導語：如何才能寫好一篇儲備土地管理法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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第一條為深化土地使用制度改革，盤活存量土地資產，優化土地資源配置，合理利用土地，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》等法律法規的規定，結合昆明市實際，制定本辦法。

第二條昆明市城市規劃區范圍內的土地儲備，適用本辦法。

第三條本辦法所稱的土地儲備，是指依照本辦法規定，將需要盤活的土地以收回、收購、置換或征用、劃撥等方式，納入政府土地儲備庫予以儲存，通過前期開發整理后，根據市場需求和土地年度供應計劃，以出讓、劃撥等形式配置土地資源的行為。

第四條本市的土地儲備工作，在昆明市人民政府的統一領導下，由昆明市人民政府土地儲備委員會負責組織實施。市土地儲備委員會辦公室為常設辦事機構，設在昆明市國土資源局，與昆明市土地儲備中心為兩塊牌子一個機構。市土地儲備中心在市土地儲備委員會的領導、監督和管理下，代表市人民政府具體實施土地儲備工作，并負責對儲備的土地進行前期整理和開發。

第五條市土地儲備中心應根據本市土地利用總體規劃、城市總體規劃以及產業結構調整和土地供求的實際狀況，編制年度土地儲備計劃。

土地儲備年度計劃經市土地儲備委員會批準后，由市土地儲備中心組織實施。

第六條禁止任何單位或個人擅自轉讓以劃撥方式取得的國有土地使用權。

禁止任何單位或個人囤積或炒買、倒賣土地。

第七條市發展計劃委員會、經濟委員會、財政局、規劃局、建設局、國土資源局、房管局、監察局、法制局等部門應各司其職，配合做好土地儲備相關的各項工作。

第二章土地儲備

第八條下列土地應當進行儲備：

（一）為社會公共利益需要使用的土地；

（二）因實施城市規劃和舊城改造，需要調整土地使用功能的土地；

（三）因單位撤銷、遷移或其它原因調整出的原劃撥國有土地；

（四）城市規劃區范圍內的無主地；

（五）被依法收回的荒蕪、閑置的國有土地；

（六）土地使用權期限屆滿，土地使用者在規定的期限內未申請續期或者雖申請續期但未獲批準的土地；

（七）土地使用者未按土地使用權出讓合同的約定支付土地使用權出讓金，被解除土地使用權出讓合同的土地；

（八）人民法院裁定處分的土地;

（九）土地使用權人申請市土地儲備中心收購的土地；

（十）市政府指令需要進行收購儲備的國有土地。

第九條企業因破產、關閉、搬遷或產業結構調整需要處置的國有土地，暫不列入土地儲備，但其國有土地使用權的轉移必須在市土地交易中心進行交易，其凈收益的分成辦法由市財政局、市國土資源局與企業主管部門共同商定。

第十條土地儲備實行預報制度。本市城市規劃區范圍內凡符合本辦法規定儲備條件的國有土地，用地單位或其主管部門應提前向市土地儲備中心申報。

昆明國家高新技術產業開發區、昆明滇池國家旅游度假區、昆明國家經濟技術開發區內，已依據昆明市城市總體規劃經市人民政府批準控制性詳細規劃范圍內的土地，暫不列入土地儲備預報的范圍。

第十一條對需儲備的農村集體土地，必須依法辦理土地征用手續。

第十二條國有土地使用權轉讓價格明顯低于評估地價20％的，由市人民政府委托市土地儲備中心優先收購。

第十三條市土地儲備中心收購土地使用權的程序如下：

（一）申請收購。凡符合本辦法規定土地儲備條件的國有土地，由原土地使用權人持相關資料向市土地儲備中心申請收購。

（二）權屬核查。市土地儲備中心對應當收回或收購的土地和地上建筑物、附著物的權屬、面積、四至范圍、土地用途等情況進行實地調查核實。

（三）確定規劃條件。市規劃行政主管部門根據批準的城市規劃方案，提出儲備地塊的具體規劃設計條件。

（四）方案報批。市土地儲備中心根據土地權屬情況和規劃設計條件以及收回、收購費用測算的結果，提出具體實施方案，報市土地儲備委員會審批。

（五）簽訂協議。市土地儲備中心按市土地儲備委員會的批復，與原土地使用者簽訂國有土地使用權收回、收購協議。

（六）收購補償。市土地儲備中心根據國有土地使用權收回或收購協議約定的金額、期限和方式，向原土地使用權人支付土地收購補償費用；實行土地置換的，進行土地置換差價結算。

（七）權屬變更。市土地儲備中心根據國有土地使用權收回或收購協議的約定支付補償費后，市土地儲備中心和原土地使用者按規定辦理土地、房產權屬變更或注銷手續，原土地使用者向市土地儲備中心交付土地和地上建筑物、附著物。

第十四條土地收購補償費按收購土地的開發成本計算，并參考地產評估機構依據土地基準地價和國家有關規定進行的評估。出讓的土地使用權補償費應包括對土地使用權人已支付的土地使用權出讓金的補償，但應扣除原土地使用權人已實際使用土地年限應付出的出讓金部分。

第十五條以土地置換方式進行土地儲備的，按前款規定確定置換土地收購補償費，并由市土地儲備中心與原土地使用權人結算差價。

第十六條國有土地使用權收回或收購協議簽訂后，協議雙方當事人應當全面履行協議的約定。

第十七條市國土資源管理部門應加強對轄區內國有土地使用情況的監督和管理，對符合儲備條件的國有土地，應及時告知土地使用者按本辦法規定，到市土地儲備中心辦理國有土地使用權的儲備手續。

第三章儲備土地使用權的供應

第十八條市土地儲備中心對收回、收購儲備的土地，負責組織實施地上建筑物、附著物拆遷、土地平整等前期開發工作。

第十九條經市土地儲備委員會批準，市土地儲備中心可通過對該儲備土地及其地上建筑物、附著物的有效利用，保證儲備土地的保值增值。

第二十條儲備土地前期開發整理與利用中，涉及土地使用權或連同地上建筑物、附著物出租、抵押、臨時改變用途及地上建筑物及附著物拆遷的，由市土地儲備中心持有關用地批準文件及國有土地使用權收回、收購協議，到有關部門依法辦理審批或登記手續。

第二十一條對擬出讓使用權的土地，由市土地儲備中心負責進行土地收回、收購、征用、前期開發成本的測算。

第二十二條市土地儲備中心應將儲備土地的信息以公告方式向社會公布，并抄報市土地儲備委員會各成員單位。

第二十三條除國家法律規定可以劃撥方式取得土地使用權的用地外，凡須以出讓等有償使用方式取得土地使用權的用地，必須統一由市土地儲備中心集中供應。

第二十四條用于商業、旅游、娛樂和商業性房地產開發等經營性項目用地，應依法采取招標、拍賣方式供應土地使用權；其他項目的用地，可以通過招標、拍賣、協議的形式供應土地使用權。

以協議形式供應土地使用權的，必須在地價評估的基礎上，經市土地儲備委員會集體審核確定協議價格，并向社會公布后，才能以協議出讓方式供應土地使用權。

第二十五條儲備土地使用權供應的程序如下：

（一）確定供應地塊。市土地儲備中心根據土地儲備方案及規劃條件，確定擬出讓土地的坐落、四至范圍、土地面積及用途。

（二）土地供應方案的報批。市土地儲備中心將儲備土地使用權供應方案報市土地儲備委員會批準。

（三）土地供應信息。根據儲備土地的實際情況，對條件成熟的土地公開土地使用權供應信息。

（四）儲備土地使用權的供應。根據市土地儲備委員會批準的土地供應方案，由市土地儲備委員會辦公室（市土地儲備中心）委托市土地交易中心以招標、拍賣、協議等方式確定符合條件的用地者，經市國土資源局與用地者簽訂《國有土地使用權出讓合同》，收繳土地使用權出讓價款后，市土地儲備中心向用地者供應土地。

第四章土地儲備機構資金管理與運作

第二十六條市政府建立國有土地使用權儲備資金專戶。

土地儲備資金來源包括財政撥款、銀行貸款、其他借款、預收定金、土地儲備風險資金、社會融資和其他收入。

第二十七條市土地儲備中心通過儲備土地使用權的供應，所增值資金可按一定比例，逐步充實土地收購儲備周轉金。

第二十八條土地出讓收入經市財政部門審核并扣除土地開發成本后，全額上繳市財政，專項用于城市基礎設施建設和土地儲備。

任何單位和個人不得擠占或挪用土地出讓收入。

第五章法律責任

第二十九條土地使用權符合儲備條件，土地使用權人未申請進行土地儲備而擅自轉讓土地使用權及地上建筑物、附著物的，有關部門不得為其辦理相關審批和登記手續。

第三十條市土地儲備中心未按協議規定支付土地收購補償費的，原土地使用權人有權解除合同，并按協議約定追究市土地儲備中心的違約責任。

第三十一條原土地使用權人未按協議規定交付土地及地上建筑物的，或者在交付土地的同時，擅自處理其地上建筑物的，市土地儲備中心有權責成原土地使用權人限期改正，并按協議約定追究原土地使用權人的違約責任。

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第二條  違反《實施辦法》的行為， 按照《實施辦法》法律責任各條款的規定， 分別予以責令退還土地、恢復地貌、責令停產、限期拆除非法建筑物、沒收非法所得等處罰； 應當處以罰款的， 按下列規定執行：

（一）占用耕地修建墳墓、傾倒廢棄物或者擅自挖砂、取土、采石、采礦等破壞土地資源的， 處以被破壞的土地面積每平方米5 元至15元的罰款。

（二）未經批準占用耕地、林地新建磚瓦窯廠或者擅自擴大原批準的磚瓦窯廠用地范圍的， 處以非法占用土地面積每平方米5 元至15元的罰款。

（三）未經批準占用耕地種果樹、建魚塘的， 處以所占用耕地面積每平方米5 元以下的罰款。

（四）全民所有制單位、城市集體所有制單位和鄉（鎮） 村企業， 未經批準或者采取欺騙手段騙取批準， 非法占用土地， 情節較重的， 處以非法占用土地面積每平方米10元至15元罰款； 情節較輕的 ，處以非法占用土地每平方米10元以下罰款。

