導語：如何才能寫好一篇土地儲備管理辦法實施細則，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關于印發《地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》的通知

財預〔2017〕62號

各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳(局)、各省級國土資源主管部門：

根據《中華人民共和國預算法》和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔20XX〕43號)等有關規定，為完善地方政府專項債券管理，逐步建立專項債券與項目資產、收益對應的制度，有效防范專項債務風險，2017年先從土地儲備領域開展試點，發行土地儲備專項債券，規范土地儲備融資行為，促進土地儲備事業持續健康發展，今后逐步擴大范圍。為此，我們研究制訂了《地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》。

2017年土地儲備專項債券額度已經隨同2017年分地區地方政府專項債務限額下達，請你們在本地區土地儲備專項債券額度內組織做好土地儲備專項債券額度管理、預算編制和執行等工作，盡快發揮債券資金效益。

現將《地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》印發給你們，請遵照執行。

附件：地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)

財政部 國土資源部

2017年5月16日

附件：

地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)

第一章 總則

第一條 為完善地方政府專項債券管理，規范土地儲備融資行為，建立土地儲備專項債券與項目資產、收益對應的制度，促進土地儲備事業持續健康發展，根據《中華人民共和國預算法》和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔20XX〕43號)等有關規定，制訂本辦法。

第二條 本辦法所稱土地儲備，是指地方政府為調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。

土地儲備由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機構負責實施。

第三條 本辦法所稱地方政府土地儲備專項債券(以下簡稱土地儲備專項債券)是地方政府專項債券的一個品種，是指地方政府為土地儲備發行，以項目對應并納入政府性基金預算管理的國有土地使用權出讓收入或國有土地收益基金收入(以下統稱土地出讓收入)償還的地方政府專項債券。

第四條 地方政府為土地儲備舉借、使用、償還債務適用本辦法。

第五條 地方政府為土地儲備舉借債務采取發行土地儲備專項債券方式。省、自治區、直轄市政府(以下簡稱省級政府)為土地儲備專項債券的發行主體。設區的市、自治州，縣、自治縣、不設區的市、市轄區級政府(以下簡稱市縣級政府)確需發行土地儲備專項債券的，由省級政府統一發行并轉貸給市縣級政府。經省級政府批準，計劃單列市政府可以自辦發行土地儲備專項債券。

第六條 發行土地儲備專項債券的土地儲備項目應當有穩定的預期償債資金來源，對應的政府性基金收入應當能夠保障償還債券本金和利息，實現項目收益和融資自求平衡。

第七條 土地儲備專項債券納入地方政府專項債務限額管理。土地儲備專項債券收入、支出、還本、付息、發行費用等納入政府性基金預算管理。

第八條 土地儲備專項債券資金由財政部門納入政府性基金預算管理，并由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機構專項用于土地儲備，任何單位和個人不得截留、擠占和挪用，不得用于經常性支出。

第二章 額度管理

第九條 財政部在國務院批準的年度地方政府專項債務限額內，根據土地儲備融資需求、土地出讓收入狀況等因素，確定年度全國土地儲備專項債券總額度。

第十條 各省、自治區、直轄市年度土地儲備專項債券額度應當在國務院批準的分地區專項債務限額內安排，由財政部下達各省級財政部門，抄送國土資源部。

第十一條 省、自治區、直轄市年度土地儲備專項債券額度不足或者不需使用的部分，由省級財政部門會同國土資源部門于每年8月底前向財政部提出申請。財政部可以在國務院批準的該地區專項債務限額內統籌調劑額度并予批復，抄送國土資源部。

第三章 預算編制

第十二條 縣級以上地方各級土地儲備機構應當根據土地市場情況和下一年度土地儲備計劃，編制下一年度土地儲備項目收支計劃，提出下一年度土地儲備資金需求，報本級國土資源部門審核、財政部門復核。市縣級財政部門將復核后的下一年度土地儲備資金需求，經本級政府批準后于每年9月底前報省級財政部門，抄送省級國土資源部門。

第十三條 省級財政部門會同本級國土資源部門匯總審核本地區下一年度土地儲備專項債券需求，隨同增加舉借專項債務和安排公益性資本支出項目的建議，經省級政府批準后于每年10月底前報送財政部。

第十四條 省級財政部門在財政部下達的本地區土地儲備專項債券額度內，根據市縣近三年土地出讓收入情況、市縣申報的土地儲備項目融資需求、專項債務風險、項目期限、項目收益和融資平衡情況等因素，提出本地區年度土地儲備專項債券額度分配方案，報省級政府批準后將分配市縣的額度下達各市縣級財政部門，并抄送省級國土資源部門。

第十五條 市縣級財政部門應當在省級財政部門下達的土地儲備專項債券額度內，會同本級國土資源部門提出具體項目安排建議，連同年度土地儲備專項債券發行建議報省級財政部門備案，抄送省級國土資源部門。

第十六條 增加舉借的土地儲備專項債券收入應當列入政府性基金預算調整方案。包括：

(一)省級政府在財政部下達的年度土地儲備專項債券額度內發行專項債券收入;

(二)市縣級政府收到的上級政府轉貸土地儲備專項債券收入。

第十七條 增加舉借土地儲備專項債券安排的支出應當列入預算調整方案，包括本級支出和轉貸下級支出。土地儲備專項債券支出應當明確到具體項目，在地方政府債務管理系統中統計，納入財政支出預算項目庫管理。

地方各級國土資源部門應當建立土地儲備項目庫，項目信息應當包括項目名稱、地塊區位、儲備期限、項目投資計劃、收益和融資平衡方案、預期土地出讓收入等情況，并做好與地方政府債務管理系統的銜接。

第十八條 土地儲備專項債券還本支出應當根據當年到期土地儲備專項債券規模、土地出讓收入等因素合理預計、妥善安排，列入年度政府性基金預算草案。

第十九條 土地儲備專項債券利息和發行費用應當根據土地儲備專項債券規模、利率、費率等情況合理預計，列入政府性基金預算支出統籌安排。

第二十條 土地儲備專項債券收入、支出、還本付息、發行費用應當按照《地方政府專項債務預算管理辦法》(財預〔2017〕155號)規定列入相關預算科目。

第四章 預算執行和決算

第二十一條 省級財政部門應當根據本級人大常委會批準的預算調整方案，結合市縣級財政部門會同本級國土資源部門提出的年度土地儲備專項債券發行建議，審核確定年度土地儲備專項債券發行方案，明確債券發行時間、批次、規模、期限等事項。

市縣級財政部門應當會同本級國土資源部門、土地儲備機構做好土地儲備專項債券發行準備工作。

第二十二條 地方各級國土資源部門、土地儲備機構應當配合做好本地區土地儲備專項債券發行準備工作，及時準確提供相關材料，配合做好信息披露、信用評級、土地資產評估等工作。

