導語：如何才能寫好一篇農村制度建設，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

農村社會保障制度建設狀況

改革開放以來，福建省經濟持續增長，農村也發生了很大的變化，農民生活水平不斷提高。但是，相對城市而言，仍然有相當一部分農民生活困難。為解決這部分農村貧困人口的溫飽問題，建立農村居民最低生活保障制度，2003年2月3日省政府下發了“全面建立和實施農村居民最低生活保障制度的通知”。“通知”規定：從2003年1月起，凡家庭人均年收入低于1000元的農村居民都將納入低保范圍，對納入低保范圍的農村貧困人口實行應保盡保；其中對五保戶給予全額補助，對其他貧困農民給予差額補助；農村“五保”對象除了享受當地居民最低生活保障待遇外，省政府還將采取多種救助和幫扶措施，使他們供養標準不低于當地農村居民的一般生活水平。省政府在2004年2月10日召開的全省農村居民最低生活保障會議上對外鄭重承諾：2004年福建省將全面建立和實施農村居民最低生活保障制度。按照省委、省政府的部署，福建省將在3年內解決全省農村貧困人口溫飽問題。為此，省民政廳、財政廳、農辦等部門將全省農村貧困居民的低保標準核定在年人均收入1000元，并按此標準對各地農村貧困人口進行認真核查。全省低于保障線的農村貧困居民共有70.6萬人，需安排3.4億元的低保資金，占農村總人口的4.2%。目前，福建省是全國少數幾個實現了農村貧困人口應保盡保的省份，民政部對福建省的這一做法給予高度評價。

在福建省各級黨委、政府的領導及廣大農民積極參與下，農村合作醫療在解決農民基本醫療保障，防止因病致貧和因病返貧等方面取得了一定的成果。2003年，福建省委、省政府貫徹落實國家《關于建立新型農村合作醫療制度意見的通知》，于4月中旬正式把廈門市同安區、泉州市安溪縣、龍巖市新羅區作為開展新型農村合作醫療的試點地區，2004年，又選擇兩個縣進行農村醫療合作制度試點探索，著重幫助農村“五保戶”、特困戶等貧困農民家庭解決大病醫療問題，并爭取3年內在全省全面推開。福建省通過因地制宜、分類指導、精心組織，積極推進試點工作，引導農民群眾自愿參與，合理設定農民參加合作醫療的各項指標，在農民自籌資金參加合作醫療的同時，各級政府按一定比例安排資金，發展以大病統籌為主的農村新型合作醫療制度，探索農村合作醫療的多種管理模式。力爭2010年在全省農村基本建立起統一的農村合作醫療制度。

農村社會保障制度建設中存在的困難和問題

由于政策和歷史的原因，當前的社會保障制度不僅表現為城鎮與農村雙軌制的二元結構，而且存在若角和薄弱環節。隨著市場經濟體制改革的深化，農村社會正處于轉型之中，競爭日益激烈，農業與農村的市場風險、自然風險和社會風險正逐漸增加，而日趨小型化的家庭難以真正承擔保障功能，農村迫切需要社會救助、養老保險和醫療保障等三項社會保障制度以及優撫安置和社會福利服務。目前，以集體經濟為基礎的農村社會保障制度已基本解體，以土地為基礎的傳統保障制度逐漸削弱，福建省適合農村發展需要的多元化的社會保障制度尚處于形成階段，農村社會保障制度落后，農民因病致貧、因災致貧，進城務工農民享受不到勞保待遇等問題十分突出。

一、農村社會保障的范圍小，農民參與的積極性低。2004年，福建省農村基本養老保險覆蓋率約12%，只有160萬人左右參保，要實現全社會保障覆蓋率達70%以上的目標，農村的覆蓋率最少應達到60%以上，平均每年要提高3.46個百分點，平均每年約需增加50萬人保險，實現的難度較大。在農村醫療保障方面，2002年全省共有村民委員會14869個，其中實行合作醫療的1614個，實行醫療保險的393個，實行大病統籌的355個，實行其他醫療保障方式的村936個，目前尚有11571個村還沒有實行任何形式的醫療保障，占總村委會的77.8%。另一方面，由于經費和參加的人數都有限，加上獲得保障的手續繁瑣，農民參與社保的積極性不高。

二、農村醫療衛生保障幾乎處于空白狀態，疾病成為農村貧困的重要因素之一。福建省在建設農村合作醫療制度的過程中，盡管取得一定的進展，但仍存在諸多問題。體制改革滯后，資金投入不足，衛生人才匱乏，基礎設施落后，農民因病致貧、因病返貧的問題十分突出。醫療衛生問題已成為制約農村經濟和社會發展，阻礙農村奔小康的重要因素。農民最需要的醫療保障幾乎處于空白狀態，近90%的農民是自費醫療群體，這不僅導致衛生籌資體制呈現高度不公平性，而且直接或間接地導致農村醫療服務體系運轉不良。

三、進城務工人員社會保障長期缺位，成為社會中的一個高風險人群。自上個世紀八十年代以來，進城務工人員一直是推進城市化、工業化進程的重要力量，但他們卻長期被排斥在國家社會保障制度之外，進城務工人員社會保障缺位已成為社會不穩定的重要因素。目前，全省向城市轉移的農村剩余勞動力有60多萬，加之外省在閩務工的勞動力約230萬人，這近300萬進城務工人員基本沒有什么社會保障可言，是社會中的一個高風險人群。

四、社會保障資金缺口較大，農村社會保障工作開展困難。目前，福建省用于社會保障資金的缺口較大，各地區雖然按照條例的規定將最低生活保障資金納入了財政預算，但實際上最低生活保障資金十分有限。有的地方將低保對象限定在特困人口上，不愿意承擔過多低保對象的保障金；有的地方財政困難，只有吃飯財政，無力籌集低保資金。在一些貧困人口較多的地區，實際工作中經常出現“僧多粥少”的局面，有些地方甚至出現以資金定保障人數的現象。隨著最低生活保障面的逐步擴大，政府必然面臨籌集保障資金的困境，最低生活保障基金將面臨更大的壓力。

五、農村社會保障管理不善，工作效率較低。目前，民政、勞動與社會保障、衛生、保險、鄉政府等部門都分別管理了其中的一塊，容易出現有利益時爭管和有責任時相互推諉的情況，不利于農村社會保障的統籌規劃和高效運轉。爭管使得大量的管理資源浪費在各部門間的爭奪與博弈之中，如農村的合作醫療和保險，就有民政、衛生與勞動保障部門都爭著管；而在有困難時，相互推諉責任與義務又使得農民找不到應該負責的部門，造成農村社保體系的服務質量較差，效率較低。

農村社會保障制度建設的對策建議

健全的農村社會保障制度包括社會救助、社會保險、社會福利、社會優撫、社會服務五個方面的內容。但從當前的情況看，廣大農民群眾的基本要求和愿望是實現“生有所靠、老有所養、病有所醫”。因此，農村社會保障的各項制度建設，重點是加強最低生活保障制度、養老保險制度、醫療保險制度和就業保障制度。我們建議：

一、政府主導，穩步推進農村社會保障制度建設。

要發揮政府對農村社會保障制度建設的主導作用，合理調整社會成員對公共資源的占有情況，促進城鄉協調發展。首先，政府有權利和義務通過宏觀調控、社會管理和公共服務，保障城鄉公民平等地占有和使用公共資源的基本權利。其次，政府作為市場經濟游戲規則的制訂者，必須保證公平競爭的基本前提，營造協調發展的和諧環境，防止由于農村“制度貧困”造成競爭不公。第三，政府作為社會經濟政策的制定者，有權利和義務保證社會福利最大化。福建省各級政府和有關部門要把農村社會保障工作列入重要的議事日程，納入福建省國民經濟和社會發展“十一五”規劃，確保社會和諧穩定。

二、加大力度，完善農村最低生活保障制度。

福建省農村最低生活保障制度的建立，實現了農村貧困人口的應保盡保，有力地保障了他們的基本生活。建立農村最低生活保障制度的最大瓶頸是資金問題，可以通過征收統一的社會保障稅，建立農村最低生活保障基金會，逐步加大政府投入的力度，來解決最低生活保障資金的到位，確保最低生活保障對象全部能夠領到足額的保障金。還可以在地方級個人所得稅收入中直接提取相應的比例作為低保資金，匯入財政低保專戶封閉運行。同時在縣級以上政府建立最低生活保障資金的調劑金，傾斜投入經濟相對落后、集體財力不足、救濟人口較多的貧困地方。通過采取多種救助和幫扶措施，使這些人的供養標準不低于當地農村居民的一般生活水平。

三、積極探索，建設農村社會養老保險制度。

以建立“項目齊全、形式多樣、覆蓋面廣、標準適當”的多層次養老保險體系為目標，加快福建省農村養老保險制度建設。要堅持“個人繳費為主、集體補助為輔、政府給予政策扶持”的原則，逐步擴大保險覆蓋面，提高農村社會養老保險的社會化程度。由于受經濟發展狀況和個人收入水平限制，在具體實踐過程中應該統籌兼顧，從不同的實際情況出發，采取不同的方式方法：一是在經濟較發達地區，凡農民人均收入超過全省平均數的，應依法實行強制保險，以保證養老保險覆蓋面的擴大；二是在溫飽問題基本解決的地區，主要采取誘導方式，由政府宣傳引導，積極穩妥地推進農村養老保險；三是在一些較貧困地區，應當分步實施，循序漸進，堅持“發展、鞏固、發展”的原則。

四、開拓創新，建立新型的農村合作醫療制度。

首先，要建立健全以大病統籌為重點的新型的農村合作醫療制度。在未來一段時期內，福建省可以采取新型農村合作醫療的模式，即建立農民個人出資為主、集體扶持、政府適當支持的籌資機制，籌集農村合作醫療基金，形成政府引導、農民互助、合作共濟的農村基本醫療保險制度，并嘗試把農村醫療保險制度建設納入城鄉一體化建設規劃中。堅持“低水平、廣覆蓋”，保障農民基本醫療需求，切實緩解農民因病致貧、因病返貧問題。

其次，要建立與農村合作醫療制度相配套的城鄉統一的醫療衛生服務體系，即市、縣、鄉、村縱向的“四級”醫療機構管理體系，著重解決農村衛生院、所設施落后與“缺醫少藥”難題。如在城市的統籌層次內，規定幾家醫療機構作為“龍頭”；在縣級統籌層次內，積極探索把村級衛生所納入到鄉鎮衛生院的管理范圍之內，推進縣、鄉、村衛生服務管理一體化。在推行農村合作醫療的過程中，重新配置醫療資源，便于統籌安排多年來呈貧富不均態勢的城鄉醫療資源，讓廣大農民也能享受到與城市居民同樣水平的醫療服務。

五、因地制宜，建立失地農民就業和社會保障制度。

針對部分失地農民“種田無地、就業無崗、社保無份”的狀況，建議：一要改革和完善土地征用制度，使失地農民得到公平的補償，權益不被侵犯。二要建立完善就業保障制度，與就業培訓、失業保險等制度相配套，使失地農民得到妥善的安置，有一個公平公正的就業環境。三要建立完善社會保障制度，防止失地農民被社保邊緣化，因地制宜建立失地農民社會保障的安全網。

例如，對進城務工人員的社保工作，可采取分類指導的方式。對多年在城市工作，有穩定的職業、穩定的生活來源和相對固定的住所，已經城鎮化的進城務工人員，建議直接納入城鎮社會保障制度；對以農業為主、以務工為輔的進城務工人員建議納入現有的農村社會保障制度；對處于流動狀態的進城務工人員，有的可能會變成產業工人，也有的可能會再回去務農，當務之急是建立工傷保險制度，這種社保項目不存在帳戶積累與保險關系接轉問題，成本亦不高，對進城務工人員來說是一種職業風險的分散機制，對用人單位而言是符合國際慣例和建立在《勞動法》基礎之上的工傷賠償機制。