（五）買賣或者以其他形式非法轉讓土地的， 處以非法所得30% 至50% 的罰款； 情節較輕的，  處以非法所得30%以下罰款。

（六）上級機關或者其他單位非法占用被征地單位的補償費和安置補助費的， 處以非法占用款數額10% 至 30%的罰款； 情節較輕的， 處以非法占用款數額10% 以下罰款。

（七）使用期滿拒不交回臨時用地的， 處以非法使用土地每平方米5 元的罰款； 情節較輕的， 處以非法使用土地每平方米5 元以下的罰款。

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[關鍵字] 土地管理 土地管理制度 改革

[中圖分類號] TU98 [文獻碼] B [文章編號] 1000-405X（2013）-1-10-1

隨著我國工業化進程的加快，土地已經成為稀缺資源。隨著土地資源的不斷開發和利用，可用的土地越來越少，這就需要我國的國土資源管理部門通過一些強而有效的手段，在政治、經濟、法律等方面采取一定的措施，才能合理有效的利用有限的土地資源，為我國的的經濟建設發揮重要的作用。

1 我國土地管理制度現狀

我國的現行的《土地管理法》中明確的規定了土地的使用用途，其中包括耕地的保護制度、土地登記制度、土地轉讓制度、城市房地產開發制度等等，隨著我國的經濟的不斷發展，逐步加速的城鎮化建設和工業用地的需求，使得我國現階段的《土地管理法》及后續的相關法律政策中出現了很多問題，主要包括以下兩個方面：

1.1 城市方面

1.1.1 地產權制度還不夠完善。我國的《土地管理法》中明確的指出土地歸國家所有，在管理上由國家政府直接垂直管理，地方政府則沒有權利進行土地管理，其中，土地利益的分配是由國家直接進行調控和掌握，國家政府通過國家國務院下屬的國土資源部直接進行具體事宜的操作。

土地是國家所有，在涉及土地使用時，需要國家對土地進行管理登記，目前，在登記中存在登記不及時、土地變更、房屋買賣信息不能及時獲取和土地使用情況不明的現象，在很大程度上使土地管理部門難以實現對土地的管理和操作，致使在國土資源管理部門在對土地的管理上難以作為，不能形成高效的處置方式。

土地權利結構不合理，在土地的使用權和所有權上還存在著一定的爭議，根據《物權法》中的解釋，土地的建設可以在所用土地的地上、地下進行，并對建設的建筑有使用權，但是卻沒有明確的規定土地空間分割后的所屬權，造成土地資源的閑置，形成了土地資源的浪費。

1.1.2 土地價格機制還不夠完善。在我國的各個省份和各個城市中都存在土地的價格問題，在土地的使用上，商業用地、工業用地和房地產開發用地都存在著不同的差價，隨著經濟的發展，土地的使用價格也隨行就市上漲，快慢不一，在管理起來就增加了監管的困難。土地的價格沒有一個統一的標準，由于土地是國家所有，屬于一種壟斷性資源，在土地的使用價格上沒能和經濟的發展有機結合，造成實際地價低于市場價格。土地的丈量存在死角，造成不少的隱形土地，這些土地也在干擾正常的土地使用價格。

1.1.3 土地儲備制度還不夠完善。土地的儲備機構屬于政府序列，在權利的行使中往往忽略了市場的實際需求，造成實際情況與市場的脫節。

在土地的收購過程中，土地儲備機構設定的回收價格有高有低，混亂不堪，使得工作開展起來相當困難，處理不好會給政府部門造成不良形象。

土地回收資金來源單一，基本都是通過銀行的貸款來實施的收購，這樣一旦經濟不景氣的時候，很容易給銀行和土地儲備部門帶來巨大損失。

1.1.4 征地制度不夠合理。在對土地進行征收的時候，政府部門給出的收購價格，往往沒有考慮到市場的因素，難以讓被征土地的人們信服，價格上也難盡人意。

1.2 農村方面

1.2.1 現行制度立法的問題。由于我國的農村土地采用的集體所有權制，在土地的出讓和運用上受到了極大的限制。

政府在對農村的土地的進行征收，給出的價格低于市場價格，農村人民對價格的不滿意，進行上訪時，政府又是仲裁者，使得土地出讓者有苦難言。在土地違法事件的處理上不嚴謹、不科學，造成土地違法現象屢禁不止。

1.2.2 城鎮化造成土地資源浪費。在加快城鎮化建設的過程中，大量的農村勞動力流向了城市和鄉鎮，使得農村人口減少，出現了土地空閑，住宅空閑的現象，并且有越演越烈的趨勢，土地資源管理部門的制度沒能及時跟上，恰當處理閑置的土地，造成了土地資源的浪費。

2 我國土地管理制度的改革策略

2.1 完善城市和農村土地管理制度。第一：在城市土地資源管理上，要明確土地的所屬權，從上到下建立起合理有效的制度，緊密結合市場經濟，明確土地的價值。第二：建立土地管理信息平臺網絡，在土地使用、出租、轉讓等方面形成信息化管理，簡化手續的辦理，對土地的督察形成實時監控。第三：公開土地的使用情況，形成公開透明的機制，使全社會都可以進行監督，建立起一套發現問題可以隨時舉報的機制。第四：土地資源管理部要努力開通新融資渠道，保證資金的來源穩定。第五：在農村方面國家需要進行立法修改現有的《土地管理法》，對其中的不和時宜的規定進行修改或者刪除，在土地增收方面要保證農民的基本利益。第六：在對于土地的違法犯罪方面，要加強懲罰力度。第七：在對空閑土地、隱形土地進行及時的處理。第八：建立起土地的有償使用制度，深層次開展土地管理改革。

2.2 優化土地利用規劃體系和執法監管體系。首先，建立完善的規劃體系，在土地的合理利用上要本著科學嚴謹的態度進行多方求證，在制定規劃時考慮多方因素，使之符合市場規律。其次，建立執法監管機構，在土地的使用和管理方面，對于違法違規操作的土地進行查處并做出處罰。

2.3 進行土地財稅制度改革。在對土地的財稅制度上進行改革，以保證開發商、農民的利益為基礎，政府要處理好和土地相關的各項事宜，保證土地財政的可持續性發展，發揮對閑置土地、隱性土地的管理上的督導作用，通過檢查對土地的管理實行定向考核，避免土地的浪費。

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安徽省土地管理條例完整版第一章 總 則

? 第一條 根據《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)，結合本省實際，制定本辦法。

? 第二條 本辦法適用于本省行政區域內的土地管理。

? 第三條 十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當加強土地法制宣傳教育，增強全民保護土地意識，保護、開發土地資源，制止非法占用、轉讓土地的行為，促進社會經濟可持續發展。

? 第四條 縣(含縣級市、下同)以上人民政府土地行政主管部門統一負責本行政區域內土地的管理和監督工作。

? 市人民政府土地行政主管部門對市轄區的土地管理和監督工作，縣人民政府土地行政主管部門對所轄鄉(鎮)的土地管理和監督工作，實行集中統一領導。具體辦法由省人民政府規定。

? 經省人民政府批準，省人民政府土地行政主管部門在特定區域設立派出機構，負責相應區域 的土地管理和監督工作。

第二章 土地權屬的確認和變更

? 第五條 依法實行土地登記發證制度。土地登記的具體事務，由土地行政主管部門 負責辦理。

? 確認林地的所有權或者使用權，確認水面、灘涂的養殖使用權，分別依照相關法律、法規的規定辦理。

? 依法登記的土地所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。

? 第六條 單位和個人使用的國有土地按照下列規定登記發證：

? (一)中央駐皖單位、省直單位依法使用的國有土地，由省人民政府登記發證;

? (二)市直單位、市轄區內其他單位和個人依法使用的國有土地，由市人民政府登記發證;

? (三)跨行政區域的國有土地，由所跨行政區域的同一上級人民政府登記發證;

? (四)前(一)、(二)、(三)項規定以外的單位和個人使用的國有土地由縣人民政府登記發證。

? 農民集體所有的土地，以及農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，依照《實施條例》 第四條的規定登記發證。

? 第七條 除法律、法規另有規定的以外，有下列情形之一的，土地所有者 、使用者應當自行為發生之日起30日內，向土地所在地的縣以上人民政府土地行政主管部門 提出土地變更登記申請，由土地登記機關依法進行土地變更登記：

? (一)依法轉讓土地使用權的;

? (二)以土地使用權作價入股引起土地使用權轉移的;

? (三)因征用、交換、調整土地引起土地權屬變更的;

? (四)因單位合并、分立等原因引起土地權屬變更的;

? (五)因處分抵押財產引起土地權屬變更的;

? (六)依法改變土地用途的;

? (七)依法繼承、贈與、更名引起土地使用權變更的;

? (八)依法改變土地權屬的其他情形。

? 第八條 依法出租、抵押土地使用權的，由土地所在地的市、縣人民政府土地行政主管部門登記。法律、法規另有規定的，從其規定。

? 第九條 農民集體所有的荒山、荒地、荒坡、荒灘等土地使用權的承包、拍賣等方案，須經村民會議或者村民代表會議討論同意。獲得使用權的單位或者個人應當向土地所在地的市、縣人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由市、縣人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權。

? 土地所有者通過發包、拍賣集體所有的荒山、荒地、荒坡、荒灘等土地使用權取得的資金，應當用于本集體所有的荒山、荒地、荒坡、荒灘等范圍內的水土保持和小型農田水利等基礎設施建設。?

