導(dǎo)語：如何才能寫好一篇土地征收法律規(guī)范，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關(guān)鍵詞：國家征收權(quán) 公共利益 公正補償

土地征收是國家利用公權(quán)力強制性地將土地國有化，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的一種途徑。嚴格規(guī)范國家公權(quán)力和切實保障公民私權(quán)利，是土地征收制度具備合理性和可行性的重要標準。然而，隨著市場經(jīng)濟的迅猛發(fā)展和城市化水平的快速提升，我國現(xiàn)行的土地征收制度越來越不能適應(yīng)社會的發(fā)展，制度弊端日益顯現(xiàn)，由此引發(fā)的官民糾紛頻頻發(fā)生。據(jù)浙江省人民檢察院統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，2008年至2011年間，浙江省檢察機關(guān)共查辦涉農(nóng)村土地管理領(lǐng)域案件800余件，其中發(fā)生在土地征收開發(fā)環(huán)節(jié)的有316件。就全國范圍而言，涉土地征收的民事案件和刑事案件多是地方政府打著“公共利益”的旗號，通過改變土地利用總體規(guī)劃，將基本農(nóng)田變?yōu)槲蠢玫卦俎D(zhuǎn)為建設(shè)預(yù)留地。土地征收的過程中，地方政府、村集體與失地農(nóng)民之間的利益嚴重失衡，矛盾不斷激化。從制度層面改進與完善現(xiàn)行土地征收制度是規(guī)范政府公權(quán)力的運用、保障公民私權(quán)利的行使，減少、緩解社會矛盾的重要步驟。

一、國家征收權(quán)的內(nèi)涵

（一）國家征收權(quán)的含義

國家征收權(quán)在兩大權(quán)威法律詞典――《布萊克法律詞典》和《牛津法律大辭典》――中均有界定。其中，《布萊克法律辭典》將國家征收權(quán)定義為：“國家以占有財產(chǎn)或主張權(quán)利的方式，或由于消滅財產(chǎn)或嚴重損害財產(chǎn)而實際上取得私人財產(chǎn)；或者在效果上等同于取得私人財產(chǎn)。當政府行為直接地影響或?qū)嵸|(zhì)上滋擾財產(chǎn)所有人對財產(chǎn)的利用、占有和收益時便構(gòu)成了征收。”在《牛津法律大辭典》中，國家征收權(quán)是指“為了公共的目的，在必需或至少確實需要的情況下，國家最高政權(quán)擁有以補償方式強制取得公民財產(chǎn)的權(quán)利。”簡而言之，國家征收權(quán)是國家為了公共目的而占用私人財產(chǎn)的權(quán)力”。

（二）國家征收權(quán)的特征

國家征收權(quán)的特點可以歸納為以下幾個方面：

1.征收權(quán)的權(quán)力來源是國家

“是國家或者共同體所擁有的絕對且永久的權(quán)力。” 是國家的靈魂，是國家的本質(zhì)屬性，具有絕對性、永久性、不可侵犯性等特征。征收權(quán)是國家的具體表現(xiàn)之一，在具備一定條件時，國家可以憑借其對私人所有的財產(chǎn)限制甚至剝奪。

2.征收權(quán)的實施目的是公共利益

征收權(quán)是國家的權(quán)力，只能由國家行使。然而，這一權(quán)力的行使是建立在侵犯公民私人利益的基礎(chǔ)上的，因此，國家行使這一權(quán)力必須要限制在嚴格的條件范圍之內(nèi)，征收權(quán)的行使必須要有正當性。公共利益是征收權(quán)行使的唯一正當理由。個人權(quán)利實現(xiàn)的前提是社會公共利益的維護，當公共利益與個人利益發(fā)生沖突時，個人利益應(yīng)當讓位于社會公共利益。因此，只有基于公共利益的需要，國家才有權(quán)力行使征收權(quán)限制甚至剝奪公民的私人權(quán)利。

3.征收權(quán)的行使前提是公正補償

征收權(quán)行使的后果是限制或剝奪公民的私人權(quán)利，實質(zhì)上是以犧牲公民的個人利益為代價維護社會公共利益。全體社會成員有義務(wù)通過分擔個別公民的利益犧牲緩解被征收公民的損失，以達到公共利益與個人利益之間的相對平衡。可以說，補償與征收是唇齒相依的關(guān)系，無補償即無征收。

二、土地征收制度的立法現(xiàn)狀及其存在的問題

（一）土地征收制度的立法現(xiàn)狀

美國、日本、臺灣地區(qū)等土地征收制度較為完善的國家或地區(qū)都是采用集中立法的方式規(guī)范土地征收制度，即制定統(tǒng)一的土地征收法。我國至今還沒有一部統(tǒng)一的土地征收法，土地征收制度散見于《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律及地方法規(guī)等之中。我國《憲法》第13條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征收并給予補償。”《土地管理法》第2條第4款規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收。”《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。征收集體所有的土地，應(yīng)當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。”

另外，各省市自治區(qū)在法律規(guī)定的框架內(nèi)，結(jié)合本地區(qū)的實際情況都會制定相關(guān)的土地征收規(guī)范。如浙江省《浙江省土地管理實施辦法》出臺之后，省內(nèi)各市還會制定相關(guān)的土地征收條例等規(guī)范。

（二）現(xiàn)行土地征收制度的立法缺陷

1.基本法對土地征收的規(guī)范缺乏可操作性

公共利益是一個很抽象的概念，解釋不當很容易造成國家征收權(quán)行使的異化。在立法技術(shù)上，多數(shù)國家采用明確列舉的方式界定公共利益。如日本的《土地征收法》第三條以列舉的方式列出了三種可以進行征收或者征收的土地房屋的項目，只有符合這三項的事項才被認為具有高度公共性的項目，否則無法通過征收取得土地或房屋。在我國，《憲法》、《土地管理法》等對土地征收的規(guī)定只是從基本法的層面肯定了國家享有土地征收權(quán)；雖然提到了“公共利益”，但是并沒有對公共利益進行具體界定。過于原則性的規(guī)定不利于約束行政機關(guān)嚴格依法實施土地征收，導(dǎo)致大量的超出“公共利益”范疇的侵權(quán)征收出現(xiàn)。

2.立法對地方政府職能定位不當導(dǎo)致政府在土地征收中權(quán)力過分擴張

我國實行市場經(jīng)濟，土地作為重要的生產(chǎn)要素，應(yīng)當靠市場配置。然而，我國土地的供應(yīng)自1998年開始行政手段完全代替了市場配置，土地供應(yīng)行政化產(chǎn)生了政府壟斷土地一級市場的局面。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，在土地征收過程中，被征收土地的農(nóng)民的補償費直接由政府支付，可見，政府此時充當交易一方主體的角色。基本法對土地征收具體事項規(guī)范的過于原則性，使得地方政府承擔制定本地區(qū)土地征收管理辦法、實施細則等具體操作規(guī)范的工作，因此，地方政府此時充當了立法者的角色。地方政府集立法者、執(zhí)行者、交易者與一身，權(quán)力的異化與過分擴張使得土地征收過程成為腐敗的重災(zāi)區(qū)。

3.立法規(guī)定的被征收人權(quán)益補償標準過低補償范圍過窄

《土地管理法》中雖有規(guī)定征收耕地和其他土地的土地補償費、安置補償費以及附著物和青苗補償費的標準，但在實際操作的過程中，上述相關(guān)補償費的具體標準仍要由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。實際上，各地區(qū)規(guī)定的征收補償標準，既未考慮土地使用權(quán)出讓市場價格上漲的因素，又未考慮人民群眾實際生活水平不斷提高的因素，標準過低過于死板，并不能使被征收土地的農(nóng)民保持原有的生活水平。

我國現(xiàn)行法律將土地征收補償?shù)姆秶鷩栏裣薅ㄔ谕恋匮a償、安置補償及地上附著物和青苗的補償三個方面。顯然，這種土地征收補償范圍是嚴格限定在征收產(chǎn)生的直接經(jīng)濟損失范圍內(nèi)，征收所帶來的間接聯(lián)系以及延伸的附帶損失均未列入補償范圍。而日本土地征收法將征收經(jīng)濟損失補償、少數(shù)殘存地補償、離職者補償、事業(yè)損失補償及延伸的附帶損失補償均納入到補償范圍；另外，德國和臺灣地區(qū)也是將直接損失、間接損失及附帶損失都納入到補償范圍之內(nèi)。對比之下，我國的補償范圍明顯過窄，這對失地農(nóng)民的合法權(quán)益的保障極為不利。

三、土地征收的立法完善

一套健全的土地征收制度需要多方面配套制度的協(xié)調(diào)和配合，如土地規(guī)劃制度、土地流轉(zhuǎn)制度、土地交易制度、社會保障制度等等。然而，土地征收自身的立法完善無疑是建立健全我國土地征收制度的最重要的環(huán)節(jié)。

（一）采用列舉的方式明確界定“公共利益”的法律內(nèi)涵

公共利益是政府行使土地征收權(quán)的唯一正當理由，也是國家公權(quán)力侵犯公民私人財產(chǎn)權(quán)的正當性來源。我國對“公共利益”的現(xiàn)有規(guī)定屬于概括式規(guī)范，較為原則，過于籠統(tǒng)，政府行使征收權(quán)的具體事項基本無法可依，難免導(dǎo)致征收權(quán)行使的異化。事實上，在我國，正是因為“公共利益”的法律界定模糊，不具有操作可行性，地方政府濫用“公共利益”，任意征收土地，肆意侵犯農(nóng)民土地權(quán)益，導(dǎo)致良田變成荒地，農(nóng)民被迫離開家園的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。因此，我國立法應(yīng)當在現(xiàn)有概括規(guī)定的前提下，具體列舉出屬于“公共利益”的事項，將政府的征收行為嚴格限制在法定范圍之內(nèi)，從法律層面切斷征收權(quán)力濫用、異化的源頭。

（二）明確土地補償事宜的立法規(guī)定

土地補償是土地征收制度的核心環(huán)節(jié)，合理規(guī)定土地補償?shù)母黜検乱思饶茏畲笙薅鹊陌矒崾У剞r(nóng)民，減少征收的阻力，也能為失地農(nóng)民將來的生活提供保障。對于我國而言，應(yīng)當從立法的角度，加大土地補償?shù)牧Χ取５谝唬岣咄恋匮a償標準，使得農(nóng)民能夠維持原有的生活水平；第二，擴大土地補償?shù)姆秶瑢㈤g接損失和延伸出的附帶損失一并納入到補償范圍之內(nèi)；第三，明確補償?shù)氖找嬷黧w，改變將補償費用發(fā)放給村集體組織，再由村集體組織分配給農(nóng)民的做法，將補償費用的收益主體明確為失地農(nóng)民。減少中間環(huán)節(jié)，更有利于保障農(nóng)民的合法權(quán)益。第四，明確土地征收的司法救濟制度，政府在土地征收過程中處于明顯的強勢地位，農(nóng)民屬于較為弱勢的群體，引入司法救濟制度，能夠有效制約和糾正違法的土地征收行為，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

（三）采用集中立法的模式建立統(tǒng)一的土地征收法

國際上通行的土地征收法的立法模式有兩種：分散式立法與集中式立法。其中，集中式立法更具優(yōu)越性，也更符合我國的基本國情。

第一，集中式立法模式有利于統(tǒng)一和明確立法目的；第二，有利于減少甚至避免不同位階規(guī)范之間的法律沖突和矛盾，維護法律的權(quán)威和嚴肅性；第三，我國現(xiàn)行的土地所有制是國家所有和集體所有的公有制形式，在集體土地所有權(quán)自身不完善、中央政府與地方政府之間的土地博弈日益激烈的背景下，土地征收呈現(xiàn)出異常的復(fù)雜性，集中式立法更有利于應(yīng)對這種復(fù)雜的局面。

參考文獻：

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關(guān)鍵詞：國有土地 房屋征收 公平補償 革新 局限性 社會影響

社會經(jīng)濟文化的不斷發(fā)展，需要相應(yīng)的法律法規(guī)與之相配套，在國有土地房屋征收政策方面，2001年頒布的《城市房屋拆遷管理條例》已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)在的社會發(fā)展，因此，《條例》的出臺，對國有土地的征收程序以及條件做了更加規(guī)范、嚴格的要求和補償標準，一定程度上，使我國的國有土地征收與補償制度從根本上發(fā)生了變化。

一、國有土地上房屋征收與補償法律的改革完善

（一）征收條件做了嚴格限制

《條例》中明確規(guī)定國有土地房屋的征收只能用于“公共利益”，商業(yè)建設(shè)對土地的征用不適用于本條例，《條例》主要維護的是被征收人的利益和社會公共利益，并在第八條里對公共利益的所涵蓋的范圍做了詳細的限制，嚴格的征收條件從一定程度上維護了國家和人民的公共利益。另外，政府對房屋進行征收前，一定要走嚴格的法律法規(guī)程序，進行風險評估。

（二）房屋征收部門與被征收人的關(guān)系得以明確

房屋征收的當事人是征收部門和被征收人，兩者之間是補償與被補償?shù)年P(guān)系，征收部門指的是縣級以上負責房屋拆遷管理的部門，而之前《城市房屋拆遷管理條例》中的拆遷人，包括了商業(yè)建設(shè)單位，在《條例》中規(guī)定了政府才是房屋征收的補償主體，避免了建設(shè)商與被征收人之間的矛盾沖突，更好的維護了被征收人的利益，促進征收工作的順利進行。