課題指導：張帆

課題組負責人：金鐵平杜 民陳 奇

篇2

當前，我國經濟已經發展到了一個深水區，而社會保障體系遠遠無法滿足群眾現代生活的需求，對社會制度進行改革勢在必行。最近幾年，國家社會保障制度改革的重點主要是城鎮地區，對農村和農民的社會保障制度建設改革還不是很重視，農村地區的社會保障體系建設不是很完善，做好農村地區社會保障制度的建設和改革工作是一項迫在眉睫的工作。本文主要結合作者多年來的工作經驗，就農村地區社會保障體系建設的問題和對策提出了自己的看法，以供同仁借鑒。

一、農村社會保障制度建設難題分析

1.農村社會保障制度建設缺乏合理的資金來源

長期以來，我國農村地區的社會保障制度建設都被邊緣化，發展進程十分緩慢，導致出現這種問題的主要原因就是資源來源問題。傳統的農村社會保障體系建設的資金來源主要依靠家庭集資和農村集體出資建設，資金來源途徑十分單一。尤其是改革開放，家庭聯產承包責任體系實施以來，集體補助的力量逐漸被削弱，很多落后地區的農民群眾已經負擔不起這部分資金，最近幾年盡管我們積極的推行新型合作醫療和社會養老保險，但是多數錢還需要群眾自己負擔，因此，當前解決資金問題是擺在我們面前的一個難題。

2.農村社會保障制度缺乏法律保障

現階段，我國農村社會保障制度建設還沒有一部完善的法律體系作為法律保障，地區性的社會保障制度遠遠不能滿足農村社會保障制度建設的需求，而且在相關法律制度建設過程中還面臨著很多難題，例如我國的《土地法》和《土地承包法》以及《勞動法》等相關法律體系建設的原則性較強，在制度建設過程中，還缺少具體的可操作的法律條款，從而導致了現階段我國農村社會保障制度建設還缺少法律保障，阻礙了農村社會保障制度的順利實施。

3.農業保險制度建設不完善

農業是弱質性產業，農業在生產過程中，很容易受到自然災害和市場供需的影響。此外，農業生產是自然再生產和商品再生產相結合的過程，生產受到了商品屬性等特性制約，生產時間和勞動時間不一致，生產周期比較長，農產品還具有季節性。因此，在農業生產過程中存在很大的不確定性，使得農業生產風險較大，很多保險企業前幾年針對農業風險制定了不同的農業保險，但是由于風險高，賠償多等原因，導致很多保險企業不再受理這種保險，因此，如何進一步完善農業風險防范機制也是農村社會保障制度需要解決的一個突出問題。

二、我國新型農村社會保障制度建設對策和建議

1.針對地區差異性，建立對口援助制度

我國東部地區和西部地區經濟發展存在顯著的差異性，農村地區之間發展也存在著很大的差異，因此，完善農村社會保障制度，應該將東西部地區的農村經濟收入水平進行有效的區分，并要充分考慮到同一個區域不同地區之間的經濟收入情況，基于此原則，應該逐漸建立農村社會保障體系的對口援助制度，實現東西部地區的財政平衡，東部地區和中部地區農村社會保障體系建設比較完善和發達的地區應該積極的對口援助西部地區農村社會保障體系不發達的地區，逐漸實現農村社會保障資金平衡供給，提高西部地區農村社會保障制度建設水平不高的現狀。

2.強化農村社會保障制度的立法工作

完善的法律體系是農村社會保障制度建設不可或缺的重要部分。現階段，我國農村社會保障制度的相關法規建設還比較落后，與其相關的立法工作較少涉及，即使一些地區頒布一些區域性的法規，但是其適應性不廣泛，也只是針對某些地區進行的設置。在立法過程中，社會保障法規立法標準還沒有統一，急需相關部門設立相關的農村社會保障法律體系確保農村社會保障制度的順利的實施，切實解決好現階段我國《土地流轉法》、《農村社會保障法》和《土地承包法》中存在的不合理的地方，為完善這些法律提供必要依據。

篇3

農村信用聯社內控制度建設情況匯報

市農村信用聯社所轄21個信用社，2個信用分社，63個儲蓄網點，服務于26個鄉鎮（農場）的16萬農戶。前些年，因內控不嚴，管理松弛等原因，曾是經濟案件高發區，僅200年就發生5起經濟案件。從200年起，他們堅持以人為本，把內控制度貫穿于工作的始終，多次被人行丹東市中心支行、沈陽分行、丹東市監管分局評為先進單位。

一、以專業的法規教育人，為內控制度建設營造良好的基礎環境

該聯社努力營造學習制度的氛圍，提高員工對法規制度的熟知程度和運用水平。首先，他們出臺了《市農村信用社學習規章制度實施意見》，主要內容包括《商業銀行法》《遼寧省農村信用社員工違反規章制度處理暫行辦法》，《金融違法行為處罰辦法》等。在學習方式上，聯社采取信用社集中學習，專業崗位學習和職工自覺相結合的方法，要求員工每次學習都要結合工作實際，寫出學習體會。聯社績效考核辦公室定期下鄉橫坐標并將結果記入績效管理之中。其次，有針對性地開展培訓，提高全轄干部職工對制度法規的運用水平。他們共舉辦各類培訓班12期，培訓員工300多人，占職工總數的45%。在培訓方式上，重點加大了專業技能、政策法規和法制教育等內容的培訓力度工。聘請律師講授經濟合同法、擔保法，提高了信貸管理人員的法律意識和依法管貸的能力；請派出所所長講法制教育課，提高了全員安全防范意識，增強了執行安全保衛工作自覺性。在此基礎上對全轄600多名員工進行了兩次內控制度，政策法規學習情況測試。對考試不及格的，被告見習上崗3個月，只發生活費350元，經補考不及格的給予下崗處理，增強了全員遵規守法的競爭意識。

二、以創新的制度約束人，構筑內控防線

（一）出臺了員工家庭財產擔保制度，構筑“自控防線”。

每年初由信用社（部）主任與員工及家屬簽訂經濟擔保書。員工及親屬自愿以其家庭的全部財產（房產、經濟收入及存款等）為員工提供經濟擔保；財產由家屬保管，但在合同期內不能挪作他用，不得轉讓，出售。一旦員工違法違紀，除對其處以行政處分外，還要處理家庭財產彌補給信用社造成的損失。200年初，新城信用社主任到一信貸員家簽訂擔保合同時，當著員工的面向其家屬提出該員工有參與社會賭博問題，要求家屬關注其行為。事后，其愛人和父母對該員工進行了監督、幫助、教育，使其很快改掉了惡習，不僅完成了社里下達的各項工作任務，還被聯社評為放貸收息能手。

（二）出臺了全員風險抵押金制度，構筑“互控防線”。

即信用社副主任，聯社科長以上干部，每人向聯社審計科上交3000元風險抵押金，信用社、聯社員工每人向所在單位交納7000元，作為各類案件風險抵押金。在不發生責任風險的前提下，至退休時返還。每年年初由聯社領導與信用社主任及聯社科長、聯社科長與科員、信用社主任與專業負責人、負責人與職工之間層層簽定擔保合同。合同規定，凡是信用社在崗職工每人至少要找2個以上擔保人，以向單位繳納的風險抵押金為其提供擔保。一旦員工給信用社造成經濟損失，首先追究擔保人、信用社主任和貧乏專業負責人的經濟責任，同時追究擔保人的經濟連帶責任，上限為3000元。員工若找不著擔保人或沒有簽訂擔保合同的職工，要交納雙倍風險抵押金，每月發生活費350元，安排適當工作任務的比例計發。一年后對工作表現突出的補辦上崗手續，否則，固定工限期調離，合同工解除勞動合同。200年年初，聯社在對孤山信用社一信貸員辦理內退手續前進行離崗審計時，發現該人有2萬余元違規貸款未能收回，便將其7000元風險金上劃聯社，令其限期收回貸款，并暫緩辦理內退，迫使該員工全身心收貸，將2萬元違規貸款本息全部收回。經聯社審計科核實后，避免了貸款損失。

（三）參加現金保險及附加的雇員忠誠擔保保險，構筑“它控防線”。

聯社牢固樹立了“花錢買安全、花錢防風險”的經營理念，構筑起一道社會防線，一旦發生強搶等信用社自身難以控制的意外事件，能夠獲得社會補償。首先開辦了雇員忠誠擔保保險，使信用社的損失降到了最低點。孤山信用社一儲蓄員攜帶7.2萬元庫存現金潛逃，經立案偵破未果。20天后，人保市支公司經核實后，認為確屬雇員忠誠擔保保險理賠范圍，便全部賠償信用社7.2萬元。其次，開辦了現金保險業務，收聯社每年交給人民保險公司8000元保費，使聯社存放在保險柜內的現金，營業柜臺上點算的現金和運送（含提、繳款）現金，若年內發生火災，爆炸，被盜，遭搶劫，現金管理售貨員在遭受搶劫過程中受到意外傷害等屬保險責任內的損失，由保險視風險程度給予最高100萬元的賠償。現金保險附加的雇員忠誠擔保保險條款則規定：由聯社每年向保險繳納3萬元保險費，凡被保險的員工在保險有效期間，在受雇過程中，采取欺騙或不忠實行為非法轉移現金，造成的損失，由保險公司在賠償限額內負責賠償。全年累計的賠償最高額達150萬 元，每次事故最高賠償額為29萬元，使農村信用社的現金有了可靠的社會保障。

三、以嚴格查處手段規范人，確保內控落到實處。

（一）分層次檢查。第一層次是基層信用社自查，以各信用社主任為核心。第二層次是聯社各專業科抽查。把稽核大隊劃歸到各專業科，專業科日常業務積極開展序時檢查，突擊檢查和整體拉網式大檢查。他們針對案件高發區組織了兩次信貸大檢查，發現各類違規操作性問題40多個，全部進行了處理。第三層次是審計稽核檢查。聯社把審計事后檢查與事中檢查有機結合起來，凡是涉及到大型財務開支，諸如固定資產維修，購建和出售以及大宗采購項目，績效工資獎懲兌現等，都要審計部門事中審計，保證了大宗項目財務開支準確無誤。

（二）實行整體離崗檢查。200年聯社對轄內6個信用社和信用分社的會計，儲蓄和信貸三個專業進行了整體離崗檢查，聯社組織審計科，財務科，存款科，信貸科，集中人力，集中時間，深入到社，集體接管上述三個專業的工作，分別用一周時間替代他們具體操作經辦相關業務，從中貫徹各項制度潛在的弊端。他們在新立信用社儲蓄專業整體離崗檢查中發現儲蓄所下午下班后，在與保衛押運和信用社會計出納之間進行的現金尾箱，當日業務傳票及收付單證的交接程序上存在著責任不清，手續不全的問題，及時制訂了《市信用社儲蓄日交帳業務及調繳款業務操作規程》印發全轄貫徹執行，進一步完善了儲蓄管理操作制度。

（三）實行格式化檢查。他們出臺了《市農村信用社會計事后監督實施辦法》，對每天發生的會計出納業務進行事后監督，會計結算，信貸和儲蓄業務中貫徹規章制度情況進行再監督檢查。對庫存現金，重要憑證，抵押質押有價物品，資金調繳，費用開支等50多個檢查項目，編制了9張檢查表格，供各級檢查售貨員現場逐項檢查登記，防止檢查售貨員不到現場或檢查不細的現象發生。

