導語：如何才能寫好一篇土地法關于土地征收的規定，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

    為進一步規范地價管理工作，促進我市房地產市場的健康發展。經研究，現將廈門市城鎮土地基準地價和國有土地使用權出讓收費若干規定發給你們，自之日起執行。廈府[1993]地276號文同時廢止。

    廈門市城鎮土地基準地價

                                                                   單位：元／平方米

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│用途│              │ A1 │ A2 │ A3 │ B1 │ B2 │ B3 │ C1 │ C2 │ C3 │ D1 │

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│    │  土地出讓金  │2500│2250│2000│3000│3000│2200│2200│2200│1800│2000│

│    ├─┬─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│商業│其│ 配 套 費 │ 400│ 400│ 400│ 300│ 300│ 300│ 500│ 500│ 450│ 500│

│    │  ├─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│    │中│土地純收益│ 550│ 500│ 450│ 600│ 550│ 500│ 500│ 450│ 400│ 450│

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│    │  土地出讓金  │1400│1300│1200│1400│1300│ 900│ 900│ 850│ 750│ 800│

│辦公├─┬─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│    │其│ 配 套 費 │ 400│ 400│ 400│ 300│ 300│ 300│ 500│ 500│ 450│ 500│

│居住│  ├─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│    │中│土地純收益│ 200│ 150│ 130│ 150│ 100│ 100│  90│  85│  65│  80│

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│    │  土地出讓金  │1200│1100│1000│1200│1100│ 800│ 800│ 750│ 700│ 700│

│    ├─┬─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│旅館│其│ 配 套 費 │ 400│ 400│ 400│ 300│ 300│ 300│ 400│ 400│ 400│ 400│

│    │  ├─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│    │中│土地純收益│ 150│ 100│ 100│ 110│ 110│  90│  85│  85│  70│  80│

├──┼─┴─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│    │  土地出讓金  │    │    │    │ 700│ 700│ 700│ 700│ 700│ 700│ 550│

│    ├─┬─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│工業│其│ 配 套 費 │    │    │    │ 350│ 350│ 350│ 350│ 350│ 350│ 300│

│    │  ├─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│    │中│土地純收益│    │    │    │ 150│ 150│ 150│ 150│ 150│ 150│ 100│

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│    │⒈ G區（海滄投資區）標注的基準地價均為地面價且不計容積率修正。           │

│    │⒉ 除G區外，商業用地標注的是地上建筑物第一層且進深未滿10米的樓面基準地 │

│ 說 │   價；居住、辦公、旅館用地標注的是容積率等于3的樓面基準地價；工業用地標 │

│    │   注的是容積率等于2的地面基準地價。                                     │

│    │⒊ 土地出讓金＝征地拆遷費＋配套費＋土地純收益。                           │

│    │⒋ 商業用地是指商店、商場、市場（不含農貿市場）、店鋪、餐飲、加油站、金融 │

│    │   服務業等營業性用地。                                                   │

│    │⒌ 居住用地是指住宅、公寓、別墅等居住性用地。                             │

│ 明 │⒍ 辦公用地是指各行業辦公樓、寫字樓等辦公用地。                           │

│    │⒎ 工業用地是指廠房、倉庫、堆場等生產性用地。                             │

│    │⒏ 旅館用地是指對外營業以住宿為主的酒店、賓館、飯店、旅游度假村等用地。   │

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                             廈門市城鎮土地基準地價（續一）

                                                                   單位：元／平方米

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│用途│              │ D2 │ D3 │ E1 │ E2 │ E3 │  F │ G1 │ G2 │ G3 │ G4 │

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│    │  土地出讓金  │1800│1500│1600│1500│1200│2000│1000│1000│ 700│ 500│

│    ├─┬─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│商業│其│ 配 套 費 │ 450│ 400│ 500│ 450│ 400│1100│ 780│ 780│ 510│ 330│

│    │  ├─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│    │中│土地純收益│ 400│ 300│ 450│ 300│ 250│ 300│ 100│ 100│  70│  50│

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│    │  土地出讓金  │ 700│ 600│ 650│ 600│ 550│ 900│1000│1000│ 700│ 500│

│辦公├─┬─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│    │其│ 配 套 費 │ 450│ 400│ 500│ 450│ 400│ 750│ 780│ 780│ 510│ 330│

│居住│  ├─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│    │中│土地純收益│  75│  60│  80│  70│  55│ 100│ 100│ 100│  70│  50│

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│    │  土地出讓金  │ 700│ 550│ 600│ 550│ 450│ 800│1000│    │ 700│ 500│

│    ├─┬─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│旅館│其│ 配 套 費 │ 400│ 350│ 400│ 350│ 250│ 600│ 780│    │ 510│ 330│

│    │  ├─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│    │中│土地純收益│  75│  60│  70│  60│  45│ 100│ 100│    │  70│  50│

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│    │  土地出讓金  │ 550│ 500│ 700│ 700│ 500│    │ 180│ 260│ 180│ 150│

│    ├─┬─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│工業│其│ 配 套 費 │ 300│ 300│ 350│ 350│ 300│    │  40│ 120│  40│  10│

│    │  ├─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│    │中│土地純收益│ 100│  50│ 150│ 150│  50│    │  40│  40│  40│  40│

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│    │⒈ G區（海滄投資區）標注的基準地價均為地面價且不計容積率修正。           │

│    │⒉ 除G區外，商業用地標注的是地上建筑物第一層且進深未滿10米的樓面基準地 │

篇2

關鍵詞：村委會　土地征用　資源配置約束

中圖分類號：F301　文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2010)11-067-03

一、土地制度現狀

家庭承包責任制是中國農村自1984年起普遍實行的一種農業耕作制度。它是這樣一種制度：集體在名義上仍然擁有土地的所有權，但是土地的使用權卻在一個滿足國家和農村社區稅賦要求的合約下歸屬農戶。家庭責任制使農戶成為獨立的農地使用者，并在一定程度上成為農業生產的經營者。雖然家庭責任制顯示了巨大的經濟效率，但是隨之也帶來了很多弊端，這些弊端阻止了農業生產率的進一步提高，在一定程度上挫傷了農民的生產積極性。其主要表現在：虛擬的集體所有權導致的一些權力和權利濫用；農民擁有的各項產權的模糊性：行政權力對農民權利的任意約束等等。

2002年，政府出臺了《土地承包法》，該文件蘊含了農村土地產權私有化的性質，這種特別的性質，不僅使它與以往的土地法案不同。而且，本質上確定了農民對土地的使用、收益、流轉、出租等權限，而這些權限，在過去絕大部分是歸村委會的。進一步看。2002年土地法案實際上剝奪的村委會關于對土地各種權限的權力。但是，依據產權理論，如果不使私有產權落入共有領域，不僅需要清楚地界定產權，也需要有效地保護產權。2002年法案只是清楚地界定了土地的大多數權利歸屬于農民，但是并不能保證農民能夠真正地擁有這些權利。在以往的土地法中也規定了農民的一些土地權屬，如土地承包15年不變，或3(1年不變。但是由于農民不能保護自己的權利或保護自己的權利代價太大。其權利受到很大的侵犯。農民不能保護自己的土地權利，或者說，村委會或，政府越權行使自己的權力。侵占或剝奪農民的土地產權。

自20世紀80年代以來我國對工業化的進展再一次提供便利，從農民手中把土地收回用以發展高新工業；以很低的價格提供給外商來吸引外資；為改善城市市民的居住環境、拉動建筑業發展進行房地產開發；為改善教育條件建設大批的教育基地，這些在當時的環境下都不同程度的發展了我國的經濟文化。但被征用土地的農民卻失去了賴以生存的土地。據統計1952年人均耕地為2.82畝，2003年減少至1.43畝，我國的耕地面積截止1996年底共有130039.2萬畝，而現僅開發區就多達6015個，規劃面積占據了3.54萬畝，這已經超過了現有城鎮建成區的面積總和。據勞動和社會保障部統計，目前全國有4000多萬失地農民，隨著城市化的加速，未來五年內，中國平均還將增加失地農民265萬人。這部分失地農民既失去了土地，又沒有了土地的替代品，因此在找到新的保障方式之前土地的補償費是其生存的唯一來源。

而大量的調查證明，在土地被征用后的補償金中只有極少部分能夠到達農民手中，其中村委對此項補償金的截流是占很大一部分。并且大多數村民并不知道自己的土地到底得到了多少賠償金，更不知道這部分資金到底怎樣使用，這也是造成農民上訪的最多的原因。

在失去土地時，征地主管部門只需與村委會商議，征地的補償費的有關規定也只有村委會知曉，農民本應對征地的補償標準擁有知情權，但由于我國的法律法規還不健全，《土地管理法實施條例》第：十六條規定，土地補償費歸農村集體經濟所有，地上附著物及青苗補償費歸所有者擁有，這在法律上就保證了村委會對征地補償費的使用的合法性，也為村委會為追求個人利益最大化而出現的貪污尋租行為提供有機可乘的僥幸心理。

在憲法修正案中規定了“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”，但是并沒有明確規定這項權利歸屬農民還是歸屬村集體。

《土地征管法》第十五奈規定，農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民代表會議2／3以上成員或2／3以上村民代表的同意，并報經鄉鎮人民政府批準。而當今中國農村還是家族聚居的社會形式。村委會的成員大都由各種親戚關系聯系在一起，他們的利益也就緊密地聯系在一起，當作出一項決定對村領導有利可圖但損害整村大多數人利益時。他們通常會通過決議的。沒有機構監督或監督成本太高。村民代表的產生直接受制于這個村莊的民主自治問題。關于誼問題，各個村莊的差異也相當大，實際上，村民代表這個概念帶有極大的模糊性。“上級批準”的規定是將土地使用權的處置權利最后界定給了政府機構，政府機構批準與否決定了這項權利轉讓的合法與否。由于村委會與鄉政府之間的行政隸屬關系。這將給村集體更大的權力以攫取共有領域的利益，并為村委會賄賂鄉政府官員提供了可能。經驗資料也支持之一結論。農民與農民間的土地流轉占土地使用權的轉讓部分非常小。其余的部分都是由村委會行使的權利。

這點完全符合博弈論的理論觀點。

《土地征管法》)并未對征用土地的補償做出明晰可依的統一的標準，只是在四十七條有一個模糊的并不能保證農民權益的規定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償，征地的補償費用包括土地補償費，安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該被征用前三年平均年產值的6至10倍。安置補助費最高不得超過被征用前三年平均年產值的15倍。依照本條的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準可以增加安置補助費，但是土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的30倍。從6倍到30倍是一個很大的可操作的空間，這又給村領導班子一個尋求個體利益的機會。

土地法詳細規定了國家征用耕地的補償費用項為：土地的補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償赍。并對各用項的具體數額作了規定。但是因為這項土地轉讓權利歸屬不明確，關于補償費用逢的模糊性就變得非常大。第一，該項費用歸屬于原土地的使用者――農民，還是歸屬于村集體。單純從權利角度看，如果村集體擁有土地使用權的轉讓權，那么這項權利應該歸集體，但是，并沒有法律明確界定這部分權利歸村集體。從失去土地使用權的農民來看，土地的補償費應該歸農民，但是農民沒有力量保護他的這項權利。所以，土地補償費就成為共有領域里的利益，由于村委會的力量強大，甚至可以動用政權的力量，這部分好處就被村委會獲得。第二。關于安置費。從字面的意思理解這項條款，此費用

