導語：如何才能寫好一篇農村承包土地經營法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：土地承包經營權 物權化 流轉

《中華人民共和國土地承包法》（以下簡稱《土地承包法》）已于2003年3月1日正式實施。這是一部深刻農民心理和行為方式的重要法令。該法對農村土地承包經營權實行物權化保護，對承包經營權的流轉也作了較多的規定。這意味著20多年前開始的農村土地承包經營權有了更為嚴格的法律保護。回想過去，在我國改革開放進程中，農村土地利用方式由集體集中利用轉變為以農戶為單位的承包經營，在很大程度上，這就是為了尋找一種土地分散利用并使這種利用成為一種民法上的財產權的具體步驟。這一過程從《民法通則》到《土地管理法》到《農業法》，再到今天的《土地承包法》所呈現出來的權利變化的軌跡，就是土地承包經營權的物權化。伴隨著土地承包經營權物權化進程的另一個問題就是農村土地的市場化。農村規模的、經濟結構調整、勞動力向二三產業的轉移導致的土地拋荒現象，都在推動著農村土地市場化進程的發展。承包經營權的流轉已悄然在農村開始動作。農村土地承包經營權的物權化和土地承包經營的流轉已成為今日農村經濟發展進程中的兩大課題。以下本文將對這兩大課題逐一論述。

一、農村承包經營權的物權化保護模式

在近些年的學術和立法實踐中，無論持“農地使用權”概念的學者還是主張“承包經營權”的學者，都普遍認為，農地承包經營權（農地使用權）在性質上應定位于用益物權。因為學者們認為民法上物權具有優先于債權的效力，同時，承包經營權本身就具有物權屬性。法律一旦確立了農地承包經營權的物權性質，則依據物權法定原則，農村土地承包經權的設立、變更和終止等都要嚴格按照法律規定的條件和程序。從而，有利于界定發包方與承包方的權利界限，有利于懂事活動的穩定，減少交易的糾紛。有利于農民享有真正意義上的民事權利，提高農民法律地位和社會地位。

（一）農地承包經營權的物權性

農地承包經營權具有用益物權的屬性，原因在于它具有一般物權所共有的特性和效力。物權為權利人直接支配標的物而享受其利益的權利。其效力主要表現為：物權的排他效力、優先效力、追及效力和請求權力效力。以下筆者將就物權效力的這四個方面逐一對農地承包經營權進行分析，以證明其物權性。

1、排他效力。[1]“物權的排他效力，即所謂的一物一權主義。指在同一標的物上依民事法律行為成立一物權的，不容許該物上，再成立與之有同一的物權。物權的排他效力，依通說發端于物權對特定物的直接支配權。”所謂的直接支配權，簡單地說就是權利直接附著于標的物上，故權利之實現無需中間行為的介入。也就是說權利人由于直接支配標的物而形成的，義務內容是消極的（不作為義務），故傳統民法把物權稱為對世權。《土地承包法》第十條規定“國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉”。此規定賦予承包人對承包地的直接支配權和經營自主權。另外，該法第九條規定：“國家保護集體土地所有者的合法權益，保護承包方的土地承包經營權，任何組織和個人不得侵犯。”此條規定了承包經營權的排他性特征，使得承包經營權具有了一般物權共有的排他效力。其體現在兩個方面：一是在同一土地上僅得成立一個承包經營權，而不得同時成立兩個以上的承包經營權；二是承包經營權一旦成立，則在法定期限內絕對排除來自任何方面的非法侵害。

2、優先權效力。一般認為：[2]“物權的優先效力系指“同一標的物上有兩個或兩個以上不同內容或性質的物權存在，或者該物權的標的物也為債權給付的標的物的，成立在先的物權有優先于成立在后的物權的效力。物權有優先于債權的效力”。“物權的優先效力發端于物權的排他效力與物權支配性質的合力作用”。如前所述，承包經營權人得直接支配承包地，且該權利具有法定的排他效力。因此，農地承包經營權具有優先效力，當屬其中之意。況且從《土地承包法》的立法精神也可以推斷承包經營權奉行嚴格一物一權主義，由此派生出承包經營權的絕對優先效力。

3、追及效力。物權的追及效力同樣發端于物權的排他效力與物權的直接支配性的合力，是指物權成立后，其標的物不論輾轉到達任何人之手，權利人均得依法追及物之所在，行使物權的效力。就農地承包經營權而言，盡管現行法對其實施絕對優權保護，但在當前復雜的農村經濟環境下，也難保免受非法侵害。正基于此，《承包法》第五十七條規定了承包經營權的追及效力，即“任何組織和個人強迫承包方進行土地承包經營權流轉的，該流轉無效。”言外之意在于，在承包期限內承包經營權一旦非法為他人享有，則承包方可以物權追及效力，追索至權利所在處，并可獲得訴訟上的保護。

4、請求權力效力。物權請求權力又稱物上請求權，即基于物權而生的請求權，指物權的圓滿狀態受到妨害或者有被妨害之虞時，物權人為回復印其物權的圓滿狀態，得請求妨害人為一定行為或不為一定行為的權利。物權請求權為基于物權而生的一項請求權，它不因物權的類別的差異而有所不同。農地承包經營權如以物權論，則為用益物權。農地承包經營權具有對農地直接支配性，且存續時間和空間內，其權利對所有人及其他人均具對抗力與排斥力。故于受到妨害或有遭受妨害之虞時，權利人均可提起返還之訴、消除妨害或防止妨害之訴，以保全其權利。《土地承包法》第五十三條規定：“任何組織和個人侵害承包經營權的，應當承擔民事責任。”第五十四條規定：“發包方有下列情形之一的，應當承擔停止侵害、返還原物、恢復原狀、排除妨害、消除危險、賠償損失等民事責任……。”這些規定肯定了承包經營權的請求權效力。

（二）農地承包經營權的物權化建構

農地承包經營權物權化建構，概括起來主要從以下幾方面進行：

1、土地承包經營權法定化。所謂法定化是指依照物權法定主義對土地承包經營權的規范、界定和保護，由主要依靠政策手段的做法過渡到依靠法律手段來規范的作法上來，通過完善我國的民法建設和土地制度立法，用具有嚴格物權法意義的尺度來界定承包經營權，并最終將農戶的土地權利法定為農戶對土地的當然權利。經依法取得的土地承包經營權的權利人享有與所有權人同樣的權利。《土地承包法》不僅規定了承包人享有占有、使用、收益等權能，還規定離地有處分權利以及排除他人干擾承包經營權政常動作的權利。這些權能均為物權年具有的屬性。《土地承包法》的規定顯然使得承包經營權的物權化向前邁進了一大步，但是它的規定并不明確系統，它只解決了承包過程中某些方面的問題，對承包經營權的系統性規定學有待即將出臺的物權法進一步構建。

2、土地承包經營權長期化。“農村土地承包經營權制度改革最重要的環節就是賦予農民長期而有保障的承包經營權”。長期化的作用在于穩定權利關系，從而強化承包經營權的物權性。從1993年開始，我國大部分地區開始落實“土地承包再延長30年不變”政策，此后的《土地管理法》、《農業法》和《土地承包法》均規定了“承包經營權30年不變”的承包期限。承包期限的延長使發包人中途收回承包權的機會受到扼制，強化了承包經營權的排他效力和優先效力。由于土地承包經營權也是一種有期限的物權，故在期限屆滿時，這一物權仍然有延期的條件和基本程序問題。為穩定農業經濟秩序，鼓勵農業經營者建立長期規劃，應建立“到期自動順延”的制度。即在承包期屆滿時，如果承包人愿意，而且沒有違背法律明確禁止的行為時，承包人可以自動獲得另一個順延的承包周期。亦即承包人因其承包權而獲得另一輪的優先承包權，原承包人在承包期屆滿后，有權依同樣條件聲明延包，有權排除第三方取得該項權利。同時，又可依此對抗發包人的另行處分權。

3、承包經營權固定化。所謂固定化就是在長期化的基礎上實行“增人不增地、減人不減地”的政策，對土地不再做行政性調整，把土地承包權最終完全固定在具體的地塊上。《土地承包法》第二十七條規定：“承包期內，發包方不得調整承包地。”把農民對土地的權利穩定在承包期內，避免發包方通過行政手段頻繁調整使農民的承包經營權處于不斷變動之中。固定化有利于穩定承包關系，利于鼓勵農民對土地的投入、培肥地力。這符合大多數農民意愿、意義重大。

禁止調整、尤其是將人口增減這一導致土地頻繁調整的因素排除在外，從而割斷了在承包期內人口增減與土地調整的必然聯系，是立法的一大進步。然而，從《土地承包法》第二十七條第二款的規定看，對于禁止土地調整的規定并不徹底，仍為土地調整留下余地。但如果換一種思路，該款規定的土地調整是可以避免的。對于因災害導致土地喪失的，各級政府可以救災賑災救濟金中拿出一部分款項，供災民作為有償租賃他人承包土地的費用，會更有利于土地有效利用。同時，也可通過保險或社會救濟解決。對因特殊情形如國家征用公共設施或公益事業等因素導致農民喪失土地的，國家及有關單位應首先對被征用或占有土地的農戶負起社會保障的責任。而不是將這種責任轉嫁給其他集體經濟組織的成員，用減少其他集體經營組織成員土地的辦法解決喪失土地農民的生活和保障問題。為確保農民權利，應通過相關法律對有關問題作出規定。如嚴格限制國家征用土地的范圍，建立健全的征用補償制度；鼓勵和探索新，保護農民權利。總之，對土地的調整嚴格限制，應盡量從法律上少開導致土地調整的口子。

4、實現農地承包經營權的可繼承化。可繼承化是指承包經營權可按照法定順序讓度。《土地承包法》第三十一條規定：“承包人應得的承包利益依照繼承法的規定繼承。林地承包的承包人死亡后，其繼承人可以在承包期內繼續承包。”該條規定反映出如下內涵：農地承包經營權人死亡后，可由其繼承人繼承的財產分為兩部分：價值形態的財產和承包經營權。因此，在設計農地承包經營權的繼承制度時，應分別不同的情形，設計各自的制度規則。

對于價值形態的財產的繼承，應嚴格依照繼承法的規定辦理。其中包括遺囑繼承、遺贈、無第一順序繼承人時第二順序繼承人繼承等。各繼權人應嚴格貫徹各繼承人一律平等原則，不得區分民事行為能力之差異和城市、農村戶籍的差異。

