導語：如何才能寫好一篇加強耕地保護的措施，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：城市化進程；耕地保護；有效策略

中圖分類號：F301.21 文獻標識碼： A 文章編號：

一 引言

當前，我國的城市化進程發展迅速，各種建設占用了大量的耕地，造成了耕地的萎縮，保護耕地的政策得到了各地政府的重視和加強，耕地保護作為我國的一項基本國策，要面對侵占耕地的實際中，不斷進行完善和創新保護政策，提高保護的效果。我國的人口的吃飯問題需要依賴著耕地資源，而城市化和工業化的發展也需要耕地進行承載，世界各國在城市化中，該國的耕地都發生了大面積減少，我國最近幾年的城市化發展造成了年均減少達102. 49萬公頃，耕地的減少引發了人們對經濟社會可持續發展的憂慮。耕地的減少不但對糧食生產造成了威脅，也帶來了生態災難。因此，我國政府相繼出臺了政策對耕地進行保護，如提出建立耕地總量動態平衡制度并確立了耕地占用與開發、復墾掛鉤的政策。各地政府要嚴格執行耕地保護制度和政策，妥善解決好城市化發展與耕地保護的現實問題的挑戰。

二 城市化進程中加強耕地保護的重要意義

首先，加強耕地保護有助于確保我國的糧食生產的安全。由于我國是人口大國，糧食生產的安全變得尤為重要，耕地資源是維護和保持我國發展的重要戰略資源。耕地保護確保了糧食安全生產，它是維持社會穩定的基礎。其次，加強耕地保護符合我國的耕地資源實際情況。我國的人均耕地資源遠低于世界平均水平，甚至一些地區的人均耕地低于警戒線；況且我國的耕地資源總體質量偏低，平耕地只占耕地總面積的一半多一點；更為嚴重的情況就是耕地資源受到污染和損毀嚴重。我國每年受到工業廢物、開礦以及自然地質災害造成的耕地損失巨大。與此同時，我國人口對土地需求呈剛性增長。因此，我國耕地保護面臨著十分嚴峻的客觀現實，必須將耕地保護長期開展。再次，實施耕地保護能夠確保城市化的有序發展。加強耕地保護政策，有利于提高土地的利用效率，杜絕了土地的閑置和浪費，使土地的利用方式轉向節約集約利用。最后，保護耕地有利于我國進行宏觀經濟調控，使經濟增長方式走向內涵式增長方式，以土地資源約束促進經濟增長方式轉變，有效抑制建設占用土地的過度需求，促進形成節約集約用地。土地資源參與經濟的宏觀調控，能夠實現各種生產要素的最優組合，最大限度地提高土地利用率。

三 城市化進程背景下耕地保護面臨的主要問題

首先，對土地資源的剛性增長需求比較嚴峻。人們對糧食消費比較大，再有人口的增長需要相應的土地資源作為支撐，因此，社會的發展對耕地的需求更加迫切。為了滿足改善農民的住房需求，很多農民進行修房蓋房。這種缺乏建設規劃的建設，造成了宅基地的占地面積不斷擴大, 大量占用耕地。其次，基礎設施建設占用了大量耕地。我國為了拉動經濟的增長率，促進就業，對基礎設施建設投入了大量資金，然而，土地利用總體規劃所確定的非農建設占用耕地指標不足，進行開發建設的區域大多數是占用耕地。再次，我國耕地后備資源嚴重不足。我國耕地后備資源總量小，區域分布不均衡，而且面對生態環境的壓力，土地閑置或缺乏管護，導致土地質量較差。特別是土地受到重金屬的污染，使耕地損失嚴重，而且各地區的耕地等別失衡、差異明顯，中低等別比重高。最后，我國耕地利用率比較低，需要將經濟增長方式轉變為集約型經濟增長方式，提高土地的質量和利用效率。因此，要加強對土地資源的保護和重新配置，實行生態退耕的重大戰略，需要調整農業產業結構，降低耕地保護的壓力。

四 加強耕地保護的有效措施

由于耕地保護維系著社會和經濟的穩定，在面對著耕地保護壓力的形勢下，要創新保護措施，以戰略的高度提高耕地保護的效果。

首先，強化保護責任和轉變土地的利用方式。以政府為主導，實現多部門的聯動機制，加強社會監督，與耕地權利人共同具有保護責任。在負責耕地保有量，對建設用地進行嚴格規劃審批。對土地的使用應轉變為集約用地，提高占用耕地的實際成本，積極推進城鎮土地的集約利用。其次，要加強對耕地的保護與監督管理。健全耕地保護的經濟激勵和制約機制，加強土地監察管理的力度，對耕地進行差別化管護，明確管護責任，加強水土保持工程建設，提高耕地綜合生產能力。對確實需要占用的土地，經國務院批準，實行“先補后占”的原則，補劃數量、質量相當的基本農田。加強宣傳保護耕地的力度，對于違反相關法律法規占用破壞耕地的行為，要根據相關法律從嚴懲處。再次，要協調好城市化進程使用土地與保護耕地的關系，實現兩者協調，促進經濟發展、環境保護、社會進步。耕地的保護應是維持具有一定數量和質量的、較好生態環境的耕地，實現農業的可持續發展。因此，城市化的進程一定要考慮到土地資源的承載力，從生態角度，促進城市進程、自然環境相互協調發展。最后，要完善耕地保護的相關管理制度。要嚴格落實耕地占補平衡制度，實現耕地總量的動態平衡。由于城市化的發展，各項建設用地十分緊張，在占用耕地后，就要對其進行相應數量和質量的耕地補償，以維持耕地總量的平衡。要重視耕地的補充，提高耕地的生產力，改善耕地的周邊生態環境。要完善土地產權制度，要明確土地所有權主體、界定土地產權和優化土地產權結構。完善征地制度，控制征地規模，切實保障農民的權益，對于征用農民土地進行補償應大于農民的耕地收益。建設用地提高補償標準，將征地范圍縮小，必須規劃用地，實行土地取得價格的市場化，盡量節省用地，減少征地，采取盤活存量土地的方式，同時要建立起配套的被征地農民的社會保障體系。

四 結論

通過對城市化進程背景下耕地保護的有效策略進行分析和研究，得出我國在城市化進程中，要協調好城市建設與耕地保護的動態平衡，使城市化發展規模、發展速度與土地承載能力相適應。要加強對耕地的保護，這樣才能促進社會的長期穩定。然而，在一些地方隨著城市化進程的加速，農村型向城市型轉化過程中大量的耕地被占用，用于開發建設，造成了城市化與耕地保護的矛盾日趨緊張。要認識到我國人口對土地需求的加劇，而工業化建設更是占用了耕地。為此，要堅決貫徹我國的耕地保護政策，積極創新耕地保護措施，包括提高耕地的生產率、加強群眾對耕地保護意識，限制城市增長邊界、引導農村宅基地退出與復墾等多個方面。從而實現耕地保護與社會城市化進程的協調發展。

參考文獻

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關鍵詞：耕地保護；政策；完善

一、問題提出――現行耕地保護政策及其效果

1986年，《土地管理法》的頒布實施與國家土地管理局的成立標志著我國耕地保護正式制度的初步建立。隨后耕地保護制度又經過了《基本農田保護條例》（1994）、土地用途管制（1997）、《土地管理法》的修訂（1998）以及國家土地督察局的成立（2006）等幾次重大的改革和完善。

當前我國耕地保護制度框架以1998年《土地管理法》為核心，主要包括土地用途管制、耕地總量動態平衡、基本農田保護、土地稅費等制度安排。在具體執行這些制度的時候，各行政主管部門又陸續出臺了農地轉用審批（上收農地轉用以及征用權和審批權）、土地利用規劃管制、耕地占補平衡（將耕地保護的責任落實到省一級人民政府，規定“省、自治區、直轄市人民政府，確保本行政區域內耕地總量不減少”）、開發復墾整理、基本農田保護、耕地占用稅條例等一系列具體措施。這些制度對耕地保護的行為主體及其責任進行了較為明確的界定，使其成為世界上現行的最為嚴格的耕地保護制度之一。

雖然嚴格的耕地保護制度在一定程度上起到抑制耕地減少的作用，但是耕地總量持續快速減少的趨勢并未能得到有效控制。根據國土資源公報數據，1999-2007年間我國耕地總量減少1億畝以上，年均減少1400多萬畝，國土資源部公布的《2008年國土資源公報》表明，到2008年底中國耕地資源僅剩18.2547億畝，日益逼近18億畝耕地紅線。現行最嚴格的耕地保護制度并沒有取得預期的管理效果，耕地數量依然在快速減少，“圈地運動”屢禁不止，耕地保護形勢仍然非常嚴峻。

二、問題原因分析――耕地保護中的行為博弈分析及外部性

（一）耕地保護的行為博弈分析

中央政府、地方政府、土地使用者――農戶三者作為耕地保護行為的現實參與主體，在現行的耕地保護政策及執行環境中進行各自利益最大化的行動博弈。但在現行的產權制度安排下，農民對耕地保護的實際參與非常有限，因此可以將監督行為與執行行為的互動分析簡化為中央政府和地方政府間耕地保護行動博弈。