應該用于失去土地的農民的未來生活安置，但是，由于該項權利被村委會攫取，村委會就動用權力將該項費用截留，對于失去土地的農民給予較少部分的安置費或者采用重新承包土地、調整機動用地等辦法給失去土地的農民一定的新的承包地。第三，關于地上附著物和青苗的補償費，也是最小的一部分，給予失去土地的農民以補償地上損失。從全國各地情況看，被征土地的農民得到的補助款項大部分是地上附著物和青苗的補償費。由于權利的不清楚，絕大部分土地補償款項被村委會以集體的名義所攫取。

二、不清晰的土地收益權

為了簡單清楚地說明目前我國農村土地制度方面的關系，可以假設農村土地制度只存在兩個當事人：村集體(村委會)和個體農民。村委會擁有土地的私有產權，其經濟關系是市場關系，交易費用為零。在如此假設下，村委會與農民之間的關系類似于地主與農民的關系。如果村委會不自己耕種農田，并且所有的土地都由農民耕種，農民和村委會之間只有一種關系――土地的租賃關系。如果村委會除了將土地租給農民耕種而不能將農地轉作他用，那么，這個村的土地供給就是既定的，因此面臨一條垂直的供給曲線。如果將村集體作為土地的出租方，農民作為租賃方，租金率就是市場的均衡租金率r，農民按這個地租率交納地租給村委會，而不管農民怎樣使用土地。當然這暗合了在此地租率下農民愿意租賃的土地數量都可以被滿足，因為租地農民的租地數量若多于村委會擁有的土地數量，均衡地祖率會上升；而租地數量少于村委會的土地數量，則均衡地租率會下降。從經濟效率的角度看。此時資源達到了最優配置，經濟是有效率的。

目前，中國農村的實際情況是這樣的：土地所有權歸屬于村委會，村委會將土地承包給農民，收取一定的土地承包費f，因為全國大部分地區已經取消了農業稅的征收，農民的土地凈收益扣除了村委會的承包費f后，凈收益大于零，這意味著農民獲得了部分的地租，或者說農民擁有土地的部分剩余索取權。而土地被占用后，農民對土地的部分剩余索取權也被村委會攫取了。

若農民擁有土地的私有產權，村委會是否就不能攫取農民的凈收益了呢?

無論土地的所有權歸誰。只要農民擁有土地的私有產權，農民就擁有了土地的收益權、使用權、轉讓權。土地的轉讓權包括土地的出賣權、出租權和廢棄權。如果農民自己耕種土地，土地的收益扣除土地的各項投入還有剩余，這剩余部分就是土地的地租，因為農民擁有土地的收益權，因此地租歸農民所有。如果農民將土地租給他人使用或耕種。就會收取地租并歸農民所有。但農民一旦土地被征用，剩余的地租就歸了村委會支配，農民能否得到土地的收益權就不能得到應有的保障了。

土地承包合約與其他各種合約沒有什么本質上的不同，與其他合約一樣，對個人利益最大化的追求所導致的機會主義行為是違約的必要條件。在既定的產權制度下。村集體擁有土地的所有權，它作為土地的發包方與農民簽訂土地承包舍約，村集體的人(雖然委托人極其含糊，不過委托人越不清楚，人的權利就越大)――村干部與其他人也沒有什么本質上的不同，其根本目的也要追求個人利益最大化。在個人利益約束的前提下。只要有更好的機會、有更大的利益獲得，他們就傾向于違約。只要村集體和農民之間存在“承包土地”的合約關系。只要合約雙方都遵循個人利益最大化的假設前提，那么，當要素或產品的相對價格變化后，合約雙方都有違約的機會主義傾向。如果違約比履約獲得更大的好處，那么當事人就傾向于違約，相反，就履約。

2002土地承包法案最根本的特征是將對土地使用權的流轉權或者轉讓權的權利界定給了農民。正是這一權利的明確法律歸屬，使得農民在長達30年的承包期內，擁有實在的承包土地使用權、經營權、收益權、收益處置權和使用權的轉讓權或流轉權。這項權利柬的擁有，使得農民在某種程度上真正擁有了土地的私有產權。土地承包的私有產權意蘊才是2002土地承包法案真正的特征或與以往土地法案的本質性區別。該法案的第十六奈、第三十二條、第三十六條界定了農民擁有承包地的使用、收益和土地承包經營權流轉的權利。

依據科斯定理，在交易費用約束下，權利界定越清楚，資源的配置就越有效率，不難看出，2002年法案無論在法律上還是在實際可操作性上，都使得承包方――農民和發包方――村集體或，政府的權屬進一步確定，而且在法律上作出這樣明確的規定將大大減少因為不確定的權屬所產生的合約雙方各種爭議和糾紛，也大大降低了交易費用，無疑，這項法隸將對農村資源配置進一步優化和經濟效率的提高起不可低估的作用。

2002年以前的關于土地承包法案的好多權利沒有被清楚地界定，在村集體和農民之間力量懸殊的情況下，村集體會成功的攫取共有領域里的利益，在攫取利益的過程中必然會出現租金耗散的效率損失狀態。這首先是因為。攫取所得的部分成本由別人承擔，通常會導致攫取者并不善待公共領域里的價值。其次，攫取者為了掩蓋其攫取行為的非法性，套被迫采用某些非效率的方法。最后。攫取得益會激發更多的人參與攫取，從而增加壟斷或界定攫取權的費用，導致可攫取的“租金”被非生產性的用途耗散(同其仁。2002)。不僅如此。2002年以前的土地承包法案還將一些權利界定給了村集體。如果說，2002法隸只是將原來界定給村集體的權利界定給了農民。那么依據科斯定理，在交易費用為零的條件下，無論產權的最初歸屬如何，與資源的配置效率是無關的。如果假設權利界定給村集體和界定給農民所產生的交易費用是一樣的，那么，實際上土地資源的效率配置就沒有什么不同。所不同的僅僅是收益分配問題，如果從這個角度上說，那么2002年土地承包法案的價值就大打折扣了。在交易費用不為零的現實世界。土地權利界定給農民和界定給村集體所產生的交易費用不同，就必然導致了資源配置的效果不同。

三、村集體的經濟學分析

出現村委會尋租，占用農民征地補償費為自己謀取經濟利益的現象，以及這種現象背后的效率損失應從根本原因進行分析。本文認為主要的原因在于村集體的虛擬性，或者說村集體擁有虛擬的土地所有權及其與之相關的子權利。由于村集體本身是村民的化身，但在本質上與村民的根本目標不同，在資源配置方面二者就會出現很大的偏差或者說交易成本根本不相同。因此權利界定給村集體和界定給農民會產生不同的效率，一些學者指出，如果權利界定給前者會導致更大的共有領域空間，為獲得這部分權利而導致的租值耗散增加了交易成本。而如果將這些權利界定給農民，權利落入共有領域里的可能性降低，為攫取共有領域的權利導致的租值耗散減少，交易成本隨之降低，資源配置就會更有效率。

關于集體所有權虛擬的論斷，許多經濟學家作了精辟的解釋。周其仁(1994)教授指出集

體公有制既不是一種“共有的、合作的私人產權”，也不是一種純粹的國家所有權。它是由國家控制但由集體來承受其控制結果的一種農村產權制度安排。

作為村集體。它是農民利益的代表和農民的化身，但是，在不同的利益面前村集體的代表或者人并不能完全代表農民的利益，并且由于不能追溯最終的委托人，就使得人更加肆無忌憚的為自己謀取福利，并為了自己的福利而不惜犧牲資源的效率配置。因此，將權利界定給一個不清楚的村集體會導致更大的效率損失。

四、政策建議

關于制訂詳盡的有利于農民的土地法案的建議的目的是確定土地的各項權屬，并盡可能地將土地的一些權屬界定給農民。但是。產權不僅要界定清楚，還必須能夠有效地保護，在法律上界定給農民的權利，農民并不能全部地擁有，或者說全部地擁有代價太高。因此，這項措施也不是根本解決土地糾紛和稅費自擔沉重的行之有效的方法。要想使這種方法奏效，各級政府必須嚴格執行各項法案，并有效地監督村委會嚴格地執行這些法案。很明顯，在目前中國農村的政治環境、行政環境、法律環境約束下，低成本地保護法律賦予的農民的權利是不太可能的。

有些經濟學家提出取消，政府和村委會的這項建議。本文認為不僅相當極端。而且也比較孤立，難以取得較多人的認可。但是，作為一項極端的改革措施，它具有一定的合理性。持該觀點的人士認為，村委會和鄉政府在目前已經沒有存在的必要，并且就其所起的作用看已經是弊多利少。可是，持這種觀點的人不僅沒有給出其論斷的實證分析，也沒有給出夸人信服的經驗證明。本文認為。從經驗上說，撤銷鄉政府和村委會。由縣級政府直接面對一盤散沙的個體農民，其行政管理費用將是巨大的，行政難度是可想而知的。從歷史上看，至少從明清時期，行政設置就已經建設在鄉一級了，而各個村也有公共機構，雖然它不是一級政府行政機構，但是可以協調人際關系、鄰里關系和與政府之間的關系。目前我國農村的行政結構基本上采用了明清以來的行政結構形式，時于這種行政結構形式對經濟發展、社會福利等各方面的影響，目前還沒有看到令人信服的、權威的分析。因此，極端地提出取消，政府和村委會這種解決問題的方式，至少是不負責任的。

根據以上的分析，本文提出一個交易成本較低、并可操作的解決方案，即剝奪村委會的經濟權力。它包括如下幾項措施：

1.剝奪村委會的土地所有權，一切土地收歸國有，國家作為土地的所有者。作為土地所有者，國家擁有農用土地轉作他用的審批權、有制止破壞農地的干涉權等少數幾項宏觀調控的權利，而將農地的使用權、收益權、流轉權界定給農民。土地征用農民將不再與村委會簽約，而只是與國家簽約。村委套只是簽約方一國家的代表。它只具有代簽約權。而不具有任何的變更的權力，這就從根本上制止了椅委會憑借土地所有權而任意變更征收土地補償合約的違約行為和攫取部分地租的行為。

2.剝奪村委會的任何征收費用權，不僅村委會沒有權力征收除國家稅收外的費用。任何行政機構均沒有任意向農民征收費用的權利，這就杜絕了村委會巧立名目以征收各種費用攫取農民的土地補償費用。

3.賬目公開，在使用征地補助費時，村委會應提前發出公告，詳細告知村民資金的用途數量，將征地補助的收支情況列出一覽表。接受村民監督。

篇3

截至2013年底，中新廣州知識城范圍內征地共涉及18個村、1個社區，面積達到4090公頃（62350畝）。其中，征地面積處在第一檔次（600～699公頃）的是何棠下村和楓下村，征地面積分別達到696.68公頃和661.53公頃；征地面積處在第二檔次（300～399公頃）的是燕塘村、黃田村和佛村，征地面積分別是399.91公頃、360.66公頃和300.64公頃；征地面積處于第三檔次（200～299公頃）的有四個，分別是鳳尾村、湯村、長庚村和重崗村，征地面積分別達到273.58公頃、253.24公頃、248.58公頃和230.91公頃。

