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篇1

關鍵詞：地基沉降；散體材料樁復合地基；剛性基礎；孔隙介質模型；分級加載；分層總和法

中圖分類號： TU472.1 文獻標識碼：A

散體材料樁如碎石樁、砂石樁等加固軟土地基或路基是一種廣泛應用的地基加固處理技術，且散體材料樁復合地基沉降分析是地基加固處理與基礎工程設計的重要依據.但是，由于這種地基的明顯不均勻性和應力應變關系復雜性，使得其沉降分析理論及方法研究還需要深化和完善，有必要對此進行更深入地研究.

目前，復合模量法1-3是最為廣泛的復合地基沉降分析方法之一，其基本思路是采用樁土復合模量代替天然地基壓縮模量，再以分層總和法來計算復合地基的沉降，為此，盛崇文1利用樁土復合地基的面積置換率，將載荷試驗確定的樁土模量進行簡單的加權平均處理以獲得復合模量；Omine2建立了雙重介質模型，在考慮樁與土各向異性基礎上，利用樁土復合地基面積置換率來確定復合模量，王鳳池等3考慮了樁長、樁端土性質對復合模量的影響，并利用復合地基樁體承載機理來修正復合模量面積比公式，從而對復合模量進行修正.另外，張定4基于碎石樁復合地基變形是豎向變形和橫向變形的疊加，提出了一種樁土復合地基沉降分析方法.雖然上述各種方法獲得了一定的成果，但是，均未體現附加應力和應力歷史對復合地基變形力學參數的影響，而且，須采用壓縮試驗曲線或靜載試驗曲線來描述樁土模量的變化，這給實際工程計算帶來了不便.于是，曹文貴和劉海濤等5基于樁土復合地基沉降變形機理及其非線性特征，考慮荷載作用下樁土變形力學參數的變化，建立了剛性基礎下散體材料樁復合地基沉降計算新方法.該方法反映了樁土變形力學參數的變化對復合地基沉降的影響，并且在沉降分析中避免了使用壓縮試驗曲線或靜載試驗曲線來描述模量的變化，使沉降計算過程更公式化.但是，這種方法并未反映樁土泊松比變化對復合地基沉降分析的影響，而且，在研究樁土模量變化規律時忽略了高階變形微量的影響，存在明顯的缺陷.如果在此方法的基礎上合理地解決樁土模量和泊松比變化對沉降分析的影響，必將獲得更為合理的散體材料樁復合地基沉降計算方法，這正是本文研究的核心內容.

為了建立散體材料樁復合地基沉降分析模型，首先做如下假定：

1建筑結構基礎為理想剛性基礎，因此，樁與土的豎向變形是協調相等的.

2樁與土界面水平或側向變形連續.

3考慮到散體材料樁具有較強的透水性，孔隙水極易排出，因此，不考慮孔隙水壓力對地基沉降的影響.

2樁或土體孔隙介質力學模型

散體材料樁復合地基的樁和土均為孔隙介質體，在荷載作用下，其中孔隙可以被壓縮，即樁或土的體積會發生變化，從而，導致其變形力學參數也會隨之而變化，但是，散體材料樁和土顆粒骨架可視為傳統固體力學研究對象，其變形力學參數為常數6，因此，從孔隙介質微觀分析入手，就有可能建立孔隙介質變形力學參數與孔隙介質骨架變形力學參數之間的關系.為此，必須探討孔隙介質體應力與變形分別與顆粒骨架的應力和變形的關系，前者稱為孔隙介質的表觀應力和表觀變形文獻6中稱為視應力和視應變，后者稱為孔隙介質骨架的實際應力和實際變形，然后據此可建立孔隙介質力學模型，詳細內容如下.

上述即為散體材料樁復合地基孔隙介質力學分析模型，下面將在此基礎上探討樁或土體變形力學參數變化規律.

3樁與土變形力學參數變化規律

3.1附加應力作用下樁和土變形力學參數變化規律

1樁和土泊松比的變化規律

以土體為例，設第i地基壓縮分層土體所受第j級豎向附加應力增量為

SymbolsA@ szij，兩個水平向附加應力增量分別為

樁體孔隙率的變化同樣需采用遞推方法進行計算，其初始值nPi0的取值也將在本文3.2節進一步討論.