假定土地產權制度、耕地保護制度（政策）是外生的，耕地保護效果是不同主體在制度約束下追求自身利益最大化的結果。中央政府基于保障糧食安全及維護經濟社會發展的需要力圖實現耕地總量動態平衡，同時為實現這一目標對地方政府的違規行為進行監督查處；而地方政府則基于經濟發展和政績的需要在保護耕地和發展經濟中權衡取舍，則中央政府與地方政府形成以下博弈模型（見圖1）。

假設在中央政府不予以查處的情況下，地方政府獲得收益R1；如果地方政府的欺騙行為被查處，那么地方政府將會有一個被處罰的損失成本G*P（G表示處罰標準，P代表查處發生的概率）；地方政府選擇“執行”，則獲得的收益為R0（R0小于R1）。對中央政府而言，如果地方政府實施欺騙行為，而中央政府又沒有查處，則中央政府的收益為0；如果地方政府在沒有中央政府監督的情況下執行政策，則中央政府的收益為V，在監督查處的情況下執行，則中央政府的收益為V-C，假定查處成本為C。

通過以上博弈模型，不難看出，地方政府對中央政府有關耕地保護政策的貫徹執行力度受到中央政府的查處力度（查處概率P）以及懲處力度的直接影響。

（二）耕地保護效益的外部性分析

庇古認為，外部性就是“由于存在著未獲補償的服務或未予賠償的損失所造成的私人與社會凈產量之間的偏差”。

耕地作為一種重要的不可再生性資源（土地非農化后，利用方式的不可逆轉性），一方面能夠為人類提供生產和生活資料，產生經濟效益；另一方面還具有調節氣候和保護環境的生態效益以及保障糧食安全和維護社會穩定等方面的社會效益。而從整個社會福利的角度來看，其帶來的社會、生態效益為整個社會所享用，但體現不到耕地保護者身上，保護者難以在經濟上享受到耕地保護所帶來的效益，因為耕地與非農用地的收益相差很大，耕地相對于其他各種土地利用方式的比較經濟利益是最低的。

從區域之間來看，在過去的經濟發展過程中的梯度發展戰略制度安排下，東部沿海地區在獲得了較多耕地非農化指標的前提下，率先完成了資本的原始積累。但是隨著東西部經濟發展差距的越來越大，國家相繼出臺了西部大開發和中部崛起戰略，中西部地區政府出于迅速發展經濟的需要，也盡可能多的索取耕地非農化的指標以完成自己的原始資本積累。東部發達地區按照土地利用比較優勢理論，把耕地保護的責任和義務推給中西部欠發達地區。而在當前以GDP為核心的地區發展與領導者能力評價指標體系下，中西部地區又以發展經濟為由不愿承擔過多的耕地保護任務。因此，各區域都傾向于享受耕地保護所產生的正的外部性（糧食安全和環境保護），耕地成為一塊“公地”。同時，東部經濟發達地區出于迅速發展經濟的需要，以地方政府主導的耕地占用現象也是頻頻發生。

從區域內部來看，根據現行的土地管理法，一旦被劃定耕地保護區后，土地利用總體規劃劃定基本農田保護區后永久不得占用。由此，耕地所有者、承包農戶和地方政府能享有耕地農用的經濟效益，而不能享有耕地非農轉用的經濟效益，并且承擔了全部的耕地保護成本。在我國目前的農產品定價體系以及農業支持體系下，土地的利用方式直接決定了土地使用者及地方政府的收益的高低，這直接導致了以行政命令下達的耕地保護指標被落實在質量低下的偏遠地區，甚至是山區，而把平原、城市近郊的優質農田迅速非農化現象的出現。

三、問題對策――完善當前耕地保護制度的建議

（一）建立耕地保護補償運行機制

政府作為一種實現帕累托最優資源配置的機構，其存在會減少人數眾多時獲取個人關于公共物品和外部性的偏好的信息所需的交易成本和談判成本。建立耕地保護補償機制，對耕地保護的承擔者進行必要的補償，通過財政補貼、稅收優惠或減免等措施修正耕地保護成本與收益之間的分配扭曲，完善當前單純以行政手段維持的耕地保護制度，促進我國耕地保護制度的進一步完善，激勵耕地保護區的積極性具有重要意義。

1、耕地保護補償機制的運行框架。在目前以省級行政區為耕地保護責任單位的運行機制下，以省級行政區域為單位實行耕地保護區域補償，并最終落實到耕地保護地區；根據全國耕地資源需求量及各省區氣候條件、耕地質量以及經濟社會發展水平等確定各省區耕地資源最低保護數量，以該數量為基數對各省區進行耕地保護的補償。在各省區內部，各地市縣之間實行有償代保、土地開發權轉讓等方式，建立土地開發的利益調整機制，盤活耕地保護指標。

2、耕地保護補償資金的標準。從耕地的作用來分析，我們可以把耕地的價值分為三大部分：即商品經濟價值、社會價值和生態環境價值。其中社會價值又可以進一步細分為耕地糧食戰略安全價值、耕地社會保障價值和耕地的發展權價值。耕地的價值用公式可以表示為：V=VC+VE+（VSB+VSF+VSS）

式中：V――耕地價值；VC――耕地商品經濟價值；VE――耕地生態環境價值；VSB――耕地社會就業保障價值；VSF――耕地發展權價值；VSS――耕地的國家糧食戰略安全價值。

以上各項價值標準根據不同階段我國經濟社會發展水平確定，同時對V的取值應定期進行調整，具體調整頻率可參照我國國民經濟發展規劃進行。

3、耕地保護補償資金的來源。耕地保護補償資金的來源可以通過建立耕地保護補償基金的形式從耕地占用稅、新增建設用地有償使用費及國有土地收益金中歸集。

4、耕地數量的核定。為平衡各區域之間的耕地質量之間的差異，避免地方政府“占優補劣”現象的發生，引入耕地產能核算機制，保證所保耕地的生產力。產能核算是實現補充耕地數量質量實行按等繳折算的有效方法和手段。開展補充耕地數量質量實行按等級折算應立足于“占一補一”，提高補充耕地等級，克服在實踐中補償的耕地數量容易判定，而質量的測算比較繁瑣的困境。

（二）構建區域耕地保護補償體系

建立耕地保護的經濟補償機制。推動建立中央、省、地市三級耕地保護補償基金，“補償的接受主體”主要是農民，即對承擔耕地保護責任的農民進行直接補貼。還應對農村基層組織進行補償。補償標準還要考慮耕地資源的生態價值和社會價值。同時，還應重視對延長農產品產業鏈的研究，制定相應的優惠政策。

建立耕地保護的工程補償機制。加大公共財政支農力度，讓公共服務更多地深入農村、惠及農民的同時，加大對耕地資源養護的投入，大力推進農村土地綜合整治工程，推進基本農田保護示范區建設，建設好永久性基本農田，強化耕地后備資源開發利用。

建立耕地保護的區域補償機制。按照區域間耕地保護責任和義務對等原則，由部分經濟發達、人多地少地區通過財政轉移支付等方式，對承擔了較多耕地保護任務的地區，進行經濟補償，以協調不同區域在耕地保護上的利益關系。對基本農田和耕地保護任務重的地區實施保護和獎勵制度。

（三）加大政府耕地保護執行監督與處罰力度

上述耕地保護的行為博弈分析顯示，中央政府查處會使地方政府的收益受到影響，決定著地方政府對中央政府政策決策的執行效果。因此，從懲罰力度與懲處發生的概率方面著手依法對違法用地嚴懲，在一定程度上可以促進耕地保護的實施。在當前耕地保護目標行政首長負責制的前提下，影響地方政府行為的核心在于對違法用地行為的監管，即對違法行為的懲處概率。因此，加強土地利用行為的監督檢查，可以促進耕地保護效果的改善。

此外，在現行分稅體制和政績考核指標約束下，地方政府的保護耕地任務與發展經濟的目標存在沖突。面對政績考核硬指標和耕地保護軟指標，地方政府規避耕地保護政策便成為“兩利相權取其重”的“明智之舉”。因此，應改變單一的以GDP為中心的政績考核體系，提高耕地保護在政績考核中的地位，調動地方政府的積極性。

參考文獻：

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關鍵詞：耕地保護；政府；農民；激勵

一、 相關概念

（一） 耕地與耕地保護

耕地自古是農民們賴以生存的基礎，有了耕地糧食安全才有保障，社會穩定才能得以實現。可如今我國耕地面積在經濟快速發展的背景下不斷減少。“從1985～2008年，全國耕地面積減少了346萬公頃，年均減少15. 1萬公頃。”從數量上來看已經是岌岌可危的了。怎么在當今似乎保護耕地與城市發展相互矛盾的命題里尋找解決的辦法，必須從了解耕地下手。

