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篇1

上海市城市管理行政執(zhí)法條例全文第一章　總則

第一條　為加強城市管理行政執(zhí)法工作，規(guī)范行政執(zhí)法行為，提高行政執(zhí)法效率和水平，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政強制法》等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本市實際，制定本條例。

第二條　本條例適用于本市行政區(qū)域內(nèi)的城市管理行政執(zhí)法活動。

前款所稱的城市管理行政執(zhí)法是指市和區(qū)、縣城市管理行政執(zhí)法部門(以下簡稱城管執(zhí)法部門)以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府依法相對集中行使有關(guān)行政管理部門在城市管理領(lǐng)域的全部或部分行政處罰權(quán)及相關(guān)的行政檢查權(quán)和行政強制權(quán)的行為。

第三條　市和區(qū)、縣人民政府應(yīng)當(dāng)加強對城市管理行政執(zhí)法工作的領(lǐng)導(dǎo)。

市和區(qū)、縣以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)區(qū)域面積、人口數(shù)量、管理需求等狀況，合理配置城市管理行政執(zhí)法人員(以下簡稱城管執(zhí)法人員)和執(zhí)法裝備，并將城市管理行政執(zhí)法工作所需經(jīng)費納入同級財政預(yù)算，保障城市管理行政執(zhí)法部門依法履行職責(zé)。

第四條　市城管執(zhí)法部門是本市城市管理行政執(zhí)法工作的行政主管部門，負責(zé)本條例的組織實施。

區(qū)、縣城管執(zhí)法部門負責(zé)本轄區(qū)內(nèi)城市管理行政執(zhí)法工作，并接受市城管執(zhí)法部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。

區(qū)、縣城管執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)在街道派駐城管執(zhí)法機構(gòu)，以區(qū)、縣城管執(zhí)法部門的名義，具體負責(zé)本區(qū)域內(nèi)的城市管理行政執(zhí)法工作。街道辦事處應(yīng)當(dāng)組織協(xié)調(diào)城管執(zhí)法機構(gòu)在轄區(qū)內(nèi)開展城市管理行政執(zhí)法活動。

鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負責(zé)本轄區(qū)內(nèi)城市管理行政執(zhí)法工作，其所屬城管執(zhí)法機構(gòu)以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府名義，具體承擔(dān)本轄區(qū)內(nèi)的城市管理行政執(zhí)法工作，并接受區(qū)、縣城管執(zhí)法部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。

市和區(qū)、縣城管執(zhí)法部門根據(jù)需要可以在特定區(qū)域派駐城管執(zhí)法機構(gòu)，以市或區(qū)、縣城管執(zhí)法部門的名義，具體負責(zé)本區(qū)域內(nèi)的城市管理行政執(zhí)法工作。

第五條　建設(shè)、交通、綠化市容、水務(wù)、環(huán)保、工商、房屋管理、規(guī)劃國土資源、公安、財政等行政管理部門按照各自職責(zé)，協(xié)同做好城市管理行政執(zhí)法的相關(guān)工作。

第六條　城市管理行政執(zhí)法工作遵循合法、公正、公開的原則，堅持以人為本，執(zhí)法與教育、疏導(dǎo)、服務(wù)相結(jié)合，文明執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，注重法律效果與社會效果的統(tǒng)一。

第七條　本市應(yīng)當(dāng)加強城市管理行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，完善執(zhí)法制度和監(jiān)督機制，促進執(zhí)法水平的提高。

第八條　各級人民政府和相關(guān)行政管理部門以及廣播電臺、電視臺、報刊和互聯(lián)網(wǎng)站等新聞媒體應(yīng)當(dāng)加強城市管理法律法規(guī)的宣傳，增強市民自覺遵守城市管理規(guī)定的意識，營造社會共同維護城市管理秩序的氛圍。

第九條　城管執(zhí)法人員依法執(zhí)行職務(wù)，受法律保護。

公民、法人或者其他組織應(yīng)當(dāng)支持城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的工作，協(xié)助城管執(zhí)法人員依法行使職權(quán)。

城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)聽取公民、法人或者其他組織的意見，不斷改進和完善執(zhí)法方式和方法。

第十條　對在實施城市管理行政執(zhí)法活動中作出突出貢獻或者取得顯著成績的單位和個人，市和區(qū)、縣人民政府及有關(guān)部門可以予以表彰獎勵。

第二章　執(zhí)法權(quán)限

第十一條　市和區(qū)、縣城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府實施城市管理行政執(zhí)法的范圍包括:

(一)依據(jù)市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，對違反市容環(huán)境衛(wèi)生管理的違法行為實施行政處罰。

(二)依據(jù)市政工程管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，對違反非市管城市道路(含城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的公路)、橋梁及其附屬設(shè)施管理的違法行為實施行政處罰。

(三)依據(jù)綠化管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，對除綠化建設(shè)外的違反綠化管理的違法行為實施行政處罰。

(四)依據(jù)水務(wù)管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，對傾倒工業(yè)、農(nóng)業(yè)、建筑等廢棄物及生活垃圾、糞便;清洗裝貯過油類或者有毒有害污染物的車輛、容器;以及擅自搭建房屋、棚舍等建筑物或者構(gòu)筑物等違反河道管理的違法行為實施行政處罰。

(五)依據(jù)環(huán)境保護管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，對道路運輸、堆場作業(yè)、露天倉庫等產(chǎn)生揚塵，污染環(huán)境;單位未按照規(guī)定對裸露土地進行綠化或者鋪裝;任意傾倒或者在裝載、運輸過程中散落工業(yè)廢渣或者其他固體廢物;違反安裝空調(diào)器、冷卻設(shè)施的有關(guān)規(guī)定，影響環(huán)境和他人生活;未經(jīng)批準(zhǔn)或者未按批準(zhǔn)要求從事夜間建筑施工，造成噪聲污染;露天焚燒秸稈、枯枝落葉等產(chǎn)生煙塵的物質(zhì)，以及露天焚燒瀝青、油氈、橡膠、塑料、垃圾、皮革等產(chǎn)生有毒有害、惡臭或強烈異味氣體的物質(zhì)等不需要經(jīng)過儀器測試即可判定的違法行為實施行政處罰。

(六)依據(jù)工商管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，對占用道路無照經(jīng)營或者非法散發(fā)、張貼印刷品廣告的違法行為實施行政處罰。