3樁和土附加應力確定方法

由散體材料樁復合地基沉降分析模型可知，要求得散體材料樁復合地基沉降值，須知道土體所受的應力增量.因為散體材料復合地基中樁與土相互影響，因此，必須從這一力學特點入手，對樁或土體進行受力分析，以求得散體材料樁復合地基的樁土應力比，從而建立散體材料樁復合地基土體所受附加應力的確定方法，具體過程如下.

以土體單元為例探討樁或土的受力情況.本文參考文獻4，5，8，9的方法，在第i地基壓縮分層取一個土體單元，在第j級附加應力增量作用下，考慮水平向對稱的情況，即σsxij=σsyij，并且為了分析方便，將土體單元受力變形分解為只發生水平向應變或豎向應變的兩種模型4，5，8，9，如圖1所示，于是，各模型應力應變關系如下：

3.2不同埋深樁和土初始變形力學參數變化規律

一般情況下，散體材料樁復合地基中樁或土的初始變形力學參數可通過室內試驗確定10，但是，此時的變形力學參數未考慮不同壓縮分層已完成固結變形的不同，即未考慮地基應力歷史或初始地應力對變形力學參數的影響，因此，必須建立散體材料樁復合地基樁或土初始變形力學參數的確定方法.

4.2工程實例2

某水庫攔河大壩13所在的河床有較深的第4紀沖擊層分布，用振沖碎石樁對地基加固.選取現場試驗中BC1組載荷試驗曲線進行計算，該載荷板尺寸為1.8 m×1.8 m，樁體直徑為1 m，長度為9 m，按正三角形布樁，面積置換率m=0.24.樁和土變形模量分別為3.5 MPa，1.5 MPa，重度分別為25 kNm3，20 kNm3.樁泊松比與孔隙率分別為0.25，0.07，土泊松比與孔隙率分別為0.40，0.52.試驗荷載為108 kPa時壓板實測最大沉降為42.0 mm.

計算深度按照規范12要求取9 m，將地基壓縮層分為9層，每層厚度為1 m，將附加荷載及自重荷載均分為20級加載.按實例一計算過程，得樁土變形力學參數初始值見表3，沉降計算結果見表4.

―

從上述工程實例分析的過程和結果可以看出，采用本文方法計算的沉降值更接近地基沉降的實際觀測值，表明本文方法具有較強的合理性和可行性.雖然本文方法與其他方法相比，計算精度雖然沒有明顯提高，但避免了地基土壓縮試驗曲線和經驗系數的使用，還全面考慮了樁土變形力學參數變化對沉降的影響，因而具有明顯的優越性.

5結論

1從樁土受力與微觀變形研究入手，建立了反映樁土表觀變形力學參數與顆粒骨架實際變形力學參數之間關系的孔隙介質模型，較現有相關模型具有更廣泛地應用范圍.

2考慮剛性基礎下散體材料樁復合地基沉降特點，運用上述孔隙介質分析模型，引進分級加載思想，建立了附加應力和初始地應力對樁土變形力學參數的影響模型.

3建立了反映樁土變形力學參數非線性變化特征的改進分層總和分析方法，其不僅反映了樁土變形力學參數隨埋深和附加應力變化的特征，而且還能避免壓縮試驗曲線的使用.

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篇2

一、本市行政執法的歷史沿革及現狀

行政執法是行政機關以及其他行政主體，為執行有關法律法規，依照法定職權，就特定的具體事項、對特定的公民、法人或其他組織作出的直接或間接影響其權利義務的具體行政行為。本市行政執法始于后，大致經歷了四個主要階段。

第一階段：起步階段（1981年——1990年）。這一期間，出臺了大量行政管理法規規章，組建了不同類型的執法隊伍。其中，以城建管理系統最為典型，如1986年本市城建系統成立了第一支專業執法隊伍——上海市市容監察大隊。

第二階段：發展階段（1990年——1996年）。隨著改革開放的推進和經濟社會的發展，各領域立法全面鋪開，執法隊伍規模迅速擴大，但發展過程中出現了“制定一部法規和規章，設立一支專業執法隊伍”的現象。規范行政執法行為、改革行政執法體制成為當時的主流聲音，1996年3月行政處罰法的頒布，為本市行政執法體制改革拉開了序幕。