（三）房屋征收和補償程序更加規(guī)范具體

在房屋征收過程中，要堅持民主的基本原則，要嚴格按照標準程序進行房屋征收，結(jié)果要公開、公示，要維護公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，房屋征收部門應(yīng)該將相關(guān)征收法律和相關(guān)內(nèi)容以宣講、公告的形式傳達給被征收人，《條例》還賦予了被征收人參加聽政會、自主選擇評估機構(gòu)等，公眾的意見由政府和專家認真考慮并給出最后結(jié)果和原因，這種相對民主化的方式有效維護了被征收人的權(quán)利，提高了公平、公正、公開的透明化程度。此外，嚴格按照先補償、后搬遷的房屋征收原則，在走正規(guī)程序的同時，最大程度的保護了被征收的合法權(quán)益；《條例》中規(guī)定，土地被征收后，被征收人的土地所有權(quán)被收回，國有土地根據(jù)公共利益需要重新核發(fā)國有土地使用權(quán)證。

（四）完善了補償機制

《條例》結(jié)合了《物權(quán)法》的相關(guān)內(nèi)容，將公平作為最基本的補償原則貫穿始終，只有保證了公平公正，才能使社會和諧穩(wěn)定，因此，補償價格作為敏感問題，一定要做到相對公平，要給被征收者最基本的公平對待，避免因賠償引起的上訴、糾紛等現(xiàn)象；之前，房地產(chǎn)價格評定機構(gòu)都是由拆遷人選定，容易出現(xiàn)不公平或者讓被征收者心理產(chǎn)生不公平的現(xiàn)象，因此《條例》中規(guī)定評估機構(gòu)可有被征收者選定，以保證民主和公平；《條例》中還將補償內(nèi)容作了補充，被征收者可以選擇貨幣補償或房屋補償?shù)龋?guī)定補償安置資金不得挪為他用，必須專款專用，并確立獎勵機制，鼓勵被征收者積極配合，降低起抵觸情緒；對于等級范圍之外的違建建筑，堅決維護國家財產(chǎn)，不給予補償。條例的補償標準比《城市房屋拆遷管理條例》更具體、公平，更好的保護了被征收人的合法權(quán)益，維護了社會安定。

（五）建設(shè)單位不得參與搬遷活動

過去，建設(shè)單位為了滿足自己的利益目的，采取一些過激乃至違法等暴力行為，強迫拆遷人搬遷，因此引發(fā)了不少事故，影響了社會和諧，所以，《條例》中明確規(guī)定，建設(shè)單位等有利益關(guān)系的部門單位不能參與拆遷活動。

（六）完善“行政裁決”體制，取消強制拆遷

《條例》中規(guī)定的房屋征收部門也就是政府既是補償主體也是拆遷當事人，那么政府享有裁決權(quán)就不合理了。因此，法律規(guī)定的事項和被征收人對征收決定不服的情況才能申請行政裁決，還可以提起行政訴訟和行政復(fù)議。此外，為了維護被征收者的權(quán)益，防止強制拆遷激發(fā)政府與公民的矛盾，所以不保留政府強行拆遷的權(quán)利。

二、國有土地房屋征收與補償法律制度的局限性

盡管《國有土地房上房屋征收與補償條例》的頒布，進一步規(guī)范并具體規(guī)定了一些內(nèi)容，但是仍存在一些問題需要進一步完善。

集體土地房屋征收未納入規(guī)定。《條例》中只保障了國家土地上房屋征收規(guī)范內(nèi)容，卻忽略了城中村集體土地的征收，集體土地和國有土地的性質(zhì)都是為了公共利益，但是房屋征收問題被區(qū)別對待，而沒有確立統(tǒng)一的法律法規(guī)。

償價格是國有土地房屋征收中最受關(guān)注的問題，《條例》中雖然規(guī)定評估機構(gòu)由被征收人選擇，但是最后的評估費用都是由房屋征收部門出資，因此，評估結(jié)果存在“泡沫”，難以達到真正的公平公正。

土地使用權(quán)的相關(guān)補償沒有在《條例》中明確規(guī)定，而且只對房屋所有權(quán)者進行了賠償，承租人作為受害者，沒有對其給予一定的補償，只能通過合同法來維護自身權(quán)益；搬遷過程中，執(zhí)行力度有待完善，《條例》中規(guī)定了防止政府的強制征收權(quán)利，但是遇到特定情況和緊急需要時，就會因此耽誤拆遷進程。

三、結(jié)束語

總而言之，《國有土地房上房屋征收與補償條例》的頒布雖然一定程度上完善革新了征收補償制度，一定程度上避免了糾紛，但是法律治理是一個長期的過程。《條例》中部分補償價格、承租人補償機制和行政訴訟等相關(guān)機制還不夠完善，這些問題都會影響公平公正，不利于維護社會穩(wěn)定。因此，新《條例》是我國法治的進步，在此基礎(chǔ)上，國有土地房屋征收與法律制度有待進一步完善。

參考文獻：

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[2]路天飛.國有土地上房屋征收補償范圍及程序的完善[D].吉林大學(xué)，2014

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一、征收對象范圍的界定

觀點一：征收范圍局限于城市規(guī)劃范圍內(nèi)的集體土地，主要為城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部的集體土地。觀點二：除上述范圍外，包括城市規(guī)劃范圍外，為軍事設(shè)施、公路、鐵路、水利設(shè)施等公益性質(zhì)的建設(shè)需要將集體土地收歸變?yōu)閲型恋氐姆秶Ｓ^點三：拆遷行為完全消失，所有集體土地變?yōu)閲型恋氐男袨榫缍檎魇铡?/p>

筆者傾向于觀點三，現(xiàn)行的《土地管理法》和《物權(quán)法》中均未出現(xiàn)拆遷，僅出現(xiàn)征用及征收。為了和上位法一致，更為了符合群眾抵制拆遷的呼聲，拆遷將會退出歷史舞臺，相關(guān)行為將全部界定為征收。

二、征收行為依據(jù)是否僅為公益性建設(shè)需要

觀點一：《國有土地上房屋征收與補償條例》中明確“為了保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益的需要，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定。”其中列舉了征收的六種行為，集體土地可參照國有土地征收條例劃定僅公益性建設(shè)可征收。這也符合《物權(quán)法》第42條的規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”。觀點二：集體土地征收的依據(jù)不僅僅是公共利益的需要，還包括城市規(guī)劃范圍內(nèi)的城市建設(shè)和城市開發(fā)。

筆者傾向于觀點二，工業(yè)化及城市化發(fā)展需要擴大城區(qū)范圍，需提供土地供其發(fā)展。工業(yè)產(chǎn)業(yè)將會逐漸搬離城市中心區(qū)，逐步向城市擴散，最終會擴散到城市周邊的集體土地，國家一定要為工業(yè)發(fā)展提供最基本的生產(chǎn)條件——場地。城市化發(fā)展可以集約利用現(xiàn)有城區(qū)土地，但國有土地征收條例相關(guān)法文致使非公益性質(zhì)的城建開發(fā)很難開展，因此集體土地征收條例勢必要為城市化擴張?zhí)峁┛尚兄贰?/p>

雖然集體土地征收條例一旦將城市規(guī)劃納入征收前提之一，將與《物權(quán)法》抵觸。但《物權(quán)法》范圍涵蓋過大，實際操作中主要依據(jù)相關(guān)下位法條文；而且集體土地征收條例的出臺本身就會引發(fā)原有法律條文的修訂工作和具體實施規(guī)范的制定，征收條例推遲出臺的原因之一也是相關(guān)法規(guī)的修訂、重新制定及撤銷工作。因此，盡管將城建開發(fā)納入集體土地征收條例會與《物權(quán)法》沖突，但筆者依然傾向于將此條例納入城市建設(shè)的需要。

三、補償組成范圍構(gòu)成

1.現(xiàn)行補償組成范圍

《中華人民共和國土地管理法》和《物權(quán)法》均明確規(guī)定征收集體所有的土地，應(yīng)當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用。

集體土地所有權(quán)歸村鎮(zhèn)集體，因此土地補償費歸村鎮(zhèn)集體，安置補助費一般也歸村鎮(zhèn)集體，專款專用于失地農(nóng)民的安置。征收農(nóng)用地的情況下農(nóng)戶直接得到附著物和青苗補償，征收宅基地的情況下農(nóng)戶直接得到附著物即房屋補償，占用的宅基地補償方式和價格一般由各省市制定相關(guān)規(guī)定。北京市依據(jù)《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》和《北京市宅基地房屋拆遷補償規(guī)則》使用宅基地區(qū)位價補償農(nóng)戶被占用的宅基地。

2.爭議的焦點問題及觀點

《國有土地上房屋征收與補償條例》確定的補償范圍包括：被征收房屋價值的補償、因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償、因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補償、補助和獎勵。而且，該條例明確規(guī)定被征收人可以選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換也可以選擇貨幣補償。

現(xiàn)行的集體土地拆遷補償組成的范圍與現(xiàn)行的國有土地征收補償組成范圍大相徑庭，集體土地上征收補償?shù)慕M成是借鑒國有土地上征收補償構(gòu)成，還是沿用《中華人民共和國土地管理法》和《物權(quán)法》中的補償構(gòu)成思路？針對國有土地上征收不涉及的安置問題、被征收的宅基地補償問題和補償款中歸屬于村鎮(zhèn)集體部分的管理和使用問題如何解決？

筆者認為：補償?shù)慕M成會借鑒國有土地征收條例補償范圍構(gòu)成，并且涵蓋國有土地征收條例中沒有的安置費和青苗補償，但可能會以新的名稱出現(xiàn)；條例可能會參照城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老金方式將安置補助費對接為社會保障費用或者安置保障費用，讓失地農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金；歸屬于村鎮(zhèn)集體的補償款的管理和使用問題，此次征收條例不一定能做出具體規(guī)定，主要原因是各地地方性差異較難統(tǒng)一，可能會明確原則性指導(dǎo)方向；條例會明確被征收農(nóng)戶可以選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換也可以選擇貨幣補償。

四、被征收人除被征收宅基地之外另有宅基地如何補償

由于我國法律規(guī)定宅基地只能每戶一處，但是歷史原因造成部分農(nóng)戶可能有一處以上宅基地。農(nóng)戶宅基地被征收后，會出現(xiàn)以下幾種情況：1.被征收人宅基地被征收后，他處有宅基地；2.被征收人宅基地被征收后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織能為被征收人重新調(diào)整安排宅基地；3.被征收人宅基地被征收后，他處沒有宅基地且農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不能為被征收人重新調(diào)整宅基地。針對上述三種可能情況，集體土地征收條例如何處理？

觀點一：借鑒《江蘇省集體土地上房屋征收與補償辦法》，被征收人住宅被征收后，他處有宅基地或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織能為被征收人重新調(diào)整安排宅基地的，對集體土地上被征收房屋的補償按房屋重置價格結(jié)合成新給予補償。觀點二：不考慮被征收人他處是否有宅基地，被征收人住宅被征收后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織能為被征收人重新調(diào)整安排宅基地，對集體土地上被征收房屋的補償按房屋重置價格結(jié)合成新給予補償；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不能為被征收人重新調(diào)整安排宅基地的，征收人需提權(quán)調(diào)換房屋，放棄產(chǎn)權(quán)調(diào)換的被征收人，除去房屋重置成新價格補償之外另獲得宅基地補償價格。

筆者認為：部分被征收人擁有一處以上宅基地，是歷史原因造成的歷史問題，只要是合法取得的就不能追溯。另外，筆者傾向性認為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織能為被征收人重新調(diào)整安排宅基地的，按房屋重置價格結(jié)合成新給予補償；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不能為被征收人重新調(diào)整安排宅基地的，征收人需提權(quán)調(diào)換房屋，放棄產(chǎn)權(quán)調(diào)換的被征收人，另獲得宅基地補償價格，宅基地補償價格以區(qū)位價或者估價規(guī)范技術(shù)標準或者其他計算標準及名目發(fā)放。

五、評估規(guī)范依據(jù)及價格

1.評估規(guī)范依據(jù)

已有的評估規(guī)范包括：《房地產(chǎn)估價規(guī)范》、《城鎮(zhèn)土地分等定級規(guī)程》、《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》、《農(nóng)用地分等規(guī)程》、《農(nóng)用地定級規(guī)程》和《農(nóng)用地估價規(guī)程》。目前，國有土地上的評估適用《房地產(chǎn)估價規(guī)范》、《城鎮(zhèn)土地分等定級規(guī)程》、《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》；集體土地上的評估適用《農(nóng)用地分等規(guī)程》、《農(nóng)用地定級規(guī)程》和《農(nóng)用地估價規(guī)程》。

選擇什么評估規(guī)范的核心問題是依據(jù)被征土地原用途、原質(zhì)量進行估價還是按照規(guī)劃所確定的征收后用途進行估價，是按照征收前的集體土地估價，還是按照征收后的國有土地估價。對此，江蘇省進行了試點研究，出臺了《江蘇省集體建設(shè)用地上房屋征收與補償辦法》，規(guī)定針對城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地征收，根據(jù)《房地產(chǎn)估價規(guī)范》對被收購房屋的價值進行評估，按照征收后的用途進行估價。目前，其他地區(qū)均未明確依據(jù)《房地產(chǎn)估價規(guī)范》評估集體土地，通常制定一套新的標準進行賠補，例如北京市、杭州市。

《國有土地上房屋征收與補償條例》的配套條文《國有土地上房屋征收評估辦法》，雖未明確估價規(guī)范為《房地產(chǎn)估價規(guī)范》，但其第13條“注冊房地產(chǎn)估價師應(yīng)當根據(jù)評估對象和當?shù)胤康禺a(chǎn)市場狀況，對市場法、收益法、成本法、假設(shè)開發(fā)法等評估方法進行適用性分析后，選用其中一種或者多種方法對被征收房屋價值進行評估”；其實，這已經(jīng)明確了估價技術(shù)的參照體系為《房地產(chǎn)估價規(guī)范》。