對于非價值形態的承包經營權的繼承，重點是設計出作為實物形態的承包地應由誰來繼續承包的問題。設計這一制度不僅要考慮土地承包經營制度本身的問題。也要考慮與我國繼承法律制度相協調的問題。前者強調土地利用的效率，后者強調繼承權的平等。筆者認為，在設計這一制度時，應遵循效率優先兼顧公平的原則，制度的設計要首先有利于提高土地的利用效率，其次兼顧各繼承人的平等繼承。在操作上應采用大陸法系各國（地區）農地繼承的一般做法——繼承不得分割農地。鑒于以上考慮，有人設計如下規則，值得。“①允許遺囑繼承和遺贈。但是，如果與承包經營權轉讓的限制性規定相抵觸，則其遺囑繼承人和受贈人只能得到相應的價值補償。②本集體經濟組織內從事農業生產的繼承人優先分得其土地承包經營權。③有兩個或兩個以上的繼承人均為本集體經濟組織內從事農業生產經營者，則家庭人均承包地少者優先分得其土地承包經營權，其他繼承人可從優先權人處獲得價值補償。④如果繼承人均為非農業人口且不能從事農業生產經營活動的，則在法定期限內將其土地承包經營權轉讓給集體經濟組織內部成員，超過此期限的，其土地承包經營權得以撤銷”。

5、承認農地承包經營權的可抵押。農地承包經營權立法是否應該承認抵押？回答是肯定的。從本質上來看，抵押是對標的附條件的轉讓。一旦債權到期無法清償，抵押標的物同樣發生轉移。因此，有人說，“不承認抵押就是不承認轉讓，也就不承認承包經營權的物權性和土地市場的配置。”現行《土地承包法》只承認承包經營權的抵押而不承認耕地承包經營權的抵押。現行擔保法也規定，耕地的承包經營權不能抵押。這主要是考慮到承包經營權的抵押在實踐中不好操作。抵押后，農民萬一不能按期償還貸款，銀行又難以處理土地。而且農民可能因此失去土地和生活保障。但在一些發達地區專家學者認為，隨著經濟的，土地向專業隊組或種植大戶集中，實行適度規模經營，生產過程中往往需要較大數量的資金，應當允許承包經營權抵押貸款。這有利調動農民生產積極性，增強農村經濟活力。而且，土地承包經營權的抵押，是推進承包經營權物權化的重要環節。

當然，由于抵押之實行，實質是對抵押物的一種變價求償，是財產轉讓的一種形式。在現行法中，土地承包經營權雖然允許轉讓，但是受到嚴格限制的。因此，土地承包經營權的抵押也應受到限制，并且“對于集體土地使用權轉讓的種種限制性規定原則上適用集體土地使用權的抵押。也就是說，農地承包經營權地允許轉讓的情況下，應允許抵押：在法律不允許轉讓的情況下，原則上不允許抵押，法律對轉讓的限制，原則上適用于抵押。

抵押作為融通資金的一種手段，對優化農業生產要素具有重要意義。但為維護農民基本生存需要，在操作上應對抵押作適當限制。抵押的設定須經集體經濟組織同意，而且，必須采取書面形式。登記為其生效要件。執行抵押不得危及農戶基本生活條件，嚴格限制在農用之內。在此限制下的抵押。當債務人不履行債務需要對抵押財產變現時，只限于向本集體經濟組織成員轉讓，即其權利轉讓的受讓人限制在本集體經濟組織內部成員。如果超出這個范圍，在抵押財產的變現上可能較為困難，不過這是抵押人所應當考慮到的，法律對此不宜作出禁止規定。

6、建立、公正的農地承包經營權的物權登記制度。登記是物權變動的公示。物權的公示與公信是對物權效力有根本性的原則。我國不動產權登記的現行立法，未區別不動產物權變動的原因，一律規定不經登記不發生物權變動的效力。然而，由于制度的欠缺，我國尚沒有統一的不動產權物權登記制度，尤其是農地承包經營權長期欠缺必要的民事登記。建立農地承包經營權的登記制度必要性有：第一，農地承包經營權具有抽象性。農地承包經營權是以對農地的直接利用為的用益物權。雖然在靜止情勢下權利的外表支配關系可與權利狀態相符，但是隨著農地承包權的流轉，或者承包人與他人發生雇傭、轉包等債的動態關系，農地形成間接占有，其外觀狀態無法反映出真正的權利關系，需以登記作為判斷權利的唯一標準。第二，農地承包經營權的價值性。現代物權法發展的結果，物權已有自靜態利和轉向價值化利用之趨勢。農地承包經營權的轉讓、入股弘揚了農地的價值屬性。在同時發揮使用價值和價值功能的同時，占用與融資的利益主體分離，需以登記公示權利關系。第三，農地的公益效用。登記系國家行政主管機關介入不支產物權交易的積極形式，其意義在于監督不動產的利用，確保實現其社會效益。農地承包經營權作為我國農地經濟體制的基礎，攸關農村社會保障，是國家不動產干預政策的重心。所以，登記不僅可以從民事角度公示承包權的靜態和動態狀況，也是國家規制度農地秩序的基本需要。

為了充分利用現有的管理資源，應以土地行政管理機構為基礎，按屬地管轄確立農地的民事登記機構，即依據《土地管理法》的有關規定，由縣級以上地方人民政府就國有單位、農村集體經濟組織所有而由農戶承包的農村土地進行登記。考慮到土地承包經營權主體的分散性，由縣級以上地方人民政府統一負責登記工作難度過大，可由縣級以上地方人民政府土地行政管理機關授權其在鄉（鎮）的派出機構例行登記事宜，統一備案后，再提交縣級以上地方人民政府土地行政管理部門收錄。農地承包經營權經登記機關登記后，登記機關應向農戶發放《農地承包權證書》，使農戶對承包地的權利最終確定化。

二、農村土地承包經營權流轉的保護模式

在穩定和完善土地承包經營權關系的基礎上，如何更進一步加強對土地承包經營權流轉的規范和管理，是當前農村經濟工作的一個緊迫課題。

（一）土地承包經營權流轉的方式

依《土地承包法》的規定，承包經營權的流轉可采用以下方式：

1、轉包：指農戶在承包期內將全部或者部分承包地以一定條件有償或無償地轉交給第三方經營，承包方和發包方仍按原承包合同履行權利義務關系。

2、出租：指農戶在承包期內將全部或部分承包地出租給第三方經營，收取一定租金。承包方與發包方仍按原承包合同履行權利義務關系。

3、互換：指為耕種方便或者發展大型種植業等設施農業的需要，農戶之間或者農戶與集體之間通過自愿、互利的辦法互換、串換使用權，原承包關系不變。

4、轉讓：指承包方將土地承包合同轉移給第三方，由第一方向發包方履行承包合同，發包方與原承包方的承包關系即行終止。

5、聯營：承包方之間為發展農業經濟，自愿聯合，以土地承包經營權出資從事農業合作生產。

6、入股：指承包方將土地承包經營權入股參加農業股份經營，以入股股份作為分紅的作生產。

值得一提的是，《土地承包法》對承包經營權流轉方法的規定并沒有窮盡，這絕不意味著該法規定以外的流轉方式皆不可行。可以想像，農村土地承包經營權的流轉還會因農村經濟的發展、農民在法律制度的博弈下向前發展。立法不應該成為社會發展的障礙。制度變遷之立法應該是開放性的，應當允許法律規則通過習慣、地方慣例、當事各方在誠實信用原則前提下的協議加以發展。立法應當尊重農民的首創精神，只要農民愿意、不違背社會公益，法律應當予以承認。

（二）土地承包經營權流轉的程序

1、土地承包經營權的流轉，當事人雙方應簽訂書面合同，一式四份，發包方、承包方、授讓方、土地登記部門各一份。流轉合同一般應包括如下內容：雙方當事人姓名、住所；流轉土地的名稱、坐落、面積、質量等級；流轉的期限和起止日期；流轉土地有用途；雙方當事人的權利義務；流轉的價款及支付方式；違約責任；其他條款。

2、采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意；采取轉包、出租、互換等方式流轉的，應當報發包方備案；采取互換、轉讓等方式流轉的，應當向縣級以上地方人民政府申請登記。未經登記不得對抗善意三人。

3、向村集體經濟組織以外的單位或個人流轉的，必須經村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，并報鄉鎮人民政府備案。

（三）土地承包經營權的監督。

權利缺乏監督，必然滋生混亂。在當前土地流轉機尚不健全的形勢下，應當加強對流轉程序的監督。筆者認為，主要應從以下方面做起。第一，村集體經濟組織作為發包方，應建立轉合同專項帳目。對各種不同形式的流轉合同實行分類管理，以便監督合同雙方權利義務的履行情況。第二，在集體經濟組織內部，建立土地信托管理站，負責土地流轉的監督和服務工作。第三，建立完善的流轉登記制度，以土地行政管理機關在鄉（鎮）的派出機構作為登記機構，把土地流轉情況，尤其是向集體外的單位和個人流轉情況予以登記。

（四）土地承包經營權流轉的法律責任

國家保護承包方依法進行的承包經營權的流轉，非法流轉的，應依法認定流轉無效。因無效流轉而造成損失的，由過錯的一方承擔民事責任，雙方都有過錯的，按各自的過錯承擔民事責任。因流轉無效給發包方造成損失的，由原承包方承擔責任。原承包方承擔責任后，可向有過錯的第三方追償。流轉后，擅自改變土地用途的，用于非農用項目的，依據有關法律追究責任。

綜上所述，關于農地承包經營權的物權化保護，必將《土地承包法》的基礎上有更大進步。而有關承包經營權流轉機制的立法尚不健全，單靠《土地承包法》的籠統規定不能很好規范、指引復雜環境下農村承包經營權的有序運轉。只能寄希望于盡快出臺一部《土地流轉法》來對農村土地流轉秩序加以規制。 注釋：

[1]梁慧星、陳華彬。物權法 北京：法律出版社1997 P48

[2]梁慧星、陳華彬。物權法 北京：法律出版社1997 P46

：

（1）《物權法》[M]。作者:梁慧星，陳華彬。法律出版社，1997。

（2）《把土地使用權真正交給農民》。作者：遲福林，經濟出版社，2002。

（3）《論物權法》[M]。作者：孫憲忠，法律出版社，2001。

篇2

一、農村土地承包經營權流轉立法的不足

(一)流轉當事人范圍狹窄

我國現行立法將農村土地承包經營權劃分為兩種:一種是家庭承包方式的土地承包經營權,適用于農民集體使用的耕地、林地、草地等;另一種是其他方式的土地承包經營權,適用于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村“四荒”土地,可依法采取招標、拍賣、公開協商等方式承包。對于這兩種承包方式的流轉當事人,法律作了不同的限制。

