導語：如何才能寫好一篇農村宅基地土地法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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省土地局、省財政廳、省物價局《關于農村宅基地實行有償使用意見的報告》已經省政府同意，現轉發給你們，請各地認真遵照執行。

關于農村宅基地實行有償使用意見的報告

省政府：

為進一步貫徹執行《國務院批轉國家土地管理局關于加強農村宅基地管理工作的請示的通知》（國發〔1990〕4號），各級政府與土地管理部門普遍加強了村鎮建設用地的管理。對村鎮建設用地實行了指標控制，嚴格審批；對農村宅基用地進行了有償使用的試點，使村鎮和住宅建設不按規定占用耕地日增的勢頭得到了控制，土地供求矛盾有所緩解，糾紛減少，安定團結因素增加。農村宅基地有償使用試點工作取得了明顯的效果：分清了土地所有權和使用權的界限；破除了宅基地是“祖傳基業”的私有觀念；節約用地、合理用地觀念增強，并為村鎮建設開辟了新的資金來源。實踐證明，這是一項利國利民的好辦法。為把我省農村宅基地有償使用管理工作全面開展起來，提出以下意見：

一、加強宣傳教育。各地要進一步宣傳《中華人民共和國土地管理法》和國發〔1990〕4號文件，開展“人多地少，保護耕地”的國情、國策觀念教育，宣傳農村宅基地有償使用的目的、意義，提高廣大干部群眾珍惜和合理利用土地的自覺性，進一步樹立起土地公有制觀念，人多地少的國情觀念，保護耕地的國策觀念，土地有償使用的經濟觀念，依法管好用好土地。

二、加強農村宅基地有償使用的基礎工作。各級土地管理部門要在土地資源詳查的基礎上，結合村屯地籍調查，按戶查準核實用地面積，查清土地權屬，搞好土地登記，結合本地實際評定土地等級，制訂按等級收費的標準，建立健全農村宅基地檔案，為實行宅基地有償使用工作打下良好基礎。

三、合理確定農村宅基地有償使用的收費范圍、原則、標準。農村宅基地使用費標準，是干部群眾最敏感、最關心的問題，按照國發〔1990〕4號文件要求，收費應本著因地定價，限制多占，并照顧群眾的承受能力等原則確定。

（一）收費范圍

農村居民宅基用地（含鄉、鎮所在地的集體土地），均實行有償使用。

（二）收費原則

宅基地使用費以戶為單位，按實際使用的土地面積執行“定額均收，少占少收，超占加收”的原則。

（三）收費標準

按《吉林省土地管理條例》第五十二條規定，制定如下標準：

1、收費要依據現行的農業稅和旱田每平方米的產值及農民的經濟承受能力確定，標準內使用的宅基地，每年每平方米收費0.02－0.06元，逐年收取。由于農村各地經濟水平差距很大，要按照規定幅度，根據本地實際確定具體標準，不強求固定劃一。

2、超面積占用的土地，應勸其退出，退不出時按照超占加收的原則，加收費用。超面積50平方米以內的，每平方米加收50％，50平方米以上（不含50平方米）的加收費用限額不得高于正常占用的1.5倍。

過去超標準面積占用的宅基地原則上應退出，一時難以退出的應視為臨時用地，按規定收取費用。

3、以宅基作為經營性用地等級差收益較高的鄉鎮居民宅基地，可按用地效益適當提高收費標準，但最高不得超正常占用的二倍。

4、革命烈士家屬、革命殘廢軍人、鰥寡孤獨及由于受災等原因納費確有困難的，由納費人提出申請，經群眾評議，村民委員會審核，報所在鄉政府批準，可予以減、免。

5、新建房屋于次年開始計征。改造廢棄地做宅基地的，可根據投資情況免收宅基地使用費5－10年。

6、宅基地使用費具體標準的制定由各市、地、州土地管理部門提出意見，經同級物價、財政部門會同農業部門審核，報同級政府批準。收費以鄉為單位到縣物價局辦理收費許可證，并使用財政部門規定的票據，具體收費方式、時間由縣（市）自行確定。

四、加強對農村宅基地有償使用費的管理。宅基地使用費由鄉（鎮）實行專戶儲存，專款專用。主要用于村屯基礎設施、公益事業建設和土地開發整治，資金的使用由村提計劃，鄉土地管理所、財政所審核，鄉政府批準。鄉級土地管理部門可提3－4％的業務費，專項用于農村宅基地管理業務支出。由鄉級土地管理部門提報支出計劃，鄉財政所審核同意后方可動支。要嚴肅財經紀律，嚴格財務手續，堅持審計制度，認真把好財務審批關。任何單位（含鄉、鎮政府）和個人不準截留、平調或挪作他用。各級財政、審計、物價、土地部門要加強對農村宅基地有償使用費的監督檢查，對發生的違法違紀行為要從嚴查處。

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一、現狀與問題

經過二十余年土地管理法律法規的貫徹實施，農村宅基地管理基本走上了法制化、規范化的軌道，對于保障農民居住權利、加強耕地保護等方面發揮了重要作用。隨著經濟社會的不斷向前發展，農村宅基地本身性質以及面臨的環境發生了很大變化，農村宅基地管理也不斷顯現一些問題，有的問題還表現得比較突出。加快對宅基地管理的改革創新成為當前社會各界關注與熱議的重點，當前有些地區探索實施的一些改革模式也招致評論與爭議。歸納起來，當前宅基地管理存在的問題主要有：

1.建房布局散、亂，用地貪大求全。目前，農村建房缺乏統一規劃，盡管在推進新農村建設過程中有些地方制訂了村莊建設規劃，但規劃的控管作用并不明顯，加上農村村民居住歷史就較為分散，受各種因素影響，農民建房選址比較困難，現實當中往往出現公路修到哪、自己的責任田在哪，房屋就蓋到哪里的隨意現象，造成“滿眼新屋卻不見新村”。

2.違法占地現象多，查處屢陷困局。由于受各種觀念影響和條件限制以及現實需求與土地法規政策約束之間的矛盾，農民想建、能建的地方難批，能批的地方又建不了或不想建，只能鋌而走險；有的相互攀比，一戶多基，少批多占；有的私自轉讓宅基地和買賣房屋；還有的就是能批、能建的地方，農民不等批準“先斬后奏”。這些都導致農村違法建房案件易發多發。

3.流轉遭遇瓶頸，改革勢在必行。隨著近年來經濟社會的快速發展，農村人口逐步向城鎮集中，一些在農村擁有宅基地的人，希望能將因各種原因長期空置的房屋給予變現處置。另外在某些情況下，如城市郊區、城鄉結合部以及經濟較發達的農村，城鎮人口和貧困地區的農民希望跨地區、跨城鄉購買宅基地，這些年出現的“小產權”房就是鮮例。按照現行的土地管理法律法規，這些都是明令禁止的，但由于利益等方面的驅使，這些年農村宅基地私自轉讓和房屋買賣時有發生，自發形成農村宅基地非法流轉的隱形市場。加快集體土地管理改革創新，促進集體建設用地有序流轉已迫在眉睫。

二、原因剖析

困擾當前農村宅基地管理的原因是多方面的，既有法律政策方面的原因，也有機制體制方面的原因。

1.現行法規政策欠完善，操作性不強。至今，我國還沒有一部專門調整農村房屋和土地方面的法律法規，農村宅基地的管理只限于土地法律法規的個別條文和相關政策性文件，數量少，效力層次低。如對農民非法占用土地修建房屋必須予以拆除的規定，在字面上看是極為嚴肅的，但從多年的執法實踐來看，在以人為本的執法環境中，此規定執行難度很大，可操作性不強且難以執行到位，導致村民違法占地建房得不到有效制止。

2.規劃管理滯后，農村陋習影響深遠。長期以來，在規劃管理上普遍存在重城鎮輕農村的思想，對農村規劃投入很少，大多數鄉鎮村莊沒有規劃，導致農村住宅建設無章可循，雜亂無序。總體上來看，農村宅基地只在土地利用總體規劃上確定一個數字規劃，與實際差距較大，沒有落實到具體村莊和地塊的點面上，村莊規劃和控制性詳細規劃普遍缺乏。

3.執法過于疲軟，監管存在缺位越位。雖然近些年來，國家對土地管理的重視程度一度上升，監管政策也相繼出臺雪但在土地執法上，還一直處于“軟肋”狀態，主要表現在土地強制執行力弱。國土資源管理部門只能向違法主體下發《責令停止違法行為通知書》，作為一種約束性行政行為，法律法規未賦予土地執法監察人員一些必要的強制執行方面的權力。土地問責過松過軟。

三、工作建議

加強新形勢下的農村宅基地管理，必須對當前宅基地本身的性質、功能以及環境有一個正確的認識，從而把握好改革的方向。要從完善法律法規、機制體制人手，勇于創新，大膽探索新形勢下的宅基地管理方式。

1.健全宅基地管理法律法規。要借《土地管理法》修改之機，加快農村宅基地立法工作，國家可出臺《農村宅基地管理辦法》、《農村集體建設用地流轉管理辦法》等法律法規，同時要配套建立完善的違法處理、管理收費、失職問責等方面的政策文件，綜合運用法律、經濟、行政的措施，使農村宅基地的使用和管理全面納入法制化軌道。另外，對現有關于宅基地管理方面的法規政策要進行修改完善，特別要注重其可操作性，增強法規政策的執行力。

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1 農村宅基地現狀及存在問題

1.1 農村普遍存在一戶多宅現象

由于農村宅基地采用的是無償、無期限的使用制度,對宅基地的分配、使用缺乏統一、明確的政策、法規,很多農民建了新房也不愿意交出閑置下來的老宅基地,形成一戶多宅。

1.2 農村一戶多宅現象普遍存在后,處罰很難到位

亂占濫用土地建房的現象仍時有發生,宅基地管理難的問題日益突出,成為我市加強新農村建設的一個嚴重制約因素。

1.3 宅基地規劃不到位,村容村貌差

農村居民點布局分散紊亂,影響排水、通風、通行和采光,農居環境差,造成環境衛生惡化。

1.4 農村宅基地使用面積太大,“深宅大院”思想作祟太深

有的多達1.5畝以上,少的仍占0.5畝以上,超標十分嚴重。

2 形成農村宅基地管理混亂的原因

2.1 村莊規劃不合理

一是許多村在任干部頭腦缺乏“規劃”概念,長期不搞村內規劃。現在就是有了規劃,也是墻上“掛掛”,根本不會按規劃去執行。不少村莊規模逐漸向外擴展,在老村之外又建新宅,占地面積越來越大,老宅基地閑置越來越多。二是不少村雖然有了規劃但不夠科學。為了圖省事只注重規劃占新區建房而不考慮舊莊臺改造。有的經濟條件好的到縣城或集鎮購房后,仍把村里宅基地不退還集體;有的五保戶去世后宅基地集體沒有收回,隨由他人占去。這些宅基地不能因地設宅,好好的充分利用。加之有部分群眾不愿在老地方建房,年復一年,造成村內宅基地空的空、閑的閑且雜亂無章。

2.2 干部思想不重視

一是部分村干部法制觀念不強,越權指定宅基地,以個人感情影響標準,不按土地管理要求研究報批宅基地。二是有些村村干部原則性不強,老好人思想嚴重,怕得罪人。三是工作不規劃。對需調整宅基地的農戶,只有口頭協議,沒有簽訂文字協議。遇到建新不拆舊的“釘子戶”,沒有依據處理,沒有辦法解決,只能任其發展。

2.3 法律觀念淡薄

農村干部對《土地法》等法律、法規政策宣傳貫徹不到位,一些干部、群眾不懂得個人只享有宅基地使用權,而不享有所有權,片面認為土地是集體的,我建房就變成我的了。有的群眾觀念滯后,總認為老宅基地是祖上傳下來的,新房建起來了,老房也不愿意拆除。因為舊宅基地建房[:請記住我站域名/]大都不科學,因采光、通風、排水、出路等問題,鄰里之間經常發生矛盾,造成人際關系難以相處,有的村民就想在村外劃新宅基地建房。