（四）連帶責任的處罰。對于違反規章制度的問題，凡是經各級檢查部門應檢查出而沒有查出的，都要逐級追究連帶責任，對玩忽職守的，要調離管理崗位。他們在貸款檢查中，發現一個基層信貸員超權跨區放款5萬元，未經聯社審批，不公責令他限期收回了這筆貸款，處罰600元，而且對該社負有直接管理責任的信貸負責人罰款300元，對該社主任和聯社信貸科長各罰款200元，同時，對聯社信貸科包社科員經濟處罰100元，并在全轄通報。

篇4

關鍵詞：農村養老保障；政府責任；非常責任

一、問題的提出

進入20世紀90年代以來，我國農村養老問題日益突出。一方面，上世紀70年代推行的人口計劃生育政策成效顯著，也導致了當今及未來的中國面臨巨大的人口老齡化壓力，而且我國農村老齡化程度比城市更嚴重。由龐大的農村老齡人口構成的養老問題將是中國未來最棘手的社會問題之一。另一方面，20世紀80年代以前維系農村養老的家庭養老模式隨著社會經濟發展、家庭結構變遷、人口流動及養老觀念變遷等，其保障功能日漸退化，農村養老保障制度的需求日益緊迫。

同時，我國建設農村養老保障制度各方面的條件并不完善。如我國農業經濟整體水平不高導致農民繳費能力有限，地區經濟發展不平衡，個別地方經濟發展極其落后，制度主體———農民的觀念跟不上，這些極大地制約了我國農村養老保障制度的建設。雖然我國于1991年6月正式制定并頒布了《縣級農村養老保險基本方案》，但這一制度由于種種原因最終于2001年被叫停。之后農村養老保障制度一直處于探索中，中央及相關部委相繼出臺文件、法規表示了對這一制度的重視，但統一的、全國性的制度至今尚未出臺。

筆者認為，建設農村養老保障制度首先要明確政府責任。目前情況下制度建設資源有限，作為公共利益代表者的政府不僅要承擔常規責任，而且要承擔“非常”責任，才能保證制度建設的順利開展及以后的可持續發展。本文擬從政府承擔非常責任的視角對我國農村養老保障制度建設中政府承擔的責任進行探討，以期對我國農村養老保障制度的建設有所裨益。

二、有限條件下之非常責任分析

綜觀各國社會保障制度的發展實踐，政府主導是一重要規則。政府除了具有社會保障的制度設計、財政投入、運營監管等常規責任外，在不同國家特定時期政府還承擔著“非常”責任，如德國統一后，由國家負擔一筆資金，在東部地區建立了與西部地區接軌的社會保險制度，由國家來解決發展不平衡的地區之間的社會保障問題并承擔一定成本。特殊時期的“非常”責任是政府進行社會管理的必要措施和手段。目前我國農村的養老保障建設就處于一個特殊時期，這決定了政府除了承擔一般責任外， 必須承擔與時代背景相對應的特殊責任，以實現制度的運行及更高層次上的社會意義。

（一）承擔更多的財政責任，即轉軌成本，以扶持制度建設步入正軌

一般認為制度化養老保障的出現是由于工業發展到一定階段，社會生產生活方式商品化，個人無法也無力抵御長達一生的時間中可能出現的各種風險，養老問題成為普遍性的社會問題時，國家為社會大眾提供的一種準公共物品。關于建立農村養老保險制度的經濟條件，不同的學者有不同的看法。多數學者認為，一個國家的社會養老保險制度覆蓋于農民，都是處在該國工業化、市場化、農業生產集約化、農產品商品化程度較高，工業化由中期轉向成熟期的過渡階段，即工業化靠自身積累且其剩余能反哺農業時期。這時，國家綜合實力增強，農民收入大大提高，農民人口相對一國人口總數已不占絕對多數。[1]就我國情況來說，我國在2001年時人均gdp已經超過了發達國家建立農村養老保險的平均水平，但就我國農業經濟而言，大部分地區處于分散的粗放經營狀態，且農業就業人口比例一直比較高，從2001年到2005年，我國農業就業人員比例平均為48.16%，農業在gdp中的比重2001到2005平均為13.8%，農業貢獻率偏低，從2001年到2005年平均為5.36%.① 我國農村經濟整體落后的情況使得我國建設農村養老保障制度過程中面臨困難，需要政府承擔更多的責任。

我國“未富先老”，為我國農村養老問題的解決增加了難度。在正常情況下，建立農村養老保險制度，在制度運行過程中努力追求自我平衡和自我發展，政府承擔的責任限制在一個適度的范圍內即可。在我國這種非常狀態下，則需政府更多的強勢介入，需要政府提供更多的公共資源補充，否則制度建設很難開展，即使勉強開展了也不能持續發展下去。在“我國解決農村養老問題的戰略機遇期，前進則一舉多得，不進則退，且日后制度建設的成本會成倍增加，甚至會因此而阻礙國家既定戰略目標的實現。”[2]這意味著政府要在制度建立初期乃至更長的時間內承擔更多的財政養老責任。我們可以將這部分財政責任稱為“轉軌和諧成本”，即在由非正式的家庭保障向正式的制度保障轉軌的過程中，為保障社會穩定和諧，政府應承擔的代價或責任。這部分責任包括為60歲以上無積累的老人提供保障的責任，為貧困人口，尤其是中、西部地區的貧困人口提供減免部分或全部養老保險金的責任等。

世界銀行的《1997年世界發展報告：變革世界中的政府》指出“政府的首要任務是讓人們擁有基本權利，包括建立法治，維護公正的政策環境，保持宏觀經濟的穩定，提供基本的社會服務和建設設施，保護弱勢群體等”[3].近年來我國農業經濟不景氣，我國農村老年人因老返貧的現象比較普遍，已經給農村社會帶來一些不和諧的因素，這部分人是目前中國農村最大的弱勢群體。保障這一群體的基本生存權利是政府義不容辭的責任。經濟落后不是制約農村養老保障制度建設的關鍵因素，正如楊燕綏教授等人指出那樣“解決農村養老保障問題的關鍵不是資金，更重要的是解放思想和體制創新”[4]，如果制度設計合理，責任界定明確會大大降低制度成本。政府作為社會管理者和公共資源分配者應該努力承擔這一責任。我們應該看到，建立這一制度對我國目前、未來的經濟社會發展利大于弊，有利于促進農村經濟發展，縮小城鄉差距，建設和諧社會，促進我國整體經濟發展上一個新臺階。

（二）充分發揮宏觀調控和利益協調功能，縮小地區差異，為制度可持續發展奠定基礎。

我國人口眾多，地域遼闊，區域之間，特別是農村區域經濟發展不平衡呈擴大趨勢，東、中、西部地區之間，不同省份之間農民生活水平差異懸殊。對于經濟發達地區來說，如東部沿海及中部某些地區，建立農村養老保險制度條件完全具備，而對于西部某些地區來說，直接建立個人繳費的養老保險制度則有困難。這就決定了現階段政府在農村養老保障制度的建設過程中不能搞“一刀切”，而是要根據各地不同的養老需求，同時考慮不同人群的實際需要建立多層次分類別的養老保障制度，待時機成熟，實現制度的統一。

為實現社會經濟的和諧發展，在現階段有必要充分發揮政府的宏觀調控和國民收入再分配功能。政府不僅要在農村養老保障制度建設過程中，充分發揮宏觀調控功能，對經濟落后地區適當給予政策、財政支持，盡量擴大統籌層次，扶持制度建設步入正軌；同時在經濟建設過程中，通過政策導向作用引導資金流向，通過擴大就業等使經濟發達地區為經濟落后地區的經濟發展和養老保障建設出一份力。

摘　要：農村養老保障制度建設勢在必行。在有限條件下政府除承擔常規責任外，鑒于我國農村經濟發展落后、農村人口眾多加之地區之間經濟發展不平衡的現狀，還必須科學、合理地承擔制度建設中的非常責任，即轉制成本、利益協調、組織引導的責任，才能保證制度建設的順利開展及健康、持續運行。

關鍵詞：農村養老保障；政府責任；非常責任

一、問題的提出

進入20世紀90年代以來，我國農村養老問題日益突出。一方面，上世紀70年代推行的人口計劃生育政策成效顯著，也導致了當今及未來的中國面臨巨大的人口老齡化壓力，而且我國農村老齡化程度比城市更嚴重。由龐大的農村老齡人口構成的養老問題將是中國未來最棘手的社會問題之一。另一方面，20世紀80年代以前維系農村養老的家庭養老模式隨著社會經濟發展、家庭結構變遷、人口流動及養老觀念變遷等，其保障功能日漸退化，農村養老保障制度的需求日益緊迫。

同時，我國建設農村養老保障制度各方面的條件并不完善。如我國農業經濟整體水平不高導致農民繳費能力有限，地區經濟發展不平衡，個別地方經濟發展極其落后，制度主體———農民的觀念跟不上，這些極大地制約了我國農村養老保障制度的建設。雖然我國于1991年6月正式制定并頒布了《縣級農村養老保險基本方案》，但這一制度由于種種原因最終于2001年被叫停。之后農村養老保障制度一直處于探索中，中央及相關部委相繼出臺文件、法規表示了對這一制度的重視，但統一的、全國性的制度至今尚未出臺。

筆者認為，建設農村養老保障制度首先要明確政府責任。目前情況下制度建設資源有限，作為公共利益代表者的政府不僅要承擔常規責任，而且要承擔“非常”責任，才能保證制度建設的順利開展及以后的可持續發展。本文擬從政府承擔非常責任的視角對我國農村養老保障制度建設中政府承擔的責任進行探討，以期對我國農村養老保障制度的建設有所裨益。

二、有限條件下之非常責任分析

綜觀各國社會保障制度的發展實踐，政府主導是一重要規則。政府除了具有社會保障的制度設計、財政投入、運營監管等常規責任外，在不同國家特定時期政府還承擔著“非常”責任，如德國統一后，由國家負擔一筆資金，在東部地區建立了與西部地區接軌的社會保險制度，由國家來解決發展不平衡的地區之間的社會保障問題并承擔一定成本。特殊時期的“非常”責任是政府進行社會管理的必要措施和手段。目前我國農村的養老保障建設就處于一個特殊時期，這決定了政府除了承擔一般責任外， 必須承擔與時代背景相對應的特殊責任，以實現制度的運行及更高層次上的社會意義。

（一）承擔更多的財政責任，即轉軌成本，以扶持制度建設步入正軌

一般認為制度化養老保障的出現是由于工業發展到一定階段，社會生產生活方式商品化，個人無法也無力抵御長達一生的時間中可能出現的各種風險，養老問題成為普遍性的社會問題時，國家為社會大眾提供的一種準公共物品。關于建立農村養老保險制度的經濟條件，不同的學者有不同的看法。多數學者認為，一個國家的社會養老保險制度覆蓋于農民，都是處在該國工業化、市場化、農業生產集約化、農產品商品化程度較高，工業化由中期轉向成熟期的過渡階段，即工業化靠自身積累且其剩余能反哺農業時期。這時，國家綜合實力增強，農民收入大大提高，農民人口相對一國人口總數已不占絕對多數。[1]就我國情況來說，我國在2001年時人均gdp已經超過了發達國家建立農村養老保險的平均水平，但就我國農業經濟而言，大部分地區處于分散的粗放經營狀態，且農業就業人口比例一直比較高，從2001年到2005年，我國農業就業人員比例平均為48.16%，農業在gdp中的比重2001到2005平均為13.8%，農業貢獻率偏低，從2001年到2005年平均為5.36%.① 我國農村經濟整體落后的情況使得我國建設農村養老保障制度過程中面臨困難，需要政府承擔更多的責任。