對承包人的限制。根據《農村土地承包法》第15條、47條、48條的規定,家庭承包的承包方必須是本集體經濟組織的農戶,以其他方式承包的承包方不限于本集體經濟組織成員,但在同等條件下,本集體經濟組織成員享有優先承包權,而且本集體經濟組織以外的單位或者個人承包的,應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報鄉(鎮)人民政府批準。

對受讓人的限制。根據《土地承包法》第33條的規定,土地承包經營權流轉的受讓方須有農業經營能力,同等條件下,本集體經濟組織成員享有優先權。《農村土地承包經營權流轉管理辦法》第9條規定:“農村土地承包經營權流轉的受讓方可以是承包農戶,也可以是其他按有關法律及有關規定允許從事農業生產經營的組織和個人。在同等條件下,本集體經濟組織成員享有優先權。受讓方應當具有農業經營能力。”

(二)流轉方式受到限制

我國現行法律根據承包的土地不同,規定的流轉方式也不盡相同。通過家庭承包取得的土地承包經營權,流轉方式有轉包、出租、互換、轉讓、入股以及“其他方式”。其中,林地的承包經營權可以繼承。通過其他方式取得的“四荒”土地承包經營權,可以依法采取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉,在承包期內,其繼承人可以繼續承包。應該說,立法對其他方式的土地承包經營權的流轉方式規定得比較明確充分,而家庭承包方式的土地承包經營權流轉方式的規定則比較模糊。

(三)流轉行為須得他人同意

《農村土地承包法》第37條規定:“……采取轉讓方式流轉的,應當經發包方同意;采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的,應當報發包方備案。”第41條規定:“承包方有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源的,經發包方同意,可以將全部或者部分土地承包經營權轉讓給其他從事農業生產經營的農戶,由該農戶同發包方確立新的承包關系,原承包方與發包方在該土地上的承包關系即行終止。”這就意味著土地承包經營權的轉讓必須經發包方同意,否則轉讓行為無效。

二、完善農村土地承包經營權流轉立法的建議

(一)擴大流轉當事人范圍

土地承包經營權流轉的條件不在于當事人是否具有農村集體經濟組織成員資格,而應看是否更有利于農村土地資源的優化配置,真正實現農民收益的最大化。應該打破流轉當事人身份的限制,允許本集體經濟組織以外的成員進行家庭承包,允許城鎮居民參與土地承包經營權流轉,實現土地承包經營權流轉主體的多元化,建立開放型的農村土地流轉市場。

(二)進一步明確流轉方式

明確規定家庭承包方式的土地承包經營權可以抵押。有人擔心在農村土地具有社會保障功能的情況下,允許家庭承包方式的土地承包經營權抵押,農民會失去土地而喪失基本的生活保障,影響社會穩定。筆者認為此種擔心有一定道理,但不能成為限制抵押的理由。禁止抵押已沒有太多的實際意義。

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【關鍵詞】土地流轉；糾紛類型；爭議焦點；審判結論

中圖分類號：D92文獻標識碼A文章編號1006-0278（2015）07-099-01

一、農村土地承包經營權之概述

“農村土地承包經營權”指自然人、集體對于集體所有的土地或國家所有由集體使用的土地依據承包合同而享有的占有、使用、收益的權利。根據我國物權法規定，農村土地承包經營權是用益物權的一種。農村土地承包經營權的取得方式有家庭承包和公開取得（包括招標、拍賣、公開協商等）兩種。“土地承包經營權流轉”指在農村土地承包中的物權性質土地承包經營權有效存在前提下，在不改變農村土地所有權權屬性質和主體種類與農村土地農業用途的基礎上，原承包方依法將該物權性質土地承包經營權或者從該物權性質土地承包經營權中分離出來的部分權能的具體民事權利轉移給他人的行為。

二、農村土地承包經營權之糾紛類型

（一）以法律視角歸納糾紛類型

我國《農村土地承包法》第三十二條規定，通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。其他方式主要指入股和抵押。

（二）從成因視角，可以將土地承包經營權流轉糾紛分為以下幾類

1.土地流轉不規范，普遍存在民間化、口頭化、短期化、隨意化問題。2.土地的租金不斷攀升導致的毀約現象。3.流轉合同簽訂不規范。4.流轉程序不規范，不具備法定的形式要件或內容違法。5.因情勢變更等原因導致糾紛產生。6.因征用土地引發糾紛。

三、糾紛審判結論之分析

（一）流轉協議有效的情形分析

1.實體有效

（1）協議是當事人雙方真實意思表示，未違反法律的強制性規定。

土地流轉糾紛案件都是以口頭協議或者書面協議的方式約定，因此，受到《合同法》的保護，當今，只要合同雙方是真實的意思表示，法律基本肯定合同的效力，除非違反法律強制性規定，否則不會無效。

（2）戶主代表家庭集體簽訂的合同，但損害家庭成員利益的除外。

戶主是家庭集體的代表人，在實際流轉中，以戶主對外簽訂合同的現象較為常見，但損害家庭成員利益是無效的。

2.程序有效

（1）流轉程序雖不符合法律規定，但雙方已經長時間穩定的維持流轉后的關系。

由于法律意識的欠缺，農村土地流轉很少走完備的流轉程序。當事人雙方應當簽訂書面合同沒有簽訂；采取轉讓方式流轉，應當經發包方同意，沒有申請；采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉，應當報發包方備案，沒有備案。這些現象屢見不鮮，但僅因如此就否定協議的效力嗎？答案是否定的。

（2）流轉程序事先不符合法律規定，但事后拖延表態，完善的。

《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第十三條規定“承包方未經發包方同意，采取轉讓方式流轉其土地承包經營權的，轉讓合同無效。但發包方無法定理由不同意或者拖延表態的除外”。另外，關于備案制度，僅具有社會公示的效果，其法律效力體現在產生對抗第三人的效果，而非承包經營權變動的生效條件。

（二）流轉協議無效的情形分析

1.實體無效

（1）流轉改變土地農業用途，違反法律強制性規定。

改變土地農業用途，導致協議無效是流轉無效中的常見情形。

（2）協議的簽訂有損家庭成員利益。

（3）以出租方式流轉的，租賃的期限超過原承包期的剩余年限或者租賃合同期限超過20年。

這一現象因為違反法律的強制性規定無效。另外，租賃期間屆滿，當事人可以續訂租賃合同，但約定的租賃期限自續訂之日起仍不得超過20年。

2.程序無效

（1）未取得原承包方同意，將已流轉的土地再流轉。

農業部關于《農村土地承包經營權流轉管理辦法》第十三條規定“受讓方將承包方以轉包、出租方式流轉的土地實行再流轉，應當取得原承包方的同意”，這一規定是強制性規定，不得違反。

（2）向本集體經濟組織以外流轉，未經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。

由于該流轉牽涉到本集體經濟組織成員的利益和土地所有權、使用權的穩定，必須按照《土地管理法》第十五條關于“農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準”的規定進行辦理。同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。

參考文獻：

[1]張紅宇.中國農地調整與使用權流轉：幾點評論[J].管理世界， 2002（5）.

[2]孫丹玲.情勢變更原則及其司法實踐研究[J].人民司法，2009（21）.

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    關鍵詞：土地流轉　糾紛　司法對策

    the judicatory strategies to preventing and dealing with the disputes of the transfer of contracting and managing right of rural lands

    abstract: recent years, due to the reason of the government lighting the peasants` burden, the  disputes of the transfer of contracting and managing right of  rural lands have emerged  in large numbers. these disputes not only affect widely, but also adhere the policy closely. the courts how to deal with these lawsuits correctly and reliably directly concerns to the reform, development and tranquility of countryside. the keys of hearing these cases are improving the judicature abilities of judges, insisting in the correct principles and handling the practical rules of specific cases.

    key words: transfer of land   dispute   judicatory strategies

    農村土地承包經營權流轉,涉及面廣,政策性強。人民法院能否妥善審理好土地承包經營權流轉糾紛,關系到廣大農民群眾的切身利益和農村的改革、發展和穩定。正確審理好土地承包經營權糾紛案件,既為糾紛當事人判定是非,也為大量流轉戶提供了一個判斷流轉糾紛是非的司法范例。其內含的價值判斷標準和向社會公示的司法功能效應,有著行政管理手段無法取代的作用,對預防流轉糾紛的發生有著至關重要的意義。

    一、提高法官審理“涉農村土地”糾紛案件的能力

    審理好農村土地承包經營權流轉糾紛案件,法官的司法能力是關鍵。

    1、要有農業、農村、農民“三農”工作的大局意識。不少法官出生在城鎮,對農村的情況和農民的生產、生活狀況缺乏感性認識。需要培養他們對農村和農民的深厚感情，培養他們維護農村穩定和發展的意識，維護農民合法權益的意識。

    2、要有全面的農村土地承包經營權流轉方面的法律、法規和政策知識，以便嫻熟適用法律，正確處理糾紛。

    3、要有必要的農村生產、生活知識，以便審理案件不誤農時，不悖常理，利于生產，方便生活。

    4、要有一定的審理技巧。要充分發揮農村基層組織的作用，有效利用其他社會資源，盡可能查明案件事實，調解解決糾紛。

    二、堅持正確的司法原則

    1、堅持依法、客觀、公正的原則。這是法院審理民事糾紛案件應當堅持的共性原則,體現在農村土地承包經營權流轉糾紛案件的審理中,這一原則有著特定的要求。

    一是要正確適用法律。由于土地承包經營權有著很強的政策性，既有物權又有債權的特點，因此處理土地承包經營權流轉糾紛既要適用《土地承包法》，又要適用《民法通則》、《合同法》的相關規定，還要執行黨在農村的政策。要依法認定流轉行為的性質和法律效力，不得違法擅斷枉判。

    二是要客觀地認定案件事實。此類糾紛的形成，一般都帶有明顯的政策調整的印記，有著特定的歷史背景。因而在認定事實時，不能只看到現時的矛盾，無視歷史的原因，而要將流轉糾紛的現狀與流轉當時的原因結合起來，綜合分析認定。就此類案件而言，流轉原因分析應成為認定事實過程中不可忽略的環節。

    三是要公正地作出裁判結果。努力讓裁判結果既符合個案的正義標準，盡可能地使當事人服判息訟；又能符合社會總體對公正的理解和需求，贏得社會多數主體的認同，成為流轉戶相互之間，以及基層組織處理流轉糾紛時可參照的范例。

    2、堅持正確處理保護農民合法權益與堅持農村土地政策、優化農地資源配置三者的關系原則。

    一要充分保護農民的合法權益，堅持以農民為本的原則。這是三者關系中的根本，是穩定農村政策和優化農地資源配置的最終目的所在。在審理案件中要保護農民依法、自愿、有償地流轉農村土地承包經營權，禁止任何組織和個人強迫、干預；保護農民合法的流轉收益，禁止任何組織和個人挪用、侵占。

