導語：如何才能寫好一篇村土地承包法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：土地承包經營權 物權化 流轉

《中華人民共和國土地承包法》（以下簡稱《土地承包法》）已于2003年3月1日正式實施。這是一部深刻農民心理和行為方式的重要法令。該法對農村土地承包經營權實行物權化保護，對承包經營權的流轉也作了較多的規定。這意味著20多年前開始的農村土地承包經營權有了更為嚴格的法律保護。回想過去，在我國改革開放進程中，農村土地利用方式由集體集中利用轉變為以農戶為單位的承包經營，在很大程度上，這就是為了尋找一種土地分散利用并使這種利用成為一種民法上的財產權的具體步驟。這一過程從《民法通則》到《土地管理法》到《農業法》，再到今天的《土地承包法》所呈現出來的權利變化的軌跡，就是土地承包經營權的物權化。伴隨著土地承包經營權物權化進程的另一個問題就是農村土地的市場化。農村規模的、經濟結構調整、勞動力向二三產業的轉移導致的土地拋荒現象，都在推動著農村土地市場化進程的發展。承包經營權的流轉已悄然在農村開始動作。農村土地承包經營權的物權化和土地承包經營的流轉已成為今日農村經濟發展進程中的兩大課題。以下本文將對這兩大課題逐一論述。

一、農村承包經營權的物權化保護模式

在近些年的學術和立法實踐中，無論持“農地使用權”概念的學者還是主張“承包經營權”的學者，都普遍認為，農地承包經營權（農地使用權）在性質上應定位于用益物權。因為學者們認為民法上物權具有優先于債權的效力，同時，承包經營權本身就具有物權屬性。法律一旦確立了農地承包經營權的物權性質，則依據物權法定原則，農村土地承包經權的設立、變更和終止等都要嚴格按照法律規定的條件和程序。從而，有利于界定發包方與承包方的權利界限，有利于懂事活動的穩定，減少交易的糾紛。有利于農民享有真正意義上的民事權利，提高農民法律地位和社會地位。

（一）農地承包經營權的物權性

農地承包經營權具有用益物權的屬性，原因在于它具有一般物權所共有的特性和效力。物權為權利人直接支配標的物而享受其利益的權利。其效力主要表現為：物權的排他效力、優先效力、追及效力和請求權力效力。以下筆者將就物權效力的這四個方面逐一對農地承包經營權進行分析，以證明其物權性。

1、排他效力。[1]“物權的排他效力，即所謂的一物一權主義。指在同一標的物上依民事法律行為成立一物權的，不容許該物上，再成立與之有同一的物權。物權的排他效力，依通說發端于物權對特定物的直接支配權。”所謂的直接支配權，簡單地說就是權利直接附著于標的物上，故權利之實現無需中間行為的介入。也就是說權利人由于直接支配標的物而形成的，義務內容是消極的（不作為義務），故傳統民法把物權稱為對世權。《土地承包法》第十條規定“國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉”。此規定賦予承包人對承包地的直接支配權和經營自主權。另外，該法第九條規定：“國家保護集體土地所有者的合法權益，保護承包方的土地承包經營權，任何組織和個人不得侵犯。”此條規定了承包經營權的排他性特征，使得承包經營權具有了一般物權共有的排他效力。其體現在兩個方面：一是在同一土地上僅得成立一個承包經營權，而不得同時成立兩個以上的承包經營權；二是承包經營權一旦成立，則在法定期限內絕對排除來自任何方面的非法侵害。

2、優先權效力。一般認為：[2]“物權的優先效力系指“同一標的物上有兩個或兩個以上不同內容或性質的物權存在，或者該物權的標的物也為債權給付的標的物的，成立在先的物權有優先于成立在后的物權的效力。物權有優先于債權的效力”。“物權的優先效力發端于物權的排他效力與物權支配性質的合力作用”。如前所述，承包經營權人得直接支配承包地，且該權利具有法定的排他效力。因此，農地承包經營權具有優先效力，當屬其中之意。況且從《土地承包法》的立法精神也可以推斷承包經營權奉行嚴格一物一權主義，由此派生出承包經營權的絕對優先效力。

3、追及效力。物權的追及效力同樣發端于物權的排他效力與物權的直接支配性的合力，是指物權成立后，其標的物不論輾轉到達任何人之手，權利人均得依法追及物之所在，行使物權的效力。就農地承包經營權而言，盡管現行法對其實施絕對優權保護，但在當前復雜的農村經濟環境下，也難保免受非法侵害。正基于此，《承包法》第五十七條規定了承包經營權的追及效力，即“任何組織和個人強迫承包方進行土地承包經營權流轉的，該流轉無效。”言外之意在于，在承包期限內承包經營權一旦非法為他人享有，則承包方可以物權追及效力，追索至權利所在處，并可獲得訴訟上的保護。

4、請求權力效力。物權請求權力又稱物上請求權，即基于物權而生的請求權，指物權的圓滿狀態受到妨害或者有被妨害之虞時，物權人為回復印其物權的圓滿狀態，得請求妨害人為一定行為或不為一定行為的權利。物權請求權為基于物權而生的一項請求權，它不因物權的類別的差異而有所不同。農地承包經營權如以物權論，則為用益物權。農地承包經營權具有對農地直接支配性，且存續時間和空間內，其權利對所有人及其他人均具對抗力與排斥力。故于受到妨害或有遭受妨害之虞時，權利人均可提起返還之訴、消除妨害或防止妨害之訴，以保全其權利。《土地承包法》第五十三條規定：“任何組織和個人侵害承包經營權的，應當承擔民事責任。”第五十四條規定：“發包方有下列情形之一的，應當承擔停止侵害、返還原物、恢復原狀、排除妨害、消除危險、賠償損失等民事責任……。”這些規定肯定了承包經營權的請求權效力。

（二）農地承包經營權的物權化建構

農地承包經營權物權化建構，概括起來主要從以下幾方面進行：

1、土地承包經營權法定化。所謂法定化是指依照物權法定主義對土地承包經營權的規范、界定和保護，由主要依靠政策手段的做法過渡到依靠法律手段來規范的作法上來，通過完善我國的民法建設和土地制度立法，用具有嚴格物權法意義的尺度來界定承包經營權，并最終將農戶的土地權利法定為農戶對土地的當然權利。經依法取得的土地承包經營權的權利人享有與所有權人同樣的權利。《土地承包法》不僅規定了承包人享有占有、使用、收益等權能，還規定離地有處分權利以及排除他人干擾承包經營權政常動作的權利。這些權能均為物權年具有的屬性。《土地承包法》的規定顯然使得承包經營權的物權化向前邁進了一大步，但是它的規定并不明確系統，它只解決了承包過程中某些方面的問題，對承包經營權的系統性規定學有待即將出臺的物權法進一步構建。

2、土地承包經營權長期化。“農村土地承包經營權制度改革最重要的環節就是賦予農民長期而有保障的承包經營權”。長期化的作用在于穩定權利關系，從而強化承包經營權的物權性。從1993年開始，我國大部分地區開始落實“土地承包再延長30年不變”政策，此后的《土地管理法》、《農業法》和《土地承包法》均規定了“承包經營權30年不變”的承包期限。承包期限的延長使發包人中途收回承包權的機會受到扼制，強化了承包經營權的排他效力和優先效力。由于土地承包經營權也是一種有期限的物權，故在期限屆滿時，這一物權仍然有延期的條件和基本程序問題。為穩定農業經濟秩序，鼓勵農業經營者建立長期規劃，應建立“到期自動順延”的制度。即在承包期屆滿時，如果承包人愿意，而且沒有違背法律明確禁止的行為時，承包人可以自動獲得另一個順延的承包周期。亦即承包人因其承包權而獲得另一輪的優先承包權，原承包人在承包期屆滿后，有權依同樣條件聲明延包，有權排除第三方取得該項權利。同時，又可依此對抗發包人的另行處分權。

3、承包經營權固定化。所謂固定化就是在長期化的基礎上實行“增人不增地、減人不減地”的政策，對土地不再做行政性調整，把土地承包權最終完全固定在具體的地塊上。《土地承包法》第二十七條規定：“承包期內，發包方不得調整承包地。”把農民對土地的權利穩定在承包期內，避免發包方通過行政手段頻繁調整使農民的承包經營權處于不斷變動之中。固定化有利于穩定承包關系，利于鼓勵農民對土地的投入、培肥地力。這符合大多數農民意愿、意義重大。

禁止調整、尤其是將人口增減這一導致土地頻繁調整的因素排除在外，從而割斷了在承包期內人口增減與土地調整的必然聯系，是立法的一大進步。然而，從《土地承包法》第二十七條第二款的規定看，對于禁止土地調整的規定并不徹底，仍為土地調整留下余地。但如果換一種思路，該款規定的土地調整是可以避免的。對于因災害導致土地喪失的，各級政府可以救災賑災救濟金中拿出一部分款項，供災民作為有償租賃他人承包土地的費用，會更有利于土地有效利用。同時，也可通過保險或社會救濟解決。對因特殊情形如國家征用公共設施或公益事業等因素導致農民喪失土地的，國家及有關單位應首先對被征用或占有土地的農戶負起社會保障的責任。而不是將這種責任轉嫁給其他集體經濟組織的成員，用減少其他集體經營組織成員土地的辦法解決喪失土地農民的生活和保障問題。為確保農民權利，應通過相關法律對有關問題作出規定。如嚴格限制國家征用土地的范圍，建立健全的征用補償制度；鼓勵和探索新，保護農民權利。總之，對土地的調整嚴格限制，應盡量從法律上少開導致土地調整的口子。

4、實現農地承包經營權的可繼承化。可繼承化是指承包經營權可按照法定順序讓度。《土地承包法》第三十一條規定：“承包人應得的承包利益依照繼承法的規定繼承。林地承包的承包人死亡后，其繼承人可以在承包期內繼續承包。”該條規定反映出如下內涵：農地承包經營權人死亡后，可由其繼承人繼承的財產分為兩部分：價值形態的財產和承包經營權。因此，在設計農地承包經營權的繼承制度時，應分別不同的情形，設計各自的制度規則。

對于價值形態的財產的繼承，應嚴格依照繼承法的規定辦理。其中包括遺囑繼承、遺贈、無第一順序繼承人時第二順序繼承人繼承等。各繼權人應嚴格貫徹各繼承人一律平等原則，不得區分民事行為能力之差異和城市、農村戶籍的差異。

對于非價值形態的承包經營權的繼承，重點是設計出作為實物形態的承包地應由誰來繼續承包的問題。設計這一制度不僅要考慮土地承包經營制度本身的問題。也要考慮與我國繼承法律制度相協調的問題。前者強調土地利用的效率，后者強調繼承權的平等。筆者認為，在設計這一制度時，應遵循效率優先兼顧公平的原則，制度的設計要首先有利于提高土地的利用效率，其次兼顧各繼承人的平等繼承。在操作上應采用大陸法系各國（地區）農地繼承的一般做法——繼承不得分割農地。鑒于以上考慮，有人設計如下規則，值得。“①允許遺囑繼承和遺贈。但是，如果與承包經營權轉讓的限制性規定相抵觸，則其遺囑繼承人和受贈人只能得到相應的價值補償。②本集體經濟組織內從事農業生產的繼承人優先分得其土地承包經營權。③有兩個或兩個以上的繼承人均為本集體經濟組織內從事農業生產經營者，則家庭人均承包地少者優先分得其土地承包經營權，其他繼承人可從優先權人處獲得價值補償。④如果繼承人均為非農業人口且不能從事農業生產經營活動的，則在法定期限內將其土地承包經營權轉讓給集體經濟組織內部成員，超過此期限的，其土地承包經營權得以撤銷”。