我國“未富先老”，為我國農村養老問題的解決增加了難度。在正常情況下，建立農村養老保險制度，在制度運行過程中努力追求自我平衡和自我發展，政府承擔的責任限制在一個適度的范圍內即可。在我國這種非常狀態下，則需政府更多的強勢介入，需要政府提供更多的公共資源補充，否則制度建設很難開展，即使勉強開展了也不能持續發展下去。在“我國解決農村養老問題的戰略機遇期，前進則一舉多得，不進則退，且日后制度建設的成本會成倍增加，甚至會因此而阻礙國家既定戰略目標的實現。”[2]這意味著政府要在制度建立初期乃至更長的時間內承擔更多的財政養老責任。我們可以將這部分財政責任稱為“轉軌和諧成本”，即在由非正式的家庭保障向正式的制度保障轉軌的過程中，為保障社會穩定和諧，政府應承擔的代價或責任。這部分責任包括為60歲以上無積累的老人提供保障的責任，為貧困人口，尤其是中、西部地區的貧困人口提供減免部分或全部養老保險金的責任等。

世界銀行的《1997年世界發展報告：變革世界中的政府》指出“政府的首要任務是讓人們擁有基本權利，包括建立法治，維護公正的政策環境，保持宏觀經濟的穩定，提供基本的社會服務和建設設施，保護弱勢群體等”[3].近年來我國農業經濟不景氣，我國農村老年人因老返貧的現象比較普遍，已經給農村社會帶來一些不和諧的因素，這部分人是目前中國農村最大的弱勢群體。保障這一群體的基本生存權利是政府義不容辭的責任。經濟落后不是制約農村養老保障制度建設的關鍵因素，正如楊燕綏教授等人指出那樣“解決農村養老保障問題的關鍵不是資金，更重要的是解放思想和體制創新”[4]，如果制度設計合理，責任界定明確會大大降低制度成本。政府作為社會管理者和公共資源分配者應該努力承擔這一責任。我們應該看到，建立這一制度對我國目前、未來的經濟社會發展利大于弊，有利于促進農村經濟發展，縮小城鄉差距，建設和諧社會，促進我國整體經濟發展上一個新臺階。

（二）充分發揮宏觀調控和利益協調功能，縮小地區差異，為制度可持續發展奠定基礎。

我國人口眾多，地域遼闊，區域之間，特別是農村區域經濟發展不平衡呈擴大趨勢，東、中、西部地區之間，不同省份之間農民生活水平差異懸殊。對于經濟發達地區來說，如東部沿海及中部某些地區，建立農村養老保險制度條件完全具備，而對于西部某些地區來說，直接建立個人繳費的養老保險制度則有困難。這就決定了現階段政府在農村養老保障制度的建設過程中不能搞“一刀切”，而是要根據各地不同的養老需求，同時考慮不同人群的實際需要建立多層次分類別的養老保障制度，待時機成熟，實現制度的統一。

為實現社會經濟的和諧發展，在現階段有必要充分發揮政府的宏觀調控和國民收入再分配功能。政府不僅要在農村養老保障制度建設過程中，充分發揮宏觀調控功能，對經濟落后地區適當給予政策、財政支持，盡量擴大統籌層次，扶持制度建設步入正軌；同時在經濟建設過程中，通過政策導向作用引導資金流向，通過擴大就業等使經濟發達地區為經濟落后地區的經濟發展和養老保障建設出一份力。

（三）加強對農民的組織引導，為農村養老保障建設創造一個有利的“人和”環境。

農民渴望政府為他們解決養老問題，但由于生活環境的封閉保守，加之長久以來形成的慣性思維，絕大多數農民的養老觀念還停留在“養兒防老”層次，而對于養老保障制度，一般都采取依賴觀望的態度。因此在農村建設養老保障制度的過程中，政府要加強對制度的宣傳及對農民的引導。首先實行教育引導與示范引帶相結合，解放思想與解決實際問題相結合，增強感召力。農民最重實際，“眼見為實，耳聽為虛”至今仍是很多人奉守的信條。在制度實施過程中一方面加強對于農村制度化養老保障基本常識的宣傳，另一方面要確實讓農民看到政府為農民解決養老問題的決心。只有農民真正理解和接受了制度，他們才會積極擁護制度，才能減少制度運行阻力，降低制度運行成本，保證制度高效運行。

政府在組織引導群眾方面具有天然的優勢。加強農村基層組織建設，把農村基層組織作為對農民進行組織引導的重要載體。農村基層組織是農民自己的組織，在整合人力資源與物質資源方面具有巨大的優勢。在農村養老保障制度建設過程中，充分發揮基層組織的優勢，調動廣大農民的積極性，有效整合各種養老資源，為制度建設創造一個天時、地利、人和的良好氛圍。群眾的力量是偉大的，我國20世紀50年代的合作醫療制度同樣是在經濟發展極為落后的農村進行的，卻取得了舉世矚目的偉大成就，被世界衛生組織譽為“世界奇跡”，其成功的一條重要經驗就是得到了廣大群眾的積極響應，這為我們今天建設農村養老保障制度提供了重大的借鑒意義。

三、有限條件下建立農村養老保障制度的現實路徑

（一）抓住“人口紅利”① 的機遇，盡快建立或完善制度

曾毅指出：“我國在2005—2030年期間，少兒撫養比繼續下降，老年撫養比雖然不斷上升，但仍然顯著低于少兒撫養比，總撫養比先降后升至2030年時與2000年基本持平，2030年的加權總撫養比比2000年增高19.1%.我國在2025—2030年以前勞動力資源十分豐富，即中國目前以及今后20年左右處于‘人口紅利’黃金時期。”[5]我們應該抓住這一機遇，為應對2025年后人口老齡化的嚴峻形勢作好準備。加強法律法規建設，將農村養老保險制度在全國大多數地區普及；對于實在無條件建立農村養老保險制度的地區要加大扶貧力度，同時完善農村最低生活保障制度和社會救濟制度。

（二）通過人口城市化轉移農村勞動力，減少農村養老保障的制度壓力。

一般來說，城市化總是與整個現代化相伴隨的。但我國城市化發展緩慢，明顯落后于經濟現代化。從理論上來講，20世紀50—80年代末的外延型工業化階段即工業化以規模擴張方式進行階段是最有利于城市化的時期，但當時由于我國實行抑制城市化的政策，錯過了良機。這一方面導致了農村人多地少，農業經濟發展受到限制，另一方面導致中國獨有的“農民工”現象。20世紀90年代以后，中國的經濟增長已經越來越依靠技術進步，技術排擠勞動力的現象普遍發生，此時進行城市化的條件已經不如前一個階段有利了。考慮到未來，今天又可能是我國進行城市化的最好契機，因為技術越進步靠經濟增長吸納農村勞動力從而推動城市化的可能性越來越小。由于我國戶籍制度限制，50%以上的勞動力在從事工業、服務業，而城市人口在總人口中的比重卻只有30%多，[6]可見，我國城市化仍有一定空間，適當放寬戶籍制度，允許有能力、有技術的農村勞動力在城市落戶，這樣一方面可以降低我國農村養老保障建設的制度壓力，另一方面可以為提高土地收益創造條件。

（三）完善農村土地流轉制度，發展農村經濟，“激活”土地保障的功能。

農業是國民經濟之本，任何時候13億人口的吃飯問題都不能輕視。作為農村養老保障制度建設的外部條件，完善土地流轉制度，使土地實現適當規模的集中，提高農業經濟效率，增加農民收入，農民參保能力得到提高，從而也是在一定意義上“激活”了土地的保障功能。

我們強調在農村建立制度化的養老保障的原因之一就在于它能激發農業經濟的活力。農村養老保障制度可以為農民解決養老的后顧之憂，使他們不再緊緊抓住產出并不豐富的“土地保障”，而是根據自己的特長尋找合適的工作，一方面可以實現農村勞動力的自由轉移，另一方面實現土地的適當集中，從而提高耕地使用效率，二者反過來又可以鞏固農村養老保障制度。

四、結論

農村養老保障制度建設勢在必行，鄭功成教授曾指出“重視構筑覆蓋全體國民的社會保護網，這個制度或保護網在現階段可以是低水平的，多層次的或者是多元化的，但不能有漏洞”。[7]經濟因素不應成為制約我國農村養老保障制度建設的關鍵因素。在有限條件下，強調政府承擔必要的“非常”責任，抓住有利時機，充分調動各方面的積極性，是我們在農村養老保障制度建設過程中的明智選擇。

參考文獻：

[1]戴衛東。中國農村養老保險制度研究述評[j].中國農村觀察，2007（1）：71

[2]楊燕綏，趙建國，韓軍平。建立農村養老保障的戰略意義[j].戰略與管理，2004（2）。

[3]彭澎，政府角色論[m].北京：中國社會科學出版社，2002：8

[4]楊燕綏，趙建國，韓軍平。建立農村養老保障的戰略意義[j].戰略與管理，2004（2）

[5]曾毅，人口老化、退休金缺口與農村養老保障[j].經濟學（季刊）2005（7）：1059.

篇5

一、現 狀

當前，農村信用社在內控制度評審執行中存在某些不足，主要體現在以下幾個方面：

第一、重效益輕制度。追求利潤的最大化是農村信用社的根本目標。然而實現利潤的最大化是離不開內控制度，二者是相輔相成的。但是，我們在實際操作中往往會發生一些矛盾，特別是在深化農村信用社改革的過程中，針對其點多面廣的特點，各信用社首先都是從機構網點的增設上考慮，而對點多面廣、地域分散可能造成制度執行困難卻考慮過少，這種現象在經濟不發達的貧困落后地區表現尤為突出。因此就出現了內部控制評審上的一些薄弱環節，有的人乘機挪用、貪污，使內部控制失效。

第二、重開拓輕管理。作為農村信用社，開拓和發展業務是必由之路，但開拓必須與管理并舉、發展必須與監督同行，從防范風險、合規經營的角度來說應該是內控先行。然而在實際工作中，有的信用社或出于改革的需要，或出于競爭的需要，往往是改革在先、開拓在先，內控在后、制度滯后。主要表現形式為：一是新業務開辦，為了搶占市場，先做起來再說，而管理制度不能及時跟上，使之對一些業務操作的監督上出現真空或斷層。二是內部崗位設置，從節約人力、方便服務出發，也會出現制度滯后、檢查不到位的問題。三是對日常業務操作情況形成固定的印象，使內部控制缺乏機敏性，忽略了相互制約、互為條件的控制，產生有章不循，違章操作、包干代替的現象。

第三、重檢查輕整改。近年來，隨著農村信用社內部體制的改革和業務的開拓發展，稽核檢查的力度加大、頻率加快。但作為被稽核單位，首要的任務是如何應付稽查，尤其對外來的、上面來的稽查，怕通報批評、怕考核扣分、怕進行處罰，其心態是盡量少暴露問題，發現問題少報告或不報告，至于如何對發現的問題進行整改則放在一邊，檢查人員一走，由于缺乏監督，整改也就大打“折扣”。

第四、重外審輕內審。外部審計和內部審計都是為了幫助查找問題，糾正違規，防范風險，促使其依法合規經營，然而由于各種原因，農村信用社普遍存在重外審輕內審的問題，對系統內部稽視程度不夠，抱著敷衍了事、無所謂的態度，但一聽說銀監委要來審計、人民銀行要來檢查卻慌了手腳。這種輕視內部審計的做法實際上是輕視了內部控制的作用。

第五、重稽核輕處罰。稽核處罰是保證稽核檢查目的的實現。但作為稽核監督部門，如果只查不處，虎頭蛇尾，甚至有頭無尾，這樣也就失去了稽查的意義，稽核的目的也就難以達到。然而，在稽核處罰實施過程中，往往受一些主客觀因素的制約，使一些稽核處罰沒有得到真正落實或處理不力，因此屢查屢犯的現象也就不足為奇。