(七)依據(jù)建設(shè)管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，對損壞、擅自占用無障礙設(shè)施或者改變無障礙設(shè)施用途的違法行為實施行政處罰。

(八)依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃和物業(yè)管理方面的法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，按照市人民政府確定的職責(zé)分工，對擅自搭建建筑物、構(gòu)筑物的違法行為和物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)破壞房屋外貌的違法行為實施行政處罰。

(九)本市地方性法規(guī)和市政府規(guī)章規(guī)定由城管執(zhí)法部門實施的其他行政處罰。

城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府按照前款規(guī)定實施行政執(zhí)法的具體事項由市人民政府確定，并向社會公布。

第十二條　本市地方性法規(guī)或者政府規(guī)章可以對城市管理行政執(zhí)法的范圍進行調(diào)整。

除前款規(guī)定外，其他任何單位和個人不得擅自變更城市管理行政執(zhí)法的范圍。

第十三條　已由市和區(qū)、縣城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府依法行使的城市管理相對集中行政處罰權(quán)及相關(guān)的行政檢查權(quán)和行政強制權(quán)，有關(guān)行政管理部門不得再行使;有關(guān)行政管理部門履行的其他行政管理和監(jiān)督職責(zé)，應(yīng)當(dāng)依法繼續(xù)履行。

第十四條　區(qū)、縣城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負責(zé)本轄區(qū)內(nèi)違法行為的查處。

管轄區(qū)域相鄰的區(qū)、縣城管執(zhí)法部門對行政轄區(qū)接壤地區(qū)流動性違法行為的查處，可以約定共同管轄。共同管轄區(qū)域內(nèi)發(fā)生的違法行為，由首先發(fā)現(xiàn)的城管執(zhí)法部門查處。管轄權(quán)發(fā)生爭議的，由市城管執(zhí)法部門指定管轄。

第十五條　市城管執(zhí)法部門對區(qū)、縣城管執(zhí)法部門未予查處的違法行為，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其查處，也可以直接查處。

區(qū)、縣城管執(zhí)法部門對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)城管執(zhí)法機構(gòu)未予查處的違法行為，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其查處，也可以直接查處。

市城管執(zhí)法部門可以對社會影響重大的違法行為直接進行查處;必要時，也可以組織相關(guān)區(qū)、縣城管執(zhí)法部門共同進行查處。

區(qū)、縣城管執(zhí)法部門在開展重大執(zhí)法行動時，可以對街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)城管執(zhí)法機構(gòu)進行調(diào)動指揮。

第三章　執(zhí)法規(guī)范

第十六條　城管執(zhí)法人員實行全市統(tǒng)一招錄制度，公開考試、嚴格考察、擇優(yōu)錄取。城管執(zhí)法人員經(jīng)法律知識和業(yè)務(wù)知識的統(tǒng)一培訓(xùn)并考試合格具備行政執(zhí)法資格的，方可取得行政執(zhí)法證件。未取得行政執(zhí)法證件的人員，不得從事行政執(zhí)法活動。

城管執(zhí)法人員從事行政執(zhí)法活動，應(yīng)當(dāng)著統(tǒng)一識別服裝，佩帶統(tǒng)一標(biāo)志標(biāo)識，做到儀容嚴整、舉止端莊、語言文明、行為規(guī)范。

城管執(zhí)法人員從事行政執(zhí)法活動時，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人出示行政執(zhí)法證件;除法律另有規(guī)定外，必須兩人以上共同進行。

第十七條　城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)建立和完善城管執(zhí)法巡查機制，并可以利用城市網(wǎng)格化管理系統(tǒng)，及時發(fā)現(xiàn)、制止和查處違反城市管理法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行為。

本市舉辦重大活動時，市城管執(zhí)法部門可以組織區(qū)、縣城管執(zhí)法部門進行集中巡查。

第十八條　城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府可以根據(jù)違法行為的性質(zhì)和危害后果，采取不同的行政執(zhí)法方式。

城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府查處違法行為時，對情節(jié)較輕或者危害后果能夠及時消除的，除法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定直接給予行政處罰外，城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)先對當(dāng)事人進行教育、告誡、引導(dǎo)，并責(zé)令其改正;對拒不改正的，依法給予行政處罰。違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。

第十九條　城管執(zhí)法人員在查處違法行為時，可以采取以下措施:

(一)依法進入發(fā)生違法行為的場所實施現(xiàn)場檢查，并制作檢查筆錄;

(二)以勘驗、拍照、錄音、攝像等方式進行現(xiàn)場取證;

(三)詢問案件當(dāng)事人、證人，并制作詢問筆錄;

(四)查閱、調(diào)取、復(fù)印與違法行為有關(guān)的文件資料;

(五)法律、法規(guī)規(guī)定的其他措施。

城管執(zhí)法人員、當(dāng)事人、證人應(yīng)當(dāng)在筆錄上簽名或者蓋章。當(dāng)事人拒絕簽名、蓋章或者不在現(xiàn)場的，應(yīng)當(dāng)由無利害關(guān)系的見證人簽名或者蓋章;無見證人的，城管執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)注明情況。

第二十條　城管執(zhí)法人員調(diào)查取證時，應(yīng)當(dāng)全面、客觀、公正，符合法定程序，不得以利誘、欺詐、脅迫、暴力等非法手段收集證據(jù)，不得偽造、隱匿證據(jù)。

通過非法手段獲取的證據(jù)不能作為認定違法事實的依據(jù)。

第二十一條　城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府查處違法行為時，可以依法扣押與違法行為有關(guān)的物品。

城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府實施扣押措施，應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)規(guī)定的條件、程序和期限。

城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府實施扣押措施后，應(yīng)當(dāng)及時查清事實，在法定期限內(nèi)作出處理決定。對于經(jīng)調(diào)查核實沒有違法行為或者不再需要扣押的，應(yīng)當(dāng)解除扣押，返還物品。

城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府查處違法行為時，對違法事實清楚的，依法應(yīng)當(dāng)沒收的非法物品，予以沒收。城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對依法沒收的非法物品，除依法應(yīng)當(dāng)予以銷毀的外，應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定公開拍賣或者按照國家有關(guān)規(guī)定處理，所得款項應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定上繳國庫。