5、承認農地承包經營權的可抵押。農地承包經營權立法是否應該承認抵押？回答是肯定的。從本質上來看，抵押是對標的附條件的轉讓。一旦債權到期無法清償，抵押標的物同樣發生轉移。因此，有人說，“不承認抵押就是不承認轉讓，也就不承認承包經營權的物權性和土地市場的配置。”現行《土地承包法》只承認承包經營權的抵押而不承認耕地承包經營權的抵押。現行擔保法也規定，耕地的承包經營權不能抵押。這主要是考慮到承包經營權的抵押在實踐中不好操作。抵押后，農民萬一不能按期償還貸款，銀行又難以處理土地。而且農民可能因此失去土地和生活保障。但在一些發達地區專家學者認為，隨著經濟的，土地向專業隊組或種植大戶集中，實行適度規模經營，生產過程中往往需要較大數量的資金，應當允許承包經營權抵押貸款。這有利調動農民生產積極性，增強農村經濟活力。而且，土地承包經營權的抵押，是推進承包經營權物權化的重要環節。

當然，由于抵押之實行，實質是對抵押物的一種變價求償，是財產轉讓的一種形式。在現行法中，土地承包經營權雖然允許轉讓，但是受到嚴格限制的。因此，土地承包經營權的抵押也應受到限制，并且“對于集體土地使用權轉讓的種種限制性規定原則上適用集體土地使用權的抵押。也就是說，農地承包經營權地允許轉讓的情況下，應允許抵押：在法律不允許轉讓的情況下，原則上不允許抵押，法律對轉讓的限制，原則上適用于抵押。

抵押作為融通資金的一種手段，對優化農業生產要素具有重要意義。但為維護農民基本生存需要，在操作上應對抵押作適當限制。抵押的設定須經集體經濟組織同意，而且，必須采取書面形式。登記為其生效要件。執行抵押不得危及農戶基本生活條件，嚴格限制在農用之內。在此限制下的抵押。當債務人不履行債務需要對抵押財產變現時，只限于向本集體經濟組織成員轉讓，即其權利轉讓的受讓人限制在本集體經濟組織內部成員。如果超出這個范圍，在抵押財產的變現上可能較為困難，不過這是抵押人所應當考慮到的，法律對此不宜作出禁止規定。

6、建立、公正的農地承包經營權的物權登記制度。登記是物權變動的公示。物權的公示與公信是對物權效力有根本性的原則。我國不動產權登記的現行立法，未區別不動產物權變動的原因，一律規定不經登記不發生物權變動的效力。然而，由于制度的欠缺，我國尚沒有統一的不動產權物權登記制度，尤其是農地承包經營權長期欠缺必要的民事登記。建立農地承包經營權的登記制度必要性有：第一，農地承包經營權具有抽象性。農地承包經營權是以對農地的直接利用為的用益物權。雖然在靜止情勢下權利的外表支配關系可與權利狀態相符，但是隨著農地承包權的流轉，或者承包人與他人發生雇傭、轉包等債的動態關系，農地形成間接占有，其外觀狀態無法反映出真正的權利關系，需以登記作為判斷權利的唯一標準。第二，農地承包經營權的價值性。現代物權法發展的結果，物權已有自靜態利和轉向價值化利用之趨勢。農地承包經營權的轉讓、入股弘揚了農地的價值屬性。在同時發揮使用價值和價值功能的同時，占用與融資的利益主體分離，需以登記公示權利關系。第三，農地的公益效用。登記系國家行政主管機關介入不支產物權交易的積極形式，其意義在于監督不動產的利用，確保實現其社會效益。農地承包經營權作為我國農地經濟體制的基礎，攸關農村社會保障，是國家不動產干預政策的重心。所以，登記不僅可以從民事角度公示承包權的靜態和動態狀況，也是國家規制度農地秩序的基本需要。

為了充分利用現有的管理資源，應以土地行政管理機構為基礎，按屬地管轄確立農地的民事登記機構，即依據《土地管理法》的有關規定，由縣級以上地方人民政府就國有單位、農村集體經濟組織所有而由農戶承包的農村土地進行登記。考慮到土地承包經營權主體的分散性，由縣級以上地方人民政府統一負責登記工作難度過大，可由縣級以上地方人民政府土地行政管理機關授權其在鄉（鎮）的派出機構例行登記事宜，統一備案后，再提交縣級以上地方人民政府土地行政管理部門收錄。農地承包經營權經登記機關登記后，登記機關應向農戶發放《農地承包權證書》，使農戶對承包地的權利最終確定化。

二、農村土地承包經營權流轉的保護模式

在穩定和完善土地承包經營權關系的基礎上，如何更進一步加強對土地承包經營權流轉的規范和管理，是當前農村經濟工作的一個緊迫課題。

（一）土地承包經營權流轉的方式

依《土地承包法》的規定，承包經營權的流轉可采用以下方式：

1、轉包：指農戶在承包期內將全部或者部分承包地以一定條件有償或無償地轉交給第三方經營，承包方和發包方仍按原承包合同履行權利義務關系。

2、出租：指農戶在承包期內將全部或部分承包地出租給第三方經營，收取一定租金。承包方與發包方仍按原承包合同履行權利義務關系。

3、互換：指為耕種方便或者發展大型種植業等設施農業的需要，農戶之間或者農戶與集體之間通過自愿、互利的辦法互換、串換使用權，原承包關系不變。

4、轉讓：指承包方將土地承包合同轉移給第三方，由第一方向發包方履行承包合同，發包方與原承包方的承包關系即行終止。

5、聯營：承包方之間為發展農業經濟，自愿聯合，以土地承包經營權出資從事農業合作生產。

6、入股：指承包方將土地承包經營權入股參加農業股份經營，以入股股份作為分紅的作生產。

值得一提的是，《土地承包法》對承包經營權流轉方法的規定并沒有窮盡，這絕不意味著該法規定以外的流轉方式皆不可行。可以想像，農村土地承包經營權的流轉還會因農村經濟的發展、農民在法律制度的博弈下向前發展。立法不應該成為社會發展的障礙。制度變遷之立法應該是開放性的，應當允許法律規則通過習慣、地方慣例、當事各方在誠實信用原則前提下的協議加以發展。立法應當尊重農民的首創精神，只要農民愿意、不違背社會公益，法律應當予以承認。

（二）土地承包經營權流轉的程序

1、土地承包經營權的流轉，當事人雙方應簽訂書面合同，一式四份，發包方、承包方、授讓方、土地登記部門各一份。流轉合同一般應包括如下內容：雙方當事人姓名、住所；流轉土地的名稱、坐落、面積、質量等級；流轉的期限和起止日期；流轉土地有用途；雙方當事人的權利義務；流轉的價款及支付方式；違約責任；其他條款。

2、采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意；采取轉包、出租、互換等方式流轉的，應當報發包方備案；采取互換、轉讓等方式流轉的，應當向縣級以上地方人民政府申請登記。未經登記不得對抗善意三人。

3、向村集體經濟組織以外的單位或個人流轉的，必須經村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，并報鄉鎮人民政府備案。

（三）土地承包經營權的監督。

權利缺乏監督，必然滋生混亂。在當前土地流轉機尚不健全的形勢下，應當加強對流轉程序的監督。筆者認為，主要應從以下方面做起。第一，村集體經濟組織作為發包方，應建立轉合同專項帳目。對各種不同形式的流轉合同實行分類管理，以便監督合同雙方權利義務的履行情況。第二，在集體經濟組織內部，建立土地信托管理站，負責土地流轉的監督和服務工作。第三，建立完善的流轉登記制度，以土地行政管理機關在鄉（鎮）的派出機構作為登記機構，把土地流轉情況，尤其是向集體外的單位和個人流轉情況予以登記。

（四）土地承包經營權流轉的法律責任

國家保護承包方依法進行的承包經營權的流轉，非法流轉的，應依法認定流轉無效。因無效流轉而造成損失的，由過錯的一方承擔民事責任，雙方都有過錯的，按各自的過錯承擔民事責任。因流轉無效給發包方造成損失的，由原承包方承擔責任。原承包方承擔責任后，可向有過錯的第三方追償。流轉后，擅自改變土地用途的，用于非農用項目的，依據有關法律追究責任。

綜上所述，關于農地承包經營權的物權化保護，必將《土地承包法》的基礎上有更大進步。而有關承包經營權流轉機制的立法尚不健全，單靠《土地承包法》的籠統規定不能很好規范、指引復雜環境下農村承包經營權的有序運轉。只能寄希望于盡快出臺一部《土地流轉法》來對農村土地流轉秩序加以規制。 注釋：

[1]梁慧星、陳華彬。物權法 北京：法律出版社1997 P48

[2]梁慧星、陳華彬。物權法 北京：法律出版社1997 P46

：

（1）《物權法》[M]。作者:梁慧星，陳華彬。法律出版社，1997。

（2）《把土地使用權真正交給農民》。作者：遲福林，經濟出版社，2002。

（3）《論物權法》[M]。作者：孫憲忠，法律出版社，2001。

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一、指導思想和基本原則

（一）指導思想。認真貫徹黨的十六大精神，按照中央農村工作會議的要求，長期穩定并不斷完善農村以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，賦予農民長期而有保障的土地承包經營權，維護農村土地承包雙方當事人的合法權益，規范土地承包合同管理和土地承包經營權的流轉。

（二）基本原則。依法保護農村土地承包關系的長期穩定，從根本上保護郊區農民的土地承包經營權利；堅持公開、公平、公正的原則，尊重大多數農民的意愿，正確處理國家、集體、農民三者的利益關系；在穩定農村土地承包關系的基礎上，支持和保護土地承包經營權依法、自愿、有償流轉；堅持依法辦事和結合本地區實際，根據近郊、遠郊第二輪土地延包的不同情況，有計劃、有步驟地實施**法。

二、正確處理農村土地承包和穩定發展的關系

（三）做好與第二輪土地延包的銜接工作。各區、縣政府以及農業行政主管部門和鄉鎮政府，要按照**法，做好與第二輪土地延包的銜接工作，對郊區第二輪土地延包的成功經驗，要予以肯定。**年3月1日前，已按照中辦、國辦《關于進一步穩定和完善土地承包關系的通知》規定完成土地延包工作的，視為有效，不得重新承包土地或者調整承包地；對其中不符合**法規定的，應當予以糾正。除法律規定之外，在承包期內，發包方不得收回承包地和調整承包地。

（四）維護承包方的權利，同時，承包方也應履行相應義務。穩定和完善農村土地承包關系，既要尊重農民的土地承包經營權，切實維護承包方的合法權益，又要教育引導農民履行承包合同的約定。農民依法獲得土地承包經營權，受法律保護。征用或者占用承包地的，應當按照土地管理方面的法律、法規辦理有關手續。農民承包的土地不得買賣，不得對土地造成永久性損害，未經依法批準不得用于非農建設。

（五）促進郊區經濟可持續發展。各區、縣政府以及農業行政主管部門要根據本意見的有關要求，制定相應的實施辦法，規范土地承包經營權的流轉以及規范征用地制度，保障農民利益，推進郊區農業結構調整，加快小城鎮建設，加快環境綠化，促進郊區可持續發展。

