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篇1

關鍵詞：農業政策性金融；商業化轉型；博弈

文章編號：1003-4625(2010)05-0042-04

中圖分類號：F830.31

文獻標識碼：A

一、引言

中國農業發展銀行作為我國唯一的農業政策性金融機構，自1994年成立至今業務范圍經歷了兩次大的調整。第一次是在1998年，國務院為解決農民賣糧難問題，決定實行以“三項政策、一項改革”為重點的糧食流通體制改革，要求中國農業發展銀行專門負責糧棉油等主要農副產品收購資金的封閉管理工作，其業務范圍由全方位信貸支農轉變為只辦理糧棉油等主要農副產品的儲備、收購和調銷貸款。第二次是在2004年，國務院在第57常務會議上同意了中國人民銀行的意見，要求中國農業發展銀行根據糧食流通體制改革的新情況，審慎調整業務范圍，并要求嚴格區分政策性業務與商業性業務，兩類業務要分類管理，分別考核。根據此次會議精神和以后幾年的中央1號文件，中國農業發展銀行向中國銀監會申請并經其同意后開辦了農業產業化龍頭企業貸款、糧油加工企業短期貸款、農業小企業貸款、農業科技成果的轉化和產業化貸款、農業綜合開發貸款、農村基礎設施建設貸款、農業生產資料貸款、農村流通體系建設貸款和縣域城鎮建設貸款等信貸業務。這些業務被定位為商業性業務，中國農業發展銀行自主經營、自負盈虧，按照市場化原則經營。截至2008年末，商業性業務已占中國農業發展銀行貸款總額的26.22％。

農業政策性金融機構在經營政策性業務的同時又經營商業性業務，今后到底應朝哪個方向發展，即堅持政策性還是步國家開發銀行后塵向商業化轉型，或是長期混合性經營?政府及其相關部門是將農業政策性金融機構目前的混合性經營規范為專營政策性業務，還是漠然處之，順其發展。對這些問題，官方至今尚無明確的表態。2007年年初的全國金融工作會議提出“首先推進國家開發銀行改革，按照建立現代金融企業制度的要求，全面推行商業化運作”，“中國進出口銀行和中國農業發展銀行也要深化內部改革，為進行全面改革創造條件”。同時也提出：“從我國國情和現實情況看，體現國家戰略、支持經濟社會全面發展，還需要有政策性金融業務和政策性銀行。”中國人民銀行接受國務院委托，研究農業政策性金融改革問題。因此，中國人民銀行的態度可在一定程度上代表政府意圖。2008年8月，中國人民銀行總行向各分行下發了《關于進行農業發展銀行商業化轉型與發展調研的通知》，目的是“探索農發行商業化轉型與改革的最優路徑，提出有參考價值的政策建議”。可以看出，人民銀行的態度是傾向于商業化轉型。就此問題，我們可以采用博弈論的方法通過分析博弈各方的行為進行研究。

二、利益集團和博弈框架

(一)利益集團

本文所稱利益集團，首先是農業政策性金融運行中的行為主體，這一行為主體為了自身的利益，通過自身的努力，采取一定的手段，來影響其他行為主體的行為，從而改變農業政策性金融的運行機制，實現商業化轉型。顯然，農業政策性金融機構商業化轉型中的利益集團包括三個：政府、政府有關部門(主要是指中國人民銀行和中國銀監會)和農業政策性金融機構(指中國農業發展銀行)。政府代表人民利益和國家利益，是農業政策性金融制度的供給主體，在農業政策性金融運行中起決定性作用，它往往按照理性原則權衡制度供給成本和收益，然后實施恰當的制度供給行為。政府有關部門作為政府的管理機構，在貫徹政府意圖的同時不可避免地會考慮部門自身的利益，如部門利益與政府利益發生沖突，就有可能會犧牲政府的利益，維護部門自身的利益。因此，政府有關部門在農業政策性金融運行過程中，也會按照理性原則權衡商業化轉型對其自身帶來的收益和所付出的成本，以此為基礎向政府提供農業政策性金融改革和發展的政策建議。農業政策性金融機構是農業政策性金融制度的需求者，同時也是農業政策性金融產品的供給者，還是政府及其有關部門的考核對象，在農業政策性金融運行中，同樣會基于理性原則權衡收益和成本，在執行政策和維護自身利益之間進行比較，并傾向于以自身利益為主、執行政策為輔。

需要指出的是，農業政策性金融產品需求主體雖然既是制度的需求者又是產品的需求者，在農業政策性金融運行中也是一個重要的行為主體，能夠對產品的供給起到一定的引導作用，對制度的變遷起到一定的誘致作用，但對于農業政策性金融機構的商業化轉型，作用和影響甚微。這是因為這些需求主體本身是弱勢群體，沒有話語權，沒有相應的法律地位與訴求權利，它們沒有與農業政策性金融機構形成契約式的權責利對應關系，即使業務范圍內扶持的對象沒有得到應有的信貸支持，也不會與農業政策性金融機構形成法律訴訟關系。因此，眾多的農業政策性金融產品需求主體形不成農業政策性金融機構商業化轉型中的利益集團。

(二)博弈的框架

農業政策性金融機構商業化轉型的博弈是一個復雜的過程，是上述三個利益集團相互作用、相互影響和相互制約的過程。但為便于分析和論述，本文采用“兩兩博弈”方法將其劃分為三個博弈：一是農業政策性金融機構與政府之間的博弈，二是農業政策性金融機構與政府有關部門之間的博弈，三是政府有關部門與政府之間的博弈。

博弈的前提條件：一是假定所有參加博弈的利益集團都是有限理性的，即都追求自身利益的最大化，但同時都不具備完全的計算能力。二是假定博弈各方都是博弈的決策主體和策略的制定者。三是假定三個博弈都是完全信息狀態下的靜態博弈。

三、各利益集團之間的博弈

(一)農業政策性金融機構與政府之間的博弈

1　博弈模型

農業政策性金融機構與政府之間的博弈模型如圖1所示。博弈的基本要素包括：第一是局中人，即農業政策性金融機構和政府。第二是策略集合，農業政策性金融機構的策略集合是堅持政策性與商業化轉型。政府的策略集合是按政策性方向規范農業政策性金融機構和不予規范。第三是效用或稱支付。圖1各欄中左側的字母或數字為政府的效用或支付，右側的字母或數字為農業政策性金融機構的效用或支付。

2　理性假定

農業政策性金融是政府用以彌補農業和農村領

域金融資源配置中市場失靈的手段，是政府用以提供準公共金融產品的工具，所以政府希望農業政策性金融機構堅持政策性方向，與商業性金融形成互補關系，實現良性協調發展。而不愿看到農業政策性金融機構商業化轉型，減少農業政策性金融產品的供給，增加商業性金融產品的供給，與商業性金融之間發生業務交叉，產生競爭摩擦，增加金融體制改革的成本。在此假定下，如農業政策性金融機構堅持政策性方向，則政府是受益者；反之，如農業政策性金融機構商業化轉型，則政府的利益將受到損失。

農業政策性金融機構雖然在功能作用上和職能定位上不同于商業性金融機構，但它畢竟是金融機構，是金融機構必然講求盈利，除非中國政府能像日本政府那樣不要求它盈利，恰恰中國政府的有關部門并沒有考慮它的政策性因素，設置不同于商業性金融機構的績效考評指標體系，建立適當的利益補償機制，而是將它視同商業性金融機構進行績效考評，重視利潤指標。所以，農業政策性金融機構為證實自己的經營業績，不可避免地也會有追求利潤的愿望，只不過與商業性金融機構在追求的程度上存在差異而已，甚至沒有差異。事實上，中國農業發展銀行近幾年設置的7項內部經營績效考評指標中有5項以利潤為核心或指向利潤。因此，農業政策性金融機構為提高盈利水平，在動機上有突破政策性框架困囿，積極開辦商業性業務，并向商業化轉型的激勵和沖動。再者，農業政策性金融機構實行財務收支兩條線的核算模式，財務開支受財政部核定指標的嚴格限制，不能向商業性金融機構那樣根據經營情況和利潤水平靈活掌握。尤其是對于職工的薪酬福利要按事業單位進行管理，受到雙重控制，即工資總額受國家人力資源與社會保障部的控制，工資總額占費用指標的比例還要受財政部的控制，致使職工的薪酬福利遠遠低于商業性金融機構，造成大量的人才流失。因此，農業政策性金融機構為爭取內部福利，也有商業化轉型的內在動力。

3　博弈過程

當政府按政策性方向規范農業政策性金融機構(即選擇規范)時，若農業政策性金融機構選擇堅持政策性，則其將有效發揮功能作用，政府可得到效用x(x>0)，同時政府須付出規范成本X(X>0)，因此政府可獲得的總效用為X-X。農業政策性金融機構自身的利益將會受到損失，其支付為－c(c>0)。

當政府按政策性方向規范農業政策性金融機構(即選擇規范)時，若農業政策性金融機構選擇商業化轉型，則難以發揮應有的功能作用，政府將尋求新的改革方案，建立新的農業政策性金融機構，但若績效考評機制和財務管理規定不改變，新的農業政策性金融機構將來也會選擇商業化轉型，政府為此將發生支付－x(x>0)。農業政策性金融機構將付出阻撓改革的成本，其支付為－a(c>a>0)。

當政府不對農業政策性金融機構進行規范(即選擇不規范)時，若農業政策性金融機構自愿選擇堅持政策性，則政府可不必付出規范成本即可得到農業政策性金融機構堅持政策性的好處，政府獲得的效用為x。農業政策性金融機構自身的利益也將會受到損失，其支付為－b(b>0，b≈c)。

當政府不對農業政策性金融機構進行規范(即選擇不規范)時，若農業政策性金融機構選擇商業化轉型，其業務范圍和信貸支持對象按商業化趨勢發展，政府不用付出規范成本，也得不到規范所帶來的收益，即政府的效用或支付為0。農業政策性金融機構的效用或支付也為0。

4　博弈結果

給定政府選擇規范，商業化轉型是農業政策性金融機構的占優策略；給定政府選擇不規范，商業化轉型也是農業政策性金融機構的占優策略。給定農業政策性金融機構選擇堅持政策性，不規范是政府的占優策略；給定農業政策性金融機構選擇商業化轉型，不規范也是政府的占優策略。所以，政府選擇不規范，農業政策性金融機構選擇商業化轉型是該博弈唯一的納什均衡。

(二)農業政策性金融機構與政府有關部門之間的博弈

農業政策性金融機構與政府有關部門之間的博弈模型、理性假定、博弈過程和博弈結果，和上述其與政府之間的博弈類似，詳細情況不再贅述。略有不同的是，政府有關部門是農業政策性金融機構的管理部門和監管機構，是具體負責金融體制改革的辦事機構，除承擔政府應當承擔的國家責任外還要承擔具體的辦事責任，除考慮政府應當考慮的國家利益外還要考慮自身的部門利益，這些辦事責任和部門利益有可能阻礙其不折不扣地貫徹政府的戰略意圖。具體到農業政策性金融機構是否應當商業化轉型和是否應對農業政策性金融機構的經營范圍進行規范的問題上，政府有關部門所權衡的收益和成本與政府相比可能存在一定的差異，這種差異具體表現為某種方案所帶來的收益可能比政府的少些，所付出的成本可能比政府的多些，具體到博弈模型中就是X可能比政府的小些，X可能比政府的大些，x可能比政府的大些。但這個差異不影響博弈的結果，同樣，政府有關部門選擇不規范，農業政策性金融機構選擇商業化轉型是該博弈唯一的納什均衡。

(三)政府有關部門與政府之間的博弈

從法理上可以這樣認為，政府有關部門與政府之間是一種特殊的委托關系，它們的利益和責任在大方向上是一致的，只是政府有關部門在辦理政府交辦的事務時，要另外承擔一些具體的辦事責任，要另外考慮一些部門自身的利益，但是不會因此而與政府相對立。所以，他們之間的博弈本身是弱性博弈，本不必單獨提及。但是，農業政策性金融機構與政府有關部門之間的博弈所產生的納什均衡狀態，會使二者結成事實上的“聯盟”，共同與政府進行博弈，會強化農業政策性金融機構與政府之間的博弈結果。

