有待進一步科學化、合理化。法律體系功能的發揮通過法律體系的結構來實現， 法律體系的結構本身就體現著法律體系的功能。因此， 構建法律體系首先需要的是賦予該體系一種科學合理的結構。總觀我國自然資源的法律現狀， 由《森林法》、《土地管理法》等10 部單行自然資源法律集合的法群形態， 是我國自然資源法律體系框架的現實。

(1) 就我國自然資源法律體系的外部結構而言， 我國目前已有15部自然資源法律， 并以此為基礎形成了各自的次級法律體系但由于強調部門法律發展和部門利益，如一直以來國家環保總局與國家林業局對生態保護的主管權爭議。忽視了部門法律的整合和部門利益的協調， 結果造成法律體系整體功能難以發揮， 最終導致了自然資源整體發展的非持續性。

(2) 就我國自然資源法律體系的內部結構而言， 我國現行自然資源法律基本上也是以調整自然資源的開發、利用、保護和管理等為內容的， 但由于對自然資源的開發、利用、保護、治理關系的處理不當， 導致的結果卻是重開發利用，輕治理保護；重視數量增長， 忽視質量提高；資源供需緊張，利用效益低下，破壞浪費嚴重。

(3) 從我國自然資源法制系統結構來看， 我國現行自然資源法律體系框架由于靜態結構缺位， 動態結構失衡， 立法、執法、司法和守法等各個環節相互脫節， 導致整個自然資源法制系統不能高效運作， 法律預期目標難以實現。

3、監督管理責權不清

由于自然資源保護工作涉及內容的廣泛性和保護方法的綜合性特點，必須要求眾多的國

家行政部門都參與其事，無論哪一個單獨的部門都不可能包攬全部自然資源保護工作。而且國家行政機構設置的現實情況也決定了不可能由哪一個部門包攬全部自然資源保護工作《華人民共和國環境保護法》第七條雖然就環境保護的監督管理體制作了規定，但實際上并

沒有明確各有關部門之間的關系。而在其他的自然資源保護法律規范中，則往往是僅就某一

個部門，或者少數密切相關部門的監督管理權作出規定。體制的缺陷是實際監督管理工作薄

弱的重要原因之一。18

三、自然資源立法體系的完善路徑

自然資源保護法屬于環境保護法的一個組成部分。目前，我國自然資源保護法律體系已基本形成，但還不十分完備，與自然資源保護和經濟發展的要求不相適應，針對自然資源保護法體系存在的缺陷，應提出進一步完善的建議，以利于我國自然資源保護事業的發展。

1、在《憲法》中增加資源保護的內容

由世界自然保護同盟，聯合國環境規劃署和世界野生生物基金會合編的《保護地球——持續生存戰略》明確提出，各國應通過一個關于可持續發展的全球宣言和盟約，使各國對可持續生存的道德準則作為承諾，并應將可持續生存原則納入各國的憲法和立法之中。因此，我國的自然資源立法應根據以上精神和我國的實際情況，加以修改和完善。我國現行《憲法》還沒有可持續發展的條款，應在適當的時候加以修改，增加可持續發展的內容。因為可持續發展以保護自然資源和環境為基礎，發展與資源和環境保護是相互聯系的，它們構成了一個有機的整體，應在國家根本大法中得到體現。

2、重新制定《環境保護法》，改為環境基本法或環境政策法

20世紀70年代以來，世界上很多國家和地區紛紛制定了綜合性的環境保護基本法，我國1989年的《環境保護法》基本可視為污染防治法，幾乎未涉及自然資源的法律保護。如今我們應在現行環境保護法的基礎上，增加合理開發、利用和保護、治理自然資源的內容， 將其更名為《環境基本法》或《環境保護基本法》，使其真正成為名副其實的污染防治和自然資源保護方面的綜合性基本法律， 并為其他專門性立法提供立法基礎。從而，使環境保護法真正能統領整個環境資源法立法體系。

3、制定統一的《自然資源保護法》

世界上許多國家已經或正在制定自然資源管理的法律。目前，我國制定《自然資源保護法》的條件已逐步成熟。首先，可持續發展思想涉及資源、環境、技術、投資、市場等諸多方面，但從總體和長遠看，只有資源與環境才是決定持續性的主要因素，而其中以資源利用為中心問題。制定《自然資源保護法》的目的正是為了實現自然資源的可持續發展。合理利用和開發自然資源，滿足社會經濟、文化、物質生活的需要，同時能滿足下一代的合理需要。其次， 1994年我國政府制定了《中國21世紀議程》，賦予了自然資源合理開發、利用、保護的重要地位，確定了自然資源的可持續發展戰略。黨的十五大報告進一步確立了可持續發展對于現代化建設的戰略指導地位，并對自然資源的開發、利用、保護與節約等給予高度重視，這一切都為《自然資源保護法》的制定創造了良好的政策環境與政策支持。此外，制定《自然資源保護法》是構建與完善我國自然資源法律體系的需要。自然資源法律體系應是一個在自然資源分類基礎上，以《自然資源保護法》為龍頭，以單行法為基干，以各種行政法規、部門規章和地方性法規等為主體，以相鄰有關法律為補充的效力層次分明的有機系統。制定《自然資源保護法》正是彌補我國自然資源法律體系結構缺失的重要措施。總之，制定統一的《自然資源保護法》不但有立法的現實條件，而且勢在必行。《自然資源保護法》制定的主要內容應包括:制定《自然資源保護法》的目的；《自然資源保護法》的基本原則；自然資源的所有權和使用權；自然資源的管理主體及管理體制；自然資源的開發、利用和補救；自然資源的保護；不斷利用自然資源的責任；自然資源與生態環境保護；自然資源有償利用及收費制度；自然資源稅；保護自然資源的教育以及違反《自然資源保護法》的法律責任等。《自然資源保護法》應修正計劃經濟體制下的自然資源無償使用的做法，以社會主義市場經濟的思路對資源進行合理配置，以經濟手段的法律化來管理自然資源，做到經濟發展和自然資源開發保護同時進行。

自然資源基本法為各單項自然資源法之基地和龍頭。各單項自然資源法的制定與修改， 從總體上講要依憲而行， 此外還要從“基本法”的基點出發， 按照基本法所確定的指導思想、原則、制度等進行， 既不能違背憲法也不能違背基本法。自然資源基本法是龍頭， 其他單項自然資源法必須隨龍頭而擺， 納入基本法創造的構架之中。如果從結構篇章的角度講， 若制定自然資源法典的話， 基本法可為總編部分， 各單項自然資源法可以組合而成為分編。兩者之間是統和分的關系。

4、制定或者修改其他單行自然資源保護法律

對于原有的自然資源保護法律規定，應根據自然資源保護新的原則和新的基本制度，以及其他客觀情況的變化，予以適時修訂。我國近年來已經修訂了《礦產資源法》、《土地管理法》、《森林法》等，但這是不夠的。對于那些制訂較早，作用明顯較弱的法律規范，如《草原法》、《水土保持法》，尤其應盡快修訂，以便與體系內其他層次的立法相協調，服務于市場經濟條件下我國的自然資源保護工作。

四、自然資源立法的基本原則

自然資源立法的基本原則，是指為實現對自然資源進行保護和合理利用的目標，在法律上充分體現自然資源的生態價值和經濟價值，在起草、制定或修改自然資源法的過程中，對立法具有指導意義的基本原理和基本方法。筆者認為，我國自然資源立法的基本原則包括以下幾個方面：

1、可持續發展原則

可持續發展是人類對新情勢審思作出的必然選擇，自然資源作為可持續發展的一個獨立子系統決定著可持續發展的得失成敗，可持續發展作為人類未來的共同發展戰略，它將人類社會發展與資源開發和環境保護結合起來，是當前最新的一種發展理念，并正在成為我們立法的一項指導性原則，在可持續發展視野上，自然資源法應當遵循公平分配原則，效益發展原則，協調持續原則，合理利用原則，市場調節和國家宏觀調控相結合的資源有償使用原則。

（1）可持續發展思想是人類在不斷探索人與自然關系基礎上形成和發展起來的，從其內容上講，它既不同于強調生物為中心的生物中心倫理觀也不同于強調人類均等的人文中心倫理觀，而是一種全新發展觀念，已成為指導人類社會經濟發展的主流思想，它的出現對人類開發利用自然資源的活動提出了新的要求，單純追求經濟增長是速度而忽視自然資源維護的發展模式，面臨嚴峻的挑戰，過分主張守護自然而遏制發展的做法同樣受到質疑，人類需要在兩種極端的觀念之間尋找一種和諧與平衡，并通過完善現有法律制度來實現這一目標，要實現可持續發展思想與自然資源法律制度的銜接首先則必須確立與之相適應的立法價值觀，可持續發展條件下自然資源法的價值取向應該是公平與效率的統一。

（2）可持續發展一方面突出資源開發對人類生存和發展的重要性，同時必須平衡人類發展與資源開發和環境保護的利益關系，應強調資源環境與人類發展的持續性、內在性、互動性和共存性，注重發展的長遠規劃和子孫后代根本利益的保護，因此，自然資源法的發展界定應當既滿足當代人的需求又不對后代人需求構成危害，人類對資源和環境所采取的保障措施應當對自然生態環境，人類（當代、后代）生活環境構成最有效的維護屏障，并在此基礎上實現延續不斷，良性循環的發展，以最終滿足人類不斷提高的生活質量。

（3）為了實施可持續發展戰略，我國現有的環境與資源法律法規必須進行修改和完善，以適應可持續發展戰略的需要，自然資源保護法是實現自然資源和物質資源的可持續管理，以合理利用和開發自然資源，滿足社會、經濟、文化、物質的需要，同時滿足下一代的合理需要。自然資源保護法應以社會主義市場經濟的思路對資源進行合理配置，以經濟手段的法律化來管理自然資源，做到可持續的經濟發展與自然資源保護同時進行。

可持續發展要求我們在自然資源立法中，對有限資源的立法應著重保護，如今我國的自然資源法體系中，森林法第一條規定：為了保護、培育和合理利用森林資源，加快國土綠化，發揮森林蓄水保土、調節氣候、改善環境和提供林產品的作用，適應社會主義建設和人民生活的需要，特制定本法。草原法，第一條 為了保護、建設和合理利用草原，改善生態環境，維護生物多樣性，發展現代畜牧業，促進經濟和社會的可持續發展 ，制定本法。

土地管理法，第一條，為了加強土地管理，維護土地的社會主義公有制，保護、開發土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，適應社會主義現代化建設的需要，特制定本法。

2、尊重自然規律和社會經濟規律20

尊重和體現生態規律原則是指在進行資源保護立法時應當充分考慮和尊重自然和生態演變的規律以地球生態系統平衡原理作為制定法律的理論基礎。

（1）“物物相關”律，即自然界中各種事物之間有著相互聯系、相互制約、相互依存的關系，改變其中的一個事物必然會對其他事物產生直接或間接的影響。資源保護法必須注意對每一種資源要素的保護以各資源要素之間的相互影響，因而資源保護法的體系必然比較復雜，此外，“物物相關”律必然要求人們在開發利用資源時應當注意調查研究和統籌規劃，在資源保護法中之所以有“土地利用規劃”影響評價等規定其源蓋也于此。

（2）“相生相克”律。即在生態系統中，每一生物種都占據一定的位置，具有特定的作用，它們相互依賴、彼此制約、協同進化。因此資源保護法必然要求人們不得向某生態系統引進原來沒有的物種或在生態系統中人為地消滅某一物種，也就是為什么在資源保護中有物種保護、野生動植物保護以及動植物檢疫等法律的原因。

（3）“能流物復”律，即在生態系統中能量在不斷地流動，物質在不停地循環。在環境與資源保護法中有關于發展生態農業以及鼓勵建立符合生態規律的生活生產方式的規定，某種物質一旦進入環境，便會在環境中不斷地循環，有些還會在生物體內累積（即“生物富集”）發生致畸、致癌、致突變等作用，因此在資源保護法中有關于防止環境污染，尤其是控制有毒有害物質的規定。

（4）“負載定額”律，即任何生態系統都有一個大致辭的負載能力上限，包括一定的生物生產能力、吸收消化污染物的能力、忍受一定程度的外部沖擊的能力。

（5）“協調穩定”律，即只有在結構和功能相對協調時生態系統才是穩定的，為了使生態系統的結構和功能保持協調狀態，必須千方百計地保持生物物種的多樣化，盡量減少外來干擾，同時鼓勵人們去創造結構和功能相對協調，生物生產能力高的人工生態系統。這些要求導致了資源保護物種的多樣性，保護森林植被保護生態系統免受干擾以及確保創設結構和功能相對協調的人工生態系統的規定的產生。

（6）“時空有宜”律。即每一個地方都有其特定的自然和社會經濟條件組合，構成獨特的區域生態系統，在開發利用某特定地區的生態系統時，必須充分考慮它的特性。

在立法過種中，應當時刻以生態規律衡量某項調整人類行為的法律規范，在考慮保護當代人類自身利益的同時，還必須考慮保護人類的生存條件即生態系統，考慮到人類近期或者長期利益的實現還需要有眾多的環境條件作支撐這樣才能使人類的行為符合生態系統平衡的要求，才能保存證人類世代的利益。