中新知識城征地空間分布主要以2020年為時間分界點，2020年以前規劃征地面積為2024公頃（30360畝），而2020年以后規劃征地為2066公頃（30990畝）。中新知識城2020年以前征地占整個征地規劃的49.5%，而2020年以后征地占整個征地規劃的50.5%。

1、中新知識城留用地規模劃分

中新知識城留用地規模規劃分為近期留用地布局、中期留用地布局和遠期留用地布局。

近期留用地布局。蘿崗區在征地的過程中，考慮到重點項目引進、產業結構升級、產業集聚等多重因素，規定各批次的征地過程中都可以使用留用地，前提條件是符合土地利用總規劃、城鄉規劃。

中期留用地布局，又稱2020年留用地布局。中新知識城規劃2020年留用地共322.3公頃，其中符合2020年土地規劃建設用地的留用地為189.2公頃；在已征地的4090公頃范圍內的有153公頃。

2、中新廣州知識城留用使用情況

留用使用主要包括留用地性質和留用地開發。中新廣州知識城留用地性質主要分為工業用地、商業用地、商務用地和教育科研用地四種。一般而言，工業用地和商業用地規模較大。2020年留用地中工業用地和商務用地分別達到105.73公頃和122.75公頃，占留用地面積的比例分別為33%和38%；而遠期留用地規劃中工業用地和商務用地分別達到212.82公頃和162.30公頃，占留用地面積的比例分別為37%和28%。這充分表明，留用地的主要用途在于工業和商業。

二、蘿崗區農村集體經濟留用地利用存在的問題

1、留用地產權不明確

我國現行的《土地管理法》等文件中，對農村集體土地收益、增值等方面的法律法規存在缺陷，導致農村集體經濟組織享有的集體土地行使權是不充分的。同時，地方性的文件規定，集體經濟留用地不能以集體經濟組織中的個人名義進行登記管理，而要以被征地的農村集體經濟組織的名義進行登記管理，且不允許政府和集體經濟組織把土地分配到集體組織中的個人。

農村集體經濟留用地的產權分割政策不明確。在《廣東省征收農村集體土地留用地管理辦法》和《關于貫徹實施〈廣東省征收農村集體土地留用地管理辦法（試行）〉的通知》文件中，都沒有明確農村集體經濟用地的產權問題。只是規定留用地原則上保持集體土地性質，而在城鎮規劃范圍內的留用地可以征收為國有土地。留用地使用權轉讓、出租或通過其他形式用于經營性項目和工業用地，可以參照國有土地使用權公開假意的程序和辦法，通過招拍掛土地市場方式進行。

在政府實際操作層面，由于留用地產權不明確，致使村集體經濟組織及村民個人在地方政府實際征地的過程中對留用地的地塊選址、留用地價值等方面只有簡單的知情權，沒有實質性參與土地估價、議價和定價的過程，農民合法利益在一定程度上很難得到保障。

2、留用地規劃不詳細

廣州開發區留用地規模只是根據征用地的10%進行保留，但是，沒有對其用途、地塊的選址等進行合理的規劃。沒有對留用地的規模進行詳細的規劃。從《廣州市蘿崗區土地利用總體規劃（2010―2020）》中可以清楚看出，在土地規劃中，嚴格控制城鎮建設用地擴張規模，保障重點建設項目用地需求，大力推行城鎮建設用地集中布局和產業集聚，總體上形成中新知識城與七個城區共同發展的土地利用空間格局。到2020年，建設用地總規模控制在1443公頃，城鄉建設用地總規模控制在10373公頃，城鎮工礦用地總規模為8900公頃；而全區耕地保有量為5150公頃，基本農田保護面積為4500公頃。而對經濟留用地沒有進行總體的規劃和控制。

3、留用地政策不夠細化

首先，國家層面的關于土地方面的法律和政策主要有《中華人民共和國土地法（第二次修訂）》（簡稱《土地法》）、《國務院關于深化改革嚴格土地土地管理的決定》、《國務院關于促進節約集約用地的通知》。其中《土地法》第二條明確規定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，及全民所有制和勞動群眾集體所有制”，但是沒有進一步將集體土地在征收的過程中進一步細分為留用地和非留用地，留用地的土地性質、土地用途、開發性質等都沒有相關的解釋，從而會引起留用地在項目開發實際操作過程中較多的問題。《國務院關于促進節約集約用地的通知》第十六條“要高度重視農村集體建設用地的規劃管理”中規定“利用農民集體所有土地進行非農建設，必須符合規劃，納入年度計劃，并依法審批。嚴格禁止擅自將農用地轉為建設用地，嚴格禁止‘以租代征’將農用地轉為非農用地”。《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》第十三條“妥善安置被征地農民”中規定“對有穩定收益的項目，農民可以經依法批準的建設用地土地使用權入股”。以上的文件均沒有明確農村集體經濟組織在土地征用過程中的留用地問題，留用地如何儲備、如何評估、如何入股、留用地開發、留用地項目處置、留用地項目的增值分配、留用地融資抵押等一系列問題均未涉及。

其次，廣東省關于集體經濟組織留用地方面的政策法規主要有《廣東省征收農村集體土地留用地管理辦法》、《關于貫徹實施〈廣東省征收農村集體土地留用地管理辦法施行〉的通知》、《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》。以上的文件雖然對廣東省農村集體經濟組織留用地的留用規模、選址、補償方案、開發模式等進行了較為詳細的規范，但是對于留用的性質仍然沒有完全界定清楚。《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》第六條規定，“留用地應當依法轉為建設用地。留用地原則上保留集體土地性質；在城鎮規劃范圍內的留用地可征收為國有土地”。這雖然在一定的程度上規定了留用的性質問題，但是還比較含糊，在實際操開發過程中，地方政府和開發商都不敢輕易開發留用地。

三、農村集體經濟留用地有效利用開發的政策建議

為進一步優化城市空間布局，同時滿足重點項目的用地需求，使蘿崗區成為“知識經濟先行區、自主創新示范區、智慧城市樣板區、宜業宜居生態區”，要切實做好社會經濟發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃，極大限度地利用開發好農村經濟留用地，使之既能有效統籌城鄉空間資源配置，優化城市空間功能布局，保護好耕地資源集約節約可利用，保證經濟留用地合理開發，又能確保國家、省乃至市縣等重點項目的順利實施，促使環境、經濟、社會協調發展。

1、進一步明確留用地產權

首先，要進一步明確留用地在國家征用的過程中產權轉變問題，即由集體土地轉變為土地的過程中，應該享有國有土地在市場上同等的待遇，不應該進一步區分為集體留用地和非集體留用地，應統一視為國有土地，按照市場價格統一在市場上流轉。其次，明確留用地項目產權問題，主要指留用地開發的房地產項目的產權分割問題，產權分割問題又進一步涉及到房地產前期購買問題和后期轉讓問題。

2、加強農村集體經濟組織留用地的規劃管理

對經濟留用地要嚴格按照可建設征地（符合“兩規”）的10%返還留用地，同時結合中新知識城開發建設實際情況，采取“貨幣補償、物業置換、實地返還”等多種方式，確保被征地農民合法利益得到保障。應按照中新廣州知識城當前征地和未來經濟社會發展、產業升級的需要，對農村經濟留用地進行總量控制，并結合蘿崗區總體規劃、土地利用規劃，在發展壯大村級集體經濟的同時，也能保障國家建設用地需求。結合知識城發展的階段和規劃，按照“服從規劃、同一部劇、合理安排、節約集約使用”的原則，對農村集體經濟留用地的選址進行科學合理的統一安排。由蘿崗區政府、廣州經濟開發區和中新廣州知識城會同國土規劃局等單位進行規劃，鼓勵各個村之間實現跨村選址、集中連片區留地。

3、加強農村經濟集體組織留用地的開發管理

首先，要按照城市發展規劃、土地節約集約利用規劃、重點項目發展規劃等要求，對留用地進行有序開發，鼓勵公益性項目，限制環境污染項目。其次，在對農村留用地的開發管理過程中，應該根據城市總體規劃、城市功能、產業發展規劃、重點項目引進計劃等，將中新知識城合理劃分為核心區、一般區和邊緣區，分類對留用地進行開發建設。對核心區應該遵循城區標準進行規劃、建設，從而提高城市規劃和建設檔次和品味。再次，對留用地要采取規劃、開發和監管并重措施，有效盤活留用地，加快中心城區發展，同時有效壯大集體經濟，在征地的過程中，要全面考慮留用地政策的適應范圍、留用地指標核發、留用地指標管理、留用地指標使用等，從而能夠合理對留用地的位置、規模等進行科學布局。最后，進一步完善留用地項目開發方式。農村集體經濟組織留用地出讓開發應該由村集體經濟組織根據經濟發展的實際情況自行選擇。集體經濟組織可以選擇自主開發、留用地貨幣化、合作開發等模式。農村集體經濟組織可在充分考慮當地經濟發展、產業升級、城鎮規劃的基礎上，對集體經濟留用地進行自主開發。同時，農村集體經濟組織留用地項目可以根據新建項目用地實際需求出發，參照國有土地出讓方式，以招拍掛方式在土地市場上進行公開出讓。為進一步規范集體經濟組織留用地出讓，可以先通過土地儲備中心備案，通過土地評估機構對留用地進行客觀評估，交易過程公正公平合理，使集體經濟組織和個人的利益最大化。農村集體經濟組織可以根據自身實力和合作方的需要，共同開發農村集體經濟留用地。

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關鍵詞：農村違法用地；產生原因；建議

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2011）-07-0053-1

1 當前農村建設用地存在的問題

1.1 未批先建，少批多占

因近年來，舒蘭加大了耕地保護力度，農民建房占用耕地或基本農田的行為比較少，而自2003年開始，國家惠農政策的實施，對農村翻建的泥草房給予適當的經濟補償，加快了泥草房的翻改擴建進度，平均每年全市翻建的泥草房都在1000戶左右，但往往是先建房后辦手續，有的只交了申請，但未等批件下來就已經開工。因歷史原因，農村村民所占的宅基地都比較大，有80%都超過了《吉林省土地管理條例》規定的330平方米的標準。而超占的部分大都頂了“園田地”或“承包地”，此現象在農村非常普遍。

1.2 存在非法占用耕地建養殖小區現象

近幾年地方政府為發展牧業生產，以指標的方式要求鄉鎮政府發展養殖產業，并對規模、數量進行要求，作為年終崗位責任制的考核指標，從而造成了非法占地建牧業小區行為的發生。

1.3 改變集體建設用地性質，從事經營性活動

鄉鎮街內的農村村民及周邊的村民，因其所居住的舊宅鄰街的特殊地理位置，在翻建、擴建過程中，以住宅申請，建成后從事經營性活動，條件好的，建2-3層，一層做為商業層，2-3層做為住宅。