第三階段：探索階段（1996年——2004年）。1997年，在試點基礎上，《上海市街道管理條例》規定組建街道監察隊，實現城管綜合執法。1999年1月，在總結探索“一警多能”——巡警綜合執法經驗基礎上，市人大常委會審議通過《關于本市試行交通警察和巡察警察在道路上統一執法的決定》，賦予交巡警道路交通、社會治安和市容環境管理職責。1999年12月，根據《上海市文化領域行政執法權綜合行使暫行規定》本市組建了文化稽查隊，在全國率先開展文化市場領域的綜合行政執法。

第四階段：深化改革階段（2004年——至今）。2004年4月，國務院《全國推進依法行政實施綱要》提出，要“加快建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制”。在此背景下，本市行政執法體制改革進入逐步深化階段。一是在城市管理領域。在中心城區二級綜合執法試點基礎上，擴大了綜合執法范圍。二是在文化市場領域。由前一階段實施的委托執法調整為授權執法，并將原來市文化稽查總隊改組為市文化市場行政執法總隊。三是在食品安全監管領域。實現跨部門綜合執法，在“分段監管”基礎上，逐步實現食品安全以一個部門為主的綜合性、專業化、系統性監管模式。四是在城市交通管理領域。改變過去一個行政機關內部有幾支行政執法隊伍，分頭執法的狀況，推進行政機關系統內部執法機構整合。

這些年來，本市從加快推進政府職能轉變，建立符合上海特點的行政執法體制出發，堅持邊探索、邊改革，邊實踐、邊完善，在探索綜合執法、健全監督機制、優化人員結構等方面，取得了階段性成果。但是，距離十八屆三中全會提出的“建立權責統一、權威高效的行政執法體制”，還有很長的路要走。由于許多違法行為同時涉及幾個行政機關的執法權限，在當前層級較為繁復，力量較為分散的狀態下，行政機關相互協調較為困難，且各行政機關“分頭分散、分段而治”容易顧此失彼、互相掣肘，容易出現“幾個部門摁不住一頭豬，十幾個部門管不了一桌菜”的“九龍治水”弊病。

據了解，目前全市具有行政執法權的單位約有1600多個。其中，市級行政執法單位921個（市政府委辦局45個、市政府委辦局所屬單位866個、其他10個），各區縣有行政執法單位736個（包括鄉鎮政府110個、街道辦事處89個）。如何進一步整合執法主體，相對集中執法權，解決權責交叉、執法疏漏和多頭執法等問題，是擺在人大和政府面前共同的任務，亟需進一步加強研究，作出制度性的安排。

二、關于深化本市行政執法體制改革的思路

為認真貫徹落實十八屆三中全會對行政執法體制改革的總體要求，我們有責任、有必要、有條件、也有能力加快改革的步伐，真正起到“排頭兵”、“先行者”的作用。人大和政府都要深入、系統、全面地對深化行政執法體制改革的重大課題展開調研，進一步從立法的源頭上和執法的舉措上探索解決行政執法“管理碎片化、力量分散化”的問題。

市人大常委會要積極發揮地方人大在國家治理體系和治理能力現代化進程中的作用，把立法決策與改革決策緊密結合起來，努力在法治框架內加快推進行政執法體制改革。要繼續發揚當年市人大常委會審議通過“本市交警和巡警統一執法決定”時的立法回應改革的探索精神，依照《行政處罰法》、《行政強制法》等法律規定，圍繞“整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法”的主題，密切關注政府的改革舉措，充分發揮立法的規制和引領作用，抓住關鍵問題，總結實踐經驗，理順法律關系，確立法律規范，實現依法賦權，抓緊制定出能體現前瞻性與務實性相結合的地方性法規。

市政府要順應城市發展規律和社會結構深刻變化，轉變管理理念，創新管理辦法，為構建符合特大城市特點的城市管理和社會治理新模式而加快深化行政執法體制改革的步伐，一方面堅持問題導向、需求導向，加強頂層設計；另一方面要積極鼓勵各區、縣大膽探索、勇于實踐。