四、結論及政策建議

通過上述博弈分析，可以得出結論：在政府及其有關部門不改變現行對農業政策性金融機構的績效考評機制和財務管理規定的情況下，農業政策性金融機構將必然轉型為商業性金融機構。當然，轉型后的機構可能兼營農業政策性金融業務，但是隨著商業性業務比重的不斷提高，農業政策性金融的補充、扶持等功能作用的發揮程度將令人擔憂。

然而，當前我國的農業和農村還十分落后，農民還很不富裕，農業和農村金融領域市場失靈的地方還很多，需要農業政策性金融扶持的弱勢群體規模還很大，政府財政的實力還不夠強大，農業政策性金融功能作用發揮的空間還很大，農業政策性業務范圍還應進一步拓寬，還需要一個金融機構專門從事農業政策性金融業務。即使像美國、日本這樣發達的國家，都還設置了不兼營商業性業務的專門的農業政策性金融機構。因此，我國農業政策性金融機構商業化轉型不可取。

為妥善解決農業政策性金融機構商業化轉型問題，建議政府借鑒國外的成功經驗，完善我國的農業政策性金融運行機制，具體可從以下幾個方面著手：

第一，制定農業政策性金融法律法規，明確農業政策性金融的法律地位、職能定位、組織機構、資金來源、資金運用、經營管理、利益補償、政府監管、績效考評等相關內容。只有這樣，農業政策性金融機構和政府有關部門才能依法辦事，減少經營管理的盲目性和監督管理的隨意性。

第二，圍繞農業政策性金融的職能定位，針對不同時期農業和農村經濟的發展情況、金融市場的發育狀況和農業政策性金融產品的需求情況，適時調整農業政策性金融的業務范圍。當前，應當進一步拓寬業務范圍，把對農業生產領域和對貧困人群、貧困地區的信貸支持納入其中，以充分發揮農業政策性金融的補充和扶持功能。

第三，建立利益補償機制，促進農業政策性金融的可持續發展。政府應當根據農業政策性金融機構信貸資金的投放情況和信貸風險狀況，合理測算資本金數量，及時補充注入資本金。具體可采取直接列入中央財政預算、稅后返還、利潤轉增等方式解決。同時，政府應對農業政策性金融機構給予一定的營業稅和所得稅優惠，并適當提高稅前計提撥備的比例。

篇2

關鍵詞：政策性；商業性金融；投資

一、政策性金融產生的基礎和經濟基礎

政策性金融，是在一國政府支持下，以國家信用為基礎，運用各種特殊的融資手段，嚴格按照國家法規限定的業務范圍、經營對象，以優惠性存貸利率，直接或間接為貫徹、配合國家特定的經濟和政策，而進行的一種特殊性資金融通行為。它是一切規范意義上的政策性貸款，一切帶有特定政策性意向的存款、投資、擔保、貼現、信用保險、存款保險、利息補貼等一系列特殊性資金融通行為的總稱。

政策性金融在當今世界各國的普遍存在有其深刻的經濟學理論基礎。新古典經濟學認為，在市場經濟的基本結構中，市場機制和原則雖然構成社會經濟資源配置和經濟運行協調的基礎，但卻不能解決經濟社會中的所有問題。這不僅因為市場機制本身有其作用的邊界，而且若干非經濟因素也使市場機制產生許多失效的現象，即所謂的“市場失靈”。作為現代市場經濟資源配置的主要途徑之一的金融市場在調節金融資源的配置中，由于金融市場的不充分競爭和金融機構本身的特性，導致不能有效地配置金融資源，即亦存在著“金融市場失靈”。對于金融資源配置中市場機制失靈的問題，就需要政府通過創立政策性金融機構來校正，以實現社會資源配置的經濟有效性和社會合理性的有機統一。因此，政策性金融機制并不是完全同市場機制相反的行政機制，它具有財政“無償撥付”和金融“有償借貸”的雙重性，是兩者的巧妙結合而不是簡單加總。盡管隨著各國經濟與社會向更高層次發展，政策性金融的種類、業務方式和運行范圍與領域可能有種種變化，但它的基本機制與功能將長久存在并發揮作用。市場經濟金融最發達的美國，將其農業政策性金融機構法定為永久性機構，正是從長期實踐中深思熟慮的結果。

二、我國政策性金融的功能評價

我國政策性銀行幾年來的實踐表在國務院的領導下，按照國家宏觀經濟政策和產業政策及區域發展政策，逐步完善了籌融資機制，加大了對國家基本設施、基礎產業和支柱產業、資本性貨物出口的貸款支持，合理調整了信貸結構，在一定程度上有效防范和化解了金融風險，促進了國民經濟發展。例如國家開發銀行自 1994年4月開始運行到現在已經7年多了，成立時間不長，而貸款的余額已達數千億元，有力地支持了我國的經濟體制改革。

政策性金融機構不以國家權力代表的身份出現，在地位上沒有任何操縱、干預商業性金融機構的特權，而是作為與商業性金融機構一樣的平等主體參與產業融資活動。它不以盈利或利潤最大化為經營目標、經營風險大、資產流動性差的特點使其具有不同于商業銀行的多種功能：

（一）政策性功能

主要表現在政策性銀行是以貫徹國家產業政策和區域發展政策為基本出發點，通常以優惠的利率水平、貸款期限和融資條件對國家政策支持發展的產業和地區提供資金支持。這特別表現在基礎產業和農業方面，農業是任何國家的基礎性產業，更是弱質性產業，因而需要政府直接的財政補貼和政策性金融的大力支持，但由于發展家財力所限，支持力度有限，只有發達國家的政策性金融可以給農業以直接的強有力的扶植與推進。而在發展中國家，政府則通過開發性的政策性金融對其國民經濟的基礎性產業和戰略性產業給予巨額的、持續性的、強大的直接信貸扶植。在這些領域，政策性金融就發揮主體或主導性功能，而不僅是補充商業性金融的不足或糾正某些偏差。

（二）誘導性功能

指政策性金融機構的資金投放，導致間接地吸引商業性金融機構從事符合政策意圖或國家長遠發展戰略目標的高風險新興產業或重點產業的放款，充分發揮其首倡性、引導性功能，從而對政策扶植項目的投資形成一種乘數效應，達到以較少的資金推動更多的資金投入需要扶持的領域和項目的目的。一般說來，政策性金融機構對處于成長前期、發展前途不明的重點產業先行投資，表明了政府對這些部門的扶持意向，從而增強了商業性金融機構的投資信心。當商業性金融機構對某一產業的投資熱情高漲后，政策性金融機構就逐漸減少其投資份額，把該投資領域讓給商業性金融機構，轉而扶持別的行業，形成一種政策性金融對商業性金融投資取向的倡導和誘導機制。政策性金融機構通過發揮這種“領頭羊”的作用，促進了國家產業政策的順利實施，提高了整個社會的投資效益。在一般情況下，某一項目政策性投資只占20％-30％，并且大部分行業對政策性資金的依存度會隨時間的推移而由高向低逐漸下降，這就形成一種政策性金融對商業性金融資金運用方向和規模的誘導機制。

（三）區域經濟梯度整合的功能

政策性金融以政府賦予的區域調控職能為“天職”，根據生產力的梯度分布，把區域信貸政策和產業傾斜政策結合起來，配合政府進行梯度整合，從而有效調動經濟資源，推進區域經濟一體化發展。這主要是在商業性金融完全按照市場機制將金融資源從低利產業、地區配置到高利產業、地區的情形下，從微觀和效率的角度看，這種逐利是合理或有效的。但從宏觀經濟運行和社會合理性角度看則會帶來產業結構和地區結構的失衡。而政策性金融正是社會主義市場經濟體制下貫徹政府產業政策和區域發展戰略等宏觀經濟調控措施的必要工具。政策性金融的主要活動領域，例如農業、中小、某些基礎性產業以及邊遠落后的地區和行業，正是商業性金融不愿或不予選擇的領域，政策性融資活動對這些領域的正常發展，特別是對產業結構調整、地區均衡發展等方面發揮了積極作用。這也是我國西部大開發戰略中政策性銀行的主要功能之一。

（四）補充性功能

政策性金融機構主要承擔商業性金融機構無力或不愿承擔的長期資金信貸業務，主要是補充完善商業性金融機構的功能。這表現在兩方面：一方面，對技術、市場風險較高的領域進行引導補充性投資，對投資回收期過長的項目及低收益的基礎設施補充投資；另一方面，直接對風險企業、低收益企業、低資信企業融資，間接地對企業信用形成擔保，以引導商業性金融機構對其融資。

三、我國政策性金融的現狀、問題與完善思路

我國的政策性銀行運行以來，較好地完成了原定目標，政策性銀行的貸款余額占全國金融機構貸款額的比例穩定在 10％以上，達萬億元。這對我國國有專業銀行轉制、提高資金使用效益、調節地區間經濟發展不平衡、促進產業結構優化、乃至適應“西部大開發”戰略和加入 WTO都起到不可替代的作用。但由于其成立時間短、經驗不足，在自身經營管理和外部經營環境方面都還存在許多問題，其功能的有效發揮。

（一）我國政策性銀行存在的問題

1.內部經營機制不健全，資產質量差，潛在風險嚴重。

政策性銀行一方面強調資金的來源與運用都是有償的，需要實現自我循環；另一方面，還要體現政策性功能，其貸款投向必須符合國家產業政策要求，扶持那些商業性金融不愿貸款、經濟效益差而社會效益好、貸款回收期長的項目。這種天然的矛盾性導致政策性銀行不得不傾向于政策性貸款一邊，忽視了盈利性。加之與政府及其部門的關系不規范，缺乏經營經驗，對放出的款項監管力度不夠，而且因為有財政的支持，責權利不明確，貸款隨意性較大，對款項回收的力度不強。這些都不可避免地造成政策性銀行信貸資產質量的低下、潛在的金融風險日趨嚴重的現實。如農發行在1997年凈虧損25億元，1998年在財政補貼156億元的情況下僅盈利1億元。

2.資產負債關系失衡，資金來源渠道單一，期限結構、利率結構不合理，成本較高。

在中央財政財力有限，資本金遲遲不能到位的情況下，政策性銀行主要是通過向中央銀行融資和發行債券來滿足其資金需求。有關數字表明，我國三家政策性銀行（國家開發銀行、進出口銀行、中國農業銀行）主要的單一融資渠道籌資占其全部資金來源的80％以上，并有逐步擴大的趨勢，這加大了對中央銀行基礎貨幣的倒逼機制，貨幣政策的獨立性、有效性；金融債券的大規模發行不但增加了籌資成本，而且嚴重制約了資金的長期使用，最終不得不陷入發新債還舊債的境地。

3.委托制度弊端頗多。

從我國政策性銀行業務運營的現狀看，由于沒有分支機構或分支機構尚未建立，在相當長的一段時期內，其業務將委托商業性金融機構代辦。但這種委托制度由于雙方在經營目標、經營宗旨、核算體系、財務管理制度上都存在根本的區別，而雙方間的具體職責、權限、違約的責任等方面又沒有具體明確的規定，結果無法形成直接的信貸約束，致使信貸資產質量難以保證，形成較大的體制性風險。主要表現在：委托關系缺乏競爭性和選擇性，客觀上存在行“漫不經心”，輕率放貸等現象，使政策性銀行信貸資產的質量大受影響；政策性銀行的資金嚴重漏損，時常被行和其他相關單位擠占挪用；由于結算傳遞渠道梗阻，各政策性銀行總行對系統內各地區之間資金的調度能力較低，資金閑置和資金匱乏并存、拆入資金與拆出資金并存，使政策性銀行資金流動性較差，利用效率較低。

4.從外部經營環境來看，政策性銀行的經營缺乏法律保障。

由于政策性銀行業務活動的特殊性，許多國家都通過立法的形式對政策性銀行的資金來源渠道、資金運用方式和與各方面的關系做出明確規定，而我國至今連一般性的政策性銀行法規都沒有，使得政策性銀行的經營活動缺乏法律依據。無論是內部經營管理，還是外部關系的協調，都處于一種進退失據的狀態。隨意干預、變更政策性銀行經營活動的事情時有發生，政策性銀行自身的“尋租”、逐利等異化行為也屢見不鮮。