3、整體性和區域性相結合原則

自然資源具有整體性，所以對其保護不可人為地將各個自然要素割裂開來進行立法，整體性和區域性相結合原則是指“把行政區域與自然條件有機地結合起來，視為一個有機整體，用系統論方法進行全面分析，立足區域特點，利用區位優勢，創造比較優勢，促進區域經濟、社會和生態環境全面持續發展。”各地的地理、自然資源、經濟、政治、文化、歷史、傳統、習慣和人文景觀等等，具有其獨特的一面，因此，地方環境立法必須從當地的實際情況出發，重點針對地方現存的生態環境問題，在發展地方區域經濟時突出地方特色，進而推動地方的環境、經濟和社會的和諧、穩定、健康發展。 另外，在處理地方環境立法與中央環境立法的關系上，亦應在保證法制統一的原則下遵守地方環境立法優先的原則。

4、合理開發與利用的原則。

不論是人類中心主義還是生態主義都不否認自然資源的人類利用性， 問題的關鍵是如何保持生態平衡和可持續發展。因此， 堅持“合理”為前提就是必不可少和十分重要的。合理開發與利用中的開發不單是強調對自然資源開采、挖掘、砍伐等， 還包括用途的開發， 新資源的開發(如替代資源) ， 決不能只停留在傳統消費模式上； 利用也不單是指使用和消耗， 而是要拓展到合理配置、高效、綜合利用， 強調生態效益、經濟效益、社會效益三結合。22

同時，筆者認為自然資源有償使用不能作為自然資源法的基本原則，而只能作為自然保護法的基本原則。其實，并非所有自然資源都具有有價性， 只有當自然資源具有有限性或者稀缺性的時候，才使人的勞動有了對象， 方可物化為社會財富，從而產生價值，自然資源法對此類資源應通過有償使用原則著重維護整體的生態利益，而對無限性的自然資源不可適用該原則，如太陽能、風能、潮汐能等。

【注釋】

1、金瑞林：環境與資源保護法學，北京大學出版社2006年版，第5頁。

2、韓德培：環境保護法教程（第四版），法律出版社2003年，第3頁。

3、蔡守秋：環境資源法學，人民法院出版署，中國公安大學出版社2003年版，第4頁。

4、肖乾剛：自然資源法教程，法律出版社1987年版，第3頁。

5、姜文來：關于自然資源資產化管理的幾個問題，載于資源科學 2000年，第01期。

6、陳俊：一種永續經營的思維觀，載于首都經濟貿易大學學報2005年01期。

7、蒲志仲：資源環境與自然資源價值化，載于江漢石油學院學報，1994年 03期。

8、尹昌斌，陶陶：環境資源綜合管理的基本思路，載于中國人口.資源與環境，1998年02期。

9、王慶禮，鄧紅兵，錢俊生：略論自然資源的價值，載于中國人口.資源與環境， 2001年 02期。

10任勇：樹立森林環境資源價值觀解決林業生產的兩種外部性——試談林業定位及環境經濟政策，載于林業資源管理，1999年 02期。

11、張書理，李桂林：對賽罕烏拉自然保護區開展生態旅游的思考 內蒙古環境保護，2001年第2期。

12、李碧宏： 重慶庫區資源狀況及對策研究重慶師院學報(哲學社會科學版)，2002年第1期。

13、參見金瑞林：環境與資源保護法學2006版，北京大學出版社，第316頁注1。

14、杜群：可持續發展與中國環境法創新——環境法概念的復元和范疇的重界，北京師范大學學報(人文社會科學版)， 2001年 03期。

15、夏少敏 陳真亮：我國自然保護法研究綜述，引自中國環境法網

16、姜素紅：論我國自然資源立法及其完善，2005年中國法學會環境資源法學研究會年會論文集。

17李愛年：論自然資源保護法體系的完善，載于湖南師范大學社會科學學報，2001年01期。

18、秦天寶：關于我國自然資源保護的立法思考，載于國土與自然資源研究，1999年第4期。

19、李愛年：論自然資源保護法體系的完善，載于湖南師范大學社會科學學報，2001年01期。

20、參見金瑞林：環境與資源保護法學，北京大學出版社2006年版，第74頁。

21、班紅光：西藏生態環境與自然資源保護立法研究，中國政法大學碩士論文2006年。

22、王宗廷：論制定自然資源基本法，載于中國地質大學學報（社會科學版），2005年第1期。

【參考文獻】

[1]金瑞林：環境與資源保護法學，北京大學出版社2006年版，第5頁。

[2]杜群：我國環境與資源法范疇若干問題再探討，載于法學論壇，2001年第 2 期。

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[9] 孟慶瑜，陳佳：論我國自然資源立法及法律體系構建，載于當代法學1998年第4期。

[10] 汪振江，楊艷霞：自然資源立法改革模式比較，甘肅科技2002年第1期。

篇5

內容提要: 行政地役權起源于傳統民法地役權，但又在性質、目的、取得方式、救濟途徑等方面區別于民法地役權。行政地役權可以通過管制方式設立，但最好通過行政合同模式或捐贈獎勵模式設立。不管是什么類型的公物，它都存在行政地役權與私法財產權并存的二元產權結構，一般應由公法物主和私法物主分別行使，且服務于特定公共利益的行政地役權優先于服務于供役人私人利益的私法財產權，并排擠私法財產權。

當筆者在探討公物管理中的法律問題時，首先面臨的一個難題是行政主體或社會公眾對公物（直接服務于特定公共利益的財產）享有何種權利。這是大陸法系國家一直爭論不休的問題。經過進一步研究，竟然發現它與理論上鮮有研究的行政地役權或公共地役權是如此相似，那么行政地役權理論對于我們剖析公物上的財產權結構將有什么幫助呢？本文擬對此作些探討。

一、行政地役權概念的構建

在優士丁尼法中，役權這個詞從總體上是指對他人物的最古老的古典權利，包括人役權（servitutes personarum）和地役權（servitutes rerum）。地役權是一類以不動產為對象的、有限度的享益物權，他們一般表現為一塊土地（需役地）的所有主在有限的范圍內利用鄰居土地（供役地）滿足自己的利益的權利。[1] “地役權是為一塊被稱為需役地的土地而設立的，它幾乎被視為該需役地的附屬品和它的一種品格。這種權利當然歸需役地和所有主所有，權利隨需役地所有主的更迭而更迭。”[2]地役權最初產生于羅馬農業經濟生活的需要，集中體現為通行權和用水權等鄉村地役權。后來，為了維護需役地所有主或建筑物所有主的一般生活需求，保障或改善其生活環境，出現了排水役權、加高或限制加高役權、禁止妨礙采光或觀望役權、搭梁役權等城市地役權。

在傳統民法中，當兩個不動產所有人或者使用人的不動產相鄰，一方為自己土地利用的便利，必須使用對方土地時，有相鄰權制度和地役權制度可供利用。“然在相鄰關系，為法律上當然發生之利用調節，可認為所有權本身之范圍，而在地役權，則系超過此法律所規定最小限度之調節，依當事人之意思，為較大之調節，而有由外部從屬于所有權之特權性質。”[3]這就是說，相鄰權制度乃出于法律的強制性規定，其運用范圍有限，所能包容的僅限于傳統地役權，基本上可以用法定地役權稱之，有學者主張用“鄰地權”概念來取代[4]。但是當需要超出相鄰權的范圍利用他人土地（相互之間的土地并不相鄰）時，則應通過合意方式設立地役權以解決利用他人土地的特別需要，這種地役權可稱為協定地役權。“地役權的客體范圍廣泛，權利內容也不確定，為當事人靈活協議、更好地進行土地資源利用提供了空間。”[5]，彌補了物權法定原則的不足，適應了社會進步的需要。因此，許多國家都陸續將地役權予以法定化，如《美國財產法重述（1944）》第450條就規定：

“地役權是對于他人占有的土地的一種權益，它(a)使得該權益的所有人有權對該權益所在的土地進行有限的使用；(b)使他有權獲得保護，免受第三人對此使用的干涉；(c)不受土地占有人意志的限制；(d)是這種權益的所有人占有土地的一般附隨特征；(e)可以通過轉讓行為設立。”[6]

行政地役權概念取自傳統地役權概念，又稱為公共地役權[7]，是指為了公共利益或公眾利益的需要，使不動產所有者或使用權人（下稱“供役人”）容忍某種不利益或負擔， 從而使國家或公眾（下稱“受役人”）取得一種要求不動產所有人或使用權人承擔某種負擔的權利。[8]美國的保護地役權（conservation easement）或保存地役權（Preservation easement）制度就是成功設立行政地役權的典型。以保護地役權為例，所謂“保護地役權”，是指“為了實現諸如野生動植物棲息地、美麗風光或農地保護等特定的保護目標，而在土地所有者和地役權持有者之間簽訂的具有法律約束力的協議，土地所有者因地役權而負擔義務，而地役權持有者則有權限制土地的開發用途。”[9]作為協議的這種保護地役權目前已經成為西方國家設立行政地役權的重要方式。在美國保護地役權制度中，地役權持有者一般為各州政府，受益人為全州公民，例如美國俄勒岡州的一個法律就明確規定：

“……

（2）立法機關認識到多年以來公眾對于與公共高速公路和州休閑區域相鄰的土地的經常和不間斷的使用，并進一步認識到這種使用已經通過貢獻、時效取得、授權或其他方式取得了公眾對土地的地役權，將這些公共地役權作為俄勒岡州休閑資源的永久部分予以保護，符合公眾利益。

（3）因此，立法機關在此宣布，本條第（2）款規定的對于這些土地的公眾權利和地役權完全屬于俄勒岡州，并應該相ORS 390.720中規定的土地那樣持有和管理……”[10]

法國的行政地役權有廣義和狹義之分。狹義的行政地役權僅僅指為了公產的利益而對毗連的不動產規定一些特別義務的權利；廣義的行政地役權則是為了包括公產利益在內的公共利益目的而對不動產所有者規定義務，因而包括為了公共利益而存在的行政地役權以及為公產利益而存在的行政地役權等。[11] 行政地役權制度作為保護私有不動產免于商業開發的工具，被廣泛運用于保護農地、文化遺產、自然資源與環境等領域。

行政地役權起源于傳統地役權，是對傳統地役權的擴張，且兩者都是為滿足長期的需要而設立并對他人財產權施加限制的權利。然而，兩者畢竟是相互獨立的、由不同的法律部門規范并保護的權利，兩者的區別主要表現在：

1．兩者的性質不同。傳統地役權屬于民事權利，而行政地役權則屬于公權力或公權利。關于行政地役權的性質，目前主要有公權力說和公權利說兩種理論。持公權力說的學者認為，行政地役權是個抽象的權力，是由政府作為公眾代表，為了維護公共利益，以公權力的形式限制供役人容忍某種不利益或負擔。[12] 例如，1978年美國佩恩中心運輸公司訴紐約市案中，紐約市政府將原告所擁有的火車站大樓列為“紀念建筑物”而不能改建，限制了該私有建筑物所有人對財產權的處分而不需要支付補償，[13]充分體現了行政地役權“公權力”的性質。持公權利說(public right)的學者認為，行政地役權是全體公民為確保擁有良好的生態或生存環境等而利用他人財產的共享權利，美國農業保護地役權購買計劃[14]就是很好的例證，因為只有權利才能有償轉讓。

2．兩者產生的社會背景與所規范的財產范圍不同。傳統地役權制度源于經濟發展的需要，所規范的財產僅限于土地等不動產。而行政地役權制度則源于人們對于防范工業化所帶來的生態危機的需要，所規范的財產范圍要廣于普通法上的地役權，[15]且超出了傳統地役權對相鄰性的要求。一方面，行政地役權的對象不限于不動產，還包括某些動產，例如私人所有的宋代花瓶一旦被國家確定為文化遺產，就可以成為行政地役權的對象。另一方面，行政地役權還超出了相鄰性的要求，因為許多行政地役權的設立并不當然以存在需役地為要件，例如將城市的某幢建筑列為城市的地標而禁止改建，或者根據城市規劃將電力供應線路架設于私人不動產之上，都意味著在該不動產上設立了一個行政地役權，但這里并不存在需役地，因而不需要以所謂相鄰性要求作為成立要件。

3．受役人的范圍不同。傳統地役權的受役人往往是特定的人，且名義上的（或法律上的）受役人與實質上的受役人為同一主體。而行政地役權的受役人則區分為名義上的受役人與實質上的受役人。名義上的受役人為行政主體，依照法律規定，接受全體人民委托，為維護財產的公益用途而行使行政地役權。實質意義上的受役人則為全體人民，既包括當今世代的人和組織，也包括未來世代的人，純享受利益而不負管理之責，但在行政主體濫用權力、或未盡善良管理人義務、或損害受托人利益、或不能公平地對待受益人時，參照保護地役權的第三方執行制度，[16]則任何公民可主張權利，要求行政主體履行受托人義務。