耕地是指種植農作物的土地。其中包括了：（1）熟地，新開發、復墾、整理地，休閑地（含輪歇地、輪作地）；（2）以種植農作物（含蔬菜）為主，間有零星果樹，桑樹或其他樹木的土地；（3）平均每年能保證收獲一季的已墾灘地和海涂。

耕地保護是指運用法律、行政、經濟、技術等手段和措施，對耕地的數量和質量進行的保護。我國要用世界7%的耕地養活世界上22%的人口，形式相當嚴峻。為此我國提出了“十分珍惜和合理利用每寸土地， 切實保護耕地”的基本國策， 并通過出臺一系列法律、法規， 建立了嚴格的耕地保護制度。但是我國在耕地保護上更多的是在數量上進行保護，譬如18億畝耕地紅線、實行占補平衡制度……都是從數量上來保護耕地，而對于耕地質量的保護，我國并沒有實質性的進展。

（二） 耕地保護中的主體

通過研究可以發現，在耕地保護中，與它相關的主體其一是把握國家宏觀大局的中央政府，其二是推動地方經濟發展的地方政府，其三是擁有農村集體土地所有權的集體，其四是以耕種為生，直接和耕地相接觸的農民。

他們都在耕地保護中發揮著各自的作用，但由于它們存在的利益差，它們耕地保護的目標其實也是不相同的，而這也就成了影響它們對待耕地保護的態度以及影響政策制定、執行和最后的效果的原因。

二、 耕地保護各主體的目標與行為

（一） 中央政府的目標與行為

中央政府土地調控的目標是“實現土地資源的可持續利用和經濟社會協調發展。”這是中央在經濟和政治雙重層面上進行考量的結果。

中央政府為了實現這一目標，花大力氣制定了許多政策、法律法規。制定了諸如土地管理法、基本農田保護條例，實施耕地總量動態平衡、土地用途管制、農地征用管制等等的法規政策。希望以此來推動耕地保護的順利進行，保證我國糧食安全與社會和諧穩定。

（二） 地方政府的目標與行為

地方政府由于目前的財政分權和政績考核體制， 其行為目標主要是區域內的經濟發展速度和財政增收速度，而耕地保護實際上是與地方政府這一目的相背離的。有調查顯示，截止2012年底浙江、天津兩地政府負有償還責任的債務，都有2/3的份額要靠賣地來償還，而其余省份，最少也有1/5的債務是靠賣地來償還的。由此可見地方政府對于土地的依賴程度。而征地作為將農村集體土地變為城市建設用地的主要途徑，為地方政府提供著重要財源，而一旦加大對耕地的保護勢必對征地造成影響，這不是地方政府所樂見的。因此在耕地保護中，地方政府的作用并沒有得到有效發揮，甚至是起著負的作用。對于中央關于耕地保護的政策法規也沒有有效執行。

（三） 集體的目標與行為

理論上來說，集體所有制是廣大農民群眾一起所有，自然集體的目標應該是為了農民爭取權益，在耕地保護中也應該與農民一道，切實保護耕地不被破壞，讓耕地得以高效種植。集體也應該為此而努力。但我國法律雖然規定農村集體土地歸集體所有，但是集體存在組、村、鄉三級，到底歸哪一級集體所有，法律上存在著矛盾，因此這樣的產權不明也就導致了各級集體在保護耕地上存在不一致的目標。規模更大更向地方政府靠近的村、鄉更容易受到地方政府的影響，從而成為征地的推手，無法真正的保護耕地，而組一級集體力量較小，多方受限，很難在耕地保護上有所作為。

（四） 農民的目標與行為

在我國現行農村土地制度下，農民是農業生產的微觀主體，是耕地的直接使用者和耕地保護的主要承擔者。他們對耕地保護的意愿、以及耕地利用方式等都會對耕地保護起到很大的促進或阻礙作用。

農民耕地保護的目標是獲得經濟收益，只有在耕地能為他們取得滿意的經濟收益時，他們才會積極主動的去保護耕地。在傳統農業地區，農民進行的農業生產是“窮而有效率的”，他們進行農業生產的行為也是“理性的”。因為在這樣一種環境下，農民生產生活環境相對封閉，沒有其他增加收益的途徑，農民預期的收益全靠耕作耕地估算。當對耕地的預期收益高的時候，農民就會積極主動的保護耕地，而當他們對耕地的預期收益低的時候，他們則沒有足夠的動力來從事耕地保護，因為對農民來說，擺脫貧窮提高收益維持生計才是最重要的。

三、 耕地保護的主體存在的問題

“中央政府是以增加全社會福利水平為出發點，而地方政府則是以地方的經濟增長來謀求其向上級的政績顯示，農民的出發點是個人利益的最大化。”各個主體有著不一樣的出發，也就是說在它們進行具體的決策時，存在不一樣的決策動機和過程，從而導致了它們在行為上的差異。而也因此讓它們在耕地保護中遇到了困境與問題。

（一） 中央政府和地方政府的矛盾

中央政府雖然為耕地保護制定了一系列強勢的政策制度，但是每每下到地方，地方政府由于對土地財政的依賴，以及上一章所談及的地方自身利益的驅動，會運用它比中央政府更加靈活變通這一特點，減弱各項政策在當地的有效性，以保證地方政府在收入和政績上的利益最大化。

這樣一來，就使得中央政府理論上行之有效的耕地保護手段在地方政府的應變之下被架空，地方政府成了土地實際的支配主體。中央與地方的矛盾，讓政令無法通達，從而無法對耕地形成有效保護。

（二） 集體的界定不清晰

《憲法》規定我國農村土地歸集體所有。但是并沒有明確指出是哪一級集體，而在不同的法律文件中對此又做出相互矛盾的解釋，導致農村土地集體所有制主體虛化，從而不能發揮集體在耕地保護中應有的作用。在于地方政府的博弈中沒有真正的主導力量，處于弱勢地位，在對待征地的問題上缺乏真正的發言權。

（三） 農民對耕地保護的認知和意愿不足

耕地歷來是農民賴以生存的基礎，農民作為耕地的直接使用者，以及祖祖輩輩對于土地的感情，被認為是耕地保護最重要的主體，是耕地保護最后的一道防線。然而，根據調查結果顯示，農民雖然普遍認同對耕地需要實施必要的保護，但對于相關的政策卻缺乏了解，而在承擔耕地保護的責任上也存在著分歧。甚至他們中的大部分人連基本農田這一概念都不清楚。

本章開頭就有指出，農民的出發點是追求個人利益的最大化。然而如今農民耕作所得卻并不能達到他們的預期的收益，從事非農生產反而能獲得比耕地更高的收益，農民也就不可能承擔起保護耕地的責任，缺乏保護耕地的積極性。

四、 如何讓耕地保護各主體更好的發揮作用

從前面的分析可以看出，農民認同耕地保護的必要性，但是他們對耕地保護的政策缺乏了解，并且沒有積極性。地方政府則是與之相反，了解必要性和政策，但沒有保護耕地的正面激勵，

反而是存在利益上的沖突。為此要讓各主體更好的發揮作用，需要進行必須的改進。

（一） 中央政府要加強監督和扶持

中央政府作為國家權力中樞，要堅定不移的查出土地違法。做到絕不姑息絕不手軟。同時給與耕地進一步的稅費減免，對耕作的農民進行直接的補貼。把稅收和行政手段結合，提高耕地的占用稅、土地增值稅等經濟杠桿以及設立土地銀行、發行土地債券等金融杠桿來調節耕地資源的可持續利用，達到宏觀上保護耕地的目的。

（二） 改革地方政府考核指標

地方政府的政績考核是硬指標而耕地保護則是軟性的指標，在分稅制與追求漂亮政績考核的驅動下，必然會優先考慮發展經濟，而不是保護耕地。在這樣一種沖突中，地方政府選擇發展經濟而忽視耕地保護也就成了一種“明智”的選擇。與中央政府的博弈也就成了必然。要改變這一狀況，需要對地方政府進行有效的激勵。改革考核指標，把耕地保護也納入政績考核中，并且其重要性不低于經濟發展的考核權重。讓地方政府內部進行經濟發展和耕地保護的運籌抉擇，得出符合實際情況的最優解。同時要轉變地方經濟增長的方式，地方經濟的發展不能依賴于土地買賣。

（三） 明晰集體土地產權

把集體土地的所有權明確到組一級的集體，撤銷村和鄉鎮一級的集體。組一級的集體更貼近于真實的農民，能夠更加真實的代表農民的意志，不易被地方政府所左右。同時，組一級的集體雖然與地方政府相比仍然處于弱勢地位，但產權的明晰能帶給農民集體法律上切實的保護，防止地方政府為追逐利益損害農村集體。

（四） 提高農民收益，激發農民積極性

作為耕地保護的最后一環，也是最重要的一環，農民的認知和意愿是非常重要的。而農民追求個人利益最大化的出發點也就決定了要提高農民保護耕地的積極性必須從提高農民收益水平下手。