二要堅持農村土地政策，確立以維護農村大局穩定為重的意識。長期穩定土地承包經營權是農民的生存基礎，只有“耕者有其田”，農村大局才能穩定。因此這是處理好三者關系的關鍵，也是農民合法權益的根本保障。審理案件中要堅持黨在農村的土地政策，深刻領悟保障農民承包經營權30年不動搖的精神實質，慎重判定流轉行為的性質和法律效力，切不可因審理行為的粗疏和不當，違背了政策，剝奪了農民的承包經營權。

    三是堅持優化土地資源配置的原則。這是處理好三者關系的另一個重要因素，也是保護土地資源，從而保護農民承包經營權的重要手段。審理案件中，要堅持不得改變土地農業用途的規定，禁止違反法律規定擅自將土地非農化；要堅持保護耕地原則，禁止對土地掠奪性、破壞性的生產經營；堅持土地合理高效使用，既符合農地自身的需求，也不妨礙相鄰土地的使用。

    堅持以上原則，實踐中應當做到以下幾方面的統一：保護農民合法權益與維護農村大局穩定的統一；保護農民合法權益與保護農村土地資源的統一；裁判的個案公正與社會效果的統一。

    三、案件審理中一些具體問題的處理

    1、關于訴訟主體的確定

    一是農戶之間相互流轉發生糾紛形成訴訟的，無論是否經過村委會同意或備案，均以流轉當事人即流轉戶與受流轉戶為訴訟主體。

       二是村委會向農民反租倒包與原承包戶發生糾紛形成訴訟的，以村委會與原承包戶為訴訟當事人。原承包戶直接起訴后承包人的，告知其可申請變更，堅持不變更的可駁回其訴訟請求。三是農戶將土地拋荒后，其他農戶自行種植，或村委會安排給其他農戶種植，原承包戶要求返還承包經營權提起訴訟的，以當前的承包經營人為被告，后一種情況以村委會為第三人通知其參加訴訟。原承包人堅持以村委會為被告經釋明后仍不變更的，可駁回其訴訟請求。這種觀點主要基于訴訟效率考慮，避免形成連環訴訟，增加當事人的訴訟負擔。

    2、關于證據的認定

    此類案件中常見的證據有以下幾種類型：

    一是農村土地承包經營權證書。有的是流轉后已經辦理變更登記的，有的是流轉后沒有辦理變更登記的，即證書上戶主仍為原承包經營權人。有的雖然沒有辦理變更登記，但證書所記載的戶主、承包面積等內容被村或受流轉戶改動。從證書的持有人看，有的為原承包人持有，有的為受流轉戶持有。

    二是承包合同。

    三是土地清冊。清冊上的戶主有的記載為原承包人，有的記載為受流轉人，但對于當事人的流轉方式及變更戶主理由清冊上沒有記載。

    四是繳費票據。從票據載明的繳費人看，有承包戶的繳費票據，亦有受流轉戶的繳費票據，所繳費用均與爭議土地相關。

    五是流轉協議。從約定是否明確看，有的約定明確，有的約定不明；從流轉是否有償看，有的為有償流轉，有的為無償流轉。

    六是村委會的證明。

    七是證人證言。主要為二輪承包時在職村干部的證言。

    上列證據大多存在以下主要問題：證據形式瑕疵多，證據內容相互矛盾多，不僅雙方當事人提供的證據內容相互矛盾，而且同一當事人提供的證據內容上也有相互矛盾，難以自圓其說的地方。如有的當事人提供的清冊與村委會出具的證明內容相反；又如同一案件同一流轉事實，村委會分別給原、被告雙方出具了內容完全相反的證明。

    上列問題的存在，給審理中對證據的認定造成了一定的難度。法官在認定過程中，應當對當事人提交的證據進行綜合分析，不能以點概面，以偏概全。要將每一個單個證據置于全部證據背景下，考察其真實性、合法性和與案件的關聯性以及證據相互之間的支持作用，切不可單憑某一證據無視其他證據確定案件事實。如審理中常有法官偏重土地承包經營權證書的證明效力，而忽視其他證據的證明作用，這是不符合民事訴訟證據規則的行為，其結果也必然是不客觀、不公正的。

    3、關于幾類具體案件的處理

    一是明確約定無償轉讓或轉讓費過低類轉讓訴訟。原承包人主張轉讓費（包括增加轉讓費）或返還土地承包經營權的，應作以下處理：

    對于流轉至訴訟期間的轉讓費主張，不予支持。理由是流轉基于特定的政策背景下，承包經營成本高、收益低的歷史原因形成，出自當事人自愿，在當時亦不違背法律規定，是有效的。

    對于訴訟之后的轉讓費的合理主張，予以支持。主要理由是當前關于農村土地承包經營權的情況發生了重大變化，而該權利又事關農民當事人的"命根子"。同時現行法律對流轉的條件作出了"有償"的限制性規定，當時無法律規定為依據的流轉得按現行法律調整。具體有以下三種情況：一是原承包人請求變更合同相關條款，相對方同意變更，并就擬變更條款達成共識，則合同得以有效變更；二是相對方不同意變更原合同條款，但同意返還土地承包經營權的，可視為對原合同的解除，原承包人應接受返還；三是相對方既不同意變更合同條款，又不同意返還土地承包經營權，則根據原承包人的請求，或按情勢變更原則，判令相對方在合同約定的合法期限內，按一定數額標準向原承包人支付轉讓費；或以合同顯失公平為由，支持原承包人撤銷原合同的請求，判令相對方返還原承包人土地承包經營權。

    二是流轉協議約定不明類糾紛（包括流轉時未簽訂流轉協議形成的糾紛）。原承包人要求返還土地承包經營權的，應作如下處理：

    流轉方式約定不明的，原承包人主張為轉包，受流轉人主張為轉讓的，應從保護原承包人合法承包經營權的角度，將舉證責任分配給受流轉方。受流轉方能夠提供充分證據證明流轉方式為轉讓的，則依前文中a類糾紛的處理原則處理；受流轉方不能提供充分證據證明轉讓事實的，則依法確認其流轉方式為轉包。

    流轉期限不明的，原承包人可隨時主張返還，但應給予受流轉方必要的準備時間，如返還時間應確定在本季收獲之后下季種植之前，以保護流轉雙方的合法權益。

    三是因流轉所涉土地被征用，原承包人主張征用費的糾紛。原承包人以轉讓、轉包、出租等方式將土地承包經營權流轉給他人，或因外出務工將土地拋荒被村委會安排給他人種植的土地被征用，土地征用部門將征用費發給受流轉方，原承包人主張征用費的，分以下兩種情況處理：

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【關鍵詞】 大理州 農村土地承包經營權 流轉

一、大理州農村土地承包經營權流轉現狀

位于云南西部的大理州是我國30個少數民族自治州中唯一的白族自治州，是典型的集邊疆、民族、山區、貧困為一體的欠發達地區。全州轄十二個縣市，110個鄉鎮，1103個村委會，14022個村民小組。2011年末全州總人口354.71萬人，農業人口308萬，占總人口的86.83%，共有農戶81.3萬戶。由于自然地理條件的特殊性，大理州山區面積占總面積的93.4%，耕地資源十分稀缺。

1、大理州農村土地承包經營權流轉規模

隨著近年來農村土地承包政策的進一步落實、農村經濟結構的逐步調整和農村剩余勞動力的轉移，大理州的農村土地承包經營權流轉得到了一定發展，截至2011年底，全州以不同方式流轉土地總共144653畝，占總承包面積的6.5%，共簽訂土地承包經營權流轉合同52213份，其中規范的書面流轉合同為14559份，其余37654份為口頭流轉合同。在參與流轉的土地中，流入農戶的面積為119694畝，占流轉面積的82.8%；流入合作社2070畝，占1.4%；流入企業9705畝，占6.7%；流入其他主體13184畝，占9.1%。

2、大理州農村土地承包經營權流轉的基本形式

大理州農村土地承包經營權流轉的形式主要有轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等。其中，轉包83121畝，占流轉面積的57.5%；出租29387畝，占20.3%；互換21124畝，占14.6%；轉讓3477畝，占2.4%；股份合作入股813畝，占0.06%；其他方式流轉6731畝，占4.4%。在流轉土地總面積中，農戶間自發流轉的面積為124546畝，占86.1%；鄉村組織提供信息流轉面積為9345畝，占6.5%；委托鄉村組織流轉的面積為7022畝，占4.9%；其他方式流轉的面積為3740畝，占2.6%。

二、大理州農村土地承包經營權流轉存在的問題及成因

1、大理州農村土地承包經營權流轉存在的主要問題

（1）流轉規模較小，制約了農業的規模化、產業化經營。2011年底大理州農村土地流轉面積占農戶家庭承包耕地總面積的比例僅為6.5%，遠低于2011年上半年全國16.2%的平均水平，而且其中有86.1%的流轉面積屬于零星的農戶之間的轉包，規模經營（50畝）以上流轉的面積僅為11371畝，僅占流轉土地面積的7.9%，農民專業合作社、龍頭企業、非農企業參與流轉土地的比例還很低。

（2）流轉行為不規范，流轉程序不合法。在土地流轉中，普遍存在土地流轉戶不了解相關法律和政策規定，流轉土地自發性、隨意性強的問題。大多數地土流轉都是民間自行操作，沒有到主管部門登記備案，流轉行為不完善，程序不合法。據2011年的調查，在全州52213份土地流轉合同中，口頭協議就有37654份之多，占72.1%。有些即便簽訂了書面流轉協議，但多數存在協議內容不健全、條款不完備、文本不規范、手續不全等問題，給土地流轉管理造成很大困難，一旦發生流轉糾紛，解決難度較大。

（3）流轉市場發育不完善，流轉機制不健全。從近年來的實際情況看，普遍缺乏土地流轉中介平臺和服務網絡，即缺乏完善的土地流轉市場。由于土地流轉市場機制形成滯后，土地流轉的信息交流機制、價格形成機制、流轉服務機制、政策引導機制、糾紛處理機制等還沒有真正形成，直接導致土地流轉有地無市，流轉范圍窄、規模小、流轉速度慢等問題，嚴重制約了土地流轉的有序發展。