2013年12月31日，浦東新區成立了市場監督管理局，將原先工商、質檢、食藥監部門的相關職能“三合一”地整合起來，對食品安全實現生產、流通、消費全過程監管，探索大市場的審執機制，打破行政監管的分段而治，促使機關的八成人員充實基層一線，以便形成行政執法力量之間的“無縫銜接”。新年伊始，奉賢區成立了本市首支常設聯合執法總隊，把政府九個部門分散的執法力量，捏緊為一個“拳頭”，以便“九龍匯聚，協同治水”，解決行政執法中易于扯皮的重點、難點、熱點問題。這些均是為提高行政執法效能，有效解決行政執法力量分散弊端而作出的有益探索。

建議市政府在梳理總結浦東、奉賢等試點經驗的基礎上，盡快將這方面的改革探索在全市范圍內推開，抓緊擴展至公眾普遍關注的城市安全、環境保護、違章建筑拆除等領域。同時加強頂層設計，將深化行政執法體制改革作為一項重要而緊迫的任務，在轉變政府職能、精簡行政機構、增強行政效能的過程中，統籌解決執法力量分散、權責交叉、多頭執法、執法不力等頑癥。

行政執法體制改革應做到“總體規劃、穩妥實施、分步到位”。一是在總體規劃上，可通過統一賦權，對相關聯的行政執法，實行統一受理、統一監管、統一運作，建立起一支全市統一的“扎根基層、上下聯動、首尾貫通、召之即來、來之能管、管之能成”行政綜合執法隊伍。二是在實施辦法上，要探索設計出一個合理、高效、可操作的行政綜合執法模式，形成一套完備的行政綜合執法程序、規范等制度。可借鑒公安“110”和“12345”上海市民服務熱線平臺的操作流程，對全市的行政執法實行“統一接報、即時啟動、分流處置、各司其職”。三是在解決路徑上。考慮到行政執法工作的復雜性，可考慮按照跨部門綜合執法與內部綜合執法兩類分步到位。

篇3

一、綜合行政執法形成的背景與推行現狀

1996年10月1日實施的《中華人民共和國行政處罰法》第16條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”自1997年以來至2002年，全國有23個省、自治區的79個城市和3個直轄市經批準開展了相對集中行政處罰權試點工作，并取得了顯著成效。2002年8月22日國務院作出《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發【2002】17號），該決定指出并明確了開展相對集中行政處罰權工作的指導思想、相對集中行政處罰權的范圍、進一步做好相對集中行政處罰權工作的要求。2002年10月11日國務院辦公廳轉發了中央編辦《關于清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作的意見》，該意見從充分認識清理整頓行政執法隊伍，實行綜合行政執法試點工作的重要意義、試點工作的指導思想和原則、試點的基本內容、試點的組織實施四個方面提出了意見。2004年××市政府相繼批準了我市渝中區、南岸區、××區、北陪區綜合行政執法試點實施方案，《××區人民政府關于綜合行政執法試點改革的實施意見》（××府發【2004】96號），即三定方案，將××區城市管理綜合執法局更名為××區綜合行政執法局，為政府組成部門，專司行政監督處罰職能。至此，管罰分離的行政執法法制格局和綜合行政執法的大格局基本形成。

從全市綜合行政執法試點推行的現實狀況來看，已有渝中區、南岸區、××區、北陪區實行了綜合行政執法工作格局，其推行情況亦不盡一致，有的完全沒有了管理職能，有的還交叉了部分管理職能，有的是綜合行政執法局一塊牌子一套班子，有的是并列環保局、市政綠化局等多塊牌子一套班子，但不論哪種機構設置形式，都基本形成了管罰分離的法制格局。

二、綜合行政執法面臨的矛盾和問題之分析

綜合行政執法是提高城市管理法制化水平，構建管理長效機制的一種新型行政執法模式，具備執法主體唯一性、執法體制統一性、執法職能綜合性、執法范圍靈活性的特點，但該項工作的推行也面臨著各種矛盾和問題。具體表現如下：