1.4 非本村村民因購買農民集體土地上的房屋而獲取宅基地使用權的現象普遍

小城鎮內國有土地和集體土地比較混亂，相互交錯，相鄰的兩戶居民有的是國有土地，有的是集體土地。有的根本未辦理過土地使用權申報登記手續，難以確認其土地權屬，且房屋買賣非常頻繁，只要購房者相中住房了，也不管其使用的土地權屬如何，就是購買。

2 農村土地違法用地產生的原因

2.1 宅基地申請、審批程序繁雜，導致先蓋房后辦手續

宅基地申請、審批程序繁雜，報上的件審批時間太長，加之東北地區受氣候等因素影響。有的村民為了搶抓建房時機，宅基地申請后，批件未批下來就開始動工，有的因村民保管不善將土地證書、產權證書遺失，有的因未申報登記，原舊宅沒有領取土地證書，給宅基地報批工作帶來很多困難，還有的危房戶，政府、村委會害怕有危險，便告知先蓋房后辦手續。

2.2 國土所人員少，巡查力度不夠，導致土地違法行為發生

國土所人員一般都比較少，最多鄉鎮6人，最少的只有1-2人，而承擔的巡查面積大都在上百平方公里，等你巡查一遍后再巡查時，就有非法占地行為的發生，因為現在建房非常快，如果天氣允許，一個60-70平方米左右的房屋，三天時間就能封頂。

2.3 土地違法行為制止難，處罰程序復雜，是違法行為產生的主要根源

鄉鎮國土所在巡查中發現了違法行為，則馬上下達停工通知書，并上報市局監察大隊，待巡查人員走后違法者繼續施工，有的和國土所人員打起游擊戰，你來我就停，你走我就建，待監察大隊把程序走完，房子已經建完。只好移交法院執行，而法院真正執行的拆除案件卻寥寥無幾，從而滋生了違法行為的蔓延。

2.4 鄰街居住的村民翻建住宅后，改變用途從事經營性活動

按法規要求應重新履行用地手續，辦理土地征收手續，因辦理征收手續程序復雜，征收費用較高，村民又無經濟條件是導致集體土地從事經營性活動而又無法履行法律審批手續的主要原因。

3 關于解決農村土地違法行為的幾點建議

3.1 進一步加大土地法律、法規的宣傳力度

重點對耕地尤其是基本農田保護、宅基地審批條件、程序，國家關于加強農村宅基地管理的相關規定，如：一戶一宅，法定面積，出賣出租后再申請宅基地的不予批準等相關法津法規進行廣泛深入的宣傳，做到家喻戶曉，人人皆知。

3.2 修改相關法律法規，簡化土地執法程序

現行的《土地管理法》及相關的法律法規在查處土地違法案件規定的條款上，可操作性不強，而且處罰程序過于復雜，一個土地違法案件待所有程序走完，違法已既成事實，只能申請法院拆除，所以國土部門在執法中始終處于被動狀態，所以建議對《土地管理法》及相關土地法規進行修改，制定一些切實可行的條款。

3.3 進一步加強基層國土所建設，充分發揮國土所在國土資源管理中的前沿陣地作用

要加大對國土所人力、物力、財力上的支持，使國土所人員安心工作，用心工作，把好土地閘門，使國土所人員不用天天再為生存而擔憂，從而影響國土所工作。

3.4 建立健全村級土地監管網絡

只靠國土所人員對轄區內所有用地、用礦行為進行監督，受時間、交通、人力等其他因素影響，很難監管到位。若在村級設立土地協管員，并每年給予一定的工資補償，則會起到事半功倍的效果。

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一、進一步規范土地報批工作，從嚴控制新增建設用地

1、建設項目用地必須符合土地利用總體規劃、城市總體規劃與土地利用年度計劃。凡不符合上述兩個規劃或沒有農用地轉用年度計劃的，不得報批用地。

2、報批的建設項目必須符合國家產業政策、土地供應政策和項目用地定額標準。對國家產業政策規定優先發展的項目，優先報批用地，優先供地。對禁止類和限制類的項目分別實行禁止供地和限制供地。

3、工業項目嚴格執行國土資源部頒發的《工業項目建設用地控制指標（試行）》（國土資發[]232號），對投資強度、容積率、建筑系數、行政辦公及生活服務設施用地所占的比重等各項指標進行嚴格審核，控制項目用地規模。

二、落實土地征收的補償政策，嚴格按程序征收土地

4、按照法定程序征收土地，嚴禁未征先用、征而不用、多征少用、以租代征等各種違法用地行為。

5、依法合理確定征地補償標準，科學制訂征地補償方案，足額支付被征地農民土地補償費用。征地安置補償未到位前，不得強行征地，切實維護被征地農民的合法利益。

6、征地補償費和勞力安置補助費納入財政專戶管理，進一步嚴格財經紀律，嚴禁拖欠、截留、挪用“兩費”用于其它方面的建設。

三、加強土地出讓管理，嚴格執行供地政策

7、任何項目禁止零地價供地。地價嚴格按照政辦發]65號《省人民政府辦公廳關于公布省協議出讓國有土地使用權最低價標準（試行）的通知》精神執行。凡確實需要以優惠價供地的項目，由開發區管委會向上級政府或有關部門嚴格履行報批手續。

8、工業用地項目實行協議出讓。協議出讓的程序是：

（1）用地者按開發區國土資源部門的要求提供用地要點資料、可行性報告和環評資料等。

（2）用地者在規定時間內向開發區國土資源部門提交開發區項目審批部門同意其在開發區落戶的立項批文和選址定點通知書。

（3）用地者與開發區國土資源部門協商項目建設地塊出讓金價格、金額、支付方式等內容。經過協商一致并按程序報批后，簽訂《國有土地使用權出讓合同》。用地者根據合同規定足額繳付土地出讓金后，開發區國土資源部門頒發用地通知書。

9、經營性用地項目嚴格實行招、拍、掛。凡經營性用地項目須報市國土資源局土地交易中心按招、拍、掛程序，辦理供地手續。其中，拍賣出讓經營性土地的基本程序是：

（1）開發區國土資源部門會同市國土資源局及市地產交易中心公開招標拍賣公司，嚴格按招標程序確定拍賣公司。

（2）開發區國土資源部門會同市國土資源局及其有關部門根據拍賣地塊的用途、容積率、綠化率等指標以及土地評估價格，邀請建設、規劃、紀檢等部門人員對拍賣地塊的地價擬定起拍價,經開發區管委會主任辦公會研究并報市國土資源局、市土地拍賣領導小組確定后交由市地產交易中心進行拍賣。

（3）拍賣公告公布二十日后，由市土地交易中心組織拍賣公司進行拍賣。以競價高者取得拍賣地塊土地使用權，簽訂確認書和《國有土地使用權出讓合同》。

（4）競得單位須在合同規定的期限內足額繳納土地出讓金，逾期未履行合同者將視同放棄競得權，并不退還競買保證金。

10、經批準使用土地的單位和個人，對其所使用的土地只有使用權，不得開采、動用或者破壞地下資源和其他資源。

四、嚴格土地登記發證制度，加強土地檔案資料管理

11、凡進區項目用地需登記發證的，必須足額繳納土地出讓金，并履行下列程序：

（1）由開發區國土資源部門對用地單位提供的項目批文、規劃圖件、建設批準文件、土地出讓合同以及繳納土地出讓金單據等資料進行審查，審查內容包括是否符合土地用途、投資強度、土地利用率以及土地出讓金是否繳清等。開發區國土資源部門在審查上述內容后，還要到現場核查項目建設是否完成、設備是否安裝到位。

（2）開發區國土資源部門審查、核查合格后，將審查、核查結果送開發區各相關部門會簽并報開發區管委會批準，然后按程序向市國土資源局申請核發國有土地使用權證。

12、切實抓好開發區土地檔案資料的收集、整理，加強土地檔案資料的管理，保持檔案資料的完整、準確，為發揮土地檔案資料的基礎性作用、合理利用檔案資源、依法管好土地提供依據。

五、嚴格執行土地調控政策，鞏固土地市場治理整頓成果

13、發揮土地供應的調控作用，全面落實國家對房地產開發項目土地供應的政策規定，加強土地市場動態管理，進一步優化開發區土地資源的優化配置。

14、對開發區歷年的土地政策進行全面清理，凡不符合國家現行土地法規和政策的，一律予以廢止，堅決制止違規違法用地行為的發生。

六、其它

15、開發區原有規定與本通知的規定發生沖突的，按本通知的規定執行。

16、本通知的規定與上級有關規定不符的，按上級有關規定執行。

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土地使用權出讓是指國家作為土地所有權人授權地方市、縣人民政府與受讓人簽訂土地使用權出讓合同，將指定地塊以合同約定的條件出讓，受讓者以支付約定年限的土地使用費為對價，獲得對指定地塊的開發經營權。自2000年以來，我國的土地市場進行了一系列卓有成效的改革，以市場為主導的土地出讓制度基本建成，全國各地都已經逐步建立起了由政府統一儲備、統一供應的土地供應機制，地方政府調控土地市場的能力逐步提高，土地市場取得了較大程度的發展。以廣西為例，已經初步建成市場化為核心的土地配置機制，未來將進一步完善土地使用權市場公開交易制度，并配套完善相關決策、審批和操作制度。依法采取公開招標拍賣掛牌等方式出讓，完善信息公開制度，積極推進網上交易和網上監管，防止“暗箱操作”，著力解決國有建設用地出讓中規避招拍掛，違反規定設置出讓條件的問題，構筑公平公正的市場機制。但筆者調查廣西國有土地出讓的市場及法規現狀，發現廣西國有土地出讓法律制度仍存在較多問題，亟需規范。

一、廣西現行的國有土地出讓市場現狀及法律制度

（一）廣西現行的國有土地出讓市場現狀1.地方政府在國有土地出讓過程中的雙重身份導致造成土地管理部門的管理職能與其自身的經濟行為不分根據我國當前的管理機制，國家雖是國有土地的所有權人，但授權市、縣一級政府土地管理部門來負責國有土地的出讓。這就使得地方政府土地管理部門在土地出讓過程中具有了雙重身份：國家土地所有權人的受托人與對土地出讓行為進行監督的監督者，即常說的既是運動員又是裁判員。這種雙重的身份極易造成土地管理部分根據自己的利益出發，跨界，利用土地管理的權力來損害合同相對方的合法權益，既有違公平原則又損害了公平的市場競爭秩序，還滋生土地腐敗等行為，不利于社會主義市場經濟的健康發展。2.土地招標、拍賣、掛牌交易程序未真正落實，土地出讓存在人為操縱現象根據規定，從2005年1月1日開始，工業用地和經營性用地，須通過公開招標、拍賣和掛牌的方式轉讓。但有些地方政府從自己的利益出發，存在人為操縱土地出讓的現象。例如有的地方表面實行的是“招拍掛”形式，實際卻是按協議方式出讓；有些地方雖然建立了土地交易制度，實行土地出讓信息公開、地價評估和集體決策等制度，但只是流于形式。有的地方在競標過程中存在以各種方式私下操縱土地的招標價格。有的地方違規向用地單位變相減免出讓金。等等現象都表明在土地出讓環節雖然有法律的明文規定，但卻被歪嘴的和尚念歪了經，地方政府在土地出讓方式上背離了公開透明和公平競爭。3.不注重實施土地儲備制度，導致存量土地日漸減少調查表明，部分地方政府因不注重土地儲備和后續開發，導致可用土地存量和耕地面積日漸減少。使得政府對土地的調控能力相當薄弱。同時，土地作為不可再生資源，在當前耕地面積不斷減少的情況下，更應該注重土地的復墾和后續開發，盡可能增加可利用土地面積，提高單位土地產能，但很多縣市都沒有執行這一政策。4.土地出讓金被納入政府基金預算管理，成為政府的額外財源2005年，財政部和國土資源部聯合發文，要求將土地出讓金全額納入政府基金預算管理，收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方政府基金預算從土地出讓收入中安排。但調查表明，許多地方政府都將土地出讓金擠占挪用，使其成為政府臨時性支付、預算外支出的主要來源，導致本應用于土地儲備、整理、征地補償的資金不當減少，進而損害到公共利益。