（4）借土地流轉之名隨意改變農地用途，造成耕地資源流失。中央反復強調，農村土地流轉，必須堅持不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益的原則。然而在實踐中，土地流轉后隨意改變其農業用途的現象仍然存在。有的地方在土地受讓后出于利益的趨使，將耕地變成了市場、停車場、企業場院，甚至是取土取沙等。少數地方甚至將受讓的連片土地集中后不進行農業規模經營，而是搞非農開發。據調查，在全州144653畝流轉土地中，流入企業的面積為9705畝，其中用于非農用途的土地為8641畝。有的地方搞集體反租倒包，由于包費過低或合同難以兌現等原因，引發了糾紛，損害了農民的土地承包權益。

2、大理州農村土地承包經營權流轉問題成因

大理州農村地址承包經營權流轉存在問題主要是因為：各級政府及其管理部門和村級組織對農村土地承包經營權流轉的重要性認識不到位，沒能很好地將農村土地流轉與推進農業產業化發展、農業適度規模經營、提高土地生產率、促進農村勞動力轉移、增加農民收入、促進城鄉統籌發展等辯證有機地結合起來；政府部門對土地承包經營權流轉的管理服務不到位，在一定程度上制約了農村土地經營權的有序流轉；農民因為思想觀念的束縛，不敢或不愿參與土地流轉；區域經濟發展水平制約了土地流轉，大理州受自然地理條件和區域發展水平限制，土地具有明顯的社會保障和就業功能，農民對土地的依賴程度遠遠高于發達地區，因而限制了土地的流轉。

三、推進大理州農村土地承包經營權健康流轉的對策建議

1、切實轉變思想認識，強化宣傳引導工作

（1）加強土地流轉政策法規的宣傳。各級黨委、政府及職能部門要深刻領會和準確掌握土地流轉的法律法規及政策規定，向農民講清土地流轉不會改變和動搖家庭承包關系，幫助農民了解土地承包經營權流轉的原則、方式、流轉合同、流轉管理等內容，講明土地流轉的積極作用等，通過正面宣傳，打消農民的思想顧慮，逐步強化土地規模經營的意識，大膽進行土地流轉。

（2）充分發揮典型示范引導作用。要積極引導扶持具備條件的地方的農民進行探索性示范試點，及時總結和推廣土地流轉的成功經驗，讓農民實實在在地看到土地流轉的好處，因勢利導，以點帶面，不斷激發農民參與土地承包經營權流轉的主動性和積極性。

2、加強和規范對農村土地承包經營權流轉的管理和服務

（1）加強和規范農戶依法獲得的農村土地承包合同和農村土地承包經營權證的管理工作，這是開展土地流轉的前提條件。農村土地承包合同管理部門要對土地承包經營權證發放情況進行系統梳理，查缺補漏，規范管理，確保土地承包經營權證和土地承包合同落實到承包農戶。

（2）縣鄉政府要積極培育農村土地流轉市場，建立和完善土地流轉機制。支持有條件的地方以農村承包合同管理部門為依托，建立市場化運作的土地流轉平臺、信息網絡以及中介服務機構，為開展土地流轉的有關法規政策宣傳、流轉信息登記、流轉咨詢、土地價格評估、流轉手續辦理等培育良好的市場環境，為土地流轉雙方提供良好的服務。

（3）進一步規范、統一土地流轉程序和手續。土地流轉必須簽訂書面的流轉合同，明確規定流轉土地的坐落、面積、期限和起止日期、用途、價款及支付方式、流轉雙方的權利義務及違約責任等主要條款，流轉合同應由農村土地承包合同管理部門提供鑒證服務。

（4）建立健全土地流轉備案登記制度。縣鄉農村土地承包合同管理部門要建立農村土地流轉檔案管理制度，建立一戶一表、一村一冊、一鄉一柜、一縣一網的土地流轉臺帳制度和信息資源庫，及時辦理流轉的有關手續。對以轉包、出租方式進行土地流轉的，應及時辦理登記備案手續；對以互換、轉讓方式流轉土地的，應及時辦理相關承包合同和土地經營權證的變更手續并分類歸檔，妥善保管流轉合同及相關文件、文本和資料，實現農村土地承包經營權流轉管理科學化、制度化、規范化和信息化。

（5）建立健全農村土地流轉糾紛調處機制。各級農業、監察、司法、等部門要加強溝通協作，創建多部門協調解決土地流轉重大問題的工作聯動機制。在土地承包經營和土地流轉發生糾紛時，當事人應當先行協商解決，協商不成的，可以通過鄉村調解，也可以通過仲裁和訴訟解決。

3、創新方式，制定實施農村土地流轉的扶持政策和鼓勵措施

（1）在農村土地二輪承包和農戶依法取得土地承包經營權證的基礎上，積極引導同村同組農戶按照“依法、自愿、有償、合理、有序”的原則，以轉包、轉讓、出租、互換或其他方式流轉土地，對流轉土地農戶給予一定額度的資金補貼，促進土地相對集中，發展適度規模經營，提高土地資源配置效率。

（2）鼓勵農戶以土地承包經營權入股的形式組建區域性土地股份合作社，對土地股份合作社可依照《中華人民共和國農民專業合作社法》的相關規定進行登記，并享受與農民專業合作社同等的優惠扶持政策，引導投資主體與土地股份合作社結成利益共同體，推動農業產業化發展。

（3）對二、三產業發展條件好、集體經濟有一定實力的村組，經村民大會或代表會議討論同意后，可實行土地集中經營或統一流轉。對依法收回的承包地、承包人自愿放棄的承包地、通過土地整理新增的土地以及集體的“四荒”地，可以由集體按相關規定統一組織公開發包或流轉，發展專業化的適度規模經營。

（4）對農村土地規模經營主體實施財政補貼、信貸支持等扶持政策，鼓勵有資金、懂技術、善經營、會管理的農業經營大戶、專業合作社、集體經濟組織、龍頭企業、農科組織等，圍繞當地主導產業和特色優勢產品受讓土地，通過統一農作物生產基地布局、統一技術培訓、統一生產質量標準、統一農資采購供應、統一營銷等實現規模經營。

4、加強對農村土地承包經營權流轉工作的組織領導

（1）各級黨委政府要采取切實可行的措施，明確工作機構和人員，落實責任；各級農業、財政、國土、、監察、司法、金融等有關部門要各司其職、通力協作，為農村土地承包經營權流轉創造良好的條件和政策環境。

（2）各級農業行政部門要加強政策指導，認真履行好農村土地承包經營權流轉的指導、協調、服務和管理職能，要進一步強化各級農村經營管理部門維護農民土地承包經營權益、仲裁承包經營糾紛、指導承包和流轉等重要職責，加快機構隊伍建設，尤其要加強鄉鎮農村經營管理部門的建設。

（3）加強對流轉土地用途的監管力度，確保農地農用。各級政府和村級經濟組織在引導農民進行土地流轉時，必須嚴格遵循“三個不得”原則，即不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益，嚴禁違背農民意愿強迫流轉。要切實加強土地利用規劃管理，實行最嚴格的節約用地制度，努力實現土地節約集約經營。農業行政部門要加強與紀檢、監察、糾風、司法、、國土等部門的溝通協作，堅決糾正和查處流轉中的違法違規行為。

【參考文獻】

[1] 趙美玲、楊秀萍、王素齋：農村土地承包經營權流轉：現狀、問題與對策[J]．長白學刊，2010（6）．

篇6

第二條農村土地承包經營權證是農村土地承包合同生效后，國家依法確認承包方享有土地承包經營權的法律憑證。

農村土地承包經營權證只限承包方使用。

第三條承包耕地、園地、荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地從事種植業生產活動，承包方依法取得農村土地承包經營權后，應頒發農村土地承包經營權證予以確認。

承包草原、水面、灘涂從事養殖業生產活動的，依照《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國漁業法》等有關規定確權發證。

第四條實行家庭承包經營的承包方，由縣級以上地方人民政府頒發農村土地承包經營權證。

實行其它方式承包經營的承包方，經依法登記，由縣級以上地方人民政府頒發農村土地承包經營權證。

縣級以上地方人民政府農業行政主管部門負責農村土地承包經營權證的備案、登記、發放等具體工作。

第五條農村土地承包經營權證所載明的權利有效期限，應與依法簽訂的土地承包合同約定的承包期一致。

第六條農村土地承包經營權證應包括以下內容：

（一）名稱和編號；

（二）發證機關及日期；

（三）承包期限和起止日期；

（四）承包土地名稱、坐落、面積、用途；

（五）農村土地承包經營權變動情況；

（六）其他應當注明的事項。

第七條實行家庭承包的，按下列程序頒發農村土地承包經營權證：

（一）土地承包合同生效后，發包方應在30個工作日內，將土地承包方案、承包方及承包土地的詳細情況、土地承包合同等材料一式兩份報鄉（鎮）人民政府農村經營管理部門。

（二）鄉（鎮）人民政府農村經營管理部門對發包方報送的材料予以初審。材料符合規定的，及時登記造冊，由鄉（鎮）人民政府向縣級以上地方人民政府提出頒發農村土地承包經營權證的書面申請；材料不符合規定的，應在15個工作日內補正。

（三）縣級以上地方人民政府農業行政主管部門對鄉（鎮）人民政府報送的申請材料予以審核。申請材料符合規定的，編制農村土地承包經營權證登記簿，報同級人民政府頒發農村土地承包經營權證；申請材料不符合規定的，書面通知鄉（鎮）人民政府補正。

第八條實行招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地的，按下列程序辦理農村土地承包經營權證：

（一）土地承包合同生效后，承包方填寫農村土地承包經營權證登記申請書，報承包土地所在鄉（鎮）人民政府農村經營管理部門。

（二）鄉（鎮）人民政府農村經營管理部門對發包方和承包方的資格、發包程序、承包期限、承包地用途等予以初審，并在農村土地承包經營權證登記申請書上簽署初審意見。

（三）承包方持鄉（鎮）人民政府初審通過的農村土地承包經營權登記申請書，向縣級以上地方人民政府申請農村土地承包經營權證登記。

（四）縣級以上地方人民政府農業行政主管部門對登記申請予以審核。申請材料符合規定的，編制農村土地承包經營權證登記簿，報請同級人民政府頒發農村土地承包經營權證；申請材料不符合規定的，書面通知申請人補正。

第九條農村土地承包經營權證登記簿記載農村土地承包經營權的基本內容。農村土地承包經營權證、農村土地承包合同、農村土地承包經營權證登記簿記載的事項應一致。

第十條農村土地承包經營權證登記簿、承包合同登記及其他登記材料，由縣級以上地方農業行政主管部門管理。

農村土地承包方有權查閱、復制農村土地承包經營權證登記簿和其他登記材料。縣級以上農業行政主管部門不得限制和阻撓。

第十一條農村土地承包當事人認為農村土地承包經營權證和登記簿記載錯誤的，有權申請更正。

第十二條鄉（鎮）農村經營管理部門和縣級以上地方人民政府農業行政主管部門在辦理農村土地承包經營權證過程中應當履行下列職責：

（一）查驗申請人提交的有關材料；

（二）就有關登記事項詢問申請人；

（三）如實、及時地登記有關事項；

（四）需要實地查看的，應進行查驗。在實地查驗過程中，申請人有義務給予協助。

第十三條鄉（鎮）人民政府農村經營管理部門領取農村土地承包經營權證后，應在30個工作日內將農村土地承包經營權證發給承包方。發包方不得為承包方保存農村土地承包經營權證。