“在征地出讓金中政府及其部門則得到土地收益的60%～70%”這一增值收益分配是存在問題的。應該從土地出讓金中拿出更多的部分分給當地的農民以及用于被征地地區剩余耕地的資本投入，免費為農民提高耕地的質量，提升耕作水平，讓農民可以從耕地中獲取更多的收益。

其次作為農民根深蒂固的一種觀念，擁有了土地就等于擁有了一份生存的保障，再怎么也不至于餓死。政府應該建立農村養老保險分級與耕地耕作水平相掛鉤的機制。擁有耕地的農戶都可以進行投保，而每戶農民的耕地，自家進行商議，投保給家中確定的一個人一定的耕地數。往后則按照該耕地的耕作好壞，給與對應投保人較高或較低等級的養老保險評級，影響最終的養老金額發放。

這樣的增值收益分配和養老保險分級與耕地掛鉤勢必讓農民在耕地保護中表現的更加積極，從而促使耕地得到真正有效的保護。（作者單位：四川大學經濟學院）

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【關鍵詞】農田保護；農村經濟；健康發展

一、科學編制基本農田保護專項規劃

為切實保護好耕地尤其是基本農田，自2009年開始，我縣在新一輪土地利用總體規劃修編過程中，以第一輪土地利用總體規劃為基礎，以第二次全國土地調查數據庫成果為依托，把嚴格保護耕地和基本農田作為規劃修編的基本原則，全縣基期耕地面積53411公頃，重新規劃和補充劃定基本農田共計39001公頃，并將基本農田定位到更新后的土地利用現狀電子圖上，從每個圖斑生成各類基本農田數據，實現了圖、數、地塊的統一。將每一塊基本農田的位置、界線、地類、面積、權屬、地塊編號、保護責任人等進行重新登記，更新基本農田保護登記臺賬，重新繪制基本農田保護地塊分布圖，并及時將相關信息錄入計算機，建立了基本農田數據庫和管理信息系統，使信息系統具有豐富的查詢、統計、更新、監測功能，實現了基本農田數字化動態管理和動態監測，形成“一鄉一圖、一村一檔、一戶一書、一地一牌”的管理模式。全縣共劃定保護區塊938塊，設置保護標識129個，其中擎天柱1個，橫碑21個，雙立柱107個，實現了永久性保護和以圖管地。基本農田檔案管理規范有序，我縣基本農田保護“墻上有圖、地上有碑、柜中有檔”并走出了一條有自身特色的“工業項目上山、設施農業靠邊、整合分散莊點、盤活存量資源”的新路子。

二、層層落實基本農田保護目標責任

為將耕地保護和基本農田保護的責任落到實處，市政府與縣政府簽訂了耕地保護目標責任書，明確落實耕地保護和基本農田保護責任，同時縣政府與鄉政府、鄉政府與村委會、村委會與農田承包戶層層簽訂了基本農田保護責任書，全縣共簽訂50000余份，把基本農田保護和建設責任落實到各級政府、村干部和每一個農戶，形成了一級抓一級，層層抓緊落實的耕地保護責任體系。

三、健全完善基本農田保護制度

在基本農田保護中，我縣堅持抓制度建設和抓落實并重，把基本農田保護作為保證國家糧食安全、促進經濟社會可持續發展的一項重中之重的工作抓實抓好。結合我縣實際，建立起了《基本農田用途管制制度》、《基本農田保護責任制度》、《基本農田審批和占補平衡制度》、《基本農田質量保護制度》、《基本農田動態巡查制度》以及基本農田保護“五不準”等十余項制度和措施，以確保我縣基本農田保護面積。通過狠抓相關制度的建設和落實，從而確保了全縣基本農田“總量不減少，用途不改變，質量不降低”。

四、嚴格執行土地利用總體規劃和年度計劃

全縣按照“控制、開發、挖潛、保護”的方針，在“控制總量、盤活存量、保護耕地、優化結構”上下功夫。各項建設項目用地能利用荒地、未利用地的不用耕地；能利用劣地的，不用好地；能用閑置、存量土地的，不批準新增建設用地。通過這些手段，減少了對耕地的占用，有效地保護了耕地。依照國家法律規定，除國家重點交通、水利工程、能源外，其他新增建設用地項目一律不得占用基本農田。確需占用基本農田的，切實做到了補劃同等數量和質量的基本農田，并通過檢查驗收。杜絕了占多補少，占優補劣，確保基本農田數量不減少，質量不降低，布局更優化。

五、不斷加大基本農田建設力度，積極推進基本農田保護示范區建設

我縣石空鎮基本農田保護區被批準為自治區級基本農田保護示范區，示范區面積1.43萬畝。示范區建設共投入資金700多萬元，投入勞動力5萬人次，建設時間為1年，通過對示范區基本農田進行標準化建設，并把土地整理與農業綜合開發有機結合、與農田水利建設有機結合，與發展現代農業有機結合，與新農村建設有機結合，不斷拓展保護的內涵，以實施城鄉建設用地增減掛鉤政策為抓手，通過田、水、路、林、村進行綜合整治，增加有效的耕地面積，提高耕地的質量，建成大面積、連片的高標準基本農田，優化區域土地利用布局，從而實現“田成方、林成網、路相通、渠相連、土肥沃、水暢流、旱能灌、澇能排”的高產農田，改善了農村生產條件，提高了土地產出率和勞動生產率，增加了農民收入，改善了村容村貌。

六、加大基本農田動態巡查力度

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關鍵詞：耕地；能力；規模；保護

隨著人口的增加、社會經濟的發展、耕地面積的減少，糧食安全已成為一個緊迫的問題。從長遠角度來看，糧食安全戰略的核心在于建立糧食生產要素的保障體系，保障糧食安全的重點應從產量安全逐步轉向能力安全。耕地是糧食生產的載體，一定數量、質量的耕地是糧食生產的自然基礎，是糧食安全的根本保障，耕地資源在數量和質量上的變化將直接影響糧食安全生產，耕地綜合生產能力是保障中國糧食安全的基礎。立足于中國正在開展的耕地分等研究成果，估算糧食綜合生產能力，加強土地質量、土地生產力和國家糧食安全鏈接相關研究，對于確保國家糧食安全和全面促進經濟社會持續發展具有重要的意義。通過耕地生產能力核算，掌握宏觀耕地綜合生產能力及其區域分布和變化規律，作為基本農田保護區劃定和基本農田建設的重要依據，同時協調糧食安全與工業化、城鎮化發展和生態平衡之間的關系，確保土地資源的可持續利用。

1 重要耕地概念

耕地保護緣起于城鎮擴張中優質農田過快損失、土地生產力退化及無公害食品生產的環境保護需求。當前，有關耕地和基本農田保護的研究多從規劃、管理、加強農田基本建設和推進土地整理等角度探討，也有學者從耕地保護的相關利益主體角度研究耕地利用與保護的聯系[9]。目前耕地保護片面強調數量平衡，不重視或根本不考慮質量平衡或生態平衡，從而導致耕地數量平衡與質量下降錯位、經濟效益低下、生態效益多呈負面的局面。因此，一些學者強調耕地保護要以質量保護為基礎，以數量保護為基本要求，重新審視耕地保護內涵，這些研究在一定程度上為耕地的質量保護提供借鑒意義。以前的研究對于生產能力核算提供了依據，目前已形成耕地生產能力核算的完整方法體系，然而基于耕地綜合生產能力核算的耕地保護研究比較少。

總理在政府工作報告中莊嚴宣布，保護好18億畝耕地是不可逾越的“紅線”，并要求18億畝耕地要保持到2020年。近年來，國家實施包括基本農田保護區管理，耕地總量控制管理，耕地占補平衡管理，閑置、荒蕪耕地管理，建設占用耕地管理，耕地質量和環境保護管理，農地整理等耕地保護管理，但仍有部分耕地遭到了破壞，在現行分灶吃飯的財政體制下，各級政府不但是行政主體，而且是經濟主體，各級組織執行農地保護政策時往往以自身利益最大化為行動目標。耕地保護的實質是要保護耕地的綜合生產能力，按耕地生產能力等劃定重要耕地是保護耕地資源安全，最終實現耕地綜合生產能力穩定的根本舉措。

2 重要耕地的劃定和保護

2.1 大區域重要耕地的劃定

要從宏觀的角度出發來劃定重要耕地，本文以沈陽市為例來說明大區域重要耕地的劃定。考慮到糧食安全及經濟發展對土地的需求，耕地保護達到80%的比例，沈陽市應該把耕地產量高，投入多，易于耕種的耕地確定為重要耕地保護區來進行保護，對耕地質量相對較差的地區施加壓力加強耕地保護的力度。具體分析如下：

從圖1可以看出，沈陽市一級保護和四級保護較少，而二級和三級較多，面積較大。保護區域劃定時，兩個極端數量較小，中間級別數量較大，統計的結果符合實際。統計共分四個級別，各級別的具體特征如下：