（二）廣西現有的國有土地出讓的法律制度現狀目前，廣西土地出讓方面的地方性法規非常少，主要有《廣西壯族自治區實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》、《廣西壯族自治區土地監察條例》，對土地的管理和利用主要是通過政府規章的形式出臺的，如《廣西壯族自治區實施<中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例>辦法》、《廣西壯族自治人民政府關于加強國有土地資產管理的通知》、《廣西壯族自治區國有土地使用權有償使用收入征收管理暫行辦法》、《廣西壯族自治區人民政府辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》。考查廣西關于國有土地使用權出讓的法規體系，筆者存在的主要問題是相關單行規范的缺失，如廣西尚未對土地利用總體規劃、土地儲備、出臺相應的地方性法規，理論與實踐的脫節導致廣西國有土地使用權出讓的快速發展與機制、制度建設相對滯后之間的矛盾仍然突出。

二、廣西國有土地出讓法律制度的規范

隨著廣西國有土地出讓市場的快速發展，為規范國有土地使用權出讓行為，促進土地資源的有效利用，保護土地受讓人的合法權益，促進廣西土地出讓市場的良性即可持續發展，必須針對廣西現有國有土地出讓制度存在的缺陷，從立法思路、指導思想、具體制度等方面來完善我國現有國有土地使用權出讓制度。當前我國的國有土地使用權出讓法律體系由一系列單行法律法規組成。《憲法》確立了國有土地使用權出讓制度，此外，《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《物權法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《土地管理法實施條例》、《招標拍賣掛牌出讓讓國有建設用地使用權規定》、《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權操作規范》、《城市國有土地使用權出讓轉讓規劃管理辦法》、《土地利用年度計劃管理辦法》等法律規范對國有土地出讓的各個方面進行規范調整。從另一角度而言，國有土地使用權出讓的法律制度應包含三大組成部分：以國有土地使用權出讓合同為載體建立的出讓合同法律制度、以國家對國有土地出讓市場管理職權為基礎建立的監督管理法律制度、以保護土地資源、保持土地可持續發展為目的而建立的環境監管法律制度。筆者認為，要構建規范的廣西國有土地法律體系，需從以下幾個方面著手：

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關鍵詞：

煤炭開采一方面為國民經濟發展提供了充足的能源保證，同時，煤炭開采過程中，對土地房屋的損壞問題十分突出，由此形成的煤礦企業與周邊村民的利益關系錯綜復雜，解決難度非常之大。本文作者結合工作實際，對煤礦企業土地損害補償問題進行了深入的思考，并提出了相關建議，希望能對煤礦生產土地損害補償提供一些參考。

一、煤礦生產塌陷補償的難度及壓力

（一）企業的壓力

安全、生產、效益是煤礦企業生產經營的三個基本目標，這三個基本目標都與采煤塌陷補償緊密相關。第一，保持礦區秩序的穩定是企業安全生產的一個前提；第二，壓煤村莊不搬遷，煤礦企業的生產不能進行，出不了煤，對企業來講是致命的；第三，補償標準過高，會給煤炭企業帶來巨大的成本壓力，如果因為補償過高而使企業出現經營虧損，那是任何一個企業也不會接受的。

（二）農民的要求

煤礦企業開采確實已經影響到農民承包地及房屋的安全，他們必須搬遷，否者不僅是影響煤礦企業的開采，他們的土地房屋安全也不能保障。在這種情況下，他們只能在經濟上要求補償，實踐中他們經常在法律規定的補償項目和標準之外，漫天要價，提出非常苛刻的補償條件。

二、煤礦生產塌陷補償相關法律的缺失

（一）補償標準不合理

《土地管理法》規定的征收土地補償費、安置補助費都是按照被征收土地前三年的平均年產值計算的，其補償標準計算的基準是農地的年產值，很不科學。這種法定的征地補償標準存在三個問題。一是法定的征地補償標準游離于土地市場價格之外。二是法定的征地補償標準較土地實際產出價值而言往往失真。三是法定的征地補償標準無法解決土地增值分配的不合理問題。

（二）補償收益主體不明確，補償截留現象嚴重

收益主體不明確主要是源于我國在立法上對農村土地權屬界定不清。中國農村的土地歸農村集體成員共同所有，但到底誰是“集體”，相關立法卻沒有明確指出，導致了集體土地人人所有，卻人人無權。當面臨補償金的時候，各方主體都爭搶土地補償金，補償金落實到真正土地權利人手中的所剩無幾。

（三）補償方式單一，安置責任不明確

我國農村土地征收補償方式只有金錢補償和勞動力安置兩種方式。由于勞動用工制度發生了很大的變化，許多企業難以勝任妥善安置勞動力的重任，因此許多地方均采取貨幣安置的方式。單純的金錢補償無法使失地農民真正安置就業。

（四）補償程序不完善、欠缺司法救濟

法律規定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門制定，補償方案制定后才公告告知農民，對農民提出的意見只在確需修改的情況下才改動補償方案，極大地限制了農民的參與權。另外，發生糾紛后，法院往往以征地補償案件不屬于民事案件為由不予受理，司法保護不能實現，現有的土地征收補償法律法規沒有規定對裁決不服的救濟途徑。

三、煤礦生產塌陷補償的法律對策

（一）增強法律意識，維護各方權利

1、企業自身的法律意識

增強法律意識，最重要的是要增強企業管理人員的法律意識。第一，要知法懂法。對國家關于土地管理、農村承包地管理、煤炭管理的相關法律法規和政策必須要知道、明白；第二，要善于法律思維。在處理土地塌補問題上首先要主動地運用法律思維去分析研究，要把法律手段作為解決問題的基本方式；第三，要注重法律形式。在涉及與政府、村莊或農民之間的補償問題上，該有的法律形式必須要有，而且要細致完善，一切事情以書面證據為準，切忌不能搞“君子協定”；第四，要主動法律維權。如果一旦出現企業利益受到非法侵害時，要積極主動地運用法律武器維護企業的合法權益，不能夠無原則地退讓妥協。

2、公平、公正維護農民利益

一是要換位思考、感同身受。農民土地被征，煤礦企業給予經濟補償，不簡單的是一個經濟問題。我們在征地搬遷的過程中必須要充分理解和體諒他們的思想感情，帶著感情去工作，爭取在感情上得到農民的理解和贊同。

二是要依法依規、合理補償。目前我國對土地的補償標準較低，這是不爭的事實。但是，法定的標準又必須成為補償的依據。所以說，在補償問題上，依法是第一位的。另一方面，煤礦企業在補償時，要充分考慮經濟環境的變化，在依法的前提下，盡可能使補償體現公平合理。

三是政府要強化對補償的監督。要從制度機制創新入手，監督農村集體經濟組織、煤礦企業按照程序及時足額將補償款發放到農民手中，確保農民的利益不受損失。

（二）建立約束機制，實現雙方共贏

1、企業要科學組織生產，減少損害

第一，要科學規劃，關鍵是對煤礦企業的開采活動實施動態規劃；第二，要規范開采，就是要嚴格按照開采區域、安全規程實施開采，嚴禁越界、越層開采；第三，要提高開采技術和加強土地復墾。要加大減沉開采技術的攻關力度，加大土地復墾技術的研究和土地復墾的資金投入。

2、補償要求要合法合規、合理

對于被征地農民來講，一方面要增強法律意識，運用法律手段解決補償問題，對土地補償不要期望值過高。要通過和平協商的形式主張權利，切忌單方采取過激行為。另一方面，要轉變觀念，增強自我發展能力。要充分利用政府和企業提供的各種條件，及時有效自我解決搬遷或失地后的生存和發展問題。

（三）強化立法，使煤礦生產塌陷補償有法可依

1、要加強立法

目前，我國有關塌陷土地補償的法律規定都散見于土地法、物權法、煤炭法等法律當中，大部分操作層面的規定都在地方政府的相關政策規定之中。我們可以嘗試通過單行立法的方式將煤礦企業的塌陷補償進行專門規范，在立法條件不成熟的情況下，我們可以先行制定行政法規或部門規章。

2、要及時修訂法律。

及時修訂法律主要是對現行的土地補償機制、補償范圍和補償標準進行及時調整，要體現市場經濟的特點，最終實現提高補償費用的目的，確保農民利益不受到侵害。

參考文獻：

篇8

【關鍵詞】建設用地 土地流轉 土地制度

一、建設用地的流轉變化

我國的國土資源總量大，據國土資源部估算，我國建設用地總量約2500萬公頃，集體建設用地是主要組成部分，總量約1800萬公頃，其中農民宅基地1000萬公頃，鄉鎮基礎公共設施、公益事業用地約600萬公頃，單位和個人用于生產和精英的集體建設用地約200萬公頃[1]。隨著生產力水平和城鎮化的發展，在建設用地發展過程中出現了一些新的現象。早期我國土地法規定，國家對土地實行土地用途管理制度。也就是說，國家對土地使用實行壟斷性管理，土地真正的要實現流通，進入市場有嚴格的限制。集體建設用地的使用過程中宅基地慢慢的開始有了有償轉讓、出租、抵押，鄉鎮企業在市場經濟大潮中漸漸失去了原有優勢，經營機制的轉換導致集體建設用地也開始了大量的流轉，企業轉制過程中土地資產處置問題凸現，破產兼并的鄉鎮企業和參加聯營的鄉鎮企業將企業原有土地作價入股，使集體土地使用權事實上發生流轉[2]，這種事實上的現實也促使國家有關部門開始在土地流轉較為活躍的地區進行試點改革。這些試點地區開始了獲得了集體建設用地使用權的流轉的合法性，在利益分派和產權的出轉上也進行了改革，在一系列的國務院文件中，各個省也分別出臺了規范性的政策法規。國家開始支持集體建設用地的流轉的改革措施。其中的改革方案有統籌城鄉綜合配套試驗，市場的有效配置資源，讓農村經濟再一次的得到了復蘇和發展，土地開始在市場中部分的流轉，制度的支持也肯定了用地制度必須要創新。

二、建設用地的流轉影響效應

（一）調整相關法律法規

實現集體建設用地額流轉必然會對現有的制度帶來沖擊，我國現有的制度和規定都指出，城市土地屬于國家所有，土地所有權不進入市。國家只對國有土地使用權實行有期限的出讓和出租[3]，讓土地進入市場進行流轉不僅是對土地國家壟斷政策的打破，更是帶來了城鄉一體化建設新的變化。有效解決建設用地流轉是我國新農村建設和解決三農問題、提高城鎮化水平的重要社會問題。