（一）現行法律資源與綜合執法實踐需要的矛盾

第一，我市試點的綜合行政執法局是根據“三定”方案（政府規章）明確的授權方式進行執法。政府規章進行授權的方式，適用于行政機構，這是沒有問題的，但根據這樣的授權，綜合執法隊伍只能實施政府規章的規定，無法實施國家法律和行政法規的有關規定，因為由人大授權方式取得執法主體資格的對象，主要是具有管理社會公共事務職能的事業單位。因此，現行綜合執法主體的合法性、包括其執法內容和程序均受到挑戰。

第二，綜合執法的法律依據過于分散，帶有不確定性：目前綜合執法依據散見于相關地方性法規、規章中，這些地方性法規、規章規定的執法程序、內容和方式，部分是按照原行政執法體制和主體設定的，所以，一旦相關法規、規章發生變化，綜合執法依據也將隨之變化，執法體系始終處于不確定的動態之中。

（二）專業執法與綜合執法的矛盾

一是有些執法行為往往同時涉及綜合執法和專業管理部門，完整統一的執法行為被人為割斷，制約了綜合執法隊伍職責的有效履行。二是專業管理部門囿于無明文規定，缺乏專業的有效指導，綜合執法隊伍面對部分專業性較強的執法領域，頗有無從下手之感。

三是有效的溝通機制尚未建立，使得有的地方出現管理和處罰盲區，專業部門和綜合執法部門兩不管。

（三）綜合執法工作機制不當、責權界限不清的問題

從調研組了解的情況來看，地方性規章對綜合行政執法定性不準確，導致這支隊伍存在職能職責不清現象，各部門出于自身利益考慮，責權利也很難劃清。這主要涉及兩個方面的矛盾。

1、管罰分離的法律要求與執法實踐中管理和執法脫節的矛盾

綜合執法是解決管理權和審批權合二為一、權權不分的一項舉措，但執法是管理的形式之一，在實際工作中管理和執法又是不能截然分開的。主要表現在：第一，管罰分離后，各試點區均出現不能及時處理違法行為的現象，管理部門在管理中發現的所有違法行為已無權處罰，綜合行政執法局趕赴現場處理的當事人已逃逸，行政執法無法實施，由此造成管理和執法效率低下的后果。第二，執法工作超越不了“事后執法”的屬性，前期管理不到位，執法隊伍成為“救火隊”，后期管理跟不上，執法效果難以保持。第三，有的試點區現在兩權分離的深度和廣度還極為有限，管理和執法在許多方面處于“剪不斷、理還亂”的狀態，部門之間相互監督的機制尚未建立，導致管理和執法形不成合力。

2、綜合執法與街鎮管理的矛盾

首先，街鎮作為第三層面的基層組織，存在著兩面性：一方面，面對量大面廣的社區、村社綜合管理任務，承擔大量區政府下達的經濟、社會等各項硬指標，其工作是需要有一支“拉得出、能辦事”的隊伍；另一方面，大部分街鎮尚未真正從長期形成的經濟利益關系網中擺脫出來，還無法真正站在管理和服務的角度對執法活動履行管理職責。

其次，面對權力上收、任務下放的綜合執法格局，必然要求綜合執法機構與管理部門加強聯系與溝通，必然要求綜合執法機構熟知各項行政執法的法律法規，否則就不能切實履行綜合執法的職能，但實際工作中，由于上述必然要求之要素在客觀體制和綜合執法機構主觀素養方面的雙重缺失，使得條、塊管理與執法的界限不明、責權不清。

第三，權責分離現象嚴重，“三定”方案明確授權執法主體和執法權力屬于綜合執法機構，而工作責任則延伸到了只有管理職能的街鎮和相關部門，出現了街鎮執法越位和執法不安的現象和心理，致使執法局綜合執法編制和經費投入不到位，不僅使管理部門與執法部門均提出工作異議，而且更為嚴重的是，存在政府不依法行政的隱患，如若涉及行政復議和行政訴訟，政府將處于不利與不法的地位。調研中我們了解到：街鎮普遍認為綜合執法局指導不力，人力不足，自己冒充執法主體沖鋒陷陣，其不合法履職的隱患令人擔憂，希望盡早取得合法執法主體資格，扭轉條塊管理和綜合執法不盡協調的工作局面。

（四）綜合行政執法體制不順的問題

一是綜合行政執法機構沒有上級行政主管部門。對此，每一個試點的綜合行政執法局無一例外深感困惑，同時法律賦予行政相對人申請行政復議的復議機關也缺位，不論從法律規范角度還是行政管理角度都有先天不足，部門設立的缺位，法律規定的缺失。

