導語：如何才能寫好一篇土地保證金管理辦法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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一、總體要求和主要任務

（一）總體要求

嚴格規范國土資源管理，統籌部署地質勘察、地質環境治理、土地利用和耕地保護工作，著力轉變資源管理方式，健全完善國土資源市場體系，加強基礎工作，嚴格執法監察，全面提升國土資源綜合管理水平和支撐能力，構建保障科學發展的新機制，促進經濟社會平穩較快發展。

（二）主要任務

1、全面加強管理。貫徹落實最嚴格的耕地保護制度，落實耕地保護責任，嚴格執行土地利用政策措施。

2、不斷提高保護資源和保障發展能力。全面提升服務效率和服務水平，逐步建立促進發展、加強保護、實現“雙贏”的長效機制。

3、大力加強地質找礦工作。按照“統一部署、合理規劃、加強基礎、整裝勘察、多元投資、加快勘察、完善機制、保證質量”的原則，積極爭取地質勘察項目，不斷增強資源保障能力。

4、積極推進礦山地質環境治理。堅持有利于改善民生、有利于實現廢棄物綜合利用、有利于恢復生態環境和提高土地利用效率的原則，全面推進礦山地質環境恢復治理工作，實現礦產資源開發與環境保護的良性循環。

二、工作措施

（一）認真編制“十二五”規劃，完善國土資源規劃體系

以科學發展觀為統領，以國土資源可持續利用為出發點，充分發揮土地礦產資源優勢，為全旗經濟社會發展提供支撐。全面落實“節約利用土地、嚴格保護耕地”的方針和政策，統籌安排各類、各區域用地。加大地質礦產勘察力度，堅持合理開發綜合利用礦產資源與治理恢復地質環境并舉的原則，調整開發利用布局和產業結構，充分利用“兩種資源、兩個市場”，提高資源保障程度和有效供給能力。重點編制全旗礦產資源勘察與綜合利用、全旗土地利用與保護規劃等專項規劃。

按照落實最嚴格的耕地保護制度與合理預留發展空間的原則，認真做好土地利用總體規劃的修編工作，年6月底完成土地利用總體規劃大綱的編制及報審工作。

（二）進一步規范土地市場，確保項目用地需求

嚴格執行國有土地有償使用制度，規范土地市場行為，逐步擴大以招拍掛方式供地比重。按照國家宏觀調控政策和產業政策，優先保證重點工程項目和民生工程項目用地。充分發揮土地對產業結構調整的促進作用，嚴格控制建設用地增量，優化利用建設用地存量，確保各類建設項目的用地需求。

進一步做好閑置土地的清理工作，對于閑置一年未使用的建設用地，依法收取閑置費，閑置二年的限定處理時間，超出時限仍未使用的，由旗政府無償收回重新予以出讓。在供地過程中，要認真簽訂出讓合同，明確相關約定，為處置可能產生的空閑地問題提供依據。

（三）落實最嚴格的耕地保護制度，切實維護農民合法權益

1、落實最嚴格的耕地保護制度。全面落實耕地保護責任，建立完善耕地和土地管理責任制與考核體系，落實耕地保護責任追究制，積極探索建立土地管理考核和責任追究機制。旗政府與的耕地保護責任狀簽訂率達到100%，到年底，全旗耕地保有量不低于2，254，682.85畝（150312.19公頃），基本農田保護面積不低于2，227，850.70畝（148523.38公頃）。

2、進一步加大土地整理項目的爭取與實施工作。積極把握國家和自治區對糧食主產區及基本農田整理加大投入的有利契機，主動爭取，積極協調，認真做好土地整理項目的申報工作。扎實做好土地整理項目的實施工作，按照土地整理項目的設計要求，協調監理單位，施工單位和項目涉及到的政府，對項目的實施進行全程監管，嚴把工程質量關，把項目打造成惠民工程和德政工程。完善土地整理資金管理的剛性機制，加強對資金使用的監管力度，及時將資金下達和項目安排等情況上報上級部門備案。

3、切實維護被征地農民的合法權益。按照被征地農民生活水平不降低、長遠生計有保障的原則，以公布實施的全區征地統一年產值和區片綜合地價為基礎，做好被征地農民的征地補償安置和社會保障工作，堅決維護被征地農民的合法權益。

4、夯實國土資源管理基礎工作。全面完成第二次土地調查工作。繼續開展農村牧區土地登記發證工作，發證率達到90%以上。進一步加強土地市場動態監測、城鎮地價動態監測、農用地產能核算和農用地定級估價工作。

（四）加強礦產資源管理，提高資源保障能力

1、按照地質災害防治規劃確定的目標任務，建立完善群測群防地質災害監測預警網絡、宣傳網絡、信息網絡，重點地質災害防治區宣傳普及率達到100%，地質災害監測人員、聯絡員達到100%，調動各方面的積極性，將地質災害監測和防治工作，逐步納入法制化、規范化、制度化軌道，全面提高地質災害防治水平，最大限度地減少人民生命財產損失。

2、按照《自治區盟市、旗縣級礦產資源總體規劃編制指南及成果要求》，繼續開展礦產資源規劃第二輪修編工作，進一步提高礦產資源對經濟社會可持續發展的保障能力，切實增強規劃在宏觀調控和監督管理等方面的重要作用，為審批、管理、勘查、開發利用活動提供重要依據。在規劃送審稿征求有關部門意見后，及時上報自治區進行評審。

3、進一步加強礦山生態環境保護與恢復力度。堅持礦產資源開發與生態環境保護并重的原則，按照“誰開發誰保護、誰污染誰治理、誰破壞誰恢復”的方針，明確礦山開發者權利與義務，嚴把新建礦山的生態環境準入條件，加強對現有礦山生態環境保護的監督檢查，督促礦山履行治理義務。堅持“邊開采，邊治理”，對因礦業開發造成的水土流失、環境污染、地質災害，要有計劃地進行恢復治理，促進礦業開發與礦山生態環境保護協調發展。嚴格按照《自治區礦山地質環境治理保證金管理辦法》的相關規定，向各礦山企業收取地質環境治理保證金，為保護礦山環境、有效防治礦山開發造成的地質環境及誘發的地質災害提供資金保障。同時，于年8月份完成礦山環境保護與綜合治理方案的編制工作。

篇2

受讓人：_________________（以下簡稱“乙方”）

第一條　根據《中華人民共和國礦產資源法》、國務院《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》、國土資源部《探礦權采礦權招標拍賣掛牌出讓管理辦法（試行）》等有關法律、法規及規范性文件規定和《_________________探礦權采礦權拍賣成交確認書》，雙方本著平等、自愿、誠實信用的原則，訂立本合同。

第二條　甲方依法將拍賣標的“_________________探礦權采礦權”出讓給乙方。

探礦權采礦權出讓范圍：____________________________

勘查開采礦種：煤。

甲方向乙方提供《_________________煤炭資源/儲量估算報告》。

第三條　本合同出讓的探礦權有效期_____年，自頒發勘查許可證之日起計算；本合同出讓的采礦權有效期___年，自頒發采礦許可證之日起計算。

第四條　本合同出讓的標的僅為探礦權、采礦權，不包括土地使用權及其他物權。

本合同出讓的探礦權不得延續、轉讓；出讓的采礦權在符合法定條件時，可依法轉讓和抵押，轉讓、抵押的有效期不得超過采礦權有效期。

第五條　_________________探礦權采礦權拍賣出讓價款總額為人民幣大寫____________萬元（小寫￥____________萬元）。此價款不包括探礦權使用費、采礦權使用費、礦產資源補償費、探礦權登記費、采礦權登記費及其他有關法定稅費。

拍賣成交后，乙方同意在簽訂《_________________探礦權采礦權拍賣成交確認書》之日起____________日內（含節假日，下同）繳納成交價款的____________%（含履約保證金在內）；在簽訂本合同之日起____________日內再繳納成交價款的____________%，余款在簽訂本合同之日起____________日內全部付清。

甲方指定收款單位、開戶銀行及帳號：

收款單位：____________

開戶銀行：____________

銀行帳號：____________

第六條　乙方在本合同簽訂之日起____個月內，應當依照有關法律、法規的規定，備齊相關資料并持繳清全部拍賣出讓價款憑證到甲方辦理探礦權登記手續。

甲方在受理乙方探礦權登記申請之日起____日內，依法為乙方辦理探礦權登記手續，頒發礦產資源勘查許可證。

第七條　乙方應當在探礦權有效期內，依據有關法律、法規的規定，備齊相關資料，到甲方辦理采礦權登記手續。

甲方自受理乙方采礦權登記申請之日起____日內，依法為乙方辦理采礦權登記手續，頒發采礦許可證。

第八條　乙方在受讓的探礦權采礦權范圍內所進行的勘查、采礦活動，應當遵循有關法律、法規的規定，并履行各項法定義務，不得損害公共利益。

乙方的合法權益受法律保護。

第九條　對礦區范圍內的礦產資源，乙方必須委托具有資質的單位編制開發利用方案和礦山地質環境影響評價報告，采用科學的采礦方法開采，依法合理利用礦產資源，最大限度地保護當地生態及地質環境。

第十條　乙方在礦產資源勘查、礦山建設和礦產資源開發利用中涉及土地、林木、安全生產、環境保護等事項應按照有關法律、法規的規定辦理，其法律責任及發生的費用由乙方承擔。

第十一條　因國家重大建設項目需要，影響本合同履行的，按照國家屆時的法律法規規定和有關政策處理。

第十二條　本合同規定的出讓期限屆滿，本合同自行終止。乙方應依照有關法律、法規的規定履行土地復墾等法定義務，并辦理采礦權注銷登記手續。

乙方如需繼續開采本合同約定的礦區范圍內剩余煤炭資源，應在采礦許可證有效期屆滿的____日前，向甲方提出采礦權延續登記申請。符合繼續辦礦條件的，甲方可依照屆時法律、法規的規定將采礦權出讓給乙方。但乙方未完全履行法定義務或者存在違反《中華人民共和國礦產資源法》及其他相關法律、法規規定情形的，甲方有權不批準乙方申請。

第十三條　任何一方對因發生不可抗力且自身無過錯造成延誤或者不能履行合同義務的，可不負違約責任，但必須采取一切必要的補救措施以減輕造成的損失。

第十四條　乙方逾期未付清本合同約定的探礦權采礦權拍賣出讓價款或逾期不辦理探礦權、采礦權登記手續，視為自行放棄探礦權、采礦權，所交履約保證金和已交探礦權采礦權拍賣出讓價款甲方不予退還，乙方無權要求獲得本合同約定的探礦權、采礦權，甲方有權對本合同約定的探礦權采礦權再行出讓或以其他方式處理。

第十五條　乙方在取得本合同約定的探礦權_______個月內必須委托有資質的地勘單位，依據地質勘查設計，開展地質勘查工作。乙方在取得本合同約定的采礦權______個月內必須開工建設，開工建設后3年內必須投入采礦生產。乙方逾期不進行勘查或者逾期不投入采礦生產的，視為自行放棄探礦權、采礦權，甲方有權終止本合同。因不可抗力造成勘查、開工建設延遲或者逾期投入勘查、采礦生產的除外。

第十六條　因甲方過失致使乙方未能按期取得本合同項下的探礦權、采礦權，給乙方造成經濟損失的，由甲方依法賠償。

第十七條　本合同訂立、效力、解釋、履行及爭議的解決均受中華人民共和國法律的保護和管轄。因執行合同發生爭議，由爭議雙方協商解決。協商不成的，可向有管轄權的人民法院起訴。

第十八條　本合同經雙方法定代表人或其委托人簽字和蓋章后生效。

第十九條　本合同采用中文書寫，合同的中文正本一式捌份，雙方各執肆份。

甲 方（簽章）　 乙方（簽章）

法定代表人（委托人）法定代表人（委托人）

篇3

內容提要: 土地儲備制度雖然已經付諸實踐，但在法律關系方面尚未理順，應當明確前期開發整理儲備土地的企業與土地儲備中心、國土資源管理部門、實際用地者等之間的法律關系，以及實際用地者與國土資源管理部門之間的法律關系，以求妥當地平衡各自的利益關系。

一、引言

建設用地使用權出讓洽商甚至簽訂合同之時，建設用地可能是尚未拆遷、補償、安置的“生地”，甚至是尚未征收的集體所有的土地，也可能是已經征收、拆遷、補償、安置完畢并達到“五通一平”或“七通一平”的“熟地”。屬于“熟地”的，有些來自土地儲備。廣州市、安徽省、重慶市、成都市、上海市和北京市等市，都實行了土地儲備制度，使得相當數量的建設用地來自土地儲備機構的供應，相應的，建設用地使用權的取得，便以“熟地”作為標的物。

鑒于建設用地使用權與土地儲備制度的關聯如此密切，而實際運作中也有諸多需要規范和完善之處，國土資源部、財政部和中國人民銀行于2007年11月19日出臺了《土地儲備管理辦法》。鑒于該管理辦法規定了土地儲備制度與建設用地使用權之間的關系，牽涉幾方主體及其所承受的權利義務，也鑒于其中某些設計和規定尚有完善的余地，加上實務中仍有未盡符合規定的操作，有必要對其介紹、分析和評論。

《土地儲備管理辦法》規定，所謂土地儲備制度，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為(第2條第1款)。土地儲備工作的具體實施，由土地儲備機構承擔(第2條第2款)。土地儲備機構應為市、縣人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統一承擔本行政轄區內土地儲備工作的事業單位(第3條)。各地應根據調控土地市場的需要，合理確定儲備土地規模，儲備土地必須符合規劃、計劃，優先儲備閑置、空閑和低效利用的國有存量建設用地(第6條)。土地儲備實行計劃管理。市、縣人民政府國土資源管理、財政及當地人民銀行相關分支行等部門應根據當地經濟和社會發展計劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、土地利用年度計劃和土地市場供需狀況等共同編制年度土地儲備計劃，報同級人民政府批準，并報上級國土資源管理部門備案(第7條)。

關于可納人土地儲備范圍的土地，按照《土地儲備管理辦法》的規定，市、縣人民政府或國土資源管理部門依法無償收回國有土地使用權的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備(第11條)。因實施城市規劃進行舊城區改建需要調整使用土地的，應由國土資源管理部門報經有批準權的人民政府批準，依法對土地使用權人給予補償后，收回土地使用權。對政府有償收回的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備(第12條)。根據土地儲備計劃收購國有土地使用權的，土地儲備機構應與土地使用權人簽訂土地使用權收購合同。收購土地的補償標準，由土地儲備機構與土地使用權人根據土地評估結果協商，經國土資源管理、財政部門或地方法規規定的機構批準確認。完成收購程序后的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備(第13條)。政府行使優先購買權取得的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納人土地儲備(第14條)。已辦理農用地轉用、土地征收批準手續的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備(第15條)。

關于開發商等用地者從儲備的土地中取得建設用地使用權，《土地儲備管理辦法》規定，市、縣人民政府可根據需要，對產權清晰、申請資料齊全的儲備土地，辦理土地登記手續，核發土地證書。供應已發證儲備土地前，應收回土地證書，設立土地抵押權的，要先行依法解除(第17條)。土地儲備機構應對儲備土地特別是依法征收后納入儲備的土地進行必要的前期開發，使之具備供應條件(第18條)。前期開發涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設的，要按照有關規定，通過公開招標方式選擇工程實施單位(第19條)。儲備土地完成前期開發整理后，納人當地市、縣土地供應計劃，由市、縣人民政府國土資源管理部門統一組織供地(第22條)。

《土地儲備管理辦法》還規定了特殊的利用儲備土地的方式:“在儲備土地未供應前，土地儲備機構可將儲備土地或連同地上建(構)筑物，通過出租、臨時使用等方式加以利用。設立抵押權的儲備土地臨時利用，應征得抵押權人同意。儲備土地的臨時利用，一般不超過兩年，且不能影響土地供應”(第21條)。

二、分析與評論

(一)關于土地儲備制度的功能和定位

關于土地儲備制度的功能和定位，應從以下方面來認識:(1)它改變了我國土地征收和供應的結構，完善了政府壟斷一級土地取得與供應的制度。[1]土地儲備制度使土地供應方式由“毛地出讓”(生地出讓)轉向“凈地出讓”(熟地出讓)，從協議出讓為主轉向以招拍掛出讓為主。[2](2)土地儲備制度使土地征收、房屋拆遷成本與建設用地使用權出讓的收益分離核算，可以避免協議出讓中房地產商與政府在征收拆遷成本、出讓金與土地規劃參數間不斷地討價還價的現象。土地儲備制度割斷了用地者與被征地人之間的直接利益聯系，可以避免拆遷補償費用與土地出讓價格直接掛鉤，有利于政府全面而有效地控制土地的利用、開發，更好地實施土地規劃。[3](3)土地儲備制度不僅具備調控土地供給的作用，也具備調控土地需求的功能，增強了政府對土地市場的調控能力。(4)土地儲備制度激活了存量土地的利用價值，對一些地段比較偏僻、開發條件不理想以及閑置的城市土地，土地儲備機構統一管理，有利于政府實施土地利用總體規劃和城鄉總體規劃，通過前期開發和整理，作出統一計劃和整體安排，加快企業存量土地盤活進度，解決部分企業改制的燃眉之急，實現土地的再開發和再利用，促進土地資源的優化配置，提高土地的利用效率。(5)促進土地保值、增值，加強土地資產管理。(6)有助于防范和化解金融風險。[4]

(二)土地儲備機構的法律地位和功能

土地儲備機構并非建設用地使用權的出讓方，類似于倉儲者，它管理著已經儲備的土地。建設用地使用權的出讓方依然是市、縣人民政府國土資源管理部門。實際上，《土地儲備管理辦法》第22條已經明確了這一點。

(三)儲備土地的取得方式

儲備土地的取得，按照《土地儲備管理辦法》的規定(第11條以下)和實務中的操作，大概有土地征收、土地收回、土地購買和土地置換四種方式。

(四)《土地儲備管理辦法》第21條后段的規定不符合現行法及其理論

已經儲備的土地，在出讓建設用地使用權之前，僅僅以國家土地所有權的形態存在，并無建設用地使用權的身影。既然如此，《土地儲備管理辦法》第21條后段規定儲備土地設立抵押權，就不符合我國的現行法及其理論。在我國現行法上，土地所有權不得抵押，能夠抵押的是(出讓的)建設用地使用權、“四荒”土地承包經營權，在土地儲備制度的背景下，只有(出讓的)建設用地使用權。既然所儲備土地中不含有建設用地使用權，即欠缺作為獨立之物的抵押物，談何以儲備土地設立抵押權？!