（二）我國政策性銀行改革和完善思路

1.明確定位政策性金融，完善其內部經營機制。

政策性金融既具有財政的特性，又具有金融的特征。其財政性表現為，財政必須為其提供資金或是為其尋求資金創造條件，政府必須在其中起主導作用，政策性銀行必須按國家的產業政策從事業務活動，不以盈利為目的；其金融性表現為，資金來源中負債較多，資金運用是有償的，須還本付息，并有一定收益。因此，既不能把政策性銀行當作第二財政，隨意擴大業務范圍，不計成本，不求效益，又不能允許其經營商業性業務，與商業性金融機構爭市場、爭業務。只有從上明確政策性金融的實質，才能在實踐中把握政策性金融與商業性金融和財政投資的界限，避免相互串位，為政策性金融的運行造就一個良好的理論基礎。

2.拓寬籌資渠道，優化負債結構。

財政部門要量力而行，根據每年實際撥付給政策性銀行的資本金或補貼退稅額來確定政府對政策性銀行的核定任務數，給政策性銀行一定的自主權，增加其籌資渠道。如借鑒日本經驗，開發郵政儲蓄存款、基金融資等渠道，加大向國外籌集政府優惠貸款的力度，面向社會公眾發債的可行性。提高政策性銀行內部或行際之間調撥資金的流動性，挖掘內部資金潛力，減小利息負擔。由于財政撥付資本金數額巨大、穩定、且無償付紅利或股息的后顧之憂，因此要建立財政撥付資本金的固定化、合法化機制，這是最主要的低成本資金來源。

3.完善既有政策性銀行的組織機構體系，改革委托制度。

政策性銀行要能有效運轉，需要具備完善的組織機構體系。一是改變過去那種認為政策性銀行無需設立分支機構的想法，要明確是否設立分支機構，應視業務發展的情況和需要而定，本著精簡、高效的原則設立或撤并。二是改變由政府指定行的做法，引入競爭、擇優機制，通過競標決定行，同時制定相應的規則，嚴格規定行的資格和條件以及授受雙方的權利、責任等事項。只有這樣，才能提高委托質量，降低委托費用，消除“尋租”現象。

4.盡快組建國民經濟發展不可缺少的新的政策性金融機構。

我國一些急需政策性金融介入的領域和部門尚沒有專門的政策性金融機構，如中小金融機構，環境銀行，政策性保險公司，政策性住宅金融機構，開發銀行等等。對于這些極具開發價值、風險較大、期限較長、經濟發展必需的項目，政策性金融應積極承擔起政策性的義務，在這些領域內建立政策性銀行，完善政策性金融體系。

篇3

論文摘要：新一輪農村金融改革已經進入新的階段，但是由于農村金融改革中面臨著新的制度性困境，制約農村金融的進一步發展。本文從深化農村信用社改革、調整政策金融體制、發展新型金融機構以及配套機制等角度，提出了深化農村金融改革的框架性建議。

農村金融是我國金融體制改革過程中的薄弱環節，也是我國農村經濟發展的關鍵環節。近年來，為進一步完善農村金融服務體系，促進農村經濟發展，國家陸續啟動了農村信用社改革等一系列農村金融改革，農村金融的發展進入新的歷史階段。

一、農村金融發展的新階段

農村信用社2003年啟動了新一輪改革，將縣級聯社改制為統一法人社或者農村商業銀行、農村合作銀行，并成立省聯社承擔行業管理職責，目前在優化股權結構、完善法人治理、改善經營管理機制等方面取得階段性成果；中國農業發展銀行拓展經營業務范圍，在農村基礎設施建設貸款、農業綜合開發貸款和農業生產資料貸款等業務方面進行了積極探索，經營效率有所提高，貸款規模穩步增長；中國銀監會在部分省區進行了新型農村金融機構的試點工作，調整放寬農村金融機構準入政策，推動了試點省區村鎮銀行、貸款公司和農民資金互助社的組建和發展；郵政儲蓄改革初步啟動，中國郵政儲蓄銀行已于2008年初正式成立，并在試點省區陸續開展了定期存單小額質押貸款業務。

一是農業貸款規模保持較快增長。金融機構農業貸款規模從2000年的4888.99億元增長到2006年和2007年的13208.19億元和15376億元；農業貸款占各項貸款的比重穩步上升，2000年的占比為7.4%，2006年和2007年相應增長到13.2%和13.6%。貸款快速增長，表明農金支農功能增強。

二是農村信用社改革取得進展，支農資金實力明顯增強。農村信用社啟動新一輪改革以來，人民銀行和財政部先后采用專項票據、減免稅收等資金扶持政策，置換了部分農村信用社不良資產和歷年掛賬損失，有力地提高了農村信用社支農功能。截至2007年末，農村信用社農業貸款余額1.43萬億元，占其各項貸款的比例由2002年末的40%提高到46%；占全國金融機構農業貸款的比例由2002年末的81%提高到93%。

三是新型農村金融機構注入新活力。自2006年開始，國家調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，在6個省區進行村鎮銀行、貸款公司和資金互助社的新型金融機構試點，并很快將試點省份擴大到全部31個省市區。到2007年底，三類新型機構共籌集各類資本12726.65萬元，新型農村金融機構資產總額32446.16萬元，存款余額19344.87萬元，貸款余額11953.48萬元，累計發放貸款22008.43萬元。這些新型農村金融機構的進入提高了農村金融的競爭水平，注入了新的活力。

二、新階段農村金融的制度困境

應該看到，農村地區“貸款難”的矛盾仍然比較突出，農村金融服務仍較薄弱，農村金融發展仍難以適應農村經濟發展和農民生產生活的需要。同時，農村金融的進一步改革尚沒有形成切實可行的農村金融改革總體規劃，目前農村金融改革的推進缺乏統籌計劃和協調行動，有關政策和措施的落實力度和實施效果有所不足。當前，我國農村金融的改革和發展仍面臨著一系列亟待解決的體制性問題。

（一）農村信用社存量歷史包袱仍然較重，不良貸款比例較高。目前，農村信用社存量歷史包袱仍然較重，加上這幾年又產生新的支農政策性損失，不良資產規模還比較大，嚴重制約著農村信用社的持續經營和改革深化。如某省農村信用社不良貸款余額仍有91.5億元，不良貸款率13.9%；若按五級貸款分類，則不良貸款余額達266.94億元，不良貸款率高達40.6%。農村信用社不良貸款的撥備覆蓋率僅14.6%，撥備缺口15.14億元；若按五級貸款分類口徑，撥備覆蓋率僅3.2%，撥備缺口達117.07億元，遠遠達不到防范風險的標準。與此同時，農村信用社的相關扶持政策和激勵機制仍不到位，新增的政策業務也容易形成新的不良資產。

（二）政策性金融運作機制不規范，支農功能不到位。中國農業發展銀行2007年累計發放糧棉收購貸款2752億元，產業化龍頭企業、加工企業和農業科技貸款1051億元，而在農業基礎設施建設貸款等方面的業務尚處于起步階段，對農業生產發展和農業結構調整的支持相對較少，政策性金融的支農功能發揮有所不足。同時，政策性金融的運作機制和操作方式較不規范，缺乏制度性監督約束和政策扶持機制，導致政策性業務的資產不良比率居高不下。此外，一些其他金融機構承擔的政策性業務，如農業銀行承擔的扶貧貸款等，也面臨著管理成本高、經營效益差、資產質量嚴重惡化的問題。

（三）新型農村金融機構的管理機制尚未理順，監管工作仍較薄弱。目前，小額貸款公司、村鎮銀行、農戶資金互助社等新型農村金融機構陸續在試點省區建立并運營，但相關政府主管部門在市場準入、業務經營和市場監管等方面關系仍不順暢，市場監管存在盲區，試點工作尚沒有全面鋪開。如四川省廣元市全力小額貸款公司，在人民銀行的推動下，2006年4月經廣元市政府批準并在當地工商部門注冊從事小額貸款業務，但一直未能獲得銀行監管部門的認可和業務監管；而中國銀監會在試點省區批準設立的村鎮銀行、小額貸款公司等新型農村金融機構，如2007年3月成立的四川儀隴惠民村鎮銀行，則一直未能獲得人民銀行的再貸款支持。

（四）農村金融的抵押擔保和風險補償機制不發達。農戶和農村中小企業在貸款中，經常面臨抵押擔保的困難：農戶的房屋等財產往往流動性差，難以用作貸款擔保；一些農村企業土地雖已轉換為工業用地，但由于土地權屬仍為農村集體用地，也難以進行抵押。而農村地區貸款擔保機制又相對不發達，辦理農業貸款擔保業務的擔保公司數量較少，規模普遍較小，資金實力不足，擔保范圍及對象相對較窄，缺乏法律規范和有效監管，擔保業務規模難以滿足貸款需要。與此同時，由于農業政策性保險發展相對滯后，保險覆蓋率低，農業生產和信貸投入缺乏風險補償機制，進一步制約了農村金融服務的提供。

三、農村金融改革的框架性方案設計

（一）加大政府支持力度，解決農村信用社歷史包袱問題，深化農村信用社改革。

農村金融改革的重點和難點，是進一步深化農村信用社的改革。這就需要通過加大政府支持力度，化解存量歷史包袱，消除政策性負擔的制約，使農村信用社能夠輕裝上陣，重構自身約束機制，恢復持續經營能力。

1.增加政府資金投入，采用多種手段化解農村信用社不良資產。在前一階段通過央行票據、央行借款等方式化解農村信用社歷史包袱的基礎上，堅持“新老劃斷”的原則，按照農村信用社五級貸款分類的標準，對農村信用社的不良資產以及支農政策性損失進行全面清查核算。采用中央和地方出資、引進外部投資者等多種方式，分期分批對農村信用社的貸款損失和虧損掛賬進行資產置換和剝離，提高農村信用社的資本充足率。

2.深入推進農信社產權改革，完善經營管理體制。積極引入民營資本等境內外資本，合理調整股權結構，避免股權過度分散和一股獨大的現象，強化股東的參與意識和管理責任，完善法人治理結構。借鑒商業銀行風險控制經驗，加強風險控制制度建設，強化市場激勵機制和約束機制，增強經營管理的效率。

3.建立對農村信用社的政策扶持長效機制。在稅收政策上，對農村信用社繼續施行減免營業稅和所得稅的政策，直至農村信用社票據兌付完成；在貨幣政策上，對農村信用社等農村金融機構執行差別存款準備金率政策，適當調低準備金要求；在再貸款政策上，降低現行的人民銀行支農再貸款利率，減輕農村信用社的利息負擔。

4.放開農村金融機構的資本合作與資產重組行為。對一些嚴重虧損、經營困難的農村信用社，加大農村信用社和其他農村金融機構的資源整合力度，允許本地金融機構以及跨地域農村金融機構以參股或者控股的方式并購和重組農村金融機構。

此外，清理各地各級政府和相關部門對農村信用社的相關歧視性政策規定、規章制度，維護農村信用社平等的市場主體地位，促進農村金融市場的公平競爭。

（二）調整政策性金融體制，提高政策性金融的支持力度和效率約束，強化政策性金融功能。

1.改革政策性金融運作機制，提高政策性金融業務經營的效率。建立政策性金融業務的市場化選擇機制，允許農業發展銀行等多個市場主體參與政策性金融業務的競爭，通過業務招標等方式確定政策性業務的承辦機構，提高政策性業務的管理效率和服務水平。同時，調整現行的按機構進行支農補貼的辦法，實行按資金流向對政策性業務進行貸款貼息等扶持方式，根據具體業務的規模、風險水平來對政策性金融業務進行風險補償。

2.積極拓展農村發展銀行政策性業務范圍，穩步發展商業性業務。在現有糧棉油收購貸款業務的基礎上，積極支持農業發展銀行開展農村公路、農村通信、農村電網等基礎設施建設以及農產品進出口等政策性業務，提高政策性業務的經營約束和風險控制水平。同時，穩步推動農業發展銀行開展龍頭企業貸款等商業性貸款業務。按照分類管理、分賬核算的原則，將政策性業務與商業性業務分開，分別建賬、分類管理、分賬核算，不斷優化政策性貸款與商業性貸款結構，將農業發展銀行發展成為綜合性的農業政策性銀行，全方位地支持農村經濟發展。

3.拓寬農業發展銀行的資金來源渠道，引導資金回流農村。允許農業發展銀行向商業銀行、郵政儲蓄等金融機構定向發行政策性金融債，通過城市資金回流農村、郵儲資金回流農村等多種機制，增加農業發展銀行的資金來源，解決農業發展銀行的資金短缺問題。

