導語：如何才能寫好一篇土地管理法細則，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

第一條  根據《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》），國家有關的法律、法規和《河南省〈土地管理法〉實施辦法》（以下簡稱《省實施辦法》），結合本市的實際情況，制定《洛陽市〈土地管理法〉實施細則》（以下簡稱《實施細則》）。

第二條  十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地，是我國的一項基本國策。各級人民政府應加強管理，全面規劃，合理開發，科學利用，切實保護土地資源，嚴格控制非農業用地，禁止亂占濫用土地。

第三條  本《實施細則》適用于本行政區域內的一切土地。本行政區域內的所有單位和個人，必須遵守《土地管理法》、《省實施辦法》和本《實施細則》。

第四條  任何單位和個人，有權檢舉和控告違反土地管理法律、法規的行為。

第五條  對保護和開發土地資源，合理利用土地以及有關的科學研究等方面成績顯著的單位或個人，由人民政府給予表彰或獎勵。對違反土地管理法律、法規和本《實施細則》的單位或個人，應依法處理。

第二章  管理機構與工作職責

第六條  市、縣土地管理機構，直屬同級人民政府，主管本行政區域內的土地統一管理工作。

郊區、吉利區人民政府土地管理機構，主管本行政區域內的土地管理工作。

城市區土地管理分局，直屬市土地管理部門領導。

本《實施細則》所稱的區僅指郊區和吉利區。

鄉（鎮）人民政府土地管理所，負責本行政區域內的土地管理的具體工作。

村民委員會和村農業集體經濟組織應做好本村的土地管理工作。村民委員會設兼職土地管理員。

國營農場、林場和工礦企事業單位，負責做好本單位所使用的土地管理工作。

第七條  市人民政府土地管理部門的主要職責是：

（一）宣傳貫徹國家有關土地管理方面的法律、法規、規章、政策，負責土地科技管理和業務培訓，擬定市土地管理方面的法規、規章草案；

（二）組織編制全市的土地利用總體規劃，負責編制全市年度土地利用計劃，審查縣、區編制的土地利用總體規劃；

（三）主管全市建設用地的征用、劃撥工作，承辦由市人民政府審批的征、撥用地工作；

（四）負責全市的土地調查、監測、分類、定級、登記、統計、發證等地政地籍管理工作；

（五）管理全市城鎮國有土地使用權的出讓工作，監督檢查國有土地使用權的轉讓、出租、抵押和終止；

（六）按照有關規定負責征收國有土地使用費；

（七）監督、檢查各縣、區，各部門土地的開發利用和保護情況，負責全市城鄉土地利用中重大問題的協調工作；

（八）負責全市城鄉土地利用中重大違法案件的查處工作，承辦重大土地糾紛的調解處理工作；協助有關部門查處在土地管理方面徇私舞弊、貪污受賄、瀆職等違法、違紀案件；

（九）會同有關部門做好國家建設征用土地的農業戶口轉非農業戶口和安置工作。

縣（區）、鄉（鎮）人民政府土地管理機構的職責可參照本條確定。

第三章  土地的所有權與使用權

第八條  土地實行社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。

任何單位和個人不得侵占、買賣或以其他形式非法轉讓土地。

國家為了公共利益的需要，依法征用集體土地或劃撥國有土地，被征用、劃撥單位必須服從國家需要，任何單位或個人不得干預、阻撓。

經國家征用的集體所有的土地，所有權屬于國家，用地單位和個人只有使用權。

第九條  國有和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓。土地使用權轉讓的具體辦法，由市人民政府根據國家、省的有關規定，另行制定。

第十條  國有土地依法實行有償使用制度。具體辦法由市人民政府根據國家、省的有關規定，另行制定。

第十一條  下列土地屬于全民所有，即國家所有：

（一）國家劃撥給國家機關、社會團體、部隊、全民所有制企事業單位、城市集體企事業單位使用的國有土地；

（二）國家依法征用的集體所有的土地；

（三）城市居民住宅使用的國有土地；

（四）縣級以上人民政府批準劃撥或承包給集體、個人使用的國有土地；

（五）鄉（鎮）、村農業集體經濟組織或村民個人使用的國家機關、企事業單位、部隊農副業生產基地等國有土地；

（六）1961年開始，農村實行固定土地所有權時，全民所有制和城市集體所有制單位已經使用的土地，沒有確定給農業集體經濟組織所有的；

（七）未經縣級以上人民政府確認屬于集體所有的荒山、荒地、牧地、林地、水域、灘地等；

（八）依照法律規定屬于國家所有的其他土地。

第十二條  下列土地屬于集體所有：

（一）1961年開始，農村實行固定土地所有權時確認屬于農民集體所有未經國家依法征用的土地；

（二）依照有關法律和國家有關規定，屬于農業集體經濟組織所有的荒山、荒地、林地、牧地、水域、灘地等；

（三）鄉村空閑地及農村居民使用的宅基地、自留地、自留山、飼料地等；

（四）鄉（鎮）村企業、公共設施、公益事業使用的集體所有的土地；

（五）依照法律規定屬于農民集體所有的其他土地。

第十三條  國有土地可以依法確定給全民所有制單位或者集體所有制單位使用；國有土地和集體所有的土地，可以依法確定給個人使用。

依法使用國有土地、集體所有土地的單位或個人，擁有土地使用權，并負有保護和合理利用土地的義務。

集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，可以由集體或者個人承包經營，從事農、林、牧、漁業生產。

第十四條  集體所有的土地依照法律規定屬于村農民集體所有，由村農業集體經濟組織或村民委員會經營、管理。已經屬于鄉（鎮）農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉（鎮）農民集體所有。

村農民集體所有的土地已經分別屬于村內兩個以上農業集體經濟組織所有的，可以屬于各該農業集體經濟組織的農民集體所有。

第十五條  集體所有的土地，由縣、區人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權。單位或個人依法使用的國有土地，由市、縣人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權。單位或個人依法使用的集體所有的土地，由縣、區人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權。

未劃撥使用的國有土地，由市、縣人民政府登記造冊，統一管理。

市、縣、區人民政府土地管理部門，按照國家土地管理局統一制定的式樣和省人民政府統一印制的國有土地使用證和集體土地所有證、使用證，統一核發。

第十六條  依法改變國有土地使用權的，須向市、縣人民政府土地管理部門申請國有土地使用權變更登記，由市、縣人民政府變更土地證書。

依法改變集體土地所有權、使用權的，須向縣、區人民政府土地管理部門申請土地權屬變更登記，由同級人民政府更換證書。

改變土地使用性質，用于非農業建設的土地權屬變更，應按本《實施細則》第四十一條或第五十九條的規定，先辦理報批手續。

土地承包經營權的確認和變更，由國營農、林單位，農業集體經濟組織或村民委員會決定。

依法確認的土地所有權、使用權和承包經營權受法律保護，任何單位或個人不得侵犯。

第十七條  單位或個人依法買賣、交換、贈予、繼承房產的，必須到市、縣、區人民政府土地管理部門申請辦理土地使用權變更手續。

第十八條  以轉讓城鎮國有土地使用權為條件進行建設的，應按本《實施細則》第四十一條規定的審批權限，由雙方向市、縣人民政府土地管理部門提出申請，辦理土地使用權變更手續。轉讓土地使用權的單位和個人必須依法向市、縣人民政府土地管理部門補交土地使用權出讓金。

第十九條  單位或個人需要使用國有或集體所有的土地，從事非農業生產經營活動的，應在取得土地使用權后，方可申請辦理《營業執照》。

第二十條  土地所有權和使用權爭議的處理，按照《土地管理法》第十三條及《中華人民共和國土地管理法實施條例》第八條的規定執行。

第四章  土地的利用與保護

第二十一條  各級人民政府應采取措施，搞好土地的開發整治，在保持水土和生態平衡的前提下，積極開發荒地、閑散地，整治廢棄地，改造中低產田，制止耕地荒蕪和破壞土地的行為。

第二十二條  市、縣、區人民政府要建立健全土地調查制度。土地調查內容包括土地權屬調查、土地利用現狀調查和土地條件調查。

市土地調查計劃由市人民政府土地管理部門會同有關部門制定，報市人民政府批準后實施。

縣、區土地調查計劃，由縣、區人民政府土地管理部門會同有關部門制定，報同級人民政府批準，并報市人民政府土地管理部門備案。

縣、區土地調查由縣、區人民政府土地管理部門組織有關部門進行，土地所有者和使用者應當配合調查，提供必要的資料。

第二十三條  市、縣、區人民政府土地管理部門應當會同有關部門根據土地調查成果評定土地等級。

第二十四條  建立土地統計制度。市、縣、區人民政府土地管理部門會同同級統計部門依法進行土地統計。統計人員依法行使土地統計職權。土地所有者和使用者應當提供統計資料，不得虛報、瞞報、拒報、遲報，不得偽造、篡改。

第二十五條  市、縣、區人民政府根據土地資源情況，結合國民經濟發展需要，編制土地利用總體規劃，報上一級人民政府批準后執行。

經批準的土地利用總體規劃的修改，須經原批準機關批準。

城市規劃、村鎮規劃與土地利用總體規劃應當協調。

在城市規劃區內，土地利用應當符合城市規劃。

在河流、水庫的安全區內，土地利用應當符合河道、水庫綜合開發利用規劃。

第二十六條  建設用地要納入國民經濟和社會發展計劃，實行計劃管理。各級人民政府土地管理部門，應當嚴格執行計劃，不得擅自突破。

年度建設用地計劃，由土地管理部門組織編制，經同級計劃部門綜合平衡，由同級人民政府審查同意，報請上一級人民政府批準后執行。

國家建設單項工程用地計劃指標下達后，由市人民政府土地管理部門按照國家有關規定嚴格審查、控制。

鄉（鎮）村集體建設用地和農村個人建房用地的計劃指標，由市、縣、區人民政府土地管理部門統一掌握。縣、區人民政府土地管理部門可根據用地定額，將農村個人建房用地指標換算為農村個人的戶數指標，分解下達到鄉（鎮）、村。

第二十七條  國家建設、鄉（鎮）村建設和農村居民建房必須節約用地，提高土地利用率，充分利用荒地、劣地、空閑地和不宜種植的其他土地。

在城市規劃區內進行建設應盡量少占耕地，一般不得占用菜地。在市規劃區內必須占用菜地的，應經市人民政府同意后，按審批權限報批，并按規定繳納新菜地建設開發基金。

占用耕地建房或者從事其他非農業建設的單位或個人，應按照《河南省〈耕地占用稅暫行條例〉實施辦法》的規定繳納耕地占用稅。

第二十八條  下列土地予以重點保護，任何單位或個人不得侵占和破壞，一般不得占用：

（一）經國務院或省、市人民政府批準劃定的風景名勝區和文物、水源、自然保護區內的土地；

（二）國家鐵路、公路用地及大中型水利、水電工程等重要設施用地；

（三）農業大專院校和重要的軍事、科研單位的試驗用地；

（四）經縣級以上人民政府確定的名、特、優農林產品保護區、基本農田保護區和綠化地帶。

第二十九條  縣、區人民政府應根據經濟發展計劃和土地利用總體規劃，在本轄區內劃定的基本農田保護區，應嚴格控制，一般不得占用，以保證糧食、棉花、油料等農產品的生產。

第三十條  依法收回的國有土地，經縣以上人民政府批準后，可劃撥、出讓給需要的單位使用；也可暫借（五年以下）給農業集體經濟組織耕種，但不得修建永久性建筑物或者種植多年生作物。國家建設需要時，不再支付土地補償費和安置補助費，不再安排招工。