4．兩者的目的與可轉讓性不同。與傳統地役權設立的目的是為了土地利用的方便、更好地發揮土地的經濟價值因而允許轉讓不同，行政地役權具有公益目的性和不可隨意轉讓性。也就是說，行政地役權存在和行使的目的只能是為了維護特定的公益用途，如野生動植物保護、清潔水和空氣的保護、風景美保護、公共娛樂用途的維護和歷史文化的保護等。由于行政地役權的設立系為滿足公共利益以及供公眾使用的需要， 因而與根據私權而設定的地役權不同，行政機關對之不得隨意放棄或轉讓，它也不能成為法院強制執行的標的。

5．兩者的取得方式不同。民法地役權的取得方式除了法定地役權由法律規定外，還包括依合同有償取得、依時效或習慣無償取得等。例如，《法國民法典》第639 條規定：“地役權的產生， 或由于現場的自然情況， 或由于法律規定的義務， 或由于所有人之間的契約。”而行政地役權取得的方式則以無償取得為主、以有償取得為例外，且一般不能依時效和習慣取得。例如，臺灣學者就認為不得以民法上的地役權時效取得為理由解釋對私人土地的公共通行權。由于公共通行權不是私法關系， 而是公法關系，因而在使用法律時不應以民法的規則為準據法。[17]不過，美國俄勒岡州的法院和立法機關卻認為公眾可以通過時效取得對私人土地的地役權，在俄勒岡州v.海的案件中，法院還通過習慣理論支持了公眾將俄勒岡州海岸的干沙區用作休閑目的的權利[18]，我國臺灣地區也曾出現過因習慣使用而取得私人道路上的公共地役權的判例。[19]

6．兩者的救濟途徑不同。行政地役權具有警察權力（如許可、處罰等）保護[20]，行政地役權在受到政府違法發放許可證或不作為等侵犯后，還可以通過第三方（與行政地役權協議當事人以外的團體或個人）向法院提起行政訴訟獲得救濟。而傳統民法上的地役權不能獲得警察權力保護，且只能通過協商、調解或民事訴訟途徑獲得救濟。

二、行政地役權的設立模式

行政地役權的設立指的是通過買賣、贈與、添附、取得時效、征收（或征用）、管制等方式，在他人財產上設立直接或間接供公眾使用的使命并因而限制他人財產權的行為。它主要有以下幾種模式：

（一）管制模式

管制模式主要是指政府為了公益目的依職權對特定區域的土地進行登記、公告并對私人土地施加強制性的禁止或限制。在20世紀中期，大部分國家在行政地役權設置上使用了管制模式，隨著社會的進步，管制模式在保護生態方面的作用已經越來越小。盡管目前一些國家在立法上仍然采用管制模式，但很少有國家在單獨使用管制這一方式來保護地役權。我國目前設立行政地役權所采用的最主要方式就是管制，例如根據《自然保護區條例》第26條的規定，除法律、行政法規另有規定外，不得在自然保護區內進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動，這就極大地限制了自然保護區內集體土地的用途。

管制模式的優點是，因為有公權力作為后盾，政府在操作上易于行事，因而有利于提高行政效率。但這種模式是以對社會個體利益的剝奪為前提的，往往與財產權人的意愿相違背，因而注定缺乏廣泛存在和長期推行的群眾基礎和社會認同感，易引發不服從甚至沖突，尤其是容易引發強加行政地役權的管制是否構成征收而必須補償的爭議[21]。

（二）行政合同模式

行政合同模式指的是，為了保護自然資源和生態環境等公共利益，乃由政府在其轄區內具有保護意義的私有或集體不動產上設立保護地役權，并加以購買，不動產權人在出售保護地役權后，無權對其不動產進行與保護目的相違背的開發活動。購買的對價有兩種方式：一是以地易地，即政府與不動產權人協商，用鄰近之公有土地與私有土地進行交換。二是現金購買，即政府按照設立行政地役權后不動產貶值的多少給予現金補償，以購買不動產權人對其不動產的開發用途。

在生態問題產生之初，人們為保護文化遺產、農地以及公園、湖泊、河流、濕地等自然資源與環境免遭破壞，更為推崇公法手段的運用，但公法手段作為一種典型的外部控制手段，往往機械地、直接地扼殺了相對人的積極性、主動性和創造性，帶來了高昂的運行成本。因此，在美國等國，以協商代替命令、以獎勵代替強制而設立行政地役權的合同模式，逐漸取代了傳統的管制模式。這一模式由于體現了公平自愿的協議精神，最大限度地降低了不動產權人的抵觸行為，因而產生了良好的社會效果。

（三）捐贈獎勵模式

捐贈獎勵模式，又稱聯邦慈善捐贈稅收減讓（Federal Charitable Contribution Deduction），是指政府以法律的方式規定，如果私人申請向政府捐贈行政地役權，政府在批準后將對地役權價值進行評估，并將評估價作為稅減的基礎值，對捐贈土地的所有權人或使用權人給予稅收優惠，將捐贈土地者的應繳財產稅（主要是所得稅和遺產稅）按比例逐年抵扣，從而以稅收補償的方式鼓勵土地所有權人或使用人踴躍捐贈其財產上的保護或保存地役權。例如，1976年的美國聯邦稅法允許符合標準的地役權捐獻者獲得所得稅、遺產稅和贈予稅的抵減，此后許多州還相繼立法確認了捐贈地役權者應享受的稅收優惠。[22]

由上可見，不管在私人財產上通過何種模式設立行政地役權，私人財產上都出現了由受役人行使的行政地役權和供役人保留的“剩余財產權利”兩種不同性質的財產權利，這就為我們認識公物所有權的性質提供了新的思路。

三、公物上行政地役權與私法財產權并存的二元產權結構

按照法國的公產（或公物）理論，行政主體擁有一種對公產的信用上的所有權，但關于這種所有權的性質是民法所有權還是行政法上的公所有權卻一直爭論不休，目前主要有三種觀點：

一是民法所有權說。該說認為，這種公產所有權仍然是民法（或私法）所有權，由于供公共使用的緣故而承擔了一種公共役權，并受到行政法的很多限制，因而具有不同于民法所有權的特點。[23]

二是公所有權說。該說認為把公產的公共使用的使命看成一種存在于所有權以外的役權是不正確的，因為從行政主體的公務用公產來看，行政主體不能既是所有者，又是役權人，在行政主體執行各種公務時，公產的所有權和公共使用是一個不可分離的整體，[24]另外，公產的公共使用的設定和廢除，在法律沒有規定時，是根據所有權而采取的，不受私法的支配，因此公產所有權是一種公法上的所有權。

三是混合所有權說。該說認為公產所有權實際上具有民法所有權和行政所有權的混合性質。該說認為，“將事物的用途設定為公用對所有權不會產生任何影響，這些被設定用途的財產只不過是處于使用部門的監管中。對公產用途的設定并沒有改變公產不可轉讓的性質。總之，只存在一個行政所有權主體，卻有兩大塊財產，即被設定為公用的財產和未被設定的財產。”[25]

事實上，要真正解決有關公物所有權性質的爭論，必須深入到這種所有權的結構之中，弄清行政主體與作為公物的財產的原始所有者各自享有的權利范圍和相互關系。筆者認為，行政地役權理論完全可以成為開啟公物所有權結構的鑰匙，因為行政主體和社會公眾對公物的權利與行政地役權在特點上根本沒有區別，例如行政主體將私有財產（如私有古宅）命名[26]為公物的行為，實際上就是在私有財產上設立行政地役權的行為。該行為的法律后果是，古宅所有者的財產所有權受到限制，他只在不損害公物保護或保存目的的范圍內保留私法財產權，即只能行使“剩余財產權利”。這就是說，行政主體對命名為文化遺產的古宅的權利，只在供公眾使用的范圍內才存在，例如行政主體可以要求古宅的原始所有者不得改變房屋的結構、顏色和形狀，不得改建，且有義務對其加以維修，而“公產成立以前的權利只在不妨礙公共使用目的的范圍內繼續存在，對于不能存在的部分，可由行政主體給予補償”，[27]對于可以繼續存在的部分，例如居住的權利，則依然由古宅的所有者行使。這就表明，私有公物包含了行政地役權和私法財產權并存的二元產權結構，前者由政府代表社會公眾行使，后者則由私人行使。

同理，即使是國有或集體所有的公物，也存在類似的結構：一是對公物的行政地役權，即為維護公物的公共用途而對使用者的使用活動進行管理的權力，可授權一個專門的公物管理機構行使；二是在不損害公物本來目的的前提下依然保留給原始所有者的“剩余財產權利”[28]，原始所有者可以為追求自身利益最大化而對公物進行商業開發或為私人設立私法上的物權。這樣的二元產權結構，事實上已得到了英美國家的公共信托理論（public trust doctrine）[29]的確證。根據這一理論，公共信托資源中的權利具有雙重性質：一方面，公眾有權使用和享有土地和水域——信托物——進行諸如商業、航行、捕撈、游泳等活動，這叫所謂的公共權利。另一方面，既然美國1/3以上的公共信托財產是由私人控制而非公眾控制，那么私人財產權利也可以存在于這樣的土地和水域，這叫所謂的私權利。[30]這就是說，在公園、河流、湖泊、濕地等公共信托資源上可以存在公共權利（即行政地役權）和私權利兩種不同性質的權利。

由于行政地役權的設立本來就是用來排擠私法所有權的，因此行政主體對公物的行政地役權理當優先于私法所有權，并排擠私法所有權。英國學者L·M·海勒在1787年專門撰文指出，保護和維持公眾的捕撈及航行地役權是國王的特定義務，國王對作為私有權的海岸予以轉讓時，應當服從公共權利（jus publicum），且只能在國王的潮間域范圍內實行轉讓。[31]這一理論后來被稱為公共權利理論，包含有兩層意思：一是屬于國王所有的公物必須服從于公共權利，因而不能象一般人那樣在轉讓公物時妨害共通的利用。二是國王雖然可以自由轉讓作為公物的財產，然而由于該財產烙上了供公眾使用的使命，因此，受讓人的私權利（jus privatum）應當服從于公共權利（即行政地役權）。在美國威斯康星州最高法院審理的一個案件中，為了保護項目早期建設過程中逐漸出現的一個“意外草床”（"emergent weedbed"），州行政機關作出了拒絕授予當事人為完成湖邊碼頭最后工程而申請填土許可的決定，這一決定后來得到了法院的支持。法院認為，公共信托理論要求州擁有受支配財產的所有權，只留給土地所有者使用和進入草床的河岸權利，且這一權利還必須讓位于公眾的優先權利（superior rights）。[32]

四、結語

根據行政地役權的有關理論，我們可以得出以下幾點結論：

一是我們應當以非強制性的行政合同或捐贈獎勵模式取代原來為實現特定公共利益而采取的管制模式。這樣做的好處是，可以通過獲得相對人的服從和配合，降低行政地役權的保護成本，減少抵觸行動，避免政府的管制措施是否構成征收而需要補償的爭議。

二是為了維護特定的公共利益，我們沒有必要過多關注公物的所有權屬于國家、集體還是個人，我們應當關注的是財產本身的用途是否服務于社會公眾。公有財產可以私用，私有財產可以公用，已經為無數的事實所證明。因此，即使是基于重大公共利益的需要必須利用集體所有、個人所有的財產，我們也沒有必要一概通過征收方式將財產的所有權強制轉移給國家而增加國家的補償支出和管理上的負擔，有時我們有必要通過設立行政地役權的方式，僅將私人或集體財產權利的一部分轉移給國家所有，財產權人依然保留其剩余的財產權利。

三是基于公物上存在行政地役權和私法所有權（即“剩余財產權”）并存的二元產權結構，從分權制約的角度來看，行政主體對于國有公物不能同時行使這兩種不同性質的權利，一般應由供役人和受役人分別行使，且供役人對剩余財產權的行使應當受到行政地役權的限制。另外，在公用目的被廢除之前，作為集體公物或私有公物的財產無論輾轉到誰之手，都要受到行政地役權的限制。

四是應根據國有財產所服務的目的不同，將國有財產區分為國有私物、國有公物和國有混合物。國有私物，如石油、天然氣等，主要以追求國庫利益最大化為目的，主要受私法調整；國有公物，如河流、湖泊、公園、公路等，直接服務于社會公眾，以追求公共利益最大化為目的，主要受公法調整，政府只能接受全體人民的委托為維護其公共用途而進行管理，不得隨意改變其用途。對于其他用途難以明確的國有財產，則視為國有混合物，可以同時追求國庫利益和公共利益目的，且可以通過設立行政地役權的方式，解決兩類利益之間的沖突。

注釋:

[1] 黃風：《羅馬私法導論》，中國政法大學出版社2003年版，第223頁。

[2] 黃風：《羅馬私法導論》，中國政法大學出版社2003年版，第223頁。

[3] 史尚寬：《物權法論》，中國政法大學出版社2000年版，第221頁。

[4] 王利民：《我國用益物權體系基本概念研究———兼評〈物權法征求意見稿〉規定之不足》， 載《法學論壇》2005年第2期，第75-76頁。

[5] 李益民、劉濤、梁娟娟：《論地役權對物權法定原則之補充》，載《河北法學》2006年第2期，第84頁。

[6] 約翰.E.克里貝特、科溫.W.約翰遜、羅杰.W.芬德利、歐內斯特.E.史密斯：《財產法：案例與材料》，齊東祥、陳剛譯，中國政法大學出版社2003年版，第454頁。

[7] 參見John L. Hollingshead， Conservation Easements: A Flexible Tool for Land Preservation， 3 ENVTL. LAW 319（1997），pp. 330-311.