3 如何做好當前農村宅基地管理工作

3.1 嚴格各項規劃實施

確保規劃“一盤棋”、審批“一枝筆”、實施“強有力”,使土地基本國策落到實處。農村宅基地治理是一項系統工程,涉及千家萬戶,為確保農村宅基地治理的有序性,必須嚴格實施土地利用總體規劃和集鎮、村莊建設用地規劃。農村村民建住宅,應當合理利用和集約利用土地,嚴格按著土地利用總體規劃、村莊和集鎮規劃使用土地,并不得超用地面積標準。村內有空閑地可以利用的,不得占用耕地建設住宅,不得超過土地利用總體規劃確定的村莊、集鎮建設用地規模;不得改變土地利用總體規劃確定的土地用途。

3.2 進一步完善農村宅基地審批治理

為協調宅基地審批環節涉及鄉鎮和部門關系,加強規劃審批環節的銜接,對農村宅基地審批實行會審制。符合建房條件或因實施村莊和集鎮改造確需搬遷的村民向鄉鎮人民政府提出建房申請后,由鄉鎮長或鄉鎮長委托的主管副鄉鎮長牽頭,組織土管所、建管所、鄉包村干部等有關人員對上報的審批戶進行會審。對每戶的會審從申請資格、家庭人口及原有宅基處數和面積、定點等情況以及是否存在糾紛和隱患情況進行會審,會審后村委會張榜公布。

3.3 依法處理違法占地案件

要依法打擊濫用亂占、違法建房及私批亂放、買賣或變相買賣宅基地等違法行為,切實遏制宅基治理混亂勢頭,規范農村用地秩序。要抓出幾起典型案件,嚴厲處理。加強對土地執法隊伍的建設,對正在實施的非法建筑責令停止違法行為,下達責令停工通知書;對下達停工通知書后又繼續施工的,要采取有效措施,確保違法建筑不再繼續施工,做到快速反應,確保發現違法占地建房后能夠及時制止違法行為,把有關法律法規落到實處。二打擊亂批亂放和非法買賣宅基地行為。對發現的基層干部亂批亂放或買賣宅基、變相買賣宅基,在耕地亂建住房的,國土部門要認真調查,查實證據,嚴厲處理,追究其相關責任,切實遏制亂批宅基和買賣宅基之風。

3.4 加強領導,推進農村宅基管理的法制化

鄉鎮及有關職能部門要站在保穩定、促發展的高度,高度重視農村宅基治理工作,切實加強對農村宅基治理工作的領導。一要嚴格農村宅基地的審批。鄉鎮國土、建設部門要嚴格落實農村宅基地審批會審制,要密切協作,積極配合,確保有資格建房農民能夠及時依法得到審批,嚴防不作為或亂批亂放等現象發生。二要切實提高基層干部的依法行政水平。國土部門要對基層站所人員加強

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關鍵詞:廊坊市:空心村;宅基地;治理

廊坊位于河北省中部,地處京津兩大城市之間,被譽為“京津走廊上的明珠”。廊坊歷屆市政府都把加快推進城鎮化和大力發展第三產業放在重要位置,隨著工業化進程的加快,本市城鎮化水平已步入河北省的前列,達到46%。伴隨著廊坊市城鎮化的推進和經濟的發展,許多農民的思想觀念也發生了很大的改變,農村有大量的青壯年都涌入城市打工或安家生活,因此,在廊坊的許多地方出現了“空心村”的現象。

“空心村”的出現是廊坊城鎮化和工業化的結果,但它也帶來很多弊端。一方面是會造成農村宅基地閑置,這些土地既不能復耕,也不能再批給其他人作為宅基地,造成了土地資源的極大浪費。而另一方面是隨著農村新增人口的出現,基層組織和土地管理部門又要在有限的耕地指標中被迫劃出一部分來解決缺房戶的建房問題,這又造成占用耕地的現象。本文將對“空心村”的問題進行探討,以期找到解決問題的方法。

一、“空心村”產生的原因

1.宅基地私有觀念濃厚。當前廊坊一部分農民通過經商、上學、當兵等方式實現了由“農民”到“市民”的轉換,在城市購買了商品房。盡管他們的工作、生活都是城市,但由于宅基地私有的觀念,他們不愿意上交宅基地,也就形成了宅基地的空置。而那些長期居住在農村的農民更是具有根深蒂固的宅基地私有的觀念,普遍認為老房子是祖業,新房再多再大也不能拆祖屋,所以千方百計批地建新房,而新屋建成后也不拆舊房。

2.存在占便宜的思想。多數農民認為隨著北京和天津這兩大城市房價的越來越高,廊坊地區的地皮價格也會“水漲船高”。而宅基地作為不動產財富,當然是越多越好。再加上很多地方對超占宅基地行為沒有依法及時予以制止或處罰,超占的宅基地可以無償使用,導致了搶占、擴占、圈占行為的不斷發生。在一些人看來,既然多占了土地既沒人管,又不花錢,那么不占白不占,白占誰不占,先下手先占。這樣一來,那些守法守規矩的,批多少只能占多少,不守法不守規矩的,便你占我也占,然后在新占的宅基地上建房,搬到新房子里住,老的宅基地也不退。這也是造成“空心村”的又一個很重要的原因。

3.缺乏土地法制意識。在當前的廊坊農村,相當一部分農民沒有土地法制觀念,認為自己已經繳納稅費,在自己的責任田蓋房子是自己的事,與別人不相干。正是在這種無法的意識之下,責任田或自留地就變成了宅基地,散居在村外的住宅隨處可見。而對于這種亂占耕地的現象,廊坊市卻沒有強有力的法律進行約束,加上土地執法深度和力度不夠,多數村民認為只要村委會和鄉親承認就可以了,有沒有正式的宅基地證無所謂,從而導致購置宅基地的失控。

4.缺乏市場價格調節機制。因為多種原因造成宅基地的實際價值沒有顯現出來,因此就出了一旦老宅破舊,基礎設施不完善,農戶就想方設法征購新宅。從而導致新購置宅基地價格不高,舊宅也不收回的局面,這就很難從價格上形成對新購置宅基地的抑制作用,購一退一的制度形同虛設。

二、對于“空心村“的治理對策

1.建立農村居民點全程動態管理制度。農民在宅基地上建房是一個動態的過程,并且這個過程會隨著時間的推移而不斷地發生變化,對此,就需要建立全程動態管理制度來進行管理和規范。對于不論是在新批宅基地上建房屋,還是在原宅基地上進行翻新房屋的,都要符合土地利用總體規劃和村莊建設規劃,嚴格執行“一公布、二到場、三監督”的管理制度。同時,還要對農村宅基地的使用情況進行定期或不定期地巡回檢查和監督,以使對于宅基地的管理能做到全程動態監管,及時發現問題及時解決。

2.完善措施,嚴格執法。不斷規范農村土地的用地行為,對已經存在的“違法超占宅基地”、“違法批地”等行為一定要從嚴處理,做到查事與查人相結合。為遏制農村宅基地占用耕地的情況,對于那些無視政策的超占戶,就需要利用法律和經濟兩種手段進行調節,必要時執行有償占用。

在一些出現了比較“嚴重”的“空心村”的村子,要對宅基地進行綜合整治。對于那些要求批新宅基地的村民,就不再批給其它的地,或是把村中心的宅基地批給另一些村民,以此來限制村莊規模外延伸展,督促開發利用空閑地,積極推進土地集約利用。

同時,要對農村進行統一的規劃,加強基礎設施的建設。由于目前的很多村落都是在以前小的、舊的村莊上發展起來的,受當時諸多因素如經濟、文化、思想等影響,供水、供電、道路等一些基礎設施都比較落后,已經不能滿足當前人們生活的需求,如現在很多人都希望把房子建在離公路、水源較近的地方。對此,當地的領導干部應把村莊里的基礎設施進行很好地規則和建設,以此來提高村中地的價值。這樣既會吸引一些村民愿意在村中心建房,也會減少宅基地的閑置,同時還能減少批新的宅基地時侵占耕地的現象。

3.加強宣傳教育。各級部門要采取多種形式大力宣傳《土地管理法》及《農村宅基地管理意見》,比如在電視、廣播、報紙、板報等媒體上進行宣傳,使土地國情、土地國策、土地縣情深入人心,做到家喻戶曉。實踐證明,哪個縣、鄉、村的土地管理干部嚴格履行管理職責,土地管理法律法規宣傳到位,土地管理制度落實到位,那里群眾的土地憂患意識、節約意識就強,相應地也會在村中形成自覺節約用地、依法管地用地的良好氛圍,“空心村”的問題就少,農民的土地矛盾糾紛、問題就少,農村社會秩序就安定。

此外,還更要加強對領導干部的教育,增強他們的節約土地、依法管地的法律意識,使他們能起到帶頭示范的作用。只有他們以身作則才能起到很好的說教作用,才能更好地按法律法規辦事。

4.實行宅基地有償使用。對于有些農戶超占的宅基地,按新增建設用地對待,由超占戶向所占地村集體或組繳納新增建設用地有償使用費,超占多少繳多少,使不守法的人為自己的行為付出代價。對超占部分能夠安排一處宅基地的就要規劃為宅基地,在沒有批準新的申請者使用之前,可以暫由超占戶有償使用。如果新的申請使用者獲得批準,超占戶必須無條件退出,不退出所占用土地的,必須依照土地管理法律法規予以解決,該拆的拆,該收回的收回。

作為一項系統工程的農村宅基地管理,是土地管理工作最前沿、最基礎性的工作,是廊坊市農村生產生活中最復雜、最棘手的問題,因為它直接關系到土地特別是耕地資源的保護與利用和農民的生產生活,直接關系到國計民生問題。所以對于農村宅基地的管理工作,各方都應該重視,以維護農村的社會穩定以及新農村建設的順利進行。

參考文獻:

[1] 劉倩等.治理“空心村”提高土地復耕率對策研究[J].農業科技管理,2007,(4):64.

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[ 關鍵詞 ] 農村宅基地 生態化 路徑 審批制度

一、農村宅基地管理制度生態化的重要意義

1.農村宅基地管理制度生態化是堅持可持續發展觀達到人與自然和諧的必然選擇

農村宅基地管理制度是土地行政管理部門對農村宅基地管理的重要途徑,在貫徹一戶一宅、嚴格宅基地申請條件、防止亂占耕地等法律規定和中央精神方面發揮著最為重要的作用,但現行的農村宅基地管理制度缺乏可持續發展的理念,對保護有限農村土地資源和維護生態環境方面不盡如人意。土地可持續利用要求土地資源配置在數量上具有均衡性,在質量上具有級差性,在時間上具有長期性,在空間上具有全局性,從而實現自然持續性、經濟持續性和社會持續性的統一。落實到農村宅基地管理制度就是要保障農民居住條件與保護有限土地資源并優先保護生態環境,以達到農村土地資源的全面協調可持續發展。農村宅基地管理制度,應當堅持可持續發展觀,保護有限的土地資源;落實科學發展觀,達到人與自然的和諧。農村宅基地管理制度生態化有利于節約有限的農村土地資源,有效防止農村土地資源的浪費。農村宅基地管理制度生態化是堅持可持續發展觀達到人與自然和諧的必然選擇。

2.農村宅基地管理制度生態化是完善農村宅基地管理制度的內在要求

現行農村宅基地管理制度價值取向錯位,它把公平作為其惟一的價值追求,保證農民的居住條件得到滿足并保障其公平,但是存在許多問題阻礙了生態文明社會的建設:首先,現行農村宅基地管理制度缺少對生態的關注并把其放在合適的位置;其次,現行的農村宅基地管理制度是以人類中心主義為其環境倫理觀,農村宅基地管理制度強調人類的主觀能動性,保障了農民的居住條件,但卻把人類與自然對立,對自然掠奪利用造成了大量土地資源的浪費不足取,農村宅基地管理制度應該從以人為本轉變到生態優先以人為本,從整體利益出發,考慮綜合效益。另外,農村宅基地管理制度環境保護功能的缺失,在保護有限農村土地資源過程中出現真空。農村宅基地管理制度生態化是完善農村宅基地管理制度的內在要求。