(五)建設用地使用權的標的物

土地儲備制度下，建設用地使用權的標的物是“熟地”。所謂“熟地”，是指已經完成了征地、拆遷、補償、安置等項工作，土地已經達到了“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”，即土地的一級開發完畢，“生地”變成了“熟地”。

(六)前期開發整理儲備土地的當事人及其法律關系

1.前期開發整理儲備土地的企業與土地儲備中心

土地儲備中心，即《土地儲備管理辦法》規定意義上的土地儲備機構。雖然(土地儲備管理辦法》規定它應對儲備土地特別是依法征收后納入儲備的土地進行必要的前期開發，使之具備供應條件(第18條)，但往往并不親自實施實際的“七通一平”等具體工作，而是經市、縣人民政府土地資源管理部門授權，來委托特定的企業承做土地的一級開發，或者說從事前期開發整理儲備土地。土地儲備中心和前期開發整理儲備土地的企業之間的關系，屬于人和相對人之間的關系。

雖然有些市把土地儲備中心作為土地征收、拆遷的主體，也有學說表示支持，但由于土地征收為行政權力的運作，屬于政府機關的職能，而土地儲備中心并非行政機關，而是事業單位，所以，不應將土地儲備中心作為土地征收的主體。不過，可以由政府機關授權土地儲備中心，實施征收、拆遷、補償、安置等土地一級開發的具體工作，此時，相對于被征收人來說，土地儲備中心不是當事人，當事人為市、縣人民政府國土資源管理部門。

2.前期開發整理儲備土地的企業與市、縣人民政府國土資源管理部門

如同前述，在前期開發整理儲備土地的層面上，市、縣人民政府國土資源管理部門與實施土地一級開發的商家各為當事人一方，市、縣人民政府國土資源管理部門承擔的義務是向該企業支付補償款，享有的權利是適時收回建設用地。

3.前期開發整理儲備土地的企業與實際用地者

前期開發整理儲備土地的企業與實際用地者之間的關系，有些人認為屬于建設用地使用權轉讓合同關系，尤其是有些市也確實要求前期開發整理儲備土地的企業與實際用地者之間簽訂建設用地使用權轉讓合同，以及補償合同。下文的案例分析即屬此類。但這是違反法律和法理的。合乎法律及法理的意見應是，前期開發整理儲備土地的企業與實際用地者之間本來沒有直接的合同關系，應當是前期開發整理儲備土地的企業和國土資源管理部門之間具有法律關系，國土資源管理部門與實際用地者之間發生建設用地使用權出讓合同關系。在該企業和國土資源管理部門之間的關系中，國土資源管理部門從該企業之手收回建設用地，向其支付補償款。在國土資源管理部門和實際用地者之間的合同關系中，國土資源管理局向用地者移轉建設用地使用權，用地者支付出讓金。支付補償款的合理流程應為:國土資源管理局向該企業支付補償款，實際用地者向國土資源管理局支付地價款。但實務的運作時常將上述流程做一定程度的變通，呈現給人們的流程是:國土資源管理局將建設用地使用權先出讓給實際用地者，同時獲取地價款;實際用地者和前期開發整理儲備土地的企業依政府部門的指示而簽訂《建設用地使用權轉讓補償協議》，實際用地者將地價款的一部分付給前期開發整理儲備土地的企業，實際上是代國土資源管理局支付給前期開發整理儲備土地的企業補償款;而后，前期開發整理儲備土地的企業將建設用地退回國土資源管理局;國土資源管理局再將真正擁有的“另一建設用地使用權”實際出讓給用地者。本來，前期開發整理儲備土地的企業擁有的建設用地使用權和用地者將要取得的建設用地使用權，是兩項不同的建設用地使用權，發生聯系的，只是所處的地段(宗地)相同。

三、涉及土地儲備的案例分析

(一)基本案情

2006年4月5日，W市國土資源管理局從乙單位收回A號建設用地。2009年10月7日，W市土地交易中心受W市國土資源管理局委托掛牌出讓A號地塊的建設用地使用權。甲公司通過掛牌方式取得該宗土地的建設用地使用權，與W市土地交易中心簽訂了《成交確認書》。《成交確認書》規定:“請持此確認書于巧個工作日內向W市土地整理儲備供應中心付清成交金額50%部分，在《成交確認書》簽訂之日起15個工作日內按照掛牌結果以及掛牌文件確定的內容與轉讓方簽訂《建設用地使用權轉讓補償合同》。”隨后，甲公司與乙單位簽訂了《建設用地使用權轉讓補償合同》，約定乙單位保證A號地塊的建設用地使用權無任何權利糾紛和爭議，保證按照約定交付土地;甲公司保證按照約定分四期向乙單位支付補償費。

在實際的履行過程中，乙單位認為甲公司是從自己手里受讓的A號地塊的建設用地使用權，乙單位的上級主管部門以公告方式對A號地塊的建設用地使用權等提出異議，并導致甲公司無法辦理報建手續、拆遷手續。從而發生糾紛。各方之間的法律關系如何？甲公司能取得A號地塊的建設用地使用權嗎？若能取得，是從何人之手取得呢？

(二)分析

1.2009年W市土地交易中心受W市國土資源管理局委托掛牌出讓A號地塊的建設用地使用權的行為，應被認定為建設用地使用權出讓，而不是建設用地使用權轉讓。其理由如下:

(1)國土資源管理局是建設用地使用權的出讓主體

建設用地使用權出讓，是國家將建設用地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付地價款的行為。而建設用地使用權轉讓，是土地使用者將土地使用權再轉移的行為，包括出售、交換和贈與。(注：《中華人民共和國物權法》第15條等將物權變動與引起變動的原因行為區分開來，若循此路，建設用地使用權出讓、轉讓可作為物權變動，就不同于建設用地使用權出售、贈與。)可見出讓和轉讓所要求的一方主體是不同的，出讓行為中的一方主體是國家，轉讓行為中的轉讓方則是土地使用者，受讓方將成為土地使用者。 轉貼于 本案中，甲公司通過掛牌方式取得該宗土地的建設用地使用權。招標拍賣是土地使用權出讓的方式之一，而該建設用地使用權交易是W市土地交易中心代表W市國土資源管理局以招拍掛方式出讓的，委托人是W市國土資源管理局，有證據《W市掛牌出讓建設用地使用權公告》和《建設用地使用權掛牌競買須知》予以證明。《建設用地使用權成交確認書》規定，該宗土地待拆遷完畢后，甲公司按照法律法規規定持相關資料到W市國土資源管理局申請辦理拆遷驗收手續，簽訂《建設用地使用權出讓合同》，上述內容證明了W市國土資源管理局是建設用地使用權交易的出讓方。同時，W市土地整理儲備中心受W市國土資源管理局的委托，于2008年7月23日向甲公司發出的《工作聯系函》就是否繼續履行《成交確認書》進行了討論，W市國土資源管理局還曾確定以兩宗儲備地塊置換甲公司的用地，這也證明了W市國土資源管理局是建設用地使用權交易的出讓主體。

(2)甲公司取得土地使用權是基于W市國土資源管理局的出讓行為

第一，W市國土資源管理局委托土地交易中心將該宗土地的建設用地使用權掛牌，甲公司通過競買的方式取得該建設用地使用權，其法律基礎是國土資源管理局的出讓行為。

第二，從甲公司取得該建設用地使用權的內容和效力來看，甲公司取得的不是乙單位名下的建設用地使用權，而是與其內容和效力不同的另一建設用地使用權，該建設用地使用權不可能因乙單位的轉讓行為而取得，只能基于W市國土資源管理局的出讓行為而取得。

根據《城市房地產管理法》第38條和第39條，以及《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第19條、第21條、第22條的規定，土地使用權的轉讓受到一定的限制:其一，未按土地使用權出讓合同規定的期限和條件投資開發、利用土地的，土地使用權不得轉讓;其二，土地使用權轉讓時，土地使用權出讓合同和登記文件中所載明的權利、義務隨之轉移;其三，土地使用者通過轉讓方式取得的土地使用權，其使用年限為土地使用權出讓合同規定的使用年限減去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。本案中，乙單位提交的證據哎土地使用權證》表明該宗地塊的土地使用權的類型為出讓，土地用途為文體用地，土地使用權的期限為40年，至土地交易中心簽發《成交確認書》之日，乙單位土地的剩余年限為35年。而《掛牌出讓建設用地使用權公告》顯示，甲公司取得的建設用地使用權的土地用途是商業用地，出讓年限為40年。顯然，甲公司取得A號地塊的建設用地使用權已不是(乙單位擁有的)原物及原權利，土地用途已改變，由原來的文體用地變為商業用地，建設用地使用期的年限已為40年，而不是轉讓行為要求的剩余期限35年。如果主張該建設用地使用權交易是轉讓行為，則既違反了上述《城市房地產管理法》第38條和第39條、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》關于土地使用權轉讓規定，也不符合本案的事實。此外，《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第18條規定，土地使用者需要改變土地使用權出讓合同規定的土地用途的，應當征得出讓方同意并經土地管理部門和城市規劃部門批準，依規定重新簽訂土地使用權出讓合同。《W市土地儲備管理辦法》第8條也規定，對于改變批準用途用于商業等經營性用地或以出讓方式取得土地使用權后無力進行開發的，應由政府收回進人土地儲備。可見，在土地用途已改變的情況下，乙單位沒有權利將其既有的土地使用權進行轉讓，這恰好證明了掛牌出讓的A號建設用地使用權是W市國土資源管理局出讓的建設用地使用權。

第三，《成交確認書》并沒有規定在合同簽訂當時或稍后辦理移轉登記手續，而是約定由買受人甲公司在未來辦理過戶登記手續，這就使得甲公司取得A號地塊的建設用地使用權非常類似于期房的買賣、未來物的買賣。期房的買賣不要求出賣人在簽訂房屋預售合同時享有所有權，未來物的買賣不被定性為出賣他人之物，因此，《成交確認書》不宜被定性為出賣他人之物的合同，而應比照期房買賣合同、未來物買賣合同，認定為出賣自己之物且合法有效的合同。否則，就是沒有做到相似的事物相同處理。上列觀點之所以成立，是因為我國現行法未規定買賣物的所有權自合同成立時移轉，而是奉行買賣物所有權自交付或登記時移轉的原則，建設用地使用權自辦理變更登記時轉移。只要在履行期限屆滿時出賣人能夠移轉買賣物的所有權，就達到了買賣合同的目的，無須出賣人于訂立買賣合同時即擁有買賣物的所有權。

2.《成交確認書》規定的“請持此確認書于15個工作日內向W市土地整理儲備供應中心付清成交金額50%部分，在《成交確認書》簽訂之日起15個工作日內按照掛牌結果以及掛牌文件確定的內容與轉讓方簽訂《建設用地使用權轉讓補償合同》”的條款，是建設用地使用權出讓合同的一個組成部分，確定了出讓金的支付方式;依據此條款，甲公司與乙單位簽訂的《建設用地使用權轉讓補償合同》正是為了實際履行上述地價款而產生的。

根據《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》第20條第1款關于“以招標、拍賣或者掛牌方式確定中標人、競得人后，中標人、競得人支付的投標、競買保證金，轉作受讓地塊的定金。出讓人應當向中標人發出中標通知書或者與競得人簽訂成交確認書”的規定，W市土地交易中心與甲公司簽訂了《成交確認書》，并約定了成交價款的總額，還約定了雙方在A號地塊的土地拆遷完畢后簽訂《建設用地使用權出讓合同》，對雙方的權利義務作了分配。之所以在《成交確認書》中規定甲公司與乙單位簽訂《建設用地使用權轉讓補償合同》，其目的是為了保證《成交確認書》中所確認的合同內容的履行。按照《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的規定，土地使用權因土地使用權出讓合同規定的使用年限屆滿、提前收回及土地滅失等原因而終止。國家應根據土地使用者的使用年限和開發、利用土地的實際情況給予相應的補償。根據《W市土地儲備管理辦法》第11條規定，在土地收歸國有后，應由W市土地儲備供應中心負責退還乙單位未使用年限的土地出讓金及對地內建筑物進行補償。政府在出讓土地前應將地塊收歸國有，但是在政府無力支付回購款或不愿直接向原土地使用權人補償時，可以確定由新的受讓人(買受人)替政府向原土地使用權人墊付款項。本案即屬于政府提前收回土地使用權的情形，W市國土資源管理局應當向乙單位支付提前收回土地的補償，只是補償款沒有采取國土資源管理局直接向乙單位支付補償款的方式，而是通過《成交確認書》確定甲公司將出讓金的一部分支付給乙單位來實現的。本來應有的流程是:國土資源管理局從乙單位收回土地使用權，同時支付補償款;國土資源管理局將位于該地段的但性質不同的另一建設用地使用權出讓給甲公司，甲公司支付出讓金。本案的運作實際將上述流程做了一定程度的變通，呈現給人們的流程是:國土資源管理局將其后出現的“另一建設用地使用權”先出讓給甲公司，同時獲取出讓金;甲公司和乙單位依政府部門的指示而簽訂《建設用地使用權轉讓補償合同》，甲公司將出讓金的一部分付給乙單位，實際上是代國土資源管理局支付給乙單位補償款;而后，乙單位將土地使用權退回國土資源管理局;國土資源管理局再將真正擁有的“另一建設用地使用權”實際出讓給甲公司。乙單位既有的土地使用權和甲公司將要取得的建設用地使用權，是兩項不同的建設用地使用權，發生聯系的，只是所處的地段(宗地)相同。由此可見，甲公司和乙單位依照政府部門的指示簽訂《建設用地使用權轉讓補償協議》，只是具有中國特色的實務運作中出現的措施，重在甲公司向乙單位支付補償款，所謂的建設用地使用權轉讓無非是為甲公司向乙單位支付補償款尋找出來的理由，并非法律意義(真正意義、典型意義)上的建設用地使用權轉讓，因為乙單位并不享有甲公司在其后應取得的A號地塊的建設用地使用權，乙單位將向國土資源管理局退回土地使用權，而不是向甲公司轉讓建設用地使用權。