那么集體土地的估價規(guī)范體系會參照已有六個規(guī)程規(guī)范的哪一個？

筆者認為處理的方法有兩種：或參照《國有土地上房屋征收與補償條例》利用市場法、收益法、成本法、假設(shè)開發(fā)法等評估方法進行適用性分析后，選用其中一種或者多種方法對被征收房屋價值進行評估，但不會明確按照國有土地還是按照集體土地評估這類敏感問題；抑或提出新的名稱，出臺相應(yīng)的集體土地上房屋征收評估辦法，提出新的評估技術(shù)方法。

2.與國有土地是否同地同價

集體土地征收最大的爭議是：是否做到農(nóng)村集體土地和城市國有建設(shè)用地同地同價或者換句話說同房同價，按國有土地上被征收類似房地產(chǎn)進行評估？

對此，現(xiàn)有的各地政策千差萬別。江蘇省進行了試點研究，出臺了《江蘇省集體建設(shè)用地上房屋征收與補償辦法》，其中規(guī)定針對城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地征收，被征收人選擇貨幣補償或者原址產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，根據(jù)同房同價原則，按國有土地上被征收類似房地產(chǎn)的市場價格進行評估。但江蘇省同房同價的規(guī)定中與宅基地擁有處數(shù)掛鉤。

集體土地征收條例是否會明確提出集體土地與國有土地同地同價？

筆者認為：我國現(xiàn)行土地制度確定土地制度分全民所有制和集體所有制，城市市區(qū)的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。集體土地征收條例可能不會明確同地同價，避免與土地制度和現(xiàn)行法律相抵觸，但集體土地征收條例的出臺必將引起集體土地上被征收人獲得更多的補償價款。

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【關(guān)鍵詞】聽證程序；公信力；責任追究制

一、我國農(nóng)村現(xiàn)行土地征收聽證存在的問題

（一）土地征收聽證沒有明確的憲法和法律依據(jù)，立法層級過低

我國憲法規(guī)定公民個人的合法財產(chǎn)受到法律的保護，物權(quán)法也規(guī)定公民的個人私有財產(chǎn)不可侵犯。土地的所有權(quán)雖然不是歸農(nóng)民個人所有，但是作為在承包期內(nèi)農(nóng)民擁有使用權(quán)的最重要的生產(chǎn)資料——土地對農(nóng)民的意義是其他任何財產(chǎn)都無法取代的，但是由于我國法治處于發(fā)展階段，對土地及其附著物的保護的規(guī)定還分散在各個法律法規(guī)中，還沒有一部專門的法律針對土地權(quán)利尤其是保護農(nóng)民土地利益的保護。2011年1月21日，國務(wù)院公布了新修改的《國有土地上房屋征收與補償條例》，加強了對城市居民房屋權(quán)的保護，進一步維護了城市居民的合法權(quán)利。但是對于補償標準更低、征收范圍更多的農(nóng)村集體土地的征收補償法律還沒有出臺。較低層次的立法造成了立法的不統(tǒng)一和權(quán)威行較低，也造成我國土地聽證立法隨意性較強，部門法規(guī)沖突時常顯現(xiàn)，嚴重損害法律的威嚴、造成聽證規(guī)定的脫節(jié)，使其更無法的到應(yīng)有的重視。

（二）土地征收聽證的范圍狹窄

現(xiàn)行的土地征收聽證不包括征收目的。根據(jù)《國土資源聽證規(guī)定》及《征地公告辦法》的規(guī)定，我國現(xiàn)行的土地征收聽證的范圍僅限于征收補償安置。征收補償安置聽證的范圍，具體包括修改區(qū)域性征地補償標準的聽證、擬定擬征地項目的補償標準和安置方案的聽證。我國《國土資源聽證規(guī)定》并未對征地前置的征收決策等內(nèi)容進行是否舉行聽證進行規(guī)定，征收聽證范圍的狹小必然會對農(nóng)民的利益產(chǎn)生影響，同時農(nóng)民的發(fā)言權(quán)也被限制，而對于征收補償?shù)穆犠C由于也有種種限制，這也使聽證的維護公平的效果無法體現(xiàn)。

（三）土地征收聽證利益代表缺乏廣泛性及透明性

實行土地征收聽證的目的是為了聽取利益相關(guān)人意見和建議，進而論證征收決策的科學(xué)性和合理性。在聽證過程中選擇聽證利益代表尤為對維護農(nóng)民利益顯得非常重要，因為聽證利益代表是各個利益群體的代言人，他們在聽證會上可以把農(nóng)民以及其他利益相關(guān)人的意見反映給行政機關(guān)，從而對行政機關(guān)作出土地征收決策產(chǎn)生影響。當前，許多聽證會代表的選擇上都是既有政府部門負責人，又有社會上具有權(quán)威行的組織及專家代表，還有來自各行各業(yè)的群眾代表，這看起來利益代表具有不同群體的代表性，但是，如果這種代表性僅僅停留在人員的眾多與群體的多元表面層次上，那么就不能夠真正代表農(nóng)民及其他利益群體的利益，反而使真正的利益相關(guān)人的意見無法在聽證會上得到體現(xiàn)。

（四）土地征收聽證主持人缺乏獨立性

目前，我國《國土資源聽證規(guī)定》和《征地公告辦法》雖然規(guī)定了征收聽證主持人制度，但僅僅是規(guī)定聽證主持人在聽證員中產(chǎn)生及但須是聽證機構(gòu)或者經(jīng)辦機構(gòu)的有關(guān)負責人。這樣規(guī)定一方面可以避免聽證主持的不了解聽證內(nèi)容，另一方機關(guān)負責人能夠?qū)φ_的意見和建議能夠及時吸納。但是缺陷也是相當明顯的，最重要的就是聽證主持人缺乏獨立性，無法做到公正“第三人”。

二、農(nóng)村土地征收聽證問題的原因分析

（一）缺乏上位法的支持，造成土地征收聽證規(guī)則比較粗糙，內(nèi)容缺失

由于土地征收聽證在法律層面上沒有憲法和基本法的支持，我國至今沒有形成統(tǒng)一的土地征收聽證法律規(guī)定，僅僅存在國土資源部的規(guī)章中及部分地方性法規(guī)中。現(xiàn)行土地征收聽證的依據(jù)是國務(wù)院行政法規(guī)以及各部門的規(guī)章和地方政府制定的其他規(guī)范性文件，立法的不統(tǒng)一和層級過低使我國土地聽證規(guī)定隨意性較強，制度規(guī)定沖突時常顯現(xiàn)，這就造成了程序的不完善不規(guī)范，聽證規(guī)則操作性差，最重要的是給政府在土地征收過程中規(guī)避聽證程序創(chuàng)造借口，逃避聽證的約束。

（二）缺乏對土地征收聽證活動的監(jiān)督機制和責任追究制

首先，一般來說在土地征收聽證活動中，聽證主體包括聽證主持人和聽證參與人兩個部分。聽證主持人負責對主持雙方的聽證活動并對聽證現(xiàn)場進行引導(dǎo)，聽證參與人則圍繞土地征收焦點問題展開辯論。但是整個聽證活動中，缺乏公開、公平的其他組織和個人的介入監(jiān)督，沒有監(jiān)督的土地征收聽證能達到公平的效果會大打折扣。

三、完善我國農(nóng)村土地征收聽證的設(shè)想

（一）完善土地征收聽證的原則

完善土地征收的聽證的前提必須對土地征收的基本思想進行完善與規(guī)范，要不所有的完善措施都只是“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，而不能從根本上解決土地征收存在的種種問題。思想決定行動，因此必須重視對原則的重視，而不是簡單的從實際的措施出發(fā)去完善。從其中最重要的程序性原則上來看，在我國依法治國的的制度中，依法行政是其核心，政府的行為會對公民的利益會產(chǎn)生巨大的影響，因此對政府行為的規(guī)范與約束就具有很重要的意義。但現(xiàn)代法治國家，政府行政行為能得到約束、行政相對人的利益能夠得到保障，在很大程度上歸功于法律程序的完善。如果出現(xiàn)了政府行為沒有得到有監(jiān)督的約束的現(xiàn)象，就應(yīng)當梳理并審視其程序體制建設(shè)是否存在漏洞，這是一項極其重要的內(nèi)容。

（二）完善土地征收聽證保障制度建設(shè)

完善土地征收聽證不要僅僅從思想上健全，具體制度要也進行相對的完善，這樣才能保證土地征收聽證的全面建設(shè)和完善。包括保障農(nóng)民參與權(quán)的制度建設(shè)和完善全面的監(jiān)督救濟制度建設(shè)，以及完善土地征收具體程序等三個方面，如在完善征收程序方面可具體為第一，將聽證程序前置。在征地依法經(jīng)過政府審批通過前，土地征收部門要提前將公告內(nèi)容涉及征地的用途、位置、征地補償標準、安置途徑的告知相關(guān)農(nóng)民，？第二，完善公告內(nèi)容。目前我國關(guān)于土地征收聽證的《國土資源聽證規(guī)定》只是原則性地規(guī)定了征地應(yīng)進行公告，但對于公告的具體內(nèi)容事項、公告的具體程序缺乏明確規(guī)定。第三，完善聽證利益代表人與聽證主持人的選擇方式。當前應(yīng)該規(guī)定聽證主持人必須在聽證程序舉行前不得擅自接觸聽證雙方利益相關(guān)人，不得接受請客送禮等，更重要的是賦予他們相對的獨立地位，他們的升職與薪酬有法律來具體規(guī)定。

四、結(jié) 語

農(nóng)村土地征收是國家、地方政府、集體組織、農(nóng)民、開發(fā)商等各方的利益“博弈”，是一個現(xiàn)實的社會問題，這一問題的解決關(guān)系著社會公平、公正的實現(xiàn)和社會主義和諧社會目標的實現(xiàn)。現(xiàn)階段，作為行政程序法中的核心內(nèi)容即聽證制度，我國已在各項基本立法上等初步進行了規(guī)范管理和司法實踐。土地征收是土地管理中的核心內(nèi)容。在新的土地管理法出臺前，進一步對我國土地征收制度進行優(yōu)化，完善聽證制度是一個非常可行且必要的措施。

【參考文獻】

[1]朱光輝.我國土地征收聽證制度的反思與重構(gòu)[J].法制與社會，2009（31）.

[2]彭宗超著.聽證制度[M].清華大學(xué)出版社，2004.

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關(guān)鍵詞:房屋征收；制度管理；問題與對策

中圖分類號：TU8 文獻標識碼： A 文章編號：

引言：

城市房屋拆遷作為一個敏感又復(fù)雜的社會問題，由于涉及到公民私權(quán)利而備受關(guān)注，同時也需要得到廣大人民群眾的理解和支持。要把維護被征收人的利益作為立黨為公、執(zhí)政為民的大事來抓。不能因征收而降低老百姓的生活水平，要讓老百姓真正地感受到城市建設(shè)給他們帶來的溫暖和快樂。為此，我們要不斷探索房屋征收中的新情況、新問題，逐步規(guī)范征收行為，依法征收。本文結(jié)合2011年出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》就城市房屋征收中的若干問題加以分析，以求能夠豐富征收管理理論，指導(dǎo)征收管理實踐。

一、制約房屋征收進程的原因

1. 不寬松的社會環(huán)境

城市房屋征收，既有不容質(zhì)疑的法律法規(guī)，又有地方規(guī)章等政策依據(jù)，但是，理想與現(xiàn)實的反差、理論與實際的脫節(jié)，實在是一個不爭的事實。由于一些單位征收補償不到位、征收安置不落實，工作方法不當，加上一些被征收戶要求過高，滿天要價，造成因房屋征收引起的糾紛和集體上訪事件，影響著正常的生產(chǎn)生活秩序和社會的穩(wěn)定。

2. 不健全的權(quán)屬管理

城市房屋征收的矛盾和沖突的背后，其本質(zhì)反映的是利益問題。而不同的房屋性質(zhì)將使征收補償價格產(chǎn)塵天壤之別”。在房屋征收實施過程中，房屋權(quán)屬不清晰、房屋用途的不確定性是造成征收難的一大癥結(jié)之一。那些因歷史原因或城市管理不到位造成的，既無合法產(chǎn)權(quán)和土地使用證明，也無其他合法建房手續(xù)的房屋，還有已被規(guī)劃主管部門認定的違章建筑，在征收中其合法性待定，但大多數(shù)無證照房屋都是困難群眾的安身之所。另外，還有違反規(guī)劃用地、用地手續(xù)不全、欠交土地出讓金和規(guī)費、施工資料不全、無法竣工驗收、非法補辦用地手續(xù)等等，嚴重制約著房屋征收進程。

3． 待理順的管理體制

在以前的城市房屋拆遷管理中，我們一再強調(diào)要規(guī)范拆遷行為，依法拆遷。根據(jù)《行政許可法》第二條規(guī)定:“本法所稱的行政許可，是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其人事特定活動的行為”。顯然，房屋拆遷許可行為是一種行政行為，行政行為必須由行政機關(guān)作出。而在《國有土地上房屋征收與補償條例》公布實施之前，各地房屋拆遷管理辦公室均隸屬于建設(shè)部門或房管部門，拆遷管理辦公室的行政執(zhí)法主體資格不具備，因此，在實際操作中拆遷許可證的發(fā)放、拆遷聽證會的組織、拆遷的行政判決及違法拆遷的查處等都面臨著種種被動和尷尬的局面，這不僅與行政許可法的規(guī)定不符，而且也有悖于體制改革的潮流。2011年1月21日，國務(wù)院公布實施《國有土地上房屋征收與補償條例》，長期來倍受詬病的《城市房屋拆遷管理條例》被廢止，政府從以前的拆遷補償安置糾紛的裁決者變?yōu)榉课菡魇张c補償法律關(guān)系的當事人，直接與被征收人就房屋征收與補償安置問題進行協(xié)商并簽訂補償協(xié)議。此種法律關(guān)系主體結(jié)構(gòu)的變化被認為是對房屋征收法律關(guān)系客觀現(xiàn)實的一種真正意義的回歸，國有土地上的房屋征收與補償關(guān)系正逐步得到理順。