3.農村宅基地管理制度生態化是加快社會主義新農村建設迫切需要

村容整潔是中央提出的新農村建設“二十字”方針的重要內容,也是新農村建設的一項長期而艱巨的任務。當前農村普遍存在只見新房不見新村、破舊房屋閑置占地等問題,極大影響了村容村貌。建設社會主義新農村是統籌城鄉發展、推進城鄉一體化的重要舉措,必將進一步提高農民群眾的生活質量,推進城鄉居民的物質文明、精神文明建設一體化。從政策上機制上鼓勵農民建房集聚,加快新農村建設步伐,節約使用土地。樹立科學發展觀,堅持人與自然的和諧發展,重視經濟效益、社會效益和生態效益的可持續發展,不斷改善生態環境,美化生活環境,形成生產發展、生活富裕和生態良好的文明發展格局。農村宅基地管理制度的生態化是建設社會主義新農村、建設生態文明社會的重要組成部分,農村宅基地管理制度生態化具有重要的理論和實踐意義。農村宅基地管理制度生態化有利于推進城鎮化進程,農村宅基地管理制度生態化是加快社會主義新農村建設迫切需要。

二、農村宅基地管理制度生態化的基點與重心

1.農村宅基地管理制度生態化的基點

一是農村宅基地管理制度生態化以人與自然和諧為方向。農村宅基地管理制度生態化應當從現行立法與政策、農村宅基地審批制度以及執法入手,改變過去與建設生態文明社會、土地資源可持續發展不相符的作法與制度,合理規劃合理利用,節約有限的土地資源,不但要考慮保障農民的居住的福利性,更要考慮生態的安全和后代人的滿足其自身的發展需求,注重代內公平也要注重代際公平,以人與自然的和諧發展為方向。二是農村宅基地管理制度生態化以推進宅基地整理為主導。農村宅基地管理制度生態化問題要考慮歷史原因,不能搞一刀切,同時要考慮各地的實際情況,根據當地條件找一條適合生態文明的路,有條件的地方可以建設聯建公寓,中心鎮中心村建設,推進農村宅基地整理為主導,充分利用現有的空閑地,充分合理利用現有的農村土地資源。

2.農村宅基地管理制度生態化的重心

現行農村宅基地管理存在問題,主要是亂占和超占問題。村莊規劃與實際脫節,不具有可操作性,甚至有的村莊規劃還是上個世界九十年代的,農村宅基地管理制度生態化規劃先行。城鄉規劃法第二十二條:鄉、鎮人民政府組織編制鄉規劃、村莊規劃,報上一級人民政府審批。村莊規劃在報送審批前,應當經村民會議或者村民代表會議討論同意。第五十一條:縣級以上人民政府及其城鄉規劃主管部門應當加強對城鄉規劃編制、審批、實施、修改的監督檢查。農村宅基地管理制度生態化以合理規劃為重心,鄉鎮人民政府應該組織相關部門編制科學合理的符合生態文明的規劃,改變目前選址不當以及亂建住宅問題,做到村容整潔,達到人與自然和諧與可持續發展。

三、農村宅基地管理制度生態化發展方向

1.農村宅基地管理制度環境保護功能的重塑

農村宅基地管理制度應當樹立生態法的價值追求。在正義層面,要促進生態正義,在農村宅基地的選址,以及面積等方面要促進人與自然的和諧與可持續發展,既要考慮當代農民的居住的需求,還要考慮其后代也能享受的良好的居住條件和居住環境,保障代內公平、同時也做到代際公平。在秩序層面,規劃先行,以可持續發展觀來進行規劃設計,從長遠發展進行規劃,合理選址不亂占耕地,不重復建設,維持生態的安全與平衡;在效率層面,提高有限土地資源的利用率,鼓勵向高層方向發展,鼓勵中心村、中心鎮與聯建公寓的建設。社會利益觀的確立,以及義務觀念的轉變,環境保護不僅是政府的責任,也是社會的責任、公民的責任。

2.農村宅基地管理制度生態化的終極歸宿可持續發展觀的確立

環境倫理觀由人類中心主義到非人類中心主義發展再到可持續發展觀的確立,但人類中心主義和非人類中心主義都有其內在缺陷,可持續發展觀的確立為人與自然和諧相處找到一條可行的道路。農村宅基地管理制度應擯棄過去人類中心主義的理念,確立可持續發展的理念。可持續發展理念是農村宅基地管理制度生態化的終極歸宿。從傳統發展觀向可持續發展觀轉變,有利于生態文明社會的建設和人與自然的和諧發展。

四、農村宅基地管理制度生態化路徑選擇

1.重視科學合理的村鎮建設規劃的編制

地方政府根據《城鄉規劃法》及有關法律法規的規定制定好相應的村鎮建設規劃管理的辦法。對管理機構、人員和經費,鄉村規劃的編制,鄉村規劃的實施,鄉村建設的設計施工等都要進行詳細規定,做到有法可依。建設和規劃主管部門要加強鄉村建設規劃指導工作,對鄉、村兩級要明確目標任務,有明確的時限要求,按時完成鄉集鎮和村莊發展規劃編制評審工作,盡快改變目前農村建設規劃混亂的局面。要嚴格鄉村建設項目的設計要求和管理。對設計達不到要求不準報建和開工,同時要充分發揮建設和設計部門的技術優勢,保證鄉村建設的設計規范。科學合理的村鎮建設規劃的編制要立足長遠,分步實施,堅持集中統一、集約高效、適度超前的原則,充分利用原有宅基地、村內空閑地和廢棄地,嚴禁占用基本農田;根據城鄉一體化的戰略思想,結合人口、農民生活生產習慣和交通地理位置等因素,重新合理調整鄉村布局,重點建設中心村,逐步取消零星分散的農民居住點,使鄉村布局規劃與中心城市、中心鎮、建制鎮的規劃相銜接。同時在村鎮建設規劃上,堅持規劃選址與土地利用總體規劃相銜接。村鎮建設規劃必須經過合理論證符合長期規劃,應具有前瞻性和實際可操作性,避免應急短期規劃,必須以保護耕地,節約用地為前提,提高土地利用率。還要維護村鎮建設規劃的科學性和嚴肅性。規劃一旦經法定程序確定后,就要嚴格實施,任何單位和個人不得隨意更改,以確保規劃的科學性、嚴肅性和長期性。

2.加強農村宅基地置換、空心村改造和農村宅基地復墾工作

農村宅基地置換,實際上是指農民以“三地”(承包地、宅基地和自留地)使用權換取具有商品屬性的城鎮公寓和“鎮保”(指鎮社會保險),本質上屬于集體土地流轉及其農民居住方式變革。宅基地置換有助于節約土地,以緩解城市建設用地趨緊的矛盾,提高土地使用效率,實現資源的最大經濟效益、社會效益和環境效益,在符合村莊建設詳細規劃的前提下,應對那些位置分散的閑置地和低利用價值地,進行土地置換、盤活農村存量建設用地,開展農村建設用地整理與新增建設用地掛鉤,充分利用原有空閑宅基地,做好空心村改造的工作,將舊宅基地及閑置的房屋等拆除,重新整理成耕地,確保耕地占補平衡,對不在村莊規劃內的騰出的宅基地安排做其他建設用地。宅基地置換、空心村改造、宅基地復墾既促進農村居民點合理布局,又可增加建設用地指標。農村建設用地整理出的耕地總量減去新建農民小區占用的耕地后,節余的耕地指標可用于城鎮其他重點建設項目。盡快出臺農村建設用地拆遷安置補償和集體用地置換等辦法,對拆舊建新的農村群眾給予合理的經濟補償;對已在城鎮購置商品房或愿意進入城鎮規劃區定居并自愿退出舊宅基地的農村群眾,按其退出合法宅基地面積一次性給予貨幣獎勵或定期給予養老生活補助,確保廢棄宅基地得到有效復墾。

3.加快中心村、中心鎮的建設

根據村莊、集鎮建設規劃,引導農民住房向村鎮規劃點集中。堅持拆舊建新,對有大量零星空閑地、自然條件惡劣或地質災害嚴重的老村莊適時的進行改造,集中選址建設新村,逐步推進農民聚居化,對于比較分散的村莊有條件的地方進行合并建設中心村、中心鎮。對于靠近市區的地方或者經濟條件較好的地方可以實施公寓化建設,可以節約更多的土地資源。嚴格控制宅基地規模,分批分次治理宅基地混亂現狀,從實際出發,結合村民經濟承受能力,確保有利生產方便生活,可以適當鼓勵村民向上層空間擴展住房,充分利用閑置宅基地。提高中心村規劃的科學性。中心村規劃要布局合理,中心村內部的住宅、基礎設施、公共服務設施的擺布,要體現出對人的尊重和關心,即以人為本關注生態的思想。

4.建立農村宅基地有償使用和有限制的轉讓制度

實行農村宅基地使用權有限制的流轉制度,在集體建設用地流轉試點的基礎上,應積極推廣更為完善的農村宅基地有償使用和有限制的轉讓制度。即農村宅基地資源的配置應以市場化為取向,逐步實施有償使用制度。可以允許城鎮居民購買農村房屋,但同時設定一定限制,對農村宅基地的權利進行部分限制,有限制的流轉有利于空心村的整治,盤活有限的土地資源。在建立農村宅基地“復合型所有制”的基礎上,啟動和推進宅基地市場化改革,可以分類進行。在發達地區和大城市城郊地區,可以考慮直接建立區域性宅基地交易市場。對欠發達地區和城市遠郊地區,可以由政府出面組織,對農民宅基地及住房進行整體規劃和集中改造。做好農村宅基地流轉的前期工作,明確土地所有者的權利和義務。在法律上應規定擁有農村宅基地所有權的農民集體行使該所有權的具體方式和程序,明確該所有權的具體內容,特別是土地收益權和土地處置權的權益范圍。進一步明確農村宅基地使用權人的權利和義務。制定切實可行的土地利用總體規劃和城鄉建設規劃。建立健全土地利用總體規劃、城鄉建設規劃、宅基地和房產權屬等公共信息便民查詢制度。規范農村宅基地的管理工作,加快發證步伐,并對歷史遺留問題分階段按不同方式處理。

5.加強農村宅基地管理執法的生態化

在執法理念上不僅要注重保障分配的公平,更要注重生態環境的保護和農村土地資源的可持續發展;在執法機構上,在各級政府中要設立的地位、人員編制、職權職責,以及執法的權威和獨立性諸方面與其環境、生態保護職能要求相適應的執法機構;理順監督管理主體,分清責任,避免無人監管。城鄉規劃部門、國土資源部門和鄉鎮政府應該對違法亂占行為都有執法權,不論是選址問題還是少批多占,以及違法亂占問題,只要是違反審批制度的都要進行處罰,建立統一協調管理部門,以免部門之間出現推責現象。在執法行為上,不僅要注重處罰違法行為更要注重治理違法行為對環境和生態的破壞。實行全程跟蹤監管制度 ,嚴格宅基地監管執法。嚴格落實“一戶一宅”政策,農村居民新建、改建、擴建、翻建住宅,嚴格執行省市規定面積標準,嚴禁批少用多。新建住宅用地超過批準面積的,按非法占地論處。對《土地管理法》實施以來農村宅基地建設和管理情況進行全面清查和集中整治。主要包括:建新不拆舊、一戶多宅情況;村集體、村干部違反宅基地審批程序和申報條件,以買賣形式越權批放宅基地情況;村民在承包耕地上建房情況。