第二十三條 土地儲備專項債券應當遵循公開、公平、公正原則采取市場化方式發行，在銀行間債券市場、證券交易所市場等交易場所發行和流通。

第二十四條 土地儲備專項債券應當統一命名格式，冠以年省、自治區、直轄市(本級或市、縣)土地儲備專項債券(期)年省、自治區、直轄市政府專項債券(期)名稱，具體由省級財政部門商省級國土資源部門確定。

第二十五條 土地儲備專項債券的發行和使用應當嚴格對應到項目。根據土地儲備項目區位特點、實施期限等因素，土地儲備專項債券可以對應單一項目發行，也可以對應同一地區多個項目集合發行，具體由市縣級財政部門會同本級國土資源部門、土地儲備機構提出建議，報省級財政部門確定。

第二十六條 土地儲備專項債券期限應當與土地儲備項目期限相適應，原則上不超過5年，具體由市縣級財政部門會同本級國土資源部門、土地儲備機構根據項目周期、債務管理要求等因素提出建議，報省級財政部門確定。

土地儲備專項債券發行時，可以約定根據土地出讓收入情況提前償還債券本金的條款。鼓勵地方政府通過結構化創新合理設計債券期限結構。

第二十七條 省級財政部門應當按照合同約定，及時償還土地儲備專項債券到期本金、利息以及支付發行費用。市縣級財政部門應當及時向省級財政部門繳納本地區或本級應當承擔的還本付息、發行費用等資金。

第二十八條 土地儲備項目取得的土地出讓收入，應當按照該項目對應的土地儲備專項債券余額統籌安排資金，專門用于償還到期債券本金，不得通過其他項目對應的土地出讓收入償還到期債券本金。

因儲備土地未能按計劃出讓、土地出讓收入暫時難以實現，不能償還到期債券本金時，可在專項債務限額內發行土地儲備專項債券周轉償還，項目收入實現后予以歸還。

第二十九條 年度終了，縣級以上地方各級財政部門應當會同本級國土資源部門、土地儲備機構編制土地儲備專項債券收支決算，在政府性基金預算決算報告中全面、準確反映土地儲備專項債券收入、安排的支出、還本付息和發行費用等情況。

第五章 監督管理

第三十條 地方各級財政部門應當會同本級國土資源部門建立和完善相關制度，加強對本地區土地儲備專項債券發行、使用、償還的管理和監督。

第三十一條 地方各級國土資源部門應當加強對土地儲備項目的管理和監督，保障儲備土地按期上市供應，確保項目收益和融資平衡。

第三十二條 地方各級政府不得以土地儲備名義為非土地儲備機構舉借政府債務，不得通過地方政府債券以外的任何方式舉借土地儲備債務，不得以儲備土地為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。

第三十三條 地方各級土地儲備機構應當嚴格儲備土地管理，切實理清土地產權，按照有關規定完成土地登記，及時評估儲備土地資產價值。縣級以上地方各級國土資源部門應當履行國有資產運營維護責任。

第三十四條 地方各級土地儲備機構應當加強儲備土地的動態監管和日常統計，及時在土地儲備監測監管系統中填報相關信息，獲得相應電子監管號，反映土地儲備專項債券運行情況。

第三十五條 地方各級土地儲備機構應當及時在土地儲備監測監管系統填報相關信息，反映土地儲備專項債券使用情況。

第三十六條 財政部駐各地財政監察專員辦事處對土地儲備專項債券額度、發行、使用、償還等進行監督，發現違反法律法規和財政管理、土地儲備資金管理等政策規定的行為，及時報告財政部，抄送國土資源部。

第三十七條 違反本辦法規定情節嚴重的，財政部可以暫停其地方政府專項債券發行資格。違反法律、行政法規的，依法追究有關人員責任;涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理。

第六章 職責分工

第三十八條 財政部負責牽頭制定和完善土地儲備專項債券管理制度，下達分地區土地儲備專項債券額度，對地方土地儲備專項債券管理實施監督。

國土資源部配合財政部加強土地儲備專項債券管理，指導和監督地方國土資源部門做好土地儲備專項債券管理相關工作。

第三十九條 省級財政部門負責本地區土地儲備專項債券額度管理和預算管理、組織做好債券發行、還本付息等工作，并按照專項債務風險防控要求審核項目資金需求。

省級國土資源部門負責審核本地區土地儲備規模和資金需求(含成本測算等)，組織做好土地儲備項目庫與地方政府債務管理系統的銜接，配合做好本地區土地儲備專項債券發行準備工作。

第四十條 市縣級財政部門負責按照政府債務管理要求并根據本級國土資源部門建議以及專項債務風險、土地出讓收入等因素，復核本地區土地儲備資金需求，做好土地儲備專項債券額度管理、預算管理、發行準備、資金監管等工作。

市縣級國土資源部門負責按照土地儲備管理要求并根據土地儲備規模、成本等因素，審核本地區土地儲備資金需求，做好土地儲備項目庫與政府債務管理系統的銜接，配合做好土地儲備專項債券發行各項準備工作，監督本地區土地儲備機構規范使用土地儲備專項債券資金，合理控制土地出讓節奏并做好與對應的專項債券還本付息的銜接，加強對項目實施情況的監控。

第四十一條 土地儲備機構負責測算提出土地儲備資金需求，配合提供土地儲備專項債券發行相關材料，規范使用土地儲備專項債券資金，提高資金使用效益。

第七章 附 則

第四十二條 省、自治區、直轄市財政部門可以根據本辦法規定，結合本地區實際制定實施細則。

篇2

一、以立足服務為目標，加速健全南京市土地市場運行機制

南京市國有土地使用權招標拍賣掛牌出讓工作在市委、市政府的領導下，大致經歷了三個發展階段：是改革啟動階段。根據南京市人民政府1992年5月28日出臺的《關于開展國有土地有償使用有關事項的通知》，南京市政府成立了“南京市土地使用制度改革領導小組”及“南京市國有土地出讓辦公室”，啟動了以國有土地有償使用為核心的土地使用制度的改革；二是市場建設階段。1997年初，經市國土局批準，成立了“南京市土地交易中心”“南京市土地招商服務中心”，賦予了土地二級市場交易、土地招商引資的職能；三是規范發展階段。首先，完善了組織機構，市編委批準組建“南京市土地市場管理辦公室”，賦予了職責，明確了任務，給予了人員編制；其次，2000年3月初，市政府出臺了《南京市國有土地使用權招標和拍賣管理辦法》（寧政發[2000]56號）等規范性政策文件，啟動了經營性用地公開出讓市場，進一步營造了市場建設的大環境；第三，健全了領導體制，2000年寧政辦發[2000]85號成立了南京市國有土地使用權招標拍賣工作領導小組；2002年成立了市土地儲備工作領導小組；2003年合并兩小組成立了市土地出讓與儲備工作領導小組，集體研究決定土地公開出讓的重大事項；第四，全面開展土地使用權公開出讓工作，2007年起全市經營性用地含工業用地一并進入公開出讓市場全面推行招拍掛，至此基本沒有協議出讓；第五，加大土地收儲力度，市區縣土地部門均建立了土地儲備中心，各大國有平臺也相繼成立收儲分中心，市場運行機制逐步建立，市場服務功能日趨完善，通過市場配置土地資源的機制已初步建立。