第二十二條　城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)妥善保管扣押物品，不得使用或者損毀，屬非法物品的，移送有關(guān)部門處理。

被扣押的物品易腐爛、變質(zhì)的，城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)事人在二日內(nèi)到指定地點接受處理;逾期不接受處理的，可以在登記后拍賣、變賣;無法拍賣、變賣的，可以在留存證據(jù)后銷毀。

解除扣押后，城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)事人及時認領(lǐng)。當(dāng)事人逾期不認領(lǐng)或者當(dāng)事人難以查明的，城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)及時認領(lǐng)公告，自公告之日起六十日內(nèi)無人認領(lǐng)的，城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府可以采取拍賣、變賣等方式妥善處置，拍賣、變賣所得款項應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定上繳國庫。

第二十三條　城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府在行政執(zhí)法活動中，對當(dāng)事人棄留現(xiàn)場的物品，應(yīng)當(dāng)按照本條例第二十二條的規(guī)定處理。

第二十四條　城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府作出具體行政行為，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出具體行政行為的事實、理由、依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有陳述、申辯、要求聽證以及申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利。

當(dāng)事人進行陳述和申辯時提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)采納，不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰。對符合聽證條件的，城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)組織聽證。

第二十五條　城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定采用直接送達、留置送達、郵寄送達和公告送達等方式送達法律文書。采用公告送達的，城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府可以通過其政府網(wǎng)站和公告欄進行。自發(fā)出公告之日起，經(jīng)過六十日，即視為送達。

城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)向社會公布其網(wǎng)址和公告欄地址。

第二十六條　城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)建立違法行為舉報制度，并向社會公布全市統(tǒng)一的舉報電話及其他聯(lián)系方式。

城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府收到舉報后，應(yīng)當(dāng)及時核查，并在五個工作日內(nèi)將核查情況告知舉報人;對不屬于本單位職責(zé)范圍的，應(yīng)當(dāng)向舉報人說明情況，并在三個工作日內(nèi)移送有關(guān)部門處理。

城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)為舉報人保密。

第四章　執(zhí)法協(xié)作

第二十七條　有關(guān)行政管理部門應(yīng)當(dāng)履行管理職責(zé)，與城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府加強協(xié)作，采取疏導(dǎo)措施，從源頭上預(yù)防和減少違法行為的發(fā)生。

第二十八條　城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府在執(zhí)法活動中發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)由有關(guān)行政管理部門處理的違法行為的，應(yīng)當(dāng)及時移送有關(guān)行政管理部門處理。有關(guān)行政管理部門在執(zhí)法活動中發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)由城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府處理的違法行為的，應(yīng)當(dāng)及時移送城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府處理。移送案件涉及的非法物品等相關(guān)物品應(yīng)當(dāng)一并移送。

城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府和有關(guān)行政管理部門無正當(dāng)理由，不得拒絕接受移送的案件和相關(guān)物品，并應(yīng)當(dāng)在作出處理決定后，及時通報移送部門。

第二十九條　城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府查處違法行為需要向有關(guān)行政管理部門查詢有關(guān)資料的，有關(guān)行政管理部門應(yīng)當(dāng)依照相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定予以配合。

城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府查處違法行為時，需要有關(guān)行政管理部門認定違法行為和非法物品的，應(yīng)當(dāng)出具協(xié)助通知書。有關(guān)行政管理部門應(yīng)當(dāng)自收到協(xié)助通知書之日起十日內(nèi)出具書面意見;如情況復(fù)雜需要延期的，應(yīng)當(dāng)以書面形式向城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府說明理由并明確答復(fù)期限。

第三十條　在城市管理中開展重大專項執(zhí)法行動時，城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府需要有關(guān)行政管理部門協(xié)助的，有關(guān)行政管理部門應(yīng)當(dāng)在職責(zé)范圍內(nèi)依法協(xié)助;有關(guān)行政管理部門需要城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府協(xié)助的，城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)在職責(zé)范圍內(nèi)依法協(xié)助。

第三十一條　公安機關(guān)與城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)建立協(xié)調(diào)配合機制。

公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法保障城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的行政執(zhí)法活動，對阻礙城管執(zhí)法人員依法執(zhí)行職務(wù)的行為，應(yīng)當(dāng)及時制止;對違反《中華人民共和國治安管理處罰法》的行為，依法予以處罰;使用暴力、威脅等方法構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

區(qū)、縣公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)確定專門力量、明確工作職責(zé)、完善聯(lián)勤聯(lián)動機制，在信息共享、聯(lián)合執(zhí)法和案件移送等方面配合本區(qū)域內(nèi)城管執(zhí)法機構(gòu)開展行政執(zhí)法工作。

第三十二條　市和區(qū)、縣人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施推動城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府和有關(guān)行政管理部門建立健全城市管理與執(zhí)法信息共享機制，促進信息交流和資源共享。

城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)將實施行政處罰的情況和發(fā)現(xiàn)的問題通報有關(guān)行政管理部門，提出管理建議;有關(guān)行政管理部門應(yīng)當(dāng)將與城市管理行政執(zhí)法有關(guān)的行政許可和監(jiān)督管理信息及時通報城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府，保障城市管理行政執(zhí)法工作的有效開展。

第三十三條　市和區(qū)、縣人民政府應(yīng)當(dāng)不斷加大城市管理行政執(zhí)法科學(xué)技術(shù)的研發(fā)投入，推廣先進科學(xué)技術(shù)手段在調(diào)查取證、檢查檢測等方面的普及運用。

第五章　執(zhí)法監(jiān)督

第三十四條　市和區(qū)、縣人民政府應(yīng)當(dāng)加強對城市管理行政執(zhí)法工作的監(jiān)督，對城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府不依法履行職責(zé)的行為，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其改正并追究行政責(zé)任。

第三十五條　市城管執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)建立全市統(tǒng)一的執(zhí)法培訓(xùn)、崗位交流、督察考核、責(zé)任追究和評議考核等制度。

市和區(qū)、縣城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)落實行政執(zhí)法責(zé)任制，加強執(zhí)法隊伍規(guī)范化、制度化的建設(shè)和管理。評議考核不合格的城管執(zhí)法人員，不得從事行政執(zhí)法工作。