第三十一條  承包經營土地的集體或個人應當保護耕地，維護排灌工程設施，改良土壤，提高地力，防止水土流失、沙化、鹽漬化和土壤污染。未按規定批準不得改變土地的用途，不得在承包地、自留地上建窯、取土、挖沙、建房、建墳，不準以建果園、挖魚塘等手段變耕地為非耕地。

單位和個人將耕地改為果園、林地、魚塘等非耕地的，須經縣級以上人民政府批準。一次改耕地三十畝以下的，須經縣、區人民政府批準；一次改耕地三十畝以上一百畝以下的，須經市人民政府批準；一次改耕地一百畝以上的，報經省人民政府批準。

第三十二條  嚴禁荒蕪耕地。建設單位經批準征用（劃撥）的耕地、園地和其他有種植業收益的土地，在正式劃撥后半年未動工興建的；集體、個人承包經營的土地，棄耕半年以上的；因從事其他產業而粗放經營，使年產量低于鄰近同類耕地年產量一半的，均視為荒蕪耕地，應征收荒蕪費。

征收荒蕪費的標準：荒蕪半年以上、一年以內的，按該耕地年產值的一至二倍計收；荒蕪一年以上、兩年以內的，按該耕地年產值的二至四倍計收；荒蕪兩年以上的，按本《實施細則》第三十六條、第三十七條規定收回土地使用權。

建設用地和國有土地的荒蕪費，由市、縣、區人民政府土地管理部門核定征收；農業集體經濟組織或個人的荒蕪費，由鄉（鎮）人民政府核定征收。各級核定征收的荒蕪費，繳當地財政部門，并向上一級人民政府土地管理部門備案。征收的荒蕪費，用于農田基本建設和土地開發，不得挪作它用。

第三十三條  各級人民政府應完成上級下達的土地開發計劃，土地管理部門要會同計劃、農業、林業、水利等部門，制定土地開發規劃。支持、鼓勵單位和個人開發國有或集體所有的荒山、荒地、灘地等。堅持誰開發誰受益的原則，并按國家有關規定免交農業稅。

開發的國有或集體所有的土地，所有權仍屬國家或集體，開發單位和個人只有使用權。

開發國有土地資源的單位和個人應向縣、區人民政府土地管理部門提出開發申請，由土地管理部門會同有關部門審查，按《省實施辦法》第二十三條規定的審批權限批準后方可開發。

第三十四條  因開發地下資源和進行其他生產建設，致使地面塌陷、沉降、污染，造成耕地破壞或地面設施受到損失的，開發、建設單位或個人必須按《土地復墾規定》負責整治或支付整治費用，并給予相應的補償。

被破壞耕地的核減、補償、征用、權屬等，按《省實施辦法》第二十一條第二款、第三款的規定辦理。

第三十五條  各級人民政府對本行政區域內的磚瓦窯（廠）、混凝土預制構件廠等建設要實行統一管理，從嚴控制。

已建的磚瓦窯（廠）、混凝土預制構件廠不得擅自擴大用地范圍。平原地區原則上不準新建，確需新建的，應利用丘陵地、荒地或非耕地，并與造地相結合。對未經批準，盲目發展濫占耕地的，責令其停辦并整治復墾。

磚瓦窯（廠）、混凝土預制構件廠生產用地，單位或個人應交納復墾保證金。具體辦法由市人民政府另行制定。

第三十六條  使用國有土地，有下列情況之一的，由土地管理部門報縣以上人民政府批準，收回土地使用權，注銷土地使用證：

（一）用地單位已經撤銷、遷移或合并，不再使用的；

（二）未經原批準機關同意，連續二年未使用的；

（三）不按批準用途和期限使用的；

（四）公路、鐵路、機場、礦場、水電工程等經核準報廢的。

第三十七條  使用集體所有的土地，有下列情況之一的，由農業集體經濟組織或村民委員會收回土地使用權，按規定注銷土地使用證：

（一）農業戶口轉為非農業戶口和已分配的大、中專院校學生的責任田、自留地、自留山、飼料地等；

（二）農戶遷移后的住宅用地和“五保戶”騰出的宅基地；

（三）農村居民宅基地超過當地標準的；

（四）經批準的農村居民宅基地、個體企業用地，批準后一年未按批準用途使用的；

（五）承包經營集體土地荒蕪二年以上的；

（六）從事非種植業的專業戶，在生產、經營活動停止后，不再使用的土地；

（七）在承包的土地上建房（窯）、燒窯、挖土、采礦等，擅自改變土地用途的；

收回鄉（鎮）村辦企業、公共設施、公益事業的集體土地使用權，依照《省實施辦法》第二十五條規定辦理。

第五章  國家建設用地

第三十八條  國家進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業，需要征用集體所有的土地或者使用國有土地的，按照本章規定辦理。

第三十九條  列入國家固定資產投資計劃的或者批準建設的國家建設項目，納入年度用地計劃指標后，建設單位方可申請用地。

第四十條  國家建設征用集體所有的土地或劃撥國有土地，按以下程序辦理：

（一）申請選址。建設單位根據縣以上人民政府主管部門批準的設計任務書或其他批準文件，向市、縣人民政府土地管理部門提出選址申請，由土地管理部門主持，組織有關部門共同研究提出選址意見。由建設單位編制選址報告，按建設項目的隸屬關系和審批權限，報上級主管部門審批定址。

在城市規劃區內，建設項目的選址應向城市規劃行政主管部門申請，由城市規劃行政主管部門主持，組織土地管理、環境保護、文物管理等有關部門共同研究，提出選址意見。建設單位編制選址報告，按建設項目的隸屬關系和審批權限，報上級主管部門批準后，由城市規劃行政主管部門發給建設用地規劃許可證。按省計劃管理部門的規定不需要上報審批的選址項目，可直接發給建設用地規劃許可證。

（二）依法商定征地補償、安置方案。建設項目選址定點批準后，由市或所在縣、區人民政府土地管理部門審查征用土地面積，依法商定安置補償預算方案，報同級人民政府批準。征地單位按安置補償預算將征地款分別交給市、縣、區人民政府土地管理部門；用地被批準后，由土地管理部門負責與被征地單位結算，并對各項費用的使用進行監督。

（三）申報審批土地。建設單位須持用地申請和批準的建設項目選址定點文件，年度固定資產投資計劃，建設用地計劃，征用、劃撥土地的地理位置圖，初步設計批準文件和設計部門繪制的平面布置圖及補償、安置方案等，按本《實施細則》第四十一條規定的審批權限辦理審批手續。

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Abstract: In today's accelerated development of urbanization, more and more farmers lost land in land acquisition process, and their post-impact protection has become an important topic of China's peaceful rise. So we propose to revise laws and regulations, give farmers more rights, strengthen social insurance and employment protection and so on.

關鍵詞： 失地農民；保障；法律機制；措施

Key words: land-lost farmers；protection；legal mechanisms；measures

中圖分類號：D9文獻標識碼：A文章編號：1006-4311（2011）01-0303-01

1我國迫切需要加強失地農民權益保障法律機制建設

我國當前之所以迫切要求建立更強有力的失地農民權益保障法律機制，其基本出發點是土地對于農民的重要性。我國十三億人口中有九億農民，而土地是農民的安身立命之本，是其生存權的最后一道保障。近7年來全國失地農民至少有4000多萬，其中2000萬以上是“務農無地、上班無崗、低保無份”的“三無”農民。更令人擔憂的是，今后每年需征用土地約400萬畝左右，每年約新增500萬失地農民。從社會穩定和國民經濟持續平穩發展的角度出發，我國迫切需要建立失地農民的社會保障法律機制。

2現階段我國失地農民后期保障法律機制存在缺陷

2.1 在所有權及使用權分配及保護方面，農民個人權利被架空

當前法律雖然規定了集體土地所有權的權利主體是農民集體，但未明確規定農民集體的組織形式。一旦土地被征用，農民個人總是處于弱勢地位，在法律體系中的實體權利易被架空，加之《土地管理法實施條例》第二十五條規定：“征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施”使農民維權難上加難，甚至出現村委會侵害農民權益的事件。

2.2 現階段征地相關規定已不能滿足國家政策與憲法根本要求土地管理法規定對征用的土地按照原用途給予補償，以年產值為依據。因其未考慮土地綜合利用價值，使農民在此過程中權益受損。國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出要“使被征地農民生活水平不因征地而降低”，“使被征地農民的長遠生計有保障”，但實際上大部分農戶失地后生活水平均有所下降。這種法律制度層面的脫節，導致大部分人享受了因社會公益征地帶來的好處卻使小部分的農民背負權益損失。

2.3 缺乏全國統一征地法規，難以有效約束地方政府行政侵權

目前征地補償依據以及細則，均是國務院的部門規章或地方條例。當部門規章與省級地方條例沖突時，根據《立法法》第八十六條規定，需經法定程序由國務院或人大常委會確定。這無疑造成司法困境，也使當事人難以適從。在部分以賣地為重要財政收入的地區更易發生頒布地方條例以規避國務院部門規章的狀況。

2.4 過分依賴一次性補償，缺乏農民失地后長效保障法律機制

地方政府和企業為了自身利益往往對失地農民的處境視而不見，而農民作為特殊群體，文化素質普遍較低，對生計缺乏長遠規劃，易在短期內用盡補償金；加之受自身能力及條件限制，無法順利融入城市工作生活，只能被邊緣化；遭遇養老、醫療保險不力時往往難以安度晚年。補償金只是“輸血”系統，失地農民更需要適合的“造血”系統解決其長遠生計問題。

3對于失地后農民社會保障法律機制的完善與構想

3.1 明確公權范圍，賦予農民保障自身土地利益的各項權利 被征地的農民個人直接面對國家公權力，因此必須嚴格限制“公共利益”的范圍。在因公共利益而征地時，應當確保其生活水平不低于征地前。筆者建議“公共利益”應該嚴格控制在公共交通、基礎設施、公共教育、公共衛生、社會保障、環境保護等方面。如出現爭議，建議通過訴訟形式由該土地征用許可審批機關的同級法院予以確認，避免行政權的過分擴張。建議將土地權能分為：土地所有權（國家土地所有權、集體土地所有權）、土地用益物權（建設用地使用權、土地承包經營權、農用地使用權、宅基地使用權、地役權）與土地抵押權。使失地農民在其權利范圍內具有更多參與權、決定權，包括知情權、協商權、在建筑用地征用過程中就征收與否、補償安置方案的表決權、失地后以土地份額入股享受分紅的權利等。筆者認為可以嘗試在農民個人權益和社會公益中尋找最佳平衡點，建立健全征地過程中的公眾參與制度，建立“征地門檻制度”，即當地農村集體中反對征地的農民人數比例達到三分之二以上，征地方案將被否決。

3.2 建議修改《土地管理法》，制定頒布《國家土地征收法》建議在修改《土地管理法》時授權國務院頒布全國統一的行政法規或單獨立法。主要修改內容除上述土地權能界定、公眾參與制度外，還應包括：

3.2.1 建立市場化的征地補償機制征地補償應當包括失地農民的實際損失，土地現有功能價值、土地增值部分以及失地農民社會保障等部分。制定征地統一年產值標準和區片綜合地價，做到征地補償同地同價并建立征地補償標準動態調整機制。

3.2.2 在《土地管理法》中確立土地監察制度此部分可授權國務院制定具體條例，授權國家土地監察機構依法監督檢查各級人民政府耕地保護責任目標的落實情況、土地執法情況、土地管理審批事項和土地管理法定職責履行情況。對不符合法律法規、國家政策的行為及時予以糾正，若地方政府嚴重失職或不能按時有效達到糾正要求，追究主要行政人員責任。

3.3 在養老、醫療保險與就業保障方面確保失地農民老有所養

根據“政府為主，個人為輔”的原則，養老保險應依據年齡確定繳費比例，按當地經濟水平確定繳費數量，并且做定期動態調整。在醫療保險方面應加大對農村醫療的支持力度，失地農民轉為城鎮戶口后不應直接進入城鎮醫療保險體系，而應平滑過渡到新型農村合作醫療系統中。最后，政府應進行合理的城市規劃，將勞動密集型企業安置在城市郊區，在政策上鼓勵服務型行業招收農轉工，并提供免費上崗培訓，以保障失地農民的可持續生計。

參考文獻：

[1]陳磊，薛興利.城市化進程中失地農民社會保障問題研究[J].前沿，2005（05）.