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關鍵詞：農村宅基地；農民；用益物權；退出

中圖分類號：F301.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）11-0169-04

1968年，美國學者哈定發表了著名的《公地的悲劇》一文，指出因人類過度使用空氣、水、海洋水產等看似免費的資源，終將付出巨大的代價。“公地”制度是英國中古時期的一種土地制度：封建主在自己的領地中劃出尚未耕種的土地作為牧場，提供給當地牧民無償放牧。由于放牧是無償的，每一個牧民都希望盡可能多地增加自己牛羊的數量。隨著牛羊數量無節制地增加，牧場最終會因為過度放牧而成了不毛之地。其實農村宅基地就是一種“公地”，村民可以無償取得、無成本留置、無流動占有、無期限使用。在這種制度下，就不可避免會產生浪費農村宅基地等低效利用行為。

一、農村宅基地使用現狀

農村宅基地，一般是指農民的住房、輔助用房（如廚房、廁所、畜禽舍以及庭院）用地。宅基地使用權是指經依法審批，由農村集體經濟組織分配給其成員用于建筑住宅及其他有關附屬物的、無使用期限的集體土地建設用地使用權。①目前在我國1 653萬hm2村莊建設用地中，住宅用地約為1 333萬hm2，占80%以上。“空心村”老宅基地閑置面積約占10%—15%。另外，全國大約有1 200萬份房產和宅基地處于可轉讓但是不能轉讓的閑置狀態。②

（一）空心村

由于城鎮化進程的不斷加快，村莊建設規劃滯后，宅基地管理薄弱等原因，農村新建住宅大部分集中在村莊，而村莊內部卻存在大量的空閑宅基地和閑置土地，形成了內空外延的用地狀況，即所謂的“空心村”。這種現象比較普遍。如河南多個縣都存在大量的空心村。由于農戶新建住宅像“攤煎餅”一樣不斷外擴，某些縣（正陽）戶均宅基地達到0.2hm2，是國家宅基地劃撥標準的10倍，浪費耕地1.3萬hm2。

（二）一戶多宅、面積超標

《中華人民共和國土地管理法》規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。如河南省農村村民宅基地標準：城鎮郊區和人均耕地667平方米以下的平原地區，每戶用地不得超過134平方米；入均耕地667平方米以上的平原地區，每戶用地不得超過167平方米；山區、丘陵區每戶用地不得超過200平方米，占用耕地的適用前面兩項的規定。

但是，由于缺乏有效的法律約束，加上住宅不能自由流轉等因素，目前農村一戶多宅的現象比較普遍。例如，有些農戶搬遷到新宅后，舊宅基地依然用作堆放柴草雜物、圈養牲畜，或者廢棄不用；有的村民本來有宅基地，由于繼承房屋就同時擁有二套或二套以上宅基地；有的農村村民已經遷入城鎮定居，但在農村的宅基地仍然空置等等。在宅基地面積方面，隨著農村經濟條件的改善，村民建房也追求大面積，個別農戶宅基地占地面積達到500平米以上。

（三）違法違規現象突出

在農村，由于監管不力，違法用地現象比較普遍。許多一戶多宅者屬于未經批準非法占有土地，隨意擴建住宅。個別領導干部“把持”宅基地的審批權，批宅基地，批村內空閑地，甚至耕地，一占就是幾畝，甚至十幾畝，無計劃、無規劃、無用地審批手續。宅基地確權登記和日常監管等基礎工作薄弱，一些地方農村宅基地確權登記發證并不到位。農村土地違法案件分散，呈現出點多、面廣、量大、打擊難的特點，農村地區已經成為土地違法的重災區。

（四）地下交易盛行

農村宅基地流轉已經是一個在實踐中不斷發生和發展的客觀事實。尤其是城鄉結合部等快速城市化的地區，農村宅基地使用權和住房的出租、轉讓和抵押更是十分活躍。但由于法律的限制，這種行為不能得到法律的認可和保護，這些交易只能通過地下交易，“暗箱操作”，不僅嚴重影響了交易的安全，引發了許多糾紛，而且也在某種程度上干擾了市場秩序，其潛在的隱患不容忽視。

二、農村宅基地無序使用的原因

（一）法律法規建設落后

目前我國還沒有一部專門關于農村住房用地的法律法規，與農村宅基地有關的立法散見于各法律法規中。

1986年頒布的、2004年修改的《土地管理法》第62條規定，“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。……農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”第63條規定，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”這表明，農村宅基地使用權可隨房屋出賣或出租，允許其在本集體經濟組織內部流轉，但是一旦流轉，就不能再申請宅基地。

1995年《擔保法》第37條第2項規定，“下列財產不得抵押：耕地、宅基地、自留山等集體所有的土地使用權；但該法第35條第5項，第36條第3款規定的除外。”公民不得以宅基地設定抵押權，以宅基地設定抵押權的，設定的抵押權無效。

1999年國務院辦公廳的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》第2條第2款規定，“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地證和房產證。”

2004年國務院的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》第2條第2款規定，“改革和完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。”二者均強調不允許農民向城鎮居民流轉出售自己的住宅，城鎮居民也不能購買宅基地使用權，法律對宅基地使用權流轉的限制更加嚴格。

2007年《物權法》設專章將農村宅基地使用權作為用益物權加以調整，但是對其流轉并沒有明確予以規定。只是在第153條規定，“宅基地使用權的取得，行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家的有關規定。”可見，《物權法》對這一問題采取的態度是回避，沒有突破原來的法律限制。

后來，為了遏制小產權房買賣，2007年12月國務院辦公廳《關于嚴格執行農村集體建設用地法律和政策的通知》中強調，“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或小產權房。”“單位和個人不得非法租用、占用農民集體所有的土地搞房地產開發。農村住宅的買賣只能在同一集體經濟組織成員內進行，宅基地購買人必須為本集體經濟組織成員，不能跨行政村流轉，不能向本集體經濟組織以外成員轉讓，禁止向城市居民流轉。”2008年1月15日國土資源部《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》又再次重提“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住房或小產權房”。

從我國宅基地使用權流轉法律制度演變過程可以看出，宅基地使用權流轉立法相對混亂，不過從中可以看出法律對宅基地使用權的流轉經歷了一個從限制流轉再到更加嚴格限制流轉的過程，這形成了我國宅基地使用權流轉法律制度的基本框架。

（二）村民守法意識低下

受傳統觀念的影響，村民普遍認為宅基地是祖傳的，使用與不使用由自己說了算；還有經濟落后的因素，也有家庭觀念抬頭的因素。從現實角度分析，有法律法規宣傳不到位的因素，有經濟條件改善后依仗權勢擺闊的因素，有的根源于攀比風影響，而在城鄉結合部及城中村，在農村住宅出租可獲得永久性基本經濟收入的情況下，村民更是寸土如金般守護者自家的農宅。

（三）政府監管無力

首先是宅基地的規劃和審批制度存在缺陷。許多地方重經濟建設，忽視村鎮規劃建設，使村鎮規劃制定遲緩。由于沒有堅持全面規劃、合理布局、節約用地、因地制宜、量力而行、逐步建設的原則，造成目前農村居民點布局分散、村莊向外無序擴展、村內宅基地雜亂無章、亂搭亂建等混亂的局面。

其次是日常監管的缺失。農村宅基地管理面廣量大，情況復雜，對農村宅基地的監督成本主要落在國土部門身上。但是，基層國土部門力量比較薄弱，難以形成有效監管，再加上處理違法手段也較為單一，依罰代拆、一罰了之的現象比較普遍，村民之間的監督效能很低，有時互相包庇。村集體組織沒有強硬的執法能力，有些村干部為了自己的政績或人氣，對違法事件視而不見聽而不聞，客觀上縱容了這些違法行為。

（四）農村宅基地退出機制的缺失

首先是宅基地收回制度不健全，雖然現行《土地管理法》第65條確立了宅基地的收回制度，并原則性規定了宅基地使用權收回的幾種情形，但對宅基地收回涉及的具體政策界限、收回程序卻并沒有做出相應規定，更沒有明確宅基地收回時的補償標準等相關問題，致使其在現實生活中無法得到執行。其次是宅基地無償取得、無限期使用、限制流轉性和留置的無成本性，使得村民更傾向于盡可能多地占有宅基地，而非集約高效利用土地。最后是宅基地置換、復墾、整理政策配套不健全，難以構筑宅基地退出的有效運作平臺。

通過對上述農村宅基地無序使用的諸多原因進行分析可以發現，法律法規建設不適應社會現實需求是導致諸多問題的首要原因，而村民守法意識低下和政府監管乏力則加劇農村宅基地非法使用的泛濫，農村宅基地有償退出機制的缺失又使得這些矛盾和非法用地的狀況無法找到疏導的出口。因此，建立激勵機制和約束機制為核心的宅基地退出機制，是解決中國當前農村宅基地利用存在的問題的有效途徑，也是改革和完善農村宅基地使用管理制度的核心內容之一。

三、建立農村宅基地有償退出機制的法律困局

（一）退出制度不完善

《土地管理法》第65條規定，“有下列情形之一的，農村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權：（一）為鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，需要使用土地的。（二）不按照批準的用途使用土地的；（三）因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）項規定收回農民集體所有的土地的，對土地使用權人應當給予適當補償。”本條雖然確立了宅基地的收回制度，并原則性規定了宅基地使用權收回的幾種情形，但過于粗糙，缺乏可操作性。對宅基地收回涉及的具體政策界限、收回程序卻并沒有做出相應規定，更沒有明確宅基地收回時的補償標準等相關問題，致使實際管理中真正收回的宅基地寥寥無幾。現行宅基地收回制度基本失效，并使得農村宅基地的使用長期處于增量供應狀態，存量盤活利用幾乎為零。

《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發[2010]47號）規定，“有條件的地區，通過農村土地整治示范建設，與散亂、廢棄、閑置、低效利用的農村建設用地整治相結合，實施田水路林綜合整治，……整治騰出的農村建設用地，首先要復墾為耕地，在優先滿足農村各種發展建設用地后，經批準將節約的指標少量調劑給城鎮使用的，……區分城鎮規劃區內、城鄉結合部、空心村和閑置宅基地等不同情況，因地制宜，量力而行，循序漸進。”此通知也較為原則，操作性不強。

《物權法》第162條規定，“宅基地使用權人經本集體同意，可以將建造的房屋轉讓給本集體內符合宅基地使用權分配條件的農戶；住宅轉讓時，宅基地使用權一并轉讓。” 此條允許農村宅基地在農村集體經濟組織內部成員之間流轉。而實際上，這種流轉較少，原因在于農村宅基地只能流轉給本村有資格取得宅基地的人，但是既然有資格取得宅基地，就可以向村集體組織申請新的宅基地，無須取得他人的宅基地了。

（二）宅基地使用權不完整

根據前述關于農村宅基地的立法現狀來看，與較為完備的城市房地產法律體系相比，現階段調整農村宅基地使用權的法律法規數量少，效力層次較低。《民法通則》和《土地管理法》的調整力度明顯不夠。雖然《物權法》把宅基地使用權界定為用益物權，并作為獨立的一章加以規定，但是關于宅基地流轉的問題，在第153條規定，“宅基地使用權的取得，行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家的有關規定”，僅僅是對過去法律規定的延續。這使得宅基地使用權沒有體現出效益優先的價值取向，只是將嚴格限制農村宅基地流轉的立法精神進行到底。再者，法律并沒有規定農村宅基地使用權的期限，作為一個理性人，村民更傾向于占用更多的宅基地。這既不利于對土地資源的保護，更造成農戶退出宅基地的動力完全喪失。

從實踐中來講，這樣的立法模式實際上并不利于對農民利益的保護。首先是由于農村宅基地的商品屬性和財產屬性沒有被法律確認，物權屬性并沒有真正得到體現。農民在宅基地上的自建房屋的經濟價值并不能變現，不利于農民財產利益的實現；其次，由于法律禁止農村宅基地的外部流轉，如果有此種需求的話，只能通過暗箱操作地下交易的方式來實現，但這種地下交易的風險較大，萬一產生糾紛，農民的利益難以得到保障；最后，此種限制牢牢把農民束縛在土地上，不利于城鄉生產要素的互通，更不利于農村城鎮化建設的加快。