二、以優化運作為抓手，不斷提升南京市土地市場競爭力

1.突出優化運作水平，市場活力有效激活

一是有效落實土地供應計劃，加大對房地產市場供需關系的研究，科學合理確定土地推出的節奏、數量、規模、結構和價格，嚴格“凈地”上市，不設置有礙市場公平競爭的條件，確保上市地塊無后遺癥；二是提升服務質量，加大與各運作主體的聯系力度，穩步推進重點項目進度，對特殊項目特事特辦，隨到隨辦；三是加大工業用地上市供應力度。繼續擴大對引領產業優化升級項目的服務，著力加大對南京市政府重點項目供地的力度，2013年市本級共成交25幅科研類用地，總用地面積99.48公頃，成交總金額12.88億元。其中科研類用地可銷售部分可形成上市建筑面積83.88萬平方米；四是加快紫金特別社區地塊的出讓進度，共推出了6幅紫金特別社區用地，雨花臺區3幅，棲霞區2幅，秦淮區1幅，穩步推進了紫金特別社區的建設。

2.積極探索制度創新，辦案水平不斷提升

一是認真學習國家相關法律法規，積極深入金融機構和企業調研，開放了信托資金抵押、小額貸款公司抵押、委托貸款抵押、反擔保抵押、股權回購抵押、產品銷售信用抵押等業務，極大地擴大了企業融資范圍，拓寬了融資渠道，活躍了融資市場氛圍；二是為完善土地二級市場轉讓價格備案機制；三是進一步加快推進農村集體土地流轉，根據南京市《集體建設用地使用權流轉管理辦法》，由市場中心負責擬定了《南京市集體建設用地使用權流轉實施細則》，在與相關處室進行討論修改的基礎上報市局。

3.切實加強后期管理，市場秩序不斷規范

一是加強出讓金清欠工作，在發現受讓方在合同約定交款期到期前15日內尚未繳納地價款的，及時向其發出書面告知書，提醒受讓方依照合同約定按時繳納地價款。二是繼續狠抓歷史遺留問題的處理，督促其早日開工，確保青奧會前河西整體面貌的提升；三是嚴格執行工業用地出讓金返還政策，加強與財政局溝通，完成政府工業用地計提47筆約3.2億元。

4.大力推進信息共享，服務水平提檔升級

一是在原網站的基礎上對中心網站進行進一步完善，添加了中心辦事指南，辦事企業足不出戶就能了解所有辦事流程；二是積極主動與省廳溝通協調，及時反饋省廳信息，加快公告的審核速度，全年共出讓公告117批和各類信息135余條；三是充分利用我辦已建成的工業用地網上交易系統的成果，幫助江寧分局進行工業用地網上交易的評估和論證并制定可行性方案，目前運行良好；四是加大招商力度，吸引外資參與競買。2013年共有26家境外企業參加土地競買（其中工業用地6家）。

5.不斷夯實業務基礎，專項工作保障有力

一是切實增強窗口服務保障意識。加大河西政務服務中心和土地二級市場窗口管理力度。全年共召開現場會23次，從會場的預定到現場會的組織，各項保障工作規范有序，未出現任何差錯。接受各類咨詢370人次無投訴；二是土地市場分析更深入。組織專門人員完成了土地市場分析報告的編寫工作，為領導和相關單位客觀、準確的分析土地市場提供了理論依據。

三、以不斷創新為突破，實現南京市土地市場持續發展

1.圍繞一個中心

緊緊圍繞穩定土地市場為中心，積極組織土地市場平穩高效運作。一是以加快供地節奏為主線，確保全年工作穩步推進。適時加大土地供需，確保全年土地供應總量與往年相當，以保持房地產市場遠期平穩。二是以科學定價為抓手，確保地價水平穩中求進。進一步科學確定土地價格，通過地價杠桿實現土地收益最大化，合理有效配置土地資源。三是以重點平臺供地為龍頭，確保建設資金有效籌措。繼續加大土地出讓力度，為重點平臺、重點功能板塊以及市級儲備地塊實行優先供地，尤其是城西干道、江東路隧道建設、地鐵建設等重點項目捆綁運作的地塊加快運作。

2.抓住兩個重點

一是根據市場需求，適時調整供地節奏。組織人員對土地利用情況進行了調查，分析統計已開發、正在開發、待開發等土地供應數量、結構和分布情況，以及地價動態變化情況等基本信息，定期或不定期地采取多種方式和渠道及時向社會，并結合全年土地供應計劃認真梳理，分階段、分批次合理調整土地供應，引導市場需求，穩定市場預期，防止地價大起大落。

二是優化供地結構，穩定市場預期。及時分析土地市場動態，從優化供地結構入手，采取住宅用地和商業用地合理分配、主城和新區優化互補的方式，切實保證全市土地市場穩定運行。特別加快河西板塊、江北新城、江寧板塊等的推地力度，緩解因土地供應不足帶來的地價在一段時間內漲幅過快的趨勢。

3.實現三個突破

一是以完善出讓方式為突破，確實提高土地市場運作水平。2014年將對位于政府重點招商標志性建筑（純商業項目）等擬采取綜合招標出讓方式，通過對企業資質、項目規劃（方案）、投資強度、納稅金額以及項目報價等多方面綜合評標，以評分最高者確定受讓方；二是以規范出讓條件為突破，確保市場公平公正。進一步研究地塊上市的條件設置，并出臺相關制度規范，住宅用地原則上不設置限制條件，商業用地不設沒有依據的條件，重點項目不設有失市場公平的條件，確保市場的公平公正；三是以創新工作方法為突破，對溢價超過50%的采取競保障房建設資金的方式。科學制定土地底價，提前預判，力爭做到成交價不超過土地底價的50%，同時積極研究對地塊溢價超過50%的競爭保障房建設資金的實施方案。

4.做好四項工作

（1）繼續加強土地出讓后期監管。一是加強出讓金的清欠工作。堅持開發企業誠信管理，對欠繳出讓金的單位，嚴控其欠款期間參與土地競買和抵押轉讓等交易行為；二是加大違約責任處理力度。對用地單位在簽訂出讓合同后沒有特殊原因而未按約定期限繳納土地出讓金的，進行全面調查，摸清原因，分門別類提出處理意見；三是發揮土地二級市場的管控作用，在辦理轉讓、抵押過程中，充分利用企業信用系統，加強對出讓金收繳的監管。