二、用科學(xué)發(fā)展觀端正城市發(fā)展上的指導(dǎo)思想

要承認，城市房屋征收中的種種矛盾和困難，是同房屋征收的力度過大有關(guān)的。而征收力度過大，同城市發(fā)展思想上的急于求成有直接的聯(lián)系。思想上的急于求成，總體上說出于盡快改變城市面貌的良好愿望。但是，需要以科學(xué)發(fā)展觀來糾正、來統(tǒng)領(lǐng)，應(yīng)把握三個方面。

1. 城市發(fā)展和房屋征收的動機(目的)是造福于民，而不是其他，比如說首先是為了城市的美觀、發(fā)展規(guī)劃的實施、GDP的增長等。城市的美觀、發(fā)展規(guī)劃的實施、GDP的增長等都是需要的，但只是服從于造福于民這個首要目的。當同造福于民這個目的相矛盾的時候，其他的要求要讓位或暫時讓位。同時，造福于民是全局和局部的統(tǒng)一長遠和當前的統(tǒng)一。城市房屋征收不僅是要造福于城市全體，也要造福于被征收人;不僅要有利于長期發(fā)展，也要兼顧眼前的現(xiàn)實利益。一定要防止以全局的需要忽略或否定局部人群的利益，防止以長遠利益來忽略或否定眼前利益。以全局利益和長遠利益為理由忽略局部利益和眼前利益，是工作中最容易犯的常見病，在城市房屋征收中也屢見不鮮，是特別需要防范的。

2. 城市發(fā)展和房屋征收的動機(目的)是造福于民，它的過程和結(jié)果也要達到此一目的，使動機、過程和結(jié)果三者統(tǒng)一。

3. 城市發(fā)展和房屋征收的進度，不僅要同客觀需要相適應(yīng)，還要同客觀條件的可能相適應(yīng)。之前，地方政府為吸引外資和增加土地財政，形成了惡性競爭、盲目征收的現(xiàn)象。在這種情況下，房屋征收的強度理應(yīng)放緩。但是，某些城市為做表面文章，樹立形象工程，繼續(xù)大興征收之風，導(dǎo)致后續(xù)資金投入跟不上，造成安置工作嚴重滯后，就是典型的不顧客觀條件違背科學(xué)發(fā)展觀的行為。

三、房屋征收管理中，要善于利用法律武器和借助法律手段

房屋征收過程實質(zhì)上是一次利益重新分配的過程，尤其涉及財產(chǎn)權(quán)的調(diào)整和分配，在多方面需要法律部門介入，依法征收是保證征收質(zhì)量和速度的有效武器。主要的做法有:

征收之前的法律宣傳

在征收之前進行充分的法律宣傳，包括征收過程中涉及的征收條例、征收的法律依據(jù)、房屋征收部門和被征收人的權(quán)利義務(wù)、糾紛發(fā)生的處理程序、行政訴訟和行政仲裁程序內(nèi)容等，應(yīng)該由專職的法律人員進行此項工作，使被征收人從心理上接受征收帶來的變化，讓被征收人充分了解自己的權(quán)利和責任，明明白白配合征收。

2. 在征收過程中的法律保障

在房屋征收過程中經(jīng)常會遇到征收滯留戶、上訪專業(yè)戶、生活困難戶等特殊群體，以及因不能按時回遷、安置房不符合標準等損害被征收人利益的現(xiàn)象，在征收過程中的政策執(zhí)行情況、落實政策情況、合同不能兌現(xiàn)等情況，都需要有充分的法律依據(jù)和政策尺度，在合適的環(huán)節(jié)應(yīng)該請有關(guān)法律部門提供法律保障，依法征收。

3. 征收過程中的法律介入

每一個房屋征收項目，應(yīng)該聘請征收律師提供全程法律咨詢和法律服務(wù)，尤其是涉及有產(chǎn)權(quán)糾紛的房屋、有遺留問題未解決的房屋、涉外財產(chǎn)和無主財產(chǎn)、特殊房產(chǎn)、處于訴訟過程中的房屋等情況，有專職的法律顧問可以免除許多法律隱患，使征收工作經(jīng)得起被征收人的法律考驗，減少上訪行為的出現(xiàn)。

四、堅持依法征收，規(guī)范解決征收矛盾

在《拆遷條例》中，將拆遷補償安置協(xié)議視為民事合同，房屋拆遷當事人對房屋拆遷補償安置達不成協(xié)議的，拆遷當事人可以向房屋拆遷主管部門申請裁決，裁決不執(zhí)行的，由拆遷主管部門向市、區(qū)、縣人民政府申請強制執(zhí)行。協(xié)議簽訂后一方不履行的，通過申請仲裁和民事訴訟解決。《拆遷條例》的規(guī)定完全體現(xiàn)了民事合同糾紛的解決思路。與之相對，《征收與補償條例》對房屋征收補償協(xié)議得不到履行的糾紛解決途徑規(guī)定了與《拆遷條例》不同的機制。取消了選擇仲裁的規(guī)定，而只是規(guī)定在補償協(xié)議訂立后，一方當事人不履行補償協(xié)議約定的，另一方當事人可以依法提訟；取消了行政裁決和行政強制拆遷等一系列不合理制度，明確了“先補償、后搬遷”， 從制度上保證了征收、補償工作的規(guī)范化，保護了被征收人的合法利益。

據(jù)上分析，《征收與補償條例》中的房屋征收補償協(xié)議與《拆遷條例》中的拆遷安置補償協(xié)議在締約主體、目的以及糾紛解決機制等方面都有質(zhì)的區(qū)別，在糾紛的處理方式上也作出新的規(guī)定，在今后的房屋征收實施過程中，應(yīng)按照《征收與補償條例》規(guī)范解決爭議和矛盾。

五、轉(zhuǎn)變工作作風，樹立良好形象

房屋征收屬利益再分配，涉及到千家萬戶的切身利益，也是被征收群眾最關(guān)心、最實際、最容易引發(fā)各種矛盾的焦點問題，它從一個側(cè)而體現(xiàn)了工作作風的好壞和工作水平的高低。在征收管理過程中，轉(zhuǎn)變工作作風在一定程度上有利于矛盾的化解，促使工作水平提高。我們只有保持優(yōu)良的工作作風，才會得到廣大被征收群眾地理解和支持，使這項工作有序推進;反之就會遭到部分征收群眾的抵觸，使工作受阻。為此我們要急群眾所急，想群眾所想，以群眾利益為我們工作的立腳點，從而樹立起征收工作者的良好形象。

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關(guān)鍵詞：集體土地 征收探討

集體土地征收是指國家為公共利益的需要，通過法定程序，將原屬于農(nóng)民集體所有的土地征為國有的行為。近年來，隨著國家經(jīng)濟建設(shè)的不斷發(fā)展，建設(shè)項目用地已經(jīng)從原來的使用國有存量建設(shè)用地，擴展到農(nóng)村集體土地，隨之而來，農(nóng)村集體土地的征收問題便提到了重要的日程。土地是不可再生資源，農(nóng)村的土地更具有雙重性質(zhì)，它不光是生產(chǎn)資料，還是社會保障，被征用的土地越多就意味著農(nóng)民的生存田越少。筆者是一名基層的土地工作者，工作中頗多接觸，對集體土地征收其工作中存在的一些相關(guān)問題和大家一起探討。

一、當前土地征收制度需要完善的幾點看法

（一） 對土地征收權(quán)界定的不嚴謹

《中華人民共和國憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”《中華人民共和國土地管理法》第 2 條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征收或者征用并給予補償。”實際上，現(xiàn)在的土地征收已被擴大到經(jīng)濟建設(shè)，且大多數(shù)的土地征收都是各類項目建設(shè)需要，因此就出現(xiàn)了法律意義與實際操作的偏離，就存在法律界定的不嚴謹。

（二） 土地征收補償標準和范圍不盡合理

1、補償標準和范圍缺乏足夠的法律依據(jù)

按照目前的土地征收制度，實際上是土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，即由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小，F(xiàn)行法律規(guī)定是按照平均產(chǎn)值的倍數(shù)來計算的。一方面這種制度受多種因素的影響，如市場、土地用途、地區(qū)差異、種植條件等。另一方面按照法律規(guī)定集體土地征收基本是單方強制性的，被征收單位不得拒絕，體現(xiàn)不出農(nóng)村集體組織作為土地所有權(quán)人的法律地位。

2、征地補償范圍小、標準低

從現(xiàn)行的法律法規(guī)來看，單對土地征收的補償范圍一般限于土地補償費、安置補助費，這樣的補償范圍在土地市場發(fā)展的今天遠遠彌補不了農(nóng)民失去土地的損失。

3、安置補助費過低，解決不了勞動力安置問題。

現(xiàn)階段的安置補償，一種是社會保障措施，即對被征地農(nóng)民采取社會保障安置的方式，由政府、農(nóng)村經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人三者共同承擔。但是由于補償標準較低一是存在補償費不足以支付保險費；二是即便支付了保險費后，在沒到領(lǐng)取保險金階段，即沒有土地收益也沒有保險金，這期間沒有生活來源。還有一種安置就是企業(yè)安置，而企業(yè)現(xiàn)在都是自負盈虧的市場經(jīng)濟主體，企業(yè)有自主與勞動者簽訂勞動合同的自由，強行向企業(yè)安排勞動力顯然干了企業(yè)的用工自，這樣的結(jié)果是被安置農(nóng)民的就業(yè)權(quán)利根本無法得到保障。

（三） 土地征收程序不規(guī)范，缺乏民主

《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款規(guī)定：市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準的征用土地方案，會同有關(guān)部門擬定征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。而事實上在征收土地的過程中，法律法規(guī)的實施與實際工作不銜接，補償一方與被補償一方之間利益沖突很多，操作起來非常棘手，這也是近年來土地上訪案件逐漸增多的原因之一。

二、對農(nóng)村集體土地征收的幾點建議

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目前，我國的農(nóng)村土地管理中存在著一些問題制約著農(nóng)村土地資源的合理利用，使得農(nóng)民的土地權(quán)益受到損害，引起農(nóng)民的一些不滿。下面從一些土地利用不規(guī)范不合理的內(nèi)容來對問題進行詳細地說明。

第一，集體經(jīng)濟的質(zhì)量不夠高，土地利用率比較低。根據(jù)我國的《憲法》和《土地管理法》中有關(guān)于農(nóng)村土地歸屬權(quán)的相關(guān)規(guī)定，其中說明農(nóng)村土地的所有權(quán)是屬于集體的。而集體是一個較為復(fù)合的概念，它使得土地是歸農(nóng)民所共用的，但農(nóng)民又不能自主地決定土地的使用，也不能對土地進行隨意地處置。在農(nóng)村實施了稅費改革等制度后，集體的經(jīng)濟模式使得農(nóng)民的收入較之前有一些降低，很多農(nóng)民在土地上得到的收入也僅僅是靠農(nóng)作物來實現(xiàn)，這些收入勉強只夠他們的基本生活而并不能使其生活質(zhì)量有很好的改善，農(nóng)民種地的積極性不高。因此現(xiàn)在越來越多的人選擇將土地承包給他人而自己選擇外出打工或者做生意。還有一些地方有土地外包的情況，即從農(nóng)民那里以便宜的價格承包土地之后再將其進行高價的轉(zhuǎn)讓，從中謀取暴利。這些都使得農(nóng)民的土地權(quán)益受到損害。

第二，土地過戶流程還有一些問題需要優(yōu)化。根據(jù)目前的相關(guān)流程，土地在流轉(zhuǎn)的過程中農(nóng)民很難通過正常的途徑使自己獲得更多的利益。農(nóng)民在土地經(jīng)營的過程中主要受到國家政策的引導(dǎo)，集體經(jīng)濟的環(huán)境使得在土地承包合同中農(nóng)民的權(quán)益不能得到很好的落實。因此在目前，農(nóng)村很多的土地管理干部會利用這一點將大筆的土地轉(zhuǎn)讓金收入自己的腰包，而農(nóng)民只得到很少的一部分，使農(nóng)民的利益受到極大的損失。這也是農(nóng)村土地管理中存在的重點問題。

第三，在征地的過程中存在一些不合理的現(xiàn)象。農(nóng)村的土地征用程序要按照相關(guān)的政策來執(zhí)行，但很多的農(nóng)村干部并不遵從相關(guān)的規(guī)定來進行，反而克扣農(nóng)民的土地征收所得款。農(nóng)民對于這一現(xiàn)象有很大的不滿，希望這一問題能夠得到有效的解決。