第十條 土地登記申請人采取隱瞞事實等非法手段騙取登記的，或者因土地登記機關責任導致土地登記不當的，土地登記機關應當書面通知土地證書持有人在規定期限內辦理土地證書更改、更換或者注銷手續;土地證書持有人逾期不辦的，由土地登記機關公告原土地證書作廢。更改、更換或者注銷土地登記的費用以及因此造成的直接經濟損失，由責任者承擔。

? 上級土地登記機關發現下級土地登記機關土地登記有錯誤的，責令限期改正;逾期不改正的，有權直接注銷或者更改。

第三章 土地利用總體規劃

? 第十一條 省、市、縣級土地利用總體規劃依照《土地管理法》規定審批。

? 縣人民政府所在地的鎮土地利用總體規劃，逐級上報省人民政府批準;鄉(鎮)土地利用總體規劃逐級上報市人民政府批準，并報省人民政府土地行政主管部門備案。

? 第十二條 城市總體規劃、村莊和集鎮規劃應當與土地利用總體規劃相銜接，其建設用地規模不得突破土地利用總體規劃確定的規模。已經批準的城市總體規劃、村莊和集鎮規劃超過土地利用總體規劃確定的建設用地規模和范圍的，應當及時進行修訂、調整。

? 第十三條 各級人民政府應當加強土地利用年度計劃管理，嚴格實行建設用地總量控制。沒有農用地轉用計劃指標或者超過農用地轉用計劃指標的，不得批準新增建設用地。節約的農用地轉用計劃指標，經核準后，可以結轉下一年度使用。

? 未嚴格執行建設占用耕地補償制度或者沒有完成土地開發、整理計劃指標的，核減下一年度的農用地轉用計劃指標。

? 第十四條 因村莊、集鎮、鄉鎮企業退建還耕易地重建的，新址應當盡量利用非耕地，不得占用基本農田;占用基本農田以外耕地小于舊址面積的，其建設用地可以 不占年度建設占用耕地計劃指標。

第四章 耕地保護

第十五條 市人民政府應當嚴格執行土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，確保本行政區域內耕地總量不減少。確因土地后備資源匱乏，新增建設用地后，新開墾耕地的數量不足以補償所占用耕地數量的，必須報經省人民政府批準減免本行政區域內開墾耕地的數量，并支付相應的耕地開墾費用，由省人民政府組織易地開墾。

? 第十六條 省人民政府建立新增耕地儲備庫。市、縣人民政府組織開墾的超過耕地開墾計劃的新增耕地或者年度內占用耕地補償平衡有余的耕地，可以納入新增耕地儲備庫。儲備的耕地可以用于折抵建設占用耕地的補償指標，也可以有償調劑用于其他市、縣折抵建設占用耕地的補償指標。

? 市、縣人民政府應當建立土地開發、整理項目庫，保證耕地開墾計劃的執行。

? 第十七條 各級人民政府應當建立基本農田保護制度，按照上級人民政府下達的基本農田保護面積指標，合理劃定本行政區域內的基本農田保護區，落實保護措施， 確保土地利用總體規劃確定的本行政區域內基本農田保護面積不減少。

? 第十八條 非農業建設經批準占用耕地的，用地單位應當負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地;沒有條件開墾的，用地單位在辦理農用地轉用審批手續時，應當按照每平方米6至9元的標準繳納耕地開墾費;占用基本農田的，繳納耕地開墾費的標 準應當高于上述標準的40%。

? 用地單位開墾的耕地不符合要求的，參照前款規定的標準繳納耕地開墾費。

? 開墾耕地所需資金或者繳納的耕地開墾費，作為建設用地成本列入建設項目總投資。?

第十九條 縣級以上人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質地或者其他耕地的土壤改良。

? 第二十條 禁止任何單位或者個人閑置、荒蕪耕地。已經辦理審批手續的非農業建設占用耕地，一年內不用而又可以耕種并收獲的，應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種;一年以上未動工建設的，用地單位應當按照 每平方米5至10元的標準繳納閑置費;連續兩年未使用的，經原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權;該幅土地原為農民集體所有的，應當交由原農村集體經濟組織恢復耕種。

? 承包經營耕地的單位或者個人連續二年棄耕拋荒的，原發包單位應當終止承包合同，收回發包的耕地。

? 第二十一條 在土地利用總體規劃確定的土地開墾區內開發土地，應當保護和改善生態環境，積極進行土壤改良，防止砂化、鹽漬化、潛育化和水土流失。一次性開發未確定使用權的荒山、荒地、荒坡、荒灘，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產的，由 開發單位或者個人向土地所在地的市、縣人民政府土地行政主管部門提出申請，按照下列規定的權限辦理審批手續：

? (一)不超過20公頃的，報土地所在地的市、縣人民政府批準;

? (二)超過20公頃不超過50公頃的，報市人民政府批準;

? (三)超過50公頃不超過600公頃的，報省人民政府批準;

? (四)超過600公頃的，報國務院批準。

? 第二十二條 市、縣和鄉(鎮)人民政府應當組織農村集體經濟組織，按照土地利用總體規劃和土地整理規劃，實施土地整理，增加耕地面積，提高耕地質量。

? 土地整理后新增耕地面積，由省人民政府土地行政主管部門負責驗收，也可以委托市人民政府土地行政主管部門驗收。委托驗收的，驗收結果須經省人民政府土地行政主管部門復核確認。

? 第二十三條 因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞的，用地單位和個人應當按照國家有關規定負責復墾;沒有條件復墾的，按照被破壞土地每平方米6至9元的標準繳納土地復墾費;復墾不符合要求的，參照上述標準繳納復墾費。土地復墾的具體辦法，由省 人民政府制定。

? 第二十四條 耕地開墾費、土地閑置費和土地復墾費由縣以上人民政府土地行政主管部門負責征收，并繳入同級財政專戶，專項用于土地開發、整理和復墾，不得挪作他用。

? 省人民政府根據社會、經濟發展水平，可以調整耕地開墾費、土地閑置費和土地復墾費的標準。?

第五章 建設用地

? 第二十五條 任何單位或者個人進行建設，需要使用土地的，應當依法辦理建設用 地審批手續。

? 以有償使用方式提供國有土地使用權的，由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂國有土地有償使用合同，頒發建設用地批準書后，依法辦理土地使用權登記。

? 以劃撥方式提供國有土地使用權的，由市、縣人民政府土地行政主管部門向土地使用者頒發國有土地劃撥決定書和建設用地批準書后，依法辦理土地使用權登記。

? 鄉鎮企業、鄉(鎮)村公共設施和公益事業以及農村村民住宅等鄉(鎮)村建設，經依法批準使用農民集體所有的土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門向土地使用者頒發建設用地批準書后，依法辦理土地使用權登記。

? 第二十六條 建設項目可行性研究論證時，建設單位應當向建設項目批準機關的同級土地行政主管部門提出建設項目用地預審申請，由土地行政主管部門對建設項目用地有關事項進行審查，提出建設項目用地預審報告;可行性研究報告報批時，必須附具土地行政主管部門出具的建設項目用地預審報告。

? 第二十七條 具體建設項目需要占用土地利用總體規劃確定的國有未利用地，除依法報國務院批準的外，超過4公頃的，報省人民政府批準;不超過4公頃的，報土地所在地的市、縣人民政府批準。

? 具體建設項目使用原有建設用地和已批準農用地轉用、土地征用范圍內的土地的，以及農村集體經濟組織依法使用農民集體所有的未利用地進行非農業建設的，報土地所在地的市、縣人民政府批準。

? 第二十八條 依據《土地管理法》第五十五條第二款規定，縣人民政府收取的新增建設用地土地有償使用費，除30%繳中央財政外，40%留本級財政，10%繳市財政，20%繳省財政;市人民政府收取的新增建設用地土地有償使用費，除30%繳中央財政外，50%留本級財政，20%繳省財政。

? 市、縣人民政府收取的原有建設用地的土地有償使用費，20%繳省財政。

? 第二十九條 建設單位使用國有土地，除依法可以以劃撥方式取得外，應當以出讓等有償使用方式取得。原以劃撥方式取得國有土地使用權的，除依照《土地管理法 》第五十四條規定可以繼續保留劃撥用地外，應當實行有償使用。處置土地資產，涉及省屬 單位的，應當經市、縣人民政府土地行政主管部門初審后，報省土地行政主管部門確定。?

以劃撥方式取得的國有土地使用權，經批準準予改變土地建設用途的，除依照《土地管理法 》 第五十四條規定可以繼續保留劃撥用地外，應當辦理土地有償使用手續，繳納土地有償使用費。

? 第三十條 國有土地租賃，應當報土地所在地的市、縣人民政府批準，由土地使用者與市、縣人民政府土地行政主管部門簽訂租賃合同。

? 前款所稱國有土地租賃，是指國家將國有土地出租給使用者使用，由使用者向國家定期支付租金的行為。

? 第三十一條 以劃撥國有土地使用權作價出資(入股)，應當報有批準權的人民政府批準，由土地使用者與市、縣人民政府土地行政主管部門簽訂國有土地使用權出讓合同。?

前款所稱國有土地使用權作價出資(入股)，是指國家以一定年限的土地使用權作價，作為出資(入股)投入企業的行為。

? 第三十二條 國有土地使用權出讓、作價出資(入股)、轉讓、抵押 等，涉 及地價評估的，由具有土地評估資格的評估機構進行評估;涉及處置劃撥土地使用權的，由土地行政主管部門確認評估結果。

? 第三十三條 征用土地應當按照下列程序辦理：

? (一)擬訂、報批征用土地方案。市、縣人民政府土地行政主管部門擬訂農用地轉用方案、補充耕地方案、征用土地方案和供地方案，經市、縣人民政府審核同意后，逐級上報有批準權的人民政府批準。征用林地的，應當先征得林業行政主管部門同意。

? (二)公告征用土地方案。征用土地方案經依法批準后，由市、縣人民政府將批準征地機關、批準文號和征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征用土地所在地的鄉(鎮)、村予以公告。

? (三)辦理補償登記。被征用土地的所有權人和使用權人應當在公告之日起15日內，持土地權屬證書或者其他有效證明，到市、縣人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。

? (四)公告征地補償安置方案。市、縣人民政府土地行政主管部門根據批準的征用土 地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(鎮)、村予以公告，聽取被征用土地的農村集體經濟組織和農民的意見，征詢意見期限為15日;征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣以上人民政府協調;協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。

? (五)交付被征用土地。征用土地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起3個月內全額支付。被征地的土地所有權和使用權人應當自征地各項費用付清之日起30日內交付被征用的土地。

? 征用農民承包的土地的，應當依法辦理土地承包合同變更手續。

? 國家依法征用土地的，按照規定核減該幅土地農業稅和有關農產品的定購任務。

? 第三十四條 征用耕地以外的其他土地的土地補償費標準：

? (一)征用魚塘、藕塘、葦塘、灌叢、藥材地等，為其被征用前3年平均年產值的6倍。?