三、依法實施農村土地的承包和管理

（六）合同的簽訂和發放證書。農村土地發包方與承包方應當根據**法的規定，簽訂書面承包合同。承包合同一般包括發包方與承包方的名稱，發包方負責人和承包方代表的姓名、住所，承包土地的名稱、坐落位置、面積、質量等級，承包期限和起止日期，承包土地的用途，發包方與承包方的權利和義務，違約責任等內容。區、縣政府應當依法向承包方頒發土地承包經營權證（加蓋區、縣政府公章），并加強審核和檢查。第二輪土地延包時，沒有簽訂土地承包合同的，應當根據**法的規定予以完善。

（七）關于機動地問題。實施**法前已留機動地的，機動地不得超過本集體經濟組織耕地總面積的百分之五，超出部分應當承包給農民；未留機動地的，不得再留機動地。所留機動地不足百分之五的，不得再增加。

（八）承包經營權流轉、管理和登記工作。土地承包經營權流轉的價款由雙方當事人協商確定，實行土地承包經營權流轉后的收益歸承包方所有，任何組織或個人不得擅自截留、扣繳。市和區縣農業行政主管部門和鄉鎮政府應當根據**法的規定，做好土地承包經營權的流轉與流轉合同的管理、指導和服務工作。當事人要求申請土地承包經營權流轉登記的，由相應區、縣政府做好受理登記工作。

（九）進鎮農民的土地承包經營權。對已在小城鎮落戶的農民，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權。在郊區第二輪土地延包時，承包土地的農戶與集體經濟組織簽訂過承包地退包協議，自愿放棄承包地進鎮的農民，應當維持與集體經濟組織簽訂的協議，土地不作調整。

（十）土地承包期限。在**法實施前已按國家有關規定進行承包，承包的耕地期限為30年或30年以上的，應當繼續有效。土地承包經營權的流轉期限，不得超過土地承包經營權期限的剩余期限。郊區今后在進行農業結構調整和推進規模經營時，與農民簽訂土地承包經營權流轉合同，應當按照**法的規定確定期限。

（十一）土地承包經營權權證。郊區第二輪土地延包時已經按照規定將土地承包經營權發放給農民的，應當繼續有效；對簽訂土地承包協議，但土地承包經營權證等證書仍留存在鄉鎮政府或者村集體經濟組織的，應當及時將有關證書發放給農民。

（十二）統一印制權證和合同。土地承包經營權證和土地承包合同以及土地承包經營權的流轉合同，由市農委統一印制。

四、加強領導和進行宣傳培訓

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抓好9個環節：一是宣傳發動，采取不同形式使群眾知曉率達到100。二是開展試點，通過解剖麻雀，總結經驗，穩步推開，全面指導。三是調查摸底，摸清農戶數、人口數、土地面積、土地流轉等變動情況。四是出榜公示，對全面摸底的基本情況張榜公布，接受群眾的監督。五是造冊登記，按縣里制定的鄉、村、組、戶統一編制合同碼和證書碼，做到不重記漏記。六是補簽承包合同，明確發包方與承包方的權利義務。七是農業行政主管部門審核蓋章，農業局審核驗收通過并蓋章后方可發證。八是認真履行農戶簽收登記手續，建立檔案，列入移交，長期保存。九是建立縣、鄉二級數據庫，實現農村土地承包信息化管理。縣農業局將土地承包情況登記表統一打印封面、以村為單位裝訂成冊，編上檔案號，建立永久性檔案。

遵循五項原則：一是依據法律法規和政策辦事的原則。做到依法行政，按政策辦事。二是穩定承包關系不變的原則，不搞“大穩定，小調整”。三是公開、公平、公正的原則，陽光操作，充分保障農民的知情權、決策權、參與權和監督權。四是“先確權后發證”的原則，對存在經營權糾紛的，先確權再發證。五是穩步推進的原則。時間服從質量，先易后難、穩步推進。

強化四項措施：一是各級成立領導機構，實行政府主要領導負責制；二是保障工作經費，不向農民收取一分錢；三是落實部門責任，部門各司其職，各負其責；四是強化督促檢查、對工作的各個階段進行檢查，不定期召開工作調度會。

做到四個相符：權證登記的內容與實際地塊相符；與上級劃定的基本農田相符；與簽訂的承包合同相關內容相符；與村組調查的底冊及匯總臺帳相符。

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[關鍵詞]齊齊哈爾市；土地承包；糾紛

[中圖分類號]F299.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2012）05 — 0085 — 02

齊齊哈爾市是黑龍江省的農業大市，隨著農村各項改革的不斷深入、經濟的快速發展、各種利益關系的進一步調整、農民法制意識、民主意識的不斷增強，一些深層次的矛盾日益突出。尤其是土地問題，一些縣（市）區1998年二輪承包時制定的政策和做法，與2003年3月1日正式實施的《農村土地承包法》和2004年中央、省出臺的化解農村土地承包糾紛的政策有很大差別，引發了農村人地的矛盾，農村土地承包糾紛問題也日益顯現出來。2011年通過采取普查與抽查相結合的調查方法，結合市農委共接待和受理農民來訪、來信、來電2045件次、2898人次的調查和分析研究，對齊齊哈爾市的農村土地承包經營糾紛狀況情況進行了全面的分析。

一、我市農村土體承包糾紛的原因主要有：

第一、地源不足，調節人地矛盾的能力有限。二輪承包時，由于當時的稅費、各種任務如農業稅、承包費、統籌費、糧食任務、義務工等等都是按地分攤，一些村屯干部為了完成任務把土地按現有人口平均分攤下去，并附帶相應的一些稅費任務，這在當時是得到認可的。但是隨著“一免兩補”政策的實行，一些外出戶都回來要地，而在家過去承擔稅費任務的農戶又不同意抽地，造成了一些人無地可分，矛盾十分突出，對抗十分激烈。例如：依安縣依龍鎮豐收村有484戶、1，638口人、11，798畝耕地。1998年土地二輪延包時，當時因農民負擔重和部分農民欠村里錢還不上等因素，沒有領取承包地的農戶和分到土地之后又將土地退還給村集體的農戶共計有265戶、835人。2004年國家實行“一免兩補”政策后，豐收村的無地戶紛紛回村里要地，因村里無足夠地源，引發了無地戶多次到鎮、縣上訪索要土地，而在家多分地農戶又堅持不退，引發了激烈矛盾沖突。經依安縣農委請示省農委，并得到省農委的批復后，縣政府采取果斷措施才得以實施。依安縣的雙陽鎮尤其突出，約有一半的村沒有地源。類似的情況在各個縣（市）、區的其他村都有不同程度的存在。

第二、情況復雜，要地人員情況千差萬別。二輪土地承包之初，由于土地承載著各項稅費任務，農民承包耕地的積極性不高，很多的矛盾沒有顯現。實行“一免兩補”后，那些沒有得到地的農戶全部返鄉，要求同在村居住的農民一樣獲得承包地。從全市情況看，大部分返鄉農民索要承包地的問題通過預留地、機動地得到解決，但還有一些由于種種原因沒有得到解決。據統計，全市目前涉及應補未補地的農戶28，038戶，58，132人，需補地352，304畝。其中：戶在人不在的7，871戶，24，880人，需補地153，436.8畝；婚入應補地的10，072戶，14，555人，需補地82，287畝；刑滿釋放的166戶，311人，需補地1，424.8畝；婚出戶口在村未分地的4，452戶，5，635人，需補地39，031.4畝；涉及逃債的1，435戶，4，420人，需補地30，196畝；涉及躲避計劃生育的435戶，1，411人，需補地8，012畝；職工干部農業戶口家屬626戶，1，503人，需補地8，582畝；其他情況2，981戶，5，417人，需補地29，334畝。其主要原因：一是有的離開時間較長，如有的在80年代期間就已全家搬到外省或大包干之前就舉家搬出，二輪承包分地時村民根本想不起來，他們也沒有及時與村里聯系，根本沒有預留地；有的甚至由于幾次人口普查遺漏等原因，在原村的戶口已注銷，這幾年又回來重新補錄戶口，索要承包田。調研組在調研時，當地干部、農民就有反映此問題，據了解這種情況在全市各縣（市）區都普通存在。二是有的地方戶籍管理混亂，二輪承包時截止到1997年12月31日，所查的戶口不夠準確，有遺漏，沒有留出應留的地；三是躲避計劃生育和逃債、逃避各種任務的戶，只要權利，不盡義務，在沒有兌現相關責任前強烈要求要地；四是有的具有兩地戶口，有的已經落有城市戶口，還回來要地，而鄉村基于時間和財力的原因不能一一去核實。五是個別地方自己定的土政策與國家的政策不符，由于時間長，積聚的過多，解決起來困難較大。

第三、利益驅動，機動地和預留地承包時間過長。機動地、預留地是解決土地矛盾的最主要地源。全市由于村級債務較大，在2003年之前各縣（市）區很多村都按照上級的要求實行了“以地頂債”，將機動地、預留地一包多年卸掉債務；2004年之后個別村干部不顧省、市關于機動地承包不得超過三年的規定，為了自己這任花錢方便把機動地、預留地一包多年，發生寅吃卯糧的現象。據統計，全市機動地、預留地共1，620，351畝，其中：一年一發包的面積621，933畝；2-3年的344，383畝；3-5年的192，847畝；5-10年的175，781畝；10-20年的190，857畝；20年以上的94，550畝。承包3年以上的面積占40%。這樣的情況鄉村不平衡，致使一些地方矛盾突出。

第四、缺乏統籌，新增人口要地矛盾凸顯。據統計，全市1998年后農村新增人口247，061人，需補地1，671，259畝；已有35，536人，補地289，384畝，分別占需補人口、補地面積的14%和17%；尚有211，525人未補地，尚需補地 1，381，875畝，分別占需補人口、補地面積的86%和83%。目前只有龍江縣、甘南縣、富裕縣3個縣曾對1998年后的新增人口進行了較大規模的補地，補地人口占上述3個縣1998年后新增人口的近50%。這3個縣中，龍江縣從2007年開始停止了給新增人口補地，甘南縣對2009年12月31日以后的新增人口不再補地。其他的6縣（市）、7區基本上沒有給1998年后的新增補地。在這些新增人口中，大多數通過講政策、做工作得到理解和平息；而一部分情緒比較激動，言行比較過激，在個別的鼓動下，大規模集體訪、越級訪，特別是在村、隊（組）有機動地的情況下，要求廢止合同，分掉機動地的呼聲比較強烈，而村干部為了村里其他事業的發展不愿意拿出機動地分給新增人口。

第五、推卸責任，個別村干部工作方法簡單。農村的矛盾糾紛除了人地矛盾以外，還有機動地發包過程中的價格問題、承包年限問題、偏親向友問題，還有政策執行不平衡問題等等。有的村干部責任心不強，工作方法簡單，政策水平低，有問題不去認真研究解決，不去做細致工作，小事釀成了大事，個體訪釀成群體訪和越級訪。