（2）嚴格規范二級市場管理。一是加快推進園區下屬平臺土地招商的轉讓工作，盡早顯化已出讓土地使用效益；二是協助園區對已入園企業用地進行梳理清查，積極為園區重新招商轉讓用地提供政策支持；三是學習外地先進經驗，提高土地二級市場管理水平；四是加快集體建設用地流轉的可行性政策研究，進一步優化2013年制定的《南京市集體建設用地使用權流轉實施細則》。

篇3

我國在實施土地出讓制度的十幾年來，全國統一的土地出讓金的管理制度一直處于空白，除《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（[2006]100號，以下簡稱《通知》）外，關于土地出讓金管理的制度性規定相對較少，地方政府操作空間大，缺乏合理運用土地出讓金的前瞻性，造成土地出讓金使用的不合理。改進土地出讓金管理制度和加強政府的土地收支管理，既是政府部門面臨的重要課題，也是社會各界普遍關注的問題。

二、文獻綜述

土地出讓金制度在實踐中暴露的問題越來越多，學術界普遍認為存在著管理不規范、出讓金流失嚴重以及支出不合理等問題。如李建功（2002）等學者認為土地使用者利用現有的土地政策，高進低出發土地財。在經濟利益的驅動下，通過各種投機方式，造成國家土地收益的流失。學界還認為土地出讓金的流失與地方政府管理不規范，維護地方政府利益以及地方競爭等因素有關［1］。其次，在土地出讓金的支出方面，也存在著很多的問題，例如，一些地方政府以未來土地出讓收入作擔保，通過大量借貸進行城市建設，而用于農業土地開發的資金欠繳嚴重；有的地方政府挪用土地出讓金，用于平衡財政預算。如何規范土地出讓金的收支管理呢？江峰（2006）認為各級政府當期出讓土地使用權獲得的土地純收益不得全部用于當期支出，要按一定的比例留存收益，作以后年度使用［2］。汪利娜（2009）則提出，建立土地出讓金收支專戶、土地出讓金全額進入地方預算、建立土地出讓金的分配體制、建立國有土地收益基金的設想是把土地出讓金納入到統一管理的模式，實現出讓金的透明化管理［3］。研究資料表明，我國土地出讓金收支管理制度還有很大的不足，有待更加系統的、全面的完善，土地出讓金制度的設計仍有深入研究的空間。因此，完善土地出讓金的收支管理制度，有效解決土地出讓金收支管理中各個環節出現的問題，保障土地出讓金各方的利益，才能確保國有土地出讓金收支管理開發有序，出讓有方，核算有據，分配有道。

三、土地出讓金收支管理的基本情況

（一）土地出讓金的含義

我國實行土地公有制，《中華人民共和國憲法》第十條規定：“城市的土地歸國家所有”。《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（即國務院第55號令）也規定，我國的土地歸國家所有，有償使用。即，在土地使用者向國家支付一定的土地出讓金后，國家可以將土地使用權有償轉讓給土地使用者。土地出讓金是國家作為土地所有者向土地使用者收取的地租價格，是土地使用權的交易價格。在國務院辦公廳出臺的《通知》（［2006］100號）中，將土地出讓金稱為“國有土地使用權出讓收入”，并將其定義為“政府以出讓等方式配置國有土地使用權取得的全部土地價款，包括受讓人支付的征地和拆遷補償費用、土地前期開發費用和土地出讓收益等。”［4］從性質上看，土地出讓金的本質是地租，相當于土地出讓年限內的所有地租收入的貼現值之和，是國家向土地使用者收取的使用土地的經濟報酬，是國家財政的重要來源和組成部分。我國政府對土地使用權的最高年限進行了規定。其中居住用地最高年限70年；工業用地、教科文體用地和綜合用地最高年限是50年；第三產業用地最高年限40年。

（二）我國土地出讓金收支管理的情況

我國土地出讓金收支管理是伴隨著土地使用權制度的確立發展起來的。《中華人民共和國土地管理法》第五十五條規定，“以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權的建設單位，按照國務院規定的標準和辦法，繳納土地使用權出讓金等土地有償使用費用和其他費用后，方可使用土地”［4］。《中華人民共和國城市房地產管理法》第十六條對“支付出讓金”做出規定：“土地使用者必須按照出讓合同約定，支付土地使用權出讓金；未按照土地出讓合同支付土地使用權出讓金的，土地管理部門有權解除合同，并可以請求違約賠償”。《中華人民共和國城市房地產管理法》第四十條對“以劃撥方式取得土地使用權的房地產轉讓”做出規定：“以劃撥方式取得土地使用權的，轉讓房地產時，應當按照國務院規定，報有批準權的人們政府審批。有批準權的人民政府準予轉讓的，應當由受讓方辦理土地使用權出讓手續，并依照國家有關規定繳納土地使用權的出讓金。并規定土地使用權出讓金應當全部上繳財政，列入預算”［4］。1990年，《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（即55號令）頒布，不僅規定土地征收的出讓金管理，還規定將土地使用權出讓金列入財政預算，作為專項基金管理。55號令將對土地使用制度的改革，從一般地收費收稅調整為由市場配置土地資源、決定土地價值，從而進一步完善了土地使用權制度。55號令還對國有土地使用權出讓和轉讓的各個環節、各項工作都做出了比較具體的規定，使我國的土地出讓、轉讓工作以及出讓金的征收工作都有了法律依據和保障。這標志著我國的土地出讓金制度已基本形成。2006年底，土地出讓收支實行“收支兩條線”管理，收入全額繳入地方國庫，支出則一律通過地方基金預算，從土地出讓收入中列支。關于土地出讓金的使用范圍，國家也作了相關規定。依據《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，政府土地收益使用范圍主要用于城市建設和土地開發；《城市房地產管理法》則進一步明確為用于城市基礎設施建設和土地開發。《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》對土地出讓使用范圍做出明確規定，其使用范圍包括：征地和拆遷補償支出（包括土地補償費、拆遷補償費、地上附著物和青苗補償費、安置補助費）、土地開發支出（包括前期土地開發性支出以及按照財政部門規定與前期土地開發相關的費用等）、支農支出、城市建設支出、其他支出［5］。