第一級別，綜合評價分值為>2.0，主要分布在新民市。這一區域耕地面積共有217473.6 hm2，占耕地總面積的28.16%。本級別耕地面積不大，但是自然質量高，耕地的實際產出能力高。這類耕地主要分布于平原地帶，光熱條件好、土壤水肥狀況及利用系數較高，是沈陽市耕地糧食生產的高產穩產區。這些區域劃為沈陽市一級耕地保護區，應嚴格限制建設用地占用，實施重點保護，充分利用現有的自然和社會經濟條件，發展現代規模高效生態農業，有利于保障沈陽市的糧食安全和社會經濟的發展。

第二級別，1.75

第三級別，1.5

第四級別，綜合評價分值≤1.5，主要分布在東陵區和康平縣。這一區域耕地面積共有160945.8 hm2，占耕地總面積的20.84%。該區域耕地面積不大，生產能力很低，該區域經濟不發達，農業投入少、生產條件差，耕作粗放，產量較低，是糧食生產能力最低的地區。發展經濟，改善粗放的耕作條件，是提高該區產量的主要方法。

2.2 小區域重要耕地的劃定

沈陽為大區域范圍劃定重要耕地，能從宏觀上劃定重要耕地，確定哪一區域為重要保護區，不能從微觀角度具體的分析哪部分為重要耕地具體保護，所以，為了具體的劃定重要耕地，要以小區域為研究對象進行分析。本文選取了康平縣進行分析，分析結果如下：

從圖2可以看出，康平縣一級保護和四級保護面積相對較小，而二級和三級較多，面積較大。保護區域劃定時，兩個極端數量較小，中間級別數量較大，統計的結果符合實際。統計共分四個級別，各級別的具體特征如下：

第一級別，綜合評價分值為>1.9，主要分布在兩家子鄉和東升滿族蒙古族鄉。這一區域耕地面積共有13169 hm2，占耕地總面積的13.38%。本級別耕地面積不大，但是自然質量高，耕地的實際產出能力高。這類耕地主要分布于平原地帶，光熱條件好、土壤水肥狀況及利用系數較高，是康平縣耕地糧食生產的高產穩產區。這些區域劃為康平縣一級耕地保護區，為了完成沈陽市等下達的耕地保護目標，應嚴格限制建設用地占用，實施重點保護，充分利用現有的自然和社會經濟條件，發展現代規模高效生態農業，同時要保證農民的經濟收入，以調動他們保護耕地的積極性。

第二級別，1.6

第三級別，1.3

第四級別，綜合評價分值≤1.3。這一區域主要分布在康平鎮和海洲窩堡鄉。這一區域耕地面積共有11048hm2，占耕地總面積的11.22%。該區域耕地面積不大，生產能力很低，該區域經濟不發達，農業投入少、生產條件差，耕作粗放，產量較低，是全縣糧食生產能力最低的地區。發展經濟，改善粗放的耕作條件，是提高該區產量的主要方法。

3 研究結論

（1）本文分別以沈陽市2010年的土地數據和社會經濟方面的相關數據為基礎，從耕地潛在生產能力、農業投入能力和農業產出能力三個方面構建了耕地保護級別評價指標體系，通過評價指標的數據標準化分析，采用綜合評分的方法確定評價分值，將綜合評價分值劃定為4個級別，并據此將耕地保護的區域劃定為4個級別，為建設占用耕地項目選址等土地利用行為與決策提供了依據，為合理利用耕地資源提供了依據。

（2）根據耕地保護等級的劃定，結合數據的計算和分析，把一級保護和二級保護確定為重要耕地，應嚴格限制建設用地占用，實施重點保護，充分利用現有的自然和社會經濟條件，發展現代規模高效生態農業，為地區糧食安全和社會經濟的發展提供有利保障。

（3）三級保護耕地和四級保護耕地在耕地總量中占據很大比重，所以也需要提出保護的措施與方法。根據當地實際情況，通過土地整治等手段改善土地自身情況，提高土地質量，加大經濟投入，發展現代規模高效生態農業。

本文耕地保護研究是在耕地生產能力核算基礎上，綜合采用耕地生產能力、農業投入能力、農產品產值水平多項指標建立綜合評價模型劃分耕地重點保護區，確定耕地保有量與保護級別，這樣不但保護了優質的耕地，而且通過耕地保護區域的劃分，明確并突出了不同行政主體的保護職責，科學性更高，可行性更強。因此本文認為通過明確不同行政主體進行劃分耕地保護區與規劃修編思想并不矛盾，而是對耕地保護實質即生產能力的更深層次的揭示。

4 討論

（1）由于農用地分等、耕地資源數量和空間分布一系列成果的基期年、基礎數據和相關圖件等有一定的差異，研究空間尺度太大，有關圖件比例尺小，對于疊加分析的數據存在一定的誤差和局限性，導致最終評價的相關結果存在一定的誤差。

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關鍵詞：土地資源，法律制度，耕地保護，土地登記

 

一、我國耕地資源面臨的嚴峻形勢

（一）耕地整體素質下降

隨著工業化和城市化過程的加快，耕地總量的增加是困難的，相當長的時期內還會減少，更糟的是耕地整體素質趨于惡化：優質高產農田在減少，劣質低產農田在增加。論文格式。根據國家土地管理局的資料，中國位于城鎮郊區和村鎮周圍的耕地減少2/5，有些地方甚至超過3/5，這些區位的耕地通常都屬于優質高產田。

（二）后備耕地資源不足

從合理開發的角度看，在0.35億公頃成片荒地中，約有0.133億公頃可作為耕地用，按墾殖率60%計，可凈得耕地800萬公頃，后備耕地嚴重不足，甚至難以彌補現有耕地的損失已基本成為事實。并且宜耕地0.133億公頃主要集中在西北地區和東北地區，極易受風蝕、沙化、鹽漬化和潛育化影響，開發利用難度較大。

（三）耕地總量和人均占有量較小

建國50多年來，中國耕地統計面積累計減少4273萬公頃，扣除開荒造田的2633萬公頃，耕地凈減少1640萬公頃。隨著經濟發展和人口增長，耕地占用不可避免，加之后備耕地資源十分有限，中國耕地總量和人均量在相當長的時期內都將進一步下降，中國耕地總量和人均量在相當長的時期內持續減少，必將加重本已緊張的人地、人糧矛盾，直接影響中國的現代化進程。

二、耕地資源惡化的原因

（一）認識原因：

認識到耕地保護重要性的主要以學術界和中央有關部門為主，許多人并沒有真正認識到它的迫切性，更不知道保護耕地同計劃生育、環境保護一樣是我國的基本國策。論文格式。值得注意的是，也存在不少政府管理部門的領導干部將發展城市經濟和保護耕地對立起來，缺乏保護意識。另外，我國的耕地還承擔著社會保障功能，對農民來說，失去耕地，就意味著失去一切，在我國還不能將失去耕地的農民很好安置的情況下，現在的征地補償不足以讓農民安身立命，社會成本很高。考慮耕地的這許多功能，將包括生態服務功能、社會保障功能和它的產出價值都算在征地成本中去，提高征地的經濟成本，從而保護耕地。

（二）深層次原因：

（1）我國國土資源管理的法律、法規還不夠完善。與新《土地管理法》相配套的各種單行法律還欠缺或不夠翔實完善，使全國土地管理工作缺乏很好的法律依據，對各級領導部門、單位和個人的約束力不夠，不能很好指導操作。如根據我國《土地管理法》的規定，農用土地所有權的主體是集體經濟組織，既可以是村農業集體經濟組織，也可以是村民委員會，還可以是鄉鎮農民集體等等，這種土地所有權產權界定不明晰，產權主體模糊的直接后果，會造成土地保護、監督上的乏力，集體對耕地保護非不為，而是不能為，無權為；如仍缺乏土地征用方面的專項法律、法規，致使征地權力的濫用并以低廉的價格征用農用土地用于非農建設，導致耕地大量損失。（2）地方政府的政績觀念。現在衡量政府官員政績的標準是經濟增長、城市擴張，而不是從可持續發展的標準來衡量，政府官員的耕地保護的積極性難以提高。 三、關于我國土地資源可持續利用的法律思考

我國對耕地進行保護的主要法律有《環境法》、《刑法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《土地復墾條例》、《耕地占用稅暫行條例》等。這些法律法規更多是從經濟利用、土地管理、土地利用、土地規劃及土地的權屬問題進行規定。但對具體實施則比較籠統。如新修改的《土地管理法》中對耕地保護的一些特殊制度如基本農田保護制度、土地用途管制與審批、節約用地與耕地、土地整理與開發生產區相結合制度等，只規定了制度而對具體的實施沒有應對措施，這在很大程度上形同虛設，因此要進一步制定和完善與《中華人民共和國土地管理法》相配套的各種單行法律，如土地管理部門的職責、權利、土地利用規劃、土地登記、土地征用、耕地保護、土地保護、土地租稅、土地監察等方面的法律法規，并且這些配套法律應目的明確，針對性強，條目內容詳細，便于實際操作。一旦這些土地法律法規頒布實施就應作為全國土地管理工作的依據，成為約束全國各級領導部門、單位和個人的統一法律、法規。同時要加快土地管理立法工作，建立以新《土地管理法》為核心的市場經濟下的土地法律體系。