（三）積極發展新型農村金融機構，培育多層次的農村金融體系。

1.加強部門協調工作，加快推動新型農村金融機構的設立與發展。根據新型金融機構試點的情況和經驗，進一步理順有關金融監管部門的權責關系，積極推動農村資金互助社等具有自生能力的新型農村金融機構的設立與發展，積極引導金融機構和民營資本在農村地區設立小額貸款公司等多種形式、多種所有制的新型農村金融機構，營造適度競爭的農村金融環境，滿足農村金融多樣化的需求。

2.對新型農村金融機構實行優惠的經營政策和監管政策。加快制定新型農村金融機構相應的營業稅、所得稅等稅收優惠政策，鼓勵新型農村金融機構對農戶、農民專業合作社以及中小企業的貸款。對農村地區設立的村鎮銀行等新型農村金融機構，可以規定差別存款準備金等政策，引導金融機構到農村地區設立機構和開展業務。建立新型農村金融機構的存款保險制度，強化金融機構的自我約束能力，加強對存款人權益的保護。

3.制定相關約束性規定，明確新型農村金融機構的支農義務。根據新型農村金融機構吸收存款的范圍和規模等因素，對新型農村金融機構在農村地區的信貸投放的比例要求、投放范圍等內容進行相應的規定。對村鎮銀行等新型農村金融機構，設定系統內上存資金的比例和上存資金的利率限制，保障支農功能的發揮。

4.加強對新型農村金融機構監管。在降低新型農村金融機構的準入門檻的同時，需要制定相應的、切實可行的監管標準和監管措施，防范和化解金融風險。對金融機構設立的村鎮銀行等新型農村金融機構，納入母行監管統計，實行并表監管；對農戶資金互助社等新型農村金融機構，強化自律性監管，并建立相應的市場退出機制。

（四）建立多層次、多元化的貸款擔保和風險補償體系。

貸款擔保和風險補償機制是農村金融發展的制度性保障和支持性措施。有關部門應積極扶持貸款擔保公司、貸款擔保基金等的發展，探索多種形式的抵押擔保機制，健全農業政策性保險等措施，建立農村金融的支持配套機制和風險補償機制。

1.鼓勵扶持農村信貸擔保機構或擔保基金的發展。中央和地方政府可以積極扶持或者出資參股成立農村貸款擔保公司，專門為農業信貸和農村中小企業貸款提供擔保；也可以由地方政府、農村金融機構和農戶共同出資建立農業貸款擔保基金或風險補償基金，對農業貸款損失進行一定比例的補償。對已經設立的中小型企業信用擔保公司，通過稅收減免等優惠政策來予以積極扶持。

2.積極探索符合農村實際的貸款抵押擔保形式。積極引導金融機構試點和實施土地承包經營權抵押、農戶林地集體抵押、訂單質押、動產質押等切合農戶實際的抵押擔保方式；對農村中小企業貸款，積極探索將存貨、廠房設備、收費權等財產作為抵押擔保的途徑。針對一些發達地區的農村企業土地已經轉換為工業用地的，積極協調辦理相關的土地確權程序，推進貸款抵押的落實。

3.加快發展政策性農業保險業務。在各地政策性農業保險試點的基礎上，全面推廣政策性農業保險業務，將國家對農業自然災害的救濟方式轉化為農業保費補貼方式，并積極鼓勵商業性保險對農業保險的介入，提高農業生產經營的保障水平。

參考文獻：

[1]韓俊.農村金融現狀調查[J].農村金融研究,2007,(9).

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1農村政策性金融概述

農村政策性金融，是以政府發起、組織為前提，以國家信用為基礎，以配合、執行政府農業和農村產業政策、區

域發展政策為主要目的，不以盈利為主要目標，在農業及相關領域從事資金融通，支持、保護農業生產，促進農業、農村經濟發展和農民增收的一種特殊的金融活動和金融形式。農村政策性金融的服務對象不僅包括農(種植業)、林、牧、副、漁業，還包括農村的工業和第三產業，其市場主體主要是農戶(農民)、農村私營企業、合作經濟組織、鄉鎮企業、國營農場等等。農村政策性金融一般有三種形式：一是由政府組織成立的農村政策性金融機構為農業提供優惠貸款或發展資金；二是由政府部門確定使用方向，商業銀行或其他金融機構必須為農業提供的政策性貸款；三是商業銀行或其他金融機構的信貸分配政策受政府干預，不能自主地根據其資產負債情況進行信貸分配。

農村政策性金融的基本特征有以下幾點：一是經營方向的政策性。二是經營目標的非盈利性。三是經營范圍的界定性。四是資金運用的優惠性。農村政策性金融還為業務對象提供優惠條件的擔保，以改善借款人的融資條件和地位，鼓勵其它金融機構擴大農業貸款。

2我國農村政策性金融的現狀分析

目前在我國承擔農村政策性金融業務的機構主要有農業發展銀行、農業銀行以及農村信用社。盡管我國農村政策性金融取得了重大進展，但我們必須看到當前的農村政策性金融體系非常不完善，政策金融缺位現象嚴重，這與統籌城鄉經濟社會發展，扎實推進社會主義新農村建設的要求是不相符的。具體來說主要表現在以下幾個方面：

（1）農村政策性金融規模小、業務萎縮，在支持農村經濟發展中的作用十分有限。近年來農村政策性金融業務總體上講規模比較小，政策性金融所發揮的作用不明顯，業務面比較窄，支持效果不佳。目前廣大農村農業產業化經營、農田水利設施建設、人畜引水工程、環境綜合治理等項目急需政策性資金支持。而對于這些項目，大部分政策性金融服務都未涉及到，部分已涉及的項目政策性貸款也在逐年減少。

（2）立法滯后，政策性金融無獨立的法律依據。國外政策性金融機構都有獨立的法律依據，它們在政府支持的產業方向和范圍內獨立決策和經營，是自主決策、自主經營、自擔風險的獨立法人。而我國恰恰相反，1994年農發行成立后，關于政策性銀行的立法卻一直沒有出臺，對政策性銀行經營范圍、運行規則、違規處罰等都沒有明確規定。這帶來明顯的負面效應：一是使政策性銀行的業務經營不規范；二是監管部門監管無法可依；三是制約政策性銀行職能發揮和自身發展。

（3）現有農村金融機構開辦政策性金融業務遇到較大困難。一是農業發展銀行自身生存與發展陷入困境難以承擔起農村政策性金融的重任。二是農業銀行商業性金融和政策性金融職能錯位，不能有效履行農村政策性金融的職能。三是農村信用社因開辦小額農貸造成部分經營虧損，承擔農村政策性金融職能陷入“兩難”境地。一方面是要深化農村信用社改革，成為真正的市場主體；另一方面要按照為“三農”服務的經營方向完善服務功能，進一步加大支農信貸役入。

（4）農村政策性金融與財政性資金功能分割，沒有形成整體合力。近年來中央明確了“多予、少取、放活”政策，提出“工業反哺農業、城市支持農村”的方針，財政轉移支付逐年增大，但未與政策性金融資金配套使用，作用發揮十分有限。一是財政轉移支付支農資金通過多個途徑多個部門分散劃撥難以形成規模優勢。二是財政直補資金未能與農村信用社開辦的農戶小額信用貸款相結合，支農作用分散。3我國農村政策性金融的發展思路

（1）推進農村政策性金融立法進程。目前，在農村政策性金融方面應盡快出臺《社區再投資法》，規定任何金融機構只要吸收縣及縣以下農村存款，就應有一定比例必須用在其吸存業務所在社區的農業貸款上，如果不用，就退出存款市場；出臺《農村政策性金融條例》，包括政策性金融機構條例和章程，明確農發行的業務定位、服務領域、經營宗旨、經營原則、風險補償機制和有關部門對農發行的監管職責；頒布《農業保險法》，將一些關系國計民生、易受災害的品種、項目和行業確定為政策性險種、由政府對其提供保費補貼免稅支持。

（2）重構農村政策性金融體系。從現階段農村市場需求來看，單憑農業發展銀行現在的規模和實力，是無法滿足的，必須對現有農村政策性金融進行重構。重構農村政策性金融有兩種思路：一是繼續擴大農業發展銀行的規模和業務，使農業發展銀行成為農村市場舉足輕重的政策性金融機構，形成以農業發展銀行為主、其他政策性金融機構為輔的政策性金融體系；二是細化農村政策性金融業務范圍，按照不同業務范圍設立多種政策性金融機構，如設立區域扶貧銀行、住房儲蓄貸款銀行、農業項目銀行、政策性農業保險公司等專項政策性金融機構，與農業發展銀行、國家開發銀行等多家政策性金融機構并存，共同構成較為完善的政策性金融體系，拓展農村金融業務范圍和深度。

（3）政策性金融機構與商業性金融機構之間、各政策性金融機構自身之間相對分工、適度競爭。需要明確的是，政策性金融機構是充當政府發展經濟、促進社會進步、以宏觀經濟管理為主要目標的金融機構，必須以從事政策性金融業務為主。政策性金融機構應該準確定位，準確界定政策性金融業務范圍，充分實現政策性金融與商業性金融分離。政策性金融機構與商業性金融機構之間、各政策性金融機構自身之間要做好協調配合，在相對分工的基礎上允許適度競爭。現階段，要轉變農村政策性金融的發展理念和經營模式，避免政策性金融與商業性金融混淆，更不能利用政策性金融的幌子來參加商業性競爭。在業務分配上，政策性金融必須立足于政策性業務和范圍，為實現經濟社會的特定目的，運用政府指令、財政直接補貼等方式，開展業務；在業務運作上，主要通過業務招投標方式保證政策性業務的公開公平和公正，力求政策性業務的透明，形成政策性金融機構與商業性金融機構之間、各政策性金融機構自身之間相對分工和適度競爭的局面，提高農村金融體系的運作效率。

（4）在農村政策性金融的業務領域進行不斷創新。借鑒國際成功經驗，結合我國國情，拓展農村政策性金融的業務領域。大力發展農業貸款再擔保或農業擔保信用保險等中間業務，通過引用國家信用對農業貸款擔保機構實施再擔保或者擔保信用保險，以此提升農業貸款擔保機構的信用，有效分擔農業貸款擔保機構的風險。吸引更多的社會資本進入農業貸款擔保體系，擴大農業貸款擔保機構的數量和規模，從而達到以少量政策性資金拉動更多的社會資金投入農業，政策性資金在更寬的范圍，以更大的倍數達到支持農業和農村經濟發展的目的。充分發揮網絡優勢，國家財政支農資金撥付、結算以及由財政部門承擔的外國政府和國際組織對我國農村的轉貸款業務。

參考文獻

［1］李揚．中國金融理論前沿［M］．北京：社會科學文獻出版社，2001．

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關鍵詞：進出口政策性金融；政策性金融機構；發展趨勢

中圖分類號：F831.0　文獻標識碼：A　文章編號：1006-3544(2008)03-0017-05

世界上進出口政策性金融的發展歷史可以追溯到1919年英國出口信貸擔保局(Export Credits Guarantee Department，ECGD)的成立。從英國出口信貸擔保局成立至今，進出口政策性金融已經走過了近90年的歷史，進出口政策性金融逐漸成為許多國家金融體系中不可或缺的一個環節。縱觀進出口政策性金融的發展歷程，一般來說，是將從1919年到第二次世界大戰期間作為其興起階段，西方發達國家相繼在這一時期建立起本國的對外政策性金融體系；將第二次世界大戰后至今的這一時期稱為進出口政策性金融的發展階段，在這個階段，發展中國家紛紛成立相應機構。進出口政策性金融的組織形式，各國情況有所不同，其總體機構功能一般涵蓋了經濟功能、政治功能和外交功能等，其業務范圍通常是為了實現相應的機構功能，包括融資業務、其他政策性業務、兼營的商業性業務以及保險和擔保業務，各國機構有不同的側重點。進出口政策性金融的資本多來自于國家撥付以及相關政府部門或本國中央銀行，資金來源大多是通過借款和發行債券等方式籌集的。隨著經濟全球化向縱深發展，機構間國際合作不斷產生新的成果，如伯爾尼聯盟和君子協議。