市城管執(zhí)法部門對區(qū)、縣城管執(zhí)法部門及其執(zhí)法人員發(fā)生的情節(jié)嚴重、社會影響較大的違法違紀行為，可以向區(qū)、縣人民政府提出查處建議。

區(qū)、縣城管執(zhí)法部門對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)城管執(zhí)法機構(gòu)及其執(zhí)法人員發(fā)生的情節(jié)嚴重、社會影響較大的違法違紀行為，可以向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府提出查處建議。

第三十六條　有關(guān)行政管理部門發(fā)現(xiàn)城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府有違法執(zhí)法行為的，可以向其提出書面建議。城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府收到書面建議后，應(yīng)當(dāng)及時調(diào)查核實;情況屬實的，應(yīng)當(dāng)予以糾正并告知有關(guān)行政管理部門。

第三十七條　城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)將城管執(zhí)法職責(zé)范圍、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序以及監(jiān)督電話等事項向社會公開，接受社會監(jiān)督。

公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)城管執(zhí)法人員有違法執(zhí)法行為或者行政不作為的，可以向城管執(zhí)法人員所在單位、上級主管部門或者監(jiān)察部門檢舉、控告。接到檢舉、控告的部門應(yīng)當(dāng)按照法定權(quán)限及時核實處理，并及時反饋處理意見。

第三十八條　市和區(qū)、縣城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)定期對本單位的行政執(zhí)法情況組織社會評議;有關(guān)部門對城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的行政執(zhí)法情況組織社會評議的，城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)予以配合。評議結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會公開。

區(qū)、縣城管執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)加強對街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)城管執(zhí)法工作的監(jiān)督檢查，組織評議，并將評議結(jié)果報告區(qū)、縣人民政府，作為街道辦事處和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府績效考核的依據(jù)。

第六章　法律責(zé)任

第三十九條　城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府及其執(zhí)法人員有下列情形之一的，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由其所在單位、上級主管部門或者監(jiān)察部門依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任:

(一)對發(fā)現(xiàn)的違法行為不依法查處，情節(jié)嚴重的;

(二)超越職權(quán)或者違反法定程序執(zhí)法，情節(jié)嚴重的;

(三)擅自變更已經(jīng)作出的行政處罰決定的;

(四)使用暴力、威脅等手段執(zhí)法的;

(五)故意損壞或者擅自銷毀當(dāng)事人財物的;

(六)截留、私分罰款或者扣押的財物的，以及使用扣押的財物的;

(七)索取或者收受他人財物的;

(八)其他玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的行為。

第四十條　有關(guān)行政管理部門違反本條例的規(guī)定，拒不履行執(zhí)法協(xié)作職責(zé)的，由本級人民政府或者上級主管部門責(zé)令改正，通報批評;情節(jié)嚴重的，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。

第四十一條　城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府及其執(zhí)法人員違法行使職權(quán)，對公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。

第七章　附則

第四十二條　本條例自20xx年7月15日起施行。

城市管理行政執(zhí)法大隊的職責(zé)1、貫徹實施有關(guān)城市管理方面的法律、法規(guī)及規(guī)章，治理和維護城市管理秩序。

2、組織起草有關(guān)城市管理綜合行政執(zhí)法方面的地方性法規(guī)、規(guī)章草案，研究提出完善城市管理綜合行政執(zhí)法體制的意見和措施。

3、負責(zé)城管監(jiān)察行政執(zhí)法的指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和組織調(diào)度工作。

4、負責(zé)城管監(jiān)察行政執(zhí)法隊伍的監(jiān)督和考核工作。

5、負責(zé)市政設(shè)施、城市公用、城市節(jié)水和停車場管理中的專業(yè)性行政執(zhí)法工作;負責(zé)城管監(jiān)察隊伍行政執(zhí)法中跨區(qū)域和領(lǐng)導(dǎo)交辦的重大案件的查處工作。

6、負責(zé)城管監(jiān)察行政執(zhí)法系統(tǒng)的組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、隊伍建設(shè)以及廉政勤政建設(shè)工作。

篇2

目前沒有對先行登記保存與行政強制措施的范圍作明確的規(guī)定，學(xué)界也存在著爭議。有學(xué)者認為先行登記保存屬于行政強制措施范圍之內(nèi)的，是行政強制措施的一種，因為兩者在屬性方式上具有相同性。筆者認為先行登記保存與行政強制措施是存在區(qū)別差異的，雖然在某些層面上也出現(xiàn)了交叉的區(qū)域，但是兩者并不具有從屬性，不能混為一談，或者是說在兩者之間不能簡單地畫上等號。本文以城市管理行政執(zhí)法為背景，談?wù)剝烧叩穆?lián)系與區(qū)別。

一、適用情形不同

《行政處罰法》與《行政強制法》分別對先行登記保存和行政強制措施作了規(guī)定。《行政處罰法》第三十七條規(guī)定，行政機關(guān)在收集證據(jù)時，可以采取抽樣取證的方法；在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機關(guān)負責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存，并應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)及時作出處理決定，在此期間，當(dāng)事人或者有關(guān)人員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)。

《行政強制法》第二條規(guī)定，行政強制措施是指行政機關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。城管執(zhí)法工作中以對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制為主。

通過以上條文可以看出，先行登記保存從法律性質(zhì)層面來說，它是行政處罰程序的組成部分，是一種證據(jù)收集的主要手段之一，是保證證據(jù)不被滅失或流失的一種重要措施。行政強制措施的定義對比先行登記保存，除“防止證據(jù)損毀”近似外，其適用更為廣泛，還包括了制止違法行為、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形。它是行政機關(guān)直接作用于當(dāng)事人財物上的強制力，比如說扣押。而先行登記保存只是登記保存的行為，體現(xiàn)不出強制力的存在。

二、適用對象不同

城市管理行政執(zhí)法事件中采取行政強制措施主要是扣押，即對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制，其實施對象是財物。而先行登記保存的實施對象是證據(jù)，要成立證據(jù)，必須要符合關(guān)聯(lián)性、合法性、有效性三個基本特征。雖然現(xiàn)實中許多證據(jù)也是通過財物的形式表現(xiàn)出來，但財物卻不是證據(jù)的唯一的表現(xiàn)形式。《行政訴訟法》第三十一條規(guī)定，證據(jù)的表現(xiàn)形式有書證、物證、視聽材料、證人證言、當(dāng)事人的陳述、鑒定結(jié)論、勘驗筆錄、現(xiàn)場筆錄。許多與當(dāng)事人違法行為相關(guān)的財物如運輸工具等未必可以作為證據(jù)，而很多證據(jù)如未取得瓶裝燃氣許可證進行燃氣經(jīng)營案件中的送貨單等書證就不是以財物的形式呈現(xiàn)。因此兩者不是包含與被包含的關(guān)系，在實踐中確有交集但并非完全重合。換句話說，先行登記保存的對象并不一定能成為扣押的對象。