(二)征用果園、茶園、桑園等，為其被征用前3年平均年產值的7倍;未曾收獲的，為其同類 土地前3年平均年產值的6倍。

? (三)征用耕種不滿3年的開荒地，為其所在村(組)耕地前3年平均年產值的3至4倍;耕種3年以上的，按照耕地補償。

? (四)征用農民集體所有的建設用地，為其所在村(組)耕地前3年平均年產值的4至5倍。

? (五)征用其他土地的，為其所在村(組)耕地前3年平均年產值的2至3倍。

? 征用林地的土地補償費標準，按照有關法律、法規規定執行。

? 第三十五條 征用耕地以外的其他土地的，每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準：

? (一)征用農用地的，為其前3年平均年產值的3至4倍;

? (二)征用農民集體所有的建設用地的，為其所在村(組)耕地前3年平均年產值的2至3倍。

? 征用荒山、荒地的，不支付安置補助費。

? 第三十六條 依照本辦法規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3年平均年產值的30倍。

? 省人民政府根據社會、經濟發展水平，在特殊情況下，可以提高征用耕地以外的其他土地的土地補償費和安置補助費的標準。

? 因采礦造成塌陷需要征用土地的補償費標準和村莊搬遷、農民安置辦法，由省人民 政府另行制定。

? 第三十七條 被征用土地上的青苗和附著物的補償費標準：

? (一)被征用耕地上的青苗，按照當季作物的產值補償;多年生作物，按照其年產值補償;無青苗的，不予補償。

? (二)魚苗放養2年以上的，不予補償;不足2年的，按照放養魚苗費的3至4倍補償。

? (三)用材林、防護林、特種用途林主干平均胸徑大于20厘米的，按照其實有材積價值的10% 至20%補償;主干平均胸徑5至20厘米的，按照其實有材積價值的60%至80%補償。?

(四)苗圃苗木、經濟林、薪炭林按照其被征用前三年平均年產值2倍補償;尚無產值的，按實際造林投資2倍補償。幼齡林、新造林按實際投資2倍補償。

? (五)房屋及其他附著物的補償費標準，由省人民政府規定。

? 第三十八條 非農業建設經批準使用國有農、林、牧、漁場的土地的，應當參照《土地管理法》第四十七條和本辦法第三十四條、第三十七條規定，給予補償。

? 第三十九條 農村集體經濟組織興辦企業或者以土地使用權入股、聯營等形式與其他單位、個人共同興辦企業，使用土地的補償標準參照征用土地補償標準的低限執行。? 鄉(鎮)村公共設施、公益事業使用土地，應當對原土地使用權人給予補償，除地上附著物和青苗補償費全額支付外，其他補償費按照前款規定的標準減半執行;使用本集體經濟組織所有的土地，已經調劑相應的土地給原土地使用權人的，可以不予補償。

? 第四十條 嚴格控制征用蔬菜基地。確因特殊情況需要征用的，除依法報批外，應當按照征多少補充多少的原則，落實新的蔬菜基地，并按照規定繳納新菜地開發建設基金。

? 第四十一條 收回農民耕種的國有土地，不支付土地補償費。有青苗的，支付青苗補償費;本辦法實施前，已經耕種20xx年以上，收回后直接影響農民生活的，按照安置補助費的標準支付困難補助費。?

因建設需要埋設電線桿、電線塔、電纜、管道等設施占用土地的，只補償青苗損失;占地較多的，應當依法征用土地。

? 第四十二條 農村集體經濟組織的耕地被征用完后，原農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的，其余的土地屬于國家所有，由原農村集體經濟組織使用;建設項目占用該土地時，應當按照征地辦法和標準給予原農村集體經濟組織補償。

? 第四十三條 農村村民一戶只能擁有一處宅基地。

? 農村村民新建住宅，其宅基地的面積標準：

? (一)城郊、農村集鎮和圩區，每戶不得超過160平方米;

? (二)淮北平原地區，每戶不得超過220平方米;

? (三)山區和丘陵地區，每戶不得超過160平方米;利用荒山、荒地建房的，每戶不得超過300平方米。

? 第四十四條 農村村民符合下列條件之一的，可以申請使用宅基地：

? (一)因結婚等原因，確需建房分戶，原宅基地面積低于分戶標準的;

? (二)因自然災害或者實施村鎮規劃需要搬遷的;

? (三)經縣級以上人民政府批準回原籍落戶，沒有住宅需要新建住宅的;

? (四)原有宅基地被依法征用的;

? (五)縣級以上人民政府規定的其他條件。

? 農村村民建住宅，由本人提出用地申請，經村民會議或者農村集體經濟組織全體成員討論同意，鄉(鎮)人民政府審核，報縣級人民政府批準;其中，占用農用地的，依照《土地管理法 》第四十四條的規定辦理農用地轉用審批手續。

? 第四十五條 建設項目施工和地質勘查需要臨時使用國有土地或者農民集 體所有的土地的，由土地所在地的市、縣人民政府土地行政主管部門審批;其中，在城市規劃區內的臨時用地，在報批前，應當先經城市規劃行政主管部門同意。

? 搶險救災等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，屬于臨時用地的，災后應當恢復原狀并交還原土地使用者使用不再辦理用地審批手續;屬于永久性建設用地的，建設單位應當在災情結束后6個月內申請補辦建設用地審批手續。

? 第四十六條 依照《土地管理法》第五十八條第一款第(一)項、第(二)項規定收回土地使用權的，應當參照當地征用土地補償標準，對土地使用權人給予適當補償，無償劃撥的，不予補償;

? 依照《土地管理法》第六十五條第一款第(一)項規定收回土地使用權的，應當按照取得土地使用權的費用，對土地使用權人給予補償。

? 收回以有償方式取得的國有土地使用權的，應當根據使用土地年限和土地開況給予補償。除國有土地有償使用合同另有約定外，收回國有土地使用權，應當對地上的建筑物、構筑物等附著物給予補償。

? ?第六章 監督檢查?

? 第四十七條 縣以上人民政府土地行政主管部門應當對本行政區域內貫徹實施土地管理法律、法規的情況進行監督檢查，對違反土地管理法律、法規的行為進行查處。

? 有關單位和個人對縣以上人民政府土地行政主管部門就土地違法行為進行的監督檢查應當支持與配合，并提供工作方便，不得拒絕與阻礙土地管理監督檢查人員依法執行職務。

? 第四十八條 土地行政主管部門履行監督檢查職責時，除采取《土地管理法》第六十七條、《實施條例》第三十二條規定的措施外，還可以采取下列措施：

? (一)要求被檢查單位或者個人提供有關土地利用情況的文件和材料，進行查閱或者予以復制 ;

? (二)對涉嫌土地違法的單位或者個人，暫停辦理審批、登記等相關手續。

? 第四十九條 上級人民政府對下級人民政府或者上級土地行政主管部門對下級土地行政主管部門土地審批、發證、行政處罰以及土地招標、拍賣等具體行政行為應當進行監督，對違法、不當的行為，責令限期糾正;拒不糾正的，依法予以變更或者撤銷。

? 第五十條 上級人民政府土地行政主管部門發現下級人民政府不依法收回閑置土地，應當報經同級人民政府批準后依法收回用地單位的土地使用權，作為本級儲備土地;符合耕種條件的，應當組織耕種。

? 第五十一條 市、縣人民政府主要負責人離任時，上級人民政府可以組織土地、財政、監察等部門對其任期內的下列事項進行離任審查：

? (一)土地利用總體規劃執行情況;

? (二)土地利用年度計劃執行情況;

? (三)耕地保護和耕地占補平衡的情況;

? (四)土地利用審批中行使職權的情況;

? (五)耕地占用稅、土地有償使用費等稅費收繳使用情況。

? 第五十二條 土地行政主管部門將土地違法案件移送有關機關追究刑事責任或者行政責任的，有關機關應當依法處理，并將處理結果告知土地行政主管部門。

第七章 法律責任

? 第五十三條 超過批準用地面積多占土地建住宅的，由縣以上人民政府土地行政主 管部門責令退還非法多占的土地;在非法多占的土地上新建房屋的，限期拆除。

? 第五十四條 依法應當實行有償使用而以劃撥方式提供國有土地使用權的 ，其批準文件無效，由上級人民政府責令限期辦理有償使用手續;對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。

? 非法低價出讓或者處置國有土地使用權的，由上級人民政府土地行政主管部門宣布無效，責令限期重新辦理有償使用手續;對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任。

? 第五十五條 無權批準征用、使用土地的單位或者個人非法批準占用土地的，超越批準權限非法批準占用土地的，不按照土地利用總體規劃確定的用途批準用地的，或者違反法律規定的程序批準占用、征用土地的，其批準文件無效，對非法批準征用土地的 直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任。

? 非法批準、使用的土地應當收回，有關當事人拒不歸還的，以非法占用土地論處。非法批準征用、使用土地，對當事人造成損失的，依法應當承擔賠償責任。

? 第五十六條 侵占、挪用被征用土地單位的征地補償費用和其他有關費用，構成犯罪的，依法追究刑事責任;尚不構成犯罪的，依法給予行政處分。

? 第五十七條 違反本辦法規定，批準減、免土地有償使用費、耕地開墾費、土地閑置費和土地復墾費的，由上級人民政府或其土地行政主管部門責令限期追繳;逾期不繳的，由土地行政主管部門申請人民法院強制執行。對直接負責的主管人員和其他直接責 任人員，依法給予行政處分;情節嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

? 第五十八條 擅自改變土地利用總體規劃確定的土地用途和土地利用現狀調查數據，減少基本農田保護面積或者調整基本農田保護區范圍的，由上一級人民政府責令限期改正;拒不改正的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。

? 第五十九條依照《土地管理法》、《實施條例》和本辦法規定，責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的，建設單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除;對繼續施工的，作出處罰決定的機關有權制止。建設單位或者個人對責令限 期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責令限期拆除決定之日起十五日內，向人民法院起訴;期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執行，費用由違法者承擔。

? 第六十條 國家工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊，有下列情形之一的，依法給予行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任：

? (一)非法批準占用、使用土地的;