一、進出口政策性金融的理論基礎

進出口政策性金融屬于政策性金融范疇。一方面，它具有政策性金融的普遍特性，是政策性金融體系的重要組成部分，對其產生、發展以及所發揮作用的研究同樣建立在總體的政策性金融理論基礎之上。另一方面，與其他政策性金融相比，進出口政策性金融又具有獨特的本質特征和作用領域。因此，隨著進出口政策性金融實踐的不斷發展，其理論研究也在不斷深入，逐漸形成了相對比較獨立的進出口政策性金融理論，并成為政策性金融理論體系的重要組成部分。從國內外研究成果來看，有代表性的進出口政策性金融理論主要有出口補貼理論、對外援助的利益分配理論、新貿易理論的不完全市場理論、“競爭工具”理論、出口補貼合法化理論以及宏觀調控和經濟外交工具理論。

1、出口補貼理論。這一理論最早是從體現戰略貿易思想的角度，由布朗德和斯潘(J.A.Brander＆B.J.Spencer，1983)提出的。他們認為，在現實中，不完全競爭和規模經濟普遍存在，市場結構是以寡頭壟斷為特征的。這種情況下，政府補貼政策對一國產業和貿易的發展具有重要的戰略性意義。在寡頭壟斷的經濟市場結構下，產品的初始價格往往會高于邊際成本。如果政府能對本國廠商生產和出口產品給予補貼，就可以使本國廠商實現規模經濟，在利潤不變的情況下降低產品的邊際成本，從而使本國產品在國內外競爭中獲取較高的份額和壟斷利潤。同時，未來規模經濟的實現也可以為消費者帶來利益。進出口政策性金融基本的作用就是提供優惠利率貸款對企業進行補貼，所以其本質上也就是在保持利潤一定的情況下降低成本，提高產品在市場上的競爭力。

2、對外援助的利益分配理論。這一理論反映了進出口政策性金融在一國對外援助方面所具有的特點和發揮的作用。該理論認為，對外援助，尤其是無償性援助是接受國財富的凈流入，有利于其發展和提高福利。相反，對于實施對外援助的國家來說，則是財富的流出，將直接降低其福利水平。因此，為平衡這種“不均衡”的利益分配，一國通常對其實施的對外援助附加一些條件，其中最典型的就是把對外援助與出口聯系在一起，這實際上是一種“捆綁”式援助，如國際上曾一度流行的“混合貸款”和目前仍然廣泛存在的“掛鉤援助”等。

3、新貿易理論的不完全市場理論。這一理論是建立在政策性金融彌補市場失靈的總體論述之上，也是進出口政策性金融發揮作用的主要理論基礎之一。雖然按照傳統的貿易理論，一國進出口貿易最好應該全部由市場機制來決定，政府不應該進行干預。但在近年來，隨著現實的貿易特征的變化和理論上分析工具的深化，傳統貿易觀點也受到越來越多的挑戰。從這個角度出發，新貿易理論的不完全市場理論認為，支持傳統自由貿易理論的部分前提假設，即所謂的“完全市場”過于理想化，只有在滿足這種假設前提的條件下，自由貿易才能被證明是最有效的。而實際上，這種假設條件并不成立，而“不完全市場”才是普遍存在的客觀現實。在“不完全市場”下，一國政府可以通過相應的貿易政策干預本國的進出口市場，從而獲得比自由貿易狀態下更多的利益。這種福利增加主要有兩個來源：一個是通過政府政策使國家獲得較大份額的“租”，一個是通過政策使國家獲得更多的“外在經濟”。如果在某些部門中有重要“租”，而且這些部門還有能力使本部門的“租”不會輕易因競爭而消失，則相應的貿易政策可以通過讓該國在產生“租”的產業部門獲得更大的份額來增加國民收入。對于這樣的部門，如果僅僅依靠市場機制調節，就會出現供給不足的問題，影響社會的整體福利改善。而適當的貿易政策，則可以用來扶持這類能夠產生外在經濟的產業部門。在此基礎上，政府的進出口政策性金融活動，例如出口信貸，成為政府主要的貿易政策形式。這種形式具有獨特的優勢，例如政策性信貸的指向性非常明確，能夠對特定行業甚至特定企業最大限度地實施、最有效的實現政府的戰略性意圖，同時補貼對象的轉換也非常靈活。

4、“競爭工具”理論。這一理論更多的是從進出口政策性金融機構作為官方出口信用機構這一角度對其進行研究和論述。該理論認為，進出口政策性金融是各國爭奪國際市場和戰略資源的“競爭工具”。隨著經濟全球化進程加快，國際貿易在一國經濟中的重要性不斷上升，國際市場對一國經濟增長、擴大就業、平衡國際收支等方面的作用日益顯著。根據博弈論，假設世界上只有兩個國家，當一國設立進出口政策性金融機構之后，該國企業由于獲得了相對有利的融資條件，在國際競爭中就處于有利地位，就易于獲得更大的市場份額，另一國家則處于不利地位。此時，另一國家惟有設立類似的進出口政策性金融機構，提供相同的融資條件，該國企業才能在國際市場上進行公平競爭。尤其是在當前國際競爭日趨激烈的背景下，進出口政策性金融實際上已成為各國

對抗外國同類機構的“競爭工具”。如20世紀30年代初美國成立進出口銀行的直接目的，就是為了爭奪國際市場，應對經濟蕭條。隨著國際市場競爭日趨激烈，西方發達國家紛紛成立進出口銀行之類的官方出口信用機構，并競相提供條件優惠的出口信貸和其他融資便利，官方出口信用機構的功能逐漸轉變為對抗外國同類機構的競爭。美國國會1971年就明確提出，“為美國出口商與其他受本國政府支持的出口商競爭，提供與其他國家政府出口融資利率和其他條件相匹配的支持”是美國進出口銀行的基本職能。

5、出口補貼合法化理論。隨著經濟全球化的不斷發展，出口補貼理論也有了進一步的發展。在WTO框架下，政府對出口的各種直接補貼被嚴格限制。如果某一個成員實施禁止性的出口補貼，其他成員可以通過一定程序采取相應的救濟措施，對該出口產品征收反補貼稅，在此情況下，進出口政策性金融的獨特作用得到了進一步彰顯。出口補貼合法化理論認為，進出口政策性金融是各國政府對出口實行“非禁止性”補貼的惟一渠道。因為WTO規定，“如果某一成員屬某一個官方出口信貸國際承諾的參加方，且截至1979年1月1日至少有12個本協議創始成員屬該國際承諾的參加方，或如果一成員實施相關承諾的利率條款符合這些承諾的出口信貸做法，則不得視為本協定所禁止的出口補貼”。這實際上是默認進出口政策性金融存在，允許其繼續發揮作用。OECD(經合組織)達成的有關協定，使各國政府通過進出口政策性金融支持本國企業開拓海外市場成為國際慣例，使進出口政策性金融成為各國對外經濟貿易促進體系中的重要組成部分，成為一個特殊的競爭領域。

6、宏觀調控和經濟外交工具理論。這一理論從國家宏觀經濟社會政策的角度分析了進出口政策性金融機構的功能和作用。該理論認為，進出口信用機構融合財政政策和金融政策于一體，是金融化財政政策的延伸，是政府宏觀定向調控的重要工具。進出口政策性金融機構以國家信用為基礎，為特定產業和國別提供政策性金融支持，扶持公共產品性質行業和弱勢行業，校正經濟結構失衡，促進實現國家宏觀調控目標。近年來，一些國家通過其進出口政策性金融機構實施對外援助、開發海外戰略資源、發展對外經濟關系、實現其國際政治和外交目的，進出口政策性金融越來越成為經濟外交的重要工具。

二、進出口政策性金融的主要特征

進出口政策性金融在其實踐和發展過程中，逐步形成了區別于其他金融和經濟形式的特征，主要體現在以下五個方面：

1、進出口政策性金融機構的成立、運行和監管嚴格依據相關的專門法律規定。國際上進出口政策性金融機構的組建和運行都建立在具體的、獨立的法律基礎之上，通過法律對其宗旨、資金來源、經營目標、業務范圍、經營方針、組織機構等方面進行規范。有的國家是先有機構，后有法律，如英國、美國和加拿大。英國ECGD成立于1919年，直到1949年英國出口信貸擔保法案才確認了ECGD的性質和活動范圍。美國1934年已成立相關機構，1945年頒布《美國進出口銀行法》。加拿大EDC的前身――加拿大出口信貸保險公司早在1944年就已成立，1969年方頒布出口發展法案。有的國家是先有法律，后有機構，如泰國和韓國分別先有《泰國進出口銀行法》、《韓國進出口銀行法》、韓國《出口保險法》，后成立泰國進出口銀行、韓國進出口銀行和韓國出口保險公司。

2、以國家信用為保證，政府在進出口政策性金融機構的組建和營運中發揮著重要作用。進出口政策性金融機構是國際上廣為接受的符合國際慣例的做法，是政府通過金融手段貫徹本國貿易政策和產業政策，扶持本國資本性貨物的出口，擴大本國對外經濟交流，帶動本國經濟發展的普遍做法。不管是發達國家還是發展中國家的政府，都紛紛采取各種政策和措施，支持進出口金融機構的業務活動，在資金來源和承擔風險方面提供強有力的支持。進出口政策性金融機構已成為政府經濟干預和經濟調節的重要手段之一。

3、資金運用的原則和方式不同于一般商業性金融機構，具有特殊性。進出口政策性金融是為服務于本國進出口以及本國對外投資服務的，這決定了其不同于商業金融機構的資金運用原則。一是服務對象必須是在從其他金融機構不易或不能得金融支持的情況下，才能從進出口政策性金融機構獲得融資資格。進出口政策性金融在資金運用上，不與一般商業性金融機構形成競爭，而是一種互補關系，不破壞市場機制，不擾亂市場秩序。二是對資金使用期限與一般商業性金融機構不同，進出口政策性金融一般都是支持中長期項目，只有少數國家為一些企業提供流動資金貸款。另外，目前一些國家的進出口政策性金融已逐步開始重視對中小企業的金融支持，紛紛設立專門對中小企業的融資部門，并創新了針對中小企業的特殊的服務政策和手段。

4、明確服務于國家政治、經濟和外交政策。進出口政策性金融一般從屬于政府，為執行政府特殊的經濟、政治、外交政策而建立。事實上各國都把進出口政策性金融作為一種強有力的外交工具，通過為一些貧窮國家提供強大的信貸支持，而獲得某些政治上的利益。進出口政策性金融在某些情況下要執行本國的外交政策，或者具有一定的外交職能。如捷克外交部對捷克出口擔保保險公司(EGAP)及捷克進出口銀行都持有相當數量的股份，為其四大股東之一。比如為某項國際事務的投票表決而拉選票等，進出口政策性金融可以起到立竿見影的效果，在這方面，發達國家一般具有得天獨厚的條件。另外，進出口政策性金融經常作為各國在國際上推行自己意志的強有力的政治武器。例如，美國進出口銀行在朝鮮戰爭、冷戰、越南戰爭等事件中多次作為政策工具，為美國利益服務。事實表明，西方大國為了在全球推行資本主義制度而選擇進出口政策性金融作為政策工具，參與推進東歐國家向市場經濟體制轉型的過程。再如，匈牙利政府利用匈牙利進出口銀行和匈牙利出口信貸保險公司，在科索沃戰爭結束后的巴爾干地區重建中獲得了巨大的政治與外交利益。韓國為促進朝鮮半島統一而成立的朝鮮半島南北合作基金，由韓國進出口銀行管理運作。

5、進出口政策性金融機構奉行不虧損原則，并保持合理盈利水平。進出口政策性金融機構不同于政府財政，既要實現政策目標，又要保證財務健康和可持續。因此，各國都存在著如何妥善處理進出口政策性金融機構的政策目標與盈利性目標的關系問題。各國普遍認識到，進出口政策性金融機構的政策性目標固然比盈利性目標重要，但盈利性本身是對金融機構的基本約束。如果盈利性目標完全從屬于政策性目標，就很難保證進出口政策性金融機構健康、穩健和可持續運行，并導致其政策性目標也難以實現。