三、控制方式

在《行政強制法》第九條中明確列舉的行政強制措施種類中并不包括先行登記保存，雖然第五項出現(xiàn)了“其他行政強制措施”的兜底條款，但是顯然，將先行登記保存納入兜底條款中的范圍會顯得比較牽強。因為行政強制措施強調(diào)的“強制”二字，在一定程度上體現(xiàn)了國家強制力保障效應(yīng)，同時采取行政強制措施最后實現(xiàn)了對涉案財物暫時性控制的效果，就如上文所述的是對公民、法人或者其他組織的財物實施了暫時性的控制行為，要充分體現(xiàn)“控制”一詞在條文中的存在價值。

而在先行登記保存中，行政機關(guān)只是一個登記保存的行為，并未通過行政威懾方式對涉案的證據(jù)采取控制約束行為，也沒有實現(xiàn)對證據(jù)的暫時性控制。

四、行為性質(zhì)不同

根據(jù)條文規(guī)定可以看出，先行登記保存與抽樣取證是并列存在的，是屬于收集證據(jù)的方法的一種，行使先行登記保存證據(jù)只是行政機關(guān)在行政處罰過程中所采取的一種取證手段，只是行政處罰這一具體行政行為中的一個環(huán)節(jié)，是整體與部分的關(guān)系，而不具有個體性和獨立性。可以說先行登記保存僅是一個行政事實行為，尚不足以構(gòu)成具體行政行為，因此先行登記保存不具有獨立的可訴性。

而行政強制措施是獨立的限權(quán)性具體行政行為，是具有可訴性的。《行政復(fù)議法》第六條第二項和《行政訴訟法》第十一條第二項明確規(guī)定：公民、法人、其他組織對行政機關(guān)作出的限制人身自由或者查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等行政強制措施決定不服的，可以提起行政復(fù)議或行政訴訟。《行政強制法》第八條也有規(guī)定有申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利。

五、期限不同

《行政處罰法》中明確規(guī)定采取了先行登記保存措施后，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)及時作出處理決定，但此處的處理決定是針對保存證據(jù)的行為而言的，而不是對整個行政處罰作出決定。因此當(dāng)期限滿七日后，先行登記保存措施自動解除。法條中沒有對先行登記保存設(shè)置延期規(guī)定，換句話說，先行登記保存的期限不具有可延性。而行政強制措施在符合法定條件的情況下可以延長時限。如平時工作中經(jīng)常采取的扣押措施，一般不得超過三十日，但是情況復(fù)雜的，可以經(jīng)過行政機關(guān)負責(zé)人的批準(zhǔn)延長期限，但是延長的期限不得超過三十日，當(dāng)然法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。

談到期限，筆者對先行登記保存的七日的法定時間的合理性有一些看法，認為這七日法定時間的設(shè)定存在一定的不合理性。根據(jù)執(zhí)法工作實踐來看，有些行政處罰的案件，這七日期限完全不能滿足行政處罰操作程序的要求。如行政處罰過程中，有待送檢的需要通過第三方進行某方面專業(yè)的事實認定，由于受到這七日法定時間的限制，即行政機關(guān)在查處這類案件時受到行政處罰程序規(guī)范的約束，因此不能有效地查處違法案件。而在實際執(zhí)法中，比如在查處排放的污水水質(zhì)不符合國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的案件中，要通過檢測來確定排放的污水水質(zhì)是否符合國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，這項工作的進行，城管執(zhí)法機關(guān)自身并不具備資質(zhì)，因此肯定要委托第三方專門機構(gòu)進行該項檢測。所以說對于此類案件，讓行政機關(guān)七日內(nèi)做出處理決定不符合客觀實際。這是一個比較現(xiàn)實的問題，因此先行登記保存的期限設(shè)定應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)實執(zhí)法情況更加合理的區(qū)別對待。

篇3

一、什么是違法建設(shè)：

（一）違法建筑，是指未經(jīng)規(guī)劃土地主管部門批準(zhǔn)，未領(lǐng)取建設(shè)工程規(guī)劃許可證或臨時建設(shè)工程許可證，擅自建筑的建筑物和構(gòu)筑物。違法建筑包括：

1、占用已規(guī)劃為公共場所、公共設(shè)施用地或公共綠化用地的建筑；

2、不按批準(zhǔn)的設(shè)計圖紙施工的建筑；

3、擅自改建、加建的建筑；

4、農(nóng)村經(jīng)濟組織的非農(nóng)業(yè)用地或村民自用宅基地非法轉(zhuǎn)讓興建的建筑；特區(qū)內(nèi)城市化的居民委員會或股份合作公司的非農(nóng)業(yè)用地非法轉(zhuǎn)讓興建的建筑；

5、農(nóng)村經(jīng)濟組織的非農(nóng)業(yè)用地或村民自用宅基地違反城市規(guī)劃或超過市政府規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的建筑；

6、擅自改變工業(yè)廠房、住宅和其他建筑物使用功能的建筑；（七）逾期未拆除的臨時建筑；

7、違反法律、法規(guī)有關(guān)規(guī)定的其它建筑。

（二）違法建筑之種類

違法建筑之種類，可以從不同的角度用不同的方法、標(biāo)準(zhǔn)可以對違法建筑作出不同的分類。

1、以所違反的法律性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，可以將違法建筑分為違反土地管理法類型的違法建筑和違反規(guī)劃法類型的違法建筑。違反土地管理法類型的違法建筑，是指違反土地管理法律、法規(guī)的違法建筑，從此類違法建筑存在的物理結(jié)構(gòu)來看，主要是指其平面上未經(jīng)有權(quán)審批的土地管理部門批準(zhǔn)或超過批準(zhǔn)的范圍的情形，應(yīng)有土地管理部門依照土地管理法律、法規(guī)的規(guī)定予以處罰。違反規(guī)劃法類型的違法建筑，是指違反規(guī)劃法律、法規(guī)的違法建筑，從此類違法建筑存在的物理結(jié)構(gòu)來看，主要是指其立體結(jié)構(gòu)上未經(jīng)有權(quán)審批的規(guī)劃管理部門的批準(zhǔn)或超出批準(zhǔn)的范圍的情形，應(yīng)有規(guī)劃行政主管部門依照規(guī)劃法律、法規(guī)予以查處。此項職能是由《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》予以確定的，但根據(jù)國務(wù)院法制辦公室關(guān)于在江西九江市開展相對集中處罰權(quán)試點工作的復(fù)函精神，九江市城市管理行政執(zhí)法局行使城市管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)，此項職能應(yīng)由九江市城市管理行政執(zhí)法局履行。