上述分析并不表明乙單位在《建設用地使用權轉讓補償合同》簽訂和履行階段沒有土地使用權，它的確擁有土地用途為文體用地、期限為40年的A號地塊的土地使用權。按照這些合同的規定與政府部門的指示，乙單位在享受收取補償款權利的同時，應負有交出建設用地和土地使用權的義務;從甲公司取得補償款，向國土資源管理局退回土地使用權。與此相適應，乙單位對其將要退回土地使用權也負有義務，如擔保沒有第三人主張租賃權、他物權等權利，以保障甲公司實現其合同目的。假如有第三人主張此類權利，甲公司有權暫時拒付補償款。

3.甲公司有權向乙單位中止付款

根據《合同法》第60條第1款的規定，當事人應當按照約定全面履行自己的義務。在對方不依約履行合同時，當事人一方有權行使抗辯權。本案適用先履行抗辯權，即在當事人互負債務、有先后履行順序的時候，先履行一方未履行的，后履行一方有權拒絕其履行要求。根據甲公司與乙單位簽訂的《建設用地使用權轉讓補償合同》，甲公司應于本合同簽訂后60日內辦理拆遷手續，乙單位應于辦完拆遷手續后30天內對地上建筑物進行拆除及場地騰空工作;乙單位于合同簽訂后90日內將A號地塊交付給甲公司，實質上是退回國土資源管理局;甲公司分四次支付余款。可見雙方的權利義務履行有先后之分。甲公司已按約定于11月支付第一筆款300萬，但在12月支付第二筆款之前，由于乙單位的上級主管部門主張異議使報建手續無法辦理，乙單位負有權利瑕疵擔保義務，對此負有責任，甲公司有權援用《合同法》第67條的規定，行使抗辯權，中止付款。

4.乙單位無權解除合同

一方面，甲公司中止支付價款的原因是，乙單位的上級主管部門主張異議、W市規劃局停止辦理甲公司的報建手續。從《建設用地使用權轉讓補償合同》的規定來看，乙單位負有權利瑕疵擔保義務，由于第三人主張異議，甲公司中止支付價款具有正當性，不構成違約，乙單位自不享有解除權，無權解除合同;假如一定要“解除合同”，則是打著解除的旗號，實質上違約。

另一方面，前已述及，甲公司取得土地使用權是基于W市國土資源管理局的出讓行為，《成交確認書》確定了W市國土資源管理局和甲公司的權利義務。《建設用地使用權轉讓補償合同》是為了實現出讓金的支付，以及將部分出讓金作為國土資源管理局給乙單位的補償款而簽訂的，其目的是協助國土資源管理局與甲公司的土地使用權交易順利實施，乙單位并不是與甲公司進行土地使用權交易的主體;在《工作聯系函》中W市國土資源管理局曾確定將甲公司用地與另兩塊地進行置換，希望甲公司明確是否繼續討論置換，也表明了W市國土資源管理局希望繼續履行合同的意愿。故乙單位無權解除合同。

注釋:

[1]顧長浩.土地儲備制度的功能、意義與問題[J].上海土地，2006，(1):26.

[2]樓建波、張雙根、金錦萍、呂飛飛.土地儲備及土地一級開發法律制度[M].北京:中國法制出版社，2009.29.

篇4

1.1工作機制不健全美好鄉村建設由政府主辦，各地均成立了各級“美好辦”，負責美好鄉村建設的整體謀劃、綜合協調、組織調度與日常管理工作；牽頭制定美好鄉村建設工作方案和階段工作計劃并組織實施。但農村土地流轉市場服務機構在管理體制上歸口于縣級土地行政管理部門，同時接受鄉鎮一級政府部門的指導。在實際工作中，因為職能在許多方面存在著交叉，且農村土地流轉面臨的新事物、新情況、新問題越來越多，部分地區的“美好辦”與土地流轉有關部門各司其職缺乏交流，各唱各的戲而造成工作開展的不協調。

1.2建設規劃與土地利用規劃矛盾突出美好鄉村建設規劃在編制過程中必然會涉及與土地利用總體規劃的關系。而美好鄉村建設規劃和土地利用總體規劃同時作為調控土地利用的規劃,往往在實際工作中會出現不協調甚至沖突的狀況。尤其對于農用地和宅基地使用與調整缺乏長遠規劃，不僅阻礙美好鄉村建設，而且嚴重制約土地流轉的進程。另外，一些地方領導不能正確把握美好鄉村建設的內涵，追求大場面、高規格，造成大量土地浪費，耕地資源嚴重破壞。

1.3土地流轉用地管理機制和服務機制不規范從安徽省目前所開展的美好鄉村建設情況來看，農村集體用地管理仍缺乏有效的約束、監督和管理機制，導致土地粗放利用，耕地過多流失。土地交易市場和農地流轉中介組織的不健全，服務的不完善，農地流轉中操作程序的不規范，嚴重影響農地流轉和農民從土地流轉中獲益[3]。

1.4融資借貸難安徽省各地開展美好鄉村建設的熱情很高，土地流轉也呈“加速跑”態勢，但由于農業投資回報率低，回收期長，社會資本參與土地流轉、規模經營的積極性不高。因金融機構在發放涉農貸款時要求貸款者必須具有易變現的有效抵押物，而土地使用權不能作為貸款抵押，資金問題很大程度上影響了農村土地流轉的規模和美好鄉村建設。

2.完善土地流轉對策建議

2.1改革行政工作機制

2.1.1土地流轉必須嚴格執行《土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等相關法律法規及政策規定。對已建立的與土地流轉相配套的工作制度和措施，要通過目標管理督查等行之有效的形式持之以恒地抓好落實，防范公共資源被隨心所欲地支配。規范美好鄉村建設規劃的編制、審批、修改程序。完善土地流轉風險防控機制，加快農村集體土地所有權、農村集體建設用地、農村宅基地使用權的確權和房屋所有權的登記工作。確保在土地經營權流轉過程中，不改變土地集體所有性質，不改變土地農業用途，不損害農民土地承包權益。

2.1.2規范土地流轉程序。引導承包農戶與流入方簽訂書面流轉合同，并使用統一的合同文本。對業主的資信情況、履行能力、生產經營能力和項目風險給予審查，掌握業主的經營狀況，確保土地流轉的真實性、合法性和有效性。

2.1.3保障流轉雙方的合法權益。嚴格執行土地經營權流轉操作方法。包括土地流轉的申報、審批、登記和流轉合同簽訂、鑒證、兌現、糾紛調處及仲裁以及日常活動監督等一整套辦法。完善服務功能，加強備案管理，強化組織領導，對流轉集體管理的土地，需經有表決權的村民或村民代表會議三分之二以上同意；加強備案管理，未經備案的不得變更土地權屬登記，也不得享受有關土地流轉的優惠政策。

2.1.4加強工作指導和檢查監督制度。土地流轉檢查監督機制不健全，激勵制度不到位，影響規模效益實現。建立土地流轉保證金、抵押資產處置機制、動態監測管理等制度。充分發揮村級組織流轉中介的核心作用，配合鄉鎮各土地流轉服務中心協助解決好流轉雙方的矛盾糾紛。要在全面建立失地農民社會保障新體系的前提下，逐步建立城鄉統一的建設用地市場，切實維護被征地農民和土地權利人的合法權利。

2.2積極培育多元農村土地流轉市場機制

2.2.1完善土地流轉服務市場。完善縣、鄉（鎮）兩級農村土地流轉服務平臺，建立村級土地流轉服務站。各鄉鎮按照設立一個平臺、構建一個網絡、推出一個窗口、規范一套制度、完善一套資料的要求，健全土地流轉市場。規范農村土地流轉市場服務配套，如便捷的融資服務、豐富的信息服務、多樣的培訓服務、公正的價格服務等，加快土地流轉的市場調節。

2.2.2建立多種中介模式，如農村土地流轉信息網站，及時流轉信息。打造可面向社會服務的土地信息系統，創新通過網絡提供信息服務和流轉交易的方式方法。建立農地托管公司，土地投資經營公司，土地評估機構，土地銀行等，完善土地流轉網絡。

2.2.3建立科學的農地評定、評價體系。對土地流轉價格進行指導，確保被征地農民的權益得到保護，長遠生計有保障。土地流轉價格要市場化、貨幣化，在土地市場中按市場規律適時變化，對土地進行定價要真實反映土地的實際價值。農地轉用價格的公式可表述為：土地征收價格=農用地基準地價+最低生活保障躉交保險費≈農用地質量價格+農地保障價格=土地補償費+安置補助費+青苗和附著物補償費。其中土地收益，特別是轉用后的預期收益對農用地轉用價格有重要影響

2.3完善土地流轉社會保障措施

2.3.1加強農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系建設，要把《農村土地承包糾紛調解仲裁法》落到實處。縣、市級要設立仲裁庭，健全糾紛調處機制，妥善化解土地承包經營流轉糾紛，為加快土地流轉創造寬松的環境。

2.3.2開展新型職業農民教育培訓。農戶所處的社會階層與地位及農民及在農村從事行業與領域，是影響到農民土地流轉行為的主要因素[5]。建議強化農民職業技能和經營管理能力，增強對農民培訓的力度[6]。政府可采取多種形式，對農村剩余勞動力進行不間斷的、系列化的、有針對性的免費教育培訓，促使其由農民向產業工人轉變。

2.3.3調整政策，擴大社會保險覆蓋面。將參與土地流轉農民的社會保障置于權益保障的基礎之上，構建農村大社會保障體系。形成以農村最低生活保障制度、新型農村合作醫療制度、農村醫療救助制度、農村五保供養制度、自然災害生活救助制度等為主要內容的農村社會保障制度體系。建議調整現行政策，允許其一次性繳納社會保險，適當地放寬對社會保險繳費年限的限制。在繳納保險金的過程中，同樣也應采取靈活的方式方法，部分情況特殊的群眾可以為其提供分期分批付款服務。

2.4健全土地流轉金融市場體系

2.4.1創新對土地承包經營權等非貨幣化資產權證抵押貸款業務，拓寬農業經營主體融資渠道。拓寬農業經營主體融資渠道，引導更多的資金投入新農村建設，大力支持政府發展規范的第三方擔保組織，為規模經營的農戶和農村中小企業貸款提供擔保或者貼息，幫助服務對象向商業銀行獲取貸款[7]。組建農業擔保公司。既要為農民土地流轉行為提供擔保，又要為參與土地規模經營業主提供信貸融資擔保服務，緩解土地規模化經營的資金困難問題。

2.4.2完善現行財政資源配置制度，要以法律的形式明確地方政府財政資源用于農業和農村發展的比例和規模，切實擴大新農村建設的財政資源投入規模。尤其應制定相關法律制度，認真落實土地出讓金收益等收入用于農業和農村建設的比例，使新農村建設的資源配置效率得到顯著提高。

篇5

一、政府非稅收入管理范圍

政府非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務、準公共服務取得并用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金，是政府財政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。政府非稅收入包括行政事業性收費、政府性基金、國有資源（資產）有償使用收入、國有資本經營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產生的利息收入等，不包括社會保障基金、住房公積金。

二、規范政府非稅收入分類管理

（一）嚴格審批管理制度，規范收費基金管理。要嚴格執行行政事業性收費管理審批制度，嚴禁越權審批收費項目、擴大征收范圍、提高征收標準或者擅自轉移收費職能。繼續清理整頓收費、基金，取消不合法、不合理的收費、基金項目，合理控制行政事業性收費和政府性基金規模。財政部門要定期向社會公示本地區現行收費基金項目，有關單位要公示收費標準、范圍等相關政策和投訴電話。未經公示的收入項目，一律視為亂收費。有關單位要嚴格依照規定的項目、范圍、標準規范征收，不得多征、少征或者擅自減征、免征。

1.政府性基金、附加和專項資金是由政府機關或政府授權的社會機構收取的專項用于公共工程或社會公共事業的資金，實行票款分離管理模式，全額繳入財政專戶，納入財政綜合預算。根據政府經濟社會發展的總體規劃和資金規定用途，統籌安排支出項目，結余結轉下年使用。

2.行政事業性收費是指依據法律、法規、省以上政府或省以上財政、物價部門共同的規章或規定所收取的各種收費。行政事業性收費實行票款分離管理模式，全額繳入財政專戶，納入部門預算。政府根據具體情況適當統籌。

（二）完善國有資源(資產)有償使用收入管理政策，防止國有資源(資產)收入流失。國有資源有償使用收入，包括土地出讓金收入，新增建設用地土地有償使用費，探礦權和采礦權使用費及價款收入，場地和礦區使用費收入，出租汽車經營權、公共交通線路經營權、汽車號牌使用權等有償出讓取得的收入，政府舉辦的廣播電視機構占用國家無線電頻率資源取得的廣告收入，以及利用其他國有資源取得的收入。要依法推行國有資源使用權招標、拍賣，進一步加強國有資源有償使用收入征收管理，確保應收盡收，防止收入流失。國有資源有償使用收入應嚴格按照財政部門規定繳入財政專戶。

國有資產有償使用收入，包括國家機關、實行公務員管理的事業單位、代行政府職能的社會團體以及其他組織的固定資產和無形資產出租、出售、出讓、轉讓等取得的收入，政府擁有所有權和投資興建的公園、景點范圍內實行特許經營項目的有償出讓收入和門票收入，利用政府投資建設的城市道路和公共場地設置停車泊位取得的收入，以及利用其他國有資產取得的收入。建立健全國有資產有償使用收入管理制度，有關機構要將國有資產有償使用收入及時足額上繳財政專戶，防止國有資產收入流失。要積極探索城市基礎設施開發權、使用權、冠名權、廣告權、特許經營權等無形資產有效管理方式，通過進行社會招標和公開拍賣，廣泛吸收社會資金參與經營，盤活城市現有基礎設施存量資產，有關招標、拍賣收入全額上繳同級財政專戶。

（三）加強國有資本經營收益管理，維護國有資本權益。國有資本經營收益是政府非稅收入的重要組成部分，包括國有資本分享的企業稅后利潤，國有股股利、紅、股息，企業國有產權（股權）出售、拍賣、轉讓收益和依法由國有資本享有的其他收益，應嚴格按照同級財政部門規定執行，及時足額上繳同級國庫。要進一步完善國有資本經營收益征收管理方式，防止國有資本經營收益流失。要逐步建立國有資本經營預算體系，將國有資本經營收益納入政府預算管理，確保國有資本經營收益的安全和有效使用，促進國有經濟結構調整和國有企業健康發展。

（四）行政事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織收取的其他政府非稅收入要全部納入單位部門預算管理，全額繳入財政專戶；暫收的保證金、押金等代收代管資金，須繳入財政專戶，接受監督管理，使用時由使用單位提出申請，經財政部門審核后撥付。

三、加強政府非稅收入預算管理

（一）政府非稅收入要實行綜合預算管理

綜合預算由部門預算、基金預算、國有資本經營預算等財政性資金預算組成。財政部門要全面改革預算編制方法，規范預算編制程序，將所有政府非稅收入全部納入綜合預算管理，實現政府稅收和非稅收入統籌安排，進一步提高財政性資金使用效益。

（二）實行綜合預算，合理確定收入規模

1.要科學、合理安排政府非稅收入的收入預算，由財政部門對各部門和單位政府非稅收入的征管建立考核機制。

2.統籌安排政府財力，逐步實行“收支脫鉤”政策。各級財政部門對政府非稅收入要逐步推行收支脫鉤管理，統籌安排政府收入。在滿足成本性支出和資金規定用途的前提下，經同級政府批準，財政部門可對政府非稅收入統籌調劑，最大限度地保證社會保障等政府重點支出的需要，實現政府非稅收入與政府可直接支配財力的同步增長。

（三）科學編制政府非稅收入支出預算

1.統一政府稅收和非稅收入預算編制方法。所有資金要按照基本支出預算、項目支出預算分別編制，按照綜合預算和零基預算的要求，將全部財政性資金統籌安排。基本支出預算分為人員經費和公用經費兩部分，采取定額定員編制辦法，即人員經費按照同級機構編制主管部門批準的人員編制數和國家規定的工資、津貼、補貼標準及同級財政部門下達的各單項定額標準進行測算、編制，公用經費根據財力狀況、定員定額標準和部門實際情況進行測算、編制。在符合規定用途前提下，政府非稅收入可用于補充預算資金經費不足。項目支出預算要實行項目庫管理制度，即財政部門根據主管部門的項目計劃和可行性報告，結合當年政府重點項目安排和財力狀況，經同級政府批準，擇優確定項目。