[8] 參見Jeffrey M. Tapick， Threats to the Continued Existence of Conservation Easements， 27 Colum. J. Envtl. L. 257(2002)，pp. 285–86.

[9] Nancy A. McLaughlin:Increasing the Tax Incentives for Conservation Easement Donations--A Responsible Approach，31 Ecology L.Q. 1（2004），p.4.

[10] 約翰.E.克里貝特、科溫.W.約翰遜、羅杰.W.芬德利、歐內斯特.E.史密斯：《財產法：案例與材料》，第492頁。

[11] 王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1999年版，第330-331頁。

[12] Andrew Dana and Michael Ramsey， Conservation Easements and the Common Law， 8 Stan. Envtl. L.J. 2（1989）， p.22.

[13] Penn Cent. Transp. Co. v. New York City， 438 U.S.104（1978），pp.136-138.

[14] 美國農業保護地權購買計劃的特點是，采用定量的分級系統對申請參加農地保護地役權購買計劃的農地進行選擇，購買資金主要來源于州政府，其次是財產稅收和聯邦基金，該計劃運行時間較長，是目前保護私人農地免遭城市化蠶食的最受歡迎的方法，有時成為地方政府土地利用政策的補充。參見張迪、顏國強：《美國農業保護地役權購買計劃概述及對我國的借鑒》，《國土資源情報》2004年第8期，第9頁。

[15] Andrew Dana and Michael Ramsey， Conservation Easements and the Common Law， 8 Stan. Envtl. L.J. 2（1989）， p.22.

[16] 根據美國的法律，不僅供役人、受役人有權向法院起訴要求執行、修改、終止保護地權役協議，而且有第三方執行權利的人（如政府檢察總長或者公民）以及法律授權的其他人也有這一權利。見Jessica E. Jay，Third-Party Enforcement of Conservation Easements，29 Vt. L. Rev. 757（2005），p.760.

[17] 蔡志方：《行政救濟與行政法學》(二)，三民書局1993年版，第314頁。

[18] 約翰.E.克里貝特、科溫.W.約翰遜、羅杰.W.芬德利、歐內斯特.E.史密斯：《財產法：案例與材料》，第494-495頁。

[19] 翁岳生：《行政法》（下），中國法制出版社2002年版，第1763頁。

[20] 王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1999年版，第331頁。

[21] 一般而言，確定政府強加行政地役權的管制是否構成征收，往往需要綜合考慮政府行為對財產權人的經濟影響大小、政府行為的性質、手段與目的之間的聯系、社會的一般觀念等因素。

[22] 沈海虹：《美國文化遺產保護領域中的地役權制度》，載《中外建筑》2006年第2期，第53頁。

[23] 王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1999年版，第315頁。

[24] 王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1999年版，第315-316頁。

[26] 公物命名指的是行政主體作出的開始公物公用的意思表示行為，又稱公物公共使用目的的設定。

[27] 王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1999年版，第336頁。

[28] 如果這里的原始所有者屬于國家，則“剩余財產權利”可以由國務院國資委代表國家行使。

[29] Zachary C.Kleinsasser，Public and Private Property Rights:Regulatory and Phisical Takings and the Public Trust Doctrine，32 B.C. Envtl. Aff. L. Rev.421(2005)，pp.421-427.

[30] 公共信托理論是指政府接受全體人民的委托，為了全體公民的利益，為維護公共信托土地和資源（如河流、公園、湖泊、濕地等）的公共用途而對其加以控制和管理，而公眾則有權基于不同的公共用途和目的（諸如商業、航行、捕魚、洗澡等用途）而對其加以利用。這一理論不僅是限制政府處置公共自然資源的有力武器，也是政府為維護公共資源的公共用途，對私有不動產用途施加限制的有力工具。David L. Callies and J. David Breemer，Selected Legal and Policy Trends in Takings Law: Background Principles， Custom and Public Trust “Exceptions” and (MIS) Use of Investment-Backed Exceptions，36 Val. U. L. Rev.339(2002)，p.355.

篇6

1生態旅游本土化

1．1生態旅游作為一種“替代性旅游”萌生于20世紀60年代，生態旅游一詞于1983年由美國學者赫克在替代性旅游理念的啟發下提出，同年國際自然保護聯盟（IUCN）特別顧問謝貝洛斯•拉斯喀瑞也在文獻中使用“生態旅游”一詞并將其定義為“前往相對沒有擾或污染的自然區域，專門為了學習、贊美、欣賞這些地方的景色和野生動植物與存在的文化表現的旅游”，并強調生態旅游的區域是自然區域［6］．Roberto指出生態旅游是一種負責任的旅游形式，旨在使對環境的負面影響最小化，同時對生態旅游系統保護有積極價值和貢獻，也 為 當 地 居 民 創 造 收 人［7］．世 界 旅 游 組 織（WTO）特別推崇“綠色環球21”（GreenGlobe21）之《國際生態旅游標準》成為全球旅游業的核心規范體系，并著重通過體驗大自然來培養人們對環境和文化的理解、欣賞和保護，從而實現生態上可持續的旅游．聯合國曾將2002年命名為國際生態旅游年，同年生態旅游專業研究期刊JournalofEco－tourism創建，生態旅游研究的重要性和影響力日益提升．目前生態旅游研究仍得到西方旅游學界的重視，如DavidB．Weaver和LauraJ．Lawton對JournalofEcotourism、JournalofTravelRe－search、JournalofSustainableTourism等期刊相關生態旅游文獻進行綜合分析，指出目前生態旅游研究的重點是市場細分，野生動物觀賞的生態影響，基于社區的生態旅游，但對一些重要領域，如旅游質量控制，旅游外部環境、旅游組織和生態旅游整合的研究匱乏，生態旅游研究目前仍處于發展期［8］，并從供給、市場需求、旅游組織、旅游影響、外部環境等角度綜合闡述生態旅游的特征．Weaver等認為需要規劃一個全球性的生態旅游保護地網絡來促進社會經濟發展和當地社區積極變化，維持和提高保護地的生態健康，關鍵主題是通過學術研究和教育，生態健康，社區參與和發展，構建合作關系來使生態旅游的觀念深入人心［9］．我國旅游學界自20世紀90年代開始探索生態旅游的概念、發展模式和經營管理等．在生態旅游者特征方面，朱璇指出中國的生態旅游當前仍處在市場培養階段，只有依靠嚴格自律的真正生態旅游者，才能避免生態脆弱地區的環境惡化［10］．在生態旅游發展過程中，不斷有學者從生態旅游主體、屬性、生態旅游與社區關系等方面發表對生態旅游發展的質疑并提出新的見解，劉德謙曾指出，由于“大眾旅游不利于生態保護，大眾旅游承擔不了生態旅游的責任，生態旅游的消費標準與我國大眾游客的消費水平不合”，因此，在我國尚不具備大面積開展 生 態 旅 游 的 條 件［11］．葉 文、薛 熙 明 等 引 用Clark觀點，認為大眾旅游由于擁有強大的經濟實力，實際上比小規模旅游更能保證資源循環利用和共生措施的實施，替代性旅游也可能不是可持續性的，大眾旅游也并非就是不可持續的，因此只要滿足了生態旅游的衡量標準，某些生態旅游活動也可以歸于大眾或者大規模旅游之列［12］．葉文等對比中西方生態旅游發展，提出生態旅游本土化的概念，指出西方生態旅游市場呈現出一元特征，而中國則必須同時考慮市場的消費和培育雙重功能，構造高端和大眾二元結構的市場．大眾生態旅游是現階 段 朝 向 西 方 式 嚴 格 生 態 旅 游 的 一 個 有 益 過渡［13］．1．2生態旅游本土化本土化是指將某一事物轉換成符合本地特定要求的過程．生態旅游本土化是在中國社會、經濟、環境和歷史文化背景下的生態旅游發展模式，是一種能夠較好地滿足當前國內多元化市場對生態旅游產品需求，使大眾旅游者能夠獲得自然體驗、接受環境教育、認識和體驗旅游地原生文化、增強其環境保護意識并逐漸成為真正的生態旅游者，同時也能夠為高端生態旅游市場提供高質量的旅游經歷和服務的本土化旅游發展方式．由于我國生態旅游資源富集于中西部經濟欠發達、交通不便、生態環境敏感地區，本土化生態旅游作為重要的替代產業，在升優化區域產業結構，促進社區受益及發展，提高社區居民生活質量等方面發揮重要作用，也是我國經濟欠發達地區生態補償的重要渠道．文中將以生態旅游資源富集地陜西南部（陜南）為例，辨析陜南生態旅游本土化發展的基礎及可行性，探討陜南生態旅游本土化發展的途徑和策略．

2實證研究

2．1陜南生態旅游資源特征陜南面積69950km2，占陜西省土地面積的34．01％，人口占全省的23％，包括漢中、安康和商洛3市31個區（縣），北靠秦嶺，南依巴山，秦巴山地是陜西生態旅游資源最為豐富的單元，國家級、省級森林公園、自然保護區、風景名勝區、地質公園及地質遺跡保護點富集，高質量生態旅游資源區域集中連片［14］，陜南擁有豐富的珍稀動植物資源如大熊貓、朱鹮、金絲猴、羚牛、珙桐、紅豆杉、銀杏、水杉等，既是全國最豐富的生物資源庫，又是“南水北調”中線工程重要的水源地和生態敏感地區．陜南較為豐富的礦產資源也集中在這一區域，資源開發與環境保護的矛盾突出．生態旅游作為可持續發展的旅游方式，關注自然環境保護和可持續發展，創造經濟發展機會，使當地居民受益，加深旅游者對自然環境和生態文化的理解、欣賞和保護，因而可成為陜南經濟社會突破發展的最佳選擇之一．2．2陜南生態旅游市場特征通過考察陜南生態旅游者的收入、年齡、教育背景、產品偏好、市場行為特征、環境保護意識與支付意愿、及其對環境的理解、要求及市場規模等指標，并將其與嚴格意義上的生態旅游者進行對比，可發現兩類生態旅游市場的顯著差異（表略）2．3陜南生態旅游本土化發展可行性陜西南部擁有雄奇壯麗的秦巴山地和漢江流域自然風光，因為受人為干預較少、保存相對完整的自然生態系統，所以具備發展生態旅游的優勢和潛力．但受地理環境、交通以及產業分布等因素制約，陜南經濟社會發展與關中、陜北差距顯著，發展水平相對滯后．為加快陜南的經濟社會發展，陜西省委、省政府在十一五規劃綱要和《關于陜南突破發展的若干意見》中指出“陜南要充分發揮自然環境優美、生物資源和水資源豐富的優勢，以建設綠色產業基地為重點，突破發展”、“旅游產業是陜南最有條件、最有可能率先突破發展的產業之一”，并進行配套政策扶持．隨著西漢、西康、十天等高速公路相繼開通，川陜、西武等高速公路、農村公路基本建設的加快發展，漢中、安康機場的改遷建工程動工，陜南結構合理、快速便捷的立體交通網格局逐步形成，并實現與關中經濟區、成渝經濟區和武漢經濟區的通暢連接，陜南區位條件和可進入性進一步提升．同時，近年來我國國民收入水平不斷提高、家庭收入普遍增長，居民消費理念轉變、消費結構升級，國內旅游消費市場呈穩步增長態勢，為陜南突破發展和生態旅游發展帶來契機，生態旅游本土化具有良好的外部環境、資源優勢、市場條件、潛力和發展前景．