（三）配套政策不完備

宅基地有償退出機制的實施過程中還涉及跨村安置、退出宅基地補償標準、騰退后節余宅基地的收益權的分配、承包地調整、整理收益分配等諸多問題，在城鎮社區安置還涉及戶籍制度、城鄉社會保障差異、就業等問題，都需要必要的配套政策及制度支持，目前，這方面的配套措施并不完備。但一些地方已經開始進行有益的嘗試。如河南省在2011年1月的《關于促進農民進城落戶的指導意見》規定，“在全省范圍內逐步取消農業、非農業二元制戶籍管理制度，實行城鄉統一的戶口登記制度，探索建立居住證制度，依托居住證統籌流動人口在現住地的登記管理、社會保障和公共服務。”

四、立法完善的建議

（一）加強退出制度的操作性

針對《土地管理法》第65條規定過于原則的問題，在建立農村宅基地有償退出機制的問題上，首先必須要明確應當退出和可以退出農村宅基地的具體情形，如違法占用宅基地的或者面積超標的都屬于應當退出宅基地的情形；其次應當明確宅基地有償退出的程序，明確規定可以提出宅基地退出的主體，審批機關以及宅基地收回應當履行的手續。屬于應當給予補償的，補償必須到位；而違法用地等情形導致的農村宅基地的退出，不能給予補償。在補償的問題上，應當根據經濟發展水平制定國家、村集體組織和農戶三方認可的補償標準和補償方式。合理的農村宅基地退出補償標準應當給予新占耕地建造宅基地的取得成本，要體現技能調動農民退出宅基地的積極性，維護農民利益，又能節約集約利用土地，促進和規范農村宅基地退出機制的建立。

（二）賦予農村宅基地完整的物權

確定和完善農村宅基地產權對于保證農民宅基地用益物權得以實現具有重要的作用。應該盡快結束現行法律限定的農民宅基地的半商品化狀態，正視住宅商品化是城市化進程中農民財產權利不可分割的重要組成部分，賦予農民宅基地及其房屋所有人以完整的物權。建議規定“農民宅基地及其房屋所有權人依照法律規定享有占有、使用收益和處分的權利”，并發放統一的、具有法律效力的宅基地證書，以便保障農民的合法權益。允許農村集體經濟組織通過宅基地的商品化進行舊村改造試點，明確節約出來的宅基地仍屬于農民集體所有。在符合規劃和用途管制的前提下，農民集體可以將節約出來的宅基地以節約、廠房出租、土地出租等方式集約利用。宅基地上產生的租金等收入主要歸農民集體所有，允許以宅基地進行抵押，使得農民宅基地權益的實現更具有可操作性。為防止不法分子從宅基地使用權流轉中獲取不當利益，應當對其進行必要的限制。農民轉讓了宅基地使用權的，不能再取得新的宅基地。

在農村宅基地使用權行使的期限問題上，因為宅基地使用權本就是用益物權，宅基地使用權受存續期限的限制，并不違反其居住保障性。宅基地使用權的保障屬性只應針對受保障的農民。一個人的生命總是有限的，應當保障的生存居住權當然也是有限的。考慮到將來與城市房地產管理體制的銜接和一致，建議將農村宅基地的使用權也規定為70年。

（三）完善相關配套措施

首先是完善農村宅基地的科學規劃和審批制度。在社會主義新農村建設過程中，結合新一輪土地利用總體規劃修編工作，制定村莊規劃，科學合理編制農村宅基地使用規劃。鑒于我國農村發展不平衡，宅基地的發展趨向在城鎮化地區、鄉村化地區和生態涵養地區各有不同，在產業結構、人口構成、居住方式等方面存在明顯差別，因而在宅基地的利用上需要區別對待。要建立健全宅基地審批制度，嚴格執行申請條件、審批程序、審批結果公示制度。審批前，對村組的舊宅基地、空閑地進行摸底登記，建立地籍圖件，并進行標注；審批中，對照圖件先使用村內舊宅基地和空閑地；審批后，通過簽訂合同，發放集體土地使用證等措施，約束村民占新不騰舊的行為，及時交出舊宅基地。在依法登記的基礎上，加強信息化管理。

（四）加強法律法規的宣傳力度

最后，要有針對性地加大與農村宅基地使用相關的土地法律法規政策的宣傳力度，爭取社會各界的理解和廣大農民的支持。在全社會形成憑證管地、依法用地的氛圍。宣傳工作要采取群眾喜聞樂見的形式，增強宣傳的吸引力、感染力和滲透力。同時也要加大反面警示教育的力度，加大對違法違規建設宅基地、私自倒賣宅基地行為的處罰力度，適時將一些典型的違法行為和案件曝光，從而起到一定的威懾作用。

結語

法律真正的根源和活力，不在法律條文，而在社會生活實際。正如埃利希很早以前就說過，“法律發展的中心不在立法，不在法學，也不在司法判斷，而在社會本身。”“如果我國法律還一味禁止宅基地使用權轉讓，或者嚴格限制只能轉讓給本集體經濟組織成員，必然會使這方面的法律規定形同虛設，法律與現實社會脫節。”農民不是不愿退出閑置的宅基地，只是按照目前的法規，農民的財產權得不到保護和補償。農民作為理性人，為追求個人利益最大化，是不會主動放棄宅基地申請或退出已有的宅基地的。通過對村莊的合理規劃和基礎設施建設，營造一個宜居舒適的環境，可以提高農民退出宅基地的意愿值；通過宅基地流轉、抵押和宅基地的有償退出，實現農民宅基地財產權是提高農民退出宅基地意愿值的關鍵；確定地方政府服務的角色，完善集體建設用地補償和收益分配是提高農民退出宅基地意愿值的保障。只有建立有序合理的農村宅基地使用權流轉制度和宅基地有償退出機制，農村宅基地使用權作為生產要素在市場中流動起來，才能充分發揮其價值。

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Discussion about the legislation of the compensation exit mechanism of the countryside homestead

HE Zu-pu

（Huanghe Science and Technology College，Zhengzhou 50063，China）

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摘要：隨著農村城鎮化建設進程的不斷加快，空心村已經成為社會主義新農村建設的一大阻礙。城市化進程一方面為空心村的改造創造了良好的政治經濟環境，另一方面對人們思想、行為方式造成了巨大沖擊，使得改造過程錯綜復雜。從空心村形成過程出發，探析空心村形成原因，并針對空心村改造過程中存在的問題提出解決措施。

關鍵詞：城市化 空心村 成因 對策

中圖分類號：F310.22 文獻標志碼：A文章編號：1673－291X（2011）26－0024－02

農村城鎮化建設是縮小城鄉之間的差距，解決我國“三農”問題和實現農村現代化的有效途徑之一，而空心村的出現延緩了這一進程。空心村是指由于農村居民點用地不合理，新建住宅過分集中在村莊，村莊內存在大量空閑的宅基地和閑置的老房子，從而形成了用地狀況“內空外延”的村莊布局。空心村的存在惡化了農民的生活環境，并成為各種矛盾糾紛的誘因，為社會不穩定因素的滋生提供了土壤，影響了農村的可持續發展。

一、城鎮化過程中空心村問題形成過程分析

據相關資料顯示，我國空心村的形成從20世紀80年代中期開始凸現，但尚不明顯。90年代中期，隨著改革開放的不斷深入，整個中國社會逐漸由計劃經濟向市場經濟轉型，城鄉二元結構被逐步打破，人們在城鄉之間頻繁流動，空心村的數量逐步增加，范圍逐步擴大。90年代后期我國處于從傳統社會向現代社會轉型的加速時期，農村的空心村問題日漸突出，逐步成為制約農村經濟發展的一大阻礙。

20世紀80年代中期，空心村尚未大規模形成。由于缺少科學的規劃，大多數村房屋建設基本沒有經過正規設計和科學選址，主要依農民自身意愿而建，但其設計受農村習俗、風土人情等潛在規則影響。房屋建設一般就地取址，房屋類型繁多，建房分散，質量不一。部分房屋由于年代久遠，建筑材料性能惡化，很多屋主進城定居，老房屋因無人管理而廢棄于村中。這是空心村形成的重要原因之一。

90年代中期，社會經濟不斷發展，更多思想較為開放的農民進城加入了城市工業化的大軍。在參與城市經濟建設的過程中，農民不但積累了一定的財富，而且生活方式逐漸與城市居民接軌，部分返鄉“富農”為追求生活質量開始仿城市建筑建造新居所。就農村習俗而言，建房屬于農民自身的事情，因此，建房無統一規劃、亂挖亂建現象嚴重。新建房屋建設脫離原有的一層結構向多層結構發展，農村“低房屋”與“高房屋”開始并存，原有整齊的村容村貌被破壞，村中貧富差距也隨之拉大。

90年代后期，我國從傳統社會向現代社會轉型加快，農民財富在急速增加的同時思想觀念也發生了巨大變化。在村中無序建房狀況無法遏制的情況下，部分農民外遷將住房建在村子，老宅基地閑置原地，呈現出分散零亂、一戶多宅的村莊面貌。住宅布置的不合理，一方面不利于村容村貌的建設，另一方面也造成了村內排水不暢、地表積水、環境惡化等嚴重問題。農村城鎮化的建設與空心村的矛盾日益突出，空心村的改造已刻不容緩。

二、城鎮化過程中空心村形成原因分析

（一）城鎮化過程中村莊缺乏科學規劃

地方政府重城輕鎮、重鎮輕村的現象比較普遍。因此，城鎮化建設過程中城市通常有相對完整、具體的規劃指導，而多數農村尚未被納入城市總體規劃之內。部分村莊雖制定了自己的規劃但受集體土地流轉制度、資金、規劃人員水平等因素影響，村莊建設計劃缺乏可操作性。部分地方官員為追求政績和短期經濟效益，盲目加快推進城市化進程，避開關系復雜的農村人口與宅基地問題，亂批宅地，批少建多，亂占耕地。圈地建房使得村莊布局雜亂無章，村莊規模向外擴張，而村中心廢棄待建的狀況更是司空見慣。

（二）城鎮化過程對村民思想的沖擊

我國農村教育相對落后，村民思想水平相對偏低。在長期形成的小農經濟生產生活方式的影響下，部分農民過分關注眼前的個人利益，集體意識不強。加之城市化進程的加速和市場經濟的繁榮，更為崇尚個人價值的理念提供了生存的土壤。思想素質的低下直接影響了村莊的整體建設規劃。在建房方面，農村存在 “逐水而居”、“沿路而建”的觀念，出于個人利益的考慮隨意建房也就成了常態。此類房屋建造者多為新生代農民。拆房方面存在“老房是祖傳遺產不能隨便拆”的守舊思想，阻礙拆遷，不服管理，增加了村莊改造難度。這類房屋的所有者多位村中年長者。總之，近些年拆遷問題的敏感性使得政府左右為難。

（三）城鎮化過程中管理制度缺陷問題

就現有體制而言，村鎮建設實行的是以鄉（鎮）為輔，縣（市）為主的管理體制，對于村莊投入力量過小。村民委員會本是基層群眾性自治組織，但現實操作上卻受鄉鎮政權支配，這削弱了村委會自主建設意識。村民委員會與相關組織的關系規定不明確，也使得村民委員會的執行力受限。管理制度上的模糊性成為空心村改造的灰色地帶。城鎮化建設是社會財富積聚與繁衍的過程，這讓和權錢交易成為可能。在征地拆遷中出現如村級財務的暗箱操作、補償標準不一等問題，這些矛盾經過長期積累極易誘發村民與村民之間和村民與村集體之間的糾紛。