二是綜合行政執法的工作職能名不副實。綜合行政執法確切的表述應該是城市綜合行政執法，是與城市管理相配套的行政執法，即關于市政環衛、環保、園林、綠化等城市管理的行政執法，職能超出或職能不足都是不恰當的。而綜合行政執法的職能超出（管罰不分）和職能不足（未能統領城市執法）的現象尤為突出，綜合行政執法未真正實現其綜合執法的目的。

三是現行綜合行政執法本職任務受到較為嚴重的沖擊。“三定”方案以“7＋1”規定了綜合執法的職能、職責和工作對象，各試點綜合執法區均反映執法局半成左右的時間和精力都在完成＋1的任務，此項工作嚴重沖淡了其原本的7項綜合行政執法任務。

三、對綜合行政執法體制與工作機制的幾點思考

綜合行政執法局進行管理審批權與監督權處罰權分離，是按照行政管理科學化、法制化的要求，規范行政部門政務行為的重要舉措。該工作格局有利于在相關的行政權之間保持一定的制約關系，防止行政權力的過量裁量；有利于行政執法隊伍規范執法行為，防止執法權力部門利益化；有利于提高城市管理部門工作效率，防止相互推諉扯皮現象發生。因此，應擴大試點范圍，鞏固試點工作的成果，深化綜合行政執法的改革。

（一）理順體制

嚴格使權力主體、監督執法主體相分離，從體制上形成一種行政處罰職能相對集中、執法機構相對獨立、權力主體相互制約的格局。

1、成立××市綜合行政執法管理機構。可以成立業務全面的大部委形式工作機構，通過機構設置整合綜合行政執法資源，解決一些專業執法問題，彰顯綜合行政執法的威嚴，同時讓行政相對人多一條合法的行政復議救濟渠道。

2、努力探索綜合行政執法規范高效的工作體制。現在××的試點區中，南岸區市政環衛和綜合執法兩塊牌子一套班子的做法，在未實現“大綜合”情況下，其權宜之法顯得較為合理，既滿足了管罰分離的法制要求，又能較靈活地處理管理與執法相脫節的矛盾，能一定程度避免多頭管理執法難到位、多頭管理不便執法的現象發生。

3、明確綜合執法的功能定位。要對綜合行政執法局的功能進行科學定位，綜合執法不能越俎代庖。“三定”方案中明確給執法局的“7＋1”項職能，對“＋1”職能中任務過于繁重應當引起重視，分析其產生的原因，做好疏導工作，加強相關職能部門的職責，少用甚至不用行政執法隊伍進行“圍堵”，適當調整其該項職能，應“本位”而非“越位”。

（二）轉換機制

要解決管罰分離法制要求與管理和執法脫節的矛盾，要解決綜合執法與街鎮管理的矛盾，我們首先應當認識到：審批、許可等管理權與處罰執法權的分離，不是行政權力的簡單加減，而是對行政權力的規范和制衡；綜合執法與街鎮管理同是行政行為，是同一行為的不同階段。其次，就綜合執法的整體狀況而言，合理分配管理和執法的功效、合理區分條塊管理的職能重點，我們可著眼既發揮綜合執法的協調性、綜合性和全局性特點，又發揮行業管理的技術優勢，依托街鎮管理的人財優勢，建立一個高效協調、運轉和諧的銜接機制。一是建立綜合執法與行業管理之間科學、有效的溝通運作機制；二是探索街鎮管理與綜合執法之間既聯系又獨立的運作機制；三是建立疏堵結合、以疏為主的長效管理機制，疏與堵是城市管理的兩種手段，兩者不能偏廢；四是建立城市管理綜合執法評估機制、監督機制和反饋機制；五是建立執法隊員能進能出、干部能上能下的人才流動機制。

就我區實際情況，可形成各街道、相關部門和管理處相對工作獨立性和自，又可由區綜合行政執法局調度集中的工作局面，有利于實現“以塊為主，條塊結合”工作機制，有利于廣泛調動各方面城市管理積極性和主動性。