（三）各地土地出讓金收支管理情況概覽

1.上海。2008年，上海市出臺了《上海市市級國有土地使用權出讓收支預決算管理辦法》、《關于規范本市國有土地使用權出讓收支管理的意見》、《上海市土地儲備成本認定暫行辦法》，不斷強化土地出讓金收支管理。其主要措施有：建立土地儲備、供應和出讓收支相互銜接的管理體系，對土地使用權出讓收支進行統籌平衡、綜合協調；明確土地儲備成本認定辦法，明確土地儲備項目預算及預算調整審核和項目決算核銷等工作要求；建立定期報告預決算制度；規范土地出讓收入繳庫辦法和專項基金（資金）的提取比例。2.四川。其主要做法是：加強部門協作，建立國有土地出讓、儲備及收支信息共享制度；嚴格執行征地“兩公告，一登記”制度，不斷改進征地補償安置費的發放方式；切實保障被征地農民和被拆遷居民的合法利益。3.江西。江西省出臺了《江西省國有土地使用權有償使用收入征收管理進行辦法實施細則》，規定：凡在我省境內有償轉讓土地使用權的中華人民共和國境內外的部門、公司、企業、其他組織和個人，應按照標準繳納土地出讓金，由所在地的市、縣財政部門統一征收管理，土地管理部門代收代繳。4.浙江衢州。浙江省衢州市通過對國土部門的土地出讓金收支情況作了一個全面的審計過后，探索出適合本地的土地出讓金征收管理新機制。（1）加強對規范征收的管理。衢州市首先在制度上明確國土部門、財政部門的不同工作職責，其次堅持“國土開票、銀行代收、財政統管”的原則，構建起“國土征收、財政監管、政府所有、收支兩線”的土地出讓金征管新機制。在實際工作中，衢州市主要是圍繞“兩清（清理土地出讓金收入過渡戶，清理土地出讓金專用票據）”、“兩建（建立土地出讓金收支專戶制度，建立土地出讓金專用票據領用、結報和核銷管理制度）”、“三規范（規范土地出讓金征收行為，規范土地出讓金專用票據使用行為，規范土地招標、拍賣和掛牌出讓行為）”目標，加強土地出讓金的征收管理工作。（2）嚴格控制支出的成本。眾所周知，土地出讓金收支管理的環節不僅多，而且復雜，從土地征用、收購儲備，到前期開發、組織出讓，再到成本費用支撥等。一旦某個環節監管出現疏忽，就會影響到整個土地出讓金的使用效益。因此，衢州市詳細地制定了相應的規章制度，如建立征地費支付備用金制度和土地保證金直接退付辦法。尤其是對土地征用成本費用、土地儲備資金、土地出讓金業務費收支以及征地費用保證金的支付、退付行為等進行全面的監管。通過對土地出讓金收支活動的全程監管，有效地保證了土地出讓金的使用效益。（本文來自于《重慶科技學院學報.社會科學版》雜志。《重慶科技學院學報.社會科學版》雜志簡介詳見.）

四、我國現行土地出讓金收支管理制度存在的問題及成因

現在看來，《中華人民共和國土地管理法》和國務院第55號令的相關規定還是顯得有點滯后和粗糙。面對審批權限、權屬登記、土地作價、收益分配等具體問題，尚缺乏有針對性的規章制度。導致一些地方政府要么無所適從，要么自行其道。從2007年1月1日開始，土地出讓金收支管理實行徹底的“收支兩條線”。然而，各地并未嚴格實施，導致每年有大量的土地出讓金收益流失。從征收結構上看，土地出讓金不僅成為地方政府收入特別是地方政府性基金收入的主體，而且其增速遠超其他經濟指標的增速。在部分地區，土地出讓金的增速甚至出現失控局面。政府為獲取土地出讓金對土地進行粗放式的開發導致諸多問題，如容易導致政府官員的尋租行為；征收的土地出讓金不能及時繳入國庫；造成土地出讓金看不見的流失，這些問題的存在不利于經濟社會的可持續發展。在支出結構上，土地出讓金支出范圍過大，支出結構要求模糊，預算編制和管理精細化程度不高；土地出讓金支農不足，加劇了城鄉二元結構的分化；在征地和拆遷補償等方面存在者偏差，損害了失地農民的切身利益；用于保障性住房的支出比例有待進一步提高［6］。

上述問題的主要原因有：第一，對土地出讓金征收管理的配套制度還不完善。當前雖然從中央到地方出臺了不少加強土地出讓金征收工作的法規、規章制度，但對如何及時足額征收和解繳則沒有嚴格的管理和處理、處罰制度，缺乏強有力的約束力。第二，對征收的土地出讓金還缺乏嚴格的監督管理。在一些地方，土地出讓凈收益未能按照規定的要求，被納入到基金預算管理之中。由于土地要素的非完全市場化，使得地方政府在征地、供地的過程中居于主導地位，在這種情況下，如果對土地出讓金的收支缺乏嚴格的監督管理，極易導致一些地方政府違法、違規出讓土地，擅自減免土地出讓金等現象的發生，從而導致土地出讓金的大量流失。第三，土地出讓金征收還缺乏統一規范的管理制度，征收環節銜接不緊密。按照國家有關規定，財政部門是土地出讓金的征收管理部門，應負責國有土地使用權出讓的政策制訂、監督執行和收支管理；而國土部門則是具體征收部門，應嚴格執行財政部門制訂的征管政策，負責按法律法規和出讓合同將土地出讓金及時足額征收到位。但在實際工作中，存在著國土部門集土地出讓政策制訂、地價評估、出讓交易、權證管理、收入征收于一身，甚至連支出也一并管理的現象，導致欠繳和漏繳土地出讓金現象十分嚴重［7］。

五、完善土地出讓金收支管理制度的主要途徑

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(一)資產分布基本情況。廣西行政事業資產的基本特征是:自治區本級行政事業資產總量大，各地市分布不平衡。根據自治區財政廳組織的行政事業單位國有資產統計結果，截至2010年12月31日，全區行政事業單位資產總額為2139.38億元。從構成情況看，行政事業單位固定資產1253.80億元，占總資產58.61%;自治區本級624.94億元，占全區總資產29.21%;各市本級747.19億元，占全區資產34.93%;縣級以下767.25億元，占全區總資產35.86%。從各類資產的分配看，各單位辦公資源的分配處于苦樂不均狀態。多的單位閑置浪費，少的單位局促不堪，即以辦公面積而論，有的單位人均辦公面積超過100平方米，有的單位人均少于10平方米;用車方面存在的問題同樣嚴重，有三四人就擁有一輛公務用車的，也有幾十人僅有一輛公務用車的。這種配置造成了一股互攀互比之風，在一定程度上影響了黨風政風。