2.我國現(xiàn)在的土地管理法存在的一些問題

之前論述的農(nóng)村土地管理中存在的一些問題，在我國的土地管理法都沒有具體的規(guī)范，這也使得這一問題解決起來較為困難，很難有一個嚴格的標準去保障農(nóng)民的土地權(quán)益。目前土地管理法中所存在的一些問題主要表現(xiàn)為：第一，對權(quán)力的規(guī)定缺乏相應(yīng)的說明。比如土地法中規(guī)定財產(chǎn)在進行分配的時候要按照所有人的利益來進行分配，這一規(guī)定是為了解決土地權(quán)力中存在的限制問題。但是在實際的操作過程中，由于我國的土地使用權(quán)是集體使用權(quán)，集體土地的最終處置權(quán)是屬于國家的。這就剝奪了農(nóng)民集體土地的出讓權(quán)，使得農(nóng)民集體所應(yīng)享受的收益不能得到落實，全部流入國庫。第二，根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，當國家為了公共利益而需要對土地進行征用的時候給予一定的補償。但是在法律中卻并沒有對“公共利益”進行明確的說明。這就使得只要取得了土地征收的批文，無論其用途是什么，均認為是符合“公共利益”的，這一法律條款被濫用。《土地管理法》和《物權(quán)法》中規(guī)定的征收土地的補償是十分少的，一旦農(nóng)民的土地被征收，補償款完全不能保障農(nóng)民的生活，再加上一些部門既是權(quán)利部門又是土地征收方，這使得其根本不會考慮農(nóng)民的利益，而一味地去鉆法律的空子，減少對農(nóng)民土地的補償，使得土地被征收的農(nóng)民的權(quán)益被大大的損害。第三是對集體土地被征收的農(nóng)民相關(guān)的救濟政策沒有落實到位。在法律中規(guī)定了如果土地的被征收者對于補償?shù)臉藴视袪幾h可以經(jīng)由縣級人民政府協(xié)調(diào)，如果協(xié)調(diào)不成功可以由人民政府進行裁決，但是在實際的操作過程中，縣級的人民政府根本沒有依法設(shè)立協(xié)調(diào)機構(gòu)來專門解決土地征收補償標準爭議的案例。因此這項條款就形同虛設(shè)，并沒有起到保護土地被征收者的權(quán)益。

3.改變農(nóng)村土地管理中問題的相關(guān)對策

3.1依法行政，落實政策

土地管理法的中相關(guān)權(quán)利能否得到落實很大程度上取決于干群關(guān)系是否緊密。因此要加強對農(nóng)村干部相關(guān)法律知識的培訓(xùn)，提升其政治覺悟，使其在工作中努力做到依法行政，運用自己手中的權(quán)利為百姓的利益和人民的富裕盡自己的一份力。政策的落實可以使得廣大農(nóng)民的權(quán)益得到保障。

3.2努力落實農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理制度

要在農(nóng)村地區(qū)普及土地承包法的相關(guān)規(guī)定，采用多種方法和形式使農(nóng)民了解土地承包經(jīng)營管理的制度，從而使得他們對國家的土地政策更加了解，更好地利用法律來維護自己的權(quán)益，同時也明確自己的義務(wù)。對農(nóng)村的干部要加強法律法規(guī)的教育，提升其法律的意識，使其工作做到有法可依，依法行政，這樣就可以使其轉(zhuǎn)變工作的思想，端正作風，更好地維護農(nóng)民的利益。對于土地承包，要以穩(wěn)定和健全的承包關(guān)系為前提，做到有償、自愿并且依法進行土地承包，并不斷地探索新的機制，使得土地的流轉(zhuǎn)更加順暢同時使農(nóng)民的土地利益更加有保障。

3.3做到保護耕地和發(fā)展經(jīng)濟兩手抓

現(xiàn)在，我國越來越意識到農(nóng)村土地管理的重要性，加大了土地管理的力度。因此，在這樣的大環(huán)境下，我們要努力做到既保護耕地又發(fā)展經(jīng)濟，轉(zhuǎn)變原有的傳統(tǒng)思想，與時俱進來給農(nóng)民創(chuàng)造更多的利益，使其生活更加有保障。要積極地開發(fā)新的耕地，并加大對舊城以及老村的改造力度，將閑置的基地充分地利用起來，努力使得農(nóng)村土地的利用率得到提高。

3.4提高土地補償?shù)臉藴?/p>

目前征收農(nóng)村的土地補償標準太低，并且土地增值分配非常的不合理，這使得廣大的農(nóng)民利益受到損害，引起極大的不滿。同時土地補償標準太低也導(dǎo)致現(xiàn)在大量的耕地被人以極低的代價征用，造成耕地的大量減少。為了解決這一問題要盡快提高土地補償標準，出臺一些政策給予農(nóng)民合理的補償。在對土地補償標準進行計算時，除了要考慮到征地前幾年糧食作物的價值外還要考慮到土地這一重要資源的市場價值。將補償?shù)姆峙錂C制進行適當?shù)母母铮沟眉w和農(nóng)民個人所享有的補償比例在一個較為合理的范圍內(nèi)。對于農(nóng)民應(yīng)該享有的補償費要直接分到農(nóng)民的手里，避免層層分撥層層被克扣的情況發(fā)生。對于耕地征收要采用慎重的態(tài)度，堅持科學(xué)的發(fā)展觀，不能僅僅為了招商而大量地征收土地導(dǎo)致農(nóng)民失業(yè)，生活失去保障。

篇8

關(guān)鍵詞：“城中村”改造；土地征收補償

一、“城中村”改造概述

1.土地的城市化

因歷史的緣故，城中村中存在的土地形式包括集體土地、承包制土地與宅基地等。盡管部分的土地與宅基地己經(jīng)被城市化，然而農(nóng)村的存在仍然沒有改動。在城中村改造的過程中，必須將集體土地、承包制土地與宅基地等城中村的土地，轉(zhuǎn)變成城市建設(shè)的用地，這樣將會為城市的發(fā)展建設(shè)與提升城市化水平等目標的實現(xiàn)做好充足的準備工作。

2.居住環(huán)境的城市化

按照城市規(guī)劃的要求和標準切實改善人居的環(huán)境質(zhì)量、提高城市形象。同時，保護好歷史文化和古跡等，切實做好周邊環(huán)境友好型工作，與城市融為一體。

3.生存生活方式的城市化

城中村雖占據(jù)著一定有利的地理位置，但村民在本質(zhì)的生活與思維方式方面發(fā)生改動變化的事例較少，導(dǎo)致其生活社交居住等相關(guān)方式和城市整體的基調(diào)不和諧，且城中村公共綠化、學(xué)校、醫(yī)療健康與公共服務(wù)等相關(guān)配套的基礎(chǔ)設(shè)施也不齊全，市政配套設(shè)施不全面不完整，“臟、亂、差”的城中村的總體形象比較嚴峻，須將城中村進行全面改造更新，才能使得其本質(zhì)的生存生活方式進行根本性的轉(zhuǎn)變[1]。

4.規(guī)劃發(fā)展管理的城市化

對城中村的規(guī)劃和管理比較滯后或置之不管，是形成其現(xiàn)狀的直接原因。因此，在城市化進程中，必須對城中村實行更新改造，進而促使其能真正融入進城市當中，成為城市的一員。城中村的改造須遵從相關(guān)的城市總體規(guī)劃規(guī)定與相應(yīng)的規(guī)劃管理程序和制度等。

二、“城中村”改造中土地征收補償制度存在的問題

1.“城中村”房屋拆遷的補償依據(jù)不明確

按照我國的現(xiàn)行法律規(guī)定，“城中村”改造的房屋拆遷補償?shù)闹苯臃梢罁?jù)是《土地管理法》第四十七條，但是《土地管理法》中規(guī)定的征收土地的補償標準并不能完全適用于“城中村”房屋的拆遷補償問題，并且其中規(guī)定的征收耕地的補償與征收宅基地的補償是不能相提并論的。[3]另外，《土地管理法》第四十七條關(guān)于補償標準的規(guī)定，主要是針對國家重點工程建設(shè)征收集體土地，并且是為了保護農(nóng)民集體的利益而不是個人利益而制定的。

2.補償?shù)闹黧w不明確

從《西安市城中村改造管理辦法》第三十三條、三十四條中可以看出，“城中村”改造的主體拆遷人，同時也是拆遷補償?shù)闹黧w。

根據(jù)建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)順序，拆遷人不是自被拆遷人處獲得建設(shè)用地使用權(quán)，而是從國家土地管理部門出讓獲得，那么國家土地管理部門應(yīng)當先行收回己經(jīng)出讓給他人的建設(shè)用地使用權(quán)，并為相應(yīng)補償及退還出讓金，因此補償人應(yīng)當是國家而不是開發(fā)商或領(lǐng)取拆遷許可證的其他人[4]。

西安市“城中村”房屋拆遷的許可證是頒發(fā)給區(qū)“城中村”改造辦公室的，但是在區(qū)“城中村”改造辦公室并沒有對被拆遷者進行補償，而是由房地產(chǎn)開發(fā)商進行補償。

三、“城中村”改造中土地征收補償出現(xiàn)問題的原因分析

（一）立法上的缺失

對于土地征收補償費用的分配，國土資源部、農(nóng)業(yè)部及最高人民法院都有部門規(guī)章、司法解釋進行規(guī)范和指導(dǎo)，但由于制定的部門不同，側(cè)重點不同，各個條文之間存在許多不一致的情況。這導(dǎo)致作為最基層的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不知道究竟該如何適用法律法規(guī)來進行“城中村”土地征收補償工作。如前文所述，政府劃撥的土地征收補償費主要給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，那么之后征地補償費用能否合理地分配給失地的農(nóng)民？如何才能合理地分配？這些問題，法規(guī)當中沒有具體的說明，也沒有任何限制性的規(guī)定。在法規(guī)政策缺失的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織只能按照本村的實際情況自行制定分配方案。這樣農(nóng)村集體經(jīng)濟組織就擁有了更大的自由決定權(quán)，進而容易造成補償費用分配的混亂現(xiàn)象，也埋下了社會矛盾的隱患。

（二）法律和政策貫徹不到位

近年來，隨著全國各大中小城市改造“城中村”行動的不斷開展，國家對各地的土地征收管理工作日益重視。2010年至2011年間國務(wù)院陸續(xù)出臺了《關(guān)于進一步做好征地管理工作的通知》和《國有土地上房屋征收與補償條例》，以規(guī)范集體和國有土地的征收和補償。與此同時，國務(wù)院法制辦、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部以及國土資源部也聯(lián)合出臺了《關(guān)于做好有關(guān)征地拆遷的規(guī)章和規(guī)范性文件專項清理工作的通知》，要求全國各地依照中央的精神，優(yōu)化相關(guān)的立法和政策，健全征地補償工作制度。

但在現(xiàn)實的征地過程中，很多地方“城中村”改造的依據(jù)仍然是過去制定的法規(guī)和政策。在這種情況下，有的村民就對地方法規(guī)和政策的有效性提出了質(zhì)疑，并要求政府依照現(xiàn)行有效法律法規(guī)的規(guī)定進行征地拆遷工作。有關(guān)部門對于這些質(zhì)疑的解釋是地方立法和文件的廢止應(yīng)當由其制定部門來做出，征地拆遷部門作為執(zhí)行部門在實施拆遷補償工作時所適用的地方立法，如果沒有被廢止那么在其轄區(qū)范圍內(nèi)就是有效的。村民對此十分不滿。

四、完善我國“城中村”改造中土地征收補償制度的對策

征地補償原則規(guī)定了被征地者的合法權(quán)益受到侵害時是否需要做出補償?shù)膯栴}。我國《物權(quán)法》第四十二條第二款雖然規(guī)定了政府征收了農(nóng)村集體所有的土地后，應(yīng)當依法足額支付土地征收補償費用，維護農(nóng)民的合法權(quán)益，但這并不是土地征收補償?shù)脑瓌t，因為各地政府制定的補償費用的標準不一，可操作性不強。憲法作為我國的根本大法，應(yīng)當對基本的問題作出規(guī)定，對土地征收補償?shù)脑瓌t也應(yīng)進行規(guī)定。因此，在今后的憲法修改中，可以考慮借鑒國外先進的經(jīng)驗，在憲法中規(guī)定“公正補償”的征地補償原則。

篇9

關(guān)鍵詞：特權(quán)變動；不動產(chǎn)物權(quán)；法律文書；征收；登記公示原則

中圖分類號：D923.2 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2008）05-0052-06

物權(quán)法上物權(quán)變動的原因，一般區(qū)別為基于法律行為和基于法律行為以外的法律事實兩類。在民法意思自治思想的光芒下，以當事人意思表示為核心的法律行為引起的物權(quán)變動在實際生活中更為普遍和典型，也因此作為物權(quán)變動的“常態(tài)”或重點進入立法視野。對于法律行為以外的其他原因引起的物權(quán)變動尤其是不動產(chǎn)物權(quán)的變動，在《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱我國物權(quán)法）中，則被置于物權(quán)變動一章的“其他規(guī)定”之中，而且立法對一些關(guān)鍵問題只是作了比較原則和抽象的規(guī)定。但這些并不意味法律對此不夠重視，也不能成為我們可以忽視其重要性的借口。相反，它需要我們結(jié)合理論與實踐進一步細致探討法律規(guī)范背后的真正意旨，從而為準確實施與適用法律奠定基礎(chǔ)。

一、非因法律行為引起的不動產(chǎn)物權(quán)變動及其立法規(guī)制

所謂物權(quán)變動，就物權(quán)自體而言，是指物權(quán)的發(fā)生、變更及消滅；若以物權(quán)權(quán)利人而言，是指物權(quán)的取得、設(shè)定、喪失與變更，我國物權(quán)法中使用的是“物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅”。不動產(chǎn)物權(quán)變動就是以土地和土地上的定著物等不動產(chǎn)為客體而設(shè)定、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅物權(quán)的法律現(xiàn)象。因法律行為以外的原因與基于法律行為產(chǎn)生的不動產(chǎn)物權(quán)變動的最大差異在于：前者排除了民事關(guān)系當事人之間引發(fā)物權(quán)變動的自主意思表示，物權(quán)變動最原始的動因基本上不以當事人的意愿為轉(zhuǎn)移，法律通常直接規(guī)定物權(quán)變動的重要特殊情形，如公法行為、特別事件、事實行為等。當法律規(guī)定的特殊法律事實出現(xiàn)時，當事人之間直接發(fā)生物權(quán)變動的法律效果，因而在根據(jù)法律行為導(dǎo)致的不動產(chǎn)物權(quán)變動時需要登記才有效的法律強制規(guī)則在這里并不適用，所以學(xué)者干脆認為這屬于“不必公示的物權(quán)變動”［1］188，因為通常情況下對不動產(chǎn)物權(quán)變動而言，法定的公示方法就是登記。