（三）法制保障

執法的有效性是基于執法的合法性，加快調整完善授權方式、組織開展前瞻性的立法研究都是不可或缺的內容。要以確立綜合執法隊伍的法律地位為核心，以取得強有力的綜合執法手段為抓手，以清理修訂相關的地方性法規、規章為配套，建立一套較為科學可行的綜合執法法制保障機制。（1）由市人大制定城管綜合執法方面的地方性法規，進一步確立綜合執法隊伍的法律地位、執法手段和執法程序等。（2）對現有的涉及市容市貌的有關專業執法依據進行整體清理，并按照責權利的統一要求進行完善，為構建專業管理相對集中、綜合管理重心下移的工作機制，整合行政執法資源，實現高效綜合行政執法提供有效的法制保障。現行法律法規與綜合執法實踐需要的矛盾，專業執法與綜合執法的矛盾亦便隨之消弭。

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一、綜合性港口水上交通安全行政執法模式現狀以及存在的執法體制弊端

綜合性港口中既有商業碼頭，又有漁業碼頭，商船與漁船往往共用同一進出港航道和港內錨地。在綜合性港口中，一般均設有基層海事和漁監部門，港通安全執法模式是海事、漁監兩部門共同行使水上交通安全管理職能，在體制方面主要體現出的問題如下：

1、管理主體不明。對行政事務所歸屬的行政主體不明確，行政機關相互間容易產生扯皮或相互推諉責任。如對綜合性港口以及專用水域、航道、錨地的管理主體定位問題，國內眾多港口也存在“商、漁”地位彼此不分主次的現象。

2、管理要求不統一。海事、漁監兩部門設置在同一綜合性港口中并對外行使行政執法職能，由此便存在階段性管理側重點不同步、執法工作內容和要求不一致以及適用的依據和標準不相同，容易造成“一嚴一松”現象，影響了執法的權威性、連貫性。

3、管理協調機制難以有效形成。在船舶登記、船員持證、動態監管搜尋救助等諸多方面未能做到資源共享、信息互通，海事、漁監兩部門也未形成定期或不定期的聯席會議等協調制度，直接影響到監管的效率。

二、綜合性港口構建水上交通安全行政綜合執法模式的理論基礎和法律依據。

1、行政綜合執法的概念及構成要件

根據理論界的提法，行政綜合執法是由以下幾個法律要素構成：

（1）行政綜合執法的成立必須基于行政主體的執法行為沒有明確的法律規范規定，行政事態的管理和管轄沒有清楚的職能承擔者。

（2）行政綜合執法是一種權力轉讓型的執法，這種權力的轉讓涉及到原有法定職能的重新調整和配置，根據職權法定原則，必須在嚴格的法律依據和程序下取得，且取得行政綜合執法資格的行政主體必須也是行政機關。

（3）取得綜合執法權的行政機關是一種多位權力組合的執法形態，其多位權力組合后便形成了一個相對集中的權力板塊，因此，其在法律上的效力高于其他普通執法。

2、構建行政綜合執法模式的法律依據

依據《行政處罰法》第十六條規定，我國首次在行政管理領域確立相對集中行政處罰權制度的法律規定，旨在解決行政管理領域中比較混亂的行政處罰行業。而相對集中行政處罰權的行使，勢必涉及到行政機關機構調整和執法模式的改革，由此行政綜合執法就應運而生。由此可見，綜合性港口構建行政綜合執法模式符合其構成要件，也有充分的法律依據，此模式的構建是可行的。

三、結合水上交通安全管理特點和監管體制現狀，科學構建水上交通安全行政綜合執法模式

內河資源立體分布，各種水上活動相互影響和制約，綜合性港口水上交通安全實施行政綜合執法符合這一發展趨勢，科學構建行政綜合執法模式，應著重把握好以下幾個環節：

1、加強行政立法。在本著切合實際與大膽突破相結合的原則的基礎上，在制定法規時應注意以下幾點：一是可先選擇綜合性港口進行試點，在積累成功經驗的基礎上制定法規。二是從制定法規的內容來看，應包括機構的設置、編制及職責范圍、行政執法處理（含處罰、強制等）程序、經費保障、執法監督等主要內容。