二、途 徑

第一、完善內控制度建設評審的切入點

1、制定統一制度、規范操作程序。農村信用社原有內部控制制度不僅零散不成熟，隨著新型業務的開拓發展，有的甚至是相互矛盾和沖突。這就要求我們：一是必須在對原有制度進行整理歸集的基礎上，然后根據本社實際，制訂出統一的業務管理制度及操作規程，從根本上解決制度多而流于形式的問題。

二是按照組織控制方法，加快內部機構改革，使信用社內部各部門、各崗位形成權責明確、相互制約、相互牽制的統一體。三是完善人事內部控制制度。制定嚴格的員工行為規范制度和勞動管理分配制度，解決目前存在的分配報酬吃大鍋飯等問題。四是決策部門應盡快制定一個管理各項制度的處罰制度，使職能監督部門真正做到處罰有據，從而有效遏制違規經營和有章不循、屢查屢犯行為。

2、完善以“三道防線”為主體的內控監督機制。監督機制作為內部控制的重要組成部分，是內部控制制度建設的基礎和核心，其運行好壞，直接關系到整個信用社業務開拓和發展。因此，首先要完善各業務部門的自身監督，加強規范管理，形成橫向的制約機制，筑造好第一道自控防線。其次要完善相關部門、相關崗位相互制約、主管部門領導以檢查管理為主要內容的相互制約機制，筑造好第二道互控防線。最后要完善以稽核監督部門為主體以紀檢監察部門為輔導的內部稽核監督體系，筑造好第三道監控防線。另外我們還要重視和完善社會監督和群眾監督，認真執行公開辦事制度和民主監督制度。通過構筑和完善“三道防線”，使內部控制達到科學、規范、嚴密、有效的要求。

第二、加強內控制度建設評審的突破點

1、加強內控制度建設，要在加強內控制度教育上下功夫。內控制度近年來在信用社內部雖然強調的不少，尤其是各級領導可謂是逢會必說、有會就講，但真正作為內控制度專題還未進行教育學習過，員工對內控的內涵缺乏全面的了解和正確的理解，只是存在模糊的認識。因此，學習是基礎，教育須先行，惟有知其然同時也知其所以然，才能增強全體員工執行內控制度的自覺性。

2、加強內控制度建設，要在加強內控科技含量上下功夫。內控制度建設必須走人控、物控、技控相結合之路。人控主要是指抓人的素質提高，增強遵章守紀、遵紀守法的自覺性。物控主要是指配備必要的器具和硬件設施，代替自控互控不到位的真空。技控主要是指開發軟件程序控制起到人控物控控制不了的作用，從根本上做到有效地防止和控制差錯事故、案件的發生。

3、加強內控制度建設，要在加大稽核處罰力度上下功夫。稽核處罰是內控制度建設的手段，并不是目的。因此要著重解決四個問題：一是統一處罰標準，對事不對人，只要違反了制度規定，不論哪一級稽核檢查發現，都應用同一標準處罰。二是實行累進處罰制，對同樣性質問題屢查屢犯的實行累進處罰。三是建立有效的違規舉報機制，鼓勵員工舉報違規行為、舉報風險情況，并嚴厲追究有關人員責任。四是實行內部通報制，對那些重大違規問題，屢查屢犯問題，進行內部通報。這樣做既可起到相互借鑒作用又可起到威懾作用，從而達到加強內控建設，規范經營行為，減少經營風險，確保安全經營之目的。

第三、強化內控制度建設評審的控制點

1、強化內控制度建設，要建立健全經營效益、業務拓展、風險控制涵蓋三個方面的內控考核指標體系，通過建立完善的內控考核體系，達到對機構負責人的有效控制和銀行內部自我控制、自我約束、靈活經營的目的，使業務發展與內部控制保持和諧的統一。

2、強化內控制度建設，要完善三個機制即：內部自律機制、內部制約機制、內部監督機制。一是自律機制的建立，可以對業務操作人員產生一種制約，使之在業務工作運行中自覺地執行制度，照章操作，達到一種自律的效果。二是制約機制的建立，可以使業務處理與業務監督徹底分離，避免由一個人包攬經營業務全過程而容易產生的漏洞和弊端。三是監督機制的建立，即信用社內部審計監督部門，它是內部控制中不可缺少而又無法替代的一個主要環節，是　內部控制的特殊組成部分。內部審計對各內部控制環節具有檢查、監督、評價的職能和防范金融風險、堵塞漏洞的作用。

篇6

關鍵詞:農村養老保險;養老保險制度

中圖分類號:D693.9 文獻標識碼:B文章編號:1009-9166(2010)017(C)-0088-02

社會保障是社會的“安全閥”,“減震器”,養老保險是社會保障的重要組成部分。農村養老保險是農村社會保障體系的重要組成部分。農村養老保險制度的建設既是建立社會主義新農村的重要組成部分,又是實現和諧社會的有力保障。但是,目前我國農村大多數地區還未真正建立健全養老保險制度,農民的養老問題成為我國社會保障體系中亟須解決的一個重要問題。

一、我國農村養老問題的現狀

隨著工業化、現代化、城市化進程的推進,人口老齡化加速,家庭和土地養老保障功能弱化,人們的道德觀念不斷轉變,我國農村傳統的家庭養老方式遭受到巨大沖擊,正面臨著新的變化和形勢。

1、傳統家庭養老功能弱化。我國農村家庭規模朝小型化和核心化發展,核心家庭開始成為當代農村家庭的主要形式。一對夫妻要贍養四個老人,撫養一個或兩個子女,無論是目前的家庭收入,還是用于贍養的精力和時間都難以滿足四個老年人的養老需求;另外,農村勞動力大量轉移,出現大量“空巢老人”。主要呈現以下特征:(1)70歲及以上的老年人比例較高。(2)喪偶老人占相當大的比重。喪偶老人是一個特殊的群體,他們有著不同于有偶老人的人口學特點和社會經濟特征。子女外出,對他們的生活會產生更大的影響。(3)留守老人健康狀況差。調查發現,留守老人對自己身體狀況評價“一般”的比例為24.4%,“較差”的為36%,“非常差”的達6.6%。(4)老人身邊有兒子的少。這兩個現存因素給農村養老問題帶來了嚴峻的考驗。

2、農村土地保障功能逐漸弱化。土地保障是農村養老保險的核心,但受土地制度、土地收入及土地數量的限制,僅依靠土地難以實現農村老年人的養老保險[1]。實行土地家庭承包責任制以后,根據土地政策的規定,土地所有權歸集體所有,農戶只擁有使用權,無法對土地自由轉讓,因而農民從土地得到的收益只是土地收成。來自土地的農業收入已難以保證農民的基本生活,以之養老更是奢望。

二、農村養老保險制度存在的問題

從20世紀80年代中期開始,我國開始探索性地建立農村社會養老保險制度。1992年民政部制定了《縣級農村社會養老保險基本方案》,1995年國務院辦公廳轉發了民政部《關于進一步做好農村社會養老保險工作意見的通知》,在有條件的地區建立了農村社會養老保險制度。[2]我國的農村養老保險自建立以來雖然取得了很明顯的成效,但是現行的農村養老保險制度存在很多問題。

1、農村養老保險資金缺乏;資金籌集標準過低,保障能力極其有限;保險費用籌資來源不穩定,社會養老又缺乏充足可靠的資金保障。與城市相比,國家對農村養老保險工作的支持度遠遠不夠。據統計,從全國社會保障費用支出的情況來看,占總人口80%的農民,只享有社會保障支出的10%左右,而占總人口20%的城市居民,卻占到社會保障費用的90%[3]。

農村社會養老保險的費率水平也設定得較低。《縣級農村社會養老保險基本方案》沒有按照國際通行的養老保險測算模式進行保險費和養老待遇的設計,養老金一經領取終身不變,使方案很難適應市場經濟條件下社會經濟生活的快速變化。農村養老保險與農民收入和集體經濟有著密切而直接的聯系,然而,國家財力有限,政府投入建立農村養老保險的資金更是捉襟見肘,因而資金籌集只能依賴集體和個人[4]。由于大多數集體無力或不愿對農村社會養老保險給予補助,絕大多數普通農民得不到任何補貼。因此,許多農民資金不足,根本不愿意花費多余的錢來參加社會養老保險。更為嚴重的是為了緩解生產和生活資金不足,相當一部分曾經參加社會養老保險的人也被迫退出保險。

2、農村養老保險資金在管理運行方面存在的缺陷。(1)保費投資形式單一,資金缺乏增值空間。根據《縣級農村社會養老保險基本方案》規定,農村社會養老保險基金以縣為單位統一管理,縣農村社會養老保險機構,在指定的專業銀行設立農村社會養老保險基金專戶,專賬專管,專款專用。保費只能用于購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行獲得利息收入實現保值增值,為避免風險,農村養老保險基金不能直接用于投資。這就使得農村養老保險金投資形式單一,缺乏保值增值的有效途徑,特別是難以抵消通貨膨脹的影響,難以保證養老保險基金不“縮水”,削弱了養老保險基金的未來保障能力。(2)農村養老保險很大程度上是一種商業保險,卻缺乏商業保險的運行機制。盡管我國農村養老保險堅持以“個人交納為主、集體補助為輔,國家予以政策扶持”為基本籌資原則,但大部分地區農民參加養老保險實際上是個人交費、自愿參加,并沒有任何國家和集體的補助和補貼。因此,現行農村養老保險制度實際上具有儲蓄性商業養老金計劃的特征,是商業保險制度的運作和體現。然而,農村養老保險制度強調的又是自愿原則,在沒有國家和集體對保費的相應補貼,對養老保險繳費有任何經濟刺激的情況下,保費的收繳問題自然成為農村養老保險最難解決的問題,因此商業保險特征的農村養老保險制度卻又沒有商業保險運作的機制。

三、農村養老保險制度建設的路徑分析

商業保險可以彌補分配制度中社會保險的不足,使“效益原則”與“公平原則”達到辯證的統一;商業保險能夠提高社會保障的水平,促進整個社會保障體系的良性循環;商業保險擴大社會保障范圍,補充了社會保險的空白地帶,拓展了社會保險的領域。[5]因此,我們可以在廣大農村地區采取一種政府提供的社會養老資金與商業保險相結合,由政府出面替農民承擔一部分的保險資金,激勵農民自己參加商業保險,即發展建立政府主導型的商業保險制度。主要可以從以下幾方面入手:

1、加大政府的政策扶持力度。發展農村壽險事業利國利民,既可減輕國家財政負擔,緩解農村社會保障的壓力,又可提高農民健康水平和生活水平,加快新農村建設的步伐。這就需要政府給予一定的政策支持和稅收減免,如農村壽險保費減免營業稅、個人人減免所得稅等,建立起合理的利益誘導機制,擴大農民人身保險服務的覆蓋面。保險監管機構應加緊制定和完善農村壽險發展的政策和法規,為農村壽險業發展創造一個寬松有利的環境,鼓勵和引導保險公司積極開拓農村壽險市場。

2、加強保險知識宣傳普及工作,提高農民自覺參加保險的積極性。在宣傳方式上,要結合農村特點,有計劃、有組織地以黑板報、墻報、投影、宣傳單、人員講解以及當地的電視、報紙、廣播等多種方式進行宣傳,發動公司人員組織各種形式的文藝宣傳隊,走進農村宣傳保險,提供咨詢服務,并定期組織召開產品說明會,送文化、送保險知識下鄉。在宣傳內容上,既要宣傳保險條款,也要結合有一定影響力的重大保險理賠事件和保險公司開展的社會公益活動,通過示范先行、典型引路的方法,進行重點宣傳。同時,要結合農村農民的實際,開發設計適銷對路的養老保險產品。

3、引入相互保險形式,增加保險市場的供給主體。相互保險是指公司成員之間基于相互保障的目的而設立保險組織,組織成員既是保險人,又是被保險人,可參與司管理,并且可以根據繳納保費份額的多少享受公司盈余。相互保險機構有以下優勢:首先,由于相互保險公司不以贏利為目的,其所提供的保障范圍不會受到限制,而股份公司只限于經營贏利性險種;其次,相互保險公司對業務的選擇相對寬松,而股份保險公司往往可保風險的選擇過于挑剔,過多限制給付條件,使被保人難以得到足夠保障;另外,相互保險的目的是為成員供低成本的保險服務,費率較低,而股份公司要將中介傭金、股東利潤一并列入保險費中,費率偏高。這些優勢使得相互保險機構在保險市場上更具有競爭力。

作者單位:哈爾濱工業大學飲食中心

參考文獻:

[1]吳國卿.居家養老和社會化服務.社會科學,2001,(4):25.