當(dāng)然，作這種分類并非絕對，事實上存在著既違反土地管理法又同時違反規(guī)劃法的復(fù)合型違法建筑。從理論上講，對于這種復(fù)合型違法建筑在查處時，土地管理部門和規(guī)劃行政主管部門均有權(quán)查處，既可以單獨查處，也可以聯(lián)合查處，但對于同一違法狀態(tài)一般來講應(yīng)避免重復(fù)查處的情況發(fā)生。

2、以違法建筑存在的地域為標(biāo)準(zhǔn)，可以將違法建筑分為城市（區(qū)）違法建筑和鄉(xiāng)村違法建筑。所謂城市（區(qū)）違法建筑是指建筑于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的違法建筑。這類違法建筑由于位于人口相對稠密的城區(qū)，往往表現(xiàn)出以下特點：以違法搭建即臨時性建筑物、構(gòu)筑物為主，主要影響城市市容（當(dāng)然也就影響城市規(guī)劃）；發(fā)現(xiàn)比較容易，因為城區(qū)內(nèi)人員流動相對比較頻繁，城市管理隊伍比較充足；但是，由于城管隊伍的組建較遲（主要組建于上個世紀末，05年市三區(qū)就集中開展了大規(guī)模的綜合整治工作，做到了還路于民），歷史遺留問題較多。所謂鄉(xiāng)村違法建筑是指建筑于廣大農(nóng)村地區(qū)的違法建筑，這類違法建筑的特點是：以固定的違法建筑為主，主要是違反土地管理法律，但違反規(guī)劃法律的情形也已出現(xiàn)并呈增多趨勢；由于執(zhí)法力量比較薄弱，發(fā)現(xiàn)往往較遲，查處工作比較被動。當(dāng)然，作這種分類主要意義在于可以明確執(zhí)法、管理工作的重點，但實際上隨著我市城市化建設(shè)進程的加快，正在大量地出現(xiàn)雖已列入城市規(guī)劃區(qū)但實際上在發(fā)展程度上仍屬于農(nóng)村的地區(qū)，即城中村的問題，在這類地區(qū)違法建筑的存在仍呈現(xiàn)出鄉(xiāng)村違法建筑的特點。

3、以違法建筑是否已實際建成為標(biāo)準(zhǔn)，可分為已建成違法建筑和在建違法建筑。這里，對于“已實際建成”的標(biāo)準(zhǔn)可能會有不同的認識，一般認為，違法建筑已完成結(jié)頂即為建成，并不要求完成違法建筑的裝飾工程。作這種分類在《中華人民共和國城市規(guī)劃法》執(zhí)行期間其意義重大，因為發(fā)現(xiàn)時違法建筑是否建成直接關(guān)系到處罰措施的選擇。如果行政執(zhí)法機關(guān)在發(fā)現(xiàn)違法的情形時，違法建筑已實際建成，則只能依法作出相應(yīng)的處罰決定，而不能直接采取相應(yīng)的強制措施，法律將對已建成的違法建筑采取強制措施如的權(quán)力賦予法院。如果行政執(zhí)法機關(guān)在發(fā)現(xiàn)違法的情形時，違法建筑尚未建成則相關(guān)的法律、法規(guī)賦予行政執(zhí)法機關(guān)一定的采取強制措施的權(quán)力。當(dāng)然自《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實施以來，在查處違法建筑時此類法律上的強制制約問題已經(jīng)解決，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定：城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場、等措施。這里的“有關(guān)部門”，是指具有執(zhí)法權(quán)的部門。

對違法建筑還可以其他標(biāo)準(zhǔn)作進一步的分類，如以違法建筑本身的物理結(jié)構(gòu)為標(biāo)準(zhǔn)，可分為固定違法建筑和臨時性違法建筑；以違法建筑的實際用途為標(biāo)準(zhǔn)，可分為生活型違法建筑、生產(chǎn)型違法建筑、經(jīng)營型違法建筑和其他類型違法建筑（如用于飼養(yǎng)信鴿的鴿棚）；以違法建筑所有人即違法主體的戶籍為標(biāo)準(zhǔn)，可分為當(dāng)?shù)鼐用袼械倪`法建筑和外地人所有的違法建筑；以事先是否經(jīng)過審批為標(biāo)準(zhǔn)，可分未經(jīng)審批之違法建筑、申而未準(zhǔn)之違法建筑及超過審限之違法建筑，等等。但每一種分類可能都有一定的意義，都會對具體查處產(chǎn)生一定的影響。

二、違法建筑之違法構(gòu)成

1、違法建筑之主體。一般來說，當(dāng)指違法建筑之所有人。然而，社會生活之實際表明，違法建筑之所有人往往并非個體之自然人，而是以家庭為表現(xiàn)形式的特定之自然人集合即所有家庭成員。那么，是否所有的家庭成員均為違法建筑之違法主體呢？答案當(dāng)然是否定的。因為，違法建筑之違法行為在性質(zhì)上屬于行政違法行為，而行政違法行為的主體一般來說只能是成年人（包括年滿16周歲且已獨立生活之人），未成年人不能成為行政違法的主體，所以可以且應(yīng)該排除家庭成員中的未成年人。同時，根據(jù)一般家庭的實際情況，建筑主要應(yīng)由戶主決定并具體組織實施的，家庭中的戶主相當(dāng)于法人組織中的法定代表人。所以，我們在查處此類違法建筑過程中應(yīng)盡可能地將戶主列為違法主體。送達有關(guān)法律文書時，應(yīng)當(dāng)在這方面加以注意。