四、完善耕地資源可持續利用的法律制度

（一）完善土地征用制度

我國是一個人均耕地資源十分緊張的國家，當前，我國的經濟又處于高速發展階段，經濟的發展必然導致城市數量的增加和城市規模的不斷擴大對土地的需求不斷增加。征用土地是土地管理的一個經常性工作，盡管《土地管理法》對我國的土地征用制度進行了進一步的修改，但修改后的土地征用制度在征用目的、補償標準、征地程序等方面還有待于進一步界定、補充和完善。論文格式。因此，征用制度完善的主要內容之一就是以農地基準地價為基礎測算征地補償，提高征地補償安置費用標準，調整征地過程中政府、用地單位和農村集體組織和農民利益分配關系，加上規劃、計劃等行政管理措施，有利于建立保護耕地，高效利用土地的制約機制。

（二）完善土地整理制度

在有利于生態環境優化的前提下，土地整理力爭數量的增加和質量的提高并重，保證補充的耕地質量不下降并有較大幅度的提高，使耕地總量的動態平衡不僅僅是數量的平衡，而是數量和質量的雙平衡，首先，國家有關部門應能制定出相應得可操作的土地整理質量標準，使土地整理質量的提高有章可循；其次，應對整理增加的耕地進行地力鑒定，凡是對整理對象的土地其適宜性評價不宜用耕地的土地，政府部門不應投資對其進行整理；凡是通過土地整理用作補充耕地的地力或耕地的總生產能力與已占用的耕地不相對等的，政府部門在驗收時堅決不予驗收合格。

（三）污染綜合防治制度

污染綜合防治制度強調隊土壤的綜合治理與保護，這實質上是一項嚴格的許可準入制度，要求利用先進的污染防治技術，潔凈的原材料和有效的污染防治手段，同時對生產者的生產實行嚴格的許可證制度，對耕地保護最大的一塊是農村土壤的污染防治和保護，這要求對耕地生產者實施嚴格的管制，特別是對農藥化肥的生產者進行控制，鼓勵支持企業提高技術，生產無害得制品，鼓勵農村發展生態農業，因此加強“三廢治理”，提高農業科學技術，防止農田污染是實現耕地可持續利用必不可少的措施（四）建立檢查考核制度

加強中央和省級政府土地管理職能，強化土地的集中統一管理，特別要加強各級土地利用規劃管理的職能，樹立規劃的權威性，省級土地管理部門每年要將本地區實現耕地總量，動態平衡的情況向國務院土地行政管理部門報告，要實行耕地總量動態平衡的領導責任制，把完成耕地保護和節地挖掘指標的情況作為考核政府工作和干部政績的主要內容之一。

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>> 關于農村土地耕地保護工作的思考 農村土地經營權流轉過程中的耕地保護問題與對策研究 農村土地流轉制度改革中耕地保護的再思考 加快推進農村土地保護性耕作的建議 生態視閾下安徽農村土地開發整理中的濕地保護 探討農村土地開發整理中對濕地保護的意義 加強耕地保護 改進耕地占補平衡 規范農村土地流轉 全省耕地保護和農村土地流轉工作會議在長春市召開 農村土地流轉與農民土地權益保護 明晰農村土地確權登記意義 合理利用與保護土地資源 下鄉 農村土地流轉與農村發展 數字下鄉與農村精準扶貧 我國農村土地權利主體與保護 農村土地使用權流轉與農民利益保護 農村土地流轉：問題與思考 農村土地整治問題與措施 農村土地流轉問題與對策 文化下鄉與農民自救 土地保護與開發實現雙嬴 常見問題解答 當前所在位置：l

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Study on the Disposal of Urban Garbage in Countryside and the Rural Land Protection：

Yuan Jiping

（Institute of Political Science and Law， Jing Gang Shan University， Ji’an City of Jiangxi Province， 343009）

[Abstract] The disposal of urban garbage in countryside is a pre-structure choice in the process of urbanization. Through inter-governmental agreement， rural land has been transformed into public places for the disposal of urban garbage， which not only occupies rural land， but also damages farm land environment. In this process， the beneficial circle and the injured circle have been separated； the dispersity of the behavior and the cumulative effect of such behavior of the beneficial party， together with the incapability of the injured party to resist， results in failing to protect rural land from the disposal of urban garbage in countryside. The improvement of such condition depends on the resistance of the injured party as well as the technical support and policy transformation.

[Keywords] the disposal of urban garbage in countryside；pre-structure choice， the beneficial circle； the injured circle

收稿日期：2013—06—24

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關鍵詞：耕地保護；可持續發展；制度改革

前言

在新《土地管理法》中，具體規定了耕地總量平衡、耕地的占補制度、基本農田保護等制度。但今后我們仍需要建設，需要占用耕地，因此要真正保護耕地必須解決好耕地保護與建設的關系，以促進我國產業的可持續發展。在各項環節問題之中，可持續發展問題是其主要問題，因此本文僅就耕地保護與可持續發展的關系進行討論。

1 耕地保護與可持續發展現狀

土地是人類生存和發展的基礎，也是人類進行物質交換的場所。耕地作為土地保護的重中之重，對其保護更應該得到重視，給予其特殊的保護。根據我國國土資源部的相關統計數據顯示，我國耕地面積遠遠低于世界人均耕地面積。除了這一問題之外，我國耕地資源還面臨如下幾點困境，第一，我國耕地現存面積不斷縮小，后備資源數量嚴重不足。第二，耕地使用不合理，利用效率低，造成了巨大的資源浪費。第三，由于人們不科學的使用，造成了現存耕地資源質量逐漸變低。為保障廣大農民的利益，防治在我國城市化過程中對農用地的侵占，緩解經濟社會的發展中不斷激化的社會矛盾，國家制訂了許多法律規范，調整土地使用關系，規范土地利用行為，然而在實際生活中，各種違法使用土地的事件不斷發生，在法律有明確規定的情況下，一些不符合可持續發展的狀況仍有發生。那么，問題又出在何處？

首先，相關法律規定過于簡單，籠統，法律對相關行為的處罰力度過輕，急需進行修改，并且缺乏一部系統的法律規范。關于耕地保護問題，在我國相關法律法規中都有規定，主要集中在《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《農村土地承包法》中。《土地管理法》第36條第2款明確規定：“禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采礦、取土等”。通過對該條的梳理，我們似乎可以進行這樣的理解，嚴禁一切在耕地上進行建窯、建墳的行為，無論該所有者或使用者是否同意，而對在耕地上進行建房、挖沙、采石、采礦、取土的行為，只要土地的所有者或使用者同意即可進行，因此，這款規定似乎就成了某些人隨意破壞耕地，取土買賣，這些本來是違法行為的“避風港”，導致了農村有大量的耕地被浪費與破壞。

其次，監督機制不健全，相關執法部門監督力度不夠，對破壞耕地進行違法建設的行為缺乏相應的監督。我國《土地管理法》明確規定：國家實行占用耕地補償制度，按照“占多少，開多少”的原則由占用耕地的單位負責開墾相同數量與質量的耕地，無條件開墾或開墾不符合規定的，有關單位應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納一定數量的耕地開墾費。這一制度為我國耕地保護提供了相關的法律依據，但是由于我國幅員遼闊，各個地區自然資源狀況與經濟發展水平存在一定差異，也導致的該制度在執行過程中困難重重。此外，相關機關執法人員的不足以及其職業素質底下也是導致國家對土地尤其是耕地的監督不足的重要原因之一。

最后，在資源利用的同時，人們缺乏保護意識，仍然熱衷于傳統的經濟增長模式。不能正確認識資源保護與經濟發展之間的關系。無論是介紹土地買賣的“中間人”還是取土燒磚的單位、個人。抑或是有關村領導，在處理耕地保護與經濟發展的關系之間，所有人都只看到了經濟利益，忽視了生態利益，只看到了眼前的利益，忽視了長遠的利益。經濟的發展與資源保護并不總是沖突的，那種經濟發展必須要以犧牲環境資源為代價的觀點已經受到廣泛的批評。

2 促進耕地保護與可持續發展的策略

2.1 文化保護

現行的政策、法律、法規屬于文化內容之一，屬硬性措施，具有表現的直觀性、方法的單純性、目的的明確性、效果的明顯性。健全我國法制建設，建立相關領域的法律制度，不斷擴大法律的調整范圍，細化相關法律規定，做到耕地保護有法可依。目前。我國的相關法律制度也包含了有關耕地保護的內容，但其規定過于簡單，在實際操作中可能產生各種分歧，不能得到很好的執行。因此，要想更好的調節耕地保護關系中各方主體的行為，應當建立并完善相關法律制度，做到依法辦事，綜合協調各方的利益關系，使我國的耕地保護工作不斷完善，不斷向前推進。加大執法力度、提高執法透明度的同時，也應該通過對我們的傳統文化的呼喚，提高國民整體素質。自覺的形成一種保護耕地意識與可持續發展意識。

