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篇1

[關鍵詞] 控制性詳細規劃；實施與管理；剛性；彈性；

中圖分類號： TU984 文獻標識碼： A 文章編號：

正文：

控制性詳細規劃（以下簡成“控規”）是城市規劃管理承上啟下的主要操作平臺，是政府管理城市的重要的依據之一，也是實現城市建設的最直接手段。隨著新的《城鄉規劃法》及《城市規劃編制辦法》的頒布，對控制性詳細規劃提出更高與更科學的要求。如何發揮控規承上啟下作用，強調規劃的延續性？如何使控規與管理結合、與開發銜接，作為城市規劃管理的依據？怎樣體現城市設計構想……這些將是新形勢下控規編制方法的難點。

一、控制性詳細規劃編制方法的反思

多年來，各地對控規編制方法的探索和創新取得了一定的效果，逐漸適應了投資多元化帶來的利益主體的多元化和城市建設思路多元化對規劃的沖擊。但是，隨著建設方式與投資渠道的更加多元化，面臨的問題日益突出，主要集中表現在以下幾方面：

（1）城市文化的感性與法定規劃的理性之間的矛盾

城市文化建設一直是人們關注的內容之一，也是創造城市特色的重要環節，如何在規劃中體現文化內涵，尤其是地域文化內涵，一直是規劃工作者必須面對的問題。特別是在《城鄉規劃法》頒布實施后的法定規劃體系下，控規只解決了建什么、如何建的問題，而怎樣建好、建出特色卻未涉及。

（2）市場經濟彈性與法定規劃的剛性之間的矛盾

①用地性質、開發強度的調整

在實際的管理實施中，控規往往遇到尷尬現象：控規編制剛剛完成即面臨重大修改和調整；控規中看似嚴謹的指標恰恰禁不起推敲；控規強調過于剛性的控制體系，顯得缺乏靈活性，最終導致“失控”的結局。

②公共設施、基礎設施配套問題

如何保障公共設施成為控規編制的突出難點，在多變的規劃實施中，屢屢突破規定的容量限制，造成公共設施嚴重不足，不能滿足居民的基本生活需求；具體體現在以下兩點：

1、規劃設施用地得不到保障，經常被挪作它用。

2、實際開發規模超過規劃預計規模，造成公共設施嚴重缺乏。

③招商與城市規劃的矛盾

控制性詳細規劃的編制一般都有一定的工作周期，在近一到兩個月的時間內對十幾甚至幾十平方公里的土地進行強制性指標的控制。而招商工作確是漫長而靈活多變的過程。它隨著市場情況而瞬息萬變。因此，當控制性詳細規劃編制完成后，常常出現因項目引進情況的變化而頻繁調整控規的情況。

（3）法定規劃的概括性與規劃實施和管理的復雜性的矛盾

控規作為法定規劃往往只界定某一類用地、或某一類公共設施的普遍規定，而面對規劃實施和管理中紛繁多變的具體案例，這種概括性注定了它不能解決一切問題。因此，法定規劃仍需要經歷深化細化，不斷與相關情況協調的過程。

二、編制方法和內容的探索和創新——紙坊控制性詳細規劃編制的實踐

紙坊城區位于素有“武漢南大門”之城的江夏區，地理位置優越，是1+8城市圈的重要節點，東接鄂州，南通咸寧，西臨長江，北連武漢東湖高新技術開發區，是江夏區政治經濟文化中心，2002年，新一輪武漢市總體規劃，將紙坊城區劃入武漢市南部新城組群。而作為組群核心組團的紙坊城區，近年來由于武漢城市建設向北向東快速發展，不斷增強其居住、休閑、服務的功能，使其成為武漢主城區周邊重要的人口疏散地，城市化快速發展地區。

通過現場踏勘，調查，發現項目區存在著以下問題:規劃區內用地權屬混亂，集體用地、農用地、建設用地各種用地布滿項目區；面對快速城市化、人口突增，原來的城市公共設施和市政設施無法滿足新的城市功能要求；道路系統不成體系……