第十四條承包期內，承包方采取轉包、出租、入股方式流轉土地承包經營權的，不須辦理農村土地承包經營權證變更。

采取轉讓、互換方式流轉土地承包經營權的，當事人可以要求辦理農村土地承包經營權證變更登記。

因轉讓、互換以外的其他方式導致農村土地承包經營權分立、合并的，應當辦理農村土地承包經營權證變更。

第十五條辦理農村土地承包經營權變更申請應提交以下材料：

（一）變更的書面請求；

（二）已變更的農村土地承包合同或其它證明材料；

（三）農村土地承包經營權證原件。

第十六條鄉（鎮）人民政府農村經營管理部門受理變更申請后，應及時對申請材料進行審核。符合規定的，報請原發證機關辦理變更手續，并在農村土地承包經營權證登記簿上記載。

第十七條農村土地承包經營權證嚴重污損、毀壞、遺失的，承包方應向鄉（鎮）人民政府農村經營管理部門申請換發、補發。

經鄉（鎮）人民政府農村經營管理部門審核后，報請原發證機關辦理換發、補發手續。

第十八條辦理農村土地承包經營權證換發、補發手續，應以農村土地經營權證登記簿記載的內容為準。

第十九條農村土地承包經營權證換發、補發，應當在農村土地承包經營權證上注明“換發”、“補發”字樣。

第二十條承包期內，發生下列情形之一的，應依法收回農村土地承包經營權證：

（一）承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的。

（二）承包期內，承包方提出書面申請，自愿放棄全部承包土地的。

（三）承包土地被依法征用、占用，導致農村土地承包經營權全部喪失的。

（四）其他收回土地承包經營權證的情形。

第二十一條符合本辦法第二十條規定，承包方無正當理由拒絕交回農村土地承包經營權證的，由原發證機關注銷該證（包括編號），并予以公告。

第二十二條收回的農村土地承包經營權證，應退回原發證機關，加蓋“作廢”章。

第二十三條縣級人民政府農業行政主管部門和鄉（鎮）人民政府要完善農村土地承包方案、農村土地承包合同、農村土地承包經營權證及其相關文件檔案的管理制度，建立健全農村土地承包信息化管理系統。

第二十四條地方各級人民政府農業行政主管部門要加強對農村土地承包經營權證的發放管理，確保農村土地承包經營權證全部落實到戶。

第二十五條對不按規定及時發放農村土地承包經營權證的責任人，予以批評教育；造成嚴重后果的，應追究行政責任。

第二十六條頒發農村土地承包經營權證，除工本費外，不得向承包方收取任何費用。

農村土地承包經營權證工本費的支出要嚴格執行國家有關財務管理的規定。

第二十七條本辦法實施以前頒發的農村土地承包經營權證，符合《農村土地承包法》有關規定，并已加蓋縣級以上地方人民政府印章的，繼續有效。個別條款如承包期限、承包方承擔義務等違反《農村土地承包法》規定的，該條款無效，是否換發新證，由承包方決定。

未加蓋縣級以上地方人民政府印章的，應按本《辦法》規定重新頒發。重新頒發農村土地承包經營權證，土地承包期限應符合《農村土地承包法》的有關規定，不得借機調整土地。

第二十八條農村土地承包經營權證由農業部監制，由省級人民政府農業行政主管部門統一組織印制，加蓋縣級以上地方人民政府印章。

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>> 我省部署農村土地承包經營權確權登記工作 淺談如何做好農村土地承包經營權確權登記工作 論如何開展農村土地承包經營權確權登記工作 淺談當前農村土地承包經營權登記頒證工作流程及技術應用 蛟河市農村土地承包經營權確權登記順利推進 扶余市農村土地承包經營權確權登記試點工作初見成效 通化市召開農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作推進會議 農村土地承包經營權確權登記頒證工作初探 如何做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作 淺談金沙縣農村土地承包經營權確權登記頒證工作 將樂縣農村土地承包經營權確權登記頒證工作探討 農村集體土地確權登記工作背景下土地承包經營權流轉內涵芻議 農村土地承包經營權確權登記的困境及制度完善 探討農村土地承包經營權確權登記問題應對措施 農村土地承包經營權確權登記面臨的困境與對策 大力推進農村土地承包經營權確權登記頒證 農村土地承包經營權確權登記制度分析 農村土地承包經營權確權登記頒證的幾點思考 淺談農村土地承包經營權確權登記頒證 開展農村土地承包經營權確權登記的重要性 常見問題解答 當前所在位置：.

[3] 農業部國家檔案局關于印發《農村土地承包經營權確權登記頒證檔案管理辦法》[EB/OL].（2015-06-11）[2014-12-20].http：///V20/ZX/tzgg_1/tz/201411/t20141125_4250891.htm.

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[5] 劉燕.淺析放寬土地承包經營權的轉讓?抵押限制的必要性和可行性[J].安徽農業科學，2009（27）：412-416.

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[8] 趙樸森.我國農村土地承包經營權流轉問題初探[J].齊齊哈爾大學學報（哲學社會科學版），2010（2）：42-44.

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【關鍵詞】 農村土地 承包經營權證書 規范化

自2003年《中華人民共和國農村土地承包法》實施以來,農村土地承包經營權證書的發放工作已經全部結束,現在主要以補發、換發、變更為主。隨著黨的惠農政策的進一步落實,農村承包地流轉價格逐年提高,經營土地的附加收入逐步增加,農民對土地的依賴程度越來越高,為了維護自己的合法權益,農民對完善土地承包的相關手續出現了前所未有的重視,變被動為主動,積極申請補發、換發、變更農村土地承包經營權證書。但是,也出現了通過采取變更農村土地承包合同和經營權證書的辦法侵占他人利益的現象,給日后的承包合同管理和土地糾紛留下隱患。如何管好、辦好農村土地承包經營權證書,維護農村土地承包者的合法權益,穩定農村土地承包關系,完成時代賦予的重任,是每一個農村經濟管理工作者需要思考的問題。

1.明確辦理范圍

按照《中華人民共和國農村土地承包經營權證管理辦法》第三條規定:承包耕地、園地、荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地從事種植業生產活動,承包方依法取得農村土地承包經營權后,應頒發農村土地承包經營權證予以確認。承包草原、水面、灘涂從事養殖業生產活動的,依照《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國漁業法》等有關規定予以確認發證,凡是承包農村集體土地依法簽訂承包合同的農戶,均應辦理農村土地承包經營權證書。承包期內承包方采取轉包、出租、入股的方式流轉土地承包經營權,不需辦理農村土地承包經營權證變更。采取轉讓、互換方式流轉土地承包經營權的,當事人可以要求辦理農村土地承包經營權證變更登記。因轉讓、互換以外的其它方式導致農村土地承包經營權分立、合并的,應當辦理農村土地承包經營權證變更。農村土地承包經營權證嚴重污損、毀壞、遺失的,可申請換發、補發證書。對權屬不清和存在爭議的地塊,要進行實地踏查,待土地權屬確定之后,方可辦理農村土地承包經營權證書。

2.做好內容審核

農村承包合同管理部門在為承包方辦理農村土地承包經營權證書時,要做到認真審核,要求申請人將農村土地承包經營權證申請書、經營權證登記簿所列的內容填寫準確、一致、齊全,確保字跡清晰、工整、規范、內容真實,并做到“四個一致”,即土地臺帳、承包合同、實測面積、證書標注一致。因農村土地承包經營權證書是農民擁有土地承包經營權的法律憑證,也是今后享有受惠農政策的依據,絕不能出現任何刮擦等現象,必須經過審核無誤后才能發證。另外,要按照政策規定,統一標準,對經營權證書中的有關項目予以明確,防止出現錯誤。在證書標注中,要明確以下七個方面:共有權人,指承包合同簽訂之日時的承包戶共有人員加上承包期內新出生人員;總面積,指承包合同中所登記的各地塊面積之和;地塊總數,按地塊名稱和四至不同確定;地塊名稱,指所承包地塊在當地的習慣名稱,有其他名稱的要在備注中說明;等級,指地塊級別,如原始資料記載有承包地塊等級,按原記載填寫;如無原始記載,可根據本鄉(鎮)或本村的土地為綜合水平制定一個標準劃分為一、二、三等;地類,指統一按承包地性質劃分,如水田、旱地、菜田、四荒等;土地四至,指地塊的確切地理位置,具體參照物應以相鄰的可辯認物體(某田塊、路、河、溝、樹、房子或戶主姓名)為準。

對集體機動地、四荒、水面的發包合同要進行五個方面審核:審發包土地的名稱、座落、四至、面積、用途、承包方式、承包主體、承包費的底價以及其它應當注明的事項;審核承包期限是否在法律允許的范圍之內;審核承包方案是否經本集體經濟組織成員的村民會議2/3以上成員或2/3以上村民代表同意后確定;審核將土地發包給集體經濟組織以外的單位或者個人承包,是否在事先經本集體經濟組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意,并報鄉(鎮)人民政府批準;審核以招標、拍賣形式承包的,承包費是否通過公開競標、競價方式確定。

3.實施科學管理

為了提高農村土地承包合同和經營權證書的管理水平,農村承包合同管理部門要充分利用現代科技手段,對承包合同和經營權證書實行計算機管理,做到資源共享,農業行政主管部門能夠及時掌握農村土地承包合同和經營權證書的變動情況,也便于了解農村土地流轉情況。對農村土地承包經營權證書的補發、換發、變更實行微機打印,對四至不詳、面積不清的地塊實行GPS實測并制圖備案。縣級農村承包合同管理機關對辦理完畢的經營權證書資料檔案,要按照家庭承包、非平均承包方式分鄉鎮立卷。

經辦人在證書辦理中,對發現存在問題的合同要提出整改建議,并協助糾正,對條款不清或內容欠缺的合同,經履行相關法定程序后采取補充協議的方式予以完善。對違法合同要建議雙方當事人終止,拒絕糾正和終止承包合同的,農村承包合同管理部門應向雙方當事人下達預警通知書,告知其繼續履行合同所帶來的風險和將承擔的不利后果。