集體建設用地流轉是指在保留集體建設用地所有權的前提下，集體經濟組織將集體建設用地使用權有償過渡給其他經濟主體使用或經營的行為。這種制度的改革從某種程度上讓以政府為主導壟斷的現象得以調整，有效的激發了市場的活力，過去國家征收土地強制性，對于其他因素的考慮還沒有顧及得到，比如在土地價格上失去了市場的平衡，引起資源配置的矛盾。另一方面，政府對土地的壟斷打破實現了農民增收，勞動力自由，鄉鎮企業的資產重組的活力，帶來了新的生機。隨著實踐的推薦，建設用地流轉在改革過程中出現的問題也促使政府及時調整相關法律法規。

（二）增加市場競爭程度

建設用地流轉的過程使得市場開始進入了國家壟斷資源領域，政府一只手管控的領域有了市場這個杠桿，意味著可以更大程度的增加市場競爭和資源的優化配置。現在的土地資源緊張，解Q建設用地的流轉給政府和土地需求者雙方都帶來了更多的選擇。一方面是改善了實際情況中的出現的資源閑置、浪費，一方面在國家政府和鄉鎮企業，用地需求者三者之間建立了正常的土地市場秩序。過去在實際操作中存在著灰色地帶，在這些地方，建設用地擁有者在國家土地征收政策不能達到預期收益的前下，通過私下交易，進行產權轉移，如今建設用地流轉手續減少，周期縮短，不論從哪個方面都讓三者獲利。公開化，也減少了土地執法管理上的漏洞出現，避免出現因產權制度不完善引起的產權混亂，收益分配也不合理的現象。集體建設用地的市場化是必然要經歷的過程，社會主義的條件下引入土地流轉制度，進行有條件和期限的使用，完善了社會主義市場經濟體制。

三、建設用地流轉的障礙因素

（一）國家產權政策的限制

雖然在政府壟斷土地的領域打開了一道門，但在實踐改革領域依然面臨許多實際的障礙因素。我國的土地法實行國家和集體所有的二元結構，這也就是在土地流轉過程中出現了灰色地帶的原因，在建設用地中農村集體建設用地占據主體，鄉鎮企業和村民擅自將農村集體土地轉讓，在手續上不合法，流轉的程序上也規范，這些交易或出租或有償轉讓，農耕地變成了建設用地。在法律上，我國還規定了國有土地可以出讓、抵押，但是對于集體所有的土地使用權就有限制了，集體土地的使用權必須是具備農村村民屬性過農村集體組織屬性的單位和個人[3]。灰色不合法地帶的交易，一定程度上也是由于國家現有法律和產權政策規定限制了市場的活力，2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，對集體建設用地流轉有了明確的指示。但是此前的很多建設用地流轉仍然是帶有不合法、不規范、不公開的性質。

（二）現有的土地使用規定束縛

我國對于土地的利用也有相關的規定，在土地用途這里國家明確規定：國家實行土地用途管制制度，將土地分為農用地、建設用地和未利用地，土地用途的限定也使得土地的管理也更趨嚴格。雖然有政策保障建設用地的流轉，但在各個地方的實際情況又各不相同，有的明確規定通過出讓、轉讓、和出租的方式取得的集體建設用地不得用于住宅建設。

集體建設用地的使用期限和土地用途限制一方面是起著優化資源配置的作用，另一方面在耕地紅線政策下，這種流轉的建設用地依舊不能享有和國有土地一樣的使用權益。建設用地的權益的不完整性、使用權和收益權不想平等，使得最終的對于土地的話語權依然掌握在政府手中。

四、結語

篇9

關鍵詞：國有土地；房屋征收；征收程序；征收補償

中圖分類號：D912.29

文獻標識碼：A

文章編號：1001-6260(2010)04-0150-06

我國《憲法》第13條規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。”但公民的財產權并非受到絕對保護，我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或征用并給予補償。”“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或征用并給予補償。”我國《土地管理法》、《城市房地產管理法》和《物權法》都有類似的規定，但我國《城市房屋拆遷管理條例》卻未明確規定只因公共利益才可征收房屋，并且房屋征收程序不規范，被征收人合法權益受損時救濟機制不健全，導致房屋征收范圍過廣，征收補償普遍較低，拆遷糾紛不斷，暴力拆遷和暴力抗擊強遷事件呈現上升的趨勢。為了維護公民的合法財產權，規范城市房屋征收行為，我國城市房屋征收制度正在修改與完善。本文擬從征收的適用范圍、征收程序和征收補償三個方面對我國房屋征收制度上存在的問題及完善措施加以討論，以期對房屋征收立法有所裨益。

一、關于征收的適用范圍

(一)征收集體土地上房屋的補償問題亟待解決

《物權法》第42條規定：“為了公共利益的需要，可征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”，而我國《城市房屋拆遷管理條例》規定只適用于國有土地上房屋的征收，因“公共利益的需要”征收集體土地上的房屋該如何補償多年來一直無法可依。由于集體土地上的房屋不擁有國有土地使用權，集體土地上房屋被征收時被征收人所得到的補償遠遠低于同一區位的國有土地上房屋的補償，造成房屋被征收后補償不能彌補被征收人損失，被征收人拒絕接受征收補償的情形時有發生。對于集體土地上房屋被征收該如何補償，學界和實務界有不同的理解。學界部分專家和學者認為集體土地被征收為國有后，集體土地轉為國有土地，因此，集體土地上房屋的征收補償應參照國有土地上房屋征收的補償標準和程序進行。然而實務界認為既然現有立法明確規定只適用于國有土地上房屋的征收，集體土地上房屋的征收自然就不適用國有土地房屋的征收標準，征收人就不必依照城市房屋的征收標準進行補償，而目前就集體土地上房屋的征收補償再頒布一部新法的可能性不大。因此，為了有效遏制因集體土地征收補償不公而引發的糾紛，新的房屋征收制度應當對集體土地上房屋的征收補償作出明確規定。

對被征收房屋進行公平補償是房屋征收的基本要件之一。在我國，公平補償不僅應針對國有土地上房屋的征收，也應包括對集體土地上房屋的征收，只有這樣才能體現真正的公平，化解因集體土地上房屋征收補償不公而引起的各種暴力沖突。如果在立法上不作出明確規定，依照國有土地上房屋征收補償的程序和標準來補償集體土地上房屋的征收就只能是學者一廂情愿的一種理想而已。為了避免集體土地上房屋被征收入利益受損，化解因集體土地上房屋征收引起的社會矛盾，建議在未來房屋征收立法中加上一條：因公共利益的需要征收集體土地上房屋的，其補償比照城市房屋征收標準實施。

(二)“公共利益”應當合理界定

“公共利益”是各國(地區)不動產征收的共同目的，但要對“公共利益”作出具體明確的界定卻是一個世界性的難題，往往與價值判斷密切相關，隨著時間空間的轉換而有不同的內涵，因為政治、經濟、文化和歷史背景以及不同的個案有不同的解釋。

日本憲法明確規定，不動產征收權的行使必須出于公共使用的需要。日本頒布了專門的《土地征收法》，該法對何為“公共利益”詳細列舉35種可以征收土地的情形，包括公路、鐵路、機場、港口、石油管道、自來水管道、鐵軌設施、消防設施、氣象、廣播、教育和研究機構、博物館和圖書館、社會福利事業、醫院、煤氣、電力、電信、墓地、廢棄物處理設施、公園、水利設施、國家及地方公共團體或合作社的辦公場所或建設的公共設施和居住專用區、國家及地方公共團體或合作社進行的農地改造和綜合開發所需要的基礎設施、中央批發市場和地方批發市場等，概括了社會生活、生產和科學研究的方方面面(褚江麗，2009)。并且每一種情形都有一部相應的法律約束，如依照《城市規劃法》進行的公路等建設，依據《河川法》進行的水庫、地方設施建設，依據《港灣法》進行的港灣等建設。根據日本法律，只有符合《土地征收法》第3條列舉出的事項的項目，才允許采用征收不動產的方式。

臺灣地區“憲法”第108條第1項第14款規定了“共用征收”，規定“國家”基于公共利益之需要，對于私人之特定財產，可以進行征收。另外，臺灣地區《土地法》第5章為土地征收編專編，對土地征收的要件、程序等作出規定，該法規定了土地征收的范圍：(1)第208條規定，“國家”因下列公共事業之需要，可對私有土地進行征收：國防設備；交通事業；公用事業；水利事業；公共衛生；政府機關、地方自治機關及其它公共建筑；教育學術及慈善事業；國營事業；其它由政府興辦以公共利益為目的的事業。(2)政府機關實施“國家”經濟政策，可征收土地及房屋。(3)因實施“國家”經濟政策，設置新城區，進行國防建設和共有事業可進行區域性征收和保留征收。但由于土地相關特別法中有諸多土地征收的規定，造成土地征收程序、補償項目和標準各異。臺灣地區于2001年又頒布《土地征收條例》，作為不動產征收的依據。該條例第1條第1款規定其立法目的為：“促進土地利用，增進公共利益，保障私人財產。”可見，“公共利益”是臺灣地區不動產征收的唯一目的，并且“為尊重私有財產權利，并非必要，應盡可能避免征收之法理”。(陳立夫，2007)

在我國房屋征收的公共利益的界定問題上，目前學界較為認同的是采取列舉的方式，將符合公共利益的征收一一列舉，然后再加上一個兜底條款，這類似于臺灣地區不動產征收對于公共利益的界定。在所列舉的項目中，實施危舊房改造可否征收房屋，引起了學界的爭議。有人認為，舊房改造不屬于嚴格意義上的公共利益，并且《土地管理法》第58條將“為公共利益需要”和“為實施城市規劃進行舊城區改建”并列列出，作為可提前收回國有土地使用權的情形。因此，危舊房改造不屬于公共利益的范疇。(王亦君，2010)但筆者認為，《土地管理法》在該條提到的是提前收回國有土地使用權的情形，并非完全等同于土地征收，并且該條也并未排除舊城區改造可提前收回土地使用權。

事實上，近年來國外對公共利益的界定已呈擴大趨勢，如在美國，公共利益可以從公共利益用途的效果角度來確定，無論被征用的財產由誰使用，只要征用的行為最終增進了全體社會成員社會福利，如

環境保護、社會安寧、大眾健康等；或者公共利益事業的使用直接或間接增進了全體社會成員的福利，就可視為符合公共利益的要求(張千帆，2005a)。再如臺灣地區的《土地征收條例》第4條、《新市鎮開發條例》第6條、《都市更新條例》第25條都規定為了城市規劃及城市更新，政府有權征收土地提供給私人開發(陳立夫，2007)。可見，為實施城市更新改造危舊房而征收私人房屋并非我國特有。