2.2 生態保護

耕地保護需要林地及綠色植被的防風固沙的保護，需要水域的滋養，需要山水相依所形成的適宜氣候。所以，保護耕地的現實意義還在于，保護耕地與其它地類的依存與制約的平衡關系。

2.3 城市化建設與耕地保護

2.3.1 挖掘城市存量土地的潛力

更多地通過實施舊城改造，確定以內涵為主的城市方針，充分挖掘城市存量土地的潛力，加強基礎設施建設，提高土地容積率、產出率，增加城區容量，搞好城市規劃工作，堅持城市建設不求最大，只求最佳的原則，利用市場機制不斷調整區域城市結構、城市用地結構和用地布局，考慮城市、集鎮相互協作、取消重復設置，減少城市化過程中不必要的耕地浪費。

2.3.2 改革現有不利城市化發展和土地集約利用的制度和政策。

制定出一系列發展城市化建設的政策，改革F有有關制度政策，以利于技術、資源和人才的流動。如改革城市戶籍制定。凡是基本上放棄農業生產、脫離農村，在城市做工、經商、經營企業，并成為自己和家庭的生活來源；長期居住城市有自己住房，或有能力長期租住房屋的農村居民，應該改變戶籍關系。變農村戶口為城市戶口，對于已獲城市戶口的原農村居民，脫離同土地，特別同耕地的直接聯系等。

2.3.3 宣傳保護

加強政策宣傳力度。借助“4?22地球日”、“6?25土地日”、國土資源相關會議等契機，充分利用廣播、電視、報刊、網站和設立咨詢臺、發放宣傳單等形式，大力宣傳保護耕地的重要性，進一步提高廣大干部群眾保護耕地意識。同時對各鄉鎮國土資源管理所及科室人員進行系統培訓，進一步提高廣大干部群眾節約集約利用土地的意識，增強保護和合理利用國土資源的觀念。

結束語

總之，實施可持續發展必須實現增長方式的轉變，而實現經濟增長方式的轉變必須以產業結構調整為切入點，這恰恰為耕地保護創造了有利條件和指明了方向，使得環境保護與經濟建設和社會進步有機結合，有利于從根本上解決“三統一”的問題。

參考文獻

篇9

基本農田是我國18.5億畝耕地中的精華，是保證我國糧食安全的紅色警戒線，是我們的保命田，我們必須采用嚴格的耕地保護措施來保障我國國民經濟發展的基礎和人民生活的生命線。

一、新時期基本農田保護的意義

我國擁有13億人口，人均耕地面積僅為1.38畝，占世界平均水平的40％，而且隨著人口的不斷增加和非農業建設占用耕地，我國的人均耕地在未來相當的時期內還會進一步減少。

1.加強基本農田建設與保護有利于加強社會主義新農村建設

耕地是農業最重要的生產資料和農民最基本的生活保障。嚴格保護耕地特別是基本農田，是提高糧食生產能力、保障農業生產的必然要求，是對新農村建設最大的支持。堅持實行最嚴格的耕地保護制度，確保基本農田總量不減少、質量不降低，為全面加強農村生產力建設提供堅實的基礎。

2.加強基本農田建設與保護有利于“三農”問題的解決

當前，我國農業和農村發展中存在著許多矛盾和問題，特別是隨著農業和農村內外部環境的深刻變化，隨著城鄉二元結構長期積累和各種深層次矛盾的凸現，“三農”問題越來越突出。在現階段，耕地仍然是廣大農民賴以生存的基本生產資料。城鎮化、工業化、信息化的推進需要一個歷史過程，因此，對大多數農民來講，目前還離不開農業生產，離不開農村生活，離不開耕地。故此，加大基本農田保護有利于三農問題的解決。耕地對農村的穩定作用，農村的穩定來自于農民的穩定，農民的穩定又來源于農業的穩定。土地問題是關系到社會穩定和人民群眾切身利益的敏感性問題，是關系到社會穩定和國家安全的大問題，保護好耕地，等于為農村社會打下了堅實的基礎。

二、基本農田保護現狀與存在問題

1.基本農田的耕地質量不斷下降，生產水平低下

我國地域遼闊，由于自然條件所影響，耕地質量表現以中等為主，中低產田所占比例超占60%近年來，耕地質量有不斷下降的趨勢，據調查統計，目前全國有50%左右的耕地不同程序存在環境惡化和地力下降問題，

2.耕地后備資源嚴重缺乏，基本農田增加缺乏后續保障

據統計，我國耕地后備資源僅為5403公頃即使全部開發成耕地，人均增加耕地也不足0.1畝，而且建國以來，經過長期開發，剩余的后備耕地資源大多為質量差，開發難度大的土地。后備資源分布不均，主要集中分布在干旱缺水，交通不便的新疆、內蒙古、寧夏和低洼易澇的三江平原、松嫩平原以及沿海灘涂

三、對策建議

加強新時期的基本農田保護與建設，可以從制度、經濟、法律、生態和技術等多角度、多層面采取相應的措施。總體來說，要把治標和治本有機結合起來，要在科學發展關的指導下，建立和完善有效協調的長效機制。

1.建立健全基本農田保護法律法規制度

立法是有效劃定、監測和管理基本農田的法律保障，國外基本農田保護的成功經驗都是把立法做為基本農田保護的基礎，從基本農田保護技術規范到管理措施，制定了一系列的法律法規，如加拿大的大不列顛哥倫比亞省通過立法，健立農業保護區，保護耕地，該省早在1973年就成立了農業用地委員會，制訂了《農業用地委員會法》、《農業用地法》并建立了農業保護區，將占全省土地總面積5%的470平方公里農用地及可耕地納入了農業保護區，并對保護區內土地的使用和保護以法律的形式作了明確規定。農業用地委員會是一個獨立于政府的執法與管理機構。《農業用地法》規定，保護區內的土地應優先用于農業，如果要劃出保護區或改為非農用途，必須經農業委員會批準；各級政府在制定當地規劃及法規時必須考慮土地保護的重要性，支持農業發展；基礎設施建設必須避開良田，如無法避開，也要在設計和建造時將其對農業生產的負面影響降到最低。

2.進一步健全與完善基本農田保護制度，強化制度的執政與監督

進一步完善地方各級政府主要領導任期基本農田保護目標責任制。要建立健全省、地市、縣、鄉、村五級主要領導任期基本農田保護目標責任制，層層簽訂基本農田保護責任書，實行基本農田保護的“一票否決制”，通過簽訂責任書，進一步明確各級政府及各部門的權利與義務，將基本農田數量、質量和生態保護的責任落實到位，并列入考核指標體系中。

進一步落實基本農田保護公示制度，建立、健全社會監督體系，各鄉鎮要在基本農田保護區顯要位置將基本農田保護區范圍圖，保護制度責任單位等內容在標志牌上公布，接受社會監督。嚴格執行占用基本農田審批制度，堅決守住基本農田這條紅線。

嚴格執行基本農田占補平衡制度，杜絕“占優補劣”現象的發生，尤其是在進行“基本農田異地補充，異地有償代保”時，必須保證新補充耕地與被占用的基本農田在數量、質量、區位和生態上都達到大致相當的程度。

強化基本農田保護區的常動態管理，要應用已有的基本農田信息數據庫，建立基本農田統計臺帳、完善基本農田登記和日常管理制度，要與年度土地變更調查相結合，建立省、市、縣、鄉、村五級基本農田動態監測網，并應用先進技術手段（如航空、衛星遙感測繪）進行基本農田，動態監測的避免人為因素的干擾，特別是要加強土地變更調查和衛星遙感監測，建立基本農田保護監測系統，準確把握基本農田變化情況，及時發現和制止違法行為。

3.全方位，多渠道等籌措資金，建立全國范圍的基本農田保護和開發基金，加大保護基本農田

制定基本農田保護的優先優惠政策，形成基本逐田保護的經濟激勵機制，基本逐田保護是對優質耕地的特殊保護基本逐田保護區的農民因此而喪失一些發展機會，因此國家應對基本農田保護區實施一系列的優先優惠經濟政策，彌補當地農民的機會成本，調動地方農民保護基本逐田的內在經濟動力。一是國家可以將政府貸款、資源保護工程、農業科技攻關項目等有助于農業發展的政策措施優先安排在基本農田保護區；二是各級政府將農田水利建設，土地整理項目，農業綜合開發項目等農業基礎設施建設工程優先安排在基本農田保護區；三是各級政府每年給予基本農田保護區內耕地一定的經濟補償；四是國家給予基本農田保護區的耕地一定的稅收優惠政策。