2.細化預算編制。要將部門及其所屬單位的收支全部編入預算，基本支出預算落實到實有人數，項目支出預算安排到具體項目，全面、準確地反映部門收支狀況，增強預算單位支出透明度。凡屬政府采購品目的，應按照規定編制政府采購預算。

3.預算編制與統籌安排相結合。對政府性基金(資金、附加、專項收費)等政府非稅收入，除規定的手續費等成本性支出由部門申報預算、財政部門審批外，項目支出全部由財政部門根據項目庫情況和全市經濟發展規劃，按資金用途統籌安排，編制支出預算，并報同級政府審定。對其他政府非稅收入，由部門申報預算，財政部門按優先安排成本性支出的原則和規定標準進行核定，核減部分和未申報部分可統籌用于解決社會保障等政府重點支出。

4.嚴格預算追加程序，確保支出預算嚴肅性。政府非稅收入支出預算一律以指標形式下達。預算一經批復，即成為年度資金安排的依據。除因國家政策調整使收支發生重大變化外，一般不予追加或調整。確需對預算進行追加或調整的，須經財政部門審查，報同級政府批準。

（四）嚴格執行“收支兩條線”管理，按規定程序和范圍使用資金

部門和單位必須將取得的政府非稅收入全額上繳財政專戶，按要求申報支出預算，按財政部門批準的規模和用途使用資金，嚴格執行“收支兩條線”管理。財政部門負責編制預算和按已批復的支出預算核撥資金。人員經費和公用經費按月撥付，其他支出按實際用款進度撥付。任何部門和單位不得拖欠、截留和坐收坐支政府非稅收入；嚴禁擴大支出范圍、提高支出標準和擠占挪用等違紀行為。

（五）實行績效考評，加強監督管理

財政部門要逐步完善績效考評體系，對政府非稅收入和支出情況實行跟蹤問效。各部門、各單位要及時向財政部門報送政府非稅收入使用年度報告，如實反映支出情況，不斷提高預算管理質量。

四、完善政府非稅收入征繳機制

（一）全面推行“票款分離”。要嚴格執行“單位開票、銀行代收、財政統管”的“票款分離”制度，規范政府非稅收入收繳行為，杜絕資金的截留、擠占、挪用和坐收坐支。代收銀行要提高服務質量，確保政府非稅收入資金在所有網點的順暢收繳和正確結算。對銀行代收網點無法覆蓋、收費行為與收費服務同時發生等不便于繳款人到銀行繳款的收費項目，財政部門可批準委托單位代收，代收單位須將收入于當天全額繳入財政專戶。

（二）嚴格銀行帳戶管理。部門和單位必須取消收入過渡戶，將政府非稅收入直接繳入財政專戶，對國家規定必須納入預算內的政府非稅收入，要先繳入財政專戶，由專戶上解國庫。單位銀行帳戶的開設須經財政部門批準。

（三）嚴格財政票據管理。要利用現代化信息手段，改革傳統票據管理方式，減少專用票據種類，全面推行電腦打印票據。要進一步清理票據供應范圍，切實規范行政事業單位、社會團體、社會力量辦學等部門和單位的票據管理。各部門和單位要嚴格執行財政票據管理規定，嚴格按票據用途規范使用。要將票據發放和使用與“收費許可證”相結合，與健全財務制度相結合，通過健全財政票據管理制度，促進政府非稅收入管理科學化、規范化。

篇6

(一)四川農村剩余勞動力轉移情況

1、全省農村剩余勞動力已基本轉移

四川農村剩余勞動力已基本轉移到城鎮就業。根據省農勞辦提供的資料，全省現有農村勞動力3800萬人，農村剩余勞動力約2000萬人，農村剩余勞動力占農村勞動力的52.6％。到2006年，全省轉移輸出農村勞動力1874.1萬人，占農村勞動力的49.3％，占農村剩余勞動力的93.7％。未轉移的剩余勞動力還有125.9萬人，僅占剩余勞動力的6.3％。

四川籍農民工主要從事建筑業和餐飲服務業。四川省農民工在建筑業務工的占32.3％，餐飲服務業占25.46％，生產制造業占9.91％，種養殖業占21.2％，家政行業占3.78％，電子冶金行業占6.5％，其他行業占0.85％。

四川籍農民工主要分布在東部沿海發達城市和地區。這些沿海發達城市和地區有北京、上海、深圳、廣東、廈門、浙江、江蘇等，其中廣州、深圳約400萬人。省內轉移主要集中在成都等地，約100萬人。

截止到2007年5月，全省在境外的農民工人數達6.67萬人，越來越多的人走出國門，加入到國外打工的浩蕩隊伍之中。2007年1－4月新簽對外勞務合同1293份，派出國別達40多個。外派勞務已經成為四川省轉移農村剩余勞動力一個新的重要渠道。

2、專業技能培訓成為農村剩余勞動力轉移的重點

政府培訓唱主角。主要有勞動部門負責農村剩余勞動力培訓和失地農民培訓，教育部門負責職業教育培訓，其他有農辦和工商行政部門辦的陽光培訓、企業經理人培訓等。2006年全省共投入農民工各類職業技能培訓資金4.3億元。一般一個農民工技能培訓費1000元左右，如20天學一個電工要1000元以上。

社會力量培訓發展良好。四川省合川縣有一所農民工自己辦的培訓學校，培訓幾萬人。實行軍事化管理，只有星期天才能出來。培訓專業有烹飪、機床等，完全與市場掛鉤，比政府辦得好多了。仁壽縣9所中等職業學校，其中，有5所民辦學校，在校生達到4000多人。民辦職業學校顯示出強勁的發展勢頭。政府對民辦農民工培訓學校有土地優惠政策。

3、自發外出務工發生轉變

外地單位主動向本地培訓機構聯系招聘技術型農民工。如廈門市用人單位就與仁壽縣培訓機構聯系，多次派工作組打電話招聘技術型農民工，如果工資少一點，培訓機構就不派人去。

由在外創業成功人士帶出去務工的人員越來越多。多數外出打工農民是通過外面的老鄉熟人聯系出去的，老鄉關系就是勞動關系，而通過廣告聯系外出的農民務工少。仁壽縣農民工在我國東部、東北地區發展，已經有上千萬、上億的資產，他們從家鄉帶出去的農民工越來越多。

(二)四川農民收入的一般情況

1、勞務收入成為農村居民增收主要支撐點

2006年全省實現勞務總收入913.5億元，全省1874.1萬農民工平均每人實現勞務收入4874元。農民家庭人均勞務收入1384元，占農民人均收入的52％，占農民人均純收入的45.93％。

2006年在境外的農民工匯回國內的純勞務收入近30億元人民幣，勞務人員用境外掙的收入回鄉創業所帶動投入的資金達到171.33億元人民幣，拉動農村社會零售總額達11多億元人民幣。農民工境外就業對于增加農民收入發揮出越來越明顯的作用。

2、2006年農民第一產業收入呈現負增長

2006年受旱災和畜牧業價格一度大幅下跌的影響，四川農民人均家庭經營的第一產業純收入1381.93元，占全年農民人均純收入3012.99元的45.87％。同時，農民人均家庭經營的第一產業純收入比上年減少67.18元，下降了4.6％，影響農民收入增長2.4個百分點，呈現負增長。

3、農民非經營性收入增長較快

2006年四川農村居民人均非經營性純收入(包括轉移性收入和財產性收入兩部分)達到191.3元，增長15.1％。農村居民對免除農業稅和其他各項惠農政策比較滿意，認為得到很大實惠，過去每畝地承包要交稅費在100元以上，現在不交。2006年四川相繼出臺的種糧補貼、農機補貼、“兩免一補”等政策可使農民人均增收9.98元。

(三)農民消費水平和消費結構

1、支出結構和生活消費結構發生較大變化

2006年仁壽縣農民人均支出4065元，比上年增加67元。其中，家庭經營人均支出1593元，比上年增加20元，稅費、集資支出增加8元。家庭生活消費中居住支出增加133元，家庭設備支出下降20元，交通通訊支出增加23元，文化教育和娛樂支出下降114元。

2、農村消費品零售額比重總體呈下降趨勢

2006年四川省農村零售額1770.38億元，占社會消費品零售總額比重51.74％。2000年至2006年，農村零售總額占社會消費品零售總額比重下降了1.46個百分點，年平均下降0.46％。

3、義務教育公共支出增加

2006年全省農村義務教育共投入財政資金35.28億元，2007年春季全省免收學雜費991萬人，免費提供教科書297萬人，補助住校學生生活費77萬人，分別占全省義務教育學生總數的91.5％、27.4％、7.1％。義務教育公共支出增加是農民家庭文化教育和娛樂支出比例下降的主要原因。

二、農村勞動力轉移存在的問題及原因

(一)存在的主要問題

1、提高職業技能成為農村勞動力轉移的首要問題

在農村剩余勞動力已基本得到轉移之后，農民工怎樣提高職業技能素質上升為勞動力轉移的首要矛盾。目前，掌握某種職業技能、有一技之長的農民工還比較少，絕大多數農民工的就業面很窄，他們只能從事體力勞動，工資收入低。

2、農民工境外就業存在信息、素質、服務不足

農民工境外就業市場信息渠道不暢，造成對外勞務合作總體規模偏小，國外勞務市場面窄，分布過于集中，勞務市場多元化的格局尚未形成。

境外就業農民工文化水平偏低，整體素質不高，技術單一，與國際勞務市場的需求存在較大差距。許多勞務人員由于家境貧困，無力交付出國前期費用和外派勞務保證金。

缺乏勞務糾紛處理機制。政府無法有效介入對業務的管理，境外突發事件往往只能由勞務公司付出高昂代價換取事態的平息，有時，甚至需要政府動用財政資金進行補貼才能解決。有一些外派勞務人員在國外聚眾鬧事，甚至于發生集體上訪事件。

3、農民工工資待遇低，仍然有部分拖欠現象

農民工勞動強度大、工作時間長，一般10到14小時，工作環境差，工資待遇低。有的地方還低于當地最低工資標準。

仍有相當一部分農民工反映有被拖欠工資的

情況。農民工工資拖欠主要集中在建筑行業，重點是商品房修建工程項目中。其工資支付方式以工程完工后統一結算方式為主，一般情況下，工程在建時，農民工只能領取部分生活費，工程未完，包工頭沒有領到相應的承包工程款，往往就會拖欠農民工工資。

4、農民純收入偏低，第一產業增收困難

2006年四川農民人均純收入3013元，全國為3587元，四川與全國的差距由上年的452元進一步拉大到574元。

失地農民的補償標準偏低，補償標準不足以彌補農民職業身份的轉換。

5、農村消費水平低

仁壽縣某村有70％家庭仍然用黑白電視機，僅有30％的家庭用彩電。農村消費水平要比城鎮消費水平落后十年以上。

6、農民工子女上學難

農民工子女進城受教育借讀費高，困難較多。根據四川省勞動和社會保障廳對德陽市200戶農民工的調查，農民工子女一年的教育費用支出平均達到2276元，其中，借讀費、贊助費就高達1216元，占教育費用支出的53.43％。甚至于有大量城市初中和小學寧肯校舍閑置、教師教學任務不飽滿，也不愿意接收農民子女上學。

7、農村合作醫療條件差，覆蓋不全面

實施農村合作醫療后，農村醫療條件跟不上，定點醫院住滿了人。只有一般性檢查，沒有B超。大病醫療救助自己先墊錢的問題非常突出，農民一般沒有墊付的能力。參加農村合作醫療的農民工在外地就醫報銷不方便，在外地治療費用比較高；用的藥品結構不符合農村合作醫療報銷要求。有的規定只有在家農民參加農村合作醫療，不在家的農民工就不參加了。農業人口購買城鎮戶口的(仁壽縣有11萬人)以及失地農民都沒有參加農村合作醫療，但是，讓他們參加城鎮醫療保險又交不起1000多元錢，成為死角。鄉鎮衛生院用藥不合理，監督檢查非常困難。

8、農民工不敢去城市正規醫院就醫

大多數農民工生病后，通常去個體診所看病或自己去藥店買藥，有的甚至不看病、不吃藥，采取“拖”的辦法。

(二)原因分析

1、影響外出農民工收入增長的原因

目前仁壽縣農村青壯年勞動力都在外務工，能出去的都出去了，基層鄉政府已經組織不到外出打工的人了。四川省勞動和社會保障廳的抽樣調查顯示，全省有200多萬長期在外務工經商人員基本不動了，只需戶籍制度改變就不再是四川人了。農村剩余勞動力增長潛力開始變小，能夠較好地解釋我國南方發達地區為什么出現了“民工荒”。

經過職業技能培訓的農民工少，遠不能滿足市場需求。需要接受職業技能培訓的人員太多，財政對農民工培訓的支持力度不夠，支持手段不足。仁壽縣勞動和社會保障局的同志反映，有的職業技能培訓時間太短，培訓費僅150元，學不了多少東西。

四川雖然是全國人口和勞動力資源大省，但是國民教育水平同國內發達地區相比還是較低的。對外勞務合作公司受到自身人力和資金等因素的制約，對提高勞務人員的素質、強化勞務人員技能培訓的力度不夠。這就決定了境外就業農民工文化水平普遍偏低，整體素質不高，技術性強的勞務少，智能型勞務更少，與國際勞務市場的需求存在較大差距。

國家目前在對外勞務合作管理上實行的雙軌制管理體制，使勞務中介經營企業在對外勞務合作經營主體法律地位界定、業務環節(勞務人員招收、選送、費用收取、境外管理、勞務糾紛善后處理)的管理沒有統一的規范和標準，業務執行情況差異較大。部分勞務公司境外現場管理不完善，合同管理和項目管理不規范，惡性競爭。

2、制約務農家庭增收的主要因素分析

生產資料價格的上漲，加大了農業生產成本，壓縮了農村居民增收的空間。2006年農業生產資料價格上漲3.3％，農戶人均農業生產費用支出為340元，比上年增加14.2元，增長4.3％。農業生產費用因價格上漲導致農村居民人均多支出4元，占農業生產費用支出增加額的28.2％。

受農業基礎設施差和自然災害比較頻繁的制約。由于四川特殊的條件，農業基礎設施抵御自然災害的能力仍較差，農業生產和農民生活受自然災害頻繁發生的影響較大。全省大型水庫僅5座，中型僅94座，病害水庫占全部水庫的43％；旱山村、嚴重缺水村1.5萬個，占村總數的29.4％；“望天收”耕地達1464萬畝，占全省耕地面積6675萬畝的21.93％。

全省農民人均耕地僅0.67畝，是全國人均的48％，中低產田面積占耕地的76.1％。農民小農經營，地塊很多，細碎化。在科技含量提高難度加大的情況下，糧食產量要繼續連年創歷史最高水平難度增大。農產品產量增長對農民純收入的持續貢獻仍處于不穩定狀態。少數外出務工農戶存在土地荒廢現象，他們也不愿意把承包土地轉給別人種，其他農民想種又不可能，越往后走這種現象就會越多。群眾對此看法相當多。

全省農產品加工率僅為35％，比全國低10個百分點；全國農產品加工產值與農產品產值之比已達到100：100，而四川僅為50：100。四川農產品加工業發展不足，帶動能力弱，農民很難分享加工環節的利潤。據測算，四川農產品加工產值與農產品產值之比每增加10個百分點，可以帶動10－20萬人就業。

失地農民在補償標準上缺少話語權。農民只能被動地接受失地補償標準，沒有依照土地市場討價還價的權利。

3、影響農村消費的主要因素分析

政府公共支出缺位增添了農民負擔。農電改造問題，仁壽縣鐘祥鎮芹灣村1982年以來農電一直沒改，讓老百姓負擔不合理。芹灣村一個組幾十戶人交12000元。新農村建設缺少政府規劃，包括：住房翻修、蓋廚房、建沼氣、修廁所等沒有統一標準，有些公共垃圾無法回收，人居環境遭到破壞。路面硬化、渠道維修基本水利設施等沒有政府財政投入。政府對農村留守兒童寄宿學校投入遠遠不夠。農產品批發市場和便民商業服務網點發展還不完善，政府投入不到位。