3陜南生態旅游本土化發展策略

3．1建設陜南國家級生態旅游改革示范區秦巴山地和漢水、丹江、嘉陵江獨有的地貌、水文、植被等造就了陜南獨特的亞熱帶生態景觀，秦、隴、荊、楚、巴等文化形態在此融匯并形成濃郁多彩的移民文化風情，近年來陜南開放式交通格局的形成，為陜南生態旅游發展奠定了堅實的基礎．而以西安為代表的關中城市群、成都、重慶、武漢、天水、蘭州、鄭州等周邊城市的風光風土人情迥異的陜北地區、滬、京、粵等經濟發達地區，則為陜南提供了較為穩定的客源市場或潛在客源市場．陜南三市應通過旅游合作制定高水平的生態旅游總體發展規劃和分區開發詳細規劃，打造國家級生態旅游改革示范區，建設和提升精品生態旅游景區．根據陜南生態旅游資源的珍稀性、稀缺性及旅游開發價值，對大熊貓、朱鹮、金絲猴、羚牛及紅豆杉、珙桐等珍稀野生動植物棲息生長生活地實行核心區嚴格保護措施，嚴禁旅游開發和其他商業活動．針對不同旅游市場開發多層級旅游產品，在秦嶺南坡留壩、佛坪、寧陜和柞水等地的自然保護區緩沖區、巴山山地原生森林及地質遺跡帶等，限制性開發珍稀動植物觀賞、生態環境認知和教育、科普、徒步、野營、觀鳥等低容量、小規模的生態旅游活動；在秦巴山地和漢江谷底盆地以金絲峽、南宮山、長青－華陽、天華山、紫柏山、瀛湖、柞水溶洞等以自然風光和生態環境見長的自然景觀帶，開發適合大眾旅游市場的自然觀光體驗、休閑度假、探險健身、娛樂、會議等旅游產品；依托陜南獨特地域文化和山水田園風光開發鄉村旅游產品．利用陜南高速公路網，建設一批具有陜南地域特色的旅游小城鎮，如寧陜、嵐皋、洋縣、佛坪、留壩、柞水、商南、鎮安、紫陽、石泉等，發展縣域經濟，使之成為陜南突破發展重要的增長極．通過“綠色陜南，生態家園”樹立陜南統一的旅游形象和營銷品牌，使陜南成為具有集自然風光、休閑度假、民俗風情、探險獵奇等為一體的國家級生態旅游改革示范區，形成一個國內有影響的生態旅游目的地．建設陜南國家級生態旅游改革示范區，符合國家西部大開發、南水北調水源地生態補償和生態環境保護政策，可得到國家優惠政策及資金的扶持，高起點、高標準地進行生態旅游景區規劃和建設．在旅游基礎設施建設和生態環境保護項目資金等方面也可獲得有力的支持和保障．可進一步將陜南打造成為在城鄉統籌、融資、土地管理、資源要素市場化、生態補償等綜合改革示范區，加快實現陜南經濟社會的突破發展．3．2依照產業生態化和循環經濟目標構建陜南旅游產業生態集群產業集群使得旅游供應鏈組織起來開展旅游活動和旅游服務，實現旅游目的地所有單位協同作用，從而提高目的地的競爭力［15］，并通過產業集聚帶動其他產業的發展．但旅游集群也會因為在有限的空間內，因旅游企業如飯店、餐廳、交通公司、旅游商店等密集而造成環境污染、資源和生態破壞、旅游服務質量降低等問題．循環經濟是以資源高效利用和循環利用為核心，以減量化、再使用、再循環為原則，以提高資源生產率和減少廢棄物排放為目標，實現經濟與生態的可持續發展方式．陜南生態旅游改革示范區要按照循環經濟目標實現和布置旅游產業，如餐飲、住宿、娛樂、旅游設施和裝備制造、交通企業的生態集群，加快企業環保設施建設和改造，運用生態經濟規律來指導經濟活動，通過旅游產業生態集群，使物質和能源在經濟循環中得到合理的利用，降低旅游活動產生的不良影響．旅游企業及所有旅游生產、服務活動的參與者要按照產業生態化目標來優化能源結構，盡可能使用清潔能源，降低能源和資源消耗，抵制使用“一次性”物品，提倡物資和能源的循環使用和再利用，創造條件降低旅游者的活動對生態環境的影響，使生態旅游真正成為資源節約和環境保護的最佳旅游方式．3．3構建本土化生態解說系統旅游解說系統是由導游講解、解說牌及標識、游客中心、旅游手冊及其他出版物等解說要素組成的一個有機系統．生態旅游區環境解說系統最重要的一個功能就是向旅游者傳播環境知識、傳授環保技能，幫助旅游者樹立正確的環境意識和價值觀，從而實現環境教育的目的［16］．國外生態旅游解說系統的設計注重體現環境教育和科普教育，由于審美觀念的差異，國內生態旅游解說系統多注重向旅游者傳遞旅游區的歷史背景和相關傳說故事等，一般不注重對旅游者進行地理成因、環境保護等科普教育．陜南生態旅游改革示范區應建立本土化生態旅游解說系統，將陜南生態系統類型、成因、結構和分布規律、生態演替規律、珍稀動植物保護、陜南歷史人文地理、生態環境保護意義等科學知識，與中國傳統審美習慣結合起來，通過生態旅游導游員生動的專業講解，以及清晰、簡潔、準確的文字、標識、圖件、電子讀物等，使旅游者樂于接受生態教育，樹立熱愛自然和保護自然的意識，培養真正的生態旅游者．3．4加強環境監測和生態管理陜南生態旅游資源價值極高，生態環境復雜而脆弱，同時又是南水北調中線工程重要的水源地，但迅速發展的旅游業與生態環境保護之間的矛盾日益突出．必須建立和完善環境監測系統，加強旅游對環境影響和變化的監控，尤其要加強對瀕危動植物生活影響的研究．可利用現代化的研究設備如用無線電通訊、高空成像、衛星、遙感紅外線、帶環無線電跟蹤等先進技術進行自然資源調查，準確掌握動植物的數量分布消長和活動規律［17］，為陜南生態環境保護提供科學的數據和方案．要加強生態管理，根據功能分區合理測算陜南生態旅游承載力，加強對旅游企業、游客、當地居民等生態旅游利益相關者的管理，建立和完善陜南生態旅游認證體系，培養旅游企業的社會責任和環境責任．針對迅速增長的陜南自駕游和自由行游客，建立散客服務系統、游客救助系統，并加強游客生態倫理教育，提供環境友好型的服務、設施設備和商品，改善他們的環境態度．要為當地居民提供參與陜南生態旅游管理和經營的機會，使他們真正受益于生態旅游發展，從而增強他們的社區責任并自覺保護環境．3．5開展基于產品差異化的區域旅游合作陜南三市在空間上具有連續性和文化傳承的統一性，西漢、西康、西商等高速公路相繼開通使得三地連接西安、重慶、成都、武漢、蘭州、鄭州等重點客源市場的旅游環線逐步形成，成為建設國家級生態旅游示范區的重要基礎，三市還需根據市場需要，比較各自資源優勢，進行旅游產品及服務特色化、差異化設計開發，形成完整的旅游環線和差異化產品，降低產品的替代性，避免同質低價競爭，并通過差異化價格滿足細分市場需求，以差異化產品和優質服務提高顧客的忠誠度，增強市場競爭力．隨著陜南經濟發展和人民生活水平的提高，差異化產品設計也利于培育區內客源市場，實現區域內客源互送．在區域總體旅游形象下，根據地域資源特色和文脈差異塑造不同的次級旅游形象，賦予旅游目的地產品豐富完整、體驗多樣、服務規范、旅游無障礙的區域旅游感知形象，串聯不同的旅游吸引物，組合多元化、復合型的旅游產品，創造為游客所感知的陜南旅游獨特價值和難以為對手模仿的產品和服務，贏得旅游市場的認同和忠誠，占據區域旅游的有利地位．

篇7

關鍵詞：景觀生態學；反規劃；城市水系規劃；城市河流規劃

中圖分類號：J04 文獻標識碼：A 文章編號：1005-5312（2012）06-0208-01

一、規劃目標與規劃思路

水系景觀的規劃目標，就是要將景觀生態學理論引入到城市水系的景觀規劃中，維護、保障及恢復水系生態健康，實現規劃水系的可持續保護與利用，滿足城區發展與市民的濱水需求，使濱水新城水系建設成為符合生態文明時代特征的人水和諧的典范。

濱水新城核心區水系景觀規劃思路貫徹的思想方法是“反規劃”，其指向是建立一個作為城市發展與建設剛性框架的生態基礎設施，它是一種景觀規劃途徑，本質上講是一種強調通過優先進行不建設區域的控制，來進行城市空間規劃的方法論。在提供給決策者的規劃成果上體現的是一個強制性的不發展區域及其類型和控制的強度，構成城市的“底”和限制性格局，而把發展區域作為可變化的“圖”，留給市場去完善。這個限制性格局同時定義了可建設用地的空間，是支持城市空間形態的格局。

二、大尺度上的水系規劃研究

（一）水系線型的選擇

1、生態適應，因地制宜，在現狀層面充分考慮現有大水面的利用與聯通，充分考慮與現有山體及高壓走廊綠廊的有機結合，充分考慮與開敞平地結合形成大型公共開放空間；通過水體大連通，構筑“即使水庫”，緩解洪災險情、杜絕洪澇，保護大水體水域，維護水體生態系統的藍核與綠核。

2、尊重自然、形意相隨，在水系格局的形態設計中，其一是尊重河流系統的自然規律，注重河流自然生態和自然環境的恢復和保護，使河流的綜合服務功能得到充分的發揮；其二，兼具河流的生態、功能和景觀基本層面，從安全性、自然性、生態性、觀賞性、文化性、親水性六個方面對城市河流景觀效果進行分析，以不規則自然河岸構形，大小與曲直結合，加強河岸與河床之間在水文和生態上的聯系；其三，構筑生物多樣性景觀，結合復層綠化，營造多生境、多物種下的生態安全。

（二）生態基礎與景觀格局

生態基礎是新城發展所依賴的自然系統，是城市及其居民能持續地獲得自然生態服務的基礎。生態基礎不僅包括習慣的城市綠地系統的概念，而且更廣泛地包含一切能提供上述生態服務的大尺度山水格局、城市水系和濱水區、城市公園和綠地系統、林業及農業系統、自然保護地及開放空間系統等。因此，生態基礎是維護土地生態過程安全和健康、保障城市居民持續地獲得高質量的生態服務的景觀格局。

（三）景觀工程與公園規劃

依據水系軸線與景觀格局，水系串連起7大主題公園以豐富河道景觀，如濕地公園、水景公園、生態公園等。

濕地公園的河道、池底可在原址地形低洼處開辟蓄水盆地，然后在底部填入腐殖質豐富的淤泥層，以構造接近自然狀態下的土壤結構。水體岸線以自然升起的濕地基質的土壤沙礫代替人工砌筑。

三、小尺度的河流景觀規劃設計

（一）河道規劃

在微觀尺度的河道設計中，生態恢復與生態設計是其主要途徑。生態恢復通常用于受人為干擾較為嚴重的河道；生態設計應用于自然狀態良好、未受到人為破壞的河道。

生態恢復目標的確定是關鍵，不論何種目標都有共同特點：一是要維護生態系統的整體性；二是以生物多樣性作為恢復程度的主要標準。

（二）護岸規劃設計

護岸是水體和陸地的景觀邊界，是在特定時空尺度下，水、陸相對均質的景觀之間所存在的異質景觀。在自然條件下，護岸形態的分布通常表現為與水邊平行的帶狀結構，在生態的動態系統中具有多種功能。

四、核心區水系景觀總體規劃

將大尺度的城市水系景觀規劃和小尺度的城市河流景觀建設聯系起來，以生態基礎構建景觀安全格局，規劃表達濱水新城核心區水系景觀的系統性、整體性。

交通游覽線路設計，遵循縱向可達性、橫向可達性、以人為本、人車分流等原則，分別設計車行系統、自行車行系統、步行系統、水上游覽系統等，在滿足各種游覽方式需要的同時，也使各景點相互銜接。

篇8

[關鍵詞]旅游生態補償；內涵；研究問題；展望

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-5006（2013）02-0052-08

Doi：10.3969/j.issn.1002-5006.2013.02.005

1.引言

近年來，隨著人類活動對生態/環境的影響力度加大且影響范圍漸廣，生態系統服務價值日漸受到重視。在此背景下，生態補償思想開始萌發。在最近的十報告中，明確提出加強生態文明制度建設，強調建立生態補償制度。在旅游領域也出現了旅游生態補償的相應研究。在界定了產權的前提下，旅游資源可以實現其保持與開發利用的良性循環，若將其引入市場競爭的環境中，可以實現旅游生態補償。旅游生態補償完全可以成為生態補償制度建設的重要方面。現實中，可以通過旅游業發展，促進生態補償制度的完善。那些生態環境良好、但經濟相對落后的自然旅游地，若實施旅游生態補償制度，對于環境建設與生態服務價值增值更具積極的實踐意義。

目前，已有部分區域在旅游資源開發過程中，進行了旅游生態補償的實踐活動。可以具體將其分為3類：第一類，資源使用費、資源維護費形式的旅游資源有償使用制度，如麗江古城的古城維護費、武夷山景區旅游資源保護費、三清山風景名勝資源使用費、武陵源世界自然遺產資源有償使用費等；第二類，環境補償費，如旅游開發帶來的環境破壞向周圍的河段或其他相關環境支付的補償費用等；第三類，機會成本補償費，如部分景區開發帶來的居民的原有生活方式改變，導致的實際損失及機會成本損失而向居民支付的補償費用。目前收費名目和使用較為混亂，需要對旅游生態補償進行系統研究。

結合現狀及已有研究，本文認為旅游生態補償核心科學問題集中于4點：①旅游生態補償的涵義（什么是旅游生態補償，即“是什么”的問題）；②旅游生態補償的利益主體（即“補給誰，誰出錢”的問題）；③旅游生態補償的標準（即“補多少”的問題）；④旅游生態補償的渠道與機制（通過什么樣的方式，建立怎樣的資金分配方式和政策體系，即“怎么辦”的問題）。因此，本文在分析我國旅游生態補償研究起源的基礎上，對上述核心問題進行系統分析，并對我國旅游生態補償進行全面的總結與分析，最后對未來的研究進行展望。