加大依法征收耕地開墾費、土地復墾費、新增建設用地有償使用費等三項費用的力度，并在全國范圍內統籌使用。可鼓勵和指引各級政府、單位和農戶對其管理和經營的基本農田增加資金、勞力投入，改善基本農田的生產條件，提高基本農田產出率，政府可整合現有的農業綜合開發資金、農田水利建設資金、中低產田改造資金和土地開發整理資金等多渠道的資金，進行集中使用，重點投入，以擴大資金投入的規模效益，并形成良性循環機制。

4.加強非農建設用地審查，嚴禁違法占用基本農田

嚴格執行《土地管理法》和《基本農田保護條例》的有關規定，除國家能源、交通、水利和軍事設施等重點建設項目以外，其他非農業建設一律不得占用基本農田；符合法律規定確需占用基本農田的非農建設項目，必須按法定程序報國務院批準農用地轉用和土地征收。

加強對涉及占用基本農田的建設用地的審查。法律規定以外的建設項目占用基本農田，以及違反法律和有關規定通過調整土地利用總體規劃占用基本農田的各類非農業建設不得報批用地。不得批準對基本農田耕作層造成永久性破壞的工程臨時用地。嚴格執行占用基本農田聽證和公告制度，加強基本農田的社會監督。依法批準或經法定程序通過調整規劃占用基本農田的，征地補償按法定的最高標準執行，對以繳納耕地開墾費方式補充耕地的，繳納標準按當地最高標準執行。

規范基本農田補劃行為。符合法律規定確需占用基本農田的非農建設項目，要先補劃后報批。省級國土資源部門和農業部門要對補劃的基本農田進行驗收，保證補劃的基本農田落到地塊，確保基本農田數量和質量的平衡，防止占優補劣。占用前要將耕作層進行剝離，用于新開墾耕地或其他耕地的土壤改良，并要落實水土保持方案的要求。

篇10

【關鍵詞】規劃；耕地；農田保護

前言

隨著重慶市對耕地農田保護的越發重視，近些年，全新規劃思路的耕地農田保護之路也在探索之中。如何創新舉措，進一步提高耕地保護能力和工作成效，是探索中需要注意的問題。因而，需要依照“保護資源、保障發展”的要求，強化耕地保護目標責任，不斷深化土地使用制度改革，全面推進基本農田建設和基礎業務建設。從土地農田整治人員的角度出發，需要從規劃和土地整治等方面提出更多的建設性舉措。

1 落實土地規劃

1.1 有計劃有步驟地推進生態退耕

從區域經濟社會發展水平、糧食生產能力以及耕地資源的特點出發，綜合評價并合理確定不同區域的生態退耕標準、規模和速度。在生態退耕的重點地區、老少邊窮地區、尚未解決溫飽問題的地區等，實施人均1畝基本農田建設工程，一方面保證生態退耕地區“退得下，穩得住”，另一方面保證這些地區的農民有基本的口糧來源，使得退耕還林工程等在實施補貼完成后，有穩定的糧食來源。除此之外，在繼續做好后備土地資源開發的基礎上，要進一步加大土地整理和復墾力度，特別是加強重慶市重點地區基本農田整理和農村建設用地整理，提高土地質量，改善土地生態環境，提高耕地的農業綜合生產能力。

1.2 建立永久性基本農田劃定數據庫

為了配合好這一措施的順利進行，重慶市建立了永久性基本農田劃定數據庫，給基本農田建立了檔案并落實到地塊，共設立基本農田保護標識，埋設基本農田保護界樁。通過一系列工作，所劃定的基本農田質量等級不降反升，還提高了耕地集中連片程度，對于促進耕地農田保護起到了積極明顯的作用。與此同時，還可以在基本農田保護區掛設一幅幅耕地保護宣傳標語，以警示人們進行耕地農田保護的重要性，引導農戶樹立耕地農田保護觀，積極配合政府的政策和工作。

1.3 穩定基本農田數量和質量

根據重慶市耕地農田的總量和質量，規劃一定的任務量，即期內重慶市基本耕地農田保護任務須達到一定的公頃量。根據基本農田劃定的相關規定要求，保證數量、提高質量，按照總體穩定的布局原則，與城鄉建設用地擴展邊界相結合，以農用地分等成果為參照，規劃好基本農田的布局。新劃定的基本農田原則上必須是耕地，并且有利于基本農田的集中連片。

1.4 嚴格控制非農建設占用基本農田

重慶市各類城鄉建設不能夠非法占用基本農田。例如，占用基本農田挖塘養魚和進行畜禽養殖，以及其他嚴重破壞耕地農田的生產經營活動。有些占用基本農田進行綠色通道、綠化隔離帶和防護林建設，對于這些行為也應當禁止。能源、交通、水利等基礎設施項目由于選址特殊無法避讓時候，基本農田的必須按照“先補后占”的原則，補劃數量質量相當的基本農田。

1.5 加強基本農田建設與管護

對于基本耕地農田的保護，還可以堅持在保護中建設、在建設之中保護。重慶市在加大對基本農田的建設和管護時，逐步推進農田保護示范區建設，綜合性提高耕地農田的質量。還可以建立基本耕地農田保護區，以財政補貼的制度形式鼓勵耕地農田的保護行為，綜合通過多方途徑籌集基本農田建設資金，以重點投入的方式擴大耕地保護規模效益。

2 加強土地整治管理

2.1 落實農田保護工作

要想做好耕地農田保護工作，建立耕地保護制度是根本，然而，抓好落實是任務之關鍵。對于每一次耕地保護目標責任制落實情況都要經過嚴格的考核，對于考核通過且表現優秀的要給予相關獎勵，獎勵落到每一戶農戶，以激勵農戶們的積極性。對于考核不通過的，在繼續給予引導，引導其調整工作進度、方法和目標。在壓力考核制度下，農戶大大提高了保護耕地農田的意識，各負責人紛紛表示要依照法律、依照規定合理使用耕地。

2.2 強化監督工作

強化監督，是促進重慶市耕地農田保護責任社會化的有效手段。加強監督可以有效遏制違法違規占用耕地的行為。多名村級協管員，就像設立在耕地上的遠程監控探頭，時刻盯著耕地上的細微變化，分管土地執法工作者要監督每一塊耕地的使用。除此以外，重慶市通過拆除違法違規占用耕地建筑，大大震懾了違法違規占用耕地行為。對于占有耕地農田的違法建筑強行拆除，并給與一定數額的懲罰，提高復耕土地面積。建立健全對違反國土資源管理行為巡查、制止、查處、報告、備案、責任追究等專項制度，有效防范和遏制違法行為。要把耕地和基本農田保護動態巡查作為國土管理主要日常工作，及時發現、制止濫占耕地和基本農田行為，對違法情況嚴重或難以及時制止的，須及時報告區綜合行政執法部門依法查處。

2.3 土地綜合整治管理

在重慶市個地方土地整治項目工地上，地方土地整治中心工作人員和工程監理人員需要認真細致地檢查著每一道工序。在地方政府引導下，將土地整治與推進新農村建設、高標準基本農田建設相結合，有效將農業綜合開發、水利、林業、國土、交通等各種涉農政策、資金、項目向土地整治項目區傾斜。加大耕地農田保護投資使用資金，落實土地整理項目，擴大實施規模和計劃新增耕地面積。增設實施農村建設用地復墾項目，確認新增建設用地指標。除此以外，還可以改造中低產田，以改建成高標準蔬菜生產基地，或者建成“三高”農業基地。重慶市還可以通過“聯戶并地、改土興業”的方法促進重慶市各地方流轉的土地面積，整合社會資金，以吸引和培育多家大型農業產業化龍頭企業來項目區發展無公害蔬菜。放開土地流轉使用制度，規定農戶可將土地進行有償流轉，這樣又可以使得農戶就近到蔬菜基地打工，增加人均年收入，真正讓群眾在土地整治中得到了最大的實惠。嚴格執行建設占用耕地“先補后占”和“占一補一”制度，保質保量完成補充耕地任務。積極推進整鎮、整村國土整治工作，保質保量完成政府下達的重點蔬菜基地、標準果園、基本農田示范區、采煤沉陷區土地整治等建設任務，用好用活涉地政策，聚合涉地、涉農資金，促進新農村建設和統籌城鄉發展。

2.4 依靠科技進步提升耕地保護管理水平

加強耕地保護的科學研究和技術創新。重點開發保護性耕作、地力培肥、中低產田改良、退化耕地修復等技術。深入研究、建立耕地保護的預警、預報、評估技術體系，使國家糧食安全和耕地保擴成為可動態監測、及時預警、相機調控和科學評估的政策體系，提高耕地保擴的中長期規劃水平和科學決策能力。

3 結束語

總而言之，耕地農田保護對于重慶市農戶的生存和發展具有重要意義，也是對于全國糧食總產量的保證和農田使用的保證。為了確保耕地農田保護工作的順利開展，需要在全新規劃思路下進一步探索出更加有效的方式，以促進耕地農田保護工作的展開和落實。與此同時，也希望重慶市各級政府能夠給予農田耕地保護更多的重視和政策導向。

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