[2]盧海元.土地換保障:妥善安置失地農民的基本設想.中國農村觀察,2003,(6):62.

[3]彭西哲,宋韜.農村社會養老保險研究綜述.人口學刊,2002,(5):31-32.

篇7

關鍵詞 人口老齡化 農村 養老保障

作者簡介：孔孟儒，安徽工業大學公共管理與法學院碩士研究生，研究方向：社會管理。

一、 我國人口老齡化現狀簡要分析

（一）我國人口老齡化的發展歷程

（二）“未富先老”的老齡化，導致經濟發展壓力增強

（三）我國農村老齡化形勢更加嚴峻

二、我國現階段農村養老保障制度存在的問題

在我國現階段的廣大農村地區，家庭養老、土地養老、社會保險養老是基本的養老保障方式，但其養老保障制度仍然存在著一些問題。

（一）養老保障的法律制度不健全

我國現行的養老保障法律制度還存在一定的不足，主要表現在：

第一，目前我國有關養老的制度和政策，大部分分散在其他的社會保障法律制度中，還沒有制定出一部針對養老的專業性的法律。相關制度設計較籠統，沒有制定具體的原則、標準，也沒有對政府和個人責任做詳細的解釋。

第二，缺乏農村養老方面的法律保障。目前我國農村社會養老保障制度還處于初步發展階段，有些地方還不夠規范化和系統化。

（二）農村社會養老保險參保率低，保障水平較低，而且保障金額長期不增加

由于農民受教育程度普遍偏低，社會保險意識不高，且受“養兒防老”、“土地養老”等傳統觀念影響較深；而且農村養老保險的補貼額絕對數缺乏激勵作用，不利于提高農村居民的參保積極性，養老保險參保率低。在保障水平方面，雖然全國各地的農村養老金發放標準各異，但其養老金的發放金額普遍較低，寥寥幾十元的“新農保”，或兩、三百元的最低生活保障，并不能滿足其基本生活需求。此外，經濟在不斷發展，GDP在不斷增加，CPI和物價在不斷上漲，退休工人的工資也在以每年百分之十速度連續增長數十年，而農民的“新農保”和最低生活保障卻屢不增加。

（三）家庭養老和土地養老方式面臨嚴峻考驗

家庭養老和土地養老是中國農村傳統的養老方式，已經維續了幾千年。但隨著時代的變遷和社會的發展，家庭養老和土地養老受到了制約。

首先，土地承包制度的實行使得農村產生大量的剩余勞動力，城市化也加快農村人口的流動速度，大量農村勞動人口涌入城市，家庭養老面臨困難。

其次，隨著我國工業化的快速發展，每年都要開發大量的耕地，農村的土地不斷消減。農村小規模生產，投入和產出比極低，收人較不穩定，難以滿足農民的養老保障的需要。

最后，農村土地只有使用權。國家法律規定，土地歸國家所有，農民只有使用的權利，沒有擁有權，更不能通過出賣土地的方式來換取養老保障金。

三、加強我國農村養老保障制度建設的對策設想

當我們看到農村里空巢老人那落寞守望的眼神，當我們看到城市中乞討老人伸出的破舊的空碗，當我們讀到社會上冷漠子女不孝敬老人的一些報道，我們還能冷眼旁觀、默然置之嗎？基于我國人口老齡化的大背景，尤其面對農村老年人口占全國老年人口比例較大的現實，筆者提出加強農村養老保障制度建設的以下幾點設想：

（一）堅持城鄉統籌發展，提高農村養老保障水平

農村對社會的發展有很大的貢獻，他們應該享有與城市職工大致相當的保障水平。黨的十八屆三中全會給中國農村發展注入了新機――全會決定提出了健全城鄉發展一體化體制機制的改革舉措。

一是加快構建新型農業經營體系。 二是賦予農民更多財產權利。主要是依法維護農民土地承包經營權，保障農民集體經濟組織成員權利等。

三是推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，保障農民公平分享土地增值收益。

四是整合城鄉居民基本養老保險制度、基本醫療保險制度，推進城鄉最低生活保障制度統籌發展。

堅持城鄉統籌發展，國家給予農村養老保障政策上的優惠和經濟上的扶持，提高農村養老保障水平，為將來最終建立城鄉一體化的社會養老保障制度做好制度準備。

（二）逐步建立家庭、社區、非營利組織“三位一體”的養老模式

現階段，家庭養老仍然擔起向老年人提供經濟上的供給、生活上的照顧和精神上的慰藉等責任。但隨著農村人口老齡化和勞動人口大量輸出，家庭已經沒有能力獨自完成養老任務。因此，需要社區和非營利組織的大力支持與積極參與，建立起農村“三位一體”的養老保障體系。家庭、社區、非營利組織在統一的養老體制中既可以發揮各自作用，既互相聯系，又互相補充，發揮優良的養老功能。必須指出的是，農村“三位一體”的養老保障體系需要得到經濟上的有力保證――創新形式發展經濟，提高整個農村經濟發展水平，增加農村家庭收入，加大國家對社區和非營利組織的財政支持和政策優惠。此外，要加強輿論宣傳，弘揚中華民族尊敬老人、愛護老人、贍養老人的傳統美德。

（三）建立健全農村養老保障制度，明確政府對農村養老保障的責任

目前我國農村人口老齡化日趨嚴重，城鎮化建設的不斷推進，家庭養老面臨嚴峻考驗，政府和社會分擔農村養老責任是必然趨勢。政府要建立和完善農村社會養老保障制度。

首先，完善制度，優化設計。堅持“低水平、廣覆蓋、再提高”的運行原則，本著“因地制宜、循序漸進、突出重點”的方針，先試點，再吸取經驗，補缺補差，有計劃的完成工作。

其次，政府要加大財政扶持力度，增加對農村養老保障資金的投入數額和比例。

最后，政府應加快立法進程，使得農村社會養老保障制度有法可依。

健全和完善法律制度使農村社會養老保障制度能夠得以真正確立和發展，通過法律的強制作用和規范運行來推動農村社會養老保障制度的健康、可持續發展。

篇8

論文關鍵詞：帕累托改進；農村土地承包；經營權流轉；社會保障

十七屆三中全會提出在保證土地承包經營權長久不變的基礎上，按照依法、自愿、有償的原則，探索土地承包經營權的流轉。政策允許農民承包經營權的流轉，其目的在于引導農業逐步向規模化、集約化發展，提高農業效率，推動農業的現代化進程。

1土地承包經營權流轉的帕累托改進效應及經營權流轉的前提條件

帕累托改進是建立在帕累托最優的基礎上的概念，帕累托最優是指在一個完全競爭的、一般均衡的市場體系中，資源配置的任何改變都不可能使一個人的境況變好而不使別人的境況變壞，即在不損害一方福利的情況下，就不能增進其任何他人的福利。帕累托最優是現代福利經濟學判斷一個社會的資源配置是否達到最優狀態和社會福利最大化的標準之一。

過多的勞動投入與過少的資本和技術投入的均衡是傳統農業資源配置的特點，這顯然是農業發展的低階均衡，農業的高階均衡應該是資本、技術的投入與農業產出的均衡。傳統的農業要發展起來必須打破低階均衡，使剩余勞動力流出農業部門，而資本與技術等要素流人農業部門。要想逐步改進我國農業的低階均衡的狀況，進行土地規模化經營是一個可行之路，規模化經營必然要求資本與技術的大力投人。

實現土地規模化經營涉及到完善土地流轉制度問題。美國和日本分別采取租用別人土地、出臺促進流轉土地的法律和政策及采取措施擴大農場規模。我國可以模仿美國和日本通過土地租賃實現規模經營擴大的經營模式，這對于我國實現農業現代化所需要的規模要求是適用的，這就需要流轉土地承包經營權。

土地承包經營權可以進行流轉的一個重要的前提條件就是土地的產權是清晰的，在保證土地所有權歸農村集體所有外，土地的使用權、經營權是歸農民個人自由支配的(但不能改變土地的農用耕地用途)。

市場是配置資源的基本形式，任何有限經濟資源的利用，如果不通過市場機制進行配置將缺乏效率，土地作為一種重要的經濟資源更不能例外。而清晰的產權是市場發揮作用的前提，產權的清晰界定和自由轉讓，以及制度的完善，可以降低交易成本，提高經濟效率(coase，1937，1960；north，1990；張五常，2002)，可見，制度約束對于農地市場的作用和經濟的效率具有顯著影響。只要產權是排他性的和可轉讓的，不同的合約安排就意味著不同的資源配置效率(張五常，1996)。我國目前的產權具有不完全的排他性，所以不同的合約安排(包括形式和時間)都影響著資源的配置效率。

2我國農村土地承包經營權流轉的現狀、存在問題及其改進

以來，實現了我國農村土地所有權和經營權的分離，農村逐步確立了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。這是對農村土地制度的重大創新，極大的解放了農村生產力，推動了農村經濟的快速發展，可以說是我國農業改革發展的第一次飛躍。

2．1農村土地承包經營現狀及存在問題

隨著我國改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟體制的逐步建立，的局限性也逐漸暴露出來，影響和制約著農民增收和農業、農村的進一步發展。農村土地制度需要進行新的改革，實現我國農業改革與發展的第二次飛躍，客觀上要求農村土地必須走規模經營、集約發展的道路。政策允許農民土地承包經營權流轉，無疑將有助于促進我國土地生產要素市場的發育和建立，加快農業生產要素市場化配置的進程，為實現土地適度規模經營、提高農業綜合生產能力奠定堅實的基礎。

農村土地承包經營權的流轉，即在保持農村土地集體所有權不變、不改變土地用途和不損害農民承包權益的前提下，擁有土地承包經營權的農戶按照依法自愿有償的原則，通過轉包、出租、互換、轉讓和股份合作等形式流轉土地承包經營權，實現土地承包經營權在不同市場主體之間的轉移和流動。現階段土地流轉的主要方式是轉包式流轉，指土地承包方自愿將一定期限內的承包權轉包給他人，實現土地承包經營權的流轉，轉包的期限和轉包金額及其支付方式由雙方自行約定。

這項制度尚處于初期的探索發展階段，存在一些問題也是在所難免的，重要的是要正確的認識問題之所在，積極探索其解決之道。

農村土地經營權流轉過程中，比較普遍的問題是流轉中的“五多”和“五少”。所謂“五多”，即農民自發流轉的多，零星流轉的多，口頭協議的多，債權不清的多，隱性問題的多；所謂“五少”，即有流轉服務的少，有秩序流轉的少，有操作規程的少，有規范合同的少，有檔案管理的少。