4.妥善處理問題

由于農村土地承包期限長,承包期內人口變動大,經常出現內部分戶、變更承包代表人和補辦證書等情況,農村土地承包管理部門在辦理農村土地承包經營權證書時,要按照政策規定,區別不同情況,查清請求事實,履行相關程序,依法為申請人辦理證書,嚴防個別人員采取變更經營權證書的手段,侵占其他共有人的利益。

4.1內部分戶

當承包戶內部成員分戶經營,要求辦理農村土地承包經營權證書變更業務時,要由承包人所在的村民委員會出具證明,對分戶人員是否是原承包合同中的共有人予以說明,并根據下列情況辦理:共有人分戶,原則上按照“按戶承包,按人分地”的辦法劃分土地,其他共有人放棄共有的,必須要有書面說明并簽訂協議;不在同一戶籍內的共有人劃分承包地,依據上述原則簽訂流轉協議按轉讓方式辦理;分戶后的承包戶共有人員以農業戶籍中的在籍人口為準。已轉為非農業戶籍人員不能以承包人的名義另立合同,作為一個獨立的承包戶承包農村土地。

4.2承包代表人更換

4.2.1承包戶內人員更換由承包人所在的村民委員會出具書面材料,說明1996年第二輪農村土地承包時,變更后的承包人是否是原家庭承包的共有人和其他共有人情況,是共有人的需經其他共有人簽字同意后方可變更承包合同和經營權證書,并注明現共有人情況。非原承包合同共有人的,簽訂流轉協議,按轉讓方式辦理。

4.2.2代表人死亡 原承包代表人死亡的,需由申請人出具所在村民委員會或民政部門的死亡證明,復印被注銷的戶口,由村委會出具新的代表人是否是原共有人證明,不是原承包方共有人的不能辦理變更。是共有人的在征得其他共有人同意后,與村民委員會簽訂新的承包合同、辦理農村土地承包經營權證書,原承包合同終止,經營權證書作廢。

4.2.3 更正名字錯誤經營權證書名字錯誤需要更正的,由村民委員會出具證明,證明該戶名字登記有誤和承包土地共有人情況,復印原承包合同,并由村民委員會和鄉鎮、街道農村承包合同管理站負責人簽字蓋章,一式兩份,攜帶本人戶口本、身份證原件,按照規定程序辦理經營權證書變更。對原承包合同和證書均存在錯誤的,應首先更正承包合同,然后變更經營權證書。新證書中的共有人以承包戶內人員為準,戶外人員不能作為共有人。

4.2.4勝訴案件變更證書按照《中華人民共和國民事訴訟法》第一百八十四條:“當事人申請再審,應當在判決、裁定發生法律效力后二年內提出”之規定,當事人在農村土地承包案件訴訟中勝訴,應當在滿兩年后持生效的法律文書辦理農村土地承包合同和經營權證書變更手續。沒有承包合同的,可依據判決書重新與村民委員會簽訂承包合同,并按照規定的程序補發經營權證書,同時變更敗訴方的承包合同和經營權證書。在辦理農村土地承包經營權證書時,要出具承包合同復印件一式兩份,經村民委員會、鄉鎮農村承包合同管理站審核無誤簽字蓋章后,填寫《補發、換發、變更農村土地承包經營權證申請書》和《農村土地承包經營權登記簿》,由本人攜帶戶口本、身份證、裁決書原件等相關資料辦理經營權證書。

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關鍵詞：土地承包經營權；物權化保護模式；土地承包權糾紛

中圖分類號：D922．32 文獻標志碼：A 文章編號：1673－291X（2007）12－0053－02

一、土地承包經營權的特點

農村土地承包經營權是指農民或集體組織，在法律規定的范圍內，依據承包合同等形式依法取得的對集體所有或國家所有由集體使用的土地、森林、草原、水面等自然資源進行占有、使用和收益的權利。我國農村土地承包制度的內容具有以下特點：

1．農村土地承包的形式，是以農村集體經濟組織內部的家庭承包方式為主，以其他形式的承包為補充。家庭承包即以一家一戶的農戶為單位。而根據《農村土地承包法》，村民個人亦享有土地承包權，但若要簽訂土地承包合同則必須以農戶家庭的名義。在我國農村，按習慣家庭都是以男子為戶主，為此，對婦女的土地承包權要特別注意幾個問題，一是在承包期內，如果農村婦女喪偶，仍應以原農戶的名義享有家庭承包土地的權利；若農村婦女離婚后未再婚的，也應在離婚時分給適當的土地以保證她的生活來源。二是農村已出嫁女兒若不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地。這是在土地承包問題上貫徹男女平等的社會主義法治原則以及保護農村弱勢群體的需要。“其他形式”的承包是指對不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可以采取招標、拍賣、公開協商等方式由本集體經濟組織的農戶及其以外的單位或個人承包。

2．農村土地承包經營權的主體，主要是特定的，即本集體經濟組織的成員。《土地承包法》第15條規定：“家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶”，“農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。”

3．農村土地承包經營權以農村土地為客體。土地承包經營權的客體是農民集體所有和國家所有由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農業的土地。《農村土地承包法》第2條規定：“本法所稱農村土地，是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地”。按實踐分析，農村土地應包括耕地、林地、草地、園地（果園、茶園、桑園）、養殖水面、“四荒”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）等依法用于農業的土地。

4．農村土地承包經營權的期限。新頒布的《物權法》第126作了與《農村土地承包法》第20條完全一致的規定：耕地的承包期為30年；草地的承包期為30年至50年；林地的承包期為30年至70年；特殊林木的林地承包期，經國務院林業行政主管部門批準可以延長。此外，《物權法》還規定，前款規定的承包期屆滿，由土地承包經營權人按照國家有關規定繼續承包。

5．農村土地承包合同的雙方當事人。土地承包合同的發包方是村民委員會與村民小組，根據農村土地承包法第12條規定，農民集體所有的土地依法由村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組發包；國家所有依法由農民集體使用的農村土地，由使用該土地的農村集體經濟組織、村民委員會或者村民小組發包；土地承包合同的承包方是也是特定的，一般是本集體經濟組織的成員即農戶家庭。《物權法》第5條規定，農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。特殊情況下承包方也可以是村集體經濟組織以外的單位或個人。

此外，土地承包經營權還具有承包合同雙方的權利義務由法律規定、其保護方式具有多樣性等特點。

二、明確農村土地承包經營權的物權性質的法律意義

土地承包經營權是用益物權而非債權。但對這一性質問題，在《物權法》頒布前，一直是近幾年我國學界爭論的焦點之一，對其如何定性，也是無地的農村婦女能否向人民法院提起土地承包經營權訴訟首先要解決的問題。

至于債權說和物權說的利弊，有學者認為：“債權說的缺陷在于，在司法實踐中，將導致對承包經營權的保護不充分。在此種情況之下，承包人只能依據承包合同向發包方主張違約責任，或依據法律規定主張不當得利之債請求權。雖然農村土地承包法正式實施后，承包人可依據該法第53、54條請求保護，但也只能是在主張對方承擔違約責任或不當得利之債請求權的同時，多了一條選擇途徑，即侵權行為請求權。” “按照物權法原理，現行法律把農村土地承包經營權的性質定位為用益物權，不僅因為它符合用益物權的本質和特性，更重要的是，落實加大對承包人權利保護力度的立法宗旨。承包人可基于物權行使物權請求權，基于承包合同行使違約責任請求權，基于法律規定行使侵權行為請求權或不當得利請求權，權利保護的渠道明顯拓寬了。承包人可基于權利行使受到妨害或侵害的事實，依法合理選擇行使四種請求權。

三、解決農村土地承包經營權糾紛的法律適用

近年來，涉及農村土地承包的糾紛案件日益增多，而且普遍具有理論復雜、政策性強、涉及面廣、敏感度高、處理難度大等特點，解決不好容易導致矛盾激化并影響社會和諧穩定。筆者認為，針對這一問題，我國《農村土地承包法》專章規定了該類爭議的解決和法律責任，值得很好領會。

（一）農村土地承包經營權糾紛的解決及法律責任

1．爭議的解決方式。根據《農村土地承包法》和有關司法解釋，農村土地承包糾紛一般可以通過三種方式解決：

一是基層調解組織解決。所謂基層調解組織，是指鄉、鎮人民政府的調解組織以及村民委員會。如果爭議的一方是村民小組，則應由村民委員會調解，如果爭議的一方是村委會，則可由鄉鎮人民政府的調解組織調解。但是，調解是自愿的，調解不是仲裁或者訴訟的必經程序。當事人不僅可以自愿選擇決定由村民委員會還是由鄉鎮人民政府的調解組織調解，而且在當事人不愿調解或者調解不成的情況下，也可以直接選擇向農村土地承包仲裁機構申請仲裁或者直接向人民法院。

二是向農村土地糾紛仲裁機構申請解決。農村土地承包糾紛仲裁機構設在區縣級的農業行政主管部門，一般應由政府法規科、農業行政主管部門、法院、土地、林業、水利、農村土地承包合同管理部門、司法調解等相關部門的人員組成。設立專門的農村土地承包糾紛仲裁機構，既方便當事人投訴，又能使政府集中人力、集中時間、集中精力解決糾紛。當事人對農村土地承包仲裁機構的仲裁裁決不服的，可以在收到裁決書之日起30日內向人民法院。逾期不的，裁決書即發生法律效力。

三是通過訴訟解決。向法院首先要明確承包經營權糾紛的受理范圍和審判管轄，對此問題將在后面專門論述。

2．承擔法律責任形式。《農村土地承包法》對侵犯土地承包經營權的法律責任作了較全面的規定，既有民事責任，又有刑事責任與行政責任，完全能適應實踐中解決該類糾紛、保護農村土地承包經營權的需要。

（二）農村土地承包經營權糾紛的受理范圍

目前農村土地糾紛可分為土地承包權糾紛和土地使用權糾紛，后者是一種行政爭議，只有經過當地人民政府解決不成后方可向人民法院，而且應按照行政訴訟程序解決。如何確定涉及人民法院受理農村土地承包經營權糾紛的范圍問題，按照最高人民法院的司法解釋以下五種情形屬于民事糾紛，需要特別指出的是，土地承包經營權的客體是土地這一不動產，因此其審判管轄均應以不動產所在地法院受理為原則。

第一，農村土地承包合同糾紛。該糾紛是指土地承包合同的當事人，即發包方農村集體經濟組織或者村民委員會與承包方的農戶等，因承包合同的簽訂、履行、變更或終止而發生糾紛，一方當事人向人民法院提訟的，人民法院應予受理。如因農民工返鄉要地引發的糾紛、因土地承包經營權配置嚴重失衡引發的糾紛。