二、解決土地糾紛的意見和建議

1、嚴格執行政策，減少土地糾紛。要嚴格執行“增人不增地、減人不減地”的政策。村、隊（組）預留的機動地是整個二輪承包期間內化解人地矛盾的主要地源，不能單獨用于1998年后某個時間段內的新增人口補地。理由：一是統一全市政策口徑，防止產生相互攀比。群眾“不患寡而患不均”，個別縣區給新增人口補地，勢必激起全市其他縣（市）區的新增人口要地。二是如果給現在的新增人口補地，機動地很快用完，那么對以后的新增人口也是不公平的；保留一部分機動地，整個承包期內的新增人口，誰想種地，誰都可以競價承包形式承包耕種，對整個承包期內的新增人口比較公平。三是整個承包期內，因水沖沙壓等自然災害毀損農民承包地，以及修水渠、治理“水打溝”、“三北”防護林建設和村級公益事業建設等都需要預留出耕地予以調整。四是不利于土地承包關系的穩定。有些新增人口戶為了給新增人口分地，想盡辦法讓村去找地源。在沒有機動地或機動地較少的情況下，對一些農民承包田拱地頭、開地邊、種樹脅地等行為進行反映，相互指責、相互舉報，如果要想查清，就得重新丈量土地。而且這樣容易引起連鎖反映，相鄰的村、相鄰的鄉相互效仿，不利于土地承包關系的穩定。五是我市的一些縣（市）區二輪承包遺留問題還沒有完全解決，有的外出戶村里還沒有完全掌握，如果將地源用于給新增人口補地，對這部分因外出未分到土地的農戶是不公平的。

2、實行土地微調，化解土地糾紛。目前，農村90%以上是土地或因土地問題引發的，解決土地問題是減少農村的根本方法。1998年二輪承包時無論是鄉村組織還是農民，無論是在家務農的還是各種原因外出的對土地的關注度都不高，所以工作做的不細，考慮的不周全，以致出現了現在的糾紛。有的村二輪承包時沒有分地方案，沒有分地細則，甚至連土地臺帳都沒有。在分配土地的過程中隨意性大，人為因素干擾多，造成人均占有耕地嚴重不均，大多數農戶都多地，有的農戶多地幾十畝。而少部分農戶因欠債、外出務工等原因連一根壟土地也沒有分到。所以省市政府應當出臺政策，允許對問題較多的村屯進行土地微調，以妥善解決二輪承包遺留問題。

3、出臺配套法規政策，處理土地糾紛。我市是農業大市，耕地面積多，農民比重大，發生土地糾紛的基數比較大。特別是二輪承包已經12年，這期間出現了許多新情況、新問題，需要出臺法規政策加以規范，統一解決問題的標準。如在“消亡戶”的農戶認定標準上，是以戶口為準，還是《土地承包經營權證》為準。《農村土地承包法》實施前，全家戶口遷出并搬到外地居住，按照《黑龍江省農村合作經濟承包管理規定》的規定，耕地被村收回，現在是否該返還土地問題。特別是戶籍制度改革后，村集體經濟組織成員如何認定問題。無地源情況下，一些上訪人要求村給補償問題，這種情況下是通過候地方式解決，還是村給予補償。在地源有限的情況下，解決自然災害毀損農戶承包地與解決外出務工人員土地問題的優先順序等等，需要出臺法規政策加以明確。

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[關鍵詞]社會主義新農村　土地承包糾紛　解決機制

一、土地承包經營權的概念

《民法通則》的第80條第2款規定：“公民、集體依法對集體所有的或國家所有由集體使用的土地的承包經營權，受法律保護”。我國土地承包經營始于1978年安徽省小崗村，此后在全國得到了全面推廣。我國土地承包經營權經歷了農民自發承包階段、全面開展階段和全面完善階段，在土地制度的改革中發揮著不可替代的作用。

二、土地承包經營權糾紛的類型

（1）土地承包合同糾紛

土地承包合同是土地發包方與承包方之間簽訂的合同，是圍繞土地所有權與使用權來訂立的合同。合同中約定了承包年限，租金等雙方應當履行的權利與義務，雙方中如果有任何一方違反合同中的規定，就承擔著違約責任，另一方就有權要求對方終止合同。近年來的數據表明，此類糾紛主要是在合同訂立、履行等階段引發糾紛，從而阻礙正常的生產生活秩序。

(2)土地承包經營權繼承糾紛

隨著法制體系的不斷完善，土地承包經營權在法律上面不斷得到肯定，其繼承性也得到認可，但是在司法實踐中卻面臨著種種困難。其中主要在以下問題當中存在爭議：婦女是否同男子一樣享有繼承權；外來人口是否享有繼承權；已經辦理本村的當地人是否還想有繼承權；這些問題在目前的法律法規及土地管理條例中無跡可尋，在實踐中更是沒有明確說明，因此由此引發的糾紛也開始在土地承包糾紛中占有一定的比重。

三、農村土地承包糾紛產生原因

（1）合同不完善引發的糾紛

由于當前土地承包人與發包人多是當地農民，法律意識匱乏，合同內容簡單寬泛，更有甚者只是進行了粗略的口頭約定，沒有正式簽訂合同。在這種情況下，許多事情浮出水面之后無法按照合同處理，雙方的權利義務也無從談起，也無法追究當事人的責任與過錯。因此，加大農村的普法力度是非常必須的，只有增強了農村自身的法律知識，才能夠減少此類糾紛的發生率，使土地得到有效利用。

（2） 法律政策調整致使土地狀況混亂。

隨著法治社會的構建，我國相關法律做了大量規定，但是在實踐中國家出臺的種種政策與當前法律產生沖突，使得人們不知道該按照政策辦事還是按照法律辦事，從而造成土地狀況混亂的局面。與此同時，盡管有了法律政策的大量規定，村中的土地問題依舊層次不窮，無法彌補當下的空白，長此以往就加大了法院的審判任務，造成此類案件不能得到及時有效的處理從而成為固瘤。

四、解決新農村建設中土地承包糾紛的相關對策

（1）完善相關土地制度

改革開放三十余年，市場經濟已經從沿海轉移到內陸，從城市輻射到農村，在構建社會主義新農村的偉大背景下，建立一個完善合理的土地承包經營體制更是顯得尤為重要。只有建立一個健全有序的體制，才能從根本上保護廣大農民的根本權益，加快土地流轉，減少撂荒提地，使廣大土地得到有效利用，加快社會主義新農村建設的步伐。

（2）構建多元化糾紛解決機制

以相關法律為依托，建立健全適合農村特點的仲裁程序、方法、工作規程和檔案管理等各項制度，為農民依法解決糾紛創造良好的制度環境。建立仲裁制度體系，加強同、司法、土地、民政等部門的溝通協作，形成多部門配合協作、齊抓共管、分工負責的糾紛調節機制。積極探索建立與我國土地承包經營權糾紛特點相適合的仲裁程序和方法。

（3）強化政府監管責任

準確定位政府的責任，健全領導責任追究制。對于沒有按照法律、法規辦事，違反相關政策和程序處理不當引發的，應當追究有關責任人的責任，有嚴重惡劣社會影響并造成重大損失的要追究相關人員的法律責任。

（4） 完善社會保障體系

大力發展農村教育事業，加快農村城市化進程，拓寬農民流轉渠道，增強農村勞動力的綜合素質；賦予農民在不同地區和行業自由流轉的權利，降低農村勞動力轉移的交易成本；取消不合理的收費，為農民流轉提供必要的就業信息和服務，確保農民流轉能夠獲得人身和財產的保護，提高農民的市民代遇。

參考文獻：

[1]王志彬、王有強《農村集體土地承包經營體制問題研究》，《農村經濟》2002年12期，P32—33

[2]林卿《農村土地承包期再延長三十年政策的實證分析與理論思考》，《中國農村經濟》1999年03期，P22—26

[3]錢忠好《中國農村土地承包經營權的產權殘缺與重建研究》，《江蘇社會科學》2002年02期，P39-47

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為進一步優化土地資源配置，推進農業產業化經營，加快現代農業建設和社會主義新農村建設，促進農業增效、農民增收，現就進一步推進我市農村土地承包經營權流轉，加快發展規模經營提出如下意見，請認真貫徹執行。

一、充分認識進一步推進農村土地承包經營權流轉和發展規模經營的重要性和緊迫性

在家庭承包基礎上，推進農村土地承包經營權流轉，發展規模經營是我市農村經濟發展和現代農業發展的客觀要求，也是根據我市人多地少實際，順應農村勞動力大量向非農產業轉移，各類市場主體積極投資效益農業的趨向，提高農業生產經營水平，實現“十一五”農業、農村經濟發展規劃和農業現代化宏偉目標，加快社會主義新農村建設和構建社會主義和諧社會的必然選擇，有利于促進土地、資金、技術等生產要素的重新組合和優化配置，實現農業產業化、集約化經營；有利于加快農業產業結構調整，促進農業區域特色產業發展，提高農業的規模效益；有利于新技術、新品種的引進、推廣，提升我市農業的科技含量和管理水平；有利于促進政府職能轉變，增強鄉鎮政府和村級組織在發展效益農業中的引導、協調、服務功能。近年來，在各級黨委、政府的重視和有關部門的共同努力下，我市農村土地承包經營權流轉和規模經營工作取得了較好的成效。但與我市農業產業化發展、“十一五”規劃的實施和現代農業發展的要求還不相適應。一些地方對土地承包經營權流轉和規模經營尚未引起足夠的重視，土地承包經營權流轉、規模經營的進展較慢，流轉行為不夠規范。同時，隨著農村稅費改革和糧食購銷體制的改革，種田效益提高，土地流轉難度增大。因此，各級政府和有關部門對土地承包經營權流轉和發展規模經營面臨的新情況、新問題要引起足夠的重視，進一步統一思想，提高認識，積極引導，規范管理，加大扶持，大力推進農村土地承包經營權流轉，加快發展規模經營，使我市農村土地承包經營權流轉和規模經營工作走在全省乃至全國的前列。

二、推進農村土地承包經營權流轉和發展規模經營的指導思想和基本原則

推進農村土地承包經營權流轉和發展規模經營的指導思想是：以黨的十六大和十六屆五中、六中全會精神為指針，以穩定農村土地承包關系為基礎，以提高土地利用率、投入產出率、農產品優質率、農業產業化經營水平和促進農業增效、農民增收為目標，進一步規范土地承包經營權流轉行為，提升土地規模經營水平，全面推進我市現代農業建設和社會主義新農村建設，構建社會主義和諧社會。

推進農村土地承包經營權流轉和發展規模經營工作應把握以下基本原則：

（一）堅持農村土地家庭承包經營制度和穩定土地承包關系的原則。在推進土地承包經營權流轉和發展規模經營時，不得改變農村土地家庭承包經營制度，承包方將部分或者全部土地承包經營權通過轉包、租賃或入股形式進行流轉時，原土地承包關系不變。

（二）依法、自愿、有償的原則。推進農村土地承包經營權流轉和發展規模經營必須嚴格按照《農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》的規定進行。流轉雙方必須協商一致，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉，不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途，流轉的期限不得超過承包期的剩余期限，受讓方必須有農業經營能力，在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權，土地承包經營權流轉的轉包費、租金、轉讓費等，由當事人雙方協商確定，流轉的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留或扣繳。

（三）有利于資源優化配置的原則。推進土地承包經營權流轉和發展規模經營，應立足于土地資源的合理配置，實現土地與其他生產要素的優化組合，提高土地利用率、投入產出率，推進現代農業建設，促進農業增效、農民增收。