2.旅游生態補償的研究源起

我國旅游生態補償的發展脈絡，源于兩條主線：

一條主線是區域及資源類型的保護視角。研究者在對區域或特定旅游目的地研究的過程中，從保護與持續發展的視角關注到旅游生態補償。如2007年張理英、薛躍規對陽朔龍頸河和喻國慶對云南哈尼梯田世界遺產實行旅游生態補償的必要性及相關機制構建的研究。2010年馬勇等對神農架和2011年吳耀宇對鹽城海濱濕地自然保護區也進行了研究。其中，馬勇等對神農架的生態補償研究較為深入系統。該文對神農架旅游生態補償的主客體、補償標準、補償方式及保障體系進行了系統論述。從目的地類型角度，2007年文紅和李建華及其后對森林旅游、2008年鄭敏等對山地旅游、2010年李靜等對都市自然遺產旅游都進行了生態補償的必要性及構建研究。

第二條主線是生態補償的使用拓展。因為考慮到旅游使用是某些生態系統的重要服務價值體現，進而延伸至旅游生態補償研究。2007年米珊珊等提出生態旅游背景下的生態補償機制建設，并有一些學者從內涵、機制等方面進行研究。其中，針對旅游生態補償的內涵不清，2012年張一群等從旅游生態補償的內涵進行分析，界定了3類補償主體和2種補償對象，并討論了旅游生態補償與旅游資源生態補償、旅游資源價值補償、旅游征地補償之間的關系。對于補償模式，2012年楊桂華等提出將生態補償與社區特許經營結合起來，實現造血式生態補償。

總體上，旅游生態補償研究還屬于一個較新且尚處于初期的研究領域。隨著旅游業的發展，旅游生態補償機制的建立對旅游環境建設及社區利益保護、旅游業持續發展等方面都具有重要意義；也亟待在研究上厘清概念、建立框架，并且提供相應的理論和方法，以指導解決實踐中的問題和提供合理的政策依據。

3.旅游生態補償的內涵及理論

3.1生態補償的內涵

生態補償（ecological compensation）是當前生態經濟學界的熱點問題之一。隨著人們發現經濟手段具有更明顯的激勵效應且逐漸重視應用經濟調控手段，生態補償作為一種重要的經濟調控手段在我國發展起來。國家“十一五”規劃綱要中指出：“按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則，建立生態補償機制”。深化資源性產品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度已經成為我國加強生態文明制度建設的重要內容。

對于生態補償，國內外未見明確的定義。國際上接近生態補償的概念有生態/環境付費（payment for ecological/environmental service，PES）、生態/環境服務補償（compensation for ecological/environmental services）。使用較為廣泛是的PES。荷蘭政府在1993年修建高速公路時，實施了生態補償。美國、巴西、瑞典、德國等國家在林業、農業、流域及礦產資源開發等方面實行了大量的生態補償實踐。1992年聯合國《里約環境與發展宣言》及《21世紀議程》中表述為“在環境政策制定上，價格、市場和政府財政及經濟政策應發揮補充性作用；環境費用應該體現在生產者和消費者的決策上；價格應反映出資源的稀缺性和全部價值，并有助于防止環境惡化。進一步歸納目前已有的代表性觀點（表1），可以發現生態補償的內涵有以下4點：第一，生態補償是一種典型的經濟調節手段。1995年，莊國泰等認為通過收費的行為提供一種減少對生態環境損害的經濟刺激手段。其后的學者也普遍認同經濟調節手段的觀點。毛顯強等認為，與傳統的命令控制型手段相比，經濟激勵手段具有成本一效益優勢和更強的激勵一抑制作用，因而在環境保護方面受到關注和青睞。第二，隨著人類對自然的影響加深，生態補償不僅僅是自然生態系統的調節，更重要的是對人地關系的調節。人的因素在其中占有越來越重要的地位。早期和環境科學大辭典及卡普如斯等（Cuperus，et al.）的定位都強調是生態群落或者生態功能的恢復，后期更為明確的定義是減少行為主體（人）對生態環境的影響。因為對于人的因素的關注，所以生態補償的對象及機制中必須考慮作為生態/環境使用者和維護者——人的要素。第三，生態環境補償的目的是實現外部成本內部化。通過外部的經濟調節促使環境破壞或保護著控制自身的環境目標，達到可持續發展的目標。第四，生態補償包涵4方面內容：①生態系統本身保護（恢復）或破壞的成本進行補償；②通過經濟手段將經濟效益的外部性內部化；③對個人或區域保護生態系統和環境的投入或放棄發展機會的損失的經濟補償；④對具有重大生態價值的區域或對象進行保護性投入。

3.2生態補償的理論基礎

生態補償理論基礎是支撐為什么要進行生態補償的基礎。因此，需要對生態補償的理論基礎進行分析。本文認為生態補償理論包括如下：

第一，外部性理論和產權理論。外部性理論是現代環境經濟政策的支柱理論，也是生態補償的理論基礎。資源和環境經濟學認為，引起資源不合理的開發利用以及環境污染破壞的一個重要原因是外部性。因而也出現了著名的庇古稅，通過征稅和補貼，實現外部效應的內部化。科斯認為，外部性問題的實質在于雙方產權界定不清，因此必須明確產權，即確定人們是否有利用自己的財產采取某種行動并造成相應后果的權利。因此，在進行生態補償時候需要明確界定產權。在界定產權的基礎上，才能決定誰的行為對誰帶來營銷，誰受到影響，因而才能界定補償的主體與客體。

第二，公共物品理論。公共產品具有非競爭性和非排他性的特征。作為公共產品的生態/環境產品，往往導致“公地悲劇”。通過生態補償讓受益者付費或者保護者收益，將對生態/環境能夠產生像私人物品一樣的有效激勵。

第三，可持續發展理論。可持續發展首先強調生態/環境本身具有發展權，其次強調人類的發展必須考慮自然成本。可持續發展的思想指導下產生了生態補償。此外，可持續發展不僅考慮同代人之間的區域平等，還考慮未來取向的代際平等。這對生態補償的主體研究有直接的指導作用。生態補償的最終目標就是實現資源和環境的持續開發和使用，實現經濟發展與環境保護相協調，促進可持續發展。

3.3旅游生態補償的內涵

旅游生態補償遵循區域環境的補償視角和生態補償研究的使用拓展的主線而發展。目前研究尚處于初期階段。綜合已有部分學者的定義（表2），本文進一步分析旅游生態補償的內涵。除了與生態補償內涵中調節手段、外部化內部性目的、利益主體關注自然與人相同外，旅游生態補償的內涵包括3點：①區域主要集中在自然旅游目的地且類型多樣。旅游生態補償的區域主要集中在以自然旅游資源為主要吸引物的旅游目的地，因為這些區域生態/環境的主要功能是旅游利用。自然旅游地的類型包含森林旅游地、山岳旅游地、都市自然遺產、農業遺產地等；其中，森林旅游地是被關注較多的類型。②關注社區利益。由于旅游開發不可避免地帶來周邊社區的參與及居民的機會成本，所以旅游生態補償中社區居民是重要的利益主體。③不僅關注生態/環境破壞帶來的相應補償，還需關注旅游生態環境建設和某些重要生態系統保護帶來的補償。因此，從這個角度講，旅游生態補償與旅游資源生態補償、資源使用費/占用費等領域有所區別。

4.旅游生態補償的利益主體

庇古稅的建議引出關于治理環境污染的PPP（Polluter Pays Principle）原則，也成為生態補償的“誰利用誰補償，誰受益（損害）誰付費”的原則。依據該原則，界定補償主體、受償者范疇。

4.1補償主體的界定

旅游生態補償的主體有3類：①政府主體，包括中央政府、地方政府、景區的各級上級管理部門（如水利風景區歸水利部管理、國家風景名勝區歸建設部管理等）；②市場主體，包括生態環境的破壞者、相關的旅游企業經營者、從旅游中獲益的個人（如旅游者）和企業；③其他主體，包括各類環保組織和NGO及相關基金會。此外，吳耀宇在對自然保護區的生態補償研究中，認為不同級別的自然保護區應有不同的補償主體層次：具有世界意義的自然保護區應該爭取國際社會的必要支持；具有國家意義的自然保護區，政府作為享受生態服務的全體公民的代表來購買保護區的生態服務，對為保護區建設做出犧牲的社區居民給予補償；具有區域意義的自然保護區由獲益地區的地方政府給予適當的補償。還有研究者認為，生態補償中地方政府不是利益相關方。他們認為，利益相關方特指生態利用、保護和建設利益范圍內的相關利益群體，而地方政府沒有進入該利益范圍。本文認為，地方政府在旅游開發及其相應的生態補償中具有舉足輕重的作用，尤其是對景區的控制權和收益權方面，已經進入相應的利益范圍，應該是旅游生態補償的重要主體。

旅游生態補償的受償對象可以分為兩類：①對生態環境的補償。這些生態環境不僅是旅游活動的環境背景，也是重要的旅游吸引物。②對人的補償，包括旅游帶來的生態破壞的受損者、由于發展旅游導致傳統依賴環境生活且現在喪失部分生計條件的居民、旅游生態環境的治理者和維護者。對物的補償最終還需要體現在對人的補償上。在界定兩者的范圍基礎上，需要將生態系統與人直接的相應互動需要建立概念框架，才能實現旅游生態補償。張一群等指出：旅游生態補償不僅包括價值層面的補償，更包括物質層面的補償。物質層面的補償主要是對生態系統的補償，其補償應以生態系統的健康運行為標準；價值層面的補償主要是對人的補償，其補償應以相關群體是否能夠保護生態、增強生態系統的服務價值為標準。

5.旅游生態補償的標準核算

確定了補償主體和受償對象，需要確定具體的生態補償標準。旅游生態補償標準的核算首先需要確定補償標準構成，其次需要針對不同的補償內容確定不同的核算方法。

5.1旅游生態補償的標準構成

旅游生態補償的標準構成包含4部分：①生態服務價值的補償。目前由于這種損益情況分析不足，造成了部分價值核算重復計算；生態服務價值的評估著眼點不應是生態服務價值總體的評估，而應該是由于某種價值增強而帶來的其他服務價值變化的評估。旅游開發帶來的環境生態變化實際上有損失的方面，也有增加的方面，因此需要分析其損益情況。不是生態系統服務價值的全部的補償，也不是生態系統服務價值中游憩價值的評估，而應該是變化量的評估與補償。本文認為應該是由于旅游開發造成了游憩價值增加而帶來其他價值減少的差額。②當地居民發展的機會成本補償。由于旅游開發造成了居民的生存及發展機會喪失，由此進行相應的補償。③旅游區內旅游生態環境建設的補償或獎勵。造成旅游區內生態環境破壞的，要進行相應的補償，如排污；旅游區內的生態建設及維護的相應建設費用需要進行補償；此外，生態環境改善應給以相應的補償。④旅游區周邊的生態環境建設的補償獎勵。

5.2補償標準的核算方法

在基本界定了標準的構成之后，針對不同的損益情況及補償對象需要建立不同的核算方法，并形成旅游生態補償標準核算的科學方法體系。目前，旅游生態補償標準的核算方法研究較為零散，本文也僅有粗淺的建議（表3）。

6.旅游生態補償的機制問題

我國的生態補償實踐始于20世紀80年代。目前我國主要的補償方式有10種：①中央財政轉移支付；②專項基金；③地方政府財政轉移支付；④資源稅、費；⑤排污收費；⑥排污權交易；⑦水權交易；⑧稅收優惠；⑨經濟合作政策；⑩國際組織捐贈。國外的生態補償方式主要有8種：①政府購買；②專項資金；③資源稅、費；④私人交易；⑤開放的市場貿易；⑥稅收優惠；⑦國際組織捐贈；⑧其他，如異地重建新的生境等。總體上，我國最主要的補償方式仍是以財政轉移支付為主的政府補償。馮凌認為，這種方式在計入信息成本、監管成本以及錯位的“征稅一補償”的社會成本后，效率往往較低。相對而言，國外基于市場交易的生態補償方法具有一定的借鑒。

旅游生態補償的方式基本沿襲上述生態補償的方式。旅游生態補償與一般的生態補償有所區別在于旅游區內有居民居住，甚至人口為數不少，這也與國外的自然旅游區有所不同；因此，如何保障居民的利益，在溝通、協商、談判等參與機制的作用下實現補償成為重要的研究問題。生態補償機制就其實質來說就是市場機制，自然保護地生態建設和管理中市場機制的引入意味著傳統利益協調的行政管理手段也需要變革，這種變革需要充分考慮生態環境服務市場經濟利益主體的多元化、復雜化，利益實現途徑的多樣化。楊桂華等也一直倡導通過“所有權、管理權、經營權”三權分離的旅游項目特許經營制度，引導自然遺產地受償社區居民參與生態旅游經營服務，實現自然遺產地開發“造血式”生態補償。

除了補償方式外，在旅游生態補償保障機制方面，需要構建生態補償協調監督體制；在權責對等原則基礎上，改革相關體制機制，推進綠色GDP核算；完善相應的規章制度和法律法規；倡導實踐研究，推進生態補償理論探索。

7.結語與展望

第一，對于目前的實踐需求和研究現狀，2S（Stakeholder，Standard）成為亟須解決的問題。目前已經基本解決旅游生態補償的涵義（是什么）問題，現在要解決的問題是：①旅游生態補償的利益主體（補給誰，誰出錢）；②旅游生態補償的標準（補多少）。