三、前景展望和對策建議

(一)前景展望

1、勞動力轉移分布將更廣，培訓前景廣闊

專家測算，如果四川省農村剩余勞動力總量按2000萬人計算，還有125.9萬人需要轉移出來。若按農民人均5畝地計算，全省農村剩余勞動力總量最高可達到2200萬人，這樣還有300多萬勞動力需要轉移出來。因此，從近期和中期情況看，外出農民工的規模還將有一定的增加。農民工分布不僅是東部地區，而且也向西北、東北、等地區分流。

隨著我國對外開放廣度和深度的進一步拓展，四川省同全國一樣將有越來越多的人走出國門，派出國別也會大為增加。對外勞務合作將成為解決城鄉剩余勞動力的一個重要渠道。

由于四川省90％以上的農村剩余勞動力已經轉移到城鎮就業，因此，除非農村有大的農業生產力的變革，農村勞動力轉移趨于供求基本平衡狀態。除了

第一代農民工要逐步回來以外，第二、三代農民工返回農村從事農業生產的可能性越來越小，他們絕大多數人不會種地了，回來的成本和風險無法估算。他們已經適應了城市生活，與城市身份的公民沒有什么區別，農村生活對他們缺少吸引力。預計四川全省長期在外務工生活定居(戶籍不變)的勞動力將由現在的200多萬人上升到500萬人，占整個外出務工人員的1／4左右。這種狀況在全國有一定的代表性。

職業技能培訓前景廣闊。仁壽縣每年初中畢業生2.5萬余人中僅有8500人就讀普高，高中畢業生1.1萬余人中僅有4000人就讀大學，仁壽職教生源豐富，百姓渴望通過實用技術培訓，實現新生農村勞動力從體力型向智力型的轉變，以達到發家致富的目的。

四川省境外勞務人員的技能培訓和國際相關法律培訓的任務也十分艱巨。

2、增加農民收入主要靠增加勞務收入

農民收入的提高將主要依靠勞務收入的增長。隨著農民工供過于求的矛盾有所緩解，新的農民工素質不斷提高，農民工也開始討價還價，在成都已經比較常見。現在四川農民工在打工一般月收入3000元，東北1600元，下一步還將進一步提高。

仁壽縣外面打工回到縣城買房的人越來越多了。30多萬的外出打工者，多數要回到縣城住。農民有了錢以后，購買住房、供應子女上學等大宗消費城鎮化是必然趨勢。

(二)對策建議

1、開發農民工職業技能，實現向技能型農民工順利轉變

鼓勵市場化社會力量培訓辦學。充分利用社會資源，多渠道吸引社會資金，探索引資辦學、合作辦學、國有民助等多種辦學形式。提倡多元競爭，以企業化管理、產業化運作的方式大力發展民辦職業教育。培訓辦學主要包括：農民工職業技能培訓學校、農民子女寄宿學校、職業中學、農業技術培訓學校等。政府對市場化社會力量培訓辦學進行資質認證，規范管理。同時，給予必要的用地、稅收等政策優惠扶持。

建立技能型農民工轉移信息主渠道。建立全國性農民培訓機構信息網絡，以當地培訓機構作為技能型農民工轉移的信息主渠道。各培訓機構對生源基本情況、掌握的職業技能、資格證書等農民工信息在網上，供用人單位方便查詢和聯系招聘。幫助技能型農民工節約求職時間和成本，減少盲目流動，順利轉移到最需要的城市和地區，找到更適合的工作崗位，獲取更適當的工資報酬。同時，使當地培訓機構也更加容易掌握農民工市場動態，較好地做到按需培訓，有效避免培訓資源的浪費。

2、深化境外勞務管理

創新工作思路，避免外派勞務招收環節中的經濟詐騙和非法外派勞務經營活動，凈化外派勞務招收環境，保障外派勞務經營公司和外派勞務人員合法權益。建設規范化的外派勞務基地。在地方政府介入的基礎上，通過建立外派勞務基地，規范外派勞務經營秩序，擴大外派勞務規模，提高外派勞務工作質量，創立外派勞務優良品牌，做到分類儲備，召之即來，來之能訓，訓后能走，走后能回，回國即安，實現外派勞務事業跨越式發展的目的。

3、建立農民增收長效機制

發揮工會組織作用，落實工資集體協商決定機制。完善工資支付法規。加大勞動監察執法力度，堅決制止工資拖欠。走“公司(協會)+基地+農戶”的發展之路，大力發展“訂單農業”。大力支持農產品商標品牌的申請注冊。合理布局農產品批發市場，搞活農產品流通。發揮村組集體組織在農業產業化經營中的重要作用。普及旱育秧、旱育拋秧、測土配方施肥、病蟲草鼠綜合防治、秸桿還田、稻草覆蓋、農業標準化及無公害生產等技術。大力培育農產品加工企業，提高深加工能力，拓展農業收入鏈條。建立并推行農業保險制度，降低農業生產的風險。加強農業病蟲害和畜牧業疫情的防治工作，最大限度地降低農村第一產業生產經營損失。糧食價格是農民增收的“晴雨表”，四川省糧食價格上升0.1元／斤，全省農民就可增收60多億元。建立國家糧食生產補貼保護機制，抵消農資價格上漲支出。賦予失地農民依照土地市場定價的話語權力。根據失地農民職業身份轉換的需要，合理確定土地補償標準，保障失地農民權益。

4、加強政府對農村的公共支出和涉農價格收費監管

中央和地方財政資金應增加對新農村規劃、小型水利工程、農村提灌工程、人飲安全工程、農村道路、農電改造工程建設的投入，改善農民生產條件和生活環境。對農村免收學雜費實現全覆蓋，擴大家庭困難學生免費提供教科書、補助住校學生生活費等方面的覆蓋面。幫助農民工子女義務教育在城鎮居住地就近入學，由所在城市財政統一補助或規定免交借讀費、贊助費。充分利用城市初中和小學閑置校舍和師資力量，發揮對農民工子女義務教育應有的作用。

增加財政資金對農村衛生院基本建設和基本醫療設備更新的支持。建立大病醫療救助基金，降低自己先墊錢的比例。探索定點醫療機構部分住院單病種定額付費模式，控制不合理醫藥費用的增長。全面落實合作醫療費用公示制度，提高農民群眾的監督權和知情權。農民工勞動合同內容須有勞動安全衛生及工傷事故責任和義務方面符合法律規定的要求。企業不能強迫勞動者簽訂“生死免責”條款，發生工傷事故時企業要按勞動合同及時對受傷職工支出醫療費用。擴大農村商業服務網點單店面積補助金額。提高商業基礎設施建設相關貸款貼息標準。創造農資供給和日用工業消費品配送良好環境。加強農村涉農價格監管，控制農民生產消費成本。嚴格監控農業生產資料價格上漲，尤其是加強對種子、化肥、農藥市場的監督檢查。建立村一級農業生產消費維權體系，農資打假緊抓不放，避免農民因使用假劣種子、假化肥返貧。

5、建立和完善農村勞務經濟相關法規

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關鍵詞 建筑企業 融資能力 融資策略

一、建筑企業融資能力的重要性

（一）我國建筑企業融資現狀

由于建筑行業所具有的特點：工程建設周期長、工程前期需項目墊資、需支付投標保證金、支付履約保證金、需支付材料預付款等，加之這些資金短期內難以收回、資金周轉速度慢、拖欠工程款現象嚴重等原因，導致建筑行業對資金的需求量大。在建筑企業承接到某個項目之后，往往需要投入大量資金，帶資墊資進行工程項目承包現象較為普遍，企業的資金實力和融資能力成為能否承攬到工程的關鍵因素之一。一直以來，融資手段單一、融資渠道狹窄、融資結構不合理，困擾和限制著建筑企業的發展。

近年來，在我國投資融資體制不斷改革深化的背景下，市場逐漸呈現出多元化投融資模式，如債券融資、民間借貸、融資租賃、項目融資、公募、私募、增資擴股、杠桿收購、風險投資、借殼上市等。建筑企業只有具備了較強的融資能力，才能改善企業的融資困境，提升市場競爭力。

（二）建筑企業融資能力的提高有助于走向國際市場

隨著全球一體化的趨勢不斷加強，海外市場的空間很大，我國建筑企業能否進一步拓展海外市場，除了提高企業核心技術能力、完善總承包能力、改變粗放式管理狀態外，還要提高企業融資能力，這樣才能在國際工程承包市場上占有更大的份額。在國際市場上，大型工程建筑企業對工程項目的服務早已從突破簡單的工程施工承包環節，已擴展到工程項目周期的各個階段，為規劃、設計、投資、建設、運營等項目服務。國際化程度相當高的大型工程承包商德國Hochtief AG（霍克蒂夫）公司，它的國際業務集中在房屋建筑、交通設施、電子通信、供水工程等建設領域，牢牢占據了美洲和亞洲市場，并連續多年營業額在該區域市場保持第一。霍克蒂夫公司的優勢在于管理水平和某些關鍵技術能力，特別是他們的融資能力，在市場上表現出了很強的競爭力。

二、企業融資策略分析及其在我國建筑企業中的應用

融資從廣義上講，就是貨幣資金的融通，企業通過各種方式在金融市場借貸資金的行為；從狹義上講，就是企業籌集資金以滿足正常生產和經營管理活動需要的行為和過程。

按企業融資資金的來源分為內源融資和外源融資，內源融資是指應用企業自有資金和生產過程中積累的盈利，它主要由股本、留存收益和折舊構成；外源融資是指企業通過一定途徑向企業之外的經濟主體籌集資金。

按融資形成的產權關系分為債權融資和股權融資。債權融資是通過舉債的方式進行融資，所獲得的資金企業需要支付利息，并在借款到期后向債權人償還本金；股權融資是指企業的股東出讓部分企業所有權，通過增資的方式引進新股東的融資模式。

（一）債權融資

債權融資包括銀行貸款，債券融資、融資租賃、民間借貸、項目融資等。債權融資的優點是：第一，相對股權融資方式資金成本較低，融資的速度也較快；第二，可發揮財務杠桿的作用，債權融資的利息可以在稅前扣除。而債權融資的風險主要表現在：第一，企業必須償還全部所借資金和利息，才能保證企業持續經營；第二，資金必須按期償還，否則企業將面臨信譽喪失和賠償。在運用債權融資模式之前，企業必須綜合衡量自身的償債能力，考慮債務到期時能否還本付息，以防融資風險的發生。

1.銀行貸款。目前，國內建筑企業的融資手段主要依賴于銀行貸款，尤其是對于中小型建筑企業而言，銀行貸款成為最常見的融資方式，占融資比重最大。銀行貸款有不動產抵押、第三方擔保、信用貸款、貼現貸款四種形式。相較于其他融資方式，其優點在于：第一，費用少，貸款產生的利息和費用的平均利率是10%～10.5%，比其他融資工具成本較低；第二，資金來源穩定，只要滿足貸款條件，與銀行簽訂了貸款合同，銀行就能及時向企業提供資金。銀行貸款也有其劣勢：第一，限制條件較多，需要抵押物或第三方擔保，而且對抵押物要求嚴格；第二，貸款門檻高，企業需要具有較高的信用記錄；第三，貸款程序比較煩瑣，手續較多；第四，期限較短，借款額度有限等。所以，銀行貸款常常無法滿足建筑企業發展的資金需求，還必須選擇其他融資方式。

2.債券融資。債券融資，是指企業通過向個人或機構投資者出售債券、票據籌集營運資金的行為。根據我國《證券法》《公司法》和《公司債券發行試點辦法》的有關規定，企業發行債券必須滿足一定條件：股份有限公司凈資產規模達到3000萬元，有限責任公司凈資產規模達到6000萬元；發行債券余額不超過凈資產的40%；發行額不超過擬投資項目總投資的30%；最近3年平均可分配利潤足以支付公司債券一年的利息；籌集的資金投向符合國家產業政策；債券的利率不超過國務院限定的利率水平等。債券融資有其明顯的優勢：第一，從籌資成本來看，債券融資的利息計入成本，在稅前支付，具有降低稅負的作用，且銀行貸款利率一般高于債券利率；第二，從控制權分析，債券融資不會削弱企業現有股東控制權，保障了股東的控制權；第三，從股東收益分析，如果企業投資報酬率高于債券利率，可擴大公司規模，增加公司每股收益，提高股東收益；第四，債券融資與銀行貸款比較，債券融資更具有主動性和靈活性，避免了銀行貸款的限制。債券融資也有其劣勢：一是具有一定財務風險，債權到期日，需要償還本金，支付利息，當企業陷入財務危機或者企業的戰略不具競爭優勢時，還款的壓力增加了企業的經營風險；二是債券發行條件、規模必須符合《證券法》《公司法》和《公司債券發行試點辦法》的有關規定。現階段，我國債券市場已發展為金融體系中不可或缺的一個重要組成部分，債券發行規模不斷擴大，債券市場也不斷改革創新，成為推動降低企業融資成本，拓寬企業融資渠道的重要手段。“十二五”期間，全國累計發行企業債券3.1萬億元，陸續推出了可續期債券、小微企業增信債券、債貸組合、專項債券、項目收益債券等新品種。2015年，國家發改委核準企業債券7166.4億元，主要用于交通基礎設施領域和民生領域，“十二五”時期企業債券融資在社會融資規模中的比重已經不斷提高，較“十一五”時期大幅提高了11.2%，成為僅次于銀行貸款的第二大融資品種，是基礎設施建設領域重要的融資渠道之一。

3.融資租賃。融資租賃又稱“設備租賃”，是指實質上轉移與資產所有權有關的風險和報酬的租賃，資產的所有權最終可以轉移，也可以不轉移。融資租賃是集融資與融物、貿易與技術更新于一體的新型金融產業。由于其融資與融物相結合的特點，出現問題時租賃公司可以回收、處理租賃物，因而在辦理融資時對企業資信和擔保的要求不高，非常適合建筑企業融資。融資租賃近年來也備受建筑企業的關注，它在很大程度上解決了建筑企業購買大型機械和設備資金不足的問題，從而成為建筑企業常見的融資手段。融資租賃有直接融資租賃、經營性租賃、出售回租、轉租賃、委托租賃、分成租賃幾種形式。融資租賃是市場經濟發展到一定階段而產生的一種適應性較強的融資方式，它除了融資功能強之外，在盤活固定資產、促進設備銷售、滿足企業技術改造的需要等方面都能發揮重要作用。融資租賃和傳統租賃的本質區別是：傳統租賃以承租人租賃使用物件的時間計算租金，而融資租賃以承租人占用融資成本的時間計算租金，它的優勢有：一是簡便、籌資速度快；二是有利于企業及時引進先進技術設備，減少設備淘汰風險；三是租金在整個租期分攤，減輕到期還本壓力；四是租金在稅前扣除，降低了稅負。劣勢：相對于銀行貸款，資金成本較高、風險因素較多。2015年9月7日，國務院辦公廳印發《關于加快融資租賃業發展的指導意見》，提出到2020年，融資租賃業務領域覆蓋面將不斷擴大，融資租賃市場滲透率顯著提高，成為企業設備投資和技術更新的重要手段。

4.民間借貸。民間借貸是指自然人、法人、其他組織之間進行的資金融通行為。民間借貸是市場經濟條件下融資活動的必然產物，是對正規金融機構提供的服務和資金不足情況下的一種補充。隨著我國中小企業的快速發展，民間借貸的規模也越來越大，由于民間借貸形式靈活、操作便捷，在一定程度上緩解了企業資金不足的問題。但是，民間借貸市場缺乏相關法律保障，存在借貸利率高、借貸復利、監管缺位等現象。據統計，民間借貸年利率至少為24%，高利息在一定程度上加重了企業的負擔，容易引發企業資金惡性循環，導致經濟糾紛。

5.項目融資。廣義的項目融資是為了建設新項目，收購現有項目或者對已有項目進行債務重組所進行的融資活動；狹義上的項目融資是指貸款人向特定的工程項目提供貸款協議融資，以該項目的資產或未來收益作為償還貸款資金來源的一種無追索權或有限追索權的融資活動。

建筑企業多采取的是狹義的項目融資。項目融資具有融資主體排他性、追索權有限性、項目風險分散性、項目信用多樣性、融資程序復雜性等特點，該特點有效地保護了投資者的其他財產，追索權僅限于項目自身形成的資產，當項目失敗時，不會危及投資者其他財產。項目融資對于基礎設施、交通運輸、能源等資金需求巨大的項目具有更大的吸引力和運作空間。項目融資有多種模式，建筑企業應用較多的是BOT模式、BT模式、PPP模式。