我國正處于市場經濟的初級階段，城市化進程正在加快，對舊城區的改造是城市建設的重要途徑之一，舊城區的改造既有利于充分利用城市已有土地資源，減少對農用地的征收，也可使城鎮居民的居住條件較快得到改善。“公共利益條款運用得當，對于社會的發展將起到重要作用，可以促進地區經濟的繁榮、提高自然資源的利用率、推動就業。”(褚江麗，2009)因此，將危舊房改造納入公共利益的需要并無不當，但應以保護被征收人的合法財產權為前提。為此，建議在房屋征收立法中規定：因危舊房改造需要征收房屋的，縣級以上地方人民政府應當在組織有關部門論證的基礎上，征求被征收人的意見。2／3以上被征收人同意進行危舊房改造的，縣級以上地方人民政府方可作出房屋征收決定；未達到2／3被征收人同意的，不得作出房屋征收決定。以保障被征收人在房屋征收中的參與權和話語權，防止政府濫用征收權進行商業開發。

(三)商業拆遷應排除在房屋征收范圍之外

我國《憲法》和《物權法》明確規定，只有因公共利益的需要，才可以征收私有房產。因此，非因公共利益而實行的商業拆遷，在理論上是純粹的平等民事主體之間的民事法律關系，必須遵行民法上的平等自愿、等價有償原則，通過協商的方式購買房屋產權后才能拆遷。然而，目前的拆遷中暴露的最大問題就是公共利益和商業利益混同，政府運用公權力將低價或無償征收的土地出讓給開發商。如果以市場價出讓，則政府從中獲取高額的差價作為財政收入；如果低價出讓給開發商，則巨大的差價就落在了開發商的手里，公權力成為尋租的手段，并且披上了公共利益的合法外衣(周安平2006)。特別是在被拆遷人和開發商不能達成拆遷補償安置協議時，由拆遷行政主管部門裁決，在必要時甚至進行強制拆遷，這實質上是公權力對平等主體的民事權利的粗涉，違反了《憲法》和《物權法》的規定，損害了被拆遷人的合法私有財產權。因此，新的房屋征收立法必須將國有土地上房屋征收的范圍限定在因公共利益而進行的征收。非因公共利益的需要而拆遷國有土地上單位、個人的房屋從事建設活動的，應當在符合城鄉規劃、土地利用總體規劃，并依法辦理有關審批手續的同時，由建設單位和房屋的所有權人按照自愿、公平的原則訂立拆遷補償協議。只有這樣，《憲法》和《物權法》所規定的私有財產權才能得到充分保護。

二、關于征收程序

“徒法不足以自行”，“一個健全的法律，如果使用武斷的專橫的程序去執行，不能發生良好的效果。一個不良的法律，如果使用一個健全的程序去執行，可以限制或削弱法律的不良后果”(王名揚，1995)。任何實體法的實現均有賴于程序正義的保證。對公共利益的合理界定只是為合法征收房屋提供了一個前提條件，但要有效防止房屋征收部門超越公共利益的界限，侵害公民的合法財產，“最好的方法是對公共利益進行程序控制”(許中緣，2008)。因為“如果沒有正當程序，政府權利的濫用就不會遇到任何障礙，一切法定權利都將因其不可操作性而變得毫無意義”(張福剛等，2006)。亨金等(1996)說過：“從來沒有哪個制度否認過政府的征收權，重要的是征收的法律限制。”

和國外相比，我國城市房屋征收制度在程序上主要存在以下不足：

(1)公共利益認定審批機制不夠完善。房屋征收權是為了公共利益的需要，公共利益的認定是征收的先決條件，強制性地剝奪公民住宅房屋的權利，理應受到嚴格限制。為了防止政府濫用土地征收權，國外一般在立法上規定公共利益的認定權屬于中央行政機構或省長等地方最高行政長官，或者交由專門機構如土地征收委員會認定。在程序上由土地征收機關向上述機關提出征收申請，上述機關認為建設項目符合公共利益的需要后予以批準。例如，臺灣地區的《土地征收條例》第14條、15條和17條規定，征收土地或土地改良物，由“中央主管機關”核準，“中央主管機關”應設立土地征收委員會，審議土地征收案件，并由“內政部”核準，而后通知被征收土地所在地直轄市或縣政府執行。在法國，不動產征收必須進行公益的宣告，由專門的調查員或調查委員會就征收是否符合公益進行調查，在6個月內提交調查結論，接受公開辯論的檢驗，然后由省長或最高行政法院進行公益宣告后，征收程序才開始啟動，地方政府無權批準進行不動產征收。在日本，《土地征收法》規定了詳細的征收項目認定程序和征收裁決程序。在土地征收程序中，首先由項目設立人根據項目的分類向國土交通大臣或都道府縣知事提出項目認定申請，由交通大臣或都道府縣知事就項目設立人、項目的種類、項目的施行區域等事項分別行使認定權限。“通過項目認定程序，需要判斷確定相關土地房屋、項目計劃以及為該項目只能征收或者使用相關土地房屋的公益性。”項目認定后必須認定告知，“項目設立人可以在此之后的一年之內，申請相應土地房屋所在地的都道府縣的征收委員會作出征收裁決。”“作為作出裁決的機關，征收委員會的地位必須具有公正和中立的性質。”(朱芒，2007)

而我國《城市房屋拆遷管理條例》規定縣級以上人民政府在認定一定的項目符合公共利益后自行作出征收決定，導致公共利益的認定審批機制缺失。因此，建議在未來的房屋征收立法中修改房屋征收的公共利益的認定審批制度，在各省、直轄市和自治區政府設立土地征收委員會，其成員由人大代表、法律專家、經濟學家、律師等專業人員組成。縣級以上人民政府在進行土地及房屋征收時，將有關征收事項進行公告，舉行論證會、聽證會，然后再次進行公告后，就征收項目的公益性及范圍向土地征收委員會提出征收申請，由土地征收委員會根據有關法律作出批準或不予批準的決定。

(2)房屋征收后土地使用監督機制缺失。我國《城市房屋拆遷管理條例》規定由政府先進行征收，然后將土地交給因公共利益而使用土地的項目人，由土地使用者再就征收房屋的補償問題和被征收人進行協商解決，這實際上剝奪了被征收人在房屋征收中的話語權和參與權，即使土地征收不合理，被征收人也無法提出異議，改變征收決定。因此，有學者提出，應當由縣級以上地方人民政府作為房屋征收和搬遷的主體，在進行征收補償后再將土地交給土地使用者使用，以改變過去土地及房屋在未得到補償就被征收的狀況。但該提議也帶來了新的問題：如果政府未將被征收的土地用于指定的公共利益項目，該如何處理?另外，即使政府將征收的土地交給了指定的符合公共利益的項目人，土地使用者如果改變征收土地的用途，將其用于商業開發，又該如何處理?

根據我國《憲法》及《土地管理法》的規定，我國國有土地使用權出讓的一級市場是由國家壟斷的，因此，政府通過出讓土地使用權可獲得大量的土地出讓金作為財政收入，同時政府又有權為了“公共利

益”進行土地征收。根據布坎南的公共選擇理論，在進行土地征收的過程中，政府及其工作人員和其他社會成員一樣，是追求自身利益最大化的“經濟人”，如果對土地征收權不加以限制和監督，政府就會過度征收，將征收的土地通過出讓進行商業開發，導致資源的錯誤配置和浪費，加劇社會沖突，進而導致土地及房屋征收中的“政府失靈”(武敏，2009)。因此，必須加強對政府征收權的制約，對土地及房屋被征收后的使用進行監管。“根據傳統法學理論有關限權學說，對權力的制約有兩條途徑，一是利用權利制約權力；二是通過權力對權力形成制衡。”(李麗峰，2008)因此，可在未來的房屋征收立法中借鑒我國臺灣地區的做法，賦予房屋被征收人的收回權，在政府未根據征收計劃將征收房屋及土地用于公共利益的項目，或者土地使用者將征收房屋及土地用于他用或者推遲興辦公共事業時，在一定條件下，被征收人有權按原征收補償價格收回土地及房屋。因為“只要土地用地單位沒有按照公共利益進行相應的開發建設，則被征用土地就失去了公益目的的依托，土地使用權的轉移也不再具有合理性和合法性。”(王懷勇等，2004)規定被征收人的收回權既可促使政府嚴格按照征收的目的和時間利用被征收土地，也促使土地使用人合理使用土地，從而有效遏制政府濫用征收權，提高被征收房屋及土地的利用效率。

三、關于征收補償

公平補償是實施征收的基本要求，美國、德國、日本等發達國家都普遍規定了公益征收的補償制度。美國憲法修正案第5條規定，“不給予公平補償，私有財產不得為公共所收用。”德國憲法將公共利益及征收所涉及的參與人利益并為斟酌，并進行公平衡量。日本憲法第29條第3款規定“私有財產在正當補償下得收為公用”。因此，基于公共利益的目的征收私人房屋，給予公平補償是房屋征收的前提條件之一。只有給予公平補償，才能將公共利益所造成的成本由整個社會來承擔，私有財產權利才能得以維護；同時，征收房屋及土地的高成本會使政府決策者在征收房屋及土地前進行慎重考慮，作出理性選擇。防止過度征收，實現資源的優化配置，防止社會沖突的加劇(張千帆，2005b)。

和國外房屋征收的補償相比，我國城市房屋征收補償存在以下問題：

第一，房屋征收補償未對房屋之下的土地使用權補償問題作出規定。根據我國《物權法》、《土地管理法》和《城市房地產管理法》的規定，政府因公共利益需要可提前收回土地使用權，但必須對土地使用人給予適當補償。根據不動產物權“房隨地走，地隨房走”的原則，國家在征收房屋時，房屋之下的土地使用權應當被收回。由于被征收人在取得土地使用權時簽訂了土地使用權出讓合同，支付了對價――土地出讓金，和政府建立了一種民事法律關系。“從政府的角度看，其在行使征收權之前，應當首先消滅最先產生的關于國有土地使用權出讓的民事法律關系，其次才應當考慮在此基礎上產生的房屋所有權的征收，這樣才符合征收行為合法性的基本邏輯。”(張福剛等，2006)政府之所以要對房屋進行征收的目的，不是需要使用房屋，而是房屋之下的土地。我國《城市房屋拆遷條例》只規定對國有土地上的房屋進行征收補償，對房屋之下的土地使用權該如何補償只字未提，違反了《物權法》、《土地管理法》和《城市房地產管理法》的規定。“從征收補償費的計算依據來看，在征收土地使用權的情況下，政府應向被征收的土地使用權人返還或者支付兩項重要的費用：一是剩余年限的土地出讓金，二是土地增值費。”(梁劍兵，2010)前一項是政府收回土地使用權應當返還給土地使用人未使用的剩下年限的土地出讓金，例如如果被征收的房屋是住宅用房，則土地使用權的使用期限為70年，如果被征收人只使用了20年，則剩下50年的土地使用費就應當返還。后一項是土地使用期間土地的增值費，土地作為稀缺資源，土地使用權的出讓價格在不斷地上漲。“在‘只征房屋不征地’的情形下，原土地使用權人獲得政府返還的土地出讓金及土地增值費的權利就被無端‘消滅’了，政府僅僅只對房屋本身進行估價和補償，雖然這樣補償可能也包含著一些對土地使用權進行補償的意思在內，但是其計算依據和最后價格卻是模糊不清……，這無疑將會極大地損害被征收者的合法權益和利益。”(梁劍兵，2010)因此，建議在新的房屋征收制度中規定：貨幣補償的金額，根據被征收房屋的區位、用途、建筑結構、新舊程度、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定；對于房屋范圍內的土地使用權，根據土地使用者剩下的年限和開發、利用土地的實際情況給予相應的補償。這樣才能防止政府在土地使用權未到期前擅自動用征收權，損害土地使用權人的合法權利。