一些物權(quán)法立法例對法律行為以外導(dǎo)致不動產(chǎn)物權(quán)變動的原因往往作出明確的列舉性規(guī)定。其中以瑞士和中國臺灣地區(qū)的立法具有代表性。瑞士民法典第656條第2款規(guī)定：“取得人在先占、繼承、征收、強制執(zhí)行或法院判決等情形下，得在登記前，先取得所有權(quán)。但是，非在不動產(chǎn)登記簿上登記，不得處分土地。”［2］178中國臺灣地區(qū)民法第759條規(guī)定：“因繼承、強制執(zhí)行、公用征收或法院之判決，于登記前已取得不動產(chǎn)物權(quán)者，非經(jīng)登記，不得處分其物權(quán)。”

我國物權(quán)法總結(jié)司法實踐經(jīng)驗并借鑒上述立法例，從第28條至第31條集中規(guī)定了法律行為以外發(fā)生物權(quán)變動的幾種常見法律事實，形成了我國物權(quán)法上的非因法律行為而發(fā)生不動產(chǎn)物權(quán)變動的法律規(guī)則體系。物權(quán)法第28條規(guī)定：“因人民法院、仲裁委員會的法律文書或者人民政府的征收決定等，導(dǎo)致物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的征收決定等生效時發(fā)生效力。”這屬于公權(quán)行為直接引起物權(quán)變動的立法規(guī)范。物權(quán)法第29條規(guī)定了因自然人死亡這一特殊事實發(fā)生的物權(quán)變動：“因繼承或者受遺贈取得物權(quán)的，自繼承或者受遺贈開始時發(fā)生效力。”物權(quán)法第30條規(guī)定了基于事實行為產(chǎn)生的物權(quán)變動：“因合法建造、拆除房屋等事實行為設(shè)立或者消滅物權(quán)的，自事實行為成就時發(fā)生效力。”除此之外，在物權(quán)法之前的2004年10月26日，最高人民法院在《關(guān)于人民法院民事執(zhí)行中拍賣、變賣財產(chǎn)的規(guī)定》中曾針對民事執(zhí)行中的物權(quán)變動問題作出過特別的司法解釋，其第29條第2款規(guī)定：“不動產(chǎn)、有登記的特定動產(chǎn)或者其他財產(chǎn)權(quán)拍賣成交或者抵債后，該不動產(chǎn)、特定動產(chǎn)的所有權(quán)、其他財產(chǎn)權(quán)自拍賣成交或者抵債裁定送達買受人或者承受人時起轉(zhuǎn)移。”顯然，這是在法無明文規(guī)定時司法機關(guān)參考其他立法例作出的補漏性解釋。

雖然非因法律行為發(fā)生的不動產(chǎn)物權(quán)變動不以登記為要件，但在當事人取得物權(quán)后再行處分不動產(chǎn)物權(quán)時，各立法例對此設(shè)置了限制性要求，我國物權(quán)法也不例外。物權(quán)法第31條規(guī)定：“依照本法第28條至第30條規(guī)定享有不動產(chǎn)物權(quán)的，處分該物權(quán)時，依照法律規(guī)定需要辦理登記的，未經(jīng)登記，不發(fā)生物權(quán)變動。”

對非基于法律行為的法律事實產(chǎn)生的不動產(chǎn)物權(quán)變動問題進行立法規(guī)制，主要立足于如下幾點：一是明確規(guī)定法律行為以外的法律事實的基本類型；二是明確當事人可以不經(jīng)登記直接取得不動產(chǎn)物權(quán)；三是要求當事人取得不動產(chǎn)物權(quán)之后，若再向他人處分或轉(zhuǎn)讓不動產(chǎn)物權(quán)的，必須先進行登記，否則處分無效。

比較我國物權(quán)法與其他相關(guān)立法例對非因法律行為產(chǎn)生的不動產(chǎn)物權(quán)變動問題的規(guī)制，有下列幾個特點：其一，物權(quán)法用較多篇幅即4個條文而不是只用1個條文分門別類地列舉了非基于法律行為的不動產(chǎn)物權(quán)變動的原因。其二，物權(quán)法增加規(guī)定了仲裁委員會的法律文書、受遺贈、合法建造或者拆除房屋等導(dǎo)致物權(quán)變動的情形，這是物權(quán)法力爭全面反映我國社會實際生產(chǎn)與生活關(guān)系的體現(xiàn)。但同時物權(quán)法沒有將“強制執(zhí)行”作為原因之一納入其中。其三，當事人基于法律行為以外的原因依法當然取得不動產(chǎn)物權(quán)的，只有辦理不動產(chǎn)物權(quán)登記后方可再行處分該不動產(chǎn)物權(quán)，否則不得處分物權(quán)，或者不發(fā)生物權(quán)變動的法律效果。這是瑞士、中國臺灣地區(qū)和中國大陸立法均采用登記生效主義（實質(zhì)主義登記）的立法政策的必然結(jié)果。所不同者，瑞士及中國臺灣地區(qū)的立法確立的是“不登記不得處分”規(guī)則，即在處分之前當事人應(yīng)當先進行登記，登記意味著取得了對該不動產(chǎn)物權(quán)進行處分的權(quán)利，之后才可以處分。而中國大陸物權(quán)法規(guī)定的著眼點不同，它可以被理解或解釋為：未經(jīng)登記，當事人仍然可以處分不動產(chǎn)物權(quán)，只是這種處分依法不能產(chǎn)生物權(quán)變動的效果。但是細究起來，這種差異僅僅是立法用語上的不同表述，實質(zhì)含義還是相同的，即如果當事人登記之前處分不動產(chǎn)物權(quán)的，不發(fā)生物權(quán)變動的法律效力。值得注意的是，該“處分”性質(zhì)上屬于物權(quán)處分行為，因此并不影響債權(quán)負擔行為的法律效力。“易言之，以該不動產(chǎn)為給付內(nèi)容之債權(quán)行為仍屬有效，惟此際須于完成登記以后，方能辦理物權(quán)變動之登記”［3］98。我國物權(quán)法第15條的規(guī)定強調(diào)了這一點：“當事人之間訂立有關(guān)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅不動產(chǎn)物權(quán)的合同，……未辦理物權(quán)登記的，不影響合同效力。”

二、物權(quán)法相關(guān)規(guī)定的解釋適用

在我國物權(quán)法關(guān)于非因法律行為導(dǎo)致的不動產(chǎn)物權(quán)變動規(guī)則中，第28條的規(guī)定既清晰又模糊。清晰之處在于，該條規(guī)定人民法院和仲裁委員會的法律文書、人民政府的征收決定等，能夠引起不動產(chǎn)物權(quán)的變動即“設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅”；法律文書或者征收決定生效時物權(quán)變動發(fā)生效力。同時，“法律文書”、“法律文書生效”、“征收”、“征收決定生效”等用語恰恰又是需要進一步分析解釋并澄清的模糊之處。

1.因人民法院的生效法律文書導(dǎo)致的不動產(chǎn)物權(quán)變動

法律文書是指一切具有法律效力或者法律意義的文件、文書、公文的統(tǒng)稱，分為規(guī)范性法律文書和非規(guī)范性法律文書兩類。前者是國家有權(quán)機關(guān)依法制定的各種規(guī)范性法律文件或法律文本；后者是國家公檢法司機關(guān)、仲裁機構(gòu)、律師與公證組織、訴訟當事人等根據(jù)法定職權(quán)或權(quán)利，在辦理各種訴訟案件或從事各類非訴訟事件活動中，為正確運用、實施法律解決糾紛而依法制作的具有法律效力或法律意義的各種文書。非規(guī)范性法律文書主要是訴訟文書與司法文書。

在司法實踐中，人民法院依法使用的法律文書包括判決書、裁定書、決定書、調(diào)解書及各種通知、命令等。因此，結(jié)合物權(quán)法的規(guī)定，我們還應(yīng)當具體明確兩點：一是人民法院作出的哪些法律文書能夠引發(fā)不動產(chǎn)物權(quán)變動，因為顯然并非法院所制作的全部法律文書都會引起物權(quán)變動；二是人民法院制作的引起物權(quán)變動的法律文書的生效時間。

民事判決是指人民法院代表國家在民事案件和非訟案件審理程序終結(jié)時對案件的實體問題作出的權(quán)威性判定。與訴的學(xué)理分類相似，根據(jù)所判定的訴的不同種類或性質(zhì)，法院判決可以分為給付判決、確認判決和形成判決（變更判決）。一般認為，能夠直接導(dǎo)致物權(quán)變動的法律文書僅限于法院作出的形成判決，而給付判決和確認判決不能直接引起物權(quán)變動。［4］124我國臺灣地區(qū)司法判例對此的解釋是：“惟此所謂判決，系僅指依其宣告足生物權(quán)法上取得某不動產(chǎn)物權(quán)效果之力，恒有拘束第三人之必要，而對于當事人以外之一切第三人亦有效力者（形成力、亦稱創(chuàng)設(shè)力）而言，惟形成判決（例如分割共有物之判決）始足當之，不包含其他判決在內(nèi)。”［5］113

究其實質(zhì)，與給付判決和確認判決不同的是，形成判決具有法律效果上特殊的形成力，具有拘束案件當事人和當事人以外一切第三人的絕對效力和對世效力，形成判決確定時，不必通過強制執(zhí)行手段便自動發(fā)生法律效果，當事人之間已經(jīng)存在的法律關(guān)系自判決生效時發(fā)生改變或消滅。例如，法院依債權(quán)人請求作出撤銷債務(wù)人實施的詐害其債權(quán)的不動產(chǎn)物權(quán)行為的判決、分割共有物的判決等屬于形成判決，而判令被告履行不動產(chǎn)物權(quán)登記義務(wù)、確認不動產(chǎn)為當事人一方所有的判決等則不能直接產(chǎn)生物權(quán)變動的效力。從實體法與程序法、當事人意愿與人民法院判決的結(jié)合而言，形成判決體現(xiàn)的邏輯脈絡(luò)是：形成權(quán)―形成之訴―形成判決―形成力。

民事裁定是指人民法院對民事訴訟或執(zhí)行程序中的程序問題及個別實體問題所作出的權(quán)威性判定。裁定主要用于解決程序問題。瑞士和中國臺灣地區(qū)立法將“強制執(zhí)行”作為不動產(chǎn)物權(quán)變動的原因之一，即對于債務(wù)人的不動產(chǎn)，經(jīng)法院裁定強制執(zhí)行時，該不動產(chǎn)無論是由第三人于拍賣程序中買受或者由債權(quán)人承受，權(quán)利人于執(zhí)行法院發(fā)給權(quán)利移轉(zhuǎn)證書時取得不動產(chǎn)的所有權(quán)，不以登記為要件。我國大陸地區(qū)沒有專門的強制執(zhí)行法，法院在審理過程中作出的裁定通常情況下不能直接發(fā)生物權(quán)變動。但是根據(jù)有關(guān)司法解釋，在案件執(zhí)行過程中能夠直接產(chǎn)生物權(quán)變動的法院裁定是：不動產(chǎn)和有登記的特定動產(chǎn)等拍賣時所作的拍賣成交裁定和以物抵債裁定。［6］

民事決定及法院的各種通知、命令等法律文書都不能直接引起物權(quán)變動。民事決定是人民法院針對訴訟中的某些特殊事項作出的權(quán)威性判定，其適用范圍或?qū)ο笫翘幚碓V訟障礙、消除訴訟阻卻事項，不涉及案件的實體問題和訴訟程序的變化。

調(diào)解書是人民法院在訴訟過程中根據(jù)雙方當事人達成的調(diào)解協(xié)議制作的法律文書。調(diào)解書既是對雙方當事人協(xié)商結(jié)果的記載，又是對人民法院認可當事人調(diào)解協(xié)議的證明，經(jīng)雙方當事人簽收后具有法律效力。調(diào)解是人民法院審理并解決民事案件、結(jié)束訴訟程序的一種方式，調(diào)解書與生效的法院判決書具有同等的法律效力，也是法院強制執(zhí)行的執(zhí)行依據(jù)之一。盡管如此，就不動產(chǎn)物權(quán)變動來說，因為調(diào)解書畢竟只是當事人合意的產(chǎn)物，不能與法院行使審判權(quán)后制作的判決書相提并論，不具有足以對世的形成力，所以仍然需要當事人持調(diào)解書辦理登記后不動產(chǎn)物權(quán)才發(fā)生變動。

人民法院法律文書的生效時間就是物權(quán)發(fā)生變動的時間。依照民事訴訟法的規(guī)定，地方各級人民法院作出的同時也是法律允許上訴的一審判決，在上訴期內(nèi)當事人未提起上訴的，上訴期屆滿，判決生效，此類判決引起的不動產(chǎn)物權(quán)變動的時間就是上訴期限屆滿之日。中級以上人民法院作出的二審判決、最高人民法院作出的一審判決、人民法院作出的不準上訴的一審判決，一經(jīng)送達給當事人時判決生效，此類判決引起的不動產(chǎn)物權(quán)變動的時間應(yīng)為判決書送達之日。此外，在民事強制執(zhí)行過程中，不動產(chǎn)拍賣成交或抵債后，該不動產(chǎn)的所有權(quán)自拍賣成交或者抵債裁定送達給買受人或承受人時起轉(zhuǎn)移。