BOT項目融資模式即建設――經營

――轉讓，指政府與企業簽訂協議，在特許經營期間內，把項目交給企業進行建設、融資、經營，在特許經營到期日，按協議向政府移交項目的一種融資建設模式。此種方式適用于一些大中型項目的融資，該模式的優點是：對政府而言，減少了政府的財政負擔，風險轉移到企業；對建筑企業而言，能夠用較少的資本建設大中型項目，可以減輕債務負擔，憑借有限追索權，加強項目運營，提高投資回報率。我國大中型建設項目融資以往主是以傳統的融資模式銀行貸款為主，但隨著建設項目資金量的不斷加大，銀行貸款這種單一的融資方式很難滿足當前的經濟形勢，BOT已經日趨成為一種成熟的融資模式。BOT承建項目企業應具備以下條件：一是合法存續的企業法人；二是財務狀況、商業信譽良好；三是擁有跟項目相適應的投融資能力；四是具有建設、經營管理、運營維護同類工程的業績或經驗等。BOT優勢明顯，也面臨更多的風險，如政治風險、市場風險、融資風險、投資額巨大、收益不確定風險等等。因此，項目風險分析和管理尤為重要，如何控制和規避這些風險成為項目成功與否的關鍵因素之一。

BOT的開發周期較長，即使是以BT方式進行，也面臨較長的建設周期才能由政府回購投資。BT即建設――移交，它是BOT的變換形式，指項目通過企業總承包，融資、建設驗收合格后移交給政府，政府向投資方一次性或者分期支付合同約定總價。BT與BOT主要區別在于少了“經營”環節，BT投資者不經營，更適合非經營性的公共基礎設施項目。

PPP模式即公共部門――私人企業

――合作制，是政府與私人組織之間，合作建設城市基礎設施項目。PPP模式是近幾年才發展起來的，最早在1992年，英國首次提出鼓勵私人投資行為應用了該模式。PPP與BOT在本質上差不多，但PPP的含義更為廣泛，除了基礎設施的建設開發外，還包括項目建成后對基礎設施的管理、運營、公共服務。香港地鐵公司1975年成立，在地鐵建設運營上使用了該模式，成為世界上運營效率最高、盈利狀況最好的地鐵公司之一。在2003年，我國首次在中國奧運會體育館“鳥巢”項目上嘗試運用PPP項目融資模式，政府投資20.3億元，占投資比例58%；民營部門投資14.7億，占42%，民營部門負責建設、運營、維護，在建設后運營中的合作期30年內取得回報，30年后“鳥巢”歸政府所有。PPP的顯著特點是通過引入民營企業，在減輕政府建設初期投資負擔和風險的前提下，將競爭機制引入基礎設施建設中，讓更多的民營資本參與到公共基礎設施領域中，有效地提高基礎設施建設項目的管理效率和公共服務質量，使政府和民營企業之間通過合作使公共事業獲得成功，達到雙贏的結果，這也正是現行項目融資模式所鼓勵的。

（二）股權融資模式

股權融資包括公開市場發售、私募、增資擴股、杠桿收購、風險投資、股權質押、借殼上市（買殼上市）等。相對債權融資，股權融資的優勢主要表現在：股權融資吸納的是權益資本，公司股本沒有固定到期日，無須返還；沒有固定股利負擔，股利支付壓力小；對于資金使用者來說，籌資風險較低。

1.公開市場發售。股權融資按融資的渠道來劃分，主要有兩大類：公開市場發售和私募發售。公開市場發售是通過股票市場向公眾投資者發行企業的股票來募集資金，包括企業上市、股票增發和配股。我國《公司法》《證券法》對發行人財務指標做出了規定，應滿足以下要求： （1）三個會計年度凈利潤均為正數且累計超過3000萬元人民幣，凈利潤以扣除非經常性損益后較低者為計算依據。（2）連續三個會計年度經營活動產生的現金流量凈額累計超過5000萬元，或三個會計年度營業收入累計超過人民幣3億元。（3）發行前股本總額不少于3000萬元。（4）至今連續1期末無形資產（扣除土地使用權、水面養殖權和采礦權等后）占凈資產的比例不高于20%。（5）至今連續一期末不存在未彌補虧損等。公開市場發售的優勢具有：一是募集的資金數額巨大，并且有利于后續的資本市場融資；二是有利于提高企業的知名度。劣勢：資金成本較高；公開市場發售門檻較高，只有建筑企業發展到一定階段，有較大規模和較好贏利才有可能應用這種方式。

2.私募。私募股權融資，是相對于股票公開發行而言，指通過私募形式對非上市企業進行的權益性投資，在交易實施過程中附帶考慮將來的退出機制，即通過上市、并購或管理層回購等方式，出售持股獲利的融資方式。《公司法》對于公司制私募股權基金設立條件沒有太多限制，主要是對一般有限責任公司和股份有限公司分別規定了設立條件。私募有以下特點：一是產權關系簡單，無須進行國有資產評估，大大降低了民營建筑企業通過私募進行股權融資的交易成本，提高了發行效率；二是在資金募集上，通過非公開方式向少數機構投資者和個人募集，它的銷售和贖回都是基金管理人通過私下與投資者協商進行的；三是偏向于已形成一定規模和擁有穩定現金流的企業，因為它資金來源廣泛，包括個人、風險基金、杠桿并購基金、戰略投資者等；四是投資期限較長，屬于中長期投資。私募的劣勢：企業出讓股權后，原股東的股權被稀釋，股東間關系發生變化，企業的管理權也相應發生變化，新的管理者很可能有不同的發展戰略，因而可能改變企業發展戰略以實現短期內的收益。如何選擇投資者成為企業面臨的問題。由于私募所具有的特點和優勢，在當前的經濟環境下，私募已成為所有融資方式中，民營企業比國有企業占優勢的融資方式。

3.增資擴股。增資擴股，是指企業向社會募集股份、發行股票、新股東投資入股或原股東增加投資擴大股權，從而增加企業的資本金。增資擴股有兩種方式：一種是邀請出資，這種方式可改變原有出資比例，適用于股東內部也適用于股東以外的第三方；另一種是按原有出資比例增加出資額，這種方式只適用于股東內部。增資擴股具有以下優點：第一，增資擴股利用直接投資所籌集的資金屬于自有資本，與借入資本相比，它不需要還本付息，更能提高企業的資信和借款能力，對擴大企業經營規模、壯大企業實力具有重要作用，即使分配紅利，也需要根據企業的經營狀況決定，沒有固定支付壓力，財務風險較小；第二、增資擴股吸收的資金可以是現金，也可能是企業所需要的先進設備、技術、土地使用權、專利使用權，這與僅籌集現金的籌資方式相比較，能更快形成生產經營能力。與任何一種融資方式一樣，增資擴股也有其缺點：一方面資金成本較高；另一方面容易分散企業的控制權。因此，建筑企業需要根據實際情況和發展形勢來決策，是否需要通過增資擴股的方式引進戰略投資者，調整股東結構和持股比例。

4.杠桿收購融資。杠桿收購融資是以企業兼并活動為背景，指某一企業收購其他企業進行結構調整和資產重組時，以被收購企業資產和將來的收益能力做抵押，從銀行籌集部分資金用于收購行為的一種融資方式。較傳統的融資方式，杠桿收購具有：一是高杠桿性，籌資企業只需要投入少量的資金，通常在10%，其余資金來源于銀行和其他金融機構，十分適合資金不足又急于擴大生產規模的建筑企業融資，這是杠桿收購的最大優勢；二是以該融資方式進行企業兼并、改組，有助于促進企業的優勝劣汰，壯大企業實力；三是風險大，通過杠桿收購重組后企業的資產負債率大幅上升，在85%以上甚至達到140%～150%，且負債主要來源于銀行的借貸；四是高收益性，如果收購成功，收購發起人可能得到高額回報率。采用這種大量負債的收購方式，必須充分考慮企業債務償還能力。因此，杠桿收購融資適合于規模較大、內部結構比較完善、運作良好、經營管理有序，獲利能力高，有明顯市場競爭優勢的大中型建筑企業。

5.風險投資。風險投資，是指把資本投向具有高風險、高潛在收益的高新技術及其產品的研究開發領域，以取得高資本收益的一種投資方式。風險投資法人特點是：一是投資對象是擁有高新技術、高成長性的企業；二是投資周期較長，平均投資期5～10年，流動性差。當被投資企業增值后，風險投資方會通過上市、收購或兼并或其他股權轉讓方式撤出資本，實現投資回報；三是風險投資與銀行貸款有本質的區別，風險投資是權益資本，不是借貸資本，不需要抵押，不需要償還。如果投資成功，投資人將獲得數倍的回報，如果失敗，投資則無法收回，具有突出的“高風險、高收益”；四是投資者參與企業的經營管理，為企業帶來創新的管理理念和運營模式。風險投資在培養擁有高新技術的中小型建筑企業快速成長上，發揮了傳統融資模式無法替代的作用。

6.借殼上市（買殼上市）。借殼上市，是指企業通過收購、資產置換等方式取得已經上市的ST公司（殼）的控股權，利用上市公司的地位，實現上市的目的。買殼上市是非上市公司購買一家上市公司一定比例的股權來獲得上市地位，然后注入本公司資產，實現間接上市的目的。兩者共同點是對已上市公司的“殼”資源進行重新配置，間接實現企業上市的目的，不同的是借殼上市的企業已經擁有對“殼”公司的控制權。實現借殼上市或買殼上市首先要選擇“殼”公司，“殼”公司的市值、股東持股比例、債權關系、風險都是需要考量的因素。2014年，中國證監會修改《上市公司重大資產重組管理辦法》，《辦法》規定，構成借殼上市需要滿足：（1）上市公司的控制權發生變更。（2）上市公司向收購人及其關聯人購買的資產總額，占上市公司控制權發生變更的前一個會計年度經審計的合并財務會計報告期末資產總額的比例達到100%以上。除符合《重組辦法》第十條、第四十二條規定的要求外，上市公司購買的資產對應的經營實體持續經營時間應當在3年以上，最近兩個會計年度凈利潤均為正數且累計超過人民幣2000萬元。借殼上市、買殼上市有直接上市無法比擬的優勢：一是降低上市的成本，縮短上市的時間，實現快速上市；二是“殼”公司由于進行了資產置換，其盈利能力大大提高，股市上的市值可能迅速增長，企業所購買的股權價值也能成倍增長。例如，2015年8月18日，綠地集團成功借殼金豐投資于上海證券交易所實現整體上市，更名后的上市公司綠地控股以超過3000億元的市值，超越萬科登頂中國房地產板塊。綠地借殼上市的具體方式是：先資產置換，然后金豐投資發行股份購買綠地集團全部資產，綠地集團實現整體上市。借殼上市、買殼上市是民營建筑企業比較理想的上市方式。

三、結束語

篇8

一、商法：推動現代經濟發展的制度動力

中世紀地中海沿岸城市的興起，促進了商事貿易繁榮、商品經濟的發達和社會關系的變化。商業的復興使西部歐洲改變了傳統的建立在人和土地關系基礎之上的社會組織，動搖了歐洲社會的靜止狀態，商業與工業不再處于從屬于農業的地位。在多元化力量的競爭中，商人的地位得到提高，商人隊伍不斷壯大。他們利用在工商業城市中所占據的地位，爭取城市自治權，導致了以商人革命為實質內容的近代資產階級革命。在這場革命中，商人為了保護自身利益制定了相對便捷和公平的商事習慣，創造了商事法院，并進一步促使商事習慣由商人的自治自律上升為由政權強制保障實施的法律，商事習慣轉變為商法規范。現代商法制度由此得以建立。

隨著商事活動的不斷創新和發展，商事法律規范的成文化得到了有力推動。地中海沿岸各國和歐洲一些內陸國家都先后制定了成文商法，涉及商號、商標、公司、銀行、倉儲、寄托、營利保險等諸多領域。這些商事法律規范實現了社會經濟生活從無序走向有序、從偶然調整到一般調整的轉變，并在世界范圍內形成了法國商法法系、德國商法法系和英美商法法系。商法的成文化和體系化充分顯示了商法的發達，為“平等”、“權利”、“自由”等價值觀念在“塵世”的落實奠定和提供了經濟上的制度基礎和法律依據，保障了現代經濟活動的可行性、有序性、安全性和規范性，并直接或間接地對社會經濟體制的運轉、民族和國家的統一產生了具有深遠意義的作用。

作為調整經濟活動的主要法律制度，商法的目的在于保障經濟活動朝著健康的方向發展，提高資源的配置效率，降低市場總的交易成本，并維護市場的公正。從全球經濟發展歷史看，任何一個國家的經濟發展都是有其經濟發展周期的。經濟學家一般將經濟周期劃分為繁榮、衰退、蕭條、復蘇四個階段。在不同的經濟階段，商法發揮的作用不盡相同。經濟周期的演變，在商法中便表現為商法價值理念的演變，以及商法規范性質的調整。

經濟繁榮在一定程度上得益于商法規范對“效益”這一價值理念的追求。20世紀20年代以前，美國政府為了創建和維持一個高效率的金融體系，竭力推崇商法的“效益”和“效率”理念，鼓勵自由競爭，“存貸業務與證券業務相互滲透，商業銀行與投資銀行都同時從事證券投資業務與商業銀行業務”。由于該階段，在商事立法和司法的整個理念中，人們忽視對商行為中“安全”的關注，導致了經濟泡沫愈演愈烈。當隱藏在繁榮經濟背后的不安全因素積累到一定程度，社會經濟便開始出現衰退。經濟危機的出現，充分暴露出當時商事法律制度的不足和問題，于是商法的價值理念便開始有所調整，“安全”這一價值的地位驟然上升，一批新的商事制度或商法規則得以誕生。1929～1933年經濟危機后，美國頒布了《1933年格拉斯一斯蒂格爾法》、《1933年聯邦存款保險法》等一大批商事法律，加強了對商行為絕對自由的適度干預，這在一定程度上緩解了經濟危機的壓力。當然，對“安全”的追求只能阻止不安全因素的繼續涌現，卻不可能挽救急劇下滑的經濟衰退，不可避免經濟蕭條。于是，在追求“安全”價值的同時，商法仍然不可能放棄對“效益”的追求，只是開始力求在“安全”和“效益”之間尋求兩者的完美集合。在反復的博弈之中，商法的“效益”與“安全”理念得到了有效配合，社會經濟開始出現復蘇跡象，并再次達到了繁榮狀態。不幸的是，面對經濟繁榮時期巨大的利益誘惑，政府和商事主體再次被經濟泡沫沖昏了頭腦，在追求“效益”的時候又忽視“安全”的維護，于是社會經濟再次出現波動，并不斷循環。由此可見，商法在經濟周期的演變中發揮了重要作用，同時經濟周期的演變也推動了商事法律制度的調整和變革，一大批新的商事法律制度得以創立和完善。

二、成文法與判例法下的商法制度差異與經濟發展的得與失

近一百年來，全球經擠現象表明，英美國家經濟發展快，商行為創新多。原因在于英美國家的商事法律制度存在大量的判例法，有利于商事活動的創新，在這些國家往往由商主體先創造商行為，然后通過判例界定其合法性和公正性，并尋求制度的規范。盡管美國也存在諸多商事領域的獨立法案，如《美國統一商法典》，然而它僅僅“在某種意義上是法典，不是真正意義上的大陸法系法典……，它是向各州的立法機關推薦的一個建議性法律文件。”因此，美國的商事法律本質上仍未脫離判例法的特點，在美國的商事法律實踐中，只有判例法規范才被視為正規的法。