篇9

關鍵詞：生態網絡；都市區；功能指向；規劃方法

中圖分類號：F299.3

生態空間的數量、質量和空間布局在城鄉規劃管理體系中具有重要的考量意義。隨著城市化進程的迅速發展，綠色空間的環境價值、游憩功能、生物多樣性意義逐漸被認識，都市區生態空間的功能發揮也成為規劃建設的重要依據。在空間規劃方法上，以保護生物遷徙通道為前提，兼顧游憩、景觀等多元化功能的結構布局與面積控制為核心原則，形成以公園及自然化特征更為明顯的森林、河流、海岸等為主體的 “線-塊”網絡被保護起來，為不同社會經濟活動提供載體。

美國都市區生態網絡規劃的思想與實踐開始于20世紀中期的威斯康辛州、新英格蘭地區的大地規劃運動（MATLAND）。我國傳統的城市規劃中偏重對建設開發的指導作用，而生態敏感區、生態恢復、生態安全往往不被作為規劃重點及強制性內容。許多城市原有綠地規劃不能滿足對自然生態維護需求，生態環境脆弱且土地資源有限，加上城市發展的空間需求，經濟發展與綠地保護面臨的沖突日益嚴峻。本文基于生態網絡理論，以美國新英格蘭地區和我國珠三角地區的綠道規劃實踐為基礎，比較分析都市區綠道規劃建設的方法體系，以期更加完善生態網絡的規劃方法。

一、 生態網絡理論的新發展

生態功能網絡自20世紀70年代首次被提出，如基于綠帶進行生態空間串聯，或構建環狀綠帶抑制城市擴展，平衡生態與城市的空間矛盾；到20世紀90年代美國環保署、歐洲自然保護委員會已經形成跨區域生物保護網絡計劃，并嘗試通過立法提升區域生態保育的空間效力（如表1）。生態網絡的形成與發展為生態規劃提供了新的理論依據，將景觀格局與生態功能作為研究對象。同樣，基于城市規劃理論的視角，能夠為生態空間的保護和改善提供一定建議。

生態網絡是利用連接性作為聯系空間中某些關鍵性位置或局部所構成的景觀實體與功能結合的橋梁，再組織破碎化的綠地，以維持生態穩定和提高環境品質。與傳統規劃不同，生態網絡將建設用地與生態環境的“圖底”關系顛倒過來，“剔除”建設用地和因人工建設排水設施等改變生態流的土地，考慮將綜合生態價值高、對自然生態系統正面效應較大的關鍵性生態節點的數量和質量為基礎，采用鄰接性的空間分析方法，進行生境資源評估、土地適宜性分析、關鍵性生態節點分析、潛在廊道分析、網絡建構等步驟，構建以“斑塊-廊道”體系為主體的多層次分形結構。

結構合理、功能健全的景觀格局通常可以扭轉生態系統的退化趨勢，并增強其對人類福祉的貢獻。生態網絡本質上是基于景觀生態學、保護生物學、地理學等理論，通過確定景觀尺度區域綠地的功能定位與最適網絡結構特征，體現生態安全、生態環境優化對于城市的價值，對促進不同尺度公共政策的制定具有重要意義。

二、美國新英格蘭地區生態網絡規劃與實踐

（一）綠道規劃的目標

新英格蘭地區位于美國東北部，由康涅狄格（Connecticut）、馬薩諸塞（Massachusetts）、佛蒙特（Vermont）、新罕布什爾（New Hampshire）、羅德島（Rhode Island）、緬因（Maine ）6個州組成。2008年新英格蘭區域規劃中綠道規劃建立在已有19300米綠道、游步道和32375平方公里高質量保護區的基礎上，拓展19世紀公園設計和20世紀開發空間規劃的研究范圍，尋求建立包括綠道和游步道在內的174015平方公里的生態網絡，以滿足新英格蘭都市區的宜居性要求。都市區規劃委員會希望通過綠道規劃達到改進環境質量，控制城市發展無序蔓延，提供市民游憩場地，提高綠色就業機會等多重目標。

（二）新英格蘭地區綠道內涵

1.綠道定義

美國學者查理斯·萊托（Charles Little）在其經典著作《美國的綠道》中將綠道定義為：“綠道即沿著諸如河濱、溪谷、山脊線等自然走廊，或是沿著諸如用作游憩活動的廢棄鐵路線、溝渠、風景道路等人工走廊所建立的線型開敞空間，包括所有可供行人和騎車者進入的自然景觀線路和人工景觀線路。它是連接公園、自然保護地、名勝區、歷史古跡，及其他與高密度聚居區之間進行連接的開敞空間紐帶”。并將其劃分為5種主要類型：城市河流廊道、休閑綠道、強調生態功能的自然廊道、風景道或歷史線路、綜合性的綠道和網絡系統。

杰克·埃亨（Jack Ahern）在總結美國經驗的基礎上對綠道的定義突出強調五點：“一是綠道的空間結構是線性的；二是連接是綠道的最主要特征；三是綠道是多功能的包括生態、文化、社會和審美功能；四是綠道是可持續的、是自然保護和經濟發展的平衡；五是綠道是一個完整線性系統的特定空間戰略”。

綜上，新英格蘭地區將綠道定義為：綠道是網絡中具有一定寬度、內部連接性的生物廊道，建立類似于高速和鐵路的結構和聯系方式，與之不同的是綠道是自然形成的生態單元，如作為棲息地、水源地、遷徙通道的濕地、河流、林地。

2. 綠道分類

在空間尺度上，將綠道分為新英格蘭區域、州級、場所三個層次。根據綠道目標功能的不同，形成游憩休閑綠道或游步道（recreationa） greenway）、生態保護綠道（ecological greenway）、文化保持或歷史遺存綠道 （cultural and historic greenway）等三類。

游憩休閑綠道是具有生態旅游功能的生境，以具有一定長度的自然廊道、運河、被廢棄的河床為主，沿途具有多樣或重要的自然景觀。

生態保護綠道是具有生物保護意義的自然廊道及開放空間，通常沿著河流、山脊以供野生動物遷徙、生物多樣性保護和適當的自然研究。

文化或歷史綠道是具有一定文化價值、歷史遺跡的地區，通常沿著公路和高速道路，包括步行通道和停車道的綠色隔離帶，也包括蓄水、防洪、生態敏感區的生態基礎設施及其間的連接。

（三） 生態網絡的研究方法

1. 美國綠道規劃的方法

美國12個州開展了生態網絡規劃，至少有4個不同方法，即資源評估、斑塊-廊道構建、民意驅動方式和均衡的綠道規劃。

資源評估方法：通過坡度、植被覆蓋、水系、生態災害等因素疊加界定生態敏感地區。羅德島州（Rhode Island）和 佐治亞州（Georgia）采用這種方法規劃綠道。

斑塊-廊道法：佛羅里達（Florida ）和紐約州（New York）辨識具有重要意義的大型自然生態斑塊及其間的生態廊道。Cook用斑塊分析、廊道結構和網絡結構分析方法來評價和構建鳳凰城的綠道網絡。

民意驅動法：馬里蘭（Maryland）、康涅狄格（Connecticut）和特拉華（Delaware）的綠道依賴民意調查，溝通政府與民眾意愿。當地居民在州地圖上勾畫綠道，包括提出期望增加的潛在廊道。

均衡的綠道規劃：佛蒙特（Vermont）、新澤西（New Jersey）、北卡羅來納（North Carolina）、南卡羅來納（South Carolina）、科羅拉多（Colorado）5個州采用民意驅動與斑塊-廊道規劃法綜合均衡方法。

2. 新英格蘭獨特的研究方法

新英格蘭采用均衡的綠道規劃方法，同時改進斑塊-廊道方法。在選擇對于景觀生態功能具有顯著促進作用的生態斑塊作為生態源點的基礎上，考慮到植被類型、結構和土地利用等基質的特征對生物遷移的影響，界定不同土地類型對生物遷移的阻力系數，以ARCGIS軟件為分析平臺，構建阻力模型表達耗費距離，從耗費域水平選取最適生物廊道，也就是功能距離、有效地理距離。該模型主要考慮生態源、距離和地表摩擦阻力等因子，公式如下：

其中Di是指從空間某一個景觀單元i到生態源的實際距離；Fj是空間某一景觀單元j的阻力值；Ci是第i個景觀單元到源的累積耗費值；n為基本景觀單元總數。

耗費距離的分析是強調景觀阻力在一定空間距離上的累積效應，借助ARCGIS空間分析工具模塊來實現。其生態學意義在于：從景觀格局和生態過程出發，通過景觀流的空間模擬分析，探討有利于生態過程的途徑和方法，促進生態系統健康、穩定和安全。

（四） 新英格蘭的生態綠網格局

目前，新英格蘭地區18%的土地作為被保護的綠色空間和綠道，其中生態保護綠道占81%，休閑游憩綠道占18%，其他綠道占1%（如表2）。從行政分區來看， 馬薩諸塞州（Massachusetts）被保護的綠色空間占該州面積的41%，緬因州（Maine）僅有11%被作為保護的綠色空間，其他4州被保護的綠色空間面積在15%～22%之間。緬因州（Maine）比例最低，因為該州人口密度非常低（14人/平方公里），城市發展對區域環境影響很小，因此區域尺度保護行動尚未納入決策日程。馬薩諸塞州（Massachusetts）比例最高，被保護面積比重是緬因州（Maine）的4倍，其他4州的2倍左右。因為馬薩諸塞州（Massachusetts）1996年通過了河流保護法案，明確提出河流兩側至少60米劃為被保護的緩沖性綠地，潛在生物廊道的理想保護框架由此形成，有助于協調私人綠地發展為公共生態保護綠地的需求。

新英格蘭地區規劃設計委員會及NGO負責區域綠道規劃，借助GIS平臺，逐步構建了以蒙太古（Montague）、諾威奇（Norwich）、漢諾威（Hanover）、波特蘭（Portland）為中心，以阿巴拉切亞山（Appalachian）游步道、東海岸（East Coast）生態保護綠道、黑石河（Blackstone River）遺址廊道、康涅狄格河（Connecticut River）保護綠道為骨架，與紐約州、加拿大連通的河流、山脊綠道共同形成輻射狀的網絡架構。

近期規劃新增8%的土地作為被保護的綠道，主要為緬因（Maine）規劃新建的13000平方公里北部森林公園。遠期規劃新增生態保護綠道占區域面積的19%，主要是拓寬河流緩沖區和湖泊生態修復項目。因為河流對于城市而言是重要的生態循環系統，河流緩沖區是水質和岸帶土壤保護的載體。Quabbin水庫監測研究表明，當靠近蓄水區60%的流域被保護，那么水可以不用經過任何過濾就可被直接飲用。緩沖區范圍至少60米其生態價值同樣得到學術領域的充分論證。因此，規劃設計委員會敦促其他州效仿馬薩諸塞州（Massachusetts）的做法，這樣新英格蘭地區河流緩沖區面積將從10%提高至20%，加上現狀綠地和近期規劃的森林公園，被保護的綠色空間占新英格蘭國土面積的45%。此外，根據民意調查需求，適時規劃建設休閑游憩綠道，這些綠道構成的網絡結構能夠像公路一樣讓居民方便易達，這無疑對于提高生活品質、改善休閑空間具有重要意義。

三、中國珠三角地區綠道網規劃與實踐

（一） 綠道規劃的目標

珠江三角洲，簡稱珠三角地區，是我國典型的并且發展最為成熟的大都市區之一，包括廣東省境內的廣州、深圳、東莞、佛山、肇慶、江門、惠州、珠海、中山9市。2009年，廣東省建設廳提出《借鑒國外經驗，率先建設珠三角綠道網》的建議。2010年，《珠三角綠道總體規劃綱要》提出以分析資源本底和城鄉發展布局、生態環境保護、區域交通網絡建設等為基礎，結合各地市發展意愿，到2013年率先建成6條總長1690公里的區域綠道，其目標在于：（1）維護區域生態安全；（2）提高區域宜居性；（3）擴內需促增長；（4）保護歷史文化資源；（5）推動珠三角一體化發展。

（二）珠三角地區綠道內涵

1. 綠道定義

中國關于綠道的研究多數屬于國外概念的引進，在綠道實踐方面主要是對國土綠化和各地區進行的綠地系統規劃。《國務院關于進一步推進全國綠色通道建設的通知》（國發〔2000〕31號）中指出，綠色通道建設是我國國土綠化的重要組成部分，主要任務是對公路、鐵路、河渠、堤壩沿線進行綠化美化。基于此，珠三角地區的規劃將綠道定義為：沿著諸如河濱、溪谷、山脊線、溝渠、風景道路等自然和人工走廊所建立的，包括可供行人和騎車者進入的自然和人工景觀線路，兼具生態、休閑、環保和教育等多種功能，在公園、自然保護地、名勝區、歷史古跡和城鄉聚居區之間起重要連接作用的線性綠色開敞空間。