只將戶主列為違法主體本身并不意味著其他成年家庭成員就不是違法之主體，相應(yīng)的行政處罰之法律后果應(yīng)該由家庭成員共同來承擔(dān)，如罰款應(yīng)由家庭共同財產(chǎn)來承擔(dān)，而不能由戶主個人之財產(chǎn)來獨立承擔(dān)。同時，家庭成年成員（主要應(yīng)該是共同生活的）中，如果有機關(guān)工作人員則即使其不是戶主也應(yīng)在承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任之后，還應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，如由所在單位作出相應(yīng)的行政或黨紀處分。

2、違法建筑之主觀方面。很顯然，違法建筑作為一種行政違法行為在主觀方面只能由故意構(gòu)成，且這種故意主要表現(xiàn)為直接故意，但也存在間接故意之情形，如非戶主家庭成員之違法可能出現(xiàn)放任違法，但這種間接故意仍然應(yīng)承擔(dān)與直接故意相同的法律責(zé)任，也即并不能因某家庭成員系“放任”違法建筑而可以不共同承擔(dān)責(zé)任。

在違法建筑之主觀方面，有必要作進一步分析的乃違法之動機。動機雖然不影響違法建筑之構(gòu)成，但應(yīng)該成為在具體處罰時予以考慮的一個因素。有的違法建筑主體，系出于解決居住的實際困難而建筑；有的系出于解決謀生而建筑，如殘疾人臨時搭建為設(shè)攤；有的系出于個人愛好且?guī)в幸欢ü嫘远罱ǎ缧砒潊f(xié)會會員為飼養(yǎng)信鴿而搭建；有的是符合條件卻受不了相關(guān)人員的拖沓甚至刁難而違法建筑；而有的則主要是因為從事或擴大經(jīng)營而建筑，有的則主要是為了享受而建筑，等等。顯然，前幾種動機在一般人來看均屬“情有可原”，而后二種情形則一般均屬不符合條件，屬違法故意比較明顯且惡劣。在對違法建筑進行具體查處時，有必要區(qū)別不同的動機采取不同的方法和措施，比如對于“情有可愿”的應(yīng)在法定范圍內(nèi)盡量選擇較輕的處罰措施，給予適當(dāng)更為合理的寬容期限，而對于違法動機純屬無理甚至惡劣的則應(yīng)相對給予較重之處罰，采取的強制力度可以適當(dāng)大一些，以體現(xiàn)執(zhí)法之威嚴。

3、違法建筑所侵犯之客體。一般認為，違法建筑侵害的客體可分為三種，一是侵害了國家的土地管理制度，二是侵害了國家對城市或農(nóng)村的規(guī)劃管理制度，三是既侵害了土地管理制度同時又侵害了城市、農(nóng)村的規(guī)劃管理制度。當(dāng)然，違法建筑可能還同時侵害了相鄰關(guān)系，但這不是違法建筑所主要客體。

4、違法建筑之客觀方面。簡單地講，違法建筑之客觀方面是指違法主體實施了未經(jīng)土地管理部門、規(guī)劃管理部門之審批或超出范圍故意實施違法建筑的行為并實際地使所建造之建筑物、構(gòu)筑物處于違法狀態(tài)。每一個違法建筑行為都會有各不相同的客觀方面，這里對“違反規(guī)劃”作一些適當(dāng)?shù)姆治觥?/p>

社會生活的實際決定，任何一份標(biāo)準(zhǔn)的城市規(guī)劃或村鎮(zhèn)規(guī)劃都不可能對規(guī)劃范圍內(nèi)的每一幢（棟）建筑物都作出具體明確的規(guī)劃說明，一般來說規(guī)劃只能明確一些大的原則，如功能區(qū)之設(shè)置、公用設(shè)施之布置、道路之布局等等，而每一幢（棟）具體的建筑是否影響規(guī)劃則不一定能在城市規(guī)劃或村鎮(zhèn)規(guī)劃中找出十分充足的理由。為此，實際部門有人提出未經(jīng)審批的建筑物、構(gòu)筑物一律視為“違反規(guī)劃”，與審批內(nèi)容不相符的也一律視為“違反規(guī)劃”。應(yīng)該說這種觀點有其合理性、可操作性，但我認為首先，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及其相關(guān)的法規(guī)、條例中均沒有“違反規(guī)劃”之說法，《而城市規(guī)劃法》只有“影響規(guī)劃”和“嚴重影響規(guī)劃”之說，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對此進行重新表述，更加科學(xué)和規(guī)范。第六十四條規(guī)定，尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施影響的，限期改正，關(guān)處罰款，無法采取措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處罰款。違法建筑之四個構(gòu)成要件是一個統(tǒng)一的整體，只有當(dāng)某行為同時具備這四個要件時我們才可以說這個行為構(gòu)成了違法建筑（行為）。

三、違法建筑查處中的問題分析

對于違法建筑的查處或者說違法建筑之整治，目前來看主要由政府部門中的土地管理部門和規(guī)劃行政主管部門實施。這項工作關(guān)系到土地資源的科學(xué)、合理化利用，關(guān)系到城市化進程的推進，也關(guān)系到一個城市、一個地區(qū)的社會、經(jīng)濟、文化等各方面綜合發(fā)展的水平，也關(guān)系到和諧社會、小康社會的建設(shè)，對此予以充分地重視實有其內(nèi)在的、迫切的現(xiàn)實需要。但是，我們在實際操作中，存在的問題仍然不少。

1、行政執(zhí)法存在明顯的不公平性。“法律面前人人平等”是我國憲法所確定的一個立法、執(zhí)法、司法的基本原則，這一原則應(yīng)適用于所有立法、執(zhí)法和司法活動，對此是眾所周知的，行政執(zhí)法自然也不能例外。法律面前人人平等，貫徹到具體執(zhí)法實踐應(yīng)該說主要是對同樣的情況應(yīng)給予同樣的法律評價，不能區(qū)別對待。然而，在對于違法建筑的查處過程中，我們發(fā)現(xiàn)經(jīng)常出現(xiàn)執(zhí)法中的不公平現(xiàn)象。比如，對于毗連的違法建筑群中，只查處其中的一處；在一個相對比較狹小的范圍內(nèi)同時出現(xiàn)的違法建筑，部分被查處而另一部分卻被“視而不見”；同樣的違法狀況，有的被處以拆除甚至沒收，而有的只是相對比較輕微的罰款；基本同樣的情況，有的被批準(zhǔn)了，有的被沒有理由地長期擱置沒有答復(fù)。九江市城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)存在大量此類問題，如05年廬山區(qū)政府拆除潯南大道周邊大量的違法建筑，但也仍存在大量的違法建筑，給以后拆遷工作增加了非常大的工作困難。開發(fā)區(qū)拆除九瑞大橋下兩幢違章建筑，業(yè)主就投訴相關(guān)部門執(zhí)法不公。