[2]國土資源部2002年重點調研征地制度改革課題組.征地制度改革研究課題總報告[R].北京，2002.

[3]農業部.關于加強農村集體經濟組織征地補償費監督管理指導工作的意見.北京，2005.

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論文關鍵詞 房地產 投機治理 法律探析 囤積土地行為

近年來，隨著市場經濟的不斷向前發展，房地產產業獲得了空前的發展，也在當下成為了國民經濟的重要支柱，不僅如此，還對其他一系列行業，包括旅游等產業的向前發展形成了積極的推動力。所以，在現時如何保證房地產行業在健康穩定的狀態下不斷向前發展，具有非常重要的意義，也成為當下政府必須要考慮的問題之一。隨著市場開放度的不斷增強，房地產行業的發展也開始顯現出一些亂象，在急速發展的過程中，各種房地產投資商，利用國家大力發展地產行業的機會，投機倒把，哄抬物價，大量的囤積土地，并借此來操控房地產市場，利用這種手段來攫取了大量的利潤，對于房地產市場的穩定發展造成了非常大的壓力，甚至對國民經濟的順利發展、人民生活水平的穩步提高也造成了威脅，這種現象已經成為當下全社會所關注的熱點話題。因此，我們現在來探討我國房地產投機治理的法律問題，是有著相當大的現實意義的。

一、房地產投機行為的相關法律約束方式

（一）《城市房地產管理法》、《土地管理法》的相關約束規定

現行的針對房地產市場上的專門法律就是《城市房地產管理法》以及《土地管理法》。首先我們來分析一下《城市房地產管理法》的相關內容，這項管理法則是在上個世紀末期，我國的第八次人大第八次會議上通過的，當時建立這項規定的首要目的就在于促進我國的房地產市場健康穩定的向前發展，這項法則中規定了許多的關于房地產的條例，譬如說在第九條之中，明確的規定了在土地使用權的轉讓過程中，這種權利的出讓必須要符合土地利用的總體的規則，也必須要符合城市規劃以及建設用地計劃。這一則條例的主要目的在于避免政府為了追求短期的利益盲目的進行房地產項目的開發，也在一定程度上抑制了腐敗行為的發生，打擊了房產商的投機行為；為了避免土地使用權的變更過程中出現的土地性質的改變，國家的政策可以簡單的概括為“認地不認人”，在第十七條中明文規定，為了防止投機者在權力轉變的過程中的投資及行為，土地權利的出讓必須要繳納足夠的出讓金，之后才能合法轉讓；為了避免政府利用自身的權力盲目的使用土地，在《城市房地產管理法》的第二十三條之中，明確的規定縣級以上的人民政府對土地權限的使用過程，對相關的使用范圍和轉讓需求都作了細致而又詳盡的規定，從很大程度上避免了政府職權的泛濫造成的房地產市場的混亂；在《城市房地產管理法》的第二十五條中，特別對包括炒地皮、長期閑置土地以及對土地資源的過度浪費等現象制定了相關政策，有效的防止了這種違規行為的衍生；在第二十九條之中，法律還對成立房地產公司的相關細則進行了明確的規定，這種對成立公司的規范可以有效的避免很多企業為了違規投資房產而成立皮包公司的行為，具體來講，在成立房地產公司的過程中，除過要具備相關的企業資質，還需要有一定的注冊資本以及開發投資的具體數額；在房地產市場上，由于土地轉讓以及商品房的預售過程中出現的一系列問題，屢見不鮮，所以該法對這一環節中的問題，也做了非常詳細的說明，具體體現在第三十八條以及第四十四條之中。

分析完《城市房地產管理法》之后，我們來簡單分析一下土地管理法對房地產市場中投機現象的一系列說明。從根本上來講，我國的《土地管理法》頒發的主要目的在于對土地進行嚴格的控制和管理，有效的維護土地的社會主義公有制，從而保證這項資源能夠得到合理的開發和利用，重點對土地交易過程中所出現的投機行為進行打擊，因此，在對建設用地的利用以及土地用途的變更上，都做出了詳盡的規定。

（二）其他法律法規

《城市房地產管理法》和《土地管理法》是規范我國房地產市場的兩項重要的法律法規，也在維護我國房地產市場順利運行的過程中起到了非常大的作用，但事實上，還存在其他的一系列法律也對房地產市場做出了相關的規定，起到了很重要的補充作用，在這方面，其中的反不正當競爭法、消費者權利保護法、合同法等等，都是這些法律中的代表，我們可以對此進行逐一的分析和理解：

第一，反不正當競爭法。這項法律對于打擊投機倒把行為，有效的保護消費者以及經營者的合法權益起到了重要的推動作用，在關于房地產方面，這項法律針對地產市場中屢見不鮮的虛假廣告、全力經營以及串通投標行為，都做出了非常詳盡的規定；

第二，消費者權益保護法。在這項法律之中，明確規定房地產市場中的開發商與消費者之間的關系，譬如說，相關的經營者必須要向消費者提供與商品相關的最真實的信息，不得進行虛假的宣傳吸引和誤導消費者。這項法則對于規范房地產市場中隨處可見的虛假廣告、虛假標價的行為，進行了明確的規定，對于保證房地產消費者在購買房產的過程中不因開發商的虛假宣傳而上當做出了重要的保障。

第三，合同法、民法通則以及物權法等等。所謂的合同法，顧名思義就是對交易合同中的相關具體事宜作出規定，這項法律也詳細的規定了在房地產交易過程中出現合同法律問題的解決措施，對于合同雙方的權益都有了非常準確的說明；在民法通則中，也對由于房地產開發商的虛假宣傳而導致的合同不公等問題作出了規定，其中的第八十條，還對土地的使用與承包權利做出了規定，避免土地使用承包過程中所出現的權屬不明問題。物權法對包括動產以及不動產的權利歸屬問題作出明確規定，當然，它也會對房地產市場的行為作出了細致的規定，對于打擊房產市場的投機行為起到了推動作用。

二、房地產投機行為法律規范中存在的問題

（一）總體法律的缺乏

從目前我國房地產發展過程的現狀來看，房地產投機行為的主體已經悄悄的發生了變化，在以往，這部分群體主要是房地產開發商等，但在現時，房地產中介機構甚至是個人也加入到了房地產投機的大潮之中，但是就目前來看，《城市房地產管理法》和《土地管理法》包括其他的一系列法律，所規定的主體依然只是房地產開發商，與形勢已經不相符合，對于房地產中介機構和個人來說，僅僅只有反不正當競爭法對此做了些許規定，涵蓋的范圍也非常的狹小。

（二）對房地產價格有效控制的相關法律缺乏

在對房地產市場的價格進行管理，加大房價的透明度方面，相關的法律已經遠遠不能滿足市場的需求，對于由于房產價格的不穩定所引發的供求關系的極度扭曲，相關部門如何才能緩解，是擺在政府單位面前的一個大問題。

（三）保有、消費環節的法律條文依然空缺

包括《城市房地產管理法》和《土地管理法》兩大主法以及其他的一些法律，所強調的重點依然是流通環節的投機行為，對于房地產市場交易的保有、消費環節的規范，依然存在法律空缺的現象。

（四）對政府的行為約束不夠有力

在當下的房地產市場發展過程中，政府的相關行為可以在很大程度上引發地產市場的動蕩，有的政府單位只顧眼前利益，盲目的開放房地產市場，在一定程度上對房地產市場上的投機行為睜一只眼閉一只眼，目的只是為了提高GDP的增長，在當下，相關的法律對于政府行為的規范做得還不夠好，權限不明、權責不清的現象非常普遍。

三、房地產投機治理的法律改善策略

（一）修訂和完善相關的法律法規

眾所周知的是，《城市房地產管理法》是一項保障我國房地產行業順利發展的基本法律，從上個世紀末期開始實行，至今已經有了二十多年的發展歷史，在這二十多年內，我國的房地產市場已經有了翻天覆地的變化，其市場化程度也隨著對外開放的進一步加深而有了新的轉變，在這種態勢之下，《城市房地產管理法》顯然已經不能完全符合當下房地產行業的發展動向，所以，我們必須要采用必要的措施來盡快加強對《城市房地產管理法》的修訂與完善，在這其中，需要特別注意的幾個方面主要包括產權的歸屬以及法律的登記制度、開發建設的相關法律問題、在拆遷過程中需要注意的問題、交易過程中需要遵循的原則、消費保有問題、中介服務法律制度問題、物業管理制度問題等等，從多個方面對這項基本法律作出與時俱進的調整和完善。

（二）通過法律手段對相關概念進行準確的界定

要從根本上治理房地產行業的投機行為，必須對投機的定義做出一個準確的界定，在這之前，對于房地產的基本屬性也要有一個明確的闡述，特別是要突出房地產行業的住房以及消費的功能，為了從根本上打擊投機行為提供法律上的說明。在新時期，要關注個人以及中介機構的投機行為對房產市場的影響，并建立相關的約束機制；針對房地產市場的保有性質做好法律保障，從而進一步的對購房人的行為作出規范，從而在生產、交易以及消費保有的全過程中對房地產的投機行為進行完整的保證，從而建立起一個非常好的市場環境。

（三）完善信息的披露過程，保證交易信息的暢通、真實

在當下，由于房產開發商的惡意競爭而導致的房地產行業信息嚴重不對稱的現象非常的普遍，這種信息的不對稱在很大程度上影響了房地產市場的穩定發展，從某種程度上來講，來是投機行為泛濫的一個原因，所以，需要從法律手段來對信息的披露過程做出一定的說明以及規范，從而有效的彌補市場運營機制的不足之處，保證市場價格在價值規律的協調之下，能夠維持在一個消費者能夠接受、開放商也能過夠盈利的范圍之內。作為相關的政府部門來說，還應該及時的對相關的信息做出披露，促進信息的正常流通，從而有效的抑制惡意操縱市場的行為，將投機者驅趕出房地產市場。

（四）多種法律互相配合，盡力保障房地產市場的穩定運行

房地產的投機行為事實上涉及到多種法律，譬如說房地產的產權涉及到物權法、房地產企業就涉及到企業法、破產法等等，所以我們在判定相關的投機行為的過程中，必須要與其他的法律結合起來進行探討，盡最大的可能規避法律上的漏洞，保證市場的有序運行，從而保障包括消費者、經營者在內的多方利益。

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    關鍵詞:礦權;地權;礦權審批;礦地取得;審批前置

    中圖分類號:D922.6 文獻標識碼:A 文章編號:1674—0432(2012)—08—0030—1

    1 礦權、地權的法律特征

    1.1 礦權審批法律特征

    《礦產資源法》規定,礦產資源屬于國家所有,地表或地下的礦產資源的國家所有權,不因其所依附的土地所有權或使用權的不同而改變。按照《礦產資源開采登記管理辦法》的規定,申請辦理采礦許可證并不需要采礦權申請人提供土地使用權證明,而是在辦理采礦權出讓手續后再辦理土地使用權手續。也就是說,我國現行的礦權取得制度不需要以取得土地使用權為前提。