(二)基本做法和經驗。

1.逐步理順管理體制。2006年，財政部以部令的形式頒布第35、36號令，明確規定:各級財政部門是政府負責行政事業單位國有資產管理的職能部門，對行政事業單位國有資產實行綜合管理。2007年5月，自治區十屆人民政府66次常務會議重新明確了自治區本級行政事業單位資產由自治區財政部門負責統一管理。2010年《廣西壯族自治區人民政府辦公廳關于印發廣西壯族自治區財政廳主要職責內設機構和人員編制規定的通知》進一步明確了由財政部門負責制定行政事業單位國有資產管理規章制度，并按規定履行行政事業單位國有資產的管理職責。為此，至2011年，全區14個市都已明確由財政部門負責行政事業單位國有資產管理工作，其中:南寧、柳州、桂林、梧州、賀州、崇左、百色、來賓等8個市財政局建立了資產管理機構，配備了專職管理人員，部分區直部門也成立了資產管理機構，或明確了負責資產管理的工作人員。“國家統一所有，政府分級監管，單位占有、使用”的管理體制，以及與此相適應的“財政部門—主管部門—行政事業單位”的行政事業單位國有資產管理模式，在全區范圍內基本建立，為廣西行政事業資產管理工作提供了強有力的組織保障。雖然廣西行政事業單位國有資產管理模式已基本確立，但受體制變動等多方面因素的影響，廣西各地行政事業單位國有資產管理主體的職責尚未根本理順，專職管理機構也不夠健全。因此，理順管理體制、健全管理機構仍舊是廣西行政事業單位國有資產產權管理的重要內容。

2.構建管理制度體系。2008年以來，全區各級財政部門將制度建設作為加強資產管理的首要任務，加快研究制定各類資產管理制度，細化和規范工作流程。自治區財政廳先后出臺了《自治區本級黨政機關和參照管理事業單位經營性國有資產整合運營改革實施方案》、《自治區本級行政單位常用辦公設施配置標準(試行)》、《自治區本級行政事業單位國有資產處置管理暫行辦法》和《自治區本級行政事業單位危舊房改住房改造有關國有資產處置暫行規定》等資產管理制度。2011年9月29日，自治區主席馬飚簽發第68號政府令，《廣西壯族自治區行政事業單位國有資產管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，明確規定了縣級以上人民政府財政部門主管行政事業單位國有資產管理工作，履行行政事業單位資產產權變動事項審批，負責組織行政事業單位產權界定、產權糾紛調處等工作。全區各市縣也根據管理需要，研究制定了一系列具體辦法，百色市、玉林市、來賓市以市政府名義印發了行政事業資產管理和資產處置等辦法;崇左市、河池市、貴港市也制定了相關資產處置辦法和工作規程。一系列行政事業資產管理制度的出臺，構建了行政事業資產從形成、使用到處置全過程的有效監管體系，全面規范了資產管理各環節，為行政事業資產管理工作奠定了制度基礎。

3.做好產權核銷、轉讓、收益管理。首先把住資產使用年限關，對房屋、車輛及辦公設備，按照規定的使用年限嚴格認真審核，凡未達到規定使用年限，要求處置資產單位必須提供符合報廢條件相關技術鑒定，避免單位之間盲目攀比提前報廢資產，有效規范了資產處置行為，節約了財政資金;其次把住資產評估關，對單位處置大型資產，要求必須提供有資質的資產評估公司出具評估報告，并通過市場方式進行公開處置，防止單位低價處置資產造成損失;最后把住資產處置“收益”關，對行政事業單位資產處置收益嚴格按照非稅收入管理規定，實行“收支兩條線”管理。據統計，2008～2010年，自治區本級共審核批復處置各類汽車2140輛、房產、土地面積795.23萬平方米、其他種類辦公設備資產14279件，資產總價值達8.1億元，資產流失問題得到有效控制。柳州市對國有資產進行公開招租，并對收益的征收進行了統一規范管理。來賓象州縣加強公車處置管理，統一收回行政事業單位達到使用期限的車輛，由財政局進行公開拍賣，行政事業單位的店鋪、門面等經營性資產也全部由財政局組織進行公開招標，既有效地防止了腐敗現象的滋生，又提高了資產使用效率。百色田東縣結合“小金庫”專項治理工作，對各單位執行“收支兩條線”進行檢查，并對各預算單位國有資產收益進行全面普查，加強對國有資產收益的監管，有效地規范了行政事業資產收入管理。

(三)積極探索行政事業資產產權經營管理新形式和途徑。

1.自治區本級對行政單位和參公事業單位經營性資產進行整合運營，集中產權管理。為了盤活資產存量、提高行政事業資產使用效益，自治區黨委、政府作出決定，將分散在各區直行政事業單位的經營性資產集中整合，由財政部門履行出資人職責，授權廣西宏桂集團統一經營管理。截至2011年11月，宏桂集團已接收各類酒店、賓館等獨立核算經濟實體的資產總額為4.75億元，整合各類房產建筑面積為17.29萬平方米、土地面積為17.86萬平方米。宏桂集團通過創新經營管理模式，實現了國有資產效益快速提升。2010年，通過對接收的130間商鋪采取陽光操作、競價租賃的形式面向社會公開招租，租金收入較移交前平均提高了140%，個別鋪面租金漲幅甚至超過8倍，有效防止“關系租”、“人情租”、“低價租”等嚴重偏離市場價格現象的發生，實現了國有資產的保值增值。廣西宏桂集團依托接收的存量資產優勢，成功為廣西民族經濟發展資金管理局融資118億元項目資本金進行了擔保，為推動廣西經濟平穩較快發展做出了積極的貢獻。

2.南寧市“威寧模式”管理行政事業性國有資產。南寧市人民政府于2002年正式啟動市本級行政事業性國有資產的產權改革，于同年4月組建南寧威寧資產經營有限責任公司，由市國資委授權威寧公司分期分批統一接收、管理、營運市本級行政事業性國有資產，將市本級行政事業性國有房屋、土地等產權、股權變更登記至威寧公司名下，包括各部門、各單位占有、使用的國有房屋、土地等產權、股權，同時負責托管各部門、各單位占用、使用國有資產(或資金)開辦的包括賓館、招待所、培訓中心、印刷廠、勞動服務公司、工貿公司、各類公司、咨詢服務部、經營網點、內部商店、合資合作企業等在內的各種經濟實體，規定今后任何部門、單位不得再從事或參與任何形式的經營活動。由威寧公司用市場化觀念和手段管理、運營行政事業性國有資產。一是重新優化配置辦公資源，提高利用率，改善單位辦公條件。各部門、單位完成占有、使用的國有房屋、土地權屬變更或初始登記至威寧公司名下手續后，與威寧公司簽訂辦公用房租賃協議，享有辦公用房使用權。二是采取市場化、集約化、規模化的經營方式實現國有資產保值增值。根據市場狀況和資產類型，采取重組、轉讓、租賃、置換、開發、拍賣等市場化運作手段，讓國有資產參與各種形式的經濟運行，在充分“流動”中實現保值增值。三是構建融資平臺。充分發揮資產的價值屬性效用，將沉寂多年的行政事業性國有“死資產”轉變為資本，開辟新的融資擔保途徑。