針對以上問題，根據新版《城鄉規劃法》的要求，結合武漢市出臺的《武漢市控制性詳細規劃編制規程》，以“江夏區紙坊城區控制性詳細規劃”項目為載體，對控規編制方法和內容做了以下探索和創新。

2.1 采取“編制單元——管理單元”兩個層次進行管理，通過“控規導則——控規細則”兩級規劃體系逐級細化總規確定的城市發展目標，體現城市特色

紙坊控規按照“編制單元——管理單元”兩個層次，對應形成“控規導則——控規細則”兩級規劃體系進行編制。控制導則以“編制單元”為平臺，針對總體控制要素進行控制，目的是從整體層面提出控制的方向，包括對單元內的功能、土地利用、人口分布、居住區級及以上公共設施和重要市政基礎設施進行規劃控制。

控規細則以“控規管理單元”為平臺，針對詳細控制要素進行控制，直接指導規劃咨詢編制，并用于日常的規劃管理。采取三圖控制方法，即：法定圖則、指導圖則、城市設計引導圖則。包括對公共設施的分類控制、用地兼容性和兼容比例控制、開發容量、城市設計的模式等方面。

2.2 通過“剛性控制——彈性控制——引導性控制”三種控制方法來協調市場經濟彈性與法定規劃的剛性之間的矛盾

剛性控制對應于控規細則中的法定文件，主要針對城市“五線”和公共設施，對五線進行定位、定性控制，對公共設施的定量、定位、定性控制；彈性控制對應于控規細則中的指導文件，主要針對用地性質和開發強度，務實地對待由于市場變化帶來的調整，并提出規劃的應對措施；引導性控制則是在武漢市頒布的控規編制辦法以外，根據大城市周邊城鎮化較快地區開發建設的實際情況所做的創新，它針對城市形象，通過控制性語言或者城市形體設計進行引導，以達到預期的效果。

2.3 通過“實線控制——虛線控制——點位控制——虛位控制——指標控制”五種控制方式來解決法定規劃的概括性與規劃實施和管理的復雜性的矛盾

針對規劃管理中，需要對地段內各個地塊位置、邊界、建設規模、公共設施、市政設施、開發方式等管理內容，規劃針對不同內容采取五種控制方式。實線控制是指對控制對象的地塊位置、邊界形狀、建設規模、設施要求均不得更改的規劃控制。虛線控制是指對控制對象的地塊位置、建設規模、設施要求不得更改，但地塊邊界形狀可適當調整的規劃控制。點位控制是針對公共設施和市政設施的控制，對設施僅確定其在地塊內配置的數量和規模，而不指定具體的位置和用地邊界。指標控制是指以指標形式確定的控制要求，是規劃編制的重要依據。

三、依據控規編制成果實施規劃管理的幾點建議

1、將規劃成果轉化為指導性和操作性較強的政府文件，強化其作為政府公共政策的調控效能

控規的成果不應只作為專業部門的技術報告，還應將規劃成果轉化為操作性很強的政府文件，才能真正成為政府及其各部門統一行動綱領。只有通過政府各部門建立相應的協調機制后，才能更有效和充分地發揮控規作為政府公共政策的宏觀調控作用。

2、建立和完善項目建設主要保障制度

各行業主管部門、以控制性詳細規劃為指導，根據近年實際用地情況、來年的經濟發展和各項事業發展目標要求，提前申報匯總各行業和轄區建設項目和用地需求情況，通過建立建設規劃許可預申報制度、建設項目審批的協調機制、城市近期建設項目庫，最終將控規的建設計劃落實到實處。

3建立和完善規劃實施的監督與考核制度

控規所規定的內容應成為每年城市規劃建設和主要相關職能部門年終工作總結時對照考核的重要依據。要建立一套完善的責任追究機制，增強規劃實施的法律效力和切實加強監督管理。控規經法定程序審批后，不得隨意修改，應認真落實規劃實施責任主體。

參考文獻：

[1]杜立柱：《法定規劃編制體系下的創新規劃——談新時期哈爾濱城市規劃編制工作的幾點體會》

[2]《武漢市控制性詳細規劃編制導則》