    1.2 地權取得法律特征

    《土地管理法》規定,我國土地分為三大類:農用地、建設用地和未利用地;建設用地手續報批又分為兩大類:單獨選址建設項目用地和城市分批次建設用地手續報批。礦權用地屬于建設用地中的單獨選址建設項目用地,因集體和國有土地性質不同,分別采取兩種取得形式:劃撥和出讓。礦地取得的程序是國土資源管理部門先將地表之下的礦產資源采礦權出讓給采礦權人,待采礦權人取得采礦權后,依據采礦許可證到國土管理部門辦理土地使用權手續,國土資源管理部門履行相關事權后,報政府審批土地使用權。

    2 礦權與地權的法律沖突

    2.1 部門法之間的沖突

    我國《中華人民共和國企業法人登記管理條例》第七條第一款規定:申請企業法人登記的單位應當具備下列條件……(2)固定的經營場所和必要的設施……“固定的經營場所和必要的設施……”可以看出辦理礦權需要有相應的經營場所,那么相應的固定場所應該包括了礦地的取得。實際中,幾乎沒有礦權人會先辦理用地手續,大多數礦權人在取得礦權后才開始辦理用地手續,少數礦權人用地手續因屬于禁供目錄的礦產資源開發用地是無法辦理的,造成了依據《礦產資源法》取得礦權后的合理合法建設、采礦行為,多數違反了《土地管理法》相關法律規定。

    2.2 部門法之內的沖突

    我國《礦產資源法》規定,礦產資源屬于國家所有,由國務院行使國家對礦產資源的所有權。凡在中華人民共和國領域及管轄海域開采礦產資源的單位和個人必須經過審查批準,取得采礦許可證,否則,不得進行采礦活動。同時,《礦產資源開采登記管理辦法》對申請采礦的條件做出規定,第五條第一款規定采礦申請人申請辦理采礦許可證時,應當向登記管理機關提交下列資料:申請登記書和礦區范圍圖……“礦區范圍圖”是實際占地范圍的書面反映,顯然對這些土地的占用應以合法為前提,然而我國現行礦權取得制度對以上相關資料進行審查時,不論其占地是否合法即頒發許可證。

    2.3 法律沖突造成的不良后果

    我國《礦產資源法》實施細則中,對探礦權人享有根據工程需要臨時使用土地的權利進行了設定,但是對采礦權人取得的采礦權法律內涵是地下使用權,并不包括地表的使用權。我國《礦產資源法》對礦業用地尚未作為重要問題加以規定,《礦產資源法實施細則》原則作出使用土地按有關法律法規辦理。對于需要占用地表的礦山企業,只有同時取得了兩權之后才能進行合法的礦業活動,一旦地權審批時間長,或者因禁供用地無法辦理,又確需占用地表進行采礦和建設的,礦權只能在遙遙無期的地權審批中浪費,或者鋌而走險非法占地建設、開采,被國土資源執法部門發現后繳納些罰款,再以重點招商引資企業為由申請了財政退庫,破壞耕地(林地)達到涉刑標準的,換個法人繼續占地,在這些環節中無形中增加了國家法律資源的龐大浪費,并且容易滋生腐敗。所以,現行的礦權和地權之間的法律沖突導致諸多弊端。

    3 礦權與地權沖突的協調對策

    3.1 完善法律法規

    《物權法》第一百三十六條中規定,建設用地使用權可以在土地的地表、地上或地下分別設立;表明我國在法律層面上已認可土地實體的立體性。但地下空間的土地使用權屬于何種土地所有權,在《物權法》中沒有明確。所以應明確我國《礦產資源法》中礦權取得前置要件的法律規定,設定礦權取得必須以地權取得為前置要件。地權取得分解為地表權取得和地下權取得,根據擬申請礦權的開采方式,先行取得相應地權后,以相應的地權申請礦權。

    3.2 規范行政審批程序

    在申請礦權登記的審批程序中,礦山提交的材料應具備:采礦權申請書;申請劃定礦區范圍(礦區范圍圖);有資質的機構編寫地質儲量報告;礦產資源開發利用方案。行政審批機關應嚴格審核:申請范圍和面積與登記管理機關批準劃定的礦區范圍和面積一致;礦山生產規模與設計利用儲量相適應;礦山設計服務年限合理;土地使用權手續等法律其他要求的內容。

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關鍵詞:公證;農村房屋;自認證據;審批前置

隨著我國社會經濟的發展，城鄉一體化工作的大力推進，目前我國農村出現了這樣一些現象，有的農民外出打工，舉家遷移到遠離家鄉的城市居住，他們在農村的住房就閑置下來，而同時農村中的無房戶需要房屋居住生活。也有些城市居民由于祖輩過世留下的農村房屋遺產需要繼承，有的地方因城鄉一體化建設大量農村房屋面臨著拆遷而隨之帶來的農民房屋如何安置等等。因此，由于城鄉一體化帶來的迫切需要解決農村房屋所有權轉移問題是公證行業面臨的一個重大的實務課題。但由于現行法律法規對農村房屋所有權轉移設有諸多限制，從而影響了對農村房屋的公證辦理并制約了農村房屋所有權的流轉。

一、農村房屋的特點和公證面臨的諸多難題

農村房屋包括農村集體經濟組織所有的房屋、鄉鎮企業所有的房屋及農民個人所有的房屋，本文所指的農村房屋僅指在農村集體經濟組織所有的土地上建造的屬于農民個人所有的房屋。我國農村房屋的所有權是否能轉移呢?答案是肯定的，比如上世紀九十年代江蘇省建設委員會規定“房屋所有權轉移變更(如買賣、贈與、交換、轉讓、繼承、分析等)，房屋狀況變動(如翻建、擴建、拆除、倒塌、焚毀等)，他項權利變更(如設定、注銷他項權利)，應及時向村鎮管理機關申請登記。”由此說明我國農村房屋也存在買賣、贈與、交換、轉讓、繼承、分析等多種所有權轉移方式。但是辦理農村房屋公證存在下列特點和難題:

(一)很多農村房屋沒有辦理所有權登記手續，權屬不清，是辦理農村房屋公證面臨的一個首要障礙辦理房屋方面的公證，認定房屋權屬是辦理不動產所有權轉移的關鍵，而我國農村房屋大多數是權屬不清，公證員難以分清權屬。由于歷史的原因，我國農村房屋很多沒有辦理房屋所有權證和土地使用證。比如有的農村房屋只有準建證或宅基地使用許可證，甚至有的農村房屋什么證都沒有。權屬不清，是辦理農村房屋公證面臨的一個首要障礙。

(二)農村房屋所有權的主體復雜，能否正確區分農村房屋所有權的主體是公證員辦理農村房屋公證面臨的一個重要難題目前在公證理論界對農村房屋所有權的主體認識上存在諸多爭論，有的人認為農村房屋應與城市房產一樣，所有權認識上應該秉持基本是夫妻共有的理念。有的人認為農村房屋因宅基地是以戶為單位，農村房屋是房隨地走，所有權認識上應該秉持基本是家庭共有的理念。認定農村房屋是夫妻共有的和認定是家庭共有的雙方都有充分的理由。這兩種理念目前爭論很大，難以定論。由此有當事人申請辦理農村房屋公證，公證員應基于什么理念來區分房屋所有權的主體，這是公證員辦理農村房屋公證需要思考的問題。

(三)農村房屋是一種限制性物權，現行我國法律法規對農村房屋所有權轉移有諸多制約，這是我們目前辦理農村房屋公證面臨的又一個障礙目前我國法律對城市和農村的房屋交易規定了兩套不同的管理體制:城市房屋，可以自由交易;農村房屋不能自由交易。農村房屋是一種限制性物權，主要是土地性質是宅基地使用權，農村房屋的宅基地屬于農村集體經濟組織所有。因此，在辦理農村房屋公證時必須綜合考慮我國現行法律法規對宅基地使用權方面的規定，我國對農村房屋的管理規范，歸納起來主要有以下幾點:1．不允許一戶農民有兩處(含兩處)以上宅基地《中華人民共和國土地管理法》(下稱土地管理法)第六十二條規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地。這意味著已經有一處房屋的農民不得再擁有其它農村房屋。2．禁止農村房屋向城市居民流轉國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規定，農民的住宅不得向城市居民出售，有關部門不得為購買的住宅發放土地使用證和房產證。3．宅基地使用權不得出讓、轉讓或者出租《土地管理法》第八條規定，宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。第六十三條規定:農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租于非農業建設。4有關農村房屋產權管理的法律、法規缺乏，農村房屋管理機構不健全。

二、采用證據學中的自認規則是辦理農村房屋公證收集證據的一條重要途徑

上述論述了農村房屋所有權主體復雜，權屬難以認定，導致我們在公證實務中不敢辦理有關農村房屋方面的公證。實際上辦理農村房屋公證，不管是繼承公證，還是贈與等公證，都是需要由公證員去收集證據，通過收集的證據所形成的證據鏈從而使公證員能夠對當事人的農村房屋公證申請予以進行公證證明。要認定農村房屋的權屬，除了有關部門對該房屋所保留的檔案或者所出具的權屬證明外，還有證據學中的自認證據規則也是認定農村房屋權屬的一條重要途徑。自認是指一方當事人在訴訟過程中。對他方所主張的不利己的事實予以的承認。我國法律僅對訴訟上的自認作了規定。訴訟上的自認可以產生兩個法律后果:(1)約束當事人的效力。當事人一方對對方當事人提出的事實承認的。對方當事人就承認的事實不再負舉證責任，作出自認的當事人也不得在訴訟中提出與自認事實相矛盾的主張，雙方當事人也無須對自認的事實進行質證和辯論。(2)約束法院的效力。當事人的自認可以成為法院確認案件事實的依據，所以正常程序上涉及自認部分的調查和辯論不再進行，但涉及身份關系的案件和涉及國家利益、社會公共利益或他人合法權益的事實不受當事人自認的約束。自認構成是指自認成立所必需的一切主客觀要件的總和。一般來說，自認構成必須具備三個要件:第一，須是訴訟正在進行，且于訴狀準備或言詞辯論時，或在法官面前為之;第二，須就對方當事人主張不利于自己的事實，承認為真實;第三，須為聲明或表示。這是我們訴訟上的自認。公證被有的學者稱之為“準司法”活動，因此我們也可把訴訟上的自認推廣到辦理農村房屋公證上，公證活動中的自認構成要件本人認為也可分為三個方面:第一，須是公證受理后，公證辦結前，且于在接受公證員的詢問時，或在公證員的面前為之;第二，須就陳述某個主張不利于自己的事實，承認為真實;第三，須在公證員面前的聲明或表示或在公證員制作的詢問筆錄文檔中。在公證的受理審查階段，是公證員親自面見并詢問全體公證當事人的環節，所以我們應該高度重視詢問筆錄的制作，充分發揮自認證據規則的作用。我們在制作農村房屋公證詢問筆錄時，公證員應主要從以下兩個方面考慮農村房屋權屬問題。

(一)如果當事人的農村房屋既有農村房屋所有權證，也有集體土地使用證。當事人如果持有農村房屋所有權證，那就說明其房屋產權得到了有關部門的一次權屬認定。同時我們根據婚姻法中的相關條款，我們可有充分理由得出其房屋產權是夫妻所有還是個人所有的結論。但是農村房屋的權屬并不是上面認定這么簡單，因為當時頒發農村房屋所有權證部門并不真正是房屋管理部門，其權屬認定沒有按照相關的法律法規去做，還有該農村房屋的宅基地是以戶為單位做出申請的。所以該農村房屋權屬可能就存在著夫妻共有的例外，房屋權屬就有可能是家庭共有。在這里，我們就要充分發揮自認證據的規則，根據該農村房屋的檔案所涉及的所有家庭成員，并對全體家庭成員進行權屬詢問，制作詢問筆錄，通過他們的自認，發揮自認證據規則的作用，我們就可從而得出該房屋是夫妻共有還是家庭共有或個人所有等正確的權屬結論。