第二，房屋征收補償未包括殘余地補償。根據《城市房屋拆遷管理條例》的規定，房屋征收補償主要包括房屋價格補償、搬遷補助費、臨時安置補助費和非住宅用房的營業損失費，這些補償費基本合理可行，但和日本、臺灣地區相比，我國房屋征收補償未規定殘余地或殘余房屋的補償問題。房屋征收，應以征收項目所必需為限，因此可能只就房屋的一部分進行征收，剩余的房屋可能會因征收而減少或失去利用價值，使得原房屋無法得到有效的利用，造成房屋使用人因此而遭受損失，為了保護被征收人的利益，日本及臺灣地區的征收法律都規定被征收土地面積過小或形狀不整，被征收房屋的殘余部分“不能為相當使用者”，經被征收人申請，可一并征收并給予殘余地損失補償。對被征收人而言，房屋被征收是為公共利益所作的特別犧牲，但國家理應給予合理補償，以填補其財產權被剝奪或受到限制的損失。惟有如此，才能體現我國《憲法》第13條規定的公民的合法的私有財產不得侵犯的規定。

四、結論及建議

第一，在適用范圍上，未完全將商業拆遷完全排除在外，導致房屋征收的范圍過廣，建議將商業拆遷排除在房屋征收之外。

第二，在征收程序上，征收前的公共利益的認定審批機制不合理，征收后的土地使用監督機制缺失，建議成立土地征收委員會負責土地征收的認定審批，并且賦予被征收人收回權以遏制被征土地被政府或土地使用人濫用的狀況。

篇10

關鍵詞：私有財產權；房屋征收；基本權利

一、房屋征收中涉及財產權保護之現狀

我國《憲法》第十三條第一、二、三款分別明確規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”因此在我國，不同于美國憲法，財產權不是絕對不受侵犯的，如果是因為公共利益的需要，如建設公共基本設施等，國家是可以對公民的私有財產（實踐中常為房屋和土地）進行征收征用的，并且給予補償，這也符合我國國情。《憲法》條文明確規定要給予公民補償，且各法律法規也對其進行了細化，理論上并不涉及對公民私有財產權益的侵犯。但在實踐中，卻依然存在著一系列的問題。筆者將其總結為以下兩大方面。從征收的實體做法來看，政府在征收土地、房屋時，為了能夠更好地完成指標，或者為了更好地發展當地的經濟，政府強行征收征用，甚至暴力拆遷，對于公民的合法補償，也落實的不到位。甚至有的政府為了發展當地經濟，模糊“公共利益”的概念界限，只要當地經濟發展有需要，便冠以“公共利益”的名號來強行征收征用公民的房屋土地從而引資建設工廠，并不考慮公民的利益，補償時也只是按照預先的計劃來補償，并不考慮公民實際損失和生活條件。這就嚴重侵犯了公民的私有財產權。而在征收程序上，也并沒有很完善、很公正的征收程序。這主要體現在兩個方面，首先，在征收征用的過程中，公民根本沒有參與聽證發言的權利。對于影響公民財產權這樣一個重大權利的決策而言，公民應有陳述、聽證的權利。其次，在補償金的發放上，也缺乏公正的程序。實踐中最常見的做法是，補償金的確定都是由政府來定，缺乏外界的監督，結果就是導致公民對補償金不滿意，從而造成的暴力事件、公民的自殺事件時有發生，政府與公民的緊張關系不斷升級。這充分說明我國房屋征收制度與憲法私有財產權的保障不容樂觀。因此，完善公民憲法財產權的保障制度及征收征用制度就顯得尤為重要。

二、房屋征收中易侵犯公民財產權之原因

之所以對城市的房屋進行征收征用，無外乎就是為了城市化的發展和經濟的發展，而這必然涉及利益的博弈。公民代表私益，即自己的房屋為自己的私有財產，是自己的安居之所在；而政府代表著公共利益的一面，這恰好站在了公民利益的對立面。再加上有的地方政府是為了完成指標，發展本地經濟，為了自己所謂的“公共利益”來對公民的房屋進行征收，導致矛盾的產生與升級，對公民的私有財產權產生危害是必然的。因此筆者總結出在房屋征用過程中容易侵犯公民的私有財產的原因主要有以下幾點：1.“公共利益”的概念過于模糊。由于國家要合法地征收公民的私有財產，首要前提是必須為了公共利益。雖然在《國有土地上房屋征收與補償條例》對于什么是公共利益有了一些列舉，但是在實踐中由于現實情況的復雜性，法條中所列舉的公共利益的條款并不能完全涵括，因此實踐中政府為了刺激本行政區域的經濟增長以財政收入，以公共利益的名號來征收房屋，對公共利益做肆意的擴大解釋，從而侵犯公民的私有財產。2.政府角色及其征收目的的偏差。理論上，國家政府征收房屋是為了社會福利、公共利益、發展經濟。政府的角色是征收的決策者，補償方案及其監督部門應該由專門機關來制定并監督征收的合法性。但實踐中，由于各種政治因素，或者由于上級政府的政策經過下級層層的傳達，到基層政府已經脫離、歪曲了原有政策的本意，政府征收已經不再是為了百姓的福利，而是單純地為了所謂的業績、政績，或者為了賺取高額的土地出讓金，維持本級政府的財政運轉，加大本級政府的財政收入。更有甚者，有的政府為了謀取商業利益，而為商業利益披上公共利益的外衣。因此，在這種經濟利益的驅使下，政府強行征收百姓房屋、侵害公民私有財產的現象便層出不窮。而百姓都不認可這種方式，于是一些慘劇也時有發生。不僅如此，政府的角色、職能設置也不合理。在實踐中，政府是房屋征用的決定者，并且自行制定補償的標準，因此違反了行政法上的回避原則，政府既是運動員，又是裁判員，并且沒有專門的監督者，這種職能的設置顯然不合理，讓百姓難以信服政府所做出決定的合法性。3.征收的程序存在缺陷。城市房屋征用是為了加快城市化發展，但由于涉及公民的私有財產，很容易侵犯公民的私有財產權，因此，必須要有一系列嚴格的征收程序來加以限制。但實踐中，立法上規定的程序似乎并不是那么完善。《國有土地上房屋征收與補償條例》規定：“多數被征收人認為征收補償方案不符合本條規定的，市、縣級人民政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據聽證會的情況修改方案。”這一法條雖然體現了程序方面的要求，但只是總體的大致程序性條款，《條例》對于具體程序并未做細化規定，僅僅靠這一條款保障公民財產權益，限制政府權力遠遠不夠。再加上我國長期以來重實體、輕程序的做法，對這一條款的實施造成進一步的阻礙，這無疑是雪上加霜的。沒有程序的保障，自然很難做出符合法定程序的行政行為，從而導致征收行為違法，百姓不信服，引發一系列的矛盾糾紛。

三、關于房屋征收中保護公民私有財產的建議

1．明確政府角色，完善并嚴格遵守征收程序。對于約束公權力、保障私權利最好的方法便是制定一系列嚴格的法定程序，這也是西方制度如此發達的原因之一。對于征收程序，早在英國1946年的《征用土地法案》中就予以體現，它規定了向內閣請求的前置程序，以及由內閣調查的程序，從而由內閣來進行批準，當事人不服還可以提起行政救濟。而對比我國，在征收過程中，政府既是運動員又是裁判員，是否符合征收的條件、征收決策的制定，以及補償的標準，完全由政府自己說了算，嚴重不符合法定程序，很難使相對人信服，并且我國對于征收程序的規定也并不完善。因此，為了保障公民的私有財產，完善行政征收程序也是迫在眉睫。筆者認為，湖南省2008年制定的《湖南省行政程序規定》（以下簡稱《規定》）中規定的一些行政程序制度比較先進和完善。尤其是涉及公民重大利益的決策、論證、公開、聽證程序，該《規定》明確細化了在聽證中應遵循的具體程序。行政征收也是涉及公民財產的重大利益事項，因此可以借鑒該《規定》的一些程序性的規定來對征收程序進行完善。例如，其一是進行決策，可以引進第三方隊決策的合法性進行評估。其二，可以組織專家論證，對于可能產生的影響、成本效益等進行分析，并出具書面意見。其三，對于決策及其論證的書面意見除法定不公開的之外，應向相對人進行公開。相對人有說明理由、陳述、申辯及申請聽證的權利。其四，明確救濟手段。總結為三點，一是“開”，就是讓相對人親身參與到程序中來，并通過程序使決策公開化、透明化。二是“分”，即明確政府的角色定位，將征收、補償這一過于集中的權力從政府手中分散開來，不能讓政府既做決策者，又制定補償標準。因此，設立獨立的評估機構，以及在制定補償標準時引入第三方監督，讓公民參與聽證、陳述申辯就顯得尤為重要。三是“程序”，通過一系列程序障礙的設置，來保護公民的私有財產。2.完善補償機制。不管是正當的征收還是不正當的征收，征收房屋都涉及公民最基本的私有財產———房屋，因此合理的評估以及后續的補償就顯得尤為重要。只有合理的補償，才不會侵犯到公民的私有財產。實踐中，首先，評估機構不夠獨立，因為我國大部分的房產評估機構前身是政府的職能部門，同時，房地產開發商是房屋評估機構的主要評估業務來源，因此評估機構不夠中立，往往偏向于政府，制定的補償標準過低。因此要將評估機構獨立于政府，突出強調行業組織的自律作用。評估機構是否獨立是評估結果是否公正的關鍵。同時，加強、引入第三方監督，避免政府以及拆遷方控制評估機構。還要合理調高補償標準。現實中，百姓與政府的糾紛無疑是補償金過低，公民財產權是公民賴以生存的基礎之一，尤其是房屋，因此合理的補償標準就顯得尤為重要。筆者認為，可以適當地將一些必要的間接損失也計入補償標準之中。

四、小結

英國首相威廉•皮特說：“風能進，雨能進，國王不能進。”私有財產權是公民最重要的基本權利之一，如果說生命權是根基，私有財產權就是維持根基的土地。一個人如果沒有自己私有財產或者私有財產隨意被他人剝奪，這就意味著最基本的生命都有可能保障不了，甚至侵犯一個人應有的尊嚴。而實踐中侵犯公民私有財產的最常見的便是征用房屋和土地，因此保障公民憲法私有財產權的意義就非常重大。從憲法的角度來說，列寧說過，“憲法是一張寫著人民權利的紙”。因此保障私有財產權不僅樹立了憲法的權威，也使得憲法在實踐中得以實施，增強了憲法的統領性。從經濟發展的角度說，公民的私有財產得到了保障，就不會有糾紛，百姓安居樂業，自然便會促進經濟的正向發展。并且政府的公共利益的目的也得以實現，相應的城市化和經濟水平也會突飛猛進。

參考文獻：

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