2.因仲裁機構(gòu)的生效法律文書引起的不動產(chǎn)物權(quán)變動

我國仲裁法規(guī)定仲裁機構(gòu)受理案件的范圍是“平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和其他財產(chǎn)權(quán)益糾紛”（第2條）。“仲裁依法獨立進行，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”（第8條），“仲裁委員會獨立于行政機關(guān)，與行政機關(guān)沒有隸屬關(guān)系。仲裁委員會之間也沒有隸屬關(guān)系”（第14條）。可見，仲裁委員會是具有準司法性質(zhì)的民間裁決機構(gòu)，仲裁機關(guān)站在中立立場上對案件獨立進行審理和裁決，其裁決結(jié)論是終局的。仲裁機構(gòu)常見的法律文書是仲裁裁決書和仲裁調(diào)解書。仲裁“調(diào)解書與裁決書具有同等法律效力”（第51條）。仲裁調(diào)解書不能直接引起物權(quán)變動。實踐中，能夠直接產(chǎn)生不動產(chǎn)物權(quán)變動的仲裁法律文書僅限于特定內(nèi)容的裁決書，即能夠變更或消滅當事人之間原有的無爭議的民商事法律關(guān)系的裁決書，這種裁決書具有類似法院形成判決所具有的對世效力與形成力。依據(jù)仲裁法第57條“裁決書自作出之日起發(fā)生法律效力”的規(guī)定，具有對世效力和形成效力的仲裁裁決書引起不動產(chǎn)物權(quán)變動的時間應(yīng)為該裁決書作出之日。

3.因人民政府的生效征收決定發(fā)生的不動產(chǎn)物權(quán)變動

物權(quán)法第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)……。”征收是指政府以行政命令的方式強制性地將單位或者個人財產(chǎn)所有權(quán)或其他財產(chǎn)權(quán)變?yōu)閲宜性偌右岳没蛱幹玫男袨椋鼘儆谛惺构珯?quán)力的行為，具有強制性，是引起物權(quán)變動的一種特殊情形。我國物權(quán)法規(guī)定的征收對象限于不動產(chǎn)，因征收導(dǎo)致變動的不動產(chǎn)物權(quán)包括集體土地所有權(quán)、單位及個人的房屋所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)（第132條）、建設(shè)用地使用權(quán)（第148條）等。

征收作為各國法律賦予政府強制取得私有財產(chǎn)的一項制度，在方便政府順利履行社會公共事務(wù)管理職能的同時，也導(dǎo)致私有財產(chǎn)權(quán)的消滅，本質(zhì)上是一種“國有化”的措施。征收雖然是被許可的行為，但政府不得恣意妄為。尤其在我國目前社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟快速發(fā)展時期，征收措施的運用會越來越頻繁，因政府征收導(dǎo)致的不動產(chǎn)物權(quán)變動及相關(guān)爭議逐漸增多，征收給民事主體的物權(quán)造成嚴重損害的風險也會不斷增大。因此，我國物權(quán)法注重借鑒各國立法成果，通過規(guī)定嚴格的適用條件對政府的征收行為進行嚴密的限制，防止政府濫用征收措施，達到保護被征收人財產(chǎn)權(quán)益的目的。這些限制條件是：（1）征收必須基于公共利益的需要；（2）征收必須依照法律規(guī)定的權(quán)限，并嚴格遵守法律程序；（3）征收必須給被征收人的損失以公平合理的補償。

物權(quán)法規(guī)定人民政府的征收決定可以產(chǎn)生物權(quán)變動，物權(quán)變動的時間以人民政府征收決定的生效時間為準。但法律沒有明確規(guī)定征收決定生效的時間。那么，政府的征收決定（應(yīng)當）何時生效呢？有一種見解認為，人民政府進行征收時，應(yīng)作出征收決定，征收決定送達被征收人時即發(fā)生法律效力，被征收的集體土地或者單位、個人的房屋、其他不動產(chǎn)的所有權(quán)自征收決定送達時轉(zhuǎn)移給國家。［4］125這種觀點值得商榷。筆者認為，對于政府征收決定生效時間的認定，應(yīng)當結(jié)合物權(quán)法第28條與第42條的規(guī)定來理解。具體而言，物權(quán)法第28條規(guī)定的政府征收決定必須滿足第42條規(guī)定中的三個要件時才能生效，即滿足征收的三個條件，缺一不可。試想，如果政府只是作出或了征收決定，但是在被征收人對征收決定有疑問或異議，或有關(guān)各方就征收補償問題正在協(xié)商和談判，或被征收人的補償費還沒有全部發(fā)放到位等情況下，被征收人的物權(quán)就轉(zhuǎn)移給了國家，那被征收人財產(chǎn)權(quán)的保護又從何談起？因此，實踐中我們要嚴格把握第42條關(guān)于征收措施的三個條件，特別是有關(guān)當事人在對“公共利益”的認定、征收是否“依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序”進行、被征收人的權(quán)益是否得到合理補償?shù)葐栴}發(fā)生爭執(zhí)時，要開辟司法介入的通道，尤其是要賦予被征收人最終尋求司法救濟的權(quán)利。總之，達成下列共識是完全必要的：被征收人得到完全補償或全部拿到征收補償費之日，就是政府的征收決定生效之時，也就是被征收不動產(chǎn)物權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移之時。

在這個問題上，我國臺灣地區(qū)的經(jīng)驗值得吸收。以土地征收為例，“被征收土地之所有權(quán)人，對于其土地之權(quán)利義務(wù)，于應(yīng)受之補償費發(fā)給完竣時終止。被征收土地所有權(quán)亦應(yīng)于補償費發(fā)給完竣之日由征收者取得。”［5］113這就是臺灣地區(qū)土地法第235條的規(guī)定：被征收土地之所有權(quán)人，對于其土地之權(quán)利義務(wù)，于應(yīng)受之補償費發(fā)給完竣時終止，在補償費未發(fā)給完竣以前，有繼續(xù)使用該土地之權(quán)。因之，因公用征收而取得被征收之不動產(chǎn)之時間，應(yīng)系補償費發(fā)給完竣之日。［3］94

三、登記公示原則的回歸

我國物權(quán)法第9條規(guī)定了不動產(chǎn)物權(quán)變動登記生效的原則，“未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外。”在物權(quán)法中，“法律另有規(guī)定的”例外情形有以下幾種：一是無須進行登記的不動產(chǎn)物權(quán)，如物權(quán)法第9條第2款的規(guī)定：“依法屬于國家所有的自然資源，所有權(quán)可以不登記。”自然資源如礦藏、水流、海域、城市的土地等專屬于國家所有，這些自然資源的所有權(quán)不得轉(zhuǎn)讓，也不可能設(shè)立新的所有權(quán)，可以不進行登記。況且有些自然資源如礦藏也無法進行登記，不登記反而更有利于保護國家所有的自然資源。二是登記并不是不動產(chǎn)物權(quán)變動的生效要件，不經(jīng)過登記也能夠發(fā)生不動產(chǎn)物權(quán)變動效力，如本文討論的非因法律行為引起的不動產(chǎn)物權(quán)變動。三是登記雖然不是不動產(chǎn)物權(quán)變動的生效要件，但卻是其對抗要件。例如物權(quán)法第129條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人將土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓，當事人要求登記的，應(yīng)當向縣級以上地方人民政府申請土地承包經(jīng)營權(quán)變更登記；未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。”另外，物權(quán)法第158條對地役權(quán)的變動也作出了登記對抗主義的立法規(guī)定。

在上述第二種情形即非因法律行為導(dǎo)致的不動產(chǎn)物權(quán)變動中，為何不經(jīng)過登記即可發(fā)生物權(quán)變動效力？原因在于，非因法律行為產(chǎn)生的不動產(chǎn)物權(quán)變動，都是以法律明確規(guī)定的特殊法律事實為依據(jù)，而法律規(guī)定本身具有與物權(quán)登記同樣甚至更強的公示效應(yīng)，物權(quán)變動狀態(tài)已很清晰，能夠滿足物權(quán)排他性的要求，當事人依據(jù)法律規(guī)定取得的物權(quán)比公示行為取得的物權(quán)還要優(yōu)先。［3］189同時，對于某些本身已經(jīng)符合公示要求的不動產(chǎn)物權(quán)，例外地承認不以登記為其變動的生效要件，還可以彌補登記生效主義過于嚴苛以至影響交易便捷的缺憾。當然在實踐中，主張非依法律行為的原因事實而取得不動產(chǎn)物權(quán)的人，應(yīng)對于此原因事實的存在負舉證責任。［3］93

非基于法律行為發(fā)生的不動產(chǎn)物權(quán)變動，不以登記為生效條件，這是物權(quán)法上登記公示原則的例外。這種例外會導(dǎo)致不動產(chǎn)的實際權(quán)利狀態(tài)與登記所記載的權(quán)利狀態(tài)不一致的情況出現(xiàn)，造成所謂的事實物權(quán)與法律物權(quán)（登記物權(quán)）的分離。在這種情況下，根據(jù)物權(quán)法第31條的規(guī)定，如果事實物權(quán)人對其不動產(chǎn)物權(quán)不作進一步處分，則法律并不強制要求其進行登記，物權(quán)人仍然是真正的權(quán)利人，當然不排除物權(quán)人也會及時辦理登記使得事實物權(quán)與法律物權(quán)合一。但如果物權(quán)人要進一步處分物權(quán)時，由于事實物權(quán)與法律物權(quán)分離，社會公眾無法確知真正的權(quán)利人是誰，難免無所適從而躊躇不前，產(chǎn)生妨害交易第三人利益的后果，給交易秩序和交易安全帶來隱患。為消除隱患，事實物權(quán)人若要處分其不動產(chǎn)物權(quán)，必須依法先完成物權(quán)變動登記，使登記公示原則在物權(quán)變動中及時回歸，實現(xiàn)事實物權(quán)和法律物權(quán)的統(tǒng)一。此時，法律限制不動產(chǎn)物權(quán)人處分權(quán)的目的在于：充分貫徹登記公示原則，維護登記公示的公信力，保障財產(chǎn)交易安全。

非依法律行為取得不動產(chǎn)物權(quán)者，處分該物權(quán)前應(yīng)依法辦理登記過戶手續(xù)。這種登記，沒有創(chuàng)設(shè)物權(quán)的效力，性質(zhì)上不屬于登記生效意義上的登記，只是將已經(jīng)發(fā)生變動的物權(quán)對外宣示于人，學(xué)說上稱之為“宣示登記”，以區(qū)別于“設(shè)權(quán)登記”。“且此種登記非絕對必要，僅在于不經(jīng)登記，當事人不得處分其物權(quán)，故亦稱為相對登記”［3］97。

當事人未先行辦理登記而處分不動產(chǎn)物權(quán)時，“不發(fā)生物權(quán)變動”或“非經(jīng)登記，不得處分其物權(quán)”。這里的“處分”是指物權(quán)處分行為而言，不包括債權(quán)負擔行為在內(nèi)。所以，未經(jīng)登記而處分物權(quán)者，違反了法律的強制性或禁止性規(guī)定，物權(quán)處分行為不產(chǎn)生物權(quán)變動的法律后果。只有這樣才能在民商事交易活動中充分貫徹不動產(chǎn)物權(quán)變動以登記為公示方式的法律原則。這一點在司法實務(wù)中不能含糊。例如，在中國農(nóng)業(yè)銀行陜西榆林市榆陽區(qū)支行與凡光慶、陜西開源拍賣有限公司拍賣糾紛案中，［7］2006年6月開源拍賣公司接受榆陽區(qū)農(nóng)行的委托，拍賣位于榆陽區(qū)鎮(zhèn)川鎮(zhèn)南大街18號屬于榆陽區(qū)供銷社鎮(zhèn)川貿(mào)易中心的部分土地使用權(quán)及建筑物。該處房地產(chǎn)原是榆林市中級人民法院在2004年執(zhí)行被執(zhí)行人鎮(zhèn)川貿(mào)易中心抵債給榆陽區(qū)農(nóng)行的，但該處房地產(chǎn)的土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)至案發(fā)時仍然登記在鎮(zhèn)川貿(mào)易中心名下。2006年6月28日凡光慶向開源拍賣公司交納了20萬元保證金后，于次日的拍賣會上以124萬元競買成交，并當場與拍賣公司簽署了拍賣成交確認書。同日，凡光慶與榆陽區(qū)農(nóng)行簽定了拍賣成交合同書，約定成交價為124萬元。后來，由于榆陽區(qū)農(nóng)行與鎮(zhèn)川貿(mào)易中心就房地產(chǎn)分割劃界發(fā)生爭執(zhí)，致使榆陽區(qū)農(nóng)行不能按照約定向凡光慶交付拍賣標的物。凡光慶向榆林市中院榆陽區(qū)農(nóng)行，請求法院確認拍賣合同有效并予以解除，由榆陽區(qū)農(nóng)行和拍賣公司雙倍返還20萬元定金，承擔違約責任。榆林市中院審理后判決拍賣成交合同有效并予以解除，榆陽區(qū)農(nóng)行向凡光慶承擔違約責任。榆陽區(qū)農(nóng)行不服一審判決提出上訴，稱上訴人將不擁有物權(quán)的涉案房地產(chǎn)委托拍賣公司拍賣，拍賣成交合同應(yīng)屬無效，請求撤銷原判，確認拍賣合同無效。陜西高院二審判決駁回上訴，維持原判。