(二)如果當事人的農村房屋沒有農村房屋所有權證，只有集體土地使用證或準建證。或者農村房屋沒有任何相關證件。這里我們應注意的是該農村房屋的權屬沒有經過任何部門的權屬認定，那它的房屋權屬如何認定?根據我國物權法的相關規定，對于因繼承、受遺贈、合法建造等非基于法律行為而取得的物權，其物權自繼承或受遺贈或建造行為成就時生效。由此可認為，該農村房屋如果從來沒有領取相關房產證，物權是從該房屋建造完畢時形成生效，其權屬主體便是該農村房屋的出資建造人。核實出資建造人，是認定此種房屋權屬的關鍵。在實務中，首先我們可通過村委會或村鎮建設管理部門出具證明來核實出資建造人。一般來說，對于農村房屋是誰出資建造，該房屋所在村委會是比較知情的。農村建設房屋，除了土管部門申請宅基地外，還要到村鎮建設管理部門申請建設許可。因此，村委會或村鎮建設管理部門出具的權屬證明是一種可信賴的證據。其次，我們還要充分發揮自認證據規則的作用，根據該農村房屋的檔案所涉及的的家庭成員，或者對該農村房屋全體家庭成員進行權屬詢問，制作詢問筆錄，通過他們的自認，我們也就可得出該房屋是夫妻共有還是家庭共有或個人所有等正確的權屬結論。自認證據規則在我們辦理農村房屋公證中有廣闊的空間，我們應充分認識自認證據規則在辦理農村房屋公證中的巨大作用，認真制作詢問筆錄。詢問筆錄也就是證據中的“當事人的陳述”證據，是我們辦理農村房屋公證“確權”依據的一個重要證據。

三、農村房屋所有權轉移

應當先由國家土地管理等相關部門審批農村房屋受讓人資格是我們辦理農村房屋公證的前置程序辦理農村房屋公證，除了明確房屋的權屬主體外，更重要的是我們還要知道農村房屋所有權轉移受讓方是否能享受宅基地使用權的資格。我國農村房屋所有權轉移一般來說有下列幾種形式:①買賣;②贈與③繼承④析產⑤遺囑或遺贈等。我國《物權法》第一百五十三條宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。根據物權法的公示原則，農村房屋所有權轉移以及其項下的宅基地使用權轉移都需要分別去房管部門和土管部門去登記，分別登記之后，農村房屋所有權受讓人才取得真正的物權。公證的職能是對當事人申請提出的房屋所有權轉移過程中產生的協議(如贈與、析產等)或法律事實(如繼承、遺贈等)提供公證證明。但正因為本文前面論述的農村房屋是一種限制性物權，現行我國法律規范對農村房屋所有權轉移有諸多制約。特別是以下兩個方面的因素使我們必須堅持對辦理農村房屋公證應當先由土地管理等相關部門審批農村房屋所有權能否轉移給受讓方的原則。首先農村房屋受讓人身份的認定方面。《房屋登記辦法》第八十三條、第八十六條規定，農村集體土地范圍內的房屋申請初始登記或轉移登記時，都需要登記部門認定申請人是否屬于該農村集體經濟組織的成員。如何確定農村集體經濟組織成員的資格，我國目前尚沒有明確的法律規定。認定農村房屋公證申請受讓人是否是農村集體經濟組織的成員不是我們公證的職能。農村房屋公證申請受讓人是屬于房屋所在地農村集體經濟組織成員的證明應該由村民委員會和所在鄉鎮部門出具比較可行。其次農村房屋所有權轉移應該堅持“先地后房”原則，這與國有土地上的房屋轉移登記“先房后地”正好相反。農村房屋所有權轉移之所以是“先地后房”，因為農村宅基地使用權是一種帶有身份性質的財產權，與農村集體經濟組織成員的資格聯系在一起的。我國《土地管理法實施細則》第六條規定依法改變土地所有權、使用權的，因依法轉讓地上建筑物、構筑物等附著物導致土地使用權轉移的，必須向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機關依法進行土地所有權、使用權變更登記。土地所有權、使用權的變更，自變更登記之日起生效。依法改變土地用途的，必須持批準文件，向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記關依法進行變更登記。《房屋登記辦法》第八十六條也規定了房屋所有權轉移必須先進行宅基地使用權變更登記。房屋所有權依法發生轉移，申請房屋所有權轉移登記的，應當提交下列材料:宅基地使用權證明或者集體所有建設用地使用權證明。農村房屋所有權的轉移是否符合《土地管理法》及其實施細則規定的宅基地使用權變更登記條件，需由土管部門做出前置認定比較合適。上述辦理農村房屋所有權轉移公證的復雜性，筆者所在地公證處就為此專門與農村房屋公證所涉及的土管部門、房管部門、村鎮建設辦等有關部門進行溝通協商，達成了當事人要申請辦理農村房屋公證，農村房屋所有權受讓人資格必須先由土地管理等相關部門審批的前置程序規定。如果對農村房屋所有權受讓人資格有關部門進行了前置認定，那我們對辦理農村房屋所有權轉移涉及的買賣、贈與、交換、轉讓、繼承、分析等公證就有了堅實的法律基礎。

作者:胡志菊 單位:江蘇省張家港市公證處

參考文獻：

［1］葉自強．論自認法則［J］．寧夏社會科學，1996．

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西部地區失地農民社會保障制度模式有一個共同的特點:以養老保險、醫療保險為主，以失業保障、住房安置為輔。這種全方位的綜合社會保障制度模式基于現行的城鎮職工社會保險，政府負主體責任，用地者負重點責任，失地農民自身負輔助責任。這樣的保障模式存在諸多弊端，具體來說有以下幾個方面的問題。

(一)征收土地的賠償費用偏低。失地農民獲得的補償方式一般主要有貨幣補償、實物補償(一般是住房補償)、部分就業安置。例如，貴州省銅仁市碧江地區對失地農民采取一次性貨幣補償辦法，分為耕地、宅地、青苗、農作物、就業補償。具體到單個家庭，平均土地征收補償費為50000～80000元左右，且這筆補償費大部分被用來修建住房，而該地區購買住房的平均標準為1400元/平方米，因此失地農民最后實際得到的現金只有勞動力安置補償費。根據相關政策規定，對失去土地的勞動力補償18000元，18歲以下的補償6000元，50歲以上女性、60歲以上男性補償16000元，主要用于各項生活開支。①當前的征地補償費中扣除失地農民自身及子女的教育費、醫藥費外，剩下的補償費只夠維持很短時間的生計，他們的生活保障問題尤為嚴重。

(二)土地補償金不能及時發放。在征地之初，失地農民往往只能依靠土地補償金來安排各項生產、生活，所以土地補償金的及時發放成為失地農民的唯一經濟來源。通常，失地農民要3個月甚至更久的時間才能領到一部分補償費用。在失地農民被迫轉為城鎮居民的同時，他們所能獲得的社會保障項目較少，收入上無法達到城鎮職工相當水平，致使生活根本得不到保障。土地補償金的延遲發放，使得失地農民生活狀況更加惡化。從失地農民社會保障制度的實施情況來看，被征收土地的農民一般只享有養老和醫療保險，很少抑或根本沒有失業和工傷保險，其子女的教育保障更是一片空白。這些在社會保障范圍內得不到解決的問題，也正是失地農民最為需要、最關心的問題。農民失去賴以生存的土地就意味著失去工作和一切收入來源，他們理應得到政府提供的相應保障。而此時，如果政府延遲發放土地征收補償費和安置補助費，不僅損害了失地農民的切身利益，也不利于政府自身的管理和經濟社會的穩定發展。

(三)沒有考慮生活消費支出的過快增長。在征地后收入水平總體上升的同時，失地農民的生活消費支出也急速增加。在對貴州銅仁碧江地區的實踐調查中，失地農民家庭平均總收入從2008年16000元增長到2012年的28000元，增長率達到75%，而他們的平均生活消費支出則由2008年的9500元增長到了2012年的23560元，增長率達到148%。調查數據顯示，該地區失地農民的生活消費支出在2009年至2011年間增長率最快，原因在于搬入新住所后需要支出電費、飲食費、水費、小區物業費，同時土地征收后使得以往自己生產的食品消費像蔬菜、糧油等，現在都需要花錢從市場購買。這些因素的作用使得失地農民的生活消費支出增長速度遠遠超前于家庭年收入的增長速度，而當前的社會保障制度尚未考慮進去。

(四)失地農民的就業途徑十分單一。對于西部不發達地區的失地農民來說，由于他們本身的知識、技能受經濟社會發展緩慢的局限，他們的就業機會相當稀少。在這些失地農民中，有三類群體的就業最為困難。第一類是完全依靠土地生活農民。他們一旦失去土地就意味著失去唯一的工作機會，他們除了種地又沒有其他的工作技能，幾乎找不到合適的崗位。第二類是離城區較遠的山村失地農民。他們不僅由于遠離城市無法適應城市的生產生活環境，而且大都數農民還帶有傳統的就業觀念和淡薄的就業意識，他們的就業機會和選擇余地也很少。第三類是年齡較大的失地農民。他們在失去土地后能夠找到的一般都是那些技能低、工作量大、收入低且不穩定的工作，如搬運工、清潔工等。總體來看，由于失地農民的主要技能和工作方式是勞動耕種，失去土地后他們的技能無法移到城市工作中去，加上其他一些年齡、體力、技能、文化等因素的限制，他們的再就業非常困難且收入很低又不穩定。

二、西部地區失地農民社會保障制度存在問題的原因分析

(一)土地征收的補償標準不合理。目前，我國土地征收補償標準由《中華人民共和國土地管理法》及實施細則和地方政府制定的《土地管理條例》規定。一是土地補償費標準為該耕地年產值的6至10倍;二是安置補助費標準為該耕地被征用前3年平均年產值4至6倍，但最高不得超過15倍;三是地上附著物及青苗補償費用標準為當季的實際產值、按有關規定或雙方約定的數額。①由此可見，這種土地征收補償標準未能體現出本地區當前的市場價格和遠期的升值潛力，更是沒有考慮城鄉收入差距。在實際征收過程中，土地征用單位通常沒有結合當地情況，而是簡單套用國家的上述標準進行土地征收補償，這樣的產值補償標準就更加不合理。再者，以前三年的平均產值作為補償標準也有失偏頗，因為征地前的農產品價格往往遠遠低于征地后，這樣確定的土地征用補償標準遠低于它們今后本身的產出價值。

(二)土地征收補償程序存在不足。當前土地征收補償程序的不足使得農民不能及時領到補償款或者被扣留部分補償款，嚴重損害了失地農民切身權益。我國《土地管理法實施條例》第二十五條規定:“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調;協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”①可以看出土地征收程序帶有強制性，征收主體有權制定和執行補償和安置辦法的所有項目。另一方面，在土地征收程序上也存在不足，建設單位申請立項—選址論證—委托設計—憑項目批文—設計書委托征地，然后是土地部門統一征收機構受理，再與征地的鄉鎮、村協商土地補償、勞力安置等有關事宜，最后簽訂征地協議書，建設單位依此協議書辦理土地報批手續的必須文件。從以上的征地程序可以看出，從立項征地到征地行為實施，最受影響和最有利益關系的農民卻并沒有參與這一過程。所以，農民在土地征收過程中根本無法表達自己的意見和訴求自身的利益，更加不可能參與確定土地征收的補償標準。盡管法律規定地方人民政府應當在征地補償安置方案確定后公告并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見，但實際征地補償費用標準通常由征地主管部門確定。即使進行征地聽證，其參與對象也只有政府部門、鄉鎮及村集體(主要是村干部)，參加的失地農民很少或是沒有。