? (二)對土地違法行為依法應當給予行政處罰，而不給予行政處罰的;

? (三)違法進行檢查、采取強制措施的;

? (四)索賄受賄的;

? (五)其他的違法行為。

第八章 附則

? 第六十一條 本辦法自20xx年12月1日起施行。

土地管理的客觀必要性1、土地資源數量不清

2、土地資源質量不明

3、土地權屬混亂

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[關鍵詞]土地管理制度 現狀 改革措施

[中圖分類號] F407.1 [文獻碼] B [文章編號] 1000-405X（2015）-7-469-1

1我國土地管理改革中存在的問題

1.1規劃的體制缺乏彈性

各地區的土地指標不同隨著經濟的發展和城鎮化程度的提高，出現了一些東部沿海地區指標不足、西部地區指標富裕的現象，使得我國土地管理規劃體制缺乏彈性導致在解決土地計劃管理和資源配置工作中容易出現矛盾。地方對于這一矛盾現象的反映也很大，不對土地利用計劃管理體制進行改革這些問題還會繼續存在隨著經濟的不斷發展資源配置的計劃管理和經濟建設管理很難達到工作標準應該引起足夠的重視并進行相應的完善。

1.2基本農田的比例太高

對基本農田進行劃定的主要目的是為了保護良田建設用地可以先從一般耕地入手基本農田比例過高是地方土地管理中又一個主要的問題。由于我國的耕地基本上一般在丘陵和山區加果基本農田的比例過高那么可用于城鎮化建設的用地就要向山區轉移聲也方在使用土地時要經過國務院的批準不僅用地困難還會促成一些違規違法的現象基本農田劃定也就缺乏實質性的意義。

1.3土地儲備制度存在缺陷

土地儲備機構的雙重職能難以協調，土地收購價格機制混亂，融資風險較大。土地儲備需要大量資金。資金問題是制約土地收購儲備工作的“瓶頸”。目前我國城市土地收購資金來源以銀行貸款為主，其他渠道較少。巨額貸款利息給土地儲備機構帶來的非常大的壓力;銀行貸款期限與土地儲備運營周期不一致，如果受金融和經濟的影響使貸款不穩定，容易造成資金鏈的中斷;如果土地市場出現波動，土地儲備機構和銀行都將面臨巨大的金融風險。

1.4耕地動態不平衡

由于保護耕地而破壞生態平衡或者由于保護生態而破壞耕地的現象已不足為奇麟地動態不平衡和生態保護問題之間的矛盾越來越突出麟地動態平衡是土地管理過程中的一個核心問題麟地動態平衡應該統籌安排根據各地區土地資源和經濟發展狀況的實際進行研究和解決。

1.5土地產權認識方面的問題

集體土地產權虛置很容易造成集體土地流失，保護耕地的效果不明顯我國的土地分配不夠清晰，導致土地國有和集體權屬混亂，一些土地利用者的勢力不斷擴張的趨勢。

2我國土地管理制度的改革措施

2.1完善土地的管理制度

完善的土地管理制度是加強土地管理的有效措施，此項制度建立的前提是以土地有形市場為核心，加強各部門之間的交流和溝通，進而制定出科學合理化的土地管理法律法規，我國土地的轉讓和出讓是通過土地協議進行的，土地交易中心簡化了土地出讓和轉讓的流程，開發商可以單純的憑借合同來向政府相關部門領取各種審批手續，給雙方的工作都帶來了方便，土地交易中心實現了土地資源的合理配置，實現土地資源配置的進一步優化，也是改革制度中一項重要的內容，能夠建立起良好的土地管理運行模式。

2.2加大土地管理過程中的監管力度

土地管理相關部門應該加大監督管理力度，在土地管理工作中定期開展巡查活動，對于土地違法等行為給予嚴厲的打擊，指導農民在建設房屋過程中按照規劃執行，組織集中建設房屋以便于統一管理，對于空閑房屋、閑置土地等應該合理利用。在土地管理工作中也要做好宣傳教育，改變一些農民的錯誤觀念，讓他們了解到土地屬于公共財產，在使用過程中不可過于隨意。在農民宅基地的劃分工作中應該制定嚴格的標準，杜絕隨意擴展建筑范圍以及侵占耕地等情況，對于土地違法行為應該給予合理的處罰，以此減少和杜絕類似的情況，為農村土地管理和農業生產構建良好的環境。

2.3健全土地流轉管理制度

農民由于各種原因轉讓土地承包和經營權的行為稱為土地流轉，在土地轉讓過程中應該按照相應的規范執行，做到“依法、有償、雙方自愿”。地方各級政府應該加強對土地流轉的監督和管理，將農村土地流轉管理工作作為重點工作來抓，制定科學合理的土地流轉管理措施，對農村土地流轉管理工作進行規范。同時對土地流轉過程中的產權管理進行嚴格控制，對于集體建設用地出現的流轉，首先做好土地流轉過程中的價格管理工作，對土地流轉過程中涉及到的稅收制度等進行必要的完善與規范。此外，在土地流轉工作中應該盡快完善相關法律法規，以此為土地流轉管理提供法制保障，不斷完善土地流傳法制體系。

2.4健全土地權利體系，約束地方政府征地行為

維護土地財產權益的保障就是產權清晰、權責明確。但是，我國現行的土地管理制度并沒有明確保護農村土地產權。在發展的實際中，地方政府、企業等都紛紛征占農民土地權益，造成土地濫用、浪費等情況的出現，所以，要不斷健全和完善土地權利體系，保護好土地資源。城市發展需要土地供應，土地征用不合理的利益分配要求完善土地出讓制度。

2.5完善土地儲備制度

應該在地方政府的授權和幫助下建立土地的市場，并對儲備狀態的土地資源加以開發和利用，以市場運營的機制激活土地資源。建立土地儲備監督評估體系，對土地收購儲備運行的監督。開拓土地資金的籌集渠道，以達到對土地儲備的盤活作用。

2.6明確集體土地所有權

深化土地產權改革，是確保土地所有者權益的有效舉措，集體土地產權虛置使很多農民爭相擴展宅基地，針對這種情況，可以將集體土地產權細分到每一個小組中，小組中的成員不超過十戶，在小組之內每戶農民可以自行對土地進行處置，這樣就可以明確土地產權問題。

3結束語

建立和完善土地管理制度是當前土地工作的核心，要發揮土地管理制度的指導作用和中心價值，必要尊重市場經濟發展初期的實際，這樣才能達到土地管理制度的完整性和功能性?，F實中要對土地管理制度的規范和確定的價值加以發揚，形成管理、價格、機制、儲備、制度方面的重點思考，從長遠的角度力促土地管理制度的完善，使其更能適應發展的局勢和未來的趨向，以靈活的政策和防止實現對土地管理制度的體系構建，打造土地管理制度和土地工作的新發展。

參考文獻

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[2] 李翔.論土地公有制核心價值追求下的新的實現方式[J].生產力研究，2014，（06）.

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落實最嚴格的土地管理制度，為深入貫徹落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》國發〔〕28號）文件精神。進一步推進土地管理事業的改革和發展，正確處理保障經濟社會發展與保護土地資源的關系，加強和改善宏觀調控，積極推進依法行政，根據《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》現就進一步加強我縣土地管理工作提出以下意見：

一、牢固樹立遵守土地管理法律法規的意識

各鄉鎮人民政府、各有關部門要深入持久地開展土地法律法規的學習教育活動，深刻認識保護耕地的極端重要性，本著對人民、對歷史負責的精神，嚴格依法管理土地，進一步提高依法管地用地的意識。要在法律法規允許的范圍內合理用地，對違反法律法規批地、占地的，必須嚴肅查處。

二、加強土地利用總體規劃及城鎮建設規劃實施管理，嚴格執行土地用途管制制度

（一）嚴格土地利用總體規劃、城市總體規劃、村鎮和集鎮規劃修改的管理。任何單位和組織不得擅自修改城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，要嚴格土地利用總體規劃的修改，凡涉及改變土地利用方向、規模、重大布局等修改，必須報原批準機關批準。

（二）嚴格執行土地用途管制制度及土地利用計劃管理。為加強土地管理，實施土地利用總體規劃、控制建設用地總量，引導集約用地，切實保護耕地，必須嚴格按已依法批準實施的土地利用總體規劃管理土地，切實維護和尊重規劃的嚴肅性和權威性。凡不符合土地利用總體規劃用地的，一律不得批準實施，因建設需要修改土地利用總體規劃的用地必須嚴格按照法定程序進行。嚴格執行農用地轉用年度計劃，嚴禁超計劃報批農用地轉用。

（三）嚴格建設項目用地預審管理。建設項目用地預審，是國土資源管理部門在建設項目審批、核準、備案階段，依法對項目涉及的土地利用事項進行審查。預審應遵循的原則：1、是否符合土地利用總體規劃；2、是否體現保護耕地，規劃是否是基本農田；3、是否體現合理和集約利用土地原則；4、是否符合國家供地政策。審核時應堅決遏制低水平的重復建設和盲目建設項目用地，凡不符合土地利用總體規劃、沒有農用地轉用計劃指標的建設項目，不得通過項目用地預審，項目建設單位向縣發展和改革委等部門申報核準或審批建設項目時，必須附縣國土資源局關于建設項目用地預審意見；沒有預審意見或預審未通過的，不得核準或批準建設項目。

（四）規范用地審批程序。在縣城市規劃區范圍內建設項目的選址和布局，必須符合城市規劃，取得縣建委統一核發的“一書一證”，即“選址意見書”、“建設用地規劃許可證”，方可到縣國土局申請辦理用地手續。用地單位不得擅自改變經批準的土地使用條件內容（包括用地單位、用地地址、用地范圍、相關技術指標等），確需改變的需重新報經建委審批。工業項目建設用地各項控制指標（投資強度、容積率、建筑密度、行政辦公及生活服務設施用地）嚴格按有關文件規定執行。嚴禁在工業項目用地范圍內建造成套住宅、賓館、招待所和培訓中心等非生產性配套設施。對原已簽訂國有土地出讓合同，但未明確土地使用條件的經營性用地項目，在調整總平面規劃方案時，若開發強度增加，需重新核發“一書一證”并重新簽訂國有土地出讓合同。