（四）城鎮化過程中農村宅基地流轉體制問題

農村土地由于其所有權主體的特殊性，其土地市場并不是完全開放的市場，尤其是作為建設用的土地在使用權主體及內容上受到嚴格的限制。從理論上講，我國現行法律禁止農村宅基地使用權的流轉，但在農村實踐中存在多種形式的流轉方式，包括出讓、租賃、抵押、置換、繼承、征收等。我國《土地管理法》第六十五條規定：“有下列情形之一的，農村集體經濟組織報原批準用地的人民政府批準可以收回土地使用權：為鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，需要使用土地的，對土地使用人，應當給予適當補償。”這些法律規定對集體經濟組織依法、有償收回空心村閑置宅基地提供了流轉的法律依據，村集體經濟組織可以對空心村中閑置宅基地在依法付給原土地使用人適當補償后，實現宅基地的收回。這一法律使用的前提條件是為鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，但為解決個人經濟問題而流轉宅基地使用權尚不在法律規定范圍之內。顯然，現行法律無法滿足農村發展需要。

（五）城鎮化過程中農村人口流動問題

隨著改革開放的不斷深入，農村大量剩余勞動力大量、頻繁流入城市，這種現象將會在很長一段時期內存在。大量青壯年涌入城市，造成了村級組織干部隊伍年齡偏大、文化偏低、結構失衡的現象，這不利于空心村改革措施的執行。另一方面，農村流動人口在創造巨大社會財富的同時，也使自身迅速脫貧致富，富裕農民長期生活工作在城市，無法及時了解空心村改造政策，其改造積極性自然不高。另外，青壯年處事方式及價值觀念的轉變讓原本復雜的改造更為復雜。

三、城鎮化過程中空心村改造措施分析

空心村的形成是各種政治經濟文化因素共同作用的結果，其改造措施應該因地制宜。但在空心村治理過程中，涉及最主要的兩個問題是資金問題和宅基地流轉問題。

（一）資金措施

改造資金的充足與否直接關系到治理的進程與質量。因此，如何拓寬籌集改造資金的渠道，增加改造資金，成為加快空心村治理的重要問題。在空心村改造的資金支持方面存在諸多問題：（1）資金投入不足，制約了空心村的改造進程。（2）資金籌集渠道單一，金融巨頭支持乏力。（3）金融信貸服務層次較低，民間資本利用效率不高。（4）農村投資環境欠佳，招商引資力度不夠。針對以上出現的問題，建議從以下四個方面解決空心村改造的資金問題。

1.爭取財政支持，整合支農資金。縣域投資比例失衡，基層地方政府財力有限，農民收入偏低，導致空心村改造進度的一再延緩。為此，應按照“資金來源不變，爭取力度增加”的原則積極向縣，省乃至國家財政申請空心村改造資金，并可將空心村改造與土地整理、土地復墾計劃結合起來，爭取更多的農用資金。

2.放寬金融信貸，拓寬信貸渠道。現有涉農金融機構主要為農村合作銀行和農村信用社，其改造信貸缺乏實力強勁的金融巨頭作支撐，加上現有貸款業務尚處于初級階段，導致“空心村”改造信貸資金投放嚴重不足。對空心村改造的信貸條件應進一步放寬，充分利用農村土地產權配置與流轉政策為信貸提供擔保，擴大資金籌集渠道。同時，縣政府可鼓勵農民通過林權貸款等形式籌集資金。

3.引入市場機制，利用民間資本。村集體可以統一整理村中閑置的宅基地，實現宅基地的價值。在不違背與農村宅基地相關法律的前提條件下，引入市場競爭機制，利用公司對農村資源進行開發。例如，“股份制”改造空心村，即房地產開發商以其資本建房，而村民以宅基地使用權入股，共同享受改造成果。另一方面，有條件的村莊也可實行以土地承包經營權入股改造空心村。

4.強化招商引資，開發特色資源。政府可將空心村改造過程中的拆遷和建設工程以工程項目的方式進行招標或者通過政府的書面政策支持使之上升為帶有公益性質的風險投資項目。同時，可以出臺政策扶助短、平、快的相關產業，如旅游業、服務業等第三產業，活躍農村經濟，加快招商引資，吸引遠近開發商前往投資，使整體經濟環境活起來，打通資金瓶頸，贏得經濟、社會的雙重效益。

（二）宅基地措施

從某種意義上講，制度是為經濟發展服務的，但目前現有的土地流轉制度已成為阻礙農村發展的絆腳石。農村宅基地流轉不流暢的原因主要以下幾個方面：（1）土地法規制度的限制。《物權法》第151條做了這樣的規定：集體所有的土地作為建設用地的，應當依照《土地管理法》等法律規定辦理。第153條規定：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，使用土地管理法等法律和國家有關規定。”而土地管理法卻嚴格限制宅基地的流轉。（2）村民的鄉土情結。對于農村老輩村民而言，祖屋是上代遺留財產，應世代相傳，不愿處理。（3）宅基地流轉市場規不范。我國土地市場體系的框架早已成型，但是農村宅基地市場方面卻還是一片空白。限制流轉的最大因素在于缺乏合理的轉讓價格評估體系。

基于上述分析可從以下三個方面解決宅基地流轉問題。

1.規范宅基地流轉條件。農村宅基地使用權轉讓的條件：產權清晰，生活保障，目的合理，價格合理。產權清晰，即轉讓人持有依法取得的農民集體土地建設用地使用的相關證明；生活保障，即轉讓人在轉讓宅基地之后有穩定的經濟來源，同時有有合法的住處，能保證其基本生存需要； 目的合理，即該宅基地和地上建筑的使用符合城鄉總體建設規劃，并不得違反相關法律法規的規定；價格合理，即宅基地流轉的價格足以使農民在其將要生存的地區維持一定的時間，以適當限制宅基地自由轉讓，保障農村的穩定。

2.完善農村宅基地流轉的法律法規制度。目前，宅基地流轉的的行為實質上是對使用權的流轉，而所有權尚未改變。法律方面包括宅基地產權有關確權、流轉、交易等內容的法律規范以限制目前宅基地流轉的無序狀態。制度方面，探索經營性有償性宅基地流轉制度，宅基地流轉的收益主要歸流轉農民所有，國家可以收取流轉手續費。

3.建立農村宅基地流轉機制。流轉機制應包括全宅基地流轉權益保障機制、農村宅基地流轉補償機制和宅基地使用權流轉機制。政府等公權機構應介入基地流轉權益保障機制，如地方政府、國土部門應加強農村宅基地流轉的監督和管理，協調流轉糾紛，保障農民利益；探索各種形式的補償辦法，對符合條件進入土地交易市場進行交易獲得相應的經濟收益歸農戶所有，相關部門只收取手續費。另一方面，為農村宅基地流轉交易提供評估、擔保、抵押、法律咨詢、糾紛調解等方面的專業服務，建立宅基地使用權流轉機制。

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第一章總則

第一條集體土地屬于農民集體所有，由集體經濟組織或者村民委員會經營管理.農村集體經濟組織的村民都有依法保護、管理和合理利用土地的義務和權利。

第二條縣政府土地行政管理部門負責對轄區范圍內的土地管理、耕地保護工作進行監督和指導，嚴格履行用地審批和用地計劃指標下達，維護全縣用地秩序。

第三條嚴格執行土地政策，明晰土地產權，依法保護農村土地承包關系的長期穩定。在土地集體所有權和經營權不變的情況下，積極促進土地流轉，規模經營。

第四條嚴禁任何單位和個人占用基本農田保護區內耕地和改變使用性質。

第五條凡在我縣境內使用農村集體土地的單位或個人，必須符合土地利用總體規劃和城市建設規劃。涉及農用地轉用的，須辦理農用地轉用手續；涉及耕地占用的，須辦理耕地占補平衡手續。

第六條對使用農村集體土地的各類建設，實行以證管理，憑證補償。征地拆遷地面建筑物、構筑物的補償，一律以用地許可證、宅基地使用證等登記確認的面積為準。

第七條任何單位和個人都有遵守土地管理法律、法規的義務，并有權對違反土地管理法律、法規的行為進行檢舉和控告。

第二章鎮、村建設用地

第八條鎮、村企業用地及新農村建設用地，要嚴格控制用地規模，合理布局，節約用地，項目建設要符合現行土地利用總體規劃，并在取得合法用地手續后方可開工建設。嚴禁未批先建。

第九條鎮、村新辦企業及聯營企業，需憑縣政府相關部門項目批準文件、經所在地鎮人民政府審核、上報后，方可申辦用地手續。

新辦鎮村企業使用原企業的場地，須持有關部門批準文件到國土局辦理變更手續后，方能用地。

因鎮、村企業改制或原單位更名的，用地單位應在更名后三十日內，到國土局辦理相關用地變更手續。

鎮村企業名稱、用地單位、土地用途必須與批準的文件一致。

第十條經批準的鎮村企業用地，連續閑置一年以上的，由鎮、村申請，國土局批準收回土地使用權，限期拆除。不能搬遷的固定建筑物、構筑物，按有關規定補償后，用地單位應無條件將土地交還原土地所有者。

第十一條臨時使用土地的，用地單位在符合臨時用地有關規定的情況下，向國土局申請，簽訂土地有償使用協議，并保證國家建設時。方可批準其臨時用地。

因國家建設或防洪、搶險、救災、軍事訓練等需臨時使用農村集體土地的，可先行使用，事后到國土局補辦臨時用地手續，臨時用地上不得修建永久性建筑物、構筑物，臨時用地期滿，用地單位必須復耕，達到原有的生產水平，交還原土地所有者。

第十二條凡國家建設需要已報征的村組土地，不再新增種養殖專業戶、個體工商戶用地。未報征區域，對不改變農用地性質的種植等農業結構調整用地，由用地單位或個人憑相關部門核發的專業戶證書或批復，到國土局申請辦理用地手續。在批準范圍內不得興建永久性建筑物、構筑物及其他破壞土地耕作層的設施。鎮政府負責對專業戶、農業結構調整用地每年進行檢查，對不再從事種、養殖的必須及時退地還耕。對只有專業戶證書，無用地手續的，不得調整土地用途，國家征、占用時不作補償。

第十三條小型農田水利設施、鎮村道路等直接為農業生產服務的附屬設施建設需占用土地的，由村、鎮提出申請、經國土局審核批準后，辦理用地手續。

第三章村民建房用地

第十四條我縣轄區范圍內農業戶口的村民依法享有使用集體土地建房的權利，一戶農村村民只能擁有一處不超過規定面積標準的宅基地。農村宅基地面積標準：平原每戶不超過133平方米（0.2畝），川地、原地每戶不超過200平方米（0.3畝），山地、丘陵地每戶不超過267平方米（0.4畝）。村民建房以本戶戶口登記簿登載的農業人數為準。以戶為單位按規定標準報批。

農村村民出賣、出租住房后再申請宅基地的，一律不予批準。

第十五條農村村民申報和取得宅基地，按下列程序辦理：

（一）符合申報條件的村民應向所在村民小組或村民委員會提交書面建房申請。涉及建新繳舊的，村民委員會應與申請戶簽訂交還舊宅基地合同；

（二）村（組）在接到申請后五日內對申請資料進行核實，并將申請人的情況在本集體經濟組織內進行公告，公告期不少于七日；

（三）公布期滿無異議的，申請人應如實填寫《農村宅基地申請表》，經村民大會或者三分之二以上村民代表會議討論通過，報鎮政府審核

（四）鎮政府應在十五個工作日內實地審查是否符合條件，擬用地是否符合規劃，寫出現場勘查意見，并按照年度分配下達的宅基地用地指標，依據先急后緩的原則，初步確定建房對象，簽署意見后報縣國土資源部門審核；

（五）縣國土資源部門接受申請后二十個工作日內完成審核，并報縣政府批準。

（六）批復下達后，應將審批結果在申請人所在村進行公告，公告期不少于五天。

（七）公告期滿無異議的，鎮政府應會同村組管理人員按照批準面積、規劃位置和原現場勘查情況以及選址意見書和施工許可證，劃定用地方位四至，并做好現場工作記錄。

第十六條村民不得原地改、擴、新建住房。鼓勵縣城規劃區內的村民集中建設住宅樓。對縣城規劃區范圍外符合建房條件（或放棄原住房遷建的）的村民申請建房的，提倡以戶為單位，經審批到中心村或居民點興建。