(三)政府財政保障資金投入力度不足。社會保障制度運行的關鍵是其資金的充足與否，對失地農民的社會保障情況更是如此。由于我國西部地區長期以來農村和農業發展十分緩慢，農民收入水平十分低下，他們在失去土地以后的社會保障所需資金只能依靠土地征收補償費用。通常，土地補償費用不能及時發放，加上迅速增加的龐大生活開支，最終可用于社會保障的資金微乎其微，所以只能依靠政府來投入。另一方面，從失地農民問題的緊迫性和危害性來看，政府提供財政資金為失地農民提供社會保障不僅解決了他們的生活問題，還促進了經濟社會的穩定發展。最后，從權利與義務對等的角度來分析，失地農民讓出了其賴以生存的土地使用權利，政府也有義務對為他們提供最低生活保障資金。

(四)失地農民受教育程度普遍較低。在西部地區，失地農民的文化程度遠遠低于經濟發達地區。有半數以上的失地農民文化程度在小學及以下，初中以上文憑的只有極少數，大學文憑的更是沒有。文憑的高低決定了這些失地農民受教育的程度，直接影響了他們擁有的專業技能和接受新工作的能力程度。西部地區失地農民普遍文化程度低，他們失去土地以后幾乎沒有任何專業技能可以在城市實現就業，也沒有能力接受培訓找到新工作。這樣一來，他們的生活保障在短期可以拮據地依靠土地征收補償費用，而長期的生產、生活更是毫無保障。

三、完善西部地區失地農民社會保障制度的建議

(一)制定合理的土地征收補償標準。制定合理的土地征收補償標準，需要修改和完善《中華人民共和國土地管理法》及實施細則和地方政府制定的《土地管理條例》，重新規定土地征收補償標準。征收土地單位不能簡單套用法律規定的標準，要結合當地實際情況把市場因素和土地遠期價值考慮進來，綜合確定土地補償費、安置補助費以及地上附著物及青苗補償費，同時要考慮本地區的城鄉收入差距。這樣確定的土地征收補償標準比之前的以前三年平均產值為補償標準要合理得多，能體現征收土地的實際價值，有利于解決失地農民的生活保障問題。

(二)優化現有的土地征收補償程序。要不斷優化土地征收補償程序，保證失地農民及時、足額領到補償款，切實保護他們的切身權益。首先要從法律上淡化強制色彩，充分尊重失地農民本身的意愿，從立項征地到征地行為實施要努力讓最受影響和最有利益關系的農民參與這一過程。其次，要讓失地農民在土地征收過程中自由表達意見和訴求自身利益，參與確定土地征收的補償標準。在實際征收過程匯總，要依據《土地管理法》規定要求地方人民政府在征地補償安置方案確定后公告并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見，逐步取消征地主管部門確定征地補償費用標準的行為。在進行征地聽證的程序時，要逐步擴大失地農民的參與比例。

(三)加大政府財政資金投入力度。前文所述，我國西部地區長期以來農村和農業發展十分緩慢，農民收入水平十分低下，他們在失去土地以后的社會保障所需資金只能依靠土地征收補償費用。土地補償費用不能及時發放，加上必要的生活開支迅速增加，最終可用于社會保障的資金微乎其微，所以只能依靠政府來投入。此外，加大政府財政對失地農民社會保障的投入，不僅可以解決失地農民的生活問題，還促進了經濟社會的穩定發展，有利于政府自身的建設和對社會的治理。

篇7

第二條本實施細則所稱的村民宅基地讓出給農村集體經濟組織，是指郊區村民按照自愿原則，將依法取得的宅基地讓出給村集體經濟組織或者村民委員會，不再申請宅基地的行為。

第三條市房地資源局是村民宅基地讓出給農村集體經濟組織的主管部門。區（縣）土地管理部門負責村民宅基地讓出給農村集體經濟組織的具體管理工作。

第四條下列對象可以申請宅基地讓出：

（一）依法享有宅基地使用權的村民；

（二）村民住房所有權人。

第五條村民讓出宅基地，應當向村集體經濟組織或者村民委員會提出書面申請，經村集體經濟組織或者村民委員會審核后，報鄉（鎮）政府審批。鄉（鎮）政府批準村民讓出宅基地，應當向申請人發出核準文件，并報區（縣）政府備案，同時抄送村集體經濟組織或者村民委員會。

第六條經審核批準讓出宅基地的村民住房，可以由村民申請自行拆除；也可以由村民申請以收購方式處置，即由鄉（鎮）政府指定的單位（以下簡稱指定單位）負責拆除，或者收購后在5年內用于出租等經營。指定單位與申請人應當簽訂收購協議，協商收購價款，并報鄉（鎮）政府備案。

第七條讓出宅基地的村民住房被收購后，不得改建、擴建。被收購后用于向外來流動人員出租的，應當按照《*市外來人員租賃房屋治安管理辦法》的有關規定執行。5年使用期期滿后應當拆除，不予補償。在期滿之日起兩個月內未自行拆除的，區（縣）土地管理部門應當責令拆除。

因國家建設征用或者因實施鄉（鎮）土地利用總體規劃、村莊和集鎮規劃調整使用宅基地，需要拆除尚在5年使用期內的住房的，按該住房剩余的使用期限，給予相應的市場租金補償。

第八條經批準讓出宅基地的村民住房自行拆除的，由讓出宅基地的村民或者村民住房的所有權人向區（縣）房地產登記部門申請注銷宅基地使用權證。

經批準讓出宅基地的村民住房被收購的，村民宅基地使用權證由指定單位保存；5年使用期滿后，由指定單位向區（縣）房地產登記部門申請注銷權證。

第九條鄉（鎮）政府批準讓出宅基地前后一年內，讓出宅基地的村民或者村民住房的所有權人購買本區（縣）范圍內城鎮商品住房的，可以憑新購商品住房的房地產權證，向區（縣）土地管理部門申請返還政府收取的部分土地出讓金（即由本區、縣政府分成的部分，下同）。經區（縣）土地管理部門審核，報區（縣）財政部門批準后，申請人可獲得返還的按所購商品住房建筑面積計算的部分土地出讓金。申請人所購商品住房建筑面積超過宅基地原住房建筑面積的部分，不予返回土地出讓金。

讓出宅基地的村民或者村民住房所有權人自行復墾宅基地的，由區（縣）土地管理部門驗收合格后，按照全部復墾面積支付耕地開墾費。

第十條讓出宅基地的村民住房被收購的，由區（縣）土地管理部門按照宅基地面積的80%，向讓出宅基地的村民或者村民住房所有權人支付耕地開墾費；指定單位在5年使用期滿將宅基地復墾為耕地的，經區（縣）土地管理部門驗收合格后，按照復墾面積的20%向指定單位支付耕地開墾費。

指定單住將讓出的宅基地自行復墾為耕地的，區（縣）土地管理部門按照新增耕地面積的100%折抵建設占用耕地指標。指定單位從事非農建設經批準占用耕地的，可以使用該指標，也可以向其他建設單位有償轉讓。

第十一條對村民讓出宅基地并自行復墾的，或者由指定單位將讓出宅基地進行復墾的，按照"退一獎一"的辦法，分別給予所在鄉鎮或指定單位非農建設用地指標的獎勵。

第十二條按照本實施細則讓出的土地出讓金、耕地開墾費，由區（縣）財政部門在相應的收入中安排。

第十三條本實施細則在市政府印發的《關于*市促進城鎮發展的試點意見》）中確定的試點城鎮行政區域內和奉賢區先行試點，取得經驗后再逐步推廣。

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[關鍵詞] 土地監察 土地違法 執法

一、前言

土地是一種最重要的經濟資源，是一切生產和一切存在的源泉。土地執法監察是國家組織管理土地的重要保障手段。沒有土地執法監察的作用，對土地違法行為不處理，土地管理法律法規所規定的權利的實施和義務的履行就沒有實際上的保障；當前，土地利用與管理中有法不依、執法不嚴的現象仍舊存在，各類土地違法案件屢禁不止，造成耕地資源和國有土地大量流失。這些情況不得不引進土地監察部門的重視。但由于缺乏有效的執法手段和明確的執法權力，土地執法難以到位，嚴重地削弱了法律應有的權威，“執法難”成為我國土地管理中一個突出的問題。因此，如何扭轉當前土地執法面臨的種種問題，剎住違法用地之風，實現國家的土地管理職能，保證土地管理法律法規的全面實施，促進土地合理利用，以最終實現土地管理的總目標，是一個十分重要的課題。

二、建立有效的土地監察體制

1、強化基層隊伍建設

人是執法監察關鍵環節中的關鍵，他們不僅是執法員，還是信息搜集員、問題分析員。為此，必須注重執法隊伍的選配工作，形成優秀人才向一線流動的機制。針對土地所編制短缺，巡查工作無法專人負責的情況，建議一方面要適當增加編制，另一方面也可以考慮調動廣大群眾的積極性。例如，組建協管隊伍，各地基層土地所可以酌情從轄區內聘請一些縣（市）、鄉（鎮）人大代表或德高望重的人擔任國土資源管理義務監督員，簽合同、發聘書、給報酬、定獎懲，拓寬國土資源管理的信息渠道，協助解決所發現的問題。針對人員結構不合理的情況，建議不僅要進一步增加學習培訓力度，還要盡快向基層土地所輸送新鮮“血液”，讓有土地專業知識的年輕人才進入基層土地所，以老帶新，互相學習，讓年輕人盡快摸清基層土地現狀，鍛煉成長為中堅力量，使基層土地所真正成為上級管理土地的專業化、正規化的“前線部隊”。

2、更新管理土地的手段

遵循“預防為主、預防和查處相結合”的方針，實行上下聯動, 建立快速反應機制，就必須向基層土地所巡查人員配齊配全車輛、數碼相機、攝相機、PDA等執法監察工具，對土地違法行為做到迅速出擊，及時發現，依法解決，把違法用地行為控制在萌芽狀態。必須在基層土地所加快推進科學化管理土地信息技術的應用，完善土地信息化平臺，實時更新土地資源各類數據庫，以土地資源信息網絡為依托，以標準、制度和安全為保障，形成互聯互通、貫穿上下的政務管理、決策和為社會服務的信息體系，讓基層土地所能更便捷地上報土地巡查情況，只有這樣才能確保每一寸土地依法、正確、合理的利用。

3、明確基層執法職責

土地違法行為發現得越遲，查處難度就越大，因此，早發現、早制止、早查處，是提高土地執法效率，最大限度減少不和諧因素的有效途徑。這不僅可以減少因執法給當事人、社會和國家帶來的損失，還可以提高執法的威懾力，讓違法者不敢存有絲毫僥幸。我們必須通過持續的土地執法動態巡查，逐級檢查等方法，努力做到及時發現及時制止，把違法用地消除在萌芽狀態。應進一步明確基層土地所的土地執法工作職責，充分發揮基層土地所巡查的積極性和便利性。可以建立節假日動態巡查預警制度，實行基層所與執法總隊輪流巡查，做到全方位、全領域檢查監督，有效地制止違法用地搶建現象的發生。另外，可以在鄉村基層建立土地協管員、土地執法監管信息員，強化基層一線的土地監管作用。只要違法現象一有苗頭出現，村級協管員就能事前做足群眾工作，宣傳有關政策，講明利害關系，動員當事人自行停止違法行為，同時執法監察人員能在第一時間內趕到現場，盡量減少損失。