第二，農村土地承包經營權侵權糾紛。該糾紛是指因承包合同雙方當事人（發包人、承包人）之外的第三人，違反《民法通則》第80條第2款的規定，侵害承包人對土地的承包經營權而引發的糾紛。

第三，農村土地承包經營權流轉糾紛。以家庭承包取得的土地承包經營權，依法可以轉讓、轉包、出租、互換等方式流轉。承包經營權流轉糾紛，是土地承包經營權流轉當事人，因轉讓、轉包、出租和互換土地承包經營權，在履行土地承包經營權流轉協議過程中而發生的糾紛。

第四，農村土地承包經營權繼承糾紛。按現行法律和最高法院《關于審理農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第25條的規定，林地家庭承包中，承包方的繼承人請求在承包期內繼續承包的，應予支持。其他方式承包中，承包方的繼承人或者權利義務承受者請求在承包期內繼續承包的，應予支持。這兩種情況法院應予受理。即在家庭方式的承包中只有林地家庭承包的承包權可繼承，其他方式的承包也可繼承。除此之外，因要求繼承家庭土地承包經營權而的，人民法院不予受理。

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關鍵詞：農村；土地承包經營權；流轉；農民利益

一、農村土地承包經營權流轉中農民利益受損的主要表現

在目前農村社會保障很不完善的情況下，土地是農民最基本、最重要的生產資料，起到保障農民基本生活的重要作用，在農村土地承包經營權流轉后，流轉收益便自然地成為農民生活的最后保障，但農村土地承包經營權流轉過程中，農民利益受損、流失的現象卻時有發生。

1.農村土地承包經營權強制流轉違背了農民意愿。地方政府的適度參與對于流轉具有積極作用：一方面可以通過貫徹宏觀調控政策彌補市場機制的不足；另一方面可以為農村土地承包經營權流轉市場機制的形成提供良好的條件。但是，實踐中部分地方政府在多種利益目標的誘導下，對土地流轉的參與性過強，在流轉中扮演著十分強勢的角色。如有的鄉村組織不尊重農民的意愿，直接充當土地流轉的主體，隨意改變土地承包關系，搞強制性的土地流轉；有的把農村土地承包經營權流轉作為增加鄉村收入的手段，或者作為突出地方政績的形象工程，下指標、限時間、限面積，強迫農民流轉農村土地承包經營權。湖北省2006年對9個縣(市)的40個村200戶農戶實地調查資料顯示，19.7%的農戶反映參與農村土地承包經營權流轉是服從村里的安排[1]。

2.農村土地承包經營權流轉利益分配不合理。一是農村土地承包經營權流轉缺乏合理的價格機制。農村土地承包經營權流轉過程中，價格一般是由集體組織與農民個人或其他經營主體協商達成的。但由于各地流轉市場的發育程度不同，在流轉市場發育較完善的地區，市場已經具有根據供需自發形成價格的能力，但在交易案例少、土地市場不發達的地區，價格的隨意性就很大。加之客觀上農民受教育程度有限，對其所擁有的農村土地承包經營權的價值缺乏科學的認知，在流轉過程中比較容易出現低價流轉或漫天要價的極端情況。二是農民的流轉收益缺乏增長機制。在流轉合同的約定上，農民土地流轉收益一般按每年一定數額現金的方式予以確定，由于沒有考慮物價上漲等因素，可能會損害農戶利益。

3.農村土地承包經營權流轉中農村土地被擅自改變用途。農村土地承包經營權轉入方從農民手中拿到土地后，由于缺乏科學論證，業主經營不善，導致項目擱置，土地拋荒，造成嚴重的資源浪費；有的經流轉得到土地的農戶，為了達到短期內實現效益的最大化而改變土地用途，用于辦廠、造魚塘、修圈舍等，對土地進行掠奪性經營，土地用途改變后短期內很難恢復原貌。

4.農村土地承包經營權流轉后農民的后續生計問題凸顯。一是面臨失業的風險大。農村土地承包經營權流轉后，農民到城里打工，打工收入稱為他們的主要收入。由于農民工文化素質低、就業技能差，他們多集中于第二、三產業中技術要求不高、就業門檻較低、人員容量大的勞動密集型行業。一方面，這些行業因進入門檻低而競爭激烈；另一方面，隨著資本有機構成和技術水平的提高，用工相對減少。二是在社會保障體系還不完善的情況下會出現許多問題：首先，基本的生活費用的明顯增加。轉換身份進入社區生活的失地農民，需交納取暖費、物業管理費、衛生費、燃氣費等，根據不同地區生活水平的不同，年戶均比農村土地承包經營權流轉前多支出千元到幾千元不等。其次，其子女教育支出增大，部分農民不堪重負。雖然現在中小學收費實行“一費制”，學生減免了學費，但伙食費、住宿費、補課費等卻相應地提高了，總支出沒有實質性變化，農戶中有子女在上大學的，每年家庭開支至少在萬元以上，這對大多數農民工家庭來說是很重的負擔[2]。

二、農村土地承包經營權流轉中農民利益受到損害的原因

1.農村土地承包經營權流轉法律體系不健全。目前，雖然土地承包法和土地管理法以及物權法對農村土地承包經營權流轉有大體方向上的規定，但具體到細節問題上農村土地承包經營權流轉的法律法規仍不健全，對于強制流轉和擅自改變農村土地用途的現象，各地也只是用行政性指導意見的方式予以禁止，這就為農村土地承包經營權流轉中農民利益受損埋下了隱患。另外，由于缺乏明確的法律規定，造成農村土地承包經營權流轉缺乏法律支撐，登記體系不完善，流轉主體不清等問題制約了流轉工作的開展。

2.農村土地承包經營權流轉監督機制不完善。自農村土地承包法頒布實施后，特別是鄉鎮機構改革后，農村經濟管理人員在減少，農村土地承包經營權流轉出現放任自流，流轉行為無人監管的趨勢，個別經管站鑒證過的農村土地承包經營權流轉合同，仍存在諸多問題，從而留下了許多導致土地流轉糾紛產生的隱患。雖然各地紛紛出臺規定，禁止強制流轉和農村土地承包經營權流轉改變土地用途，但在實踐過程中，由于巡查力度的不夠或者監管的不到位，違反農民意愿和土地利用總體規劃的現象時有發生。

3.農村土地承包經營權流轉價格機制不健全。如市場體系尚未形成，包括市場主體、客體及場所還未形成和完善起來，特別是缺乏正規的中介組織[3]和土地產能的評估機構，不能對土地價值進行合理的定價，使農民無法及時獲得準確、權威的農村土地承包經營權流轉信息，使土地被低價流轉或在長期流轉中出現明顯的薄利現象，影響了農村土地承包經營權流轉的供求互動，降低了土地承包經營權流轉的成功率。

4.農村社會保障體系的不完善。長期以來，由于工業化的壓力以及現實條件的限制，絕對數量龐大的農民一直處于社會保障制度之外，正因為如此，土地對于農民的重要性和保障功能非同一般。隨著農村土地承包經營權流轉制度的實施，土地進一步流向農村中的少數人，而脫離了農業勞動、尚未擺脫農民身份的這部分人（如農民工）在失去土地之后，為應對現代社會中的種種風險必然要求農村社會保障有新的內容和新的制度。同時，農村社會保障體系的不完善，也阻礙了農村土地承包經營權的流轉。很多農民即使在非農產業中已經得到了一份比較固定的職業，也不愿意輕易放棄土地，視土地為在外經營的一條生活退路，這在一定程度上固化了小農經營，阻礙了土地流轉和農業產業化發展，進而影響著新農村的建設。

三、農村土地承包經營權流轉中保護農民利益的建議

1.建立健全農村土地承包經營權流轉法律體系。第一，盡快出臺《土地流轉法》，從根本上解決農村土地承包經營權流轉的管理機構、管理程序、操作規范、合同簽訂、違約責任等問題。規范政府、企業和農民三方行為，杜絕違背農民意愿強制流轉和擅自改變農村土地基本用途情況的出現，依法保護農民和涉農企業的利益。第二，完善各地行政法規和指導性意見，做好有益補充。對在農村土地承包經營權流轉中新出現的、法律條文中沒有明確規定的現象和行為，及時給予指導意見，以對其進行規范或禁止。

2.完善農村土地承包經營權流轉監督機制。第一，加大農村經濟管理人員隊伍建設力度。不僅要加強業務培訓，提高專業技術素質，而且要加強農村經濟管理人員的工作態度和責任心的教育。第二，對于農村土地承包經營權流轉應建立有效的動態機制進行監管。有關政府部門可在村級層面成立農村土地承包經營權流轉信息員隊伍，及時反映農村土地承包經營權流轉中的違背農民意愿強制流轉、改變土地用途、損害農民土地承包權益等違法行為。

3.完善農村土地承包經營權流轉價格機制。第一，通過法律對農村土地承包經營權流轉的價格機制進行規定，促使其形成農村土地承包經營權流轉的市場化，例如可規定按每畝一定數量稻谷的當地政府收購指導價來計算流轉價款。第二，設置土地產能的評估機構，使農民及時獲得準確、權威的農村土地承包經營權流轉信息。第三，建立農村土地承包經營權流轉的有形市場，這個有形市場不僅要有具體的交易場所，而且要有三個完善機制：一是價格形成機制，二是談判機制，三是規范的管理機制。第四，建立公正合理的調價機制。可對流轉期限超過五年的，建立價格調整機制，明確約定調整時限和幅度，分時段確定流轉價格。

4.完善政府政策和社會保障體系。第一，采取措施促進失地農民就業。將失地農民納入城鎮就業體系，積極開發就業崗位，安置失地農民就業。將未就業的失地農民納入再就業服務體系，依托現有技工學校和各類培訓機構，為失地農民提供職業培訓、就業政策咨詢、用工信息、職業指導和職業介紹等服務，有計劃、有步驟地組織他們參加就業培訓和職業技能培訓，積極為他們提供就業援助和創業指導。第二，在農村稅費改革過程中，逐步完善村一級的社會保障，要由農村土地承包經營權的轉入方來負擔一部分本村集體成員的保障基金。第三，積極宣傳和鼓勵農民參加農村社會新型養老保險。籌備階段要積極組建辦事機構、完善配套措施、對業務人員展開培訓；宣傳動員階段可以借助動員大會廣泛開展宣傳，同時要開展資料準備和人員信息的收集工作；具體實施階段，要全面展開新農保的參保工作，并注意進行階段性總結。

參考文獻：

[1]王春超，李兆能.農村土地流轉中的困境:來自湖北的農戶調查[J].華中師范大學學報，2008，(7):51-56.