三、明確法律主體，規范招商用地簽約行為

（一）按照《中華人民共和國土地法》和《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔〕28號）要求，只有經縣級以人民政府批準供地，發放建設用地批準書后，縣國土資源管理部門方可與用地單位簽訂土地出讓合同。其他任何單位和個人征訂的土地出讓合同都是非法和無效的。

（二）不符合上述規定，將土地提供給用地單位建設，并以“定金”、“預付土地款”、“預付安置補償費”等名義收取賣地資金的，由收取部門或單位負責退還；非法轉讓、倒賣土地使用權的，沒收違法所得；對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物，恢復土地原狀；對符合土地利用總體規劃和城市規劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可并處罰款。

四、加快土地有形市場建設步伐，規范國有土地使用權交易行為

（一）按《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》的要求，商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或掛牌方式出讓。用于房地產開發的舊城改造用地，應以市場方式公開供地。

（二）用地單位不得擅自改變土地用途或私下轉讓、變相轉讓土地。確需改變土地用途或者轉讓的，應申請土地管理部門依法辦理。對于擅自改變土地用途的，責令交還土地，并處以罰款；對于私下轉讓土地的，按“非法轉讓土地”查處。

五、加強集體土地管理，嚴格保護基本農田

（一）切實加強村鎮建設用地的管理。各鄉鎮人民政府要結合土地利用更新調查和土地利用總體規劃修編工作，認真編制鄉鎮土地利用總體規劃和村鎮建設規劃，明確小城鎮和農村居民點的數量、布局和規模，要按照控制總量、合理布局、節約用地、保護耕地的原則進行編制。

（二）鼓勵農村建設用地整理。農村集體建設用地，必須符合土地利用總體規劃、村莊和集鎮規劃，并納入土地利用年度計劃，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，堅決執行“一戶一宅”、“戶宅基地標準”、“農村村民將原有住房出賣、出租或贈予他人，不得再批準宅基地”的法律規定，以及“公開審批宅基地”的審批程序。嚴格按批準的面積批放宅基地。

（三）禁止農村集體經濟組織非法出讓、出租未經批準的非集體建設土地用于非農業建設。禁止城鎮居民在農村購置宅基地。

(四)嚴格保護基本農田。各鄉鎮人民政府必須保證依法批準的土地利用總體規劃中確定的基本農田總量不減少，質量不降低。同時要全面落實基本農田的“五個不準”，即：不準占用基本農田進行植樹造林，發展林果業和搞林糧間作以及超標準建設農田林網；不準以農業結構調整為名，在基本農田內進行挖塘養魚、建設用于畜禽養殖的建筑物等導致耕作嚴重破壞的生產經營活動；不準違法占用基本農田進行綠色通道和城市綠化隔離帶建設；不準以退耕還林為名違反土地利用總體規劃，將基本農田納入退耕范圍；除法律規定的國家重點建設項目外，不準非農建設項目占用基本農田?；巨r田一經劃定，任何單位和個人不得擅自占用或擅自改變用途。確需改變和占用基本農田的，必須報國務院批準。

六、禁止土地閑置，提高土地利用效率

（一）本著節約用地，集約經營的原則，充分利用好現有存量建設用地和儲備地。要把項目盡量引向既符合土地、城市規劃，又具有基礎設施配套功能的地方開發建設。避免造成資金投入過重，基礎設施難以配套，項目無法按期竣工投產，形成新的土地閑置問題。

（二）本著積極穩妥、科學處置的原則，合理處置閑置土地和有歷史遺留問題的土地。依法認定為閑置土地，堅決收回。對開發投入不足或長期不繼續投資建設的工程和項目，要下達督促動工通知書。

（三）加強批后土地管理。國土、建設規劃部門要對批后建設項目實行跟蹤管理，督促用地項目按合同規定的投資強度、容積率和施工進度等要求施工。對不能按要求施工建設的項目，要及時通報，督促改正，防止出現新的閑置土地。

七、嚴格征地補償安置，切實保護農民利益

（一）嚴格征地補償。要采取切實措施，使被征地農民生活水平不因征地而降低，項目征地補償標準必須按照批準的征地方案執行。建設業主用地必須把征地補償費用足額列入預算，并將征地補償費用全額繳入國土資源管理部門的專用帳戶，由國土資源管理部門依法足額和及時支付土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費；征地補償費未及時足額支付前，被征地的農民集體經濟組織可以拒絕交地。

（二）妥善安置被征地農戶。各鄉鎮人民政府、各有關部門，應當結合實際，制定可行的安置辦法，使被征地農民的長遠生計有保障。在城市規劃區內，應先將因征地而導致無地的農民納入城市就業體系，建立社會保障制度；在城市規劃區外，征用農民集體所有土地時，鄉鎮人民政府要在本行政區域內為被征地農民留有必要的耕地，有條件的應安排相應的就業崗位。對不具備基本生產生活條件的無地農民，可進行異地移民安置。勞動和社會保障部門應會同有關部門為被征地農民提供就業培訓和社會保障。

（三）嚴格征地程序。在征地依法報批前，要將征地用途、質量、補償標準、安置途徑告知被征地農民；對擬征土地現狀的調查結果須經被征地農村集體經濟組織和農戶確認；對補償標準有異議的，應當依照有關規定組織聽證。征用土地方案經依法批準后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征補償的期限等，在被征用土地所在地鄉(鎮)、村予以公告。被征用土地的所有權人、使用權人應當在公告規定的期限內，持土地權屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。

八、維護土地管理秩序，嚴肅工作紀律

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國有建設用地招拍掛制度已經運行十幾年了，其效果有目共睹，但土地市場仍有許多亟需完善之處，下面筆者談幾點看法。

不足之處

現行土地管理的相關法律存在漏洞或不足首先，法律涵蓋面不全?！稇椃ā返谝徽碌谑畻l規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償?！钡凇锻恋毓芾矸ā分袑怖鏇]有進行明確的闡述和界定。這類限制的缺乏，導致強制性征地范圍過于寬泛。其次，關于農地征用（收）補償方面的政策法律存在缺陷。《土地管理法》規定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償?！蓖恋卣饔玫难a償標準與征用的目的無關，給農民的補償明顯會低于政府從最終使用者那里獲得的出讓費，導致“同地不同價”，容易引起群眾不滿，誘發系列社會問題。最后，根據《憲法》和《土地管理法》規定，只有國有土地才能進入市場，集體土地不能直接進入市場，只有轉為國有建設用地，才能進入市場有償出讓。這種事實上的“城鄉土地二元化”管理制度，容易造成土地財富和土地經濟效應向城市和地方政府傾斜，使農民不能充分享受經濟發展及城市化帶來的豐碩成果，也不利于土地市場的整體發育。當前土地財政的形成機制不科學目前，我國主要依靠增量土地創造財政收入，土地財政的這種形成機制造就了一些地方政府“征地—賣地—征收稅費—抵押—再征地”的不良循環發展模式，客觀上刺激了地方政府多征地、多賣地，使得耕地保護尤其是城郊優質耕地資源的保護越來越難。同時這樣的土地財政形成機制不具備可持續性。據測算，我國城市化進程還有約20年時間就將達到70%左右的平穩期。屆時，城市建設用地外延擴大缺少內生動力，靠以增量土地創造財政收入的機制將得不到保證。另外，國有土地畢竟是一種特殊的公共資源，如果將土地供應目標定位于地方財政利益最大化，將有悖于土地國有即為全民所有這一基本屬性。因此，現行的土地財政之路亟需改進。一些地方政府土地融資中的不良行為加大金融風險目前，地方政府用征收和儲存的土地向銀行抵押融資已很普遍，根據《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定：“以協議、招標、拍賣方式取得國有土地使用權的土地使用者，其使用權在使用年限內可以轉讓、出租、抵押或者用于其他經濟活動。”未經出讓的土地能否抵押？法律沒有明確規定。根據《行政許可法》規定：凡法律沒有明確許可的，政府都不能做。目前，地方政府的這種做法，其實質是負債經營，從嚴格意義上說也屬于違法行為。當前不少地方政府通過收儲土地直接抵押的融資額，甚至高于土地財政的收入。當土地行情逆轉，土地價值小于預期收益時，地方政府債務償還能力有限，所承擔的風險不容忽視，甚至有“崩盤”的可能。用地企業背負沉重的債務負擔目前，在土地招拍掛具體操作中，“價高者得”仍然是最主要的土地出讓模式。這有利于提高土地節約集約利用、體現土地資源的價值，不過在地價高漲的情況下這種模式也會給拿地企業帶來不小的財務負擔。一方面用地企業為了拿到地，往往不惜高價舉牌，有的已經超出了自身的承受能力。據了解，目前，有很多企業是靠銀行貸款支付土地出讓金，這無疑將給企業的資金周轉及下一步發展帶來困難。如果這些企業再生產出現中斷，企業負債就會轉化為銀行的壞賬，極有可能演化成整個社會的問題。