三、進出口政策性金融新的發展趨勢

近年來，隨著經濟全球化的不斷發展和經濟金融環境的變化，各國進出口政策性金融實踐也產生了不同程度的發展和變化，這些發展和變化主要表

現在以下幾個方面：

1、進出口政策性金融的重要性日益突出。隨著經濟全球化的不斷發展，各國政府越來越重視進出口政策性金融的作用，進出口政策性金融得到進一步發展，主要體現在三個方面：(1)機構規模不斷擴張。法國對外貿易保險公司(COFACE)在2004年底總資產為30.76億歐元，到2006年底擴張為51.98億歐元，兩年間擴張了69％，資產增長迅速。2006年底，韓國進出口銀行總資產為17.45萬億韓元，全年增長15.1％。2002年底，加拿大EDC股本為20.77億美元，2006年底擴張為59.86億美元，5年間增長了1.88倍。印度進出口銀行2006年底的資本較1997年底實現翻一番，達到10億盧比。(2)業務量呈現不斷膨脹趨勢。美國進出口銀行成立以來對出口貿易的資助超過4000億美元，印度進出口銀行1997年度保險類、擔保類和貸款類業務分別為1.912億、12.094億和38.248億盧比，2006年度分別增長到16.972億、35.360億和228.862億盧比，年均增長率分別高達27％、13％和22％。(3)通過各種形式的創新活動，進出口政策性金融的功能和作用得到提升。一些發達國家的進出口政策性金融機構根據外部環境和條件的變化，積極進行各種各樣的運行模式創新。如“混合貸款”和“網上信用評級”(@rating)，這兩種重要的創新活動都是出自法國的進出口政策性金融機構。分賬戶經營制度――國家利益賬戶和進出口政策性金融機構自身賬戶分開經營是加拿大出口發展公司(EDC)的創造，在國際社會已經被相當數量的國家所采用。在歐洲國家中，法國對外貿易保險公司、德國的荷爾姆斯等都從事大量的商業性業務，甚至占主導地位，一些較富裕的發展中國家和轉型國家也傾向于經營一部分商業性業務。通過一系列的創新活動，進出口政策性金融機構的功能和作用得到了拓展和加強。

2、許多發達國家把發展進出口政策性金融放到重要的戰略高度，其進出口政策性金融支持力度有不斷增強的趨勢。大部分發達國家的進出口政策性金融機構基本上都經歷了半個多世紀的發展歷程。在漫長的歷史發展過程中，他們已經充分體會和認識到進出口政策性金融的重要作用，因此，把發展進出口政策性金融放到重要的戰略高度。歷史上，美國在20世紀50年代曾一度解散過美國進出口銀行，但是后來又堅定不移地發展進出口銀行，同時在20世紀70年代初期又成立了另一家進出口政策性金融機構――美國海外私人投資公司(OPIC)。近年來日本也出現過人們對進出口政策性金融作用懷疑的現象，但是大藏省經過實際考察和論證后發現，進出口政策性金融具有不可替代的作用，隨后在1999年對進出口政策性金融體制進行了重整，成立了日本國際協力銀行(JBIC)。這表明進出口政策性金融不可或缺，不是存在與否的問題，而是如何大力發展的問題。發達國家在這一思想指導下，都對本國的進出口政策性金融體制進行了全面調整，使其逐步完善，以便發揮更大的作用。

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如何規范理論認識，充分發掘政策性金融資源配置和金融公平的功能作用。本文擬從政策性金融的理論基礎出發，對其原理、功能、制度載體的構建模式、運行方式等問題，展開理論的比較和分析，為政策性金融制度體系的科學構造提供思路、方法；并且從金融協調可持續發展的角度，為金融效率和金融公平的機制融合，為政策性金融的功能重構提供對策建議。

二、文獻綜述

通過政府信用、政策導向和金融資源配置，政策性金融能以低成本和長期信貸的優勢，有力扶持“強位弱勢”群體淤的發展。但其在闡釋政策性金融的財務可持續性時，往往會強調“犧牲小我，成就大我”，所持的風險補償觀點較難令人信服。相反，主張政策性金融改革的觀點，則更關注政策性金融的制度載體———政策性銀行的財務可持續性。他們認為政策性金融存在經營機制問題，應改革其傳統的委托體制；而開發性金融是政策性金融改革發展的更高階段，能保證機構經營業績，且是市場建設的“開路先鋒”。本文認為，對于政策性金融的金融功能定位，以及配套公共政策的機制保證，是深化政策性金融制度改革的基礎。即在保證政策性金融服務目標、服務宗旨不變的前提下，提高政策性金融自身的經營效率，在實現政策目標，達成金融公平的同時，也實現金融效率的積極提升。下文即從理論基礎、功能作用和實踐證據等諸方面展開比較分析，以證明政策性金融功能重構的公平、效率目標是必須、必要，并且是可行的，能夠共存于政策性金融的理論框架之下。

三、政策性金融的理論基礎

政策性金融是一種特殊形式的制度安排，有著充分的理論基礎和需求廣泛的業務對象群體。目前，我國經濟金融的轉型升級，遭金融排斥的“強位弱勢”群體，小微企業、低收入者和“三農”發展等，無不對政策性金融的資源配置功能提出了內生需求。為何商業性金融業務不構成與政策性金融業務的競爭、替代關系于，而是相互補充、協調合作？為何開放性金融并非政策性金融的高級發展階段，而只是政策性與商業性金融業務的整合形式？這需要首先對政策性金融的理論背景進行厘清。以金融功能的作用機制為視角，政策性金融的理論基礎涉及經濟金融、金融風險管理和普惠金融等多個領域。

1政策性金融的經濟金融理論基礎。政策性金融的服務對象是通常金融業務中的“強位弱勢”群體，其所面對的金融市場是非完全競爭市場。金融約束理論認為，非完全競爭市場的市場機制很難發揮作用（Hellmanetal，1997），因此針對市場無效部分，政策性金融在不與商業性金融進行業務競爭的前提下，面向特定群體，提供低息貸款、承擔擔保保險責任，通過特殊金融安排可發揮資源配置導向的作用。同時也由于缺乏市場機制的作用，以及“強位弱勢”群體自身的信用信息不完全，使得“強位弱勢”群體更易受到信貸配給的約束（Stiglitsetal，1981；Besteretal，1987）。由于“強位弱勢”群體或處于國家戰略經濟地位，或關乎國計民生重要部門、關乎社會公平，因此其消費的金融產品就不同于“私人產品”，而是具有了“準公共產品”的特征。公共產品的生產存在著市場失靈，其供給難以滿足實際需求，這就為政策性金融的進入預留了市場空間。更重要的是，在資源配置目標上政策性金融追求的是社會整體合理性，而不主要是經濟有效性，這對商業性金融機構來說，是無意也無力承擔的。因此，政策性金融功能是補充而不是取代商業性金融功能，二者的協調合作對我國整體經濟來說具有重要意義。

2政策性金融的風險管理。與商業性金融不同的是，人們對政策性金融的研究會較少關注其風險管理問題。但從我國政策性金融機構的實際運營來看，實則不然。政策性金融作為金融業務形式，天生就必然需要面對收益風險的權衡問題。政策性金融機構要發揮其金融功能，發揮宏觀金融的資源配置作用，就必須要解決與金融風險管理相關的資金來源、項目選擇、風險識別控制，以及自身經營管理機制等問題。更進一步地，政策性金融要發揮金融協調職能，實現金融效率和金融公平的統一，發揮政策性資金的杠桿作用，也必須從風險分擔的視角來重新設計其金融實現的內容與形式（賈康，2011）。

3政策性金融與金融普惠。金融普惠增加了金融服務的可得性（低收入或弱勢群體更易獲得金融資源配置），也增加了社會生產性投資（如教育和創業）的機會。相反，若缺乏金融普惠，則不僅會導致金融不公平，收入貧富差距難以消除，最終也必將拖累經濟發展，降低商業性金融的金融效率（Demir原guc-Kuntetal，2013）。我國正處于產業升級和經濟轉型時期，市場機制仍不完善，經濟發展差異大，結構性矛盾多，地區金融發展不均衡，這些都決定了政策性金融在我國必須發揮金融公平與金融協調的資源配置作用，促進金融普惠發展，彌補市場機制的缺陷盂（白欽先等，2010）。

四、政策性金融功能與資源配置目標

政策性金融可以看作是財政與金融的某種結合，但不同于無償撥付的財政，也有別于利潤優先的商業性金融，其對資源配置的回報要求是：有限、有償。即在基本投資收益的前提下，保證對金融資源的回收。這一有些矛盾的原則要求，往往會讓政策性金融陷入資金預算的“軟約束”。在改革“轉型”時（如政策性銀行）又容易矯枉過正，過度追求“市場化”目標，利用政策優勢來進行市場競爭。這讓政策性金融的功能發生了異化與弱化，偏離了它本來的宗旨及目標。有學者指出，政策性金融功能的核心是對“強位弱勢”群體的金融支持，是對社會經濟合理性目標的滿足；支持戰略性、重點項目，實現金融排斥的金融公平。財務盈利并非不重要，但要權衡政策目標的社會價值、項目風險以及對于風險的分擔。

1地方政策性金融的經營特點及其功能表現。事實上，如果從地方金融的成效來看，政策性金融的功能作用（包括能力及其效果）仍是較為有限的。以浙江省為例，歸納了省級政策性金融的若干經營特點。可以看到，在地方金融中政策性金融也是以戰略性重點項目作為其主要的金融支持對象，政策性銀行的經營業績穩中有升，支持實體經濟的能力也不斷增強，但相比較其宗旨與目標，仍存在明顯差距：（1）雖支持了戰略、重點項目，但覆蓋面較小，中長期貸款投放的行業占比仍不足20%；（2）支持的項目常常是國家、省、市重點項目，或有國有經濟背景，或為行業龍頭企業，真正“強位弱勢”群體仍難獲得政策性金融支持；（3）政策性金融的機構數量（包括機構設置）相對缺乏，資本金和資金來源較為有限，業務上的競爭機制榆更處于“空白”；（4）和商業性金融一樣，政策性金融雖創新了各項“債權保障”措施，但針對政策性金融的風險分擔機制卻仍未形成；（5）“三農”、低收入者和小微經濟，仍是金融支持最薄弱的領域，彌補商業金融缺陷的金融公平仍難實現。

2政策性金融的資源配置目標———效率或公平。圖1是政策性金融與中長期貸款投放的增長率對比，圖中兩條增長率曲線的走勢變化較為一致，但政策性金融的貸款增長率相對更為平穩，具有一定逆周期、穩經濟的宏觀調控作用。這一對比說明：（1）政策性金融和商業性金融的資金投放具有較大相似性，二者間存在著競爭關系，其效果要大于兩者間的互補關系。（2）政策性金融的中長期貸款在有助金融公平的同時，也有助于長期的金融穩定。從貸款投放地區來看，政策性金融與商業性金融也存在著較大的相關性。將貸款投放地區劃分成浙江省的11個地市（順序為杭州、寧波、溫州、嘉興、湖州、紹興、金華、衢州、臺州、麗水和舟山），以國家開發銀行為代表，將政策性金融和商業銀行的地區貸款投放進行了對比。中的曲線變化關系說明，二者在貸款投放上具有相似的地區偏好。這也意味著，政策性金融的資源配置完成了與商業金融相接近的職能，在金融資源充沛的地區投放了更多的金融資源。受到金融排斥的“弱勢”地區“、弱勢”項目和“弱勢”群體，實際更難獲取政策資金的支持。3政策性金融的金融協調。通過貼息、信用擔保、銀團貸款，或銀政企融資平臺等方式，政策金融能吸引商業金融和聚合社會資本，發揮金融協調功能，實現銀行資金和民間資本的聯合、共贏。其中，“政策引導”與“風險共擔”是政策金融制度的關鍵。然而，限于體制、機制等多方面原因，現有的政策性金融體系實際較難承擔起金融協調的職能。比如2011、2012年度，浙江省政策性銀行完成的銀團貸款金額分別只有8億和2512億，占貸款總額的比率也分別只有03%和079%。

五、政策性金融的體系和功能重構

如上文所述，我國政策性金融實現功能重構的關鍵，在于“制度和體系”，而不在“制度載體”本身。從我國政策性銀行的改革實踐歷程來看，指望幾家股份制的企業實體承擔起全部的社會金融職能顯然并不現實。從金融公平和金融效率的目標出發，本文為我國政策性金融的體系和功能重構提供如下的發展思路：