（四）因地制宜、分類指導的原則。推進土地承包經營權流轉和發展規模經營必須與當地農村生產力發展水平和區域特色相適應，因地制宜，分類指導，不搞一刀切。

三、積極引導，大力推進農村土地承包經營權流轉和發展規模經營

各級政府和有關部門要通過各種途徑，加大對《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等相關法律、法規、政策和土地承包經營權流轉、規模經營對推進現代農業建設、促進農業增效、農民增收等先進典型和成功經驗的宣傳，消除基層干部、群眾的疑慮，形成推進農村土地承包經營權流轉和規模經營的共識和內在動力。同時，要樹立推進農村土地承包經營權流轉和規模經營工作的先進典型。從明年起，市政府每年將評選20個左右推進土地承包經營權流轉和規模經營工作力度大、管理規范、成效顯著的先進鎮、村進行表彰。

要鼓勵農戶通過轉包、租賃、互換、股份合作等多種形式流轉土地承包經營權。要重點圍繞當地農業區域布局規劃，結合特色優勢農業產業基地建設、農業科技示范園區建設和土地整理、農業綜合開發等項目，積極引導從事二、三產業和小規模的兼業農戶把土地承包經營權流轉出來，實行集中開發，連片種植。要鼓勵有資金、懂技術、善經營、會管理的種養大戶、農業龍頭企業、農民專業合作社等單位或個人投資效益農業，連片開發農戶流轉的土地。積極引導各規模經營主體吸納流轉農戶的剩余勞動力繼續從事農業生產，成為新型的職業農民，形成土地流轉吸引大戶開發、大戶帶動土地流轉的良性循環，實現土地、資金、技術、勞動力等生產要素的有效配置，提高土地利用率和規模經營水平。同時，要積極鼓勵農戶和規模經營主體對季節性閑置的土地進行季節性流轉，進一步提高土地的利用率和經濟效益。在特色農業產業基地建設中，要把規模經營作為重要條件之一。市級特色農業產業基地的規模經營率應達到80％以上。

要圍繞當地實際，積極探索多種形式的規模經營模式。要繼續鼓勵專業大戶、農業龍頭企業、農民專業合作社通過土地流轉建立農產品生產基地，開展土地規模經營。要積極探索農村土地股份合作制，鼓勵農戶以土地承包經營權入股的形式進行合作生產，引導農業龍頭企業與流轉土地的農戶結成利益共同體。在土地流轉基本條件不夠具備、土地仍是農民收入主要來源的地區，要充分發揮種植大戶、購銷大戶、農業龍頭企業、農技推廣機構等經營服務組織作用，圍繞當地主導產業和特色產品，把農民組織起來，發展以服務為載體的規模經營，在家庭承包經營的基礎上，通過統一作物布局、統一生產質量標準、統一投入品采購和供應、統一技術培訓、統一品牌、統一銷售，達到規模經營的目的。

四、加強管理，促進農村土地承包經

營權有序流轉

農村土地承包經營權流轉涉及農戶的切身利益，政策性強，各級政府和有關部門必須加強指導和管理，確保農村土地承包經營權流轉規范有序，維護流轉雙方當事人的合法權益，促進農村生產力的發展和農村社會和諧穩定。

在農村土地承包經營權流轉過程中，各地必須嚴格按照依法、自愿、有償的原則進行。對在集中連片開發過程中，個別不愿流轉的農戶，要做好深入細致的工作，在不影響其承包權益的前提下，通過地塊調整等辦法解決，不得違反農民意愿，搞強制流轉。流轉雙方要在平等互利、協商一致的基礎上，簽訂書面流轉合同，明確流轉土地的面積、四至、流轉的期限和起止日期、流轉土地的用途、雙方當事人的權利和義務、流轉價款及支付方式、流轉合同到期后地面附著物及相關設施的處理和違約責任等內容，流轉合同應報發包方和鎮（鄉）人民政府農村經營管理部門備案。委托發包方或中介服務組織流轉的，應由承包方出具土地流轉委托書，注明委托的事項、權限和期限等，并有委托人的簽名或蓋章。以轉讓方式進行流轉的，必須事先提出申請并經發包方同意。鎮（鄉）人民政府農村經營管理部門、村經濟合作社或土地流轉服務組織應及時向達成流轉意向的承包方提供統一文本格式的流轉合同，并及時做好簽訂合同的指導工作。流轉當事人可以向鎮（鄉）人民政府農村經營管理部門申請合同鑒證。時間較長、面積較大或標的較大的流轉合同，可以向公證處申請合同公證。受讓方將承包方以轉包、出租方式流轉的土地實行再流轉的，必須經原承包方同意。在指導流轉合同簽訂或流轉合同鑒證中，發現流轉雙方有違反法律法規的約定，要及時予以糾正。

要建立健全農村土地承包經營權流轉備案、登記和檔案管理制度。村經濟合作社對承包方提出的轉包、出租、互換或其它方式流轉承包土地的要求，應及時辦理備案，并報鎮（鄉）人民政府農村經營管理部門。鎮（鄉）人民政府農村經營管理部門要建立農村土地承包經營權流轉情況登記冊，落實專人負責土地承包經營權流轉情況登記、流轉資料的收集、整理、歸檔和管理工作。對目前已流轉的土地，各縣（市）、區和鎮（鄉）人民政府要組織人員在年底前開展一次全面的清理，對流轉手續不全的，要盡快補全；對合同條款不清、標的顯失公平的流轉合同，要通過說服引導、利益平衡的辦法引導雙方簽訂新合同，并及時做好備案、登記和歸檔工作。同時，要建立健全農村土地承包經營權流轉制度，積極開展農村土地承包糾紛的仲裁，妥善解決農村土地流轉糾紛。

五、加大對農村土地承包經營權流轉和發展規模經營的扶持力度

推進農村土地承包經營權流轉和發展規模經營制約因素多，工作難度大，各地必須制訂相應的政策措施加以扶持。

（一）加大財政扶持力度。各級政府在財政預算中每年都要安排一定額度的土地承包經營權流轉和規模經營專項扶持資金，用于鼓勵農民土地承包經營權流轉、培育規模經營主體、建設鎮、村土地流轉服務組織。各級涉農扶持項目應向土地流轉度高、規模經營好的地方傾斜。

（二）實行信貸支持和用地優惠。農村信用社要加強對規模經營主體的信貸支持，把規模經營主體作為信貸支農的重點，每年安排一定額度的農業信貸資金，解決規模經營主體季節性、臨時性所需生產經營資金。對于實力強、資信好的規模經營主體給予一定的信貸授信額度，允許規模經營主體以聯保等形式辦理貸款手續。各縣（市）、區農業信用擔保公司要積極為規模經營主體提供擔保。對規模經營主體因生產需要建造簡易倉庫、曬場等臨時性用地，在符合土地利用總體規劃的前提下，應視作農業生產用地，土地管理部門要簡化審批手續，同時要加強管理，防止改作非農用地。

（三）進一步強化服務。鎮（鄉）人民政府、村經濟合作社和農村土地流轉服務組織要積極為流轉雙方提供流轉土地供求信息、政策咨詢、指導合同簽訂和流轉協調等服務。農業、農機、科研等部門要與規模經營主體建立定點聯系制度，優先為他們提供適用農機具、優良品種和技術培訓、信息咨詢等服務。農資部門要千方百計滿足規模經營大戶對農資的需求，優先供應，保證質量。

（四）加大對農業基礎設施建設投入力度。各地要進一步加大土地整理、標準農田建設和特色農業產業基地建設的力度，增加對農業基礎設施的投入，并把土地整理、標準農田建設、特色農業產業基地建設和農業綜合開發項目與土地流轉和規模經營緊密結合起來，對已形成規模經營的地方，有關部門要優先立項。

（五）加大對農村勞動力非農技能的培訓力度。要進一步加大對農村勞動力非農技能的培訓力度，提高農村勞動力非農就業能力，拓寬就業門路，促進農村勞動力向非農產業轉移，向城鎮轉移，為農村土地承包經營權流轉和規模經營穩定發展創造條件。

六、切實加強對農村土地承包經營權流轉和規模經營工作的領導

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省人大農業和資源環境保護委員會收到省人民政府提請省人大常委會審議的《浙江省實施(中華人民共和國農村土地承包法)辦法(草案)》(以下簡稱辦法草案)后，于6月下旬和7月上旬組織力量赴杭州、溫州、嘉興、紹興、麗水五市及部分縣(市、區)征求意見。6月30日又聽取了省政府有關部門的意見。7月6日，省人大農業和資源環境保護委員會召開全體會議，對辦法草案進行了審議。現將審議情況報告如下。

土地是農民最基本的生產資料，是最基本的生活保障，是發展的重要資源。2002年8月國家頒布了《中華人民共和國農村土地承包法》，確立了以家庭承包為主體的經營制度，保障農戶土地承包經營權30年不變。為使國家法律更好地得到實施，切實保護農民的土地承包經營權益，促進農業、農村經濟發展和農村社會穩定，針對我省農村土地承包中存在的亟待解決的問題，制定《浙江省實施(中華人民共和國農村土地承包法)辦法》是十分必要的。

農業和資源環境保護委員會認為，我省從1998年開始農村土地二輪承包，并在2004年又進行了完善。省人民政府提請的辦法草案符合上位法和本省實際，在思路上把重點放在農村土地承包后承包經營權的穩定及矛盾處理上，從土地發包與承包、土地承包經營權的保護、土地承包經營權流轉、土地承包經營權證的管理和土地承包糾紛仲裁等方面設立相應的規范。總的結構、內容基本可行，建議提請本次省人大常委會會議審議。同時，就辦法草案中的幾個問題提出意見和建議。

一、關于集體經濟組織成員界定問題

農村土地承包法第五條規定：農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。但上位法對農村集體經濟組織成員沒有作出界定。目前，農村集體經濟組織成員資格如何來確定，全省缺乏統一明確的標準。盡管1992年省人大常委會頒布的《浙江省村經濟合作社組織條例》對社員的身份作了籠統的規定，但已經不合時宜。在征求意見中，一些地方認為，辦法草案不需急于對集體經濟組織成員資格作出界定。一是因我省農村二輪土地承包從1998年開始，到2000年基本結束。農村土地承包法實施后，2004年各地又進行了完善。二是可用于解決歷史遺留問題的機動地、新開墾增加的土地不多，有些地方土地補償費已采取不同形式分配到戶，對集體經濟組織成員界定已沒有實際意義。但大部分地方認為，辦法草案應該對集體經濟組織成員作出界定。我們也認為這是必要的。因為農村集體經濟組織成員資格的界定，事關農村社會生活的基礎。此問題如得不到解決，農村土地承包糾紛將無法得到徹底、妥善地處理。當前，農村土地承包糾紛中出現的特定人群(如“農嫁女”、定銷戶、外來戶等)的糾紛案件占絕大多數，還有土地補償費分配、集體經濟收益分配等糾紛，爭議的焦點和解決問題的關鍵，均在于如何確定當事人的集體經濟組織成員資格。如果成員資格不明確，這類糾紛案件就難以得到解決。特別是隨著城市化的推進和戶籍制度的改革，將會出現“村(居)民”和“社員”的分離，明確集體經濟組織成員顯得更為迫切。

二、關于發包主體問題

農村土地承包法規定，農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會發包。1992年頒布的《浙江省村經濟合作社組織條例》規定，村經濟合作社對本村農民集體所有的土地依法行使經營、管理權。在征求意見中，領銜提議制訂實施農村±地承包法辦法的省人大代表指出，到2005年底，我省已設置村級合作經濟組織35282個，以村經濟合作社為發包主體簽訂的二輪土地承包合同有906．36萬份，占家庭承包經營農戶數的95．3％。對此，辦法草案應明確發包方為村經濟合作社。鑒于我省農民集體所有土地承包簽訂合同的實際，我們認為，在設立村經濟合作社運行正常的地方，發包方應是村經濟合作社；沒有設立村經濟合作社的地方，發包方可以是村民委員會。