4、加強執法監督檢查

要對基層土地所執法監察實行問責制度。必須明確規定問責對象和問責情況，如獲悉違法用地信息不報告，發現違法行為不制止，以致形成違法用地事實的；明知申請事項存在違法違規行為，不移交執法監察機構處理的等。還應明確責任區分，可根據情節輕重、危害大小等分別追究有關工作人員的責任，如問題嚴重的，責令辭職、免職、降級；問題較輕的，取消當年評優評先資格、通報批評等。亟須建立相應的執法監察績效考核制度，每年上級部門都要對照《工作目標考核實施意見》和《執法監察專項考核細則》對基層土地所的工作進行考核。考核內容應涉及執法監察工作制度落實情況，違法案件查處情況，土地管理和利用監督檢查情況等。同時還應制定《行政執法責任制和評議考核制辦法》，對執法監察人員的“德、勤、能、績、廉”進行考核。

5、健全相關配套法律法規

地方政府是土地監察的監督檢查對象。土地監察工作的開展，尤其是在切實做到不干預、不取代地方政府正常行使土地管理職權的基礎上，抓準問題，提出合理的土地整改意見顯得尤為關鍵。土地監察要想完成對地方政府的監督任務，發現問題的所在，直接取證才是硬道理。國土資源部可以出臺相關配套的具體監察條例，如：《土地督察專員調查實施辦法》，明確規定：“土地督察局在對地方政府進行監督檢查時，地方土地管理部門應該積極配合和協作，如實地提供真實可靠的有關審批事項的所有統計數據和書面報告等資料。同時，地方政府無權干涉。”這樣，土地監察可以避開地方政府的行政干預，直接從地方土地管理部門獲得第一手真實可靠的信息，為后續的督察工作邁出堅實的一步打下基礎。此外，還可以頒布《土地違法違規責令限期整改辦法》等，為有效行使糾正權提供法律保障。

6、深入開展宣傳活動

土地監察部門可以建立一個公民參與的監督體系，主要號召社會上的一些律師組織、評估機構、會計公司和公證機關等組成一個獨立而且專業的機構――土地監督聯盟，利用先進網絡技術，搭建信息平臺，設立問題論壇，讓有問題的公民在網上發帖咨詢。還可以利用每年的“6 25”全國土地日，以多種形式廣泛深入宣傳土地法規，進行開展法規咨詢。出動宣傳車上街下鄉進行法規宣傳，分發宣傳材料等方式。舉辦土地法律法規比賽。組織觀看法規宣傳片。在繁華街道、主要路口設置大型法規宣傳路牌，利用市區建筑工地圍墻和綠化帶小型廣告牌等廣告載體書寫、刊發宣傳標語、廣告橫幅，并通過電視、報刊等新聞媒介進行學習觀摩。為土地執法監察營造良好氣氛，進一步提高廣大干部群眾的土地國情、國策、國法意識，使土地管理法規深入人心、家喻戶曉。同時要求土地執法監察人員在日常執法工作中，要發揮宣傳員的作用，耐心向群眾宣傳解釋土地法律法規。通過長期的努力，取得了較好的社會效果，為土地執法監察工作創造良好的社會環境。

三、結語

總之，土地監察管理是落實土地資源管理的重要措施，面對土地管理過程中出現的各種問題和違法用地占地行為，面對確保18億畝耕地紅線的艱巨任務。土地管理相關部門要進一步認清新形勢下土地監察工作面臨的形勢，采取有效措施，要加大宣傳力度，理清思路，才能使整個土地監察工作走向健康、規范、發展的軌道，并在促進經濟發展、構建和諧社會的時代背景下發揮出重要的作用。

參 考 文 獻

[1]王先文．執法監察教程[M]．北京：中國方正出版社，2007．36-37．

[2]仁，鞠成偉．論土地督察制度與土地管理模式改革[J]．行政法學研究，2007(2)：96-97．

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摘要:以“低能耗、低污染、低排放”為基礎的低碳房地產經濟，與我國當前經濟發展方式轉型的建設目標不謀而合。低碳房地產經濟的實現需要靠科技作保障，更需要法治去促進和引導。西方發達國家紛紛立法和出臺各種鼓勵刺激政策促進低碳房地產經濟的發展。我國應借鑒他們的成功經驗，立足本國國情，積極立法促進房地產業低碳經濟的發展。

關鍵詞：低碳 房地產業立法

Abstract: the "low energy consumption and low pollution, low emission is the base of low carbon real estate economics, and China's current economic development mode transformation of the construction goal completely. Low carbon economy of real realization needs the guarantee by science and technology, need more rule by law to promote and guide. The western developed countries have legislation and present various encourage stimulus policy in promoting the development of real estate low carbon economy. Our country should learn from the successful experience, based on their national conditions, the positive legislation to promote real estate industry a low carbon economy development.

Key words: low carbon legislation of real estate industry

中圖分類號：F293.3 文獻標識碼：A文章編號：

房地產行業是我國國民經濟支柱性產業之一，同時也是我國碳排放量較大的行業。2011年中國新增建筑面積為46億平方米，在大力提倡以節能、減排、生態、環保為核心的低碳經濟的今天，房地產行業也掀起了一場綠色住宅運動，從設計、用材、構造、能源、景觀等諸多方面綜合運用環保技術。高檔住宅和別墅為代表的綠色住宅類產品投放市場后，受到消費者熱捧，在2009年房地產市場低迷的環境下價格仍逆市上揚，經受住了市場的考驗，體現了“低碳住宅”的含金量和生命力。房地產行業在經歷2009年的動蕩之后，2010年也面臨“低碳地產”發展的轉型。研究報告顯示，中國每建成1平方米的房屋，約釋放出0.8噸碳。另外，在建筑運行過程中，建筑采暖、空調、通風、照明等方面的能源都參與其中，碳排放量很大。因此，加快發展低碳建筑，實現節能技術創新，建立建筑物全生命周期碳排放控制體系，并形成可循環持續發展的模式，必須具有完備的法律法規支持。

一、加快建設低碳房地產業的法律體系的原因

1.從未來看，低碳房地產業的發展需要法律的支持。未來低碳建設重點主要有三個：一是新建建筑的節能；我國正處在快速城鎮化的過程中，城鎮化率平均每年增長1個百分點。如果我國新建建筑都嚴格按照節能50%或65%的標準進行設計建造，將對節能減排工作做出巨大貢獻。二是現有建筑節能改造；包括住宅和大型公共建筑節能改造。其中，大型公共建筑比普通住宅運行能耗高5---10倍甚至10--20倍，是節能改造的重點。三是北方地區城鎮供熱計量改造；以秦嶺淮河為分界線，秦嶺以北的城市年戶均二氧化碳氣體排放量基本都在2.5噸以上，而秦嶺以南沒有實行集中供熱的城市每年戶均二氧化碳氣體排放一般都在1.5噸以下，這說明供熱計量改革節能減排潛力巨大。

2.推動低碳房地產業發展，關鍵在于發揮法律、政策合力和使消費者認可。必須加強對低碳建筑及其意義的宣傳。目前，為了與傳統住宅區別開來，建筑業提出了節能住宅、綠色住宅和低碳住宅等概念，但從公眾的角度看，這些概念之間的關系，有哪些不同并不清楚。因此，只有在理論上進一步明晰節能住宅、綠色住宅和低碳住宅的定義，才能讓消費者能了解和接受，并愉快的使用。

二、國外關于低碳產業建設的立法經驗與啟示

歐美等西方發達國家在低碳經濟法制建構方面已經具有相關的經驗。如歐盟2006年3月的《歐洲能源戰略綠皮書》；英國2003年的能源白皮書《我們能源的未來：創建低碳經濟》以及2007年6月出臺的《氣候變化法案》。德國1972年出臺了《廢棄物限制及廢棄物處理法》，2002年出臺了《循環經濟與廢棄物管理法》，2004年出臺的《國家可持續發展戰略報告》。美國2005年出臺的《2005年國家能源政策法》以及2007年7月美國參議員提出了《低碳經濟法案》。[1]日本是低碳經濟立法最為完善的國家，也是最值得的我們學習的國家。日本不但專門制定了《環境基本法》，還于2000年頒布了《循環型社會形成推進基本法》、《促進建立循環社會基本法》和《促進資源有效利用法》，并根據各種產品的性質，分門別類建立了《綠色采購法》、《食品回收法》、《家用電器回收法》。日本是典型的島國，受其地理環境條件的制約，氣候變化對日本的影響遠遠大于其他世界發達國家。因此，面對氣候變暖可能給本國農業、漁業、環境和國民健康帶來的不良影響，日本各屆政府一直在宣傳推廣節能減排計劃，主導建設低碳社會。1974年日本執行了"陽光計劃"，把太陽能、地熱、煤炭、氫能源等4個領域作為石油替代能源的重點進行開發研究。“陽光計劃”規定以居民屋頂并網發電為主要目標，對光伏系統初始的政府補貼達到了光伏系統造價的70%。另外，"七萬屋頂計劃"中的最初50%現金補助，全部由政府資助，從而使日本成為光伏產業大國。1979年，日本政府就頒布實施了《節約能源法》，并對其進行了多次修訂，最近一次是在2006年，該法對能源消耗標準作了嚴格的規定，并懲罰分明。

二、我國低碳房地產業的立法現狀與存在的問題

我國要發展低碳房地產經濟，建立一個有利于低碳經濟發展的政策法律體系和市場環境是必不可少的。我國在有關低碳經濟的開發利用領域已經制定相關了《水土保持法》（1991年）、《電力法》（1995年）、《煤炭法》（1996年）、《固體廢物污染環境防治法》（1996年）、《節約能源法》（1998年）、《清潔生產促進法》（2002年）、《清潔生產審核暫行辦法》（2004年）、《可再生能源法》（2005年）、《循環經濟促進法》（2008年）等法律。[4]應該說我國低碳經濟立法已經有了可喜的進步，但還存在一些明顯的不足，筆者認為存在以下幾個問題：1.我國缺少一部有效的對低碳產業進行引導、促進、保護和規范的大法。2.低碳房地產領域的相關法律嚴重缺位，政府政策支持力度不夠。房地產領域的相關法律政策更是嚴重缺位。正是由于現階段國家對于支持低碳房地產發展相關政策滯后, 企業在低碳房地產的開發經營中承擔著更大的風險和責任。3.現有法律規定過于粗放, 缺乏可操作性。現有的立法規定不夠詳細具體, 缺乏足夠的操作性, 這也是導致中國目前環境執法效果不佳、環保狀況不能得到根本改善的重要原因。4. 缺乏統一的執法體系, 執法局面分散混亂。雖然國務院各部們制定節能減排有關的法律中都有涉及執法的內容, 但執法權卻分布在各個部門, 而各部門只管自己的一塊。

三、我國建設低碳房地產產業體系的立法構想

低碳經濟的核心是以低能耗、低污染、低排放為基礎的經濟發展模式，與經濟立法的任務和目標相一致。下面是筆者發展低碳房地產經濟的幾個立法建議，以期引起同行的關注與探討。

1．《房地產法》修訂過程中推進我國低碳房地產產業發展的立法建議

我國的建筑節能研究起步晚，基礎差，消費者認識不足，實踐少。現住建部關于建筑節能、節能與環境的保護的綜合性標準還沒有成為體系。因此需要盡快建立完善房地產低碳特征標準體系，使得低碳建筑有法可依獲得保護，建議盡快建立適應低碳城市發展的標準體系，并注重建筑節能的立法。為了更廣泛地實行建筑節能減排，中央政府應該從國家意志和法律層面鼓勵低碳房地產的發展。