（一）通過金融合同和融資模式創新，實現政策性金融的風險分擔

提倡通過股份制、基金和共同出資等形式，為政策性金融的項目進行融資，或提供金融服務（包括擔保、保險、支付結算等）。資金的來源應多元化，由借款人（提供擔保）、政府和金融機構共同承擔，以此形成激勵相容和風險共擔的機制。

（二）引入政策性金融業務的競爭機制，打破業務壟斷

政策性金融的改革應以政策性金融功能的實現為首要目標，而不是去維護政策或業務的權威。通過招投標等競爭機制，來選擇確定最具經營優勢和金融效率的業務承擔者，打破政策性金融業務的壟斷。

（三）鼓勵組建地方性的中小金融機構，形成地方金融中的政策性金融體系

推動銀行網點、中小銀行和信用擔保機構的設立。通過社會信用體系建設的政策及條件，為地方金融生態的形成培育成長沃土。通過政策性業務的分賬管理、單獨核算，整合地方性中小金融機構成為政策性金融體系的一部分，使之不僅能政策性業務，而且能為金融風險的防控提供便利條件和靈活手段。

（四）公共財政支持和地方政府主導

通過制度建設或立法約束，保證公共財政對政策性金融業務的資金支持，向業務經辦機構提供直接的貼息、財政貸款或定期的資本金補充。鼓勵地方政府在政策性金融業務中發揮積極的主導作用，明確政策目標、篩選監管項目和制定風險補償的辦法。通過發揮政府信用優勢，搭建融資合作平臺，實現信息共享和業務合作。

（五）由被動選擇項目轉向主動項目推薦

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1.發揮農業銀行的國有商業銀行作用

在農村經濟發展中，應當充分發揮農業銀行在農村地區的主要作用。農業銀行應當發揮國有商業銀行資金充裕的優勢，網絡優勢、人才優勢，制定符合農村實際的信貸管理方案和信貸政策。在防范風險的前提下，重點支持農業經濟組織、農業產業化龍頭企業等資金需求較大的企業進行信貸投放，逐步提高涉農貸款的總量和占比，為“三農”提供高質量的金融服務。

2.強化農業發展銀行的政策

農業發展銀行作為政策性的銀行，應體現政府政策意圖、成為宏觀經濟調控的手段。在農村經濟發展和農村金融機構分工的基礎上對農業發展銀行重新進行職能定位，明確農業發展銀行的支持重點，強化農業發展銀行作為政策性銀行的支農功能，承擔起支持農村經濟發展的重任。

3.繼續推進農村信用社的改革，發揮支農主力軍的作用

繼續深化農村信用社改革，完善法人治理結構，深入推進農村信用社管理體制、產權制度和公司治理，切實轉換經營機制，強化內部管理和自我約束。農村信用社應當按照農村經濟發展要求，牢固樹立為“三農”服務的宗旨，拓寬服務領域，改善服務方式，增加服務品種，增強服務功能。

4.加速發展郵政儲蓄銀行的業務

從滿足廣大農村群眾日益增長的基礎金融需求，完善農村金融服務角度出發，郵政儲蓄銀行的農村網點要從服務“三農”的大局出發，農村網點要通過完善功能，充實業務，加強與政策性銀行和農村合作金融機構的全面合作，進一步加大郵儲資金支農力度，進一步擴大農村基礎金融服務的覆蓋面和滿足度。

5.拓展小額貸款公司、村鎮銀行等小型農村金融機構的業務

加強小額貸款公司、村鎮銀行的融資渠道，鼓勵民間資金等其他資金的進入，降低小型農村金融機構的準入門檻。拓展小型金融機構的業務種類，使得小型金融機構能夠在農戶、農村小企業以及農村經濟發展中發揮作用。

二、創新金融產品，提高金融服務質量

各類金融機構應該深入研究農村金融的發展規律、農村經濟的發展特點、農戶和農村企業對資金需求特性，進行體制機制創新，開發貼近農村經濟發展需要的金融產品和金融服務，為農戶和企業提供安全、便利、質優價廉、多樣性的金融服務和金融產品，提高金融服務質量，滿足農村經濟發展對金融產品和金融服務的多元化需求，為農村經濟的協調可持續發展提供資金支持。創新業務管理流程，不斷增強風險管理能力。優化業務流程、簡化信貸手續、降低信貸成本，提高經濟效益，推出一系列包括貸款、承兌、貼現、信用證、理財、咨詢、網上銀行等綜合產品；加強各金融機構之間的合作，進行優勢互補，最大限度地發揮各金融機構在農村經濟建設中的作用。

三、建立健全農村金融的保障體系，完善農村金融風險分散與轉移機制

建立合理有效的保障體系，能夠分散與轉移農村金融風險，進而促進金融機構的發展，使金融機構可以持續增加對農村經濟的信貸投放。

1.建立農業保險機構

建立以農業保險為主的政策性農業保險專門機構，完善政策性保險機構的發展模式、管理體制、運行機制、簡化理賠程序，逐步推進政策性農業保險機構和保險業務的快速發展。鼓勵商業性保險機構開展涉農保險，建立支持農業保險的政策體系，將農業保險納入農村政策扶持體系。對農業保險業務稅費予以減免優惠，允許其在稅前列支農業保險準備金，對經辦農業政策性保險的機構適當減免所得稅。

2.完善貸款擔保體系

加快制定和完善農村信貸擔保體系的建設，大力發展農村信用擔保中介組織，建立政府扶植的、多方參與的農村信貸擔保機制。可以嘗試建立地方政府、企業和其他社會資金共同組建農業擔保公司或擔保基金，為農村中小企業和農戶融資提供擔保。針對農村貸款缺乏有效抵押物的現狀，應結合農村經濟發展的特點，積極探索和開展農村抵押擔保制度創新。建立對“三農”信用擔保機構的成本與風險轉移、分擔和補償機制，幫助其健全風險準備制度，并適當減免相應稅費，引導銀行業金融機構持續有效增加涉農信貸投放。

四、進一步完善農村金融的政策體系，建立有效的正向激勵機制

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關鍵詞：農村金融 發展現狀 問題對策 未來趨勢

一、我國農村金融發展現狀及其存在的缺陷和問題

目前,我國農村金融的需求呈現了新的特征。首先,從融資總量上看,融資需求規模擴大。由于務工收入和國家有關惠農政策的實施,當前單戶傳統農業、家庭承包型農業生產資金已趨于飽和。但隨著農業產業結構的調整和生產技術的換代升級,當前農村資金需求總量仍然不斷擴大。除去農民自籌和信用社貸款外,財政投入和農村積累遠不能滿足其需求。從現實情況看,農民缺乏可抵押、質押的物品來進行有效的融資。其次,從金融服務對象上看,不同服務對象的金融需求表現出不同的特征。隨著傳統耕作方式的逐漸改變,用在純農業的投入一般農民都能自己解決,而家庭規模經營和個體工商戶資金需求量大,超出了小額信用貸款的范疇,但經營者又不能提供足額有效的抵押擔保。對于鄉鎮企業和一些民營中小企業而言,由于經營風險大,加上信息不對稱,其資金短缺問題非常突出。再次,從財政融資角度看,財政支農趨于弱化;從財政融資的歷史角度和財政支農來看,一方面財政對農業的投入能力十分有限,與發達國家相比差距很大,另一方面由于鄉鎮財政供養人口過多,而地方財政收入有限。

經過20多年的農村金融體制改革,我國已形成了以商業性、政策性、合作性金融機構為主體、多種農村金融機構并存的格局。同時,各地涌現的民間資金互助社、小額貸款公司以及中外資的貸款公司等各種農村金融機構逐步產生和發展,靈活多樣地發揮著作用。股份制改造、上市融資等改革議程紛紛列上了各金融機構的改革進程表。但農村金融中存在的一些深層次問題不是短期內就能消除的。

1.農村金融服務功能整體弱化。農村資金向城市逆向流動,導致城鄉差距越拉越大。農村金融服務整體上不能滿足“三農”的要求。過去農村的融資渠道有四大商業銀行、農村信用社、合作基金會等多個渠道,現在多數地區對農戶、個體工商戶和中小企業貸款基本上只剩農村信用社這一渠道。農村商業性金融機構撤并、重組,形成了農村金融服務的盲區。農村資金大量外流,影響農村資金的整體供應。

2.政策性農村金融機構支農職能發揮不充分。支持“三農”除需要財政資金的投入以外,政策性金融機構應當發揮其特有的扶持功能。但從目前的實際情況看,政策性金融功能缺位,制約了金融支農作用的有效發揮。中國農業發展銀行作為我國唯一的農業政策性金融機構,基本上只負責糧棉油收購資金的發放和管理,其他政策性業務,如支持農業開發、農業產業化和農村基礎設施建設等功能并沒有有效運作起來,對改善農業生產條件、調整農村產業結構和促進農民增收的作用乏力。

3.農村政策性金融支農力度不足。當前農村政策性金融機構資金來源不足,大多數由政府全部或部分出資,而且在運營中多靠政府扶持。支農力度不夠,在支持農業基礎設施建設和農業經濟活動等方面作用較少,對農戶、個體工商戶、涉農民營企業支持也有限。

4.農村小額信用貸款發放難。在社會主義新農村建設中,小額農戶貸款對于急需脫貧致富的農民群眾無疑是雪中送炭,但農村金融機構卻很難發放。主要原因,一是一些農民信用觀念淡薄,逃廢債務等違規行為時有發生;二是小額農貸業務量超常,放貸成本高;三是清收手段脆弱,致使很難使用依法起訴、強制扣款、變賣資產等手段清收貸款;四是農民風險防范能力弱,受社會、自然、市場條件的影響很大,小額農貸風險很大。

   改革后的農村信用社是農村金融的主力軍,但改革仍不徹底。

二、中國農村金融未來改革發展趨勢

1.發揮商業銀行的金融支持作用。作為我國商業銀行在農村領域的主要力量,應當將農業銀行定位于服務農業的專業銀行。一是分拆機構,形成集團控股模式,鞏固和穩定縣域農業銀行分支機構,以資本為紐帶發揮系統優勢,給予縣級金融機構更大的自主權,擴大基層機構的信貸權限,增強其融資功能。二是明確要求其在農村吸收資金的60%用于發放農業貸款。三是充分考慮不同地區間的差異性,制定更加符合基層實際的信貸管理方案和信貸政策。四是按照城鄉統籌發展的要求,在防范風險的前提下,重點支持農業經濟組織、龍頭企業和農業產業化經營等新型發展模式,逐步提高涉農貸款的總量和占比。

2.建立農業保險體系,增強農業抵抗自然災害和市場波動的能力。一是經營農業保險基礎較好的地區,設立專業性農業保險公司;二是在地方財力允許的情況下,嘗試設立由地方財政出資的政策性農業保險公司;三是與地方政府簽訂協議,由商業保險公司代辦農業險;四是繼續引進經營農業險的外資或合資保險公司。在積極試點的基礎上,全面推廣農業政策性、專業性保險業務,建立覆蓋農村的政策性保險和商業性保險相輔相成的農村保險體系。

3.建立農村融資信用擔保機構,完善擔保體系。各級政府要積極推進和組織建立中小企業信用擔保體系,推動對中小企業的信用擔保,為企業融資創造條件。建立擔保基金補償機制,增強擔保公司資金實力,要在財政支出中按比例提取啟動資金,建立市、縣、鄉多層次的信用擔保機構,由財政、銀行、企業、社會共同出資建立中小企業擔保基金。大力發展企業間互和民營商業性擔保機構,擴大擔保覆蓋面,分散和化解風險的貸款信用擔保體系。探索貸款抵押新方式,可以試行農村房屋、集體土地使用權的抵押方式,以緩解貸款抵押難問題。

參考文獻:

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理順農村金融體制

第一，擴大農業發展銀行的業務范圍，將涉農政策性資金全部歸口到農發行管理。 總的原則是，凡是商業金融不宜介入或不愿介入的與“三農”密切相關的領域，均 由 政策性銀行承擔。具體來說，農發行在繼續支持糧棉油收購貸款的基礎上，將農業銀行的扶 貧開發貸款、農業綜合開發貸款等統一進行管理。

第二，剝離農業銀行政策性業務，重新設計商業性銀行支農貸款的新機制。

將農業銀行承擔的扶貧貸款、農業綜合開發貸款、糧棉油附營業務貸款等政策性貸款剝離出 來，避免商業性業務和政策性業務的混營，以消除農業銀行的道德風險。可借鑒美國的 《社區再投資法》，制定農村信貸服務的相關法律。