20世紀以來，美國在經濟創新方面引領全球，無論在公共基礎建設，如20世紀初的鐵路全國化、化工、電子、能源、計算機等產業的創新方面，還是在金融、證券市場的創新方面都創造了經濟奇跡，這與商法制度中商行為規則的開放性不無關系。以金融、證券領域為例，在判例法開放式的法律環境下，資產證券化得以在美國萌發并獲得蓬勃發展。一開始。為了解決長期貸款和短期存款，即資產和負債期限結構不對稱這一矛盾，美國創造了住房抵押貸款證券化。此后，這種金融創新產品一發不可收拾，證券化的資產范圍不斷擴大，從一般性的信貸資產到信用卡信貸，再從信貸資產到非信貸資產，包括應收賬款、收費權等也都成為證券化的對象，近年來，連知識產權也被納入證券化的資產范圍之中。“證券化的資產之所以能夠不斷擴大，不僅因為許多資產具有可預見的現金流，還因為用這種方式融資，能夠滿足投融資各方對于信用安全、投資收益、融資成本等方面的要求”。除此以外，美國的證券類金融產品創新不斷，權證、可轉換公司債券、金融互換交易、結構化的金融衍生產品等層出不窮。尤為值得一提的是，為了解決美國投資者買賣國外優良證券時地域上不方便的問題，J.P.摩根創設了美國存托憑證(ADR)，這樣持有外國某股票的投資者就可以把外國股票交給摩根指定的在美國和該外國都有分支機構的一家銀行，再由這家銀行發給各投資者美國存托憑證，這種存托憑證可以在美國證券市場流通，原來持有外國股票的投資者就不必再跑到國外去拋售股票，而需要投資該外國股票的投資者也不必再跑到國外去購買該股票，而可以直接在美國證券交易所購買該股票的存托憑證。美國《1933年證券法》和《1934年證券交易法》對存托憑證予以認可和規范，并將之劃分為無擔保存托憑證、一級有擔保存托憑證、二級有擔保存托憑證、三級有擔保存托憑證和144A私募存托憑證，足見美國法律對金融創新的支持。

但是，在此種創新不斷的環境中，經濟波動幅度也相對較大。英美等國家每隔幾十年就要經歷一次影響廣泛的慘重經濟危機。1929～1933年的大蕭條已經成為近百年中損失最為慘重的經濟危機之一；20年后的50年代，美國出現了商品滯銷、投資過剩、出口競爭力下降；1973～1975年出現美元貶值、GDP下降、固定投資縮減、企業和銀行倒閉、失業率上升、通貨膨脹；80年代末90年代初，美國經濟又一次面臨慘重的危機；直至2007年開始，美國爆發的次貸危機更是被稱為百年不遇的金融危機。每一次經濟危機都給美國乃至全世界造成了巨大損失。

相比較而言，大陸法系國家的經濟發展要相對平穩，商行為創新相對較少。金融領域的諸多創新產品大多都不是從大陸法系國家產生。其原因在于大陸法系的商事法律采成文法形式，商主體是否可以從事某種商行為以及如何從事該種商行為，一般都需要在商法上先行加以規范，在商法沒有明確規范之前，商行為的操作方式及其法律效力都處于不明確的狀態，法律風險較大。以中國這個成文商法國家為例，對于商事領域的新鮮事物便采取了十分謹慎的態度。近年來諸如管理層收購、資產證券化、董事責任保險、證券私募發行、金融控股公司、私募股權投資等國外出現的、新鮮而先進的商事實踐括動，盡管引起了商法實務界和學術界的熱情關注，但是對于這些全新的領域，我國商事立法始終保持著十分謹慎的態度。以資產證券化為例，從1992年有學者首次在國內介紹美國的資產證券化業務，到1996年中國人民銀行組織的一次房地產金融制度研討會上實踐工作部門開始了解資產證券化概念，再到2004年根據國家開發銀行和中國建設銀行的強烈要求，并經中國人民銀行和中國銀監會的聯合請示，國務院同意這兩家銀行進行信貸資產證券化試點，直至2008年5月底，共有八家金融機構發行了343億元信貸資產支持證券，我國的資產證券化研究歷經十余載，實踐中基本還是局限于信貸資產的證券化，對于其他資產的證券化問題還沒有較為廣泛的實踐。究其原因，在于我國尚未有法律法規較為全面詳細地規范資產證券化問題。目前，我國規范資產證券化的規范性文件主要局限于《信貸資產證券化試點管理辦法》(中國人民銀行、中國銀監會[2005]第7號)、《財政部、國家稅務總局關于信貸資產證券化有關稅收政策問題的通知》(財稅[2006]5號)、《資產支持證券信息披露規則》(中國人民銀行公告[2005]第14號)、中國人民銀行[2005]第15號、[2007]第16號、[2007]第21號公告、《中國銀監會辦公廳關于進一步加強信貸資產證券化業務管理工作的通知》(銀監辦發[2008]第23號)，尚不存在有關資產證券化的法律法規。

在成文商法國家相對封閉的法律環境中，商行為的實施受到很強的約束，商主體習慣于采取保守穩妥的交易行為，缺乏創新的動力和激情。于是，在大陸法系國家不太可能爆發因大膽嘗試新鮮事務而產生的經濟風險，經濟發展相對比較平穩。盡管在美國暴發經濟危機的同階段，大陸法系國家的經濟同樣會出現危機和波動，但相對美國而言，無論從波動幅度、波及范圍和領域，還是損失大小來看，大陸法系國家的危機程度都要小一些。

三、商法制度的價值理念與經濟發展觀念的取舍

(一)現代商法的價值理念：效益與安全

傳統法律尤其是民法所遵循的價值理念是公平公正、機會均等和契約自由。梁慧星先生在《從近代民法到現代民法》一文中指出“近代民法的理念是形式正義，追求法的安定性。現代民法的理念是實質正義，追求法的妥當性。”隨著商品經濟的發展，基于商事活動的營利和營業特性，法律對商事活動的調整逐漸區別于傳統民事活動。商事活動作為以營利為目的的營業活動，其目標在于充分利用現有資源以追求最大經濟效益，而資金及商品的流轉頻率與其所獲得的效益成正比，商主體在利益的驅動下力求頻繁的交易活動和加速運轉資金，整個社會經濟也希望在高速運轉的經濟關系中不斷快速發展和繁榮。于是時間成為資產，速度成為效益。但是，在利益驅動下便會產生過度的利己行為，伴隨著商事活動的高速性和頻繁性，諸多不安全的因素便會滲透到商業活動中來，追逐的利潤越高，危險越大。隨著社會分工越來越細，商事主體之間的聯系越來越緊密，彼此間的依賴日趨增強，社會化的生產迫切需要一個安全的交易環境。因此，“效益”和“安全”這兩個理念便成為了商法應當具有的價值。在“效益”這一價值理念的指引下，商法遵循商事自由和商事便捷的原則，并運用大量的任意性規范來激發商事主體的創造力，以適應現代市場經濟的創新性要求，為社會經濟發展注入新的活力。而在“安全”這一價值理念的指引下，商法遵循法定強制和公示外觀的原則，并運用適當的強制性規范，以標準型的技術規范降低交易成本和風險，維護商事交易和社會經濟的安全。

追求效益的商法已經突破了傳統民法的價值理念，從而使得商事法律與經濟發展之間的關系顯得更為密切。很大程度上，商法的價值理念便是體現了經濟發展的觀念。商法對價值理念的選擇，決定了經濟發展觀念的取舍，這是商法作為經濟發展的制度動力的基本體現。

(二)美國商法的價值理念及其對經濟發展的作用

1從美國證券法看美國商法的價值理念

從美國《1933年證券法》的立法簡史中，我們知道美國在制定《1933年證券法》的過程中發生了一場爭論。這場爭論的焦點就是：在聯邦的證券立法中是應該進一步加強政府干預，還是應該堅持私法自治、堅持市場經濟的貿易自由和競爭?從當時的背景來講，1929年爆發的經濟危機使人們對當時各州的藍天法不再信任而要求進行聯邦立法，認為聯邦立法應作進一步強有力的干預，來防止欺詐行為以保護投資者的利益。但信奉凱恩斯經濟政策的羅斯福總統卻恰恰相反地反對對證券市場的過分干預。在這種思想的指導下，當時由托馬斯先生起草的、以加強政府的干預和管制為特色的第一部草案就沒有獲得通過。而改由山姆·雷本起草了美國現行的這部證券法。該部證券法沒有規定一種證券必須在質量上達到何種規格才能上市，而只是要求發行者對證券的質量進行充分合理的披露。美國整個證券規范體系都建構于其聯邦證券法所確立的發行交易注冊制。“享受注冊豁免，主要基于提高資本市場效率的考慮，在應用中也確實取得了這樣的效果”，“美國聯邦證券法采用注冊制，放棄實質監管，即拒絕大包大攬式的全方位保護，傾向于盡可能將市場買賣雙方置于同一條船上，通過信息披露要求來幫助投資者對融資項目進行評估，以及防止欺詐迷惑的行為”。政府主管部門有權取消證券的登記，但是所依據的理由必須是披露不夠或者有誤導的傾向，而不能是因為證券的質量有問題。也就是說，買賣還是自由的，不管某種東西的質量多么糟糕，它的主人都有權把它拿到市場上去出售，政府無權干涉。但是由于證券這種商品的特殊性，政府要求你把它的質量充分地公開，以防止欺騙，使市場健康運行。這種思想是堅持以市場為主，政府只在不得已之處進行干預，起一種輔的作用，作為對自由經濟的補充。據此可以看出，《1933年證券法》充分體現了尊重私法自治的精神，堅持了市場經濟的貿易自由，只是從法律上嚴格規定了證券發行的可靠性和真實性，以便投資者在證券市場上能夠作出理性的選擇，保護投資者的利益。所以該法又被稱之為“證券真實法”。1999年美國再次通過《金融服務現代化法案》，允許金融業混業經營，進一步放寬金融監管。

正如有學者所歸納的那樣，美國證券法“以寬泛的證券定義適應經濟發展需要，從有利于投資者保護的角度，將不斷推陳出新的金融創新產品納入監管范圍；以非實質性審查的注冊登記制度為證券發行提供沒有法律障礙的市場準入，為金融創新提供良好的生存環境；以完全信息披露保護投資者的利益，借助規范的證券信用評級，引導投資者自由決策并培養其成熟的投資理念，不斷地為金融創薪產品提供良好的投資群體來源；以眾多的但明顯偏重于機構投資者的立法豁免，培養機構投資者投資群體，形成穩定的資本市場；以松弛得當、權利義務配置相均衡的公募發行和私募發行法律框架，促進兩個市場的取長補短，共同繁榮，為金融創新提供廣闊的發展空間；以主營機構SEC充分的執法權限和遵循先例的法院務實的司法操作，進行法律的及時立、改、廢以及以市場為價值取向的法律解釋，有效保證法律的時代性和靈活性。”美國證券法這種注重市場主體自律、鼓勵商事主體創新的立法理念，正是美國商法的一個縮影。追求“效益”價值，這是美國實用主義商法的目標，體現了自由經濟的優點。在商法的這一理念指引下，美國經濟充滿了活力，各種創新型產品不斷涌現，使美國在很多領域占據世界巔峰。對于這一成就的取得，美國商法功不可沒。

2經濟危機：美國商法之所失

盡管此前很多學者認為美國證券法權利義務配置比較均衡，既注重發揮商事主體的創造力，又注重保護投資者的合法權益。然而，相對寬松的美國商法在促進金融創新的過程中，卻逐漸有失偏頗，重效益輕安全的立法理念，隱藏了巨大的不公平和欺詐的隱患，最終釀成了大禍，一場百年不遇的經濟危機席卷而來。

在美國商事法律中，住房抵押貸款大致可以分為五類：(1)優級貸款，對象為消費者信用評分最高的個人，月供占收入比例不高于40％及首付超過20％以上；(2)Alt－A貸款，對象為信用評分較高但信用記錄稍弱的個人；(3)次級貸款，對象為信用分數較差的個人；(4)住房權益貸款，對已經抵押過的房產，若房產總價扣減凈值后仍有余額，則可以申請再抵押；(5)機構擔保貸款，指經由政府住房按揭貸款支持機構擔保的貸款。1995年以來，由于美國房地產價格持續上漲，同時貸款利率相對較低，導致金融機構大量發行次級按揭貸款。同時，在商法認可信貸資產證券化這種金融創新工具的背景下，金融機構便將按揭貸款打包，并據此發行不同等級的按揭支持證券，這些按揭支持證券的信用評級從AAA級、BBB級一直到權益級均有。一些金融機構再行購買按揭支持證券，將之形成新的資產池，進行下一步的證券化操作，如此一直進行下去，在資產支持證券的基礎上不斷發展出新的資產支持證券。隨著層層疊疊不斷衍生的資產支持證券的發行，杠桿作用不斷拉大。如果作為原始基礎資產的按揭貸款不出現大量違約，則收益就比較可觀；反之，若原始基礎資產池出現惡化，則后續多次衍生的資產支持證券就將面臨極大的損失。從2005年起，美國利率水平開始逐步提高，房價從2006年起出現回落，貸款不良率開始上升，進而導致證券化資產質量惡化，持有大量資產支持證券的金融機構出現巨額虧損，美國經濟遭受重挫。

3金融危機所暴露的美國商法的缺陷

對于此次金融危機，美國商法干預不力是一個很重要的原因。具體而言，此次金融危機源于以下商事法律制度上的不足：

(1)法律制度的價值導向被扭曲。美國1977年的《社區再投資法》(CommunityReinvestmentAct，CRA)旨在鼓勵商業銀行和信貸機構對借款人提供服務，20世紀90年代美國政府加強了CRA的實施，事實上構成了對銀行發放高風險貸款的鼓勵；1980年《儲蓄機構放松管制和貨幣控制法》(DepositoryInstitutionDeregulationandMonetaryControlAct)取消了對存款利率和某些貸款利率的限制，擴大了存款機構的資金來源業務范圍，放松了對金融的微觀控制；1982年《可選擇抵押交易評價法》(AlternativeMoagageTransactionParityAct)廢除了各州關于銀行和其他金融機構只能發放串通固定利率貸款，促成了很多新型貸款種類的誕生，客觀上縱容金融機構發放高風險貸款；1986年《稅改法》(TaxReformAct)取消了對消費信貸利息的所得稅扣減，但保留了抵押貸款的利息扣減，為鼓勵消費信貸向抵押信貸的轉向創造了法律環境，客觀上導致次級貸款規模擴大；1992年《聯邦住宅企業財務安全和穩健法》(TheFederalHousingEnterpisesFinanoialSafetyandSoundnessAct)規定核心資本充足率不得低于最低資本，但由于公司資本杠桿率過高，導致核心資本與持有抵押和擔保的MBS總值之比常常不足2％，這意味著一旦公司遇到風險，公司股本不足以彌補虧損，就會將風險損失轉移給投資者和相關金融機構；1999年《金融服務現代化法案》提出金融法律發展環境的“效率與競爭”觀念，促進銀行、證券和保險之間的聯合經營，加強金融機構的競爭，由此便刺激金融機構在完全市場導向的環境中忽略了對自身風險的控制。

(2)監管黑洞大量存在。盡管美國被認為是世界上金融監管相對比較完善的國家，但是仍然存在諸多監管缺失。首先，在銀行放貸環節，投資銀行、評級機構和按揭貸款機構通過收取前端的放貸手續費而獲取了暴利，卻無需接受任何人對放貸環節的監管，以致放貸機構在利益的巨大誘惑下忽視了對放貸質量的控制；其次，在風險控制上，諸多金融衍生產品都被置于表外，而沒有被納入表內計算，極大地偽裝和掩蓋了杠桿的真實水平，低估了市場所需的流動性水平，監管部門很難詳實地把握這些創新性產品的風險程度；再次，很多創新性金融產品都被置于場外交易市場，相對場內交易市場而言，監管相對寬松，以致這些產品的風險得不到及時有效的控制；還有，今年的金融創新超越了監管系統能夠衡量和控制風險的能力，這些金融創新大多利用了“杠桿作用”，少量的資金通過杠桿作用便可以進行十幾倍甚至幾十倍上百倍的交易。杠桿交易在可能帶來巨額收益的同時也面臨著極其巨大的風險，然而監管當局控制杠桿風險的能力極為有限，一旦證券化底層資產情況惡化，系統的漏洞便會放大潛在損失的不確定性，加劇危機所帶來的壓力。諸如此類監管黑洞，大量地分布于美國的金融監管之中，而未能引起足夠的重視。

(3)諸如信用評級制度之類規范中介機構的規范存在重大缺陷。作為美國資產證券化中保護投資者的一個重要舉措，信用評級制度發揮著重要作用。通過對資產支持證券的信用評級，投資者得以知曉某一資產支持證券的質量。但是，在信用評級時，評級機構是使用信貸資產歷史上的違約率來評價這一資產的質量。然而歷史終究是歷史，歷史數據未必能反映未來的情況，某一信貸資產目前及將來可能發生的違約率極有可能偏離歷史數據。此外，信用評級機構是對委托人的資產進行評估，評級費用由委托人承擔，必然在評級機構和委托人之間形成利益共同體，評級結果的客觀性、公正性、真實性值得懷疑。歸結起來，美國的注冊制要得以有效運行，必須建立在類似信用評級機構等中介機構客觀中立的基礎之上，而這又依賴于相應商事法律制度的保障。