三、關于承包土地被征用與土地承包管理銜接問題

隨著城市化進程的加快，我省各地用地需求不斷上升，因征地而引發的農民上訪和干群沖突有所增加，已成為影響農村穩定的重要因素。征求意見中，各地普遍認為辦法草案第十九條的規定可操作性不強，要求增加和明確征地程序等方面內容的規定。我們認為，在征地過程中，要維護農民集體土地所有權和農民土地承包經營權的權益。在征地依法報批前，要將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被征地農民；對擬征土地現狀的調查結果須經被征地農村集體經濟組織和農戶確認；確有必要的，國土資源部門應當依照有關規定組織聽證。要將被征地農民知情、確認的有關材料作為國土資源部門征地審批的必備材料。同時，為了切實做好農戶承包地被征收征用后土地承包經營權證的變更或注銷，國土資源行政主管部門應當將征收土地批準文件及被征收土地的鄉鎮、村組、戶名、面積、位置等資料告知同級農業行政主管部門，為農業行政主管部門變更或注銷農戶土地承包經營權證提供合法的證明材料。

四、關于發包方變更、解除土地承包合同問題

征求意見中，基層反映，當前農村承包土地被征收征用后，承包合同未被解除或變更，被征地農戶不愿變更或交回權證，造成農戶所持土地承包經營權證與征后農戶實際承包地塊不相一致，容易引發行政復議、群體性等事件。建議辦法草案對發包方解除、變更被征收征用土地承包合同以及辦理的時限作相應的規定。同時，明確發包方承擔提請有關部門變更或注銷土地承包經營權證的義務。

五、關于土地承包仲裁機構的設立、仲裁范圍問題

農村土地承包法規定了農村土地承包糾紛的解決途徑為協商、調解、仲裁、訴訟四種方式。我省溫州等地試點情況表明，土地承包糾紛仲裁是方便快捷化解糾紛的有效渠道。在征求意見中，各地一致認為，辦法草案要明確省、市、縣(市、區)設立農村土地承包糾紛仲裁委員會。仲裁委員會依法獨立行使農村土地承包糾紛仲裁權。上級仲裁委員會負責監督、指導下級仲裁委員會的工作。農業行政主管部門的農村土地承包糾紛處理機構為仲裁委員會的辦事機構，負責日常工作。并建議辦法草案要把土地承包合同、承包地征用補償費分配以及承包經營權的流轉、侵權、繼承等糾紛，納入仲裁范圍。

六、關于發包方侵害承包權益的法律責任問題

農村土地承包法規定，發包方侵害承包權益的要承擔停止侵害、返還原物、恢復原狀、排除妨害、消除危險、賠償損失等民事責任。但在實踐中，村干部是一個特殊的群體，往往是發包方的代表，他們的身份多數是農民，不屬國家公職人員，約束國家公職人員的法律法規，對他們不適用。征求意見中，基層要求在辦法(草案)中增加對村干部違法行為的處罰規定。

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[關鍵詞]：農村土地、土地承包、農民家庭承包、土地承包經營權

《中華人民共和國農村土地承包法》（草案）（以下簡稱“草案”）正在征求過程中。從“草案”制定與征求意見的情況看，一些問題仍存在著較大爭議。筆者不揣粗淺，就“草案”中涉及到的若干理論與實務問題略陳淺見，以促進討論的進一步深入。

（一）關于土地承包經營權的保護方式：物權保護抑或債權保護？

“草案”為與日后制定的《物權法》相銜接，對農民家庭承包的土地予以“物權保護”。但是，給予的“物權保護”是否與我國現實生活中這種通過土地承包合同獲得的土地經營權的法律性質相吻合？這的確是一個值得推敲的問題。從實際情況看，我國目前實行的家庭承包責任制，是通過農戶家庭與集體經濟組織簽訂承包合同的方式，使農戶獲得農村土地使用權的。在這一土地所有權與使用權相分離的過程中，承包合同顯然是一種債權關系，而農戶基于這一合同所獲得的土地使用權，顯然也是一種債權性質。換句話說，在這一過程中，債權關系既是手段（合同），又是目的（獲得的使用權）。依此特點，對之進行法律保護時，無論對法律關系中的手段抑或目的進行保護，均應依照債權方式進行保護，而不應當予以“物權保護”。但是一方面，農戶獲得的承包地并因此所享有的土地使用權，在法律性質上屬于一種用益物權，因此，它又具有物權的許多特性；另一方面，新一輪農村土地承包開始前，全國各地不斷發生發包方任意撕毀承包合同，嚴重侵害承包方合法權益的事件。這些事件的不斷發生，嚴重挫傷了農民的生產積極性，并對農村的長期穩定產生不利影響。從法律上看，發包方之所以敢撕毀承包合同，破壞合同關系，主要是因為雙方建立的只是一種“合同關系”而非物權關系、農戶獲得的只是債權而非物權之故。其根本的要害就在于，債權的對抗效力遠不及物權強。有鑒于此，在“草案”制訂過程中，許多觀點認為，如果將農戶獲得的土地使有權的性質從債權改變為物權，并對之施以物權保護，便可以克服上述弊端。其依據在于，物權具有直接支配性（排他性）和保護的絕對性，它不僅可以對抗發包方，而且可以對抗所有的第三者。但是，施以物權保護解決的僅僅是保護的必要性問題。雖然從穩定農村承包關系和維護社會穩定看，對土地的承包經營權施以物權保護很在必要，但是，硬把債權性質的權利施以物權保護，卻難免流露其另一面的弊端：其一，我國的農村土地使用權顯然不具有物權的完整特征。因為所謂物權，是指法律將特定之物歸屬于特定權利主體的法律地位。依此，特定的主體在其支配的領域內，得直接支配該特定物，并可以為自由使用、收益和處分，任何人未經權利主體的同意，均不得進行干涉或侵入。顯然，現實中的農戶對其土地所擁有的使用權顯然不具有如此完整的特征，它不僅不可以隨意處分，而且在使用過程中還要受到很多的限制（如使用目的）；其二，物權的權利通常是無期限的，在以債權方式獲得物權的場合，即使有期限，其期限也應當相當長。但是，維系我國農村土地承包關系靠的是“承包合同”，而承包合同既是一種合同，就必然存在著期限，盡管這一期限我們可以放寬到30年以上（且不論一定30年是否合理），但它畢竟受到了期限限制。同時，對之施以物權保護之后，合同期限一到，合同雙方又必須以債權的方式來結束物權關系，而此時，對標的物的回轉過程又必須施以債權保護。這就使物權的特性更進一步減弱。由此可見，以物權方式保護農戶承包經營權，雖然是《農村土地承包法》草案的重大突破，但是，把債權性質的法律關系施以物權保護，不僅在法律上顯得勉強有加，而且也因此給條文的設定帶來了諸多困難。這或許正是條款中存在較多爭議的主要原因。

（二）關于農民的意愿與人人有份式承包政策的關系問題

“草案”第6條規定，土地承包應當尊重大多數農戶的意愿。這可視為土地承包應當貫徹的民主性原則。民主性原則既是“草案”制定中應遵循的立法性原則，也是實踐中進行土地承包所應當遵循的工作性原則和程序性原則。顯然，在土地承包過程中，廣大農民群眾的意愿必須得到切實的尊重，否則，就達不到維護農民土地使用權，促進農業、農村經濟發展和農村社會穩定的目的。因此，土地立法要尊重農民群眾的意愿，土地承包本身更應當尊重農民的意愿。應該說，廣大農村絕大多數的農民都希望能維持土地承包關系長期不變，因此，獲得并長期擁有土地使用權和經營權，應當是絕大多數農民的根本意愿。但是，在農村的一些地方，尤其是在沿海地區，農民的職業選擇呈現出多樣化的特點，勞務、經商、中介、出國等成為許多農民的選擇。在多樣化的職業選擇面前，在行業比較利益的驅動下，更多的農民更傾向于選擇非農職業，而不會選擇務農職業。基于這種實際，“草案”作出了“支持和保護承包方依法進行土地承包經營權流轉”的規定。顯然，這既尊重了少數農戶的意愿，又調劑了農村土地的余缺，具有極大的現實意義。但是，在沿海地區或城鄉結合部的許多地方，如果非農職業成為絕大多數農民的自主選擇時，換句話說，在行業比較利益的驅使下，如果絕大多數的農民不選擇務農而選擇其他職業時，如何落實“土地有效利用”的原則？如何制止土地大面積拋荒或用于非農建設？“草案”雖然原則地規定了“保護土地資源的合理開發和可持續利用”（第7條）、“不得用于非農建設”（第16條），但對于在土地流轉出現困難，許多農民不愿務農情況下如何實現上述目標，沒有給出具體的對策，這不能不說是個遺憾。但客觀地說，如何在許多農民不愿務農的情況下找到一條農業土地永續利用的有效途徑，這的確是我們面臨的一道難題。當這種情況成為一種普通現象時，光靠“土地流轉”恐怕難以徹底解決問題，因為我們還必須面對“土地流轉”本身所帶來的問題。到那個時候，以“家庭承包”為主要方式的人人有份的承包政策恐怕就不合時宜了，恐怕就要代之以集體農莊式的機械化耕作了。但這一改變必須以農村勞動力轉移出現了極大轉機為前提，否則是難以做到的。但這同樣是我們面臨的難題。因此，隨著農村城鎮化、農業產業化和現代化水平的逐步提高，如何解決“尊重農民意愿”與“人人有份式”的土地承包政策之間的矛盾，恐怕很快就會提上各級政府的議事日程。依此而言，是否還有必要進行“30年不變”的土地承包政策，是我們應當認真思考的重大決策問題。

（三）關于農村土地承包的形式問題

在所有權與使用權分離的方式中，承包與租憑共同作為兩權分離的方式。在這里，承包和租賃僅僅是作為實現兩權分離這一目的的手段和方式，而不是目的本身。但在“草案”中，“農村土地承包”一詞中的“承包”卻成了一種目的，即通過“農民家庭承包”和“其他形式的承包”兩種方式實現農村土地承包關系。“草案”在說明中指出，為更好地保護農民的土地承包經營權，并與即將制定的物權法相銜接，草案將“土地承包分為家庭承包和其他形式的承包”。換句話說，就是要通過“農民家庭承包”和其他形式的承包兩種方式建立起農村土地承包關系。在這里，“承包關系”成了目的，而“家庭承包”和其他形式的承包則成了手段和方式，這是《農村土地承包法》草案的一個突出特點。但無論是把“承包”當作目的還是當作方式，其劃分承包方式的標準都應該是統一的，而不應該是不統一的。就此而言，“草案”第3條第2款就流露出了弊端。“草案”第3條第2款規定：“農村土地承包以農民家庭承包為主，也可以實行其他形式的承包”。這就出現了承包方式劃分標準上的混亂。因為，“農民家庭承包”是一種以“農民家庭”為主體實行的承包，它是依據經營主體為標準所作的劃分。于此相對應，其他形式的承包也應當以經營主體（如個體、公司、合伙等）為標準進行劃分。但根據“草案”第41條的規定，其他形式承包的方式則是“招標、拍賣、協商”等，這顯然與第3條中以“經營主體”為標準所作的劃分不相一致。實際上，“草案”中所謂的“農民家庭承包”是一種以家庭人口為依據而進行的“人人有份”的承包，它是不需經過“競爭方式”的承包，本質上屬于一種土地分配的方式。而除此之外的其他形式的承包，則是指在保證了土地人人有份的前提下，對“四荒”土地所進行的非分配式的競爭承包。如果是這樣的話，“草案”第3條就必須對兩種承包類型的概念及其所對應的土地類型作出明確的界定，否則的話，就容易出現概念不清的弊端，從而給人們的認識帶來不必要的混亂。