第三，郵政儲蓄應與當地的農村信用社合并。一方面，可以將郵政儲蓄從 農 村吸收的資金留在農村，切斷農村資金通過郵政儲蓄外流的渠道；另一方面，又緩解了信用 社資金來源不足的問題。

第四，深化信用社改革。在明晰信用社產權的前提下，讓信用社更加 貼近農民，使信用社和農民之間有一個接口。這個接口就是信用社下設到村中的分支機構 ，或新設立在鄉村中的真正的、農民自己的互助合作組織。可考慮讓農民持有互助合作金融 組 織的股金，互助合作金融組織持有信用社的股份，建立自下而上的、貼近農民的金融網絡。 另外，在信用社的改革模式上，不搞一刀切。

第五，放開對民間金融的控制。盡快把民間金融法列入立法的議程，從法 律上給予農村非正規或民間金融以合法性。

完善金融機構的配套體系

建立并完善信貸擔保機構。在有條件的地方，可以由政府出資建立擔保基 金 ，支持農業產業化龍頭企業的融資；采取優惠的政策措施，比如減免稅收、幫助籌措資金等 ，鼓勵民間商業性的擔保公司開展農村融資擔保業務。

加快建立農業保險機構。鑒于農業保險的特殊性，應盡快就農業保 險 進行立法。將建立政策性農業保險組織和鼓勵構建多種形式、多種渠道的農業保險組織相 結合。

加大政策支農力度

一是要修改不利于“三農”貸款的有關法律法規和政策規定。

篇10

綠色小額信貸一般意義上是指將扶貧、綠色生態與經濟活動相結合，通過引導小額信貸領域的經濟活動，促使扶貧、綠色生態與信貸經濟的健康可持續發展，其中主要包括清潔能源的開發，生產及合理利用，將低碳減排理念和技術應用到小額信貸領域。綠色小額信貸概念的正式確立要追溯到小額信貸，鑒于國外研究人員從減少貧困和環境保護的角度出發做出的研究，因此綠色小額信貸在改善低收入者生活水平的同時，促進對生態的維護，激勵資源的可持續管理。

綠色小額信貸作為一種有效的扶貧和環保手段，仍處于起步階段，其發展尚未成熟，但對生態環境和經濟的促進作用已十分明顯。在目前的發展過程中，雖然還存在許多矛盾和問題，但卻不能因此而否認綠色小額信貸的時展趨勢。這就需要從地區具體實際情況出發，不斷創新，積極探索新的綠色小額信貸發展模式，促進扶貧、環境與經濟的可持續發展，推動地區經濟和環境可持續發展。

事實上將綠色小額信貸作為處理環境問題的工具之一，已經存在很多可借鑒的方面，包括向小微企業提供資金和技術支持，提高其能源利用效率，推廣綠色產品和技術。綠色小額貸款以可持續環保的貸款行為，兼顧金融與環保，構建綠色經濟。通過綠色小額信貸減少溫室氣體排放，推動小型企業革命，通過市場化解決方案創造一個更舒適、公正的生態經濟環境，實現生態農業與綠色金融的雙贏發展。

根據黨的十報告確立“五位一體”的總體布局，提出“將生態文明建設融入經濟建設、文化建設，政治建設和社會建設的各方面和全過程”，而我國已經將環境保護問題提升到戰略高度，這更為綠色小額信貸的可行性發展提供了良好的契機。

二、河北省綠色小額信貸發展中存在的問題

（一）宣傳力度小，農民對其認識不高

通過實地調研，我們發現只有2.44%的農戶對綠色小額信貸十分了解，22.31%的農戶比較了解，不清楚綠色小額信貸的占比75.66%，農村政策性金融功能不健全、金融機構業務范圍局限、金融產品創新有限、宣傳力度不大等問題都影響農民對綠色小額信貸的認識程度。

（二）從正規金融機構融資難

正規性金融機構都是以營利性為目的的企業，綠色小額信貸要求低息無息的援和扶貧性不能吸引正規金融機構參與放款，在客觀條件下，農村處于欠發達地區，正規金融機構進入綠色小額信貸領域只會使其陷入虧損境地，因此其在在小額資金借貸方面的支持力度嚴重不足，仍舊需要進一步發展。

（三）小額信貸公司利率偏高

數據表明，大部分農民獲得小額信貸資金的利率集中在6%-10%，這個利率水平對于貧困農民來說是比較高的。而0%-3%的真正意義上的低息只占到11.11%。小額信貸公司滿足綠色小額信貸的“小額”要求，但其仍是追逐利潤的企業，不提供無償性與援的貸款，無法實現扶貧與綠色的結合，其較高的利率使得大部分農民因無法按時還款而不敢申請貸款，綠色小額信貸需求在小額信貸公司難以得到滿足。

（四）政策性金融機構缺位

旨在解決“三農”問題的政策性金融機構農業發展銀行主要面向大型公司和企業或者農村聯合性組織提供信貸資金支持，對農民個人的信貸資金力度較小，在扶貧和保障金融弱勢群體平等的信貸資金支持上存在一定程度的缺位，使得農戶綠色小額信貸需求的解決存在很大困難。

（五）融資體系尚未建立

金融機構中對于綠色小額信貸的發展需求沒有提起足夠的重視，面對眾多農戶的綠色小額信貸需求，缺少相關專門的貸款業務及專業的工作人員來滿足。

針對融資體系，我們對信貸機構的工作人員進行了采訪，了解到，我國目前的融資種類相對單一，并不能滿足當前綠色農業發展的需要。現階段，我國只有綠色小額信貸同時促進扶貧與環保發展，小微企業與有資金需求的農戶可以通過向銀行申請環保項目的貸款，利用貸款資金發展低碳經濟項目，操作簡單便捷，適合小微企業與農戶。

三、促進政策性金融支持綠色小額信貸的建議

（一）政策性金融機構角度

1.創新信貸產品，促進投資多元化，拓寬融資渠道

政策性金融機構要深入農村地區開展農村信貸情況調研，切實了解農戶的綠色信貸需求，針對不同農戶需求開發基于實際情況特色的綠色小額信貸產品。

政策性金融機構要積極開展該地區農業及相關綠色產業發展狀況情況調研，密切關注農村經濟及農業發展動態，為創新綠色小額信貸產品做好宏觀基礎鋪墊。

政策性金融機構應積極借鑒國外優秀合理的發展經驗，培養、利用優秀人才，研發適合我國農戶的綠色小額信貸產品，創新業務發展方式，進而拓寬融資渠道，加大融資可能性，指導農戶投資，鼓勵農戶進行綠色信貸，促進農民經濟健康發展。

2.加強綠色小額信貸產品的宣傳及介紹，增加民眾認知度

金融機構要積極開展綠色小額信貸知識宣講會、綠色小額信貸知識下鄉等多形式的宣傳活動，深入農村宣傳綠色小額信貸知識及政策，全面介紹國家綠色小額信貸政策的優惠措施和對農村綠色經濟發展的扶助舉措。

積極宣傳政策性金融機構對綠色小額信貸的優惠措施，加大機構信貸產品的宣傳力度，結合農戶實際介紹相適應的綠色小額信貸產品，加強民眾對相關產品及政策的認知度，提高綠色小額信貸的普及程度。

3.降低市場準入門檻

由于農戶貸款額度低，群體大，管理相對困難，管理成本高，以往政策性金融機構貸款金額較大，致力于服務整個農村經濟，主要針對大型機構企業提供信貸服務，而不面向農戶個人及小微企業提供小額信貸。

推動政策性金融機構對綠色小額信貸的支持就要適度調整和放寬對貧困人群提供綠色小額信貸的準入政策，降低進入門檻，強化監管約束，構建多元化市場準入監管法律制度和嚴格的市場準入監管法律制度，能夠增強綠色小額信貸對小微企業和農戶的幫扶作用，同時要注意嚴格制約的適度性，避免過于嚴格的限制導致綠色小額信貸主體發展受阻。

4.制定綠色小額信貸標準化體系，提高信貸操作流程可行性

標準化體系的缺失直接影響我國綠色小額信貸的實際操作，推動綠色小額信貸體系建設可以借鑒國際上比較成熟的綠色信貸準則――“赤道原則”。第一，政策性金融機構內部成立專業的綠色小額信貸業務團隊，建立具有獨立處理資格的小額信貸審批通道監督綠色小額信貸的執行。第二，對綠色小額信貸的服務對象按不同標準進行歸類，制定更適合地區實際的綠色小額信貸操作細則。第三，對借款人環境信息進行強制披露，對相關信息進行公開公示，接受社會的監督。

具體操作體系參考如下：政策性金融機構依據專業人才和技術成立專業綠色小額信貸部門，結合地區實際經濟狀況建立相關信貸機制和操作方法，深入農村地區開展信貸操作。

由于綠色小額信貸發展多以農戶或小微企業為資金需求對象，因此小額信貸中心可以以農村村委會為依托，開展建立農戶信貸檔案工作，并將與貸款相關的資料宣傳頁發放到有信貸需求的農戶手中，使群眾了解綠色小額信貸的辦理步驟和方式。在授信過程中，充分征求村委會或村民代表意見，確保信貸公開、公正。根據具體農村地區的經濟結構布局，確立該地區農業發展核心方向，以該方向為重點支持對象，建立特色信貸機制。期間信貸業務負責人主動深入轄區重點農戶、村委會調查了解農戶信用狀況；深入工商部門了解個體工商戶、小微企業注冊信息。實地調查，真實了解客戶自有資金情況、信用程度及貸款資金用途等，為小額信貸工作的深入開展創造條件。

5.加強建立專門的綠色小額信貸業務，完善機構設施及人員配置

依據綠色小額信貸的標準化體系建設，政策性金融機構應該規范綠色小額信貸操作程序和管理制度，建立專門的綠色小額信貸業務，加大專業技術人員的培養力度，吸引優秀人才，改善機構硬件及軟件設施，從而提高服務效率，形成高效便民的借貸機構。

6.積極開展部門間合作，建立信息共享機制

開展綠色小額信貸模式建設，其中關鍵的部分就是要處理好綠色產業和污染產業的矛盾關系。要大力推動綠色產業的發展，努力解決污染產業，這就需要綠色小額信貸部門與環保部門的共同合作，只有這樣，才能解決好經濟發展與環境惡化的矛盾關系。各部門之間可以相互利用彼此的優勢，相互監督、共同合作，推動綠色小額信貸的開展和實施，同時實現經濟和環境雙贏。這種合作關系主要是在開展綠色小額信貸的政策性金融機構、致力于環境保護的環保部門及部分政府扶貧相關部門之間，加強機構部門之間的聯系，建立部門間的特殊運營通道，加強部門間的配合度，提高綠色小額信貸的實施效率，在維護環境綠色發展的同時推動綠色小額信貸的建設完善。

（二）政府部門角度

綠色小額信貸的開展離不開政府的有效配合，政府部門可以利用其特殊職能和作用加強對政策性金融機構的支持力度，為其推進發展提供有力保障。

1.為政策性金融機構及農戶雙方搭建信息交流平臺，推動信息共享及時、有效發展，降低信息交流成本，提高信貸服務效率

基于農戶對政府部門的了解程度高于政策性金融機構的特點，政府部門可以利用自身機構優勢，充當信息傳播中介平臺，綜合利用電信、電子郵箱、網站公告等多種方式，建立農戶綠色小額信貸需求收集反應機制，有效收集農戶綠色小額信貸需求信息，另一方面將政策性金融機構創新、優質的信貸產品向農戶宣傳介紹，即以政府機構為中心平臺，促進信息交流共享。

2.創新綠色小額信貸激勵機制

綠色小額信貸的激勵機制是指提高政策性金融機構的積極性的激勵措施，進而推動綠色小額信貸業務的開展。政策性金融機構通過各個途徑的調研，綜合各種因素設計出適合本地區農戶和小微企業發展特點的綠色小額信貸產品，并建立專門機構開展此業務。當地政府部門應采取實質性的獎勵措施，對綠色小額信貸業務開展良好并且為本地帶來較大生態經濟效益的政策性金融機構實施獎勵，就此形成長期機制，帶動政策性金融機構在開展綠色小額信貸層面的積極性。