另外，流轉機制的不健全導致土地承包經營權流轉混亂。多數地方沒有土地承包經營權流轉、租賃的市場，有些地方客觀存在土地承包經營權流轉市場，但市場往往具有隱蔽性、無序性、地域性強、市場狹小的特點。各地雖然均存在土地承包經營權流轉的現象，但是沒有形成統一規范的土地承包經營權流轉市場，影響了土地承包經營權流轉的公平。因此，中國的農村土地流轉市場仍然只是具有雛形，尚處于非常初級的階段，且發育緩慢，需要政府的引導和相應的政策措施的支持。在我國農村非政府組織或者說是民間組織不是很發達的情況下，政府的官方認證、支持和引導就顯得至關重要了。

2．2完善農村土地承包經營機制

針對這些問題，政府應在這幾方面著手：一是清理和完善農村土地承包手續，保證土地產權的界定清晰。按照十七屆三中全會《決定》的要求，搞好農村土地確權、登記、頒證工作。完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。二是完善法制體系，制定或完善相關法律法規，細化原則性的條款規定。《農村土地承包法》有許多是原則性的條款，應將其進一步的細化，以便在實際的操作中有可依的具體規定，減少在執行過程中自由裁量過大而帶來的不良影響。三是提高農民素質，加大對農民教育和培訓的投入。土地承包經營權流轉的主體是農民，農民素質的提高有利于土地流轉市場的形成和完善，同時，也對資本技術投入增加后所實施的規模經營提供人力資源的支持。

3農村土地承包經營權流轉與農村社會保障制度的建設與完善

土地是傳統農業社會中最重要的生產資料，是農民賴以生存的物質基礎。在當前中國農村，社會保障體系尚未建立和健全，土地依然是大部分農民就業、生存保障和社會福利的唯一依靠，是農民的基本的社會保障，對于大多數參與土地流轉的農民來說，失去土地，投身于城市化、工業化進程將面臨很大的風險。所以，推進土地承包經營權的流轉，要建立在積極而穩定地推進農村社會保障制度改革的基礎上，逐步將農村的社會保障由依靠土地轉為依靠社會和制度，包括養老、醫療、生育等保障。解決好農民自身的保障問題，解除他們的后顧之憂，降低農民對土地的依賴程度，土地的流轉自然就會加快。地方政府在開展土地流轉工作的過程中，應積極推進失地農民的社會保障體系建設，可以采取地方政府、失地農民和土地受讓方各拿一點的方式，為失地農民建立起最基本的社會保障，既可解決失地農民的后顧之憂，也可為我國社會穩定打下堅實的基礎。

3．1農村社會保障制度建設與完善

3．1．1建立和健全農村最低生活保障制度，為農民提供最低生活保障

財政部財政科學研究所“農村低保制度研究”課題組(2007)認為，在市場化、工業化和城市化背景下，構建新型農村社會保障體系應該是一個正確的發展方向。農村低保是農村社會保障體系的“基石”，健全和完善農村社會保障體系應該是也必須是從這里起步。而且，建立農村低保制度，也是對傳統的社會救濟制度的改革和完善。建立規范化、科學化和法制化的農村低保制度來豐富和完善農村社會救助體系，是健全農村社會保障體系的迫切需要。

最低生活保障制度是對公民生存權的保障。是“最后的安全網”。作為一種制度，農村最低生活保障制度的建立是具有重要意義的，它不是以前那種隨意性的臨時救濟，不是一種施舍性的行為，是人們保證自己生存權的一種應有的權利。基層政府應當重視農村低保工作，為農民的生存提供基本的保障，具體的低保政策由各地政府根據當地經濟發展的情況來制定，要保證其有可行性。目前，在我國農村，因病致貧、因教育致貧等現象是比較嚴重的，如果沒有低保來兜底農民的基本生存，后果不堪設想。貧困是動蕩的主要誘因，貧困特別是大面積人群的貧困具有明顯的負的外部效應，糾正這種負的外部效應，避免動蕩，維護社會穩定是政府的應盡職責。

3．1．2健全農民合作醫療體系，保證其病有所醫

新型農村合作醫療制度是由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。自2003年新型農村合作醫療制度(簡稱新農合)試點推廣以來，全國各地已經取得了較多制度建設和基金擴面成效。截至2007年9月底，全國已開展新農合的縣(市、區)有2448個，占全國總縣(市、區)的85．53％；參加新農合人口達到7‘26億，參合率達到了85．96％，已有9．2億人次享受到新農合補償，共補償資金591億元。

新型農村合作醫療制度應進一步的完善，政府財政尤其是中央財政對這部分的投入支出要加大，保證這項制度的健康運行有穩定持續的資金支持。2009年，全國財政收入61316．9億元，比2008年增加9995．12億元，增長19．5％，這說明，我國現在的財政收入是完全可以支撐新農合所需資金的。

3．1．3養老保障可借鑒日本的農民年金制度

在農民達到一定年齡后，規定他們必須對土地的承包經營權進行轉讓，政府給予這部分農民足以保障其生活的補貼，這種做法相當于給了農民退休金，采用農民年金制度會促進整個社會的福利水平的提高。這樣就使農民的晚年生活有了保障，同時也極大減輕土地的社會保障負擔，促進土地承包經營權的流轉。在農民養老方面，也要發揮原有的家庭養老的作用，多給老人們精神上的慰藉，讓社會養老和家庭養老能很好的結合起來，讓農民也能安享幸福的晚年。

3．2農村土地承包經營權流轉與城鄉社會保障體系一體化建設

從另外的一個角度來看，不僅僅是農村社會保障的建立和完善有助于土地承包經營權的流轉，促進農業的集約化和適度規模經營，同時，農村土地承包經營權的流轉也為我國向城鄉一體化的社會保障體系邁進，提供了一個很好的契機。

我國現階段的城鄉二元體制是由我國的二元經濟模式導致的，從西方發達國家來看，二元經濟模式并不是經濟發展中必須要經歷的階段。但是，現階段的發展中國家基本上都存在著二元經濟結構，發展中國家的二元經濟結構與其所處的經濟大環境及采取的經濟政策是密切相關的。在和平發展的世界環境中，發展中國家要推動本國的經濟發展就要積極地進行工業化，而工業化所需的原始資本積累已顯然不能像西方發達圍家那樣通過殖民掠奪來實現，由此，發展中國家只能在本國范圍內進行，硬性的、人為的劃分農村和城市，通過政府的政治強制權力來保障城市工業發展所需的資源、資本等，在這其中最典型的應屬前蘇聯的斯大林模式。

斯大林模式的根本特征就是大規模的全國公有制與高度中央集權的計劃經濟。全國公有制的本質，是國家掌控資源；高度中央集權的計劃經濟本質，是國家配置資源。其目標指向，是加速蘇聯的工業化進程，并傾斜于重工業化與軍工化。計劃經濟條件下，政府掌控經濟的發展，為了給社會主義工業化進行原始積累，政府利用行政手段切斷農民與市場的自然、自發聯系，剝奪其自由進出市場并依據市場價格信號決定自己經濟行為的權利，人為壓低農產品的價格，以低價收購或強制征收的方式，通過“剪刀差”來獲取工業發展所需的資金。政府以自己規定的遠低于市場價的價格強制收購農副產品的途徑，來為國家進行工業化積累巨額資金。

篇9

【關鍵詞】經濟學;農村法律;新農村建設;經濟發展

當前我國農村經濟發展出現了諸多新情況，新問題，需要新的解決對策與法律制度保障，農村經濟建設中的土地流轉等現實問題呼喚農村法律制度建設的進一步完善。從，特別是新世紀取消農業稅，放開土地流轉以來，諸多實踐表明，當前我國農村法律制度建設的薄弱環節在于產權制度不夠明晰，由于產權不明晰導致的經濟糾紛對農村經濟穩定發展和社會和諧環境的打造十分不利。因此需要參考新制度經濟學的理論，從產權制度入手，分析進一步完善農村法律制度建設的途徑與舉措。

一、新制度經濟學的產權理論

新制度經濟學的產權理論由美國經濟學家科斯在其著作《企業的性質》中提出。產權理論的主要觀點是，當交易成本為零時，只要允許自由交易，經濟行為就會達到帕累托最優，而交易成本為正，就會降低經濟效率。科斯認為，產權理論包括交易成本、產權界定與資源配置三個方面的內容，其中，交易成本是核心，交易成本的高低將直接影響經濟效率的高低。新制度經濟學還認為，制度需求與制度環境變化共同催生新的制度安排設計，制度安排設計必須建立在符合實踐規律和經濟規律兩個基礎上，不能只考慮實踐而忽視經濟成本，這樣的制度安排是無法貫徹和實現社會福祉進步的，同時不能只考慮經濟成本而忽視社會實踐的趨勢，否則這樣的規定也無法真正切合社會實踐。新制度經濟學指出，經濟效率最大化的前提是交易成本的盡可能降低，而從我國農村經濟建設實踐來看，產權問題構成了交易成本的主體。農村土地流轉是在農村土地所有權保持集體所有制基礎不變，允許有能力的家庭與個人適當突破原有的安排，通過承包土地使用權的方式實現規模經營。土地流轉一定程度上完善了的弊端，即家庭單位的經營導致生產碎片化，制約了大型農機設備等的使用，對農業產值進一步跨越式提升有一定的負面作用。2007年物權法在堅持農村土地集體所有制的根本原則的同時，也為放開土地使用權流轉“放開了口子”，肯定了通過合法土地流轉所取得的收入的合法性，而且通過合同法等的規定，完善了對于承包及所得的歸屬問題規定，進一步激發了有能力的個人和企業參與農村經濟建設實踐的熱情，鄉鎮企業的發展也進入了新的春天。但是在實踐中，由于我國農村地域廣闊，國情復雜，以及農村法律意識淡薄等問題，物權法關于產權制度安排的一些條文精神并沒得到很好地貫徹，導致在實踐中出現了一些不必要的問題。

二、當前農村經濟發展中凸顯的法律制度建設問題

1、法律意識淡薄

新制度經濟學的核心思想在于通過規范包括產權在內的制度設計，用制度作為經濟發展的保障，換句話說，通過加強法律制度建設來規范經濟發展中存在的問題。但由于我國農村長期以來屬于人情社會，無論是經濟發展還是村民鄰里之間的日常交往、生產生活，人們還是傾向于由當地具有一定聲望的族長、長輩來進行“斷案”，有時候甚至會逾越法律的邊界，或者做出與法律精神相悖的決定。同時，由于社會經濟發展與城市相比有所落后，加上人員流動性差，當代法律意識與族規以及約定俗成的風俗習慣有一定的出入甚至不同，此時很少會有村民選擇使用法律武器保障自己的合法權益。例如，2016年初，廣東潮汕地區某村對土地承包的利益歸屬分成產生歧義，由于當地宗族觀念強，根據風俗慣例，族長決定將九成利益收歸本村村民，對外地承包商僅分配一成，當外地承包商表示要重新討論，甚至要提起司法訴訟時，當地村民竟然對承包商群起而攻之，最終合作項目以爛尾告終，當地招商引資又一次失敗，經濟發展再次出現不和諧的事件。通過這一案例可以看出，當前法律意識淡薄，片面依靠族規村規，已經不適應經濟發展的要求，亟待加強法律制度建設，規范制度運行，摒棄舊俗陋習。