2．《土地管理法》修訂過程中推進我國低碳房地產產業發展的立法建議

土地管理法要適應低碳經濟房地產的需要，盡快修改土地管理法，在土地政策上應制定減碳目標進行資源配置，把節能減排、低碳地產要求寫入土地管理法，并制定綠色建筑的具體執行行業標準。這種措施會使得房地產開發企業必須注重房地產項目綠色質量標準，應用綠色技術推動節能減排，這對于我國房地產業本身就是一場產業結構調整，同時也要改變傳統的“價高者得地”的土地出讓辦法，有利于抑制地價與房價。

3．相關稅收法律法規中推進我國低碳房地產產業發展的立法建議

在稅收方面，一是可以借鑒英國經驗，適時開征“氣候變化稅”。我國可以結合自己的實際情況，放大地方政府稅收收入的征收與使用權，靈活運用這一稅種來調節能源的供求，降低碳排放，實現我國整體的綠色建筑的發展。二要改革現有的資源稅，加強對資源環境的保護，調整經濟結構，合理布局產業結構，提高土地的利用率，保護的生態環境，實現經濟和環境的和諧持續發展。借鑒國際經驗，發展低碳經濟還應該完善企業所得稅。根據《企業所得稅法》企業從事符合條件的環境保護、節能節水節地項目的所得，將享受“三免三減半”的稅收優惠。

4．相關財政金融法規中推進我國低碳房地產產業發展的立法建議

我國低碳房地產經濟的發展，沒有財政稅收金融的大力支持，再好的構想也是空中樓閣。可以說，充足的財政支持、合理的稅收負擔、多樣的融資渠道、活躍的金融產業是我國實現低碳經濟建設的原動力和新鮮血液。目前找到我國發展的財稅金融法律制度障礙，制定配套的政策及制度，是首要解決的問題。

5.有關知識產權保護與消費者權益保護方面的立法建議

低碳經濟的發展需要大量資金的投入，需要科技的不斷創新，我國各城市間的發展水平以及不同企業間的差距，以及政府的投資力度差距等，勢必會造成在低碳技術的研發和低碳產業發展上的不均衡，結果必然導致相關低碳技術或低碳產業的市場支配地位，其利用知識產權而獲得的支配地位極有濫用的危險，需要結合我國的切實情況，制定關于低碳產品安全標準、知識產權保護，消費者的權利的相關法規細則，不僅可以銜接國家法律關于質量安全和消費者權益的規定，還可以有針對性的在低碳經濟的產品生產、銷售、服務等方面保護消費者的利益，增進社會總福利。

參考文獻：

[1]陳柳欽 日本如何推進建設低碳社會[J]節能與環保2010,(23)

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一、指導思想和目標任務

（一）指導思想。以十七大和十七屆中全會精神為指導，認真貫徹落實科學發展觀，以統籌解決土地管理工作中存在的問題為核心，夯實基礎，強化措施，建立健全機制，切實扭轉亂占濫用土地特別是耕地的不良局面，持續穩定耕地面積與質量，促進縣域經濟社會全面協調可持續發展。

（二）目標任務。年全縣違法占用耕地面積占新增建設用地占用耕地總面積的比例控制在5％以內，年元月前完成全縣違法用地清理整頓工作任務，拆除違法建筑物36處以上，恢復耕地面積300畝；結合社會主義新農村建設，大力開展農村土地綜合整治，增加有效耕地面積，持續實現縣域耕地總量動態平衡，確保全縣耕地不少于73771.22公頃，基本農田不少于53892.13公頃；層層落實耕地保護責任，完善執法監管體制，建立耕地保護長效機制，逐步建立“依法管理、開源節流、節約集約、多級聯動、先補后占”的土地管理和耕地保護工作機制。

二、實施步驟

按照“普遍參與，突出重點，注重實效，著眼長遠”的要求，分動員部署，處理落實和建章立制三個階段開展違法用地專項整治攻堅年活動，具體工作和時間安排如下：

（一）部署動員階段（年月至月）

成立違法用地專項整治攻堅年領導小組及其辦公室，制發實施方案，召開動員會議，對耕地保護工作進行全面安排部署。各鄉鎮人民政府要根據要求，結合本地實際，研究制定開展攻堅年活動的具體工作方案，明確指導思想、目標任務和保障措施，召開專題會議，搞好組織動員，部署開展本轄區內攻堅年活動的具體工作。

利用電視講話、標語橫幅、宣傳展版、宣傳車、宣傳冊、座談會、手機短信、新聞媒體等各種形式廣泛深入開展以“保護耕地資源、規范用地行為”為主題的國土資源管理法律政策宣傳教育活動。縣國土資源局要做好電視講話、通告和召開人大代表、政協委員座談會等有關工作，開展土地管理法律政策宣講活動50場次，發放宣傳資料5000份；各鄉（鎮）人民政府要出動宣動車、發放宣傳資料到村到組，懸掛橫幅10條，召開人大代表政協委員座談會2次，設立永久性宣傳標語10幅以上；相關縣直部門要懸掛橫幅1條，張貼宣傳標語10幅以上。

（二）處理落實階段（年月至月）

著重抓好以下六個方面的工作：

1、完善國土資源執法監察體系。健全監管網絡，設立國土資源違法行為舉報熱線電話，并向社會各界廣泛公布，制定實施違法舉報獎勵方案，對舉報者給予獎勵；建立由縣政府牽頭，國土資源、公安、法院、檢察、紀檢監察、法制等部門參與的國土資源聯合執法機制，設立國土資源公安執勤室，由縣公安部門調派2名干警，并明確1名分管副局長負責此項工作，切實充實執法力量，從嚴打擊違法用地行為；按照一村一人的模式聘請國土資源信息員，明確職能職責，準確及時掌握基層土地管理和耕地保護動態。嚴格執行國土資源動態巡查制度，加大巡查力度，將違法用地行為扼制在萌芽狀態。

2、開展違法用地摸底排查活動，各鄉鎮組織國土資源所等部門單位，對年1月1日至年月31日之間(特殊情況可追溯到年以前)的未批先占、少批多占等所有違法用地進行全面摸底清查，包括農民住宅建設、農村公益事業建設、農村產業結構調整項目、鄉鎮招商引資項目、危房改造項目及采礦等各類危房用地，要對清理出的違法用地以宗為單位逐一登記造冊，對面積、地類性質、建設時間、處理收費情況等進行詳細登記，并在規定時間內上報縣攻堅年領導小組辦公室，上報情況要做到真實、準確，杜絕弄虛作假、瞞報漏報現象的發生。

3、開展清理整頓非法用地集中執法行動。由縣政府牽頭，國土資源、法制、城鄉規劃、公安、法院、紀檢監察等部門單位和鄉鎮參與，對非法占用耕地修建住宅、烤煙房、禽畜養殖場、沼氣池、采礦等行為進行嚴厲打擊，全面整治違法用地行為，選取10處以上影響惡劣、破壞耕地嚴重的違法建筑，由縣政府組織力量堅決拆除到位。各鄉鎮要組織所屬部門，組建專門工作班子，安排專門工作經費，有代表性的選取1處以上違法建筑拆除到位，有效扭轉當前農村亂占濫用耕地建房的局面，妥善處理解決農村建房用地遺留問題，引導用地行為逐步走向規范。國土資源、法制、公安、法院等部門單位要加強協調研究，制定出臺國土資源違法案件強制執行實施方案，確保集中執法行動順利開展。

4、大力推進農村土地綜合整治。按照“統一規劃、突出重點、示范先行、整村推進、集中投入、打造亮點”的工作思路，結合社會主義新農村建設，由國土資源部門牽頭，聯合農業、建設、水利、環保、發展改革、財政、林業、農業綜合開發、交通、電力等部門在西洋江鎮等地實施農村土地綜合整治工程，要加強規劃引導，深入開展農民集中成片建房試點。縣國土資源局要牽頭做好項目的實施工作，相關鄉鎮和部門要配合做好宣傳發動、土地權屬調整、規劃設計、拆遷安置、項目設施建設等工作。

5、積極做好耕地占補平衡工作。加大補充耕地力度，積極爭取土地開發整理項目落戶隆回，實施好三閣司土地整理項目、虎形山茅坳村等4個年市投資土地開發項目和橫板橋八0三城鄉建設用地增減掛鉤項目，加強項目前期規劃設計、中期施工監理、后期跟蹤管理，確保于年內全面竣工并通過驗收。縣國土資源、農業等部門要結合我縣實際，制定實施耕地質量建設管理辦法，采取工程、生物及先進耕作方式等綜合措施，突出保護好土壤耕作層，加強對剝離后的熟土耕作層的管理利用，促進耕地數量和質量的提高。

6、加快基本農田保護示范區建設。加大基本農田保護區基礎設施建設力度，結合土地利用總體規劃修編和第二次土地調查，摸清全縣耕地及耕地后備資源家底，開展全縣永久性基本農田劃定工作，完成26個鄉鎮和120個村基本農田保護標志牌的定位與設立，更新現有基本農田保護區標志牌與界樁。

（三）建章立制階段（年1月至3月）

1、完善責任體系。嚴格落實《違反土地管理規定行為處分辦法》和《隆回縣鄉鎮人民政府耕地保護責任目標考核辦法》，制定出臺《隆回縣違反土地管理規定行為責任追究辦法》，實施土地管理和耕地保護工作一票否決制,縣政府與各鄉鎮簽訂責任書,每年年終嚴格實施考核,兌現獎懲。各鄉鎮、國土資源所要建立實施土地管理和耕地保護分片（村）包干制度，確保土地監管和違法案件查處責任到人。對土地違法行為隱瞞不報、壓案不查，造成轄區內土地管理秩序混亂，發生嚴重后果的，或者亂開口子，違法許諾、表態，導致土地被破壞、占用，及國家工作人員違法參與征地、圈地，與土地開發商勾結從事房地產開發的，將追究單位主要負責人和直接責任人員的責任。

2、建立獎懲機制。從新增建設用地有償使用費省市返回部分和農土資金中安排資金，設立耕地保護基金，制定土地管理和耕地保護獎懲實施辦法和基金管理使用細則，對在動態巡查、違法案件查處、土地開發整理等各個環節做出突出貢獻的鄉鎮政府、職能部門、社會團體、村組和先進個人實行獎勵。

3、健全規章制度。研究制定《隆回縣農村宅基地管理辦法》和《隆回縣農村產業項目用地管理辦法》，進一步完善和嚴格實施基本農田保護責任制度、用途管制制度、嚴格審批制度、占補平衡制度、質量保護制度等土地管理及耕地保護工作制度，探索建立管理嚴格、利用有序、獎懲得當、問責有力的耕地保護工作長效機制。

三、工作要求

（一）加強組織領導。嚴格土地管理，加強耕地保護，是貫徹落實科學發展觀的重要舉措，是年乃至今后一段時期各項工作的中心任務，各級各部門要充分統一思想，提高認識，統籌安排，精心組織，扎實推進違法用地整治攻堅年行動有序開展。各鄉鎮要全面加強組織領導，廣泛開展宣傳動員，黨委書記要親自抓，鄉鎮長要切實履行起土地管理和耕地保護第一責任人的法定責任，有效組織開展本轄區攻堅年行動各項工作。國土資源、紀檢監察、公安、法院、檢察、規劃、農業、督查室、法制辦等單位要加強協調，密切配合，建立完善切實可行的工作機制，形成強大工作合力，確保全面完成各項任務。

（二）注重活動實效。各鄉鎮人民政府、縣直相關單位要根據行動總體要求，緊跟工作節奏，從實際出發，創造性地開展工作，既要依法依規，又要結合實際，細化分解各項工作任務，定工作標準，定時間進度，定責任主體，確保取得實實在在的效果，要著力在提高全社會特別是廣大干部職工嚴格保護耕地的自覺性上下功夫，著力在推進耕地保護體制機制、管理方式手段的創新上下功夫，著力在增強科學發展，保護耕地的能力上下功夫。