意見與建議

完善土地管理的相關法律法規健全完善的法律體系是土地市場健康發展的前提，因此，完善土地市場的首要任務就是要完善不適應市場體系或有悖于市場機制要求的法律法規。一是修改現行《土地管理法》及《土地管理法實施條例》，明確界定國家征地的公共利益的范圍，對政府強制性征地進行嚴格限制，不能濫用征地權。二是完善現行關于征地補償的相關規定，要考慮土地由于城鎮化和工業化產生的巨額級差收益的分配方向，提高征地補償標準，不能以犧牲農民利益來降低城市建設成本。三是完善土地儲備制度的政策法律，使土地儲備制度能真正發揮調控土地供給、平衡市場的功能，避免成為一些地方政府“創收”的工具。平衡中央與地方的財權與事權據分析，中央和地方財權與事權的非對稱性和不平衡發展，是現行不合理土地財政機制的重要原因。目前，發展仍是當前地方政府最重要的工作任務和政績考核指標。如何實現經濟社會的快速發展？在預算內財政收入有限的情況下，地方政府往往備感壓力，當前最直接最現實的辦法就是盡可能多地直接參與土地市場、經營土地獲利。這種以政府“征地—賣地—投資”為主線的發展模式既不符合科學發展的要求，也無形當中壓縮了政府的服務，使政府成為投資經營的主體，容易導致市場發育不充分甚至扭曲。因此，要對現行的國家與地方分成的財稅體制進行適當調整，適度提高地方政府財稅收入的分享比例，緩解財政壓力，以減少地方政府借地生財的內生動力。土地市場要具有可預見性和可控性土地市場和其他市場一樣，也有市場失靈的缺陷，同時，我國土地市場又被賦予宏觀調控經濟的重要職能，因此，實現土地市場的可預見和可控性，十分必要。一是堅持以市場調控為基礎，以法制調控為框架，以政策調控為輔助，彌補單純的市場機制所不能實現的土地資源的最優配置。二是夯實土地市場的基礎性工作，如加強對土地使用狀況和土地價格的監控，科學評估土地市場價格是否合理、并及時掌握有無違反規定用途使用土地等情況，增強調控的精準性，實現土地市場的可預見性和可控性。三是建立對土地市場的即時分析和快速反應機制，一旦發現土地虛高或不利于經濟健康發展的行為，能夠快速有效的采取應對措施，促使市場秩序進一步規范。從源頭上防范土地金融風險土地金融風險，既有地方政府潛在的違規融資問題，也有用地單位自身發展及經營問題，還有銀行放貸把關不嚴等問題，因此，防范土地金融風險最有效的途徑就是從源頭上鏟除風險存在的可能性，杜絕“不良融資”。一是出臺相關法律，以法律的形式規范政府的土地抵押融資行為，禁止政府用征收、收儲的土地直接進行銀行抵押融資。二是完善土地出讓暨土地招拍掛制度，避免“唯價高者得”的單一競標體系。三是加強對銀行放貸的監管，避免銀行、地方政府以及銀行、用地企業等相關利益主體之間的違規“媾和”，提高土地抵押貸款的質量和信譽。

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【關鍵詞】土地儲備；問題；對策研究

土地儲備是市、縣人民政府及國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。土地儲備的最終目的是政府通過掌控一定數量的土地，實現土地的有序供應，從而對土地市場進行宏觀調控。

1 土地儲備發揮的作用

隨著城市化進程的加快，土地儲備工作也得到了快速發展。土地儲備制度建立以來，通過強化政府調控，充分發揮市場配置土地資源的基礎性作用，有效顯化了土地資產，促進了城市建設，為經濟社會發展提供了有效保障。一是逐步改變供地、管地方式。從過去多部門、多渠道供應土地改變為集中統一供應，從過去供應生“生地”改變為供應產權清晰、配套完善、土地平整的“熟地”，從過去以協議出讓土地為主改變為招標拍賣掛牌出讓為主。二是調控土地市場功能得到提升。通過土地儲備，調整供地結構，確保棚戶區改造、保障性住房、普通商品房用地的有效供應。三是籌集城市建設資金的能力得到增強。進入儲備的豐富的土地用于銀行抵押，土地儲備貸款有力推動了舊城改造、發送城市環境、提升城市形象，同時儲備土地出讓收益也成為城市基礎設施建設的重要資金來源，推進了城市化進程。四是加快房地產企業的開發速度，更好地保護被拆遷群眾利益。從過去的房地產企業既做土地開發，又做房屋建設，改變為政府做地，企業做房。政府做地最大限度地保障了被拆遷人的利益；企業在凈地上做房，縮短了開發周期。

2 土地儲備當前面臨的主要問題

2.1 土地儲備的政策問題。我國實行土地公有制，土地所有權和土地使用權分離。國有土地實行有償使用制度后，國有或集體企業使用的土地依然保留了其劃撥性。同時，《城市房地產管理法》等規定：經過政府有關部門的審批并繳納土地出讓金后，原劃撥土地就可以轉讓。而現行的土地儲備制度將“因單位搬遷、解散、撤消、破產、產業結構調整或其他原因調整出的原劃撥的國有土地”，全部納入土地儲備機構的儲備范疇。出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》，未將商品房開發列為公共利益，又未明確非因公共利益的房屋征收如何操作，出現法律真空。此外，集體土地上的房屋征收由《土地管理法》調節，城鄉結合部、城中村大量存在，同一宗土地上既有國有土地又有集體土地，征收程序與補償標準的確定也是問題。

2.2 土地儲備的資金問題。城市土地儲備的啟動需要巨額資金。目前主要有三個來源：政府財政撥款、儲備中心自有資金和銀行貸款。由于政府撥款與自有資金極其有限，絕大部分資金都來源于商業銀行貸款，造成借貸資金比例太大，增加了實現經濟目標的不確定性及風險水平。同時由于土地儲備周期長，銀行對土地儲備貸款又嚴格限制，因此資金在流通過程中存在著由于利率變動、收入變動等產生的償還風險。

2.3 土地收購過程中的價格確定問題。實施土地收購過程中可能牽涉到的價格或費用包括：土地價格、地上附著物補償費、安置費、企業異地經營建設費。由于法律沒有明確的界定，收購雙方在收購價格上存在較大分歧，都在不是從收購土地的實際價格出發，而是從自身需要確定價格。另外，由于土地的增值收益是個變數很大的概念，收購方政府以此作為收購價格作為依據，必然包括很多不確定因素，實際操作難以掌握客觀、公正的標準。因此，在收購補償價格內涵界定不清的條件下，收購雙方在收購價格方面很難達成一致。

3 對策與建議

3.1 提高認識，加強宣傳。土地儲備是政府進行宏觀調控、提升土地價值以及保障國民經濟發展用地需求的重要手段，要充分認識其重要地位和作用。同時，土地儲備工作是一項新興事業，要結合多種宣傳方式進行推廣。

3.2 強化政府調控土地一級市場功能。建立政府調控土地一級市場機制，強化調控土地一級市場，合理配置土地資源，土地儲備做到“統一征用、統一收購、統一規劃、統一開發、統一出讓”。改變以往土地換建設項目、資金小范圍平衡的做法，形成城市管轄區大范圍先平衡、后贏余的格局。

3.3 適時明確土地儲備的法律地位。建議《土地管理法》修訂中增加“國家實施土地儲備制度”的類似表述，明確土地儲備制度和土地招拍掛制度，是實施土地資產管理的基本制度，強化土地資產的管理。明確土地儲備的公益性質，通過征收、收購、收回等方式儲備土地，承擔調控土地市場，保障民生和產業用地，促進節約集約用地等功能。

3.4 多方籌集土地儲備資金。一是提高土地儲備的自有資金比例。應將土地收益的大部分作為土地儲備基金，統一運作，滾動使用。同時增加政府資金投入，提高土地儲備的自有資金比例。二是大力推行土地證券化。城市土地儲備具有良好的信用特征，我國內資本市場已經初具規模，為儲備土地證券化提供了重要的市場基礎；同時經濟金融法律法規的健全為土地證券化提供了保障。三是建立土地基金。土地基金是以土地為主要投資對象，向公眾或者特定對象募集，實行分工和專業化管理的集合投資方式，資金有來源、風險共承。

3.5 科學合理確定土地收購價格。一是采用與國際接軌的思路和方法。在我國采用與國際接軌的市場比較方法，但由于市場化程度相對較低，交易樣本的數量及價格形成需進一步論證，還需綜合應用剩余法、收益還原法、成本法等其他評估方法。 二是采用資金平衡的思路和方法。即以政府不投入資金的條件下實現土地收購和再開發的資金平衡，在此基礎上確定收購價格。關鍵在于平衡區域和平衡時間段的選擇。具體宗地收購價格評估時應該在考慮本身市場價格的同時，進行全市平衡確定實際發生的收購價格。

參考文獻

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土地利用總體規劃是在一定區域內，根據國家社會經濟可持續發展的要求和當地自然、經濟、社會條件，對土地的開發、利用、治理、保護在空間上、時間上所作的總體安排和布局，是國家實行土地用途管制的基礎。

土地利用規劃是實行土地用途管制的依據。土地利用規劃的編制程序是：編制規劃的準備工作；調查研究，提出問題報告書和土地利用戰略研究報告，編制土地利用規劃方案；規劃的協調論證；規劃的評審和報批。土地利用規劃報告是土地利用規劃主要成果的文字說明部分，包括土地利用規劃方案和方案說明。編制土地利用規劃方案是在土地利用現狀分析、資源分析、土地利用戰略研究的基礎上，根據規劃目標和任務而進行的。

編制土地利用規劃要遵循以下原則：嚴格保護基本農田，控制非農業建設占用農用地；提高土地利用率；統籌安排各類、各區域用地；保護和改善生態環境，保障土地的可持續利用；占用耕地與開發復墾耕地相平衡。

土地規劃是對土地利用的構想和設計，它的任務在于根據國民經濟和社會發展計劃和因地制宜的原則，運用組織土地利用的專業知識，合理地規劃利用全部的土地資源，以促進生產的發展。具體包括：查清土地資源、監督土地利用；確定土地利用的方向和任務；合理協調各部門用地，調整用地結構，消除不合理土地利用；落實各項土地利用任務；保護土地資源，協調經濟效益、社會效益和生態效益，城鄉用地，耕地保護和促進經濟發展之間的關系。

二、土地征用、征收制度

眾所周知，土地在我國既是重要生產資料和財產，也是人民安身立命之本。土地征收意味著對所有權的轉移，勢必影響到集體、個人的利益，需要嚴格按照土地征收法定程序進行。否則就難以平衡各方利益，容易引發人民不滿，甚至危害社會穩定。我國現行的土地征收程序，對于保證國家建設起到了積極作用，但隨著工業化、城市化的發展，其中的缺陷就日益凸現，亟待解決。

（1）土地征收程序存在的問題。我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收”；《土地管理法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對農民集體所有的土地實行征收”。該法律中“公共利益需要”缺乏明確的界定。

（2）土地征收的補償問題。土地征收是政府強制取得集體土地所有權的一種有償的行政方式。《土地管理法》中明確規定了土地征收的補償標準，相比之前有所提高，但仍不足。土地征收得到的補償往往低于人民的客觀需求。

（3）土地征收權的行使問題。我國自實行土地有償制度以來，各級地方政府為增加財政收入，對征地權的行使樂此不疲，加之監督機制不完善，便在征地申報過程中出現了一些弄虛作假的行為。