本案與本文討論主題有關(guān)的問題是：凡光慶與榆陽區(qū)農(nóng)行之間拍賣成交合同的效力和拍賣成交后房地產(chǎn)物權(quán)是否發(fā)生變動。首先，榆陽區(qū)農(nóng)行以拍賣法第6條“拍賣標的應(yīng)當是委托人所有或者依法可以處分的物品或者財產(chǎn)權(quán)利”的規(guī)定為由，上訴主張拍賣成交合同無效。這種主張是不成立的。因為，雖然糾紛發(fā)生時涉案房地產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)證上記載的物權(quán)人仍是鎮(zhèn)川貿(mào)易中心，但在榆陽區(qū)農(nóng)行委托拍賣公司拍賣時，該房地產(chǎn)2004年經(jīng)榆林市中院強制執(zhí)行由鎮(zhèn)川貿(mào)易中心抵債給榆陽區(qū)農(nóng)行，根據(jù)最高人民法院的有關(guān)司法解釋，在榆林市中院執(zhí)行裁定生效時，該房地產(chǎn)的物權(quán)已發(fā)生變動，榆陽區(qū)農(nóng)行已經(jīng)依法對該房地產(chǎn)享有事實物權(quán)，故拍賣成交合同并不違反拍賣法中的強制性規(guī)定，該債權(quán)合同有效。其次，榆陽區(qū)農(nóng)行依法院的執(zhí)行裁定取得房地產(chǎn)的物權(quán)，屬于非因法律行為發(fā)生的物權(quán)變動，在委托拍賣公司拍賣即處分該房地產(chǎn)前，榆陽區(qū)農(nóng)行未依法辦理登記手續(xù)，拍賣成交并不導(dǎo)致物權(quán)變動。由于鎮(zhèn)川貿(mào)易中心與榆陽區(qū)農(nóng)行對房地產(chǎn)發(fā)生爭議，農(nóng)行不能按時向凡光慶交付房地產(chǎn)，構(gòu)成違約。本案中，作為債權(quán)合同的拍賣成交合同固然有效，但涉案的房地產(chǎn)物權(quán)并未發(fā)生變動，因為當事人在交易時沒有遵守不動產(chǎn)物權(quán)變動的登記公示原則，違反了物權(quán)法中的強制性規(guī)定。

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篇10

【關(guān)鍵詞】 房屋拆遷暴力拆遷行政程序

近年來，由拆遷而引發(fā)的沖突、已經(jīng)成為公眾高度關(guān)注的社會問題。城市房屋拆遷是社會經(jīng)濟發(fā)展過程中的一個必然現(xiàn)象，但房屋拆遷中存在的 “強制拆遷”、“暴力拆遷”引發(fā)的暴力抗拆現(xiàn)象屢見不鮮，已經(jīng)違反了社會常態(tài)。這些事件損害了政府的形象，影響了社會的和諧穩(wěn)定。從法律角度來看，程序上的缺陷，尤其是行政程序上的缺陷是產(chǎn)生諸多房屋拆遷問題的主要原因。本文旨在通過對我國房屋拆遷行政程序的分析，結(jié)合國內(nèi)有關(guān)房屋拆遷的規(guī)范性文件及其實施效果來研究如何規(guī)范政府行為，完善房屋拆遷的程序和制度；同時借鑒國外發(fā)達國家的經(jīng)驗，提出了相關(guān)參考性建議，以期城市房屋拆遷的行政程序得到進一步規(guī)范和完善。

一、我國城市房屋拆遷的行政程序

1、我國城市房屋拆遷的一般程序

（1）準備相應(yīng)的文件材料。這些材料包括：建設(shè)項目批準文件；建設(shè)用地規(guī)劃許可證；國有土地使用權(quán)批準文件；拆遷計劃和拆遷方案；辦理存款業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)出具的拆遷補償安置資金證明。

（2）確定拆遷計劃和方案。確定房屋拆遷范圍，獲取居住人口和房產(chǎn)情況資料，編制拆遷計劃和拆遷方案。

（3）主管部門30日內(nèi)審查。房屋拆遷主管部門在收到拆遷申請30日內(nèi)應(yīng)當進行審查，審查內(nèi)容包括：建設(shè)項目立項的批準文件和土地使用的批準文件是否合法；拆遷計劃和方案是否合理；拆遷范圍與批準的用地范圍是否一致。

（4）獲得拆遷許可證。

（5）拆遷公告。房屋拆遷主管部門應(yīng)當制作拆遷公告，確定公告的內(nèi)容，包括拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限和拆遷實施單位，在特定的比較醒目和易于公眾閱讀的地方張貼、宣傳，并通知有關(guān)部門停止辦理拆遷范圍內(nèi)的居民或居民分戶戶口的遷入。

（6）履行拆遷協(xié)議。由評估機構(gòu)對被拆遷人的產(chǎn)權(quán)和附屬物進行評估，拆遷人與被拆遷人應(yīng)當依照規(guī)定，就補償方式和補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項，訂立拆遷補償安置協(xié)議。

（7）實施拆遷。拆遷人應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)完成拆遷。被拆遷人在房屋拆遷公告規(guī)定的或者拆遷主管部門裁決做出的拆遷期限內(nèi)，無正當理由拒絕拆遷的，縣級以上人民政府可以作出責令限期拆遷的決定，逾期不拆的，由縣級以上人民政府責成有關(guān)部門強制拆遷，或者由房屋拆遷主管部門申請人民法院強制拆遷。

2、我國城市房屋拆遷中的行政行為

我國城市房屋拆遷現(xiàn)行適用的法律依據(jù)是2011年國務(wù)院制定的《城市房屋拆遷管理條例》，其中規(guī)定：縣級以上地方人民政府負責管理房屋拆遷工作的部門對本行政區(qū)域內(nèi)的城市房屋拆遷工作實施監(jiān)督管理，頒發(fā)房屋拆遷許可證，公布房屋拆遷公告，做好宣傳、解釋工作，對違法進行行政處罰。歸納起來，政府的行為主要有行政許可行為、行政合同行為、行政處罰行為、行政復(fù)議行為、行政監(jiān)督和管理行為等，其中行政征用和行政裁決是土地征收和解決爭議的重要環(huán)節(jié)，也是城市房屋拆遷能否順利進行的關(guān)鍵。只有規(guī)范城市房屋拆遷中政府的行政行為，制定嚴格合法的行政程序才能避免暴力抗遷等惡性事件的發(fā)生，使城市房屋拆遷順利進行。

二、國外城市房屋拆遷行政程序的特點

通過國際的眼光來研究中國的問題，對于彌補現(xiàn)行城市房屋拆遷制度的缺陷，避免因拆遷引發(fā)的沖突、的發(fā)生無疑具有積極的作用。

1、西方各國公用土地行政征用程序的特點

西方各國憲法明確規(guī)定財產(chǎn)權(quán)不受非法剝奪，對行政征用行為進行法律上的規(guī)制。各國法律在明確授予政府財產(chǎn)征用權(quán)之外，對政府行政征用程序予以嚴格規(guī)定，強調(diào)行政征用的正當程序。具體包括行政征用立法程序、聽證程序、強制拆遷程序、救濟程序、行政裁決程序和訴訟程序等。以下是歐美主要國家的行政征收程序。

（1）美國。在美國，政府行政征用私人財產(chǎn)必須具備三個條件：正當?shù)姆沙绦颍还胶侠淼难a償；為公共目的使用。美國憲法第五修正案規(guī)定：“非依正當程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn)；非有合理補償，不得征用私有財產(chǎn)供公共使用。”其行政征用的法律程序包括：一是預(yù)告；二是政府對擬征收財產(chǎn)進行評估；三是向被征收方送交評估報告并提出補償金的初次要約，被征方可以提出反要約；四是召開公開的聽證會，說明征收行為的必要性和合理性，如果被征收方對政府的征收本身提出質(zhì)疑，可以提出司法挑戰(zhàn)，迫使政府放棄征收行為；五是如果政府和被征收方在補償金額上無法達成協(xié)議，通常由政府方將案件送交法院處理；六是法庭要求雙方分別聘請的獨立資產(chǎn)評估師提出評估報告并在法庭當庭交換；七是雙方最后一次進行補償金的平等協(xié)商，為和解爭取最后的努力；八是如果雙方不能達成一致，將由普通公民組成的民事陪審團來確定合理的補償金；九是判決生效后，政府在30天內(nèi)支付補償金并取得被征收的財產(chǎn)。

（2）加拿大。在加拿大，政府行政征用土地必須遵循以下程序：一是土地征收機關(guān)向批準機關(guān)提出征地申請，土地征收機關(guān)通知被征收的正式登記的土地所有者，并在當?shù)氐亩ㄆ趫蠹埳厦恐?次連續(xù)3周公告有關(guān)征地內(nèi)容；二是土地所有者可以在接到正式郵件或第一次公告3日后向批準機關(guān)提出書面申請要求舉行聽證會；三是調(diào)查委員會要在舉行聽證會前2周到現(xiàn)場察看并準備相關(guān)資料；四是調(diào)查官向批準機構(gòu)提交報告，要綜合雙方的證據(jù)、意見，分析征地是否公平、正確、合理、必要性。

（3）法國。法國《人權(quán)宣言》第17 條確定了征收必須公平補償被征收人的損失，且必須在占有被征收財產(chǎn)之前事先支付補償。其的土地征收行政程序包括事前調(diào)查、批準公用目的、具置調(diào)查和可轉(zhuǎn)讓決定等幾個部分。

一是事前調(diào)查。作為行政征用程序的開始，調(diào)查的目的是收集必要的信息和咨詢意見，沒有經(jīng)過預(yù)先調(diào)查程序而批準的行政征用視為無效。二是批準公用目的。批準公用目的可以確定行政征用目的的合法性，但不具體規(guī)定可以轉(zhuǎn)移的不動產(chǎn)，其決定作為行政機關(guān)進行行政征用和法院裁決所有權(quán)轉(zhuǎn)移、確定行政征用補償金額的合法依據(jù)。三是具置調(diào)查。為了確定可以轉(zhuǎn)移的不動產(chǎn)，還必須由省長通過調(diào)查確定可轉(zhuǎn)移不動產(chǎn)的具置以及應(yīng)受補償?shù)牟粍赢a(chǎn)所有權(quán)人和有關(guān)利害關(guān)系人。四是可轉(zhuǎn)讓決定。省長依據(jù)具置調(diào)查的結(jié)論來決定可以轉(zhuǎn)讓的不動產(chǎn)的界限，同時宣布可以轉(zhuǎn)讓不動產(chǎn)。但決定僅規(guī)定可轉(zhuǎn)讓不動產(chǎn)的具置，并不產(chǎn)生實際轉(zhuǎn)讓效力，當事人也可以提起越權(quán)訴訟。

2、西方各國征地拆遷爭議的解決程序

城市房屋拆遷中關(guān)于補償、安置問題所產(chǎn)生的糾紛是目前我國城市房屋拆遷中一系列暴力沖突事件出現(xiàn)的主要原因。西方各國征地拆遷的爭議主要是通過司法救助、聽證等形式來解決的。

（1）美國。美國非常重視以司法程序來解決政府行政機關(guān)與公民之間的拆遷糾紛。美國實施城市房屋拆遷的主要法律依據(jù)是《重要空間法》，因公共利益的需要，依法對私人財產(chǎn)實施強制征收。但是，其法律同時又規(guī)定，政府和公民具有平等的主體地位，如果政府和被征收人無法達成令雙方滿意的補償金額協(xié)議，則由政府將案件送交法院處理。這樣，就保證了居民上訴和對拆遷理由提出質(zhì)疑的權(quán)利。

（2）加拿大。加拿大的征地機構(gòu)組織征地具體事務(wù)的進行，征地的批準機構(gòu)則調(diào)解和決定征地批準、補償、進入或使用土地等方面的問題。如若預(yù)征中產(chǎn)生異議，批準機關(guān)組織舉行聽證會。批準機關(guān)調(diào)查征地機構(gòu)和被征者，兩者地位是平等的，批準機關(guān)在綜合考慮各方的意見后做出裁決。征地機構(gòu)在征地批準后進行規(guī)劃登記、補償評估，若補償標準出現(xiàn)分歧，則由政府組織成立協(xié)調(diào)委員會，調(diào)查協(xié)調(diào)過程中的事務(wù)性和技術(shù)性工作則由專家承擔，批準機構(gòu)則行使協(xié)調(diào)、裁判的職能。

（3）法國。法國對征地拆遷的糾紛處理方式值得我們借鑒，主要體現(xiàn)在兩方面，一方面是對行政機關(guān)批準公用目的的決定不服，或者以違反公用目的征收程序、超越批準權(quán)限的行為由行政法院提起越權(quán)。另一方面是向普通法院請求轉(zhuǎn)移被征收財產(chǎn)所有權(quán)和確定補償金額的行為，由公用征收法庭和法官專門處理。

三、完善城市房屋拆遷行政程序制度的建議

1、完善行政征用的程序規(guī)定

在我國當前的行政管理實踐中，程序問題是行政征用的核心，包括事前的調(diào)查、審批和命令，事中的執(zhí)行程序和當事人異議，以及事前或事后的補償。國家應(yīng)對征收征用的程序進行設(shè)計，如是否需要進行聽證等作出統(tǒng)一規(guī)定。行政征用程序設(shè)計應(yīng)明確規(guī)定行政征用的基本原則、指導(dǎo)思想、根本目標、補償標準，設(shè)計征用的一般法律程序，如依法設(shè)定征用權(quán)，作出征用決定、公告、聽證、調(diào)查、補償、實施、強制、異議或訴訟、責任承擔等。

2、建立健全有關(guān)拆遷的司法救濟制度

一是建立司法最終審查制度來確定“公共利益”。在立法上，通過概括和列舉并用的方式賦予公眾對政府拆遷行為是否基于公共利益目的的訴權(quán)，由法院最終判定政府的拆遷行為的合法性。二是由司法機關(guān)裁決補償安置糾紛，通過司法救濟保障公民的權(quán)利。三是變行政強制拆遷為司法強制拆遷。非經(jīng)人民法院的裁定或判決，任何人不得對公民的房屋實施強制拆遷。法院要對政府強制拆遷申請進行審查，確定是否應(yīng)當強制拆遷。

3、完善聽證制度，并發(fā)揮其作用

城市房屋拆遷程序中應(yīng)逐步完善聽證制度，增加征地過程中的聽證程序，擴大聽證適用范圍，公開聽證程序結(jié)果，說明征收土地的必要性和合法性。拆遷管理部門在頒發(fā)拆遷許可證前開聽證會，論證拆遷的必要性和可行性。

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