（四）土地流轉帶來的問題

“草案”第9條規定，國家支持和保護承包方依法自愿、有償地進行土地承包經營權流轉。同時，“草案”第2章第5節詳細規定了土地流轉的形式、原則和程序等。正如上述，允許土地承包經營權流轉，可以調劑土地的余缺，緩沖人地矛盾帶來的壓力，并可以在一定程度上抑制土地拋荒現象，因此，它是在人人有份式的家庭承包的前提下所必須采取的一條靈活性措施。但是，除此之外，我們也應當看到問題的另一面：其一，“草案”并未對土地流轉的數量作出限制，確切地說，對土地流轉關系中的“轉入方”所擁有的土地數量未作具體限制。這就可能出現這樣一種情況：以土地轉讓為例，如果對受讓方受讓土地的數量不作限制，受讓方就有可能因大量接收了許多承包方（出讓方）出讓的土地，從而使自己獲得了大片土地的承包經營權，土地的數量有可能達到了幾十畝、上百畝、幾百畝甚至上千畝。這就向我們提出了如下一系列的問題：其一，這種大面積的土地受讓，它在法律上應當怎樣看待？其性質與土地的大量兼并有什么不同？其二，我們是否對之絲毫不予限制，如果是，接下來的問題就是，擁有大量土地的受讓方可能就成為了新時期名符其實的“大地主”、“大莊園主”，其擁有大片土地的事實是否與我們貫徹“人人有份”的土地承包政策相悖？第三，在擁有大片土地的情況下，受讓方除了進行大規模的機械化耕作外，必然需要大量的雇工。在這種情況下，不僅各集體經濟組織之間的土地權屬關系界限被打破了，而且雇工的身份也被模糊了，雇工成了沒有土地卻在務農的雇傭工，即成了農民身份的工人。對這種現象我們應怎么看？第四，如果出現這種情況，我們就面臨著這樣一種抉擇：是走集體農莊的道路還是允許“個體莊園主”的存在？而如果選擇了集體農莊的道路，這又與我們推行家庭聯產承包之前的大公社有哪些區別？如果土地集中成為一種必然現象的話，那我們是否還有必要推行人人有份式的家庭承包？這些問題都很尖銳，也許也很遙遠，在30年內不一定會出現。但是，在沿海發達地區，當許多農民棄農從商（或從它）成為一種普遍選擇的時候，在不允許土地拋荒的情況下，他們進行土地流轉將成為一種必然趨勢。而受讓方一旦認為需要進行規模經營的時候，就必然會出現土地大量集中和雇工現象。這一切或許并未為“草案”始料所及，或許雖始料已及但卻難以作出成熟性的決策。的確，這涉及到相當敏感的政治與社會問題，容不得我們倉促作出決斷。但既然我們已經覺察并提出了這些問題，我們就應當認真地加以研究，并盡快拿出決策性意見，以便使我國的土地政策更加符合中國的社會實際與發展方向。

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第二條 農村土地承包經營權證是農村土地承包合同生效后，國家依法確認承包方享有土地承包經營權的法律憑證。

農村土地承包經營權證只限承包方使用。

第三條 承包耕地、園地、荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地從事種植業生產活動，承包方依法取得農村土地承包經營權后，應頒發農村土地承包經營權證予以確認。

承包草原、水面、灘涂從事養殖業生產活動的，依照《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國漁業法》等有關規定確權發證。

第四條 實行家庭承包經營的承包方，由縣級以上地方人民政府頒發農村土地承包經營權證。

實行其它方式承包經營的承包方，經依法登記，由縣級以上地方人民政府頒發農村土地承包經營權證。

縣級以上地方人民政府農業行政主管部門負責農村土地承包經營權證的備案、登記、發放等具體工作。

第五條 農村土地承包經營權證所載明的權利有效期限，應與依法簽訂的土地承包合同約定的承包期一致。

第六條 農村土地承包經營權證應包括以下內容：

（一）名稱和編號；

（二）發證機關及日期；

（三）承包期限和起止日期；

（四）承包土地名稱、坐落、面積、用途；

（五）農村土地承包經營權變動情況；

（六）其他應當注明的事項。

第七條 實行家庭承包的，按下列程序頒發農村土地承包經營權證：

（一）土地承包合同生效后，發包方應在30個工作日內，將土地承包方案、承包方及承包土地的詳細情況、土地承包合同等材料一式兩份報鄉（鎮）人民政府農村經營管理部門。

（二）鄉（鎮）人民政府農村經營管理部門對發包方報送的材料予以初審。材料符合規定的，及時登記造冊，由鄉（鎮）人民政府向縣級以上地方人民政府提出頒發農村土地承包經營權證的書面申請；材料不符合規定的，應在15個工作日內補正。

（三）縣級以上地方人民政府農業行政主管部門對鄉（鎮）人民政府報送的申請材料予以審核。申請材料符合規定的，編制農村土地承包經營權證登記簿，報同級人民政府頒發農村土地承包經營權證；申請材料不符合規定的，書面通知鄉（鎮）人民政府補正。

第八條 實行招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地的，按下列程序辦理農村土地承包經營權證：

（一）土地承包合同生效后，承包方填寫農村土地承包經營權證登記申請書，報承包土地所在鄉（鎮）人民政府農村經營管理部門。

（二）鄉（鎮）人民政府農村經營管理部門對發包方和承包方的資格、發包程序、承包期限、承包地用途等予以初審，并在農村土地承包經營權證登記申請書上簽署初審意見。

（三）承包方持鄉（鎮）人民政府初審通過的農村土地承包經營權登記申請書，向縣級以上地方人民政府申請農村土地承包經營權證登記。

（四）縣級以上地方人民政府農業行政主管部門對登記申請予以審核。申請材料符合規定的，編制農村土地承包經營權證登記簿，報請同級人民政府頒發農村土地承包經營權證；申請材料不符合規定的，書面通知申請人補正。

第九條 農村土地承包經營權證登記簿記載農村土地承包經營權的基本內容。農村土地承包經營權證、農村土地承包合同、農村土地承包經營權證登記簿記載的事項應一致。

第十條 農村土地承包經營權證登記簿、承包合同登記及其他登記材料，由縣級以上地方農業行政主管部門管理。

農村土地承包方有權查閱、復制農村土地承包經營權證登記簿和其他登記材料。縣級以上農業行政主管部門不得限制和阻撓。

第十一條 農村土地承包當事人認為農村土地承包經營權證和登記簿記載錯誤的，有權申請更正。

第十二條 鄉（鎮）農村經營管理部門和縣級以上地方人民政府農業行政主管部門在辦理農村土地承包經營權證過程中應當履行下列職責：

（一）查驗申請人提交的有關材料；

（二）就有關登記事項詢問申請人；

（三）如實、及時地登記有關事項；

（四）需要實地查看的，應進行查驗。在實地查驗過程中，申請人有義務給予協助。

第十三條 鄉（鎮）人民政府農村經營管理部門領取農村土地承包經營權證后，應在30個工作日內將農村土地承包經營權證發給承包方。發包方不得為承包方保存農村土地承包經營權證。

第十四條 承包期內，承包方采取轉包、出租、入股方式流轉土地承包經營權的，不須辦理農村土地承包經營權證變更。

采取轉讓、互換方式流轉土地承包經營權的，當事人可以要求辦理農村土地承包經營權證變更登記。

因轉讓、互換以外的其他方式導致農村土地承包經營權分立、合并的，應當辦理農村土地承包經營權證變更。

第十五條 辦理農村土地承包經營權變更申請應提交以下材料：

（一）變更的書面請求；

（二）已變更的農村土地承包合同或其它證明材料；

（三）農村土地承包經營權證原件。

第十六條 鄉（鎮）人民政府農村經營管理部門受理變更申請后，應及時對申請材料進行審核。符合規定的，報請原發證機關辦理變更手續，并在農村土地承包經營權證登記簿上記載。

第十七條 農村土地承包經營權證嚴重污損、毀壞、遺失的，承包方應向鄉（鎮）人民政府農村經營管理部門申請換發、補發。

經鄉（鎮）人民政府農村經營管理部門審核后，報請原發證機關辦理換發、補發手續。

第十八條 辦理農村土地承包經營權證換發、補發手續，應以農村土地經營權證登記簿記載的內容為準。

第十九條 農村土地承包經營權證換發、補發，應當在農村土地承包經營權證上注明“換發”、“補發”字樣。

第二十條 承包期內，發生下列情形之一的，應依法收回農村土地承包經營權證：

（一）承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的。

（二）承包期內，承包方提出書面申請，自愿放棄全部承包土地的。

（三）承包土地被依法征用、占用，導致農村土地承包經營權全部喪失的。

（四）其他收回土地承包經營權證的情形。

第二十一條 符合本辦法第二十條規定，承包方無正當理由拒絕交回農村土地承包經營權證的，由原發證機關注銷該證（包括編號），并予以公告。

第二十二條 收回的農村土地承包經營權證，應退回原發證機關，加蓋“作廢”章。

第二十三條 縣級人民政府農業行政主管部門和鄉（鎮）人民政府要完善農村土地承包方案、農村土地承包合同、農村土地承包經營權證及其相關文件檔案的管理制度，建立健全農村土地承包信息化管理系統。

第二十四條 地方各級人民政府農業行政主管部門要加強對農村土地承包經營權證的發放管理，確保農村土地承包經營權證全部落實到戶。

第二十五條 對不按規定及時發放農村土地承包經營權證的責任人，予以批評教育；造成嚴重后果的，應追究行政責任。

第二十六條 頒發農村土地承包經營權證，除工本費外，不得向承包方收取任何費用。

農村土地承包經營權證工本費的支出要嚴格執行國家有關財務管理的規定。

第二十七條 本辦法實施以前頒發的農村土地承包經營權證，符合《農村土地承包法》有關規定，并已加蓋縣級以上地方人民政府印章的，繼續有效。個別條款如承包期限、承包方承擔義務等違反《農村土地承包法》規定的，該條款無效，是否換發新證，由承包方決定。

未加蓋縣級以上地方人民政府印章的，應按本《辦法》規定重新頒發。重新頒發農村土地承包經營權證，土地承包期限應符合《農村土地承包法》的有關規定，不得借機調整土地。

第二十八條 農村土地承包經營權證由農業部監制，由省級人民政府農業行政主管部門統一組織印制，加蓋縣級以上地方人民政府印章。

第二十九條 本辦法由農業部負責解釋。

第三十條 本辦法自2004年1月1日起正式施行。

附件1：農村土地承包經營權證（樣本）

附件2：農村土地承包經營權證申請書（家庭承包方式樣本）

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關鍵詞：農村土地承包經營權；抵押貸款；可行性研究

中圖分類號：F830.6　文獻標識碼：B　文章編號：1007-4392(2009)08-0025-03

一、農村開辦土地承包經營權抵押貸款業務的基礎條件分析

一是農戶對家庭承包經營的土地依法持有農村土地承包經營權證，抵押的權利憑證存在。農戶承包土地后都應當持有承包經營權證，農村土地承包經營權證明確記載土地承包期限、起止日期以及承包土地名稱、坐落、面積、用途等事項，它是農村土地承包合同生效后，國家依法確認承包方享有土地承包經營權的法律憑證。銀行、信用社、農業局和土管局等部門的管理人員認為，農戶的土地承包經營權證提供了可供抵押的權利憑證。