（4）土地收益分配和管理問題。土地征收過程中，土地收益在被征收者與征收者之間進行分配。有關部門統計數據表明，地方政府占了補償收益的大部分，而被征收的百姓收之甚微。

（5）有關土地征收程序的立法比較簡單、粗糙，在許多具體的制度設計上存在漏洞。比如“土地征收目的合法性審查沒有納入程序中”、“缺少對行政機關的監督機制”。

相關對策措施：

（1）嚴格限定公益性用地范圍，土地征收權只能為公共利益的需要而行使。我國《憲法》和《土地管理法》均明確規定：國家為了公共利益的需要可以征收農民集體所有的土地。依據國外經驗和我國實際，“公共利益”應嚴格限定在以下幾類：軍事用地；國家政府機關；能源、交通用地；公共設施用地；國家重點工程用地等等。

（2）土地征收補償標準要結合市場、當地經濟情況和被征收者的實際情況合理給出。要保證土地征收程序的順利進行以及被征收者的應得利益。減少土地征收中的不公平性，使雙方可以在相對平等的基礎上進行協商，實現各方利益的最大化和平衡化。

（3）事實的認定。這一階段包括兩個環節：申請和核準。申請要符合法律規定，核準要嚴格按照法律程序來實行。

（4）土地征收范圍的決定。被征收者有權知道征收范圍和提出異議。如有爭議，可向政府有關部門提出復議或申訴，對復議或申訴不服的，可以向人民法院提訟。

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土地法律原則在民法中地位突出，尤其在《物權法》實施后，中國土地立法進入重要時期。土地資源是我國國民經濟發展的基礎，在現階段經濟技術發展水平不高的情況下，土地資源的狀況對國民經濟的持續發展作用更大。隨著國家立法部門對土地資源合理利用調研的不斷深入，土地綜合有效利用的主要措施——土地整理也已成為深化土地管理的一項新課題，因土地整理涉及環境和資源諸多問題，也是貫徹國家可持續科學發展觀的組成內容，為了實現社會效益、經濟效益與生態效益合理有效的利用土地，本文將目前我國法律關于土地整理方面的規定加以梳理，作一些粗淺的探討，供廣大法律實務者參考。

一、 土地整理的法律規定及其概念

《憲法》規定“國家保障自然資源的合理利用”、“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”等土地整理的基本原則；《中華人民共和國土地管理法》在土地利用一章中規定“各級人民政府應當依據國民經濟與社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規劃”，這個法律條款實際就是土地整理的基本要求，《中華人民共和國土地管理法》第四十一條“縣、鄉（鎮）人民政府應當組織農村集體經濟組織，按照土地利用總體規劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境。地方人民政府應當采取措施，改告中、低產田，整治閑散地和廢棄地”，以及國土資源部《關于進一步加強土地開發整理管理工作的通知》、《關于認真做好土地整理開發規劃工作的通知》等均作為了我國現行土地整理法律制度存在的主要內容?？陀^的說我國土地整理法律規范尚不健全，沒有形成完善的體系，指導性較強操控性較差。

土地整理是指國家為解決人口、環境和資源問題，對其管轄下的國土資源、空間、環境的開發利用、治理保護和建設布局。土地整理是國家實現土地資源集約利用的主要途徑，對土地資源的優化配置、增加土地效益、改善生態環境、優化產業部局，協調土地權益人關系。

廣義土地整理一般可分為兩大類，即農地整理與市地整理。根據我國國情，現階段土地整理的重點在農村地區。土地整理的主要內容包括：（1）調整農地結構，歸并零散地塊；（2）平整土地，改良土壤；（3）道路、林網、溝渠等綜合建設；（4）歸并農村居民點、鄉鎮工業用地等；（5）復墾廢棄土地；（6）劃定地界，確定權屬；（7）改善環境，維護生態平衡。

狹義土地整理指農地整理，土地整理包含土地開發、土地復墾。即在一定地域范圍內，按照土地利用計劃和土地利用的要求，采取行政，經濟，法律和工程技術手段，調整土地利用和社會經濟關系，改善土地利用結構，科學規劃，合理布局，綜合開發，增加可利用土地數量，提高土地的利用率和產出率，確保經濟、社會、環境三大效率的良性循環。

土地整理表現以下四個方面的特征：

（1）土地整理表現為一個持續的動態發展過程。土地整理的主要目的，就是不斷地滿足社會經濟發展對土地及其生產環境和居住環境的需要，為了持續發展的人類生存活動、生產活動和社區活動提供優良的土地生產和居住環境。社會經濟的發展在對土地管理提出新的要求，同時也在為土地整理提供新的技術與措施，而新的土地整理又促進社會經濟的進一步發展，二者相互聯系，不斷發展。

（2）土地整理表現為開發、利用、整治、保護的相互結合。土地整理，不論是土地生產能力的提高，還是生活環境的改善，都必須以土地資源的永續利用為基礎，而土地資源的永續利用，要有良好的土地生態環境作前提。注重開發，而忽視整治與保護的土地整理，往往會導致土地生態環境的破壞，甚至喪失土地資源永續利用的基本特征，也就不可能體現土地整理的意義，因此，土地整理必須把開發、利用、整治與保護有機地結合在一起。

（3）土地整理的內在表現是不斷提高土地資源的經濟供給能力。隨著社會經濟的發展，對土地資源的需求量越來越大，而土地總量是恒定的，有限的土地資源，其自然供給能力是無彈性的。因此，不論是土地生產能力提高，還是景觀環境改善的土地整理，只能通過以改進土地利用方式，提高土地利用水平，從而增加土地資源的經濟供給能力為目的。

（4）土地整理追求的是生態效益、經濟效益、社會效益的相互統一。土地利用系統是典型的自然—經濟—社會復合系統，是人與自然環境相互作用的集中體現。就土地利用的基礎來看，自然因素是制約土地資源利用的主導因子，追求生態效益是土地整理的基礎，所以，土地整理應追求生態、社會、經濟效益的統一，做到生態上平衡，經濟上有效，社會上可行。

二、我國土地整理的原則和要求

土地整理和土地利用規劃相統一的原則。土地整理是人類改造土地、建設土地和重新配置土地的活動，服從于并，統一于土地利用規劃，可以說土地整理是土地利用規劃的繼續和實施過程。只有以規劃作為指導，才能實現土地利用的宏觀效益最佳化，否則，片面追求經濟效益，忽視長遠利益、整體利益和生態效益，勢必給土地利用帶來損失。

科學實施土地整理原則。土地整理的目的在于充分發揮土地資源效益，因此，對土地進行整理首先要對土地本身的屬性、適宜性、相關性進行深入分析和科學評判，按照自然規律，科學綜合利用土地資源，否則，使土地整理流于形式，失去其本身的意義及應有的作用。

土地整理應保持耕地總量動態平衡原則。實現耕地總量動態平衡，是新時期土地管理的一項重要任務，是遏制耕地數量不再減少戰略目的要求的，否則，隨著我國經濟的強勁發展，土地儲備資源有限，侵蝕耕地在所難免。

法律、法規保障原則。土地資源和土地管理都需納入法制軌道，按照不同的法律、法規依法管理。土地整理涉及的部門、行業多，適用的相應的法律、法規和政策多，唯有采取制定行之有效的法律管理手段，增加對土地整理涉及的技術和配合諸多方面的內容的規范，才能根本解決土地置換、搬遷拆遷、耕地保護和舊城改造等問題，從而保障土地整理的目的實現。

三、我國土地整理存在的問題和解決辦法

根據我國土地開發整理的情況，筆者認為主要存在以下幾個方面的問題：

目的不明。土地開發整理的目的之一是保護耕地，集約利用土地，提高土地利用率和生產力，滿足十幾億人口的糧食需求。因此我國的土地開發整理在一定程度上是為了促進農業和農村的發展，實現農業增效、農民增收，而不是僅僅為了經濟的發展爭取用地指標，這一點中央政策是很明確的。但是在許多經濟發達地區，有一部分人卻狹隘地把土地整理理解為只是為了爭取占補平衡，為了地方經濟建設多爭取用地指標。更有極少數的人只把它當作一項工作任務來完成，根本不理解土地開發整理的真正目的。

對土地開發整理的系統性認識不夠。首先，土地資源是地球自然生態系統中的一個子系統，它能為人類社會提供各種物質產品和生態效益，和人類有著十分密切的依存關系。因而土地生態系統對人類的影響具有雙重性，如果合理利用，土地資源可以永續利用，且生態系統不斷改善；反之，土地資源就會被破壞，不但阻礙社會經濟發展，而且將威脅到人類的生存。其次，土地開發整理和國土管理工作系統中的土地利用規劃、土地權屬管理、礦產資源管理、建設用地審批管理和農村宅基地管理等管理工作一樣，只是一項工作內容。但與它們相比，又更具復雜性和系統性。因為它又與國土管理系統以外的一些職能部門如環境保護、工農業發展、水土利用等有著密切的關系。因此，我們在進行土地開發整理的時候，絕不能沒有一種全局觀念，不考慮對生態環境的影響，不協調其它部門的利益，只為工作而工作，僅為整理而整理，缺乏可持續發展的觀念。新時代的土地開發整理必須要考慮土地資源的可持續利用，而不能只考慮眼前的需要或近期利益。而目前還有少數地方為了發展經濟亂“圈地”，開發區開而不發，土地占而不用。

土地開發整理的質量驗收和善后管理上還欠嚴格。土地開發整理的效果如何？要通過質量驗收來把關，新增耕地的肥力及生產力要通過不斷的妥善利用才能逐漸增強，但目前我國還沒有這方面的法定標準和監督管理辦法。

要克服以上觀念和認識的差距，需要通過完善法制體系來實現。土地整理政策性強、涉及面廣，必須有相應的配套法規政策來保證。需要修訂《土地管理法》、《基本農田保護條例》、《城市房地產管理法》，增加或補正關于土地整理辦法、土地整理專項資金的管理等內容，應明確規定政府的投資義務。同時，在《環境保護法》中增加土地在生產、服務中的生態問題，建立良好的生態環境，盡量減少廢渣排污，適當增加綠色植被等，營造生態系統。