3.崇左市盤活留邕行政事業資產。崇左市撤地設市后，市直黨政機關和事業單位在南寧的國有資產統一上交市人民政府，并由市駐南寧管理處統一經營管理。據統計，崇左市留邕土地資產5518畝，房屋建筑物289978.85平方米。崇左市政府出資設立建卓資產經營有限公司對留邕行政事業資產進行管理運營。首先是分期分批接收產權，集中管理。逐類逐項登記，明晰產權、統計資產，確保資產賬實相符。其次是進行市場化運作，盤活留邕國有資產。對接管的資產情況進行全面分析，并根據市場狀況和資產類型擬定盤活經營計劃，采取重組、轉讓、租賃、置換、開發、拍賣等手段實現資產收益的最大化目標。組建相關專業性公司，實行房產、租賃和物業等多元化經營。最后是發揮投融資平臺作用。進一步整合資源，通過金融機構、信托公司、證券公司等一些中介機構，留邕國有資產進入資本市場，為城市建設和經濟發展籌集資金，充分發揮財政投融資平臺作用，解決政府項目投資和各項城建項目的融資擔保問題。

二、廣西行政事業國有資產產權管理存在的問題

(一)行政事業國有資產產權主體不夠明確。1.管理體制多變而且缺乏連續性。2000年前由國資局管理，2000年機構改革之后行政事業單位國有資產管理職能弱化，由于種種原因，工作不到位，職責界定不清，認識不統一，使得所有者代表長期處于名存實亡狀態，真正的管理者長期缺位。2006年5月財政部頒發35號和36號兩個部令，明確了由財政系統進行管理。2008年9月，自治區財政廳才成立了行政事業單位國有資產管理處進行專職管理，但仍存在管理職責不清，職能交叉的現象。過去，行政事業單位國有資產管理從上到下統一實行產權登記和年檢制度，而且各單位均有國資部門簽發的產權證，作為資產所有權屬的法律證明。撤并國資局后，行政事業單位的產權登記工作便中斷，而行政事業單位所屬企業則到國資委進行產權登記。財政部35號、36號令頒布后，自治區國資委仍然對行政事業單位所屬企業辦理產權登記，直到2010年自治區部門“三定方案”明確后，國資委才停止對行政事業單位所屬企業辦理產權登記。目前，廣西財政部門尚未開展行政事業單位產權登記工作，單位需要在工商等部門辦理相關注冊、變更登記手續時，只能憑財政部門出具的確認函辦理，存在諸多不便。由于體制變更工作銜接不好，使逐步理順產權關系的工作夭折，出現了資產“前清后亂”、權屬不明等現象。2.國有資產部門化嚴重影響了行政事業單位國有資產的使用效率。行政事業資產的所有權本來屬于國家，但由于資產的構建、使用、占有和處分實際上都在占有單位，從而造成了國有資產事實上的部門化，成了部門資產。相當多的行政事業單位缺乏產權觀念，很多單位認為資產都是國家給的，辦不辦產權證無所謂;視國有資產為部門、單位所有，隨意處置、自行核銷、低價出售國有資產，一些專人使用的資產如照相機、筆記本電腦等物隨人用的資產，當使用人調離或退休時，竟出現將資產帶走，長期存留在個人手中的現象，這些都嚴重侵犯了國有資產的權益，混淆了所有者與占有使用者的界限。許多單位資產原始資料不全，房地產有房產證無土地證，或有土地證無房產證，甚至兩證全無。

(二)制度不健全，管理不嚴，監管體系不到位。財政部“兩令”和自治區政府令是廣西規范行政事業單位國有資產管理最高約束力的規章制度，低于國務院的條例，更低于專項法律，法律級次較低，約束力較弱。缺乏有效的激勵機制和強有力的約束懲戒機制，對財產權使用主體難以進行有效的制約，資產處置隨意性大。“先斬后奏”、“暗箱操作”、資產長期不作賬務處理等問題時有發生。行政事業單位違規成本低，禁而難止。其次，配套制度不健全。對產權管理的規定原則性太強，缺乏相應的實施細則和指導意見，與土地、房產等相關法律法規銜接不夠。同時，缺乏有效的資產預算管理機制和合理的管理程序進行約束，形成新資產不及時入賬，甚至不入賬;對于處置的資產也不及時地進行調賬，造成賬外資產、賬賬不符、賬實不符等問題。由于監督不力，缺乏有效的制約機制，致使有部分國有產權游離于管理監督之外。

(三)資產購置、使用、處置各環節管理不善，資產閑置、流失，資產流通不暢。在資產購置方面，相當多的行政事業單位存在“重錢輕物、重購輕管”的思想。資產形成過程缺乏嚴格的科學、民主決策機制，造成無效資產重復購置，資產隱形流失現象比較普遍。比如有單位前些年為了與其他單位聯營而購進了一批專用設備，其后該聯營計劃因市場原因擱淺，該批設備遂閑置無用，幾年后上億元的設備被當做廢銅爛鐵一賣了之。在資產使用和對外投資方面，一些行政事業單位資產管理不善，造成國有資產閑置、浪費。如一些部門、單位建設的招待所、培訓中心，由于規模過小、業務量不大，最后都成為擺設，有些甚至已成為單位的包袱。事業單位及其所屬企業盲目投資或擔保，資產存在流失風險。一些單位缺乏市場經驗和風險意識，投資盲目，對市場預計的不足，以投資的形式濫用國有資產，于是投資失敗等情況時有發生，形成呆賬、壞賬。在資產處置方面，一些單位違反國家相關規定操作，擅自將國有資產作抵押擔保，造成大量國有資產的流失，類似國有資產的損失并非個例。一些單位不按規定處置產權，擅自改變國有資產的產權關系，將國有資產劃轉給下屬企業或經濟實體，逐步變為集體和個人所有。如有些校辦企業，初始投資都是國有資產，在經營中大部分采取個人承包，逐步變為名為校辦，實為個人和集體企業。另外，受傳統計劃經濟管理體制的影響，特別是市場經濟發育不完善，中介機構薄弱，加之評估進場拍賣需投入較多資金，一定程度上影響了產權的暢通流動，有部分資產被人為地分割在各部門封閉式運行，而不能隨事業的發展變化作相應流動，致使資產閑置與資產短缺并存，資產的總體流通渠道不暢，同時還為滋生腐敗提供了溫床。

三、強化行政事業單位國有資產產權管理的對策建議

(一)盡快恢復建立事業單位及行政事業單位所屬企業產權登記制度。國有資產產權登記是指國有資產管理部門代表國家對屬于國家所有的資產組織產權登記，取得所有權憑證和確認占有、使用單位國有資產經營權的法律行為。