3、對違法建筑的具體處罰缺乏可操作性。相關(guān)法律、法規(guī)所設(shè)置的處罰措施都有其相應(yīng)的適用對象，對具體處罰措施的選擇應(yīng)該注意把握其可操作性。在對違法建筑的處罰中，問題最為突出的是對“拆除”措施的采用。客觀地講，“拆除”是一種在法律上恢復(fù)原狀，使違法建筑恢復(fù)到原有的合法狀態(tài)最為有效的方法，但在實際操作中“拆除”并非始終都是合適的。對于過去違法建筑所使用的材料相對比較簡單的情形或者一般的違法搭建，拆除無疑是可行的，但對于目前經(jīng)常出現(xiàn)的大量使用鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)違法建筑來講，拆除就越來越顯得不適宜了。比如，某份處罰決定要求對某鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)的別墅式建筑拆除其超高的1.2米頂部，如何執(zhí)行？且不說這種“拆除”須有非常高的技術(shù)要求（否則實際操作中會有很大的技術(shù)風(fēng)險），而且作為一個整體的建筑物拆除其上部必然會對下部造成損害，那么，對于這種損害具體執(zhí)行部門就有承擔(dān)賠償?shù)娘L(fēng)險。如姚家洼一家農(nóng)房，違章加層，部分違章，市執(zhí)法局配合街道拆除兩次，但難度非常大。當(dāng)事人對執(zhí)法部門的工作不滿意，目前仍在反復(fù)投訴。對于拆除目前經(jīng)常出現(xiàn)的建造得非常考究的建筑物之一部分，畢竟不是切菜，具體承擔(dān)強制執(zhí)行的相關(guān)部門并不具備應(yīng)有的技術(shù)力量。其實，從目前的科技發(fā)展水平來看，要對其他部分不能損害地拆除部分違法建筑，其執(zhí)行（即拆除）的成本明顯過于龐大。所以，我們認為，對于那種拆除整體違法建筑中的緊密相連部分的處罰屬于“執(zhí)行不能”。作為建筑物是一個物理意義上的整體，一旦出現(xiàn)超審批范圍，就可視其整體為違法建筑，如必須拆除則其范圍應(yīng)及于整體之全部，當(dāng)然，作為執(zhí)法部門來說，關(guān)鍵或者說應(yīng)將主要的精力放在及時監(jiān)管之上，應(yīng)避免在違法建筑整體完工之后才卻查處，因為建筑物越考究其建設(shè)所需的時間也越長，給執(zhí)法部門提供的查處時間也越長，應(yīng)該有可能在其整體完工之前就著手查處，在未完工之前拆除顯然更為合適且執(zhí)法成本較低。

4、具體處罰欠缺合理性。行政執(zhí)法部門的同志往往認為合理性是一個抽象的概念，在具體中無法把握，但行政執(zhí)法中的合理性其實也是為行政法律所明確要求的，我國行政訴訟法在規(guī)定法院對于行政具體行為的審查標(biāo)準(zhǔn)中就明確包括合理性的要求，同理，對于非訴行政執(zhí)行案件的審查也應(yīng)包括合理性之審查，對于確屬不合理的法院可以依法裁定不予執(zhí)行。相當(dāng)一部分違法建筑之出現(xiàn)有其內(nèi)在的客觀原因，這些原因包括行政許可部門工作的過錯或瑕疵，如當(dāng)事人符合報批條件但審批部門工作不及時導(dǎo)致未批先建；歷史原因，長期以來行政部門對于客觀存在的違法、違規(guī)建筑未予查處，以至類似情況得以蔓延；生活原因，有的違法建筑主體確有特殊困難需要搭建，且其搭建影響其生活關(guān)系至巨，對此類情形應(yīng)先在設(shè)法幫助其適當(dāng)解決生活之出路后再行拆除為妥，等等。總之，涉及合理性問題的情形，我們認為應(yīng)盡量在執(zhí)法中體現(xiàn)執(zhí)法為民的觀念，努力幫助相關(guān)當(dāng)事人解決實際困難的前提下再來的嚴肅性，也即執(zhí)法必須同時考慮維護政府和黨的形象。

四、違法建筑整治中應(yīng)予注意把握的幾個問題

1、區(qū)別對待，將查處的重點放在新出現(xiàn)的違法建筑。從目前城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的實際情況來看，違法建筑存在的面仍然很廣，大量歷史遺留下來的違法建筑一下子全面查處不利于當(dāng)?shù)氐纳鐣€(wěn)定。所以，應(yīng)采取區(qū)別對待的辦法并將查處之重點放在新出現(xiàn)的違法建筑，這雖然會在一定程度上影響執(zhí)法的公平性，但這是一種從實際情況出發(fā)的執(zhí)法政策之選擇，有其合理性。

2、把握合理性。面對大量存在的違法建筑由于執(zhí)法的力量、成本，我們不可能一蹴而就，只能有步驟、分階段地逐步整治，在這一過程中應(yīng)努力把握好合理性。主要是指對于同樣的情況應(yīng)努力給予同樣的法律評價，具體操作中對于同時發(fā)生并發(fā)現(xiàn)的違法建筑應(yīng)基本同時地予以查處，在一個相對比較接近的小范圍內(nèi)（如物理結(jié)構(gòu)上毗連，目力所及的范圍）幾處違法建筑應(yīng)考慮同時查處。當(dāng)然，在實際查處中確有理由的可以例外，但這種例外必須屬少數(shù)甚至極少數(shù)且這種理由應(yīng)為普通人所能普遍接受（06年開發(fā)區(qū)在組織對茅山頭號墾殖場三分場范圍內(nèi)的違章建筑時就出現(xiàn)此類總問題）。