第十七條到中心村、居民點建房的農戶，房屋建成后，村組必須及時對居民舊宅基地復墾。對不進行復墾的村組，暫停該鎮宅基地審批指標供應。

第十八條中心村、居民點建設用地以土地置換的方式，由建房村民所在村、組調整等量土地給所占用村組。

中心村、居民點建設必需的水、電、路等基礎設施用地，由所在鎮村統一規劃，經國土局審核批準后，組織實施。

第十九條經批準占用土地滿一年時間不用的，收取土地荒蕪費，兩年不用的收回批準土地。

第二十條村民新房建成后，有舊房的應在二個月內將舊房拆除。經國土部門驗收后，新建房方可頒發宅基地使用證。

第二十一條“五保戶”、“獨生戶”死亡后，宅基地由農村集體經濟組織無償收回任何人不得侵占。

第二十二條村民死亡、遷移或已轉為非農業人口（征地拆遷除外），本人或其合法繼承人在住房面積已達標準時，經國土局批準，可將多余房屋折價賣給沒達到房屋限額標準的當地村民。

第二十三條農村房屋宅基地使用證登記面積只能在本戶農業人口間進行分割，原經批準建有住房的非農業人口，在申請分戶時，不再享受農村宅基地。

因離婚涉及的房屋分割，須按規定的村民應享受的宅基地建房面積計算。

第二十四條舊宅基地、荒草地、未利用地整理出來的耕地，由原土地使用者耕種。

第四章監督管理及法律責任

第二十五條有關單位和個人應當支持、配合土地行政主管部門對土地違法行為的監督檢查；義務宣傳土地法規，積極保護土地安全。

第二十六條各級行政首長是所轄區域土地管護第一責任人。每年度縣與鎮、鎮與村簽訂耕地保護責任書。對本行政區域違法占用耕地面積占新增建設用地占用耕地總面積比例達到15%以上的，進行問責。

第二十七條農村各類建設用地必須經所在鎮政府審核，嚴格控制用地規模，在符合土地利用總體規劃、城鎮建設規劃和鎮政府年度建設用地總量的前提下按照程序上報審批。凡未經報批的用地一律不得開工建設。無用地手續開工建設的，限期拆除，恢復原狀。

嚴格控制新增建設用地總量。能使用原建設用地的堅決不占用耕地，能使用劣地的堅決不使用好地。

第二十八條各鎮政府對本轄區內各類用地行為負有監督和管理責任，特別是對村組干部私自劃批宅基地、非法買賣宅基地、擅自出租集體土地用于非農建設的，要如實上報縣紀檢監察部門調查處理，追究相關單位和責任人的責任。對非法批準征用、占用基本農田十畝以上；非法批準征用、占用基本農田以外的耕地三十畝以上的；非法轉讓、倒賣基本農田5畝以上的；非法轉讓、倒賣基本農田以外的耕地十畝以上的，已觸犯刑律構成犯罪，應移送司法機關嚴肅追究相關責任人的刑事責任。

第二十九條下述行為屬土地違法行為：

（一）買賣土地和以其它形式非法轉讓土地的；

（二）未批先占，騙取批準，非法占用土地的；

（三）非法批準使用土地的；

（四）擅自出租農民集體土地用于非農建設的。

存在上述土地違法行為的，由國土部門無償收回土地使用權責令使用者限期復耕土地，限期拆除該地上的建筑物、構筑物及其它生產、生活設施，直至達到可耕種的程度，可并處罰款。對拒不執行的，申請人民法院強制執行。

第三十條當事人、主要責任人對行政處罰決定拒不履行的，由國土資源管理部門申請人民法院強制執行。

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關鍵詞：農村土地問題 管理

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A 文章編號：1006-026X（2014）01-0000-01

一. 農村土地管理中存在的問題

隨著改革開放的進行，農村土地經歷了公有制后也實行了變革，實現了以家庭為單位的聯產承包責任制，農民對土地有了經營自，從此，農民成為了土地的主人，對土地結構及種值上進行了合理的調整，隨之承包責任制的落實，各種相關的法律法規也逐漸得到完善，此項土地制度的改革受到了農民的擁護，促進農村的快速發展，以及日新月異的變化。隨著土地法的實施，土地制度更加完善，但仍有一些地方機構無視法律的存在，對土地的使用和分配上存著不合理、不合法的地方，嚴重侵害了農民的合法權益，影響了農村的穩定。下面就農村土地管理中存在的不足方面進行簡要的分析，以力求在實際工作中得到妥善的解決：

1.農村村民宅基地違法層出不窮

農村宅基地作為農民日常居住的必備基礎對農民的重要性不言而喻。由于利益的驅使，農村宅基地的取得雖然國家都有相關的法律法規進行依照，但在目前農村宅基地的問題上卻存著諸多的違法現象：首先，農村宅基地是以建房者的人口情況進行分配的，所以部分農民利用欺騙的手段騙取超過規定面積的宅基地審批；其次，農民的宅基地只允許家庭擁有一塊土地，但私下里一些農民為了利益驅動，非法轉讓宅基地，并通過不正當手段取得多處宅基地進行轉賣，從中獲得暴利。然后，違背宅基地的用途，或在原有宅基地上超面積的擴建，對國有土地進行違法占用。

2.節約用地意識薄弱

跟隨我國城鎮化建設的步伐，土地資源愈來愈展現緊張化的趨勢，為什么會造成土地資源的如此緊缺呢？首先是實際土地數量的有限，這不是人力所能彌補的資源方面的短缺，其次是人為原因引起的緊缺，主要體現在人們對土地資源的揮霍，一是如今的非農建設大批占用耕地， 二是當前城市建設步伐的加快，為了追求施工速度的一些地方，忽視建設規劃合理安排。

3.土地承包經營操作不規范

農村稅費改革后，農村集體經濟收入大大減少，導致集體經濟薄弱，此外固定承包費成為一些地方少有的經濟來源，除此幾乎沒有其他收入，甚至出現新的債務。因此，為了提高集體經濟的收入，少許地方的基層干部隨便更改《土地承包合同》，調整或收回屬于農民的承包土地，使農戶的權益受到很大的損害。有一些地方的基層領導為了獲得在城市建設中的個人利益，未經承包戶許可強制流轉農戶承包土地，集體土地出售，或由高對外出租獲取經濟效益，其中最為突出的是挪用農民的土地補償費和安置補助費，造成農民不滿，甚至群體上訪事件一再發生。主要表現在以下幾方面：

（1）土地產權主體模糊不清。農戶以承包方式獲得土地使用權的家庭承包制下，農村土地所有權仍然歸農民集體所有，但集體土地產權不清的問題依然存在。按照我國現行法律，除由法律規定屬于國家所有的以外，農村和城市郊區的土地，屬于農民集體所有。但是“，集體”究竟指哪一級，究竟由誰作為管理主體來行使土地管理權，有關法律對這兩個問題規定較為含糊甚至相互矛盾。

（2）農民的土地承包權不穩定。履行家庭承包責任制，完成了集體土地所有權與使用權的分離，根據人口的變化，在絕大多數地區，周期性地進行土地調整屢見不鮮，但是此調整嚴重侵害了土地承包經營權的穩定性。雖然農民和集體簽訂書面的關于土地的合同是在政府的要求，但在現實中，隨便解除土地承包合同、侵犯農民合法權益的事件時有發生。不少地區的農民基本沒有書面的土地承包合同。

（3）對農民的土地征用制度明顯不公平。在實際工作中的地方政府，由于經濟發展的需要，任意占用農民土地，有很大的隨意性。在政府確定征用土地時，也不征求農民的意愿，紅頭文件就宣布實施。征用只是象征性的補償農民失地和一點結算費用，與實際價格相差甚遠。這種不公平的土地征用制度嚴重損害了農民利益。

（4）存在不健全的農村土地使用權流轉制度。由于家庭聯產承包經營的實施，農村土地政策一直強調需要穩定的契約關系，以穩定土地承包關系的基礎，在強調穩定土地承包關系的前提下，政策上永遠是許可和激勵承包期內土地使用權的流轉，但農村土地使用權流轉也存在不少問題，主要是少許地方采用行政手段，直接收回農民的土地承包權，收回農戶承包地的一些地方，農民甚至沒有得到任何經濟補償。

二.解決農村土地管理中問題的對策分析

1.嚴格土地審批，土地審批程序的審查中，嚴格執行農村一戶一個房子，每戶宅基地的面積不得超標。農村村民有兩個房子的，必須由村民小組將剩余土地收回，統一安排。村民會議或村民代表會議通過的，并在事實上已經形成了超標準住房用地的，原則上尊重農民意愿，不得強行拆除。許多住宅由于房地產繼承權等的原因，村民們可以出售多余住房，也可以維持現狀，但不能翻建，房屋毀壞后多余的宅基地應當依法收回。對于新建的房屋，要實現建設用地審查結果向公眾公布，接受群眾監督。

2.嚴格遵守關于農村土地承包經營的管理制度，農民的合法權益要維護，基層干部要認真學習有關土地管理的法律、法規和規章制度，提高他們的法律意識，做到依法執政，確保相關路線和政策的實施。村干部不得在土地承包期間干預或強制農民進行土地的流轉，不能損害農民關于土地承包的自主決定權。農民有權決定土地的流轉期限以及流轉方式，關于土地的補償款和相關標準都應當由雙方自行商討決定，堅決抵制違反合同的非法途徑。

3.保護農民的土地財產權利，改革現行的征地制度。土地征用是政府為了公共目的，以法定程序強制收取他人土地所有權而給予合理補償的行政行為。土地征用具有三個條件：政府特有的權力、用于公共目的的需要和給予合理補償。為從根本上解決我國現行法律無法有效保護農民的土地財產權利的問題，需要有新的立法和政策。我們應該對農民實行公平補償，探索不同的征地補償安置辦法，嚴格界定動用國家征地權力的公共利益范圍。

4.做到保護耕地和經濟發展并重，嚴格按照依法批準的征地方案組織征地，嚴格土地的補償標準，按照在地方拆遷補償土地的補償安置中的規定，要先安置后拆遷，依法維護被征地農民合法權益，保證不浪費耕地的合理利用。努力實現經濟、社會的全面發展。

5.加強執法監督，嚴格檢查違占地的職業行為，建立和完善執法檢查制度，加大力度對非法占用土地，損害農民利益的行為查處，堅決維護農民的合法權益，保障社會的穩定。

篇10

為認真貫徹落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發[20*]28號，以下簡稱“《決定》”)以及國土資源部《關于貫徹落實<國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定>的通知》(國土資電發(20*]67號。)、《*省人民政府關于深化改革嚴格土地管理有關問題的通知》(*政[20*]20號)、《*省人民政府關于做好省以下國土資源管理體制改革的通知》(*政[20*]98號)等文件精神，建立嚴格、科學、有效的土地管理制度，促進經濟社會可持續發展，結合我市實際，現就深化改革，嚴格土地管理問題，提出以下意見。

一、嚴格用地審查報批管理

(一)優先保障重點建設項目用地。各項建設涉及農用地轉為建設用地的，必須納入農用地轉用年度計劃。省政府下達我市的農用地轉用年度計劃指標，應當優先保證省審批或核準的重點急需項目、列入省“86l”行動計劃重點項目和符合國家產業政策的重大項目用地。

(二)科學編制土地利用年度計劃。各縣、市、區，開發區(園區)和市直有關部門要認真開展年度建設用地需求調查，并根據本地經濟社會發展狀況、重大建設項目建設計劃，于每年10月15日前向市國土資源管理部門提出下一年度的土地利用年度計劃建議。項目用地計劃應列明項目名稱、性質、規模和用地面積。市國土資源管理部門會同市發展改革、規劃、建設等部門，依照突出重點、綜合平衡的原則提出金市土地利用年度計劃需求，報省人民政府審批。土地利用年度計劃指標實行指令性管理，一經下達必須嚴格執行，不得突破。沒有農用地轉用計劃指標的，不予報批農用地轉用。市和縣、市國土資源管理部門要建立土地利用年度計劃實施臺帳，并對計劃執行情況進行登記和檢查。