1.產權登記制度的合理性和必要性。財政部令第36號第三十一條和自治區第68號政府令“第六章產權登記與產權糾紛處理”都規定事業單位應當向同級財政部門或者經同級財政部門授權的主管部門申報、辦理產權登記，并由財政部門或者授權部門核發《事業單位國有資產產權登記證》。《辦法》還規定機關、參照公務員制度管理的事業單位和社會團體所屬獨立核算的企業、實行企業化管理并執行企業財務會計制度的事業單位，以及事業單位創辦的具有法人資格的企業，由財政部門按照企業國有資產監督管理的有關規定實施監督管理。其中，產權登記是企業國有資產監督管理的重要內容。上述制度對開展和規范事業單位及所辦企業國有資產產權登記工作都作出了明確規定。開展此項工作，對于進一步理順和鞏固事業單位國有資產管理體制，明晰事業單位及行政事業單位所辦企業國有資產產權關系;規范和加強國有資產產權管理，強化各部門、單位和所辦企業的產權意識;規范和加強事業單位經商辦企業行為的管理;推進財政“兩基”建設，實現財政管理的“兩化”目標都具有重要意義。特別是對行政事業單位所辦企業而言，隨著國家對行政事業單位企業國有資產的管理由以往的行政管理方式向出資人管理方式轉變，國有資產監督管理需要從履行出資人職責的角度來改進和規范企業國有資產的產權登記工作。同時，產權管理工作也面臨著國有資產廣泛分布于股份制企業的新情況。為全面了解、掌握和監管企業國有資產的分布與變動情況，進一步強化產權意識，理順產權關系，加強產權管理，建立健全現代產權制度以適應股權多元化的發展趨勢，及時、真實、完整地記載國有資本的分布和變動狀況，需要通過企業國有資產產權登記來實現。從目前各地產權管理的實踐來看，行政事業單位國有資產產權管理主要是土地、房屋等不動產以及行政事業單位所屬企業的產權管理。土地、房屋資產已有土地管理部門頒發的土地使用權證和房產管理部門頒發的房屋所有權證，這些“所有權證”從法律層面確認了資產的所有權，由于行政單位資產不得用于對外投資、擔保，不需與其他主體發生所有權分割、轉讓和變更等關系，因此，建議目前暫不對行政單位本身進行產權登記管理，僅對事業單位及行政事業單位所屬企業開展產權登記。

2.產權登記工作的開展方式。一是出臺產權登記辦法和操作規程，使產權登記規范化、科學化和制度化，以保障國有資產的完整無損，促進其運營效益不斷提高。二是事業單位和行政事業單位所屬企業分別開展登記。考慮到事業單位產權登記和行政事業單位所辦企業產權登記是既相互聯系，又相對獨立的兩項工作:一方面，二者本質上都屬于確權行為，因此所遵循的管理原則、管理體制以及登記程序基本一致。另一方面，由于事業單位與企業的性質不同，決定了二者存在明顯區別:首先事業法人與企業法人在法律地位上屬于不同的法人形式，因此對二者國有資產的登記需要分別開展;其次事業單位側重于對資產價值和使用形態的登記，企業側重于對產權關系的登記;最后從財務和會計角度看，事業單位與所投資企業間在資產的關系上反映為投資與被投資的資本紐帶關系，按照現行事業單位財務會計制度，在事業單位賬上只反映所投資產的原始價值，而投入到企業之后就形成了企業的權益，這部分權益是隨著企業的經營狀況和盈利狀況隨時變動的。而且，這部分權益只是企業資產的來源之一，除此之外，其他投資者的權益、企業的負債也是企業資產的重要來源。因此，事業單位資產與企業資產之間是相互獨立的。三是按照“統一政策、分級管理”的原則，由各級財政部門按照單位財務隸屬關系組織實施。按財務隸屬關系不便組織實施的，可按行政隸屬關系組織實施。按財務隸屬關系和行政隸屬關系均不便組織實施的，可按屬地原則組織實施。四是要明確產權登記的主要內容、登記形式和登記程序，并組織年度檢查。產權登記內容包括單位名稱、住所、負責人及成立時間;單位性質、主管部門;單位資產總額、國有資產總額、主要實物資產額及其使用狀況、對外投資情況。登記形式包括占有登記、變更登記和注銷登記。登記程序上，事業單位、企業申請辦理產權登記應當經其主管部門出具審核意見，再向財政部門辦理登記。

3.增強事業單位和企業產權法制觀念。《產權登記證》是授予事業單位和企業對經營管理的國有資產享有占有、使用和依法進行處分權利的法律憑證。事業單位辦理法人年檢或變更、改制，資產處置，對外投資，出租、出借，資產評估核準和備案以及其他法律、法規規定的事項時應當出具《產權登記證》;企業在進行資產重組、產權轉讓、改制上市、國有股權評估以及其他法律、法規規定的事項時應當出具《產權登記證》。要嚴格報批程序、審核程序和定價原則，堅持評估作價的公開、公平、公正;要堅持依法辦事、規范管理、統一政策、授權管理的原則，做好企業國有資產產權變動、占有、注銷登記和年檢工作，推進現代企業制度建設，保障國有資產的保值增值。

(二)做好行政單位經營性國有資產的產權處置。改革開放初期，行政單位根據黨的方針政策用一些閑置的國有資產辦企業，進行經營性運作，對分流機關人員、解決經費不足等問題起到了一定的積極作用。目前，隨著市場經濟發展和政企分開的要求，行政單位辦企業已經不合時宜，自治區黨委、政府作出決定，將區直行政事業單位的經營性資產集中整合，由財政部門履行出資人職責，授權資產運營公司統一經營管理，此項工作已初見成效。下一步，仍要繼續推動自治區本級行政事業單位所屬經營性資產整合運營管理改革，根據國家和自治區有關規定應當脫鉤的，要及時脫鉤。對于事業單位所屬企業以及暫時未脫鉤的行政單位所屬企業，財政部門要從維護國家所有者權益的角度強化對行政事業單位所屬企業國有資產的規范管理，建立健全履行行政事業單位所屬企業國有資產出資人職責制度，進一步完善行政事業單位所屬企業監管的體制機制，切實履行好對其產權、收益分配等的監管職責。要按照規定做好相關收益監管工作，維護國有資產安全完整、實現保值增值。

(三)積極做好在事業單位分類改革過程中的國有資產管理工作。按照事業單位分類改革的總體部署，充分發揮財政職能，做好在事業單位分類改革過程中的國有資產管理工作。一要明確職責，強化監管。切實履行對事業單位國有資產的綜合監管職責，結合事業單位改革中出現的新情況、新問題，進一步建立健全事業單位國有資產管理規章制度，加強對各級各類事業單位改革中國有資產管理工作的指導、協調和監督工作。二要嚴格履行審批程序。在改革過程中涉及事業單位國有資產的有關審批事項，按照國家和自治區的要求，嚴格審批。三要加強監督檢查。建立健全國有資產監督管理體系。防止改革過程中以私分、低價變賣、虛報損失等手段擠占、侵吞、轉移國有資產。對違反規定的，要按相關規定追究責任。