2. 綠道分類

在珠三角地區綠道規劃中，根據綠道所處位置和目標功能的不同，將綠道分為生態型、郊野型和都市型三種類型。

生態型綠道保護和恢復生態環境、生物多樣性，主要沿著市郊自然的河流、小溪、海岸及山脊線建立的廊道，控制范圍寬度建議不少于200m。

郊野型綠道旨在提供人們親近大自然、感受大自然的綠色休閑空間，主要位于連接城鄉建成區與生態地區的過度地帶，控制范圍寬度一般不少于100m。

都市型綠道主要集中在城市建成區，依托城鎮地區的人文景區、公園廣場等以及城鎮道路兩側的綠地，控制范圍寬度一般不少于20m。

（三）生態網絡的研究方法

珠三角地區規劃部門結合已有規劃，借鑒國外綠帶、郊野公園標準，首先確定區域綠地范圍，包括自然保護區、主干河流、森林公園、高速公路綠化帶等。借鑒深圳生態控制線規劃，運用疊圖分析土地適宜性。通過對各市相關規劃在統一的空間尺度上的拼合，得到珠三角綠地結構。解讀《珠江三角洲城鎮群協調發展規劃》、《珠江三角洲環境保護規劃綱要》、《珠江三角洲城際軌道交通同城化規劃》等上層次規劃及政策引導方向，協調綠道網與城鄉空間布局。

（四）珠三角綠道網的布局

根據《珠江三角洲綠道路網總體規劃綱要》，遵循綠道網規劃原則，綜合考慮自然生態、人文、交通和城鎮布局等資源要素以及上層次規劃、相關規劃等政策要素，結合各市的實際情況疊加分析，規劃“兩環、兩帶、三核、網狀廊道”的生態控制線結構，綜合優化形成由六條主線、四條連接線和十六條支線共同構成的珠三角區域綠道的網絡化格局。六條主線長1690公里，寬度從0.5～10公里不等，綠化緩沖區總面積4410平方公里，占珠三角面積的36%。其中，生態型綠道總長348公里，占21%；郊野型綠道總長879公里，占52%；都市型總長463公里，占27%。

從各市綠道情況來看（如表3），肇慶劃定區域綠地總面積占土地面積比重最高，中山最小，其他城市在45%～65%之間。肇慶多山地、丘陵，境內水網較密。2007年肇慶市城市總體規劃中明確提出分類分區的綠地管制指引，對中心城區、東南地區、山區分別提出嚴格的綠地保護面積。中山市綠地占土地總面積比例偏小，綠地破碎尚未形成網絡體系。其他城市生態綠地以森林、基塘、河流為主，資源豐富。隨著城市的快速發展，內部往往缺乏結構性廊道。各市市域生態控制線其具體范圍與控制指標作為城市總體規劃的強制性內容，根據珠三角區域綠道規劃進行具體的區域綠道詳細規劃。同時，是否落實珠三角生態控制線規劃，是報省規劃行政主管部門審批的重要因素。

四、中美都市區生態廊道規劃的比較

從上述分析可以看出，以生態網絡為空間規劃的重點得到區域規劃委員會的支持。中國和美國都市區規劃建設對于自然系統的開發都以謹慎態度為主，綠帶所作用的區域是快速城市化過程中各種社會經濟交鋒的界面，綠色空間的屬性要求綠道的發展必須是明確政策目標重點。美國、中國對都市區綠道的規劃建設共同之處頗多，功能指向、規劃方法和管理卻各有特點。

（一） 對綠道功能指向的比較

從中美的實踐可以看出，綠色空間具有提高環境品質、控制城市蔓延、提供游憩場地等多重目標，賦予復合功能下“綠道”網絡發展。新英格蘭的綠道規劃建設強調自然生態的保護與保育，河流、濕地的生態恢復，保護中不斷反省和強化。珠三角地區的綠道規劃建設更多考慮到與城市發展進行有效引導，增加綠道的休憩、短途旅游、教育等功能，并與高速公路建立公共聯系，復合功能性明顯，生態性不足。

（二） 對綠道規劃手法的比較

規劃方法都是以生態學、規劃學科為基礎，探索網絡結構、功能的多重協調。同時，納入居民、NGO等多利益群體意見，優化生態網絡結構。珠三角綠地大多數城市采用多要素圖層疊加分析，基于生態景觀與城市建筑物之間的拓撲關系，得出生態環境的宏觀特征和類型的分布規律。新英格蘭地區以保護生物遷徙通道為著力點，從土地利用類型模擬生境對物種遷徙的影響，用耗費模型篩選最優距離。

（三）綠道政策實施的規劃管理

Massachusetts一直堅持以法律形式確定的基本規劃政策，具有法律權威性。同時，由于新英格蘭完整的規劃體系和綠道規劃基礎，使得綠道政策從區域規劃、州規劃，再詳細到場所規劃，被逐漸細化和落實，保證了政策的順利實施。在我國，對生態系統要素的認識程度和研究力度小于城市實體建設空間。珠三角對現有綠地系統的結構性和功能性的探索和規劃建設不僅針對特定的目標簡單的限制，而是多重目標及相關政策工具的配合。

五、結論

盡管中美發展階段不同，但同樣面臨發展壓力和綠色空間保護的迫切性。為了維系、保育綠色空間與功能發揮，新英格蘭地區始終如一地堅持完善生態型綠道結構，將與自然環境高度關聯的河流、山脊等綠色空間以網絡結構實現空間的連續性、可達性。在當前，我國都市區發展速度快，綠地規劃面臨特定土地資源的短缺，更應明確對綠道作為公共空間的理解，對破碎土地的再組織可以通過恢復自然生態系統和引入人工綠道連接得以實現。

綠地的復合型功能對區域可持續發展、生活品質提高等方面的價值得到廣泛的認同，休閑游憩、農業旅游、教育科研等功能被納入綠道的整體觀念中。珠三角綠道規劃進一步考慮到高速公路、鐵路等大型交通廊道對生態格局的影響，建立生態廊道，削弱對自然生境的破壞，為物種多樣性提供可能的支撐。因此，明確提出復合功能開發，借鑒新英格蘭地區經驗，深入探索不同功能的綠道類型的不同設計方式和管理模式，建立復合功能下的結構體系。

生態網絡的規劃方法所依賴的技術方法有所差異，但是從規劃實踐來看，已經突破傳統規劃思維，首先辨識城市生態空間，將其保護、控制起來，突破城市規劃的邊界，不因城市的發展擴張而減少或損害。我國生態基礎設施規劃所涉及的問題往往研究基礎和實踐活動的薄弱，指導制度和規范的不健全和不協調。推動基礎科學的研究，加強國內外合作，可以豐富研究方法，優化決策方案。

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篇10

[ 關鍵詞] 小城鎮；生態理念；詳細規劃

[abstract] now in small towns in the process of the planning of the natural and cultural resources of serious erosion, and positioning chaos and their outstanding problems. The overall plan needs to protect the natural ecology, increase the urban green space system and its own characteristics, planning and landscape ecological planning, etc, so as to achieve the purpose of the course of town construction.

[key words] small towns; Ecological idea; Detailed planning

中圖分類號：S891+.5文獻標識碼：A 文章編號：

進入新世紀后“小城鎮規劃”絕對是國內社會主義發展大進程的標志性詞語。由于經濟全球化的加快，加上城市面積的大力拓展，中國已經處在一個高度現代化與飛躍性進步的特殊階段。就城鎮現代化發展而言，小城鎮的規劃已經顯得及其關鍵，必須引起足夠的重視。“小城鎮的大發展”的口號從1994 年黨的十四屆三中全會制定開始，黨的十六大又進一步把“加快城鎮化進程，全面建設小康社會，走中國特色的城鎮化道路”作為戰略目標。由此可見，積極有序地發展小城鎮，不僅是加快城市化進程的需要，而且已成為我國國家發展戰略的重要組成部分。

一、小城鎮規劃中的生態特色概述

以宏觀角度解讀城市生態（City Ecology）概念，即在全面了解了人和自然之間關聯所產生的倫理觀念，這是依照自然生物學理論打造出的人文、生態、社會和諧統一的新式社會觀，是有效的利用環境資源實現可持續發展的新的生產和生活方式。狹義的講，就是按照生態學原理進行城市設計，建立高效、和諧、健康、可持續發展的人類聚居環境。

在美國，上個世紀末就產生了以民間自發組織的與城市規劃相關活動與方案，如紐約、德克薩斯、加利福利亞、新澤西與邁阿密等。這些規劃活動與方案制定的計劃成果是打造和諧、美滿的社區，最終實現讓商業化都市里的堵塞與臃腫不再出現在居民的生活中。19世紀中葉，美國開展了一場公園運動(The city Park Movemem)，G．P．March基于對人與自然、動物與植物之間相互依存的關系的認識，主張人與自然要和諧共生。這一理論首先在美國得到了實踐，許多城市開展了保護自然、建設公園系統的運動。

二、當前小城鎮規劃的生態發展現狀及其問題

(一) 規劃建設指導思想模式盲目跟風

小城鎮規劃思想毫無地目的跟風大城市的規劃模式，導致建設經過里盲目想快、想大、想好、想用、想優，最終城鎮現有生態系統被嚴重破壞，規劃工作毫無條理，所有的城鎮都往一個樣子打造，使小城鎮的特色逐漸消失。建設理念效仿大城市，城市區域劃分、交通布局等照搬大城市模式，以國家交通干線為軸發展，以機動車模式為先進的標志，結果是一些小城鎮擔負起了過重的交通壓力，但又沒有成熟城市的周邊分流系統。

(二) 小城鎮規劃的生態發展基礎和意識落后

將客觀經濟利益放在首位，而忽視了基本環境改造、交通設施跟換與生態系統平衡，缺乏實質有效地的生態監管——基本設施發展之間的思想轉換，這樣在客觀因素的影響下會導致環境維護變得更加困難。于是很快濃縮了各種源自于機動車的環境公害，如公路干線穿城而過，造成嚴重的噪聲和尾氣污染，同時給城鎮居民的人身安全帶來很大的威脅。

(三) 景觀規劃嚴重不足，自然資源遭到破壞

現在大城市里已經開始認識到對景觀進行規劃的意義所在，在先進化的建設過程里融合環境的平衡觀念，實現人們逐漸擴展的就景觀享受的內在渴望。可是就小城鎮規劃而言，景觀部分往往會被忽略，城鎮與鄉村的景觀、生活環境之間關聯被城鎮規劃所隔斷，這樣會降低民眾就小城鎮特色化生活的享受程度。并且，自然環境在城鎮規劃里被破壞，自然環境與人造景觀得不到合理銜接，自然山水的底蘊被抹殺，城鎮周邊山林亂砍濫伐、自然河流不合理截流、河流水面堤岸隨意固化，一些具有重要生態價值的山體、濕地被夷平或者填平，聯接城鄉之間的一些天然綠色通道被人為開發不當而破壞，失去了作為永久生物棲息地和城市中殘遺的自然保護地的功能和價值。

三、小城鎮規劃中的生態特色發展對策

(1) 實現“綠色建設”

“綠色建設”的宗旨是在城鎮規劃過程盡量避免破壞環境，科學使用土地資源、水資源、林木資源等，有目的有方向的開發，完成就自然能源與資源的科學規劃。在城市生活空間里最讓人們接受的自然區域就是綠色生態，這也是小城鎮規劃環節中的關鍵所在。綠色生態網絡規劃的出發點，是要營造一個由不同類型、性質和規模的綠色生態體互相配合、作用，從而形成一個穩定持久的綠色生態體系和完整生命網絡。

(2) 合理優化生態布局

確保過程中小城鎮原有的平衡穩固的生態系統、景色秀麗的湖光山色及清心自然的田園風光不被打亂。實施環境等級區域的劃分，考量、篩選城市空間。生活區、經濟區、農業區、工廠區等都是小城鎮必須具備的基本功能區域；有些城鎮還有行政區、商業區、文教區、休養療養區等。城市功能區的劃分并不意味著機械地、絕對地劃分城市用地。

(3)重視生態景觀的保護

小城鎮規劃方案的實施過程中，最根本是得就其所具備的大環境實施全面研究，強調小城鎮的特色，以及提高本土文化傳承與風俗習慣的保留，把林木與森林建設放在規劃首位；打造動植物的多元化也是生態性綠化活動的關鍵所在，其中，應強調近自然的植物配置模式。總之，只有綠化規模數量的擴大化，才能發揮綠地生態功能，才能保護和增加生物多樣性，特別是生境和生態系統的多樣性

四、總結

小城鎮規劃里生態規劃理念實際運用中產生的問題與不足的原因；小城鎮整體的發展計劃和其規劃方向目標之間相互推動、相互影響的現象，有利于小城鎮的向前發展，這些不但是提高現代化進程的關鍵，還是國內社會主義向前發展的關鍵因素。但隨著小城鎮建設的推進，其顯現出來的生態問題不容忽視。在發展過程中，自然資源和人文資源遭到破壞，小城鎮原本具有的山水風光、田園氣息和傳統風貌等被丟棄，自身的風格特點、歷史淵源、文化背景、風土人情被忽視，導致各小城鎮性質相似，毫無特色。小城鎮的規劃，必須得把環境放在首位，還得及時處理規劃過程中出現的環境難題，城鎮的規劃工作必須得和自然生態系統的平衡有機結合起來。

參考文獻

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