二是農民積極性較高，非常愿意試行經營權抵押貸款業務。農民最大的財產就是承包的土地，以土地承包經營權作為抵押申請貸款足以證明還本付息的誠心，如果不能按期償還貸款本息，甘愿放棄土地承包經營權，由銀行處置。

三是村委會能夠保證銀行抵押承包土地經營權的合理流轉，在不改變耕地合法用途的前提下，實現銀行抵押權益，收回貸款本息。村委會能夠成立抵押貸款土地流轉服務組織，在貸款農戶不能按期償還貸款本息的情況發生后，對作為銀行抵押物的承包土地以轉包、出租等形式在其他農戶中進行合理流轉。以償還銀行貸款本息作價。由其他農戶承包經營。這樣，既保證了耕地的性質和用途不變，又償還了銀行的本息。

四是對農戶承包土地根據優劣等級、位置、產量等因素以統一標準按畝作價(流轉價格)后，可以大大簡化銀行進行貸前調查、審查和貸后管理的手續，大大降低貸款發放和管理的成本。銀行信貸員認為，如果承包土地有了統一的作價標準，就可以根據農戶承包土地的畝數和相關權證，直接確定抵押貸款的數額，無須在進行抵押物的其他調查(抵押物統一，作價統一)，能夠大大提高發放貸款的效率，節約相關成本。大有推廣實行的必要。

二、推行農村土地承包經營權抵押貸款業務必須注意把握的基本原則

(一)必須堅持農戶承包土地的集體所有權不變

農戶承包的土地一般屬村集體所有，農戶只有土地承包經營權，試行的土地抵押貸款是農戶土地承包經營權抵押貸款，因此在具體操作別是在實現銀行抵押權益時，必須維護土地的集體所有權不變，決不能改變承包土地的所有權性質。

(二)必須保持土地的耕地用途不變

農戶承包的土地一般都是耕地，應該用于糧食、蔬菜種植等，銀行在實現抵押權益時，必須保持農戶承包土地的耕地性質不變。

(三)必須保證農戶日常生活所需的糧食來源

土地是農民最基本生活的保證，開展農村土地承包經營權抵押貸款要在保證農戶最基本的糧食需要前提下進行。根據南和縣的實際情況，每戶農民必須按照人均0.5畝的標準留足家庭口糧田，其他土地方可辦理土地經營權抵押貸款。而且一旦發生不良貸款后，抵押流轉的土地在滿足一定的年限之后，其承包經營權應該返回原農戶。

(四)必須保證貸款資金的特定用途是農民用于生產和生活的資金需要

嚴禁用于經商、投資等改變貸款資金用途的行為。金融機構和應該成立的試點村承包土地流轉服務中心應該一并做好農民貸款資金的后續監理工作。

三、農村土地承包經營權抵押貸款業務的具體操作設想

(一)統一組織領導

探索試行土地承包經營權抵押貸款模式是一個政策性強、涉及面廣、操作必須穩妥的創新工程，要有強有力的組織領導。應由縣級政府牽頭成立探索試行工作領導小組，由主管金融的縣長任組長，人民銀行、銀監辦、試點金融機構，涉農政府部門包括農業局、土管局、物價局、試點鄉鎮政府等為成員單位，共同組織實施探索試行工作。并成立農村土地承包經營權抵押貸款業務試點管理辦公室(以下簡稱試點辦)，由各成員單位派員組成，集中辦公，建立規章制度，規范工作流程，在縣領導小組的領導下開展工作。人民銀行、銀監部門負責金融政策、操作規程指引和融通資金等方面的工作，試點金融機構負責具體操作辦法制定和發放貸款管理方面的工作：涉農政府相關部門及試點鄉鎮政府負責土地承包權證、土地流轉合同、土地流轉作價等方面的確認、核定工作。

(二)扎實做好各項前期準備工作

1　選好試點村。在農戶承包土地抵押貸款試行過程中，選好試點村是個關鍵，因為農戶獲得貸款和銀行確保實現債權、按期收回本息都需要村委會的大力配合和支持。選擇試點村要考慮以下幾方面因素：一是村社會經濟情況較好，農業發展前景較好，并有特色優勢，有龍頭企業。二是農戶有強烈的發展愿望和市場經營意識，有相關生產技能，而且誠信意識強，是信用村。三是村雙委班子組織健全，工作能力強，在廣大農戶中有威望，受擁戴，在貸款出現風險后能夠組織完成農戶承包土地的有效流轉，確保銀行抵押權益按合同兌現。

2　對試點村農戶承包土地進行驗證和確權。承包土地農戶持有的農村土地承包經營權證，是農村土地承包合同生效后，國家依法確認承包方享有土地承包經營權的法律憑證。試點村農戶的土地承包經營權證由試點辦中的縣農業局、土管局及鄉鎮政府部門人員進行審核和檢驗。對沒有土地承包經營權證的農戶應按規定予以發證，對已經持有承包經營權證的農戶審核、檢驗其權證的真實有效性，以確認農戶對其承包土地經營權的真實有效性和合法性，確保農戶依法擁有土地承包經營權及其相關權益，為農戶申辦土地承包經營權抵押貸款奠定基礎。

3　對試點村農戶承包土地流轉進行評估作價。在申辦土地承包經營權抵押貸款的農戶不能按合同償還本息的情況下，由金融機構將其承包土地的經營權進行流轉出讓，由受讓農戶償還貸款本息，受讓農戶獲得貸款農戶的土地承包經營權。因此，對試點村承包土地流轉進行評估作價是必需的基礎性環節。應由試點辦中的縣物價局、土管局、農業局、試點村所在鄉鎮政府等部門人員、試點村村委會和村民代表以及金融部門代表組成土地流轉評估作價小組，對試點村的承包土地進行統一評估作價。土地流轉評估作價宜按照土地的等級、產量、收益、位置以及村民接受程度等因素綜合作價，可按上述因素對承包土地分一、二、三級，給出三類價格。土地流轉評估作價是個復雜的過程，村民的意見和村民的接受程度必須予以充分考慮。

4　組織成立試點村承包土地流轉服務中心。這是試行土地承包經營權抵押貸款的必備條件，為承包土地經營權抵押貸款風險處置做好準備。承包土地流轉服務中心由村雙委班子牽頭負責成

立，業務經辦人員應由村干部和有威信、誠實守信的村民代表組成，村民代表要涵蓋各個生產隊(組)，具有廣泛的代表性。凡是申辦土地承包經營權抵押貸款的農戶。均需與服務中心簽定承包土地流轉合同，在抵押貸款出現風險的情況下將承包土地經營權委托服務中心向本村其他農戶或協議農戶轉讓，受讓農戶負有償還貸款本息的責任，同時獲得轉讓農戶的承包土地經營權。服務中心的職責就是在貸款出現風險時為銀行的抵押權尋找買家，既方便農戶獲得貸款，又為銀行防控風險提供條件。承包土地流轉服務中心應與金融機構簽訂受理委托協議書，并制定規章制度和業務操作流程。成立承包土地流轉服務中心并建立良好規范的土地流轉機制是農戶土地承包權抵押貸款試點成功的決定性因素。

(三)試點金融機構的放款程序

1　農戶自愿申請土地承包經營權抵押貸款。在對試點村農戶土地承包經營權進行審查、驗證、確權，對承包土地流轉評估作價，而且試點村成立了承包土地流轉服務中心后，試點村農戶就可以向試點金融機構申請土地承包經營權抵押貸款(貸款農戶可以自己事先找好承包土地協議受讓農戶。貸款農戶在申請貸款的同時，可自己找好承包土地流轉對象一擬接受貸款農戶承包土地轉讓的農戶，并與其簽訂承包土地流轉協議，協議須載明在貸款農戶無力按合同要求償還貸款本息時，由擬接受承包土地的農戶即協議受讓農戶按合同償還貸款本息，協議受讓農戶償還貸款本息后獲得貸款農戶承包土地一定年限的經營權。貸款農戶和協議受讓農戶簽定的承包土地轉讓協議須經村承包土地流轉服務中心認定、簽章和備案，并由服務中心負責執行、兌現)。

農戶在向金融機構申請貸款前。應先期向流轉中心申請并辦理好土地流轉協議書、土地流轉作價證明等相關手續。

2　試點金融機構審核、放款。試點金融機構應先行制定出具體的貸款發放操作管理辦法，做好各項前期基礎工作。

金融機構根據對農戶承包土地的流轉作價，按照一定的比例確定貸款額度，并辦理、發放土地承包經營權抵押貸款，貸款期限可根據農戶生產實際需要確定，也可以采取“核定額度、授信管理、隨用隨貸、周轉使用”的貸款模式。貸款資金應專項用于種植、養殖、農產品深加工以及生活需要等用途。金融機構可探索將農村承包土地經營權抵押貸款與聯戶擔保、公司加農戶、農戶加保險等貸款模式有機結合起來，增加貸款的適應性和安全性。

(四)貸款風險的控制和管理

一是試點金融機構與試點村承包土地流轉服務中心簽定委托協議書。委托協議書應明確雙方的權利與責任：二是試點金融機構和試點村承包土地流轉服務中心都應加強農戶貸后管理工作。及時掌握貸款農戶的生產經營情況和貸款的使用情況；三是在農戶無力償還貸款本息、風險已成事實的情況下，對抵押的農戶土地承包經營權適時進行處置，收回貸款本息。首先，承包土地流轉服務中心確定處置價格，處置價格應大于貸款本息。第二，在全村進行信息，將流轉處置的地塊位置、等級、產量等情況向全村農戶，最大限度地動員農戶參與流轉。第=三，以拍賣或競標形式處置抵押的土地承包經營權。由流轉服務中心根據具體情況進行拍賣或競標，拍賣或競標須在其他農戶中進行，拍賣款或競標款首先用于償還貸款本息。

貸款農戶已經自己事先找好協議受讓農戶的，按照已簽定的協議由協議受讓農戶償還貸款本息即可，可不再走拍賣或競標的程序。但土地流轉服務中心須監督協議受讓農戶切實履行償還貸款本息的義務。

(五)貸款農戶土地承包經營權的回購或贖回

貸款農戶在無力償還貸款本息的情況下，將承包土地經營權流轉給其他農戶經營，這種流轉并不意味著貸款農戶永遠失去了土地承包經營權，受讓農戶在償還貸款農戶的貸款本息后，只對承包土地享有一定年限的經營權，年限滿后，土地經營權自然回歸到原貸款農戶手中，而且貸款農戶還有提前回購或贖回的權利。土地經營權的回購或贖會應按照充分協商、尊重受讓農戶權益的原則進行。考慮受讓農戶已耕種年限、權益損失、公平均衡等方面的因素，商榷回購或贖回價格。如協商不成，貸款農戶應放棄提前回購或贖回。

課題組組長：付先軍

課題組成員：杜玉申　張延寒

陳月彬　盧東起