(三)嚴格建設項目用地預審工作。需審批的建設項目在可行性研究階段，需核準、備案的建設項目在申請核準、備案前，建設用地單位應當按照國土資源部《建設項目用地預審管理辦法》(國土資源部第27號令)和市政府的有關規定，向國土資源管理部門申請項目用地預審。國土資源管理部門應當重點審查建設項目用地選址是否符合土地利用總體規劃，是否符合土地管理法律法規，是否符合國家供地政策，建設用地的標準和總規模是否符合有關規定，補充耕地的方案是否可行，資金是否有保障等。國土資源部門的預審文件是建設項目立項批準、核準、備案和安排年度用地計劃的必備文件。建設用地單位應當認真落實意見，并在依法申請使用土地時出具落實預審意見的書面材料。沒有預審文件或預審未通過的，有關部門不得核準或批準建設項目。建設項目用地預審文件自批準之日起計算，有效期為2年。已經預審的項目，如需對土地用途、建設項目選址等進行重新調整的，應當重新申請預審。

二、嚴格土地利用管理

(一)開展存量建設用地普查。市國土資源管理部門和各縣、市、區以及開發區(園區)要根據省政府的部署和省國土資源廳的要求，以20*年12月31日為基準日，全面開展存量建設用地情況調查，重點查清開發區(園區)(包括被正在清查的開發區、園區)、近郊鄉鎮存量建設用地的開發利用、閑置未用、供地方式、投資強度、土地產出率等情況，以及被撤銷的開發區(園區)已批準征收但尚未供應的土地。閑置未用的要依法收回，一律納入市和縣、市土地儲備庫統一管理和供應，優先用于工業和其它招商引資項目。

(二)進一步優化土地利用結構。要確保工業項目用地。工業項目用地要向科技含量高、創新能力強、市場前景好、用地集約度高和符合國家產業政策及我市產業導向，具有產業拉動和延伸、完善功能的項目傾斜。對國家禁止類項目不予供地，限制類項目不供地或者從嚴控制供地。要加強房地產開發用地的宏觀調控，優化房地產開發用地的布局和結構。市政府每年將根據全市國民經濟和社會發展計劃、土地利用計劃、房地產市場的供需狀況，確定經營性用地總量控制指標。房地產開發項目用地結構要向普通住宅傾斜，優先保障經濟適用房用地。

(三)嚴格執行工業項目建設用地控制指標。根據國土資源部《工業項目用地控制指標(試行)》(國土資發[20*]232號)的規定，工業項目容積率分行業應當分別控制在有關規定之內(見附件一)；工業項目投資強度必須達到國家規定的標準(見附件二)；落戶于開發區(園區)的工業項目，其投資強度還必須達到開發區(園區)的規定標準。建筑系數不低于30％；行政辦公及生活服務設施用地的比重不高于7％。不得圈占土地建造“花園式工廠”。供地時，要將容積率、建筑系數、行政辦公及生活服務設施用地所占比重和投資強度等在土地使用權出讓合同中予以明確。各開發區(園區)要提倡建設多層標準廠房。

(四)買行建設用地開發利用考核制度。市政府將根據土地利用結構、投資強度和土地利用效益等因素，對各縣、市、區和開發區(園區)建設用地開發利用狀況進行考核。農用地轉用批準后，兩年內未實施具體征地或用地行為的，該批準文件自動失效；已實施征地但滿兩年未供地的，或者土地利用結構不合理、投資強度低、土地利用效益差的，市政府在下達下一年度農用地轉角計劃時將扣減相應的用地指標。

三、嚴格落實耕地保護責任

(一)強化耕地保護責任。各縣、市、區和鄉(鎮)政府對本行政區域內土地利用總體規劃確定的耕地保有量和基本農田保護面積負總責，政府主要負責人為第一責任人。實行耕地保護年度考核制度。每年年末，根據省政府下達我市的耕地保護責任考核目標，市國土資源管理部門要會同市農業、監察等部門對各縣、市、區的耕地保有量、基本農田保護面積及土地集約利用等情況進行綜合考核，考核結果上報市政府。市政府將對考核結果較好的縣、市、區予以表彰和獎勵；對工作不力或存在問題突出的縣、市、區予以通報批評。基本農田遭到破壞且在土地利用計劃考核年度內未復墾的，將扣減下一年度的農用地轉用計劃指標；情節嚴重的，暫停農用地轉用和征地報批。要加強領導干部土地管理離任審查制度。市政府將組織審計、國土、財政、監察等有關部門對領導干部任期內的土地利用總體規劃和年度計劃執行情況、耕地保護和占補平衡情況、土地審批中行使職權情況、耕地占用稅和新增建設用地有償使用費等稅費收繳使用情況進行審查，。如發現問題，將依法追究責任。

(二)強化基本農田的管理。一要嚴格保護基本農田。禁止占用基本農田挖魚塘、種樹和其他破壞耕作層的活動。二要加強基本農田保護的基礎性工作。將規劃確定的基本農田落實到地塊、農戶，并在土地承包經營權證和土地所有權證書中注明，或與農村集體經濟組織和農戶分別簽定責任書、責任卡。加強基本農田保護檔案資料的管理，做到市，縣、市、區，鄉(鎮)三級基本農田檔案、圖件、數據齊備，可查可核，并保證基本農田保護檔案的準確性。要進一步規范設置基本農田保護標志，保護標志以縣、市、區為單位統一設立。三要抓好基本農田保護責任制度的落實。基本農田保護責任書應以行政村為單位與鄉(鎮)人民政府簽訂，設置村民小組的要簽到村民小組。要在土地承包合同書或基本農田保護卡上明確承包農戶保護基本農田的權利、責任和義務。鄉(鎮)要加強基本農田的巡查，防止亂占濫用耕地。

四、嚴格土地開發復墾整理管理

(一)加強土地開發復墾整理項目管理。要進一步完善市級土地開發復墾整理項目庫。各縣、市、區政府要加強土地開發整理項目庫的建設，今后三年每年各縣、市、區的土地開發復墾整理新增耕地面積應不低于1200畝。要大力推進農地整理，尤其是基本農田整理，建設標準化農田，提高糧食生產能力。土地開發整理項目的實施，應當實行專家論證、項目法人負責、招投標、監理、公告和合同管理等制度。

(二)加強土地開發復墾整理資僉的管理。新增建設用地有償使用費和耕地開墾費必須按規定的標準全額繳納不得減免，全額用于土地開發復墾整理，確保耕地保護責任制度的落實。審計部門要加強對新增建設用地有償使用費、耕地開墾費和土地出讓金征收和使用的監督檢查。

五、嚴格征地補償安置制度

(一)嚴格征地補償。征地補償費標準必須與國務院或省政府已批準的“一書四方案’’中《征地補償方案》確定的標準相一致。土地補償費的70％以上要用于被征地農戶的生產、生活和社會保障。嚴禁拖欠、挪用或截留征地補償費。市和縣、市、區的農業、民政、監察、國土等部門對征地補償安置政策執行情況要加強監督和檢查。凡拖欠、挪用或截留征地補償費用的，一律停止辦理有關縣、市、區或開發區(園區)的農用地轉用或土地征收等報批手續，并依法追究有關人員的行政責任；涉嫌犯罪的，移送司法機關追究刑事責任。要積極探索多種安置方式。各地可根據實際情況采取農業生產安置、重新擇業安置、入股分紅安置、異地移民安置等多種途徑安置被征地農民。各縣、市、區要根據省政府批準公布的各地統一年產值標準，調整征收土地補償安置的具體標準。征收土地的土地補償費和安置補助費總和為：市本級城市規劃區內不低于被征地前3年平均年產值的16倍，其他地區和各縣、市不低于14倍。

(二)嚴格按照法定程序實施征地。在土地依法報批前，各縣、市、區和開發區(園區)應以書面形式將征地的用途、位置、補償標準、安置途徑等告知被征地農村集體經濟組織和農戶，對擬征土地的權屬、地類、面積以及地上附著物的權屬、種類、數量等現狀的調查結果，須經被征地農村集體經濟組織、農戶和地上附著物產權人共同確認。被征地農民要求對擬征地的補償標準和安置方案進行聽證的，國土資源主管部門應當組織聽證。征地過程要嚴格實行“兩公告一登記”制度，保障群眾的知情權，接受群眾的監督。不得先用地再實施征地。

六、嚴格村鎮建設用地管理

(一)加強農村宅基地管理。各縣、市、區政府要組織鄉(鎮)政府以村為單位，對本轄區宅基地使用狀況(包括超占面積情況、一戶多宅情況、轉讓出租情況)進行全面調查，建立健全農村村民宅基地專項臺帳和檔案。農村村民宅基地只能用于本集體經濟組織的村民，實行一戶一宅制度，宅基地面積不得超過規定的標準。農村村民將原有住房出賣、出租或贈與他人后，再申請宅基地的，不予批準。禁止城鎮居民到農村購置宅基地，禁止農村村(居)民私自買賣宅基地，對非法買賣農村宅基地及宅基地上房屋的，有關部門不予辦理房產、土地、規劃、戶籍等手續。非法建設、買賣的房屋在拆遷時一律不予補償安置。市政府近期將對滁州市城市規劃區范圍內的違法建設進行集中整治。各縣、市、區政府也要組織城市管理行政執法(市容)、規劃、國土、建設、公安、監察等部門對違反土地、規劃等法律法規的違法建設行為進行集中整治。

(二)穩步推進老村莊和“城中村”改造。各縣、市、區每年要認真抓好2．3個老村莊改造試點工作，對零散的老村莊實行統一規劃，結合土地復墾實施“拆小村變大村”。市政府對退宅復耕的給予適當補助，補助資金從土地開墾和土地有償使用費中列支。瑯琊區、南譙區要穩步推進“城中村”改造，每年抓好1—2個改造項目試點，可由村(居)民委員會組織統一拆遷，按照“統一規劃、成片改造、有，機整合、配套建設”的方針，通過政府引導、政策扶持、市場運作的方式，將其改造和建設成為設施齊全、功能完備的居民小區。

七、加強基礎工作，全面落實土地管理的各項措施

(一)廣泛開展學習教育活動。根據《決定》“要深入持久開展土地法律法規的學習教育活動”和省政府“20*年9月底前，在全省范圍內集中開展領導干部土地法制學習教育活動”的要求，各級政府及有關部門的領導干部要站在貫徹落實科學發展觀、促進經濟社會可持續發展的高度，進一步提高對開展土地法律法規學習教育活動的認識，切實加強領導，加大宣傳力度，認真制定學習教育活動方案，廣泛開展形式多樣的學習教育活動。學習的主要內容為：土地管理法律法規，《決定》及相關配套管理制度、《刑法》|中有關土地犯罪的規定、最高人民法院和最高人民檢察院的有關土地刑事案件司法解釋和立案標準的規定、《監察部國土資源部關于違反土地管理規定行為行政處分暫行辦法》等。要通過學習教育活動，進一步增強備級領導干部依法管理、依法用地的意識，提高依法行政的能力和水平。

(二)強化土地執法監察。要加強執法監察動態巡查和工作，及時發現和制止違反土地管理法律法規的行為。建立國土資源與監察等部門聯合辦案和案件移送制度，對違反土地利用總體規劃、非法批地、非法占地、非法轉讓倒賣土地、擅自改變土地用途、破壞浪費土地資源等違法行為，要按照“既查事，又查人”的原則，予以嚴肅查處；情節嚴重涉嫌犯罪的，要移送司法機關追究刑事責任。對違法用地確需補辦手續的，必須按照《土地管理法》的規定，先進行處罰，并附具對違法案件和有關責任入的處理意見及落實情況，從新從高進行征地補償和收取土地出讓金及有關規費。