2、土地流轉等缺乏必要的法律保障

新制度經濟學的產權理論的精髓在于，明確產權邊界，規范制度設計，用制度“說話”，解決經濟發展中出現的問題。當前農村社會經濟發展的重要抓手是土地使用權流轉，而與之相關的法律制度卻不夠完善。2007年的物權法雖然確立了土地成本所得由私人所有的精神，但對于土地流轉的方式、形式以及后續一應事宜則缺乏必要的條文規定。例如當前城市用地已經確立了招拍掛、使用權轉讓等形式，保障了城市土地供應側的良好運行，避免了由于土地流轉導致的經濟糾紛等問題，而農村則不同，國家至今沒有出臺一部有針對性的法律法規，因此出現了“各自為政”的情況。例如吉林某村規定，土地流轉要通過村、鎮、縣三級審批，而審批環節設置過多，審批過程不透明，就容易導致權力尋租行為，由此滋生腐敗;福建某村規定，土地流轉只可以承包給同村的人，不可以承包給外村的人，保障“肥水不流外人田”。由于法律制度不健全，由此導致的權力不當使用、地方保護主義行為對農村土地流轉和鄉鎮企業的進一步做大做強十分不利，需要在未來加強解決。

三、新制度經濟學視角下農村法律制度的構建路徑

1、加強教育

有了好的法律制度還不夠，必須要在廣大的農村地區營造起“知法、守法、懂法、用法”的良好氛圍，要讓制度設計落地，扎根廣大人民群眾的內心。以山東壽光為例，當地農村基層組織自發建立起普法教育工作小組，對農村地區進行專門的普法宣傳教育，特別是對土地流轉、承包利益分成等與群眾密切相關的經濟行為進行從法律角度的剖析，增強民眾的法律理念、法律意識，對于培養農民的守法意識，能夠識別經濟行為中的法律風險，讓廣大村民群眾對經濟糾紛能夠“防患于未然”。同時，在中小學開展學法教育，聘請外地專業教師，在國家教育大綱框架內，對法律常識“從小抓起”，根據當地的統計數據，普法教育從2008年至今7年來，當地的經濟案件立案率逐年下降，廣大村民在與開發商簽訂合同、租約時能夠使用好法律武器保障自己的利益，用法律規范行為，用制度保障經濟發展大局，對當地經濟建設穩定發展具有十分重要的意義。

2、完善立法

建立一套完善的法律制度體系，立法是前提。新制度經濟學的核心也在于必須建立起一套內容完善、行之有效的法律體系，完善法律運行的制度設計。當前我國已有的《農業法》、《村民委員會組織法》以及《物權法》等，對農村法律制度建設起到了框架性的作用，但是不可否認的是，這些法律只是在制度層面上給出了原則性的規定，或者即便是有一定的細化但也是僅僅就某一個方面而言的，無論是從數量上還是質量上都有一定的不足，無法滿足實際工作的需要。例如糧食問題，我國是農業大國，亦是產糧大國，然而卻沒有一部根本性法律對于關乎我國糧食生產安全及糧食產業發展的法律。特別是近期從中儲糧黑龍江林甸直屬庫的事件到農業部集中批準種轉基因大豆進口而導致的爭議，糧食相關重大事件扎堆更顯現出凸顯出糧食立法之必要。

四、總結

農村經濟建設需要法律制度為保障，新制度經濟學堅持這一認識，并認為良好的法律制度保障能夠起到“經濟劑”的作用，減少不必要的交易成本，提高經濟行為效率，促進整個農村經濟社會的全面發展，進一步提高社會經濟現代化水平，縮小城鄉二元化發展的差距。此外，新制度經濟學所主張的產權明晰觀點，對當前土地流轉、承包利得分配等現實問題亦有較好的現實意義。未來，要通過加強立法、培育農民法律意識等措施進一步加強農村法律制度建設，更好地為社會經濟建設服務。

【參考文獻】

［1］陳佳佳．基于制度視角的湖北省農村土地流轉研究［D］．中南民族大學，2015

［2］科斯，德姆塞茨，諾斯．財產權力與制度變遷［M］．上海三聯書店，2016

［3］德姆塞茨．所有權、控制與企業［M］．經濟科學出版社，2015

篇10

為進一步加強我縣的社會救助工作，建立對困難群眾的長效幫扶機制，切實保障農村困難群體的基本生活權益，根據國家、省、市農村綜合改革會議精神，結合巧家實際，經縣人民政府研究，現提出如下實施意見。

一、指導思想和基本原則

（一）指導思想

堅持以“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導，按照以人為本、促進我縣農村經濟發展、全面建設小康社會的要求，以“以民為本，為民解困”為宗旨，以各項社會救助制度的建立和完善為重點，以救助制度和機制創新為動力，以服務網絡和信息化建設為手段，進一步完善“政府主導、歸口管理、部門協作、社會參與、責任明確”的工作機制，通過系統完善，點上突破，面上擴展，建立以最低生活保障、災民救助制度為基礎，以醫療、教育、住房等專項救助為輔助，以優惠政策相配套，以社會互助為補充，與經濟社會發展水平相適應、覆蓋城鄉的社會救助體系，更好地維護困難群眾的基本生活權益，促進社會穩定和協調發展。

（二）基本原則

1、政府主導、社會參與原則。建立健全農村社會保障制度，是政府各部門的重要職責，同時要廣泛動員社會力量，調動各方面的積極性，共同參與，合力推進。

2、統籌城鄉、協調發展原則。建立健全農村社會保障制度要統籌規劃，政策設計要互相銜接、互為補充，配套聯動，協調發展。

3、量力而行、穩步推進原則。根據我縣經濟實力，盡力而為，量力而行，從解決困難群眾最急需的問題入手，有步驟、分階段實施，由點到面擴展，逐步建立健全全面、規范的農村社會保障制度。

二、工作重點

（一）建立完善農村居民最低生活保障制度

我縣于*年6月啟動全縣農村居民最低生活保障工作，要規范和完善我縣農村居民最低生活保障制度，嚴格按照省、市有關規定和我縣農村居民最低生活保障實施方案要求，按市下達的指標數將符合條件的農村貧困人員納入低保范圍（*年市下達我縣指標數41238人，年人均補助不低于360元），切實做到動態管理、該保才保；推進和完善“分類施保”；認真解決低保家庭因病、因災或因子女上學而遇到的特殊困難；盡快實現縣、鄉（鎮）、村三級低保信息網暢通；保證低保金及時足額發放到低保對象手中；農村最低生活保障制度原則實行屬地管理，不得跨鄉（鎮）申請，嚴格“戶報、村評、鄉審、縣定”審批程序，在審批過程中要做到公開、公正、公平，在操作過程中不得隨意違背政策規定縮減程序。要加大農村低保政策的宣傳力度，保證農村居民在知曉政策的前提下及時申請低保。縣民政局要根據當年農村低保標準線及縣扶貧辦統計核定的絕對貧困人口數，對保障金額、保障人員作適當調整，實行差額救助，實現動態管理，確保農村困難居民的基本生活得到穩定保障。

（二）扎實做好自然災害救助工作

進一步完善以救災工作分級負責，救災經費分級負擔制度為基礎，災害應急機制為主體，社會動員機制相配套的災害救助體系，逐步開展災害緊急救助工作。我縣地處邊遠貧困山區，自然環境十分惡劣，各種自然災害頻繁不斷，要認真落實“依靠群眾，依靠集體，生產自救，互助互濟，輔之以國家必要的救濟和扶持”的救災方針，按照“救災工作分級管理，救災分級負擔”的要求，根據災情合理安排救災資金。要進一步加強和規范經常性社會捐助工作，積極探索更為科學的救災款物發放辦法，堅持“專款專用、重點使用”的原則，增強資金分配透明度，縮短資金撥付周期，使災民能夠得到及時救助，確保有限的資金發揮最大的效益。加強救災物資儲備建設，盡快申報巧家縣救災物資儲備倉庫建設。

（三）進一步完善農村五保供養制度

堅持落實國務院《農村五保供養工作條例》，完善以財政為主供養的農村五保供養機制，加快鄉（鎮）敬老院改造建設，加快縣福利院搬遷建設，為基本實現集中供養創造條件。強化政策措施，確保供養資金落到實處。要根據我縣農村最低生活保障、五保供養方式、財力狀況等因素，科學合理地確定五保供養標準，堅持集中供養為主、分散供養為輔的原則，將符合條件的五保對象全部納入供養范圍，月人均補助不低于60元（我縣現有五保供養對象2259人，已納入定期定量救助1456人），不斷加強敬老院的建設和管理，提高鄉（鎮）敬老院的集中供養率，使農村五保供養對象的基本生活、看病就醫得到徹底落實。

（四）加快農村醫療救助

全面完善農村特困人口醫療救助制度，真正解決農村特困群眾看病難的問題，把為農村特困群眾籌資代繳新農合基金作為一項長期的扶助制度來抓好落實。進一步搞好與農村新型合作醫療制度改革的銜接，確保我縣農村特困群眾全部參加新型農村合作醫療，使他們看病難、看病貴問題從根本上得到解決，在保證他們基本生活的同時，看病就醫得到基本保證。

（五）進一步完善流浪乞討人員的救助制度

進一步貫徹落實《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》和《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法細則》，完善農村人口到城市后因生活無著落的流浪乞討人員救助管理的政策法規體系，堅持“自愿受助，無償救助”的原則，積極創新工作方式。加快救助管理設施建設步伐，合理布局，建立方便、快捷、安全的救助管理網絡。加大流浪兒童救助工作力度，切實保護流浪兒童的合法權益。加強人員培訓，提高救助管理工作規范化、社會化水平。搞好流入地與流出地之間、救助管理站的臨時救助與其他社會救助制度之間的協調，有效預防和控制流浪乞討現象。

（六）完善新型農村合作醫療制度

新農合籌資采取以家庭為單位、由農民自愿參加、并自覺繳納個人費用，做到資金安全、手續健全、責任清楚。在籌資過程中，要注意防止違背農民意愿的傾向與做法，禁止在農民不知情、未同意的情況下墊資代繳合作醫療費，嚴禁強迫農民參加合作醫療，鼓勵有能力的社會團體、企業、單位或個人出資對部分農戶的繳費實行幫扶。不斷完善醫療救助政策，加大政府對醫療救助資金的支持力度，擴大救助范圍，對農村五保戶、貧困戶、計劃生育獎勵對象參加新農合繳費實行代繳。在籌資方式上堅持以縣為單位統籌，實行家庭帳戶+門診減免+住院費用按比例補償的模式，堅持報銷比例與補償比例一致的原則。新型農村合作醫療基金是民辦公質的資金，必須按照“以收定支、收支平衡、公開、公平、公正”的原則，納入新型農村合作醫療基金財政專戶，實行收支兩條線管理，專款專用，確保基金安全和完整。

（七）進一步完善社會互助制度

積極發展慈善事業和“愛心”救助超市，做好款物接收發放的管理工作，開展社會互助活動。要籌建慈善機構。慈善機構要廣泛開展慈善募捐和救助活動，匯集社會資金和物資，開展靈活的單項和個體救助，彌補政府政策未能涵蓋的領域。要開展經常性社會捐助活動，使之成為政府對困難群眾救助的必要補充。

三、組織實施

民政部門：負責我縣農村低保、五保供養制度、災害救濟救助、流浪乞討人員救助、農村醫療救助、社會互助等制度的健全完善。

縣衛生局及新農村合作醫療辦公室：負責全縣農村醫療合作制度的建立完善，協助民政部門做好農村醫療救助工作。

四、工作要求

（一）提高認識，加強領導

建立健全農村社會保障制度，是落實科學發展觀、全面建設小康社會的重要舉措，是完善農村穩定機制，建設社會主義新農村的客觀要求。各有關部門要進一步增強建立健全農村社會保障制度的責任感和緊迫感，進一步加強組織領導，采取有力措施，加快工作進度。有關部門要各司其職、各負其責，密切配合，形成推進農村社會保障制度建設的合力。

（二）加大投入

財政根據財力狀況安排必要的資金支持農村社會保障事業的發展。同時要廣開渠道，多元籌資。

（三）完善農村社會保障的管理監督機制