總的來看，一方面，由于美國商法一貫堅持的注冊制，因而金融機構在發行按揭支持證券時，程序相對簡便，商法對于層層建立起來的資產支持證券的杠桿風險估計不足，未能施以有效的干預措施，在一味追求效益的過程中忽略了安全的維護；另一方面，對手商事主體不斷創造出來的新型商事活動，商法未能及時予以應對，在鼓勵創新的同時，配套的風險防范措施未能及時跟上，這也是法律固有的滯后性弱點所致。

(三)經濟發展觀念的取舍；徘徊于政府與市場之間

從這場經濟危機中我們發現：自由經濟自有其優越之處，商事主體的創造力得到最大的激發，社會經濟生活充滿活力，整個社會獲得巨大的經濟收益。商事法律制度堅持“效益優先”的價值理念，必然能夠促使高效益和高回報的商行為的誕生。然而，高收益和高回報也必然伴隨著高風險，尤其是杠桿交易能夠將一般交易中的風險放大幾十倍甚至上百倍，由此給社會經濟造成難以彌補的重創，這是自由經濟的本質所在。只依靠市場力量而不加任何約束，經濟活動就會擔當起巨大的道德風險：即在高杠桿率的經濟游戲中，某些個人或一部分群體通過不透明的交易活動獲取巨額利潤，而在此期間所積聚的風險卻得不到有效控制，一且風險暴露，所造成的損失卻是由整個社會來承擔。因此，零約束的經濟活動與完全約束的經濟活動所產生的后果將十分相似，都是以犧牲社會整體利益為代價來獲取部分群體的收益。在高效益、高風險和低效益、低風險之間，人們一直在探求“黃金平衡點”，即如何在利用市場力量實現效益的同時，又能夠對高效益背后的高風險加以有效控制，從而防止經濟生活的大起大落，維持經濟發展的穩定和持續。這是政府與市場關系中難以把握之處，政府干預太多是壞事，但過于放任同樣不是好事。政府與市場的關系是一個博弈的過程。如何保持效率與安全的平衡，則是一道哲學難題。

需要特別指出的是，處理政府與市場的關系，或者效率與安全的關系，絕對不是一時之事。面對這場金融危機，目前人們大多是從經濟手段上尋求解決途徑。然而經濟手段只是權宜之計，不可能得到穩定和長久的實施。筆者認為，要真正挽救危機，防止危機不定期地出現，維持美國經濟的持續穩定發展，還是應當從完善商事法律制度著手，糾正目前商事領域過于追求風險利益的價值導向，適當加大監管力度，尤其是將那些監管黑洞納入法律制度規范中來，規范中介機構的不良行為，以維持商事交易的公平和安全。基于法律制度的穩定性及其對社會經濟發展的巨大作用，只有在法律制度上有效解決了效益與安全兩大價值理念的關系，才算徹底解決了這一世界性難題。筆者相信，效益與安全之爭將止于法律制度上的有效解決。

四、從中國商法的制度價值思考中國經濟的發展方向

(一)中國商法的價值誤區

建國以來，中國的計劃經濟體制對中國社會和經濟發展的影響極其巨大。政府在很長一段時期內充當了經濟活動的組織者和實施者，市場主體缺乏有效競爭，無論是政府還是企業，都習慣了通過政府的力量來安排經濟發展的進程。盡管改革開放以來，中國的經濟體制改革取得了巨大成就，然而中國目前的市場經濟體制尚未被世界上的主要國家完全認同。中國政府面對這么一個人口大國、經濟大國，向來都提出在推進社會主義市場經濟持續、快速、健康發展的同時，穩定是大局。這種思維直接決定了中國目前的經濟發展觀念，并在一系列法律制度中體現出來，中國的商法也不例外。

以金融機構的退出機制為例，我國商法重視安全的價值理念喟然可見。我國《證券法》第153條規定“證券公司違法經營或者出現重大風險，嚴重危害證券市場秩序、損害投資者利益的，國務院證券監督管理機構可以對該證券公司采取責令停業整頓、指定其他機構托管、接管或者撤銷等監管措施。”2008年4月23日公布并實施的《證券公司風險處置條例》規定了停業整頓、托管、接管、行政重組、撤銷、破產清算與重整等處置方式。從這些處置方式的性質來看，盡管較之過去已經在盡可能地通過市場化的方式解決問題證券公司的問題，但是仍然體現出較強的行政干預色彩。正如《條例》第37條所規定的，“證券公司被依法撤銷、關閉時，有《企業破產法》第二條規定情形的，行政清理工作完成后，國務院證券監督管理機構或者其委托的行政清理組依照《企業破產法》的有關規定，可以向人民法院申請對被撤銷、關閉的證券公司進行破產清算。”較之于《保險法》第86條“保險公司不能支付到期債務，經保險監督管理機構同意，由人民法院依法宣告破產”的規定，《條例》并未明確要求經證監會同意證券公司才能破產，應當認為是一種進步。然而，整體而言，中國問題金融機構的退出機制依然表現出以下特點：

其一，過分注重政府行政手段的運用。我國政府對金融機構的運行表現出無微不至的關懷，從市場準人的審批，到市場退出的行政干預，監管部門習慣于用行政手段處理金融機構的問題。諸如撤銷、行政清理、行政接管。、行政重組到形似市場化的托管，都是行政處理問題金融機構的主要手段。這與西方先進國家以市場手段為主、行政手段為輔的處理方式相比，存在很大的差別。“從國外的經驗來看，處理問題金融機構通常堅持多購并重組、少破產原則，但對于問題嚴重的金融機構決不姑息遷就，堅決實施破產清算、逐出市場。”反觀我國，監管部門似乎對問題金融機構存在姑息遷就之嫌，希望通過托管、接管等方式化解金融機構已經出現的市場風險，而不是嚴格、及時地促使其退出市場并在所有金融機構之間形成優勝劣汰的競爭環境。雖然托管后，托管方可以對被托管方實施兼并重組，但是此種兼并還很難實現優化金融資源配置的效果，因為監管部門在選擇托管方時，并非采用市場化的競爭機制，托管方的確定很大程度上取決于監管部門的態度，因此托管方對被托管方的兼并重組只是托管的后續結果，并非市場競爭的效果，這樣出現“以弱并弱”的情況也就不足為奇了。

其二，金融機構退出后的損失很大程度上由政府承擔。上個世紀90年代中期以來，我國先后爆發了中銀信托投資公司、中國農村發展信托投資公司經營失敗，海南34家城市信用社危機，海南發展銀行關閉以及廣東國際信托投資公司、廣州國際信托投資公司破產等事件，除廣東國際信托投資公司外，都是由國家保證個人的存款。“這種所謂的政府主導型的市場退出，實際上就是等于銀行在經營中把營利留給自己，把風險交給國家來承擔，這也正是商業銀行不良資產一直居高不下的原因之一。”盡管我國尚未建立存款保險制度，但是我國實際上并不缺乏“金融公共安全網”，我國政府對存款人進而對金融機構的保護程度實際上大大超過了發達國家，每當出現金融風波時，中國人民銀行總會對問題銀行提供大量的緊急救助款，或者對收購方提供大量的資金支持，以渡過金融風波的難關。“2004年，南方證券、漢唐證券先后爆發風險，人民銀行分別提供了約70億元和10億元的金融穩定再貸款，收購兩家公司的個人債權和彌補客戶保證金缺口，而這些再貸款最終會轉換為全社會的隱性負債，使全社會為這些治理失敗的證券公司買單。”

從我國問題金融機構的退出機制來看，我國商法相對保守。國家和監管部門對商事主體的干預較為頻繁，干預的領域也較為寬泛。對于類似于金融這樣尚無把握的領域，習慣給與政府的特別關懷。盡管近年來我國越來越強調商主體的市場化，但是從市場準入到市場運營再到市場退出，依然保留著大量政府干預的痕跡，這無不反映出我國商法追求“安全”的價值理念。

(二)中國商法應當防止在過度追求安全價值中喪失創新效益

考察當前金融危機對中國的影響，盡管中國的進出口受到巨大影響，金融機構損失較為慘重，國內金融市場的信用也受到重創，但是我們依然慶幸中國經濟所受的影響較之美國而言相對較小，甚至有媒體稱“中國率先走出金融危機大有可期”。對于此種局面的出現，中國商法的“功勞”也是不可低估的。在“安全”理念的指引下，中國商法相對保守，體系較為封閉，資產證券化業務未能充分展開，國內機構所能投資的證券種類和范圍相對有限，因此也躲過了滋生于資產證券化的美國次貸危機所引發的全球性金融危機。

然而，正如學者所指出的，“中國之所以在此次金融危機中沒有受到巨大的直接沖擊，并非是由于中國的金融體系非常嚴密，金融監管和金融立法非常完善，而恰恰是中國金融市場尚不足夠發達，還沒有完全對外開放、完全融入全球經濟中，才使得我們沒有趕上金融泡沫的破滅。事實上，面對金融危機的到來，我們還有許多監管與立法空白處，如果不及時加以彌補，我們將無法從容應對金融危機給中國帶來的后續、深遠的影響。”對此，我們需要深刻反思。偏重安全價值的中國商法在經濟危機時刻表現出來的抵抗能力，究竟是禍還是福?中國商法在經濟危機中的所得是否足以彌補其所失?中國商法將安全價值凌駕于效益價值之上，在經濟危機時刻發揮了重要作用。但是從長遠來看，對中國經濟的發展是有害的。

首先，過分注重安全價值，將限制商主體的市場競爭，不利于培養商主體的市場創新意識。比如，對證券公司、銀行等金融機構采取行政指定的托管方式，很有可能無法化解金融機構的風險，反而加劇風險的積累，因為在行政指定托管機構時，并未引入市場競爭機制。被指定的托管機構未必具有并購和重組被托管金融機構的市場需求，其接受行政指令對問題金融機構開展托管，很有可能將問題金融機構的風險橫向轉移到托管機構身上，拖垮原來經營穩健的托管機構。相反，對于那些有并購重組的需求卻未被指定開展托管的金融機構，則喪失了一次較好的發展機會，不利于金融機構在競爭中壯大自身實力。通過行政化的方式化解的金融風險，只是短暫的表面風險，其實質很有可能只是延緩了系統性風險的爆發時間，不利于整個金融行業的發展壯大。

其次，過分注重安全價值，固守傳統觀點，將喪失諸多發展機會。比如，在職工持股會能否作為管理層收購主體這一問題上，我國商法未明確職工持股會的法律地位和性質，原外經貿部曾《外經貿股份有限公司和有限責任公司內部職工持股試點暫行辦法》，另外北京、上海等地方也出臺了關于職工持股會的相關辦法，均規定職工持股會得以法人形式運作，有些地方明確規定職工持股會為社會團體法人，但鑒于職工持股會的社會團體法人性質，其開展管理層收購的適用范圍、融資方式、對外投資等均受到限制，事實上排除了職工通過職工持股會這種形式參與公司收購的可能性，弱化了職工參與公司治理的激勵機制，不利于在公司與職工之間形成利益共同體，也不利于公司的持續發展。再如，我國目前以獨資、合伙和公司的組織形式為主導的企業組織形式比較單一，人們選擇企業形式的范圍較窄。盡管我國社會實踐中出現了“合作社”這種組織形式，但是因為其法律地位不甚明確，也常常被作為私營企業或公司企業來對待。在這樣的法律環境中，人們無法通過“合作社”這種創新組織形式，探索適合中國社會的商事活動模式。

再次，過分注重安全價值，將導致行政職權的膨脹，不利于提高商主體的國際競爭力。當安全和效益這兩種價值發生沖突時，立法者和監管者習慣性地強調安全的重要性，盡管他們也知道“經濟發展才是最穩定、最可靠、最持久的經濟安全”，但是從實驗經濟學的“易得性”來看，易感受到的是危機，而不是穩定。畢竟在整個經濟發展過程中，經濟波動和經濟危機不是常態。如同照顧病人一樣，要多休息少運動，要服用抗生素，從而戰勝病魔，但這種特別的護理措施只能短期使用。如果對于一個正常人，一直采用限制運動、服用藥品的方法，則必將害及健康。因此，中國商法長時期地保持限制、謹慎、重安全輕效益的價值理念，為行政職權在商事領域占據一片天空，容易導致行政職權的進一步擴張，習慣性地用行政手段干預市場交易，不利于商主體適應市場化的競爭環境，從而必將在激烈的國際競爭中被淘汰。

曾有一位著名學者說過：當看到美國的汽車在高速公路上發生重大交通事故時，我們不應當慶幸自己躲過了此種重大事故，因為我們依然處于馬拉車的時代。同理，在美國爆發慘重的經濟危機的時候，我們應為中國商法的過分保守感到悲哀。英美發達國家通過商事創新活動所獲取的巨大經濟效益，正是我國商法最大的缺憾。經濟危機未在中國發生，給中國所避免的損失是十分有限的，中國在經濟危機之前未能積極參與經濟創新活動所喪失的效益才是更為巨大的。中國商法有必要反思自身對經濟發展的作用，以便在下一輪全球經濟發展中充分分享發展收益。

(三)中國商法應當在安全和效益兩大價值中作出科學抉擇

1978年以來，我國經濟平均每隔5到10年就要出現一次經濟波動，如何實現經濟持續、穩定、快速發展一直困擾著我國的理論和實踐工作者。從商法對經濟發展的影響來看，應當深刻反恩我國商法的立法價值理念。

筆者認為。偏重安全價值的我國商法，在很大程度上通過行政干預的方式來作用于社會經濟生活。在此種商法環境中，商主體和商事交易的自治程度遠遠不夠，社會經濟的發展方向很大程度上取決于國家和監管部門的意愿。政府通過制定經濟發展目標，強制性地向商主體下達發展指標，商主體在實施商行為時，直接或間接地受到行政的干預。因此，商事活動很有可能偏離了本應遵循的發展軌道，在行政干預的作用下被強行拉升、畸形發展，一旦行政干預在某個環節出現障礙，商主體及其商行為都將受到牽連，于是便出現了較大的經濟波動。

為了保持經濟的持續和穩定發展，避免大起大落，我國商法應當注重協調效益與安全兩大價值的關系。從本質上講，效益與安全具有共同的目標，即都是為了實現經濟生活的持續和穩定發展。從經濟發展規律來看，以效益價值主導的自由競爭機制，能夠提高商主體及其商行為的效率，形成資源的有效配置，從而促進經濟的發展；而對于商主體無法自身解決或者解決成本過高的領域，則由國家通過適當的干預來保障商事交易的安全。因此，總的來看，效益價值應當是第一位的，但是不能忽略安全的維護。兩者的關系說來簡單，要真正落實卻存在很大的難度。商法理論和具體商事制度的研究，都應當著眼于兩者的這種關系，在具體的商事法律制度的語境中，將權利義務配置得當，兼顧效益與安全的實現。

從2006年《公司法》的修改來看，新《公司法》的立法體系與法律結構有了很大的改觀，立法理念體現了鼓勵投資、簡化程序、提高效率的精神，取消了諸多不必要的國家干預條款，廢除了股份公司設立的審批制，減少了強制性規范，強化了當事人意思自治，突出了公司章程的制度構建作用，為進一步完善公司治理結構、加強對股東權益的保護提供了制度保障，對于保護自由市場和鼓勵投資方面起到了積極的作用。應當認為，新《公司法》在很大程度上扭轉了效益與安全的關系，開始注重商主體的自治，提高了效益價值在公司法中的地位。當然，這種轉變還只是一個開始，《公司法》中仍然存在諸多有待改善之處。

相比之下，我國現存的商事法律中尚有諸多未能體現商主體自治的制度，監管過嚴的問題還十分嚴重。在商法的發展方向上，應當注意尊重商主體的自治，同時也不能放松對市場的監管，但無論如何，監管只是自治的有效補充，絕不能以監管來犧牲自治。在現階段，我國的商法理論研究應當稍微側重對效益價值的強調，只有這樣，社會經濟才能按照其固有的規律持續穩定地發展。

(四)中國商法應當關注中國的金融問題