2、合理設置機構。從管理實踐來看，綜合行政執法機構運作模式主要有授權新建專門機關行使等三種，管理體制的定位也主要有垂直領導、垂直與橫向雙重領導、橫向領導等三種。要達到機構的合理設置，必須要加強監管力度、理順各方面關系、提高工作效率，亦可考慮進一步拓展監管領域，將交通、港口、邊防等部門的相關職能也納入其中，實行港口“大安全”行政綜合執法。

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[關鍵詞]林業執法 改革 意義 問題

[中圖分類號]D922.63 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2012）10-0018-01

一、林業執法改革的意義

（一）生態建設的需要

樹木具有涵養水源、保持水土、美化環境、提供木材等作用，它是生態系統的重要組成部分。森林是陸地生態系統的主體，它具有生態效益、經濟效益和社會效益。隨著人們生活環境的改變，人類對生態的需求已成為第一需要，森林也是國家經濟建設可持續發展的重要基礎。由此可見：“加強生態建設，維護生態安全”是21世紀人類面臨的共同主題。黨的十七大報告明確指出：“建設生態文明，基本形成節約資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式。”因此，研究中國林業執法的科學性具有重要的戰略意義。

（二）發展生產力的需要

林業執法是保障林業法律法規順利實施，能使國家行使林業管理職能得以實現的活動。在我國的林業建設方面，林業執法是林業工作順利開展的核心和靈魂。然而，在實際的執法工作中，各種弊端日益明顯，并且嚴重阻礙著我國林業建設工作的開展，由此可見，傳統的林業執法體制已經越來越不適應現代林業的發展，“當生產關系阻礙著生產力的發展時，必須適時地調整生產關系”。因此，對我國現行的林業執法體制的完善和改革勢在必行。

二、林業執法改革存在的問題

（一）林業行政執法體制不順

從調查的三個縣看，其情況大致一樣，一是具體執法機構有專業和兼職之分，有法定和委托之分，有法定和自設之分。現有林業行政執法職能的林業綜合行政執法林政股、保護站、防火辦、森林病蟲害防治工作站、森林公安分局、木竹檢查總站6個部門，除森檢、木竹檢查兩個專業執法機構為法律法規授權具備執法主體資格外，其余專業執法機構均為林業行政執法主管部門委托執法（包括木竹檢查實施行政處罰也需要委托），有的受委托行使執法職能的事業單位脫離了林業行政主管部門的管轄范圍，有的在現行體制外設立新的執法機構從事林業執法，有的既從事管理服務甚至經營，同時履行行政執法職能。二是具體負責行政執法機構繁雜，而法制管理和為執法服務的有關機構卻沒有設立。在行政執法過程中行政管理、檢驗鑒定、行政處罰和執法監督職能沒有合理分工，尚未形成規范、有效林業行政執法體制，林業行政執法工作不能適應當前林業發展形勢需要，導致林業行政執法水平不高。

（二）林業行政執法投入不足，執法手段落后

由于地方政財困難，大部分林業行政執法人員經費沒有列入地方財政預算。由于林業行政執法經費得不到保障，執法檢查、人員培訓及必要的交通、通訊、勘驗取證、裝備所需經費無法落實，甚至生活都無法保障，嚴重制約了林業行政執法工作的正常開展，嚴重影響了林業行政執法隊伍的戰斗力。

（三）林業行政執法隊伍素質有待提高

1.林業行政執法隊伍整體素質不高，主要表現在：一部分林業行政執法人員只有小學或初中文化水平且繼續學習不夠；一部分學歷較高的林業行政執法人員多數屬技術人員“半路出家”，法律專業培訓不夠。2.林業行政執法人員學習的內外環境不具備，主要表現在：學與不學一個樣，學習動力不足，沒有形成激勵學習的機制；主管部門對林業行政執法人員重視不夠或是抓之不得法，學習風氣沒有形成或是流于形式。由于整體素質不高，林業行政執法人員對基本的、簡單的辦案程序沒有掌握或掌握不夠，致使執法過程中不時出現違反法定程序執法，適用法律法規條文不當，法律文書填寫不規范等現象。

三、當前林業執法的具體舉措

（一）建立孿生綜合執法機構

要用企業先進的工作理念來謀劃林業綜合執法，運用適度競爭機制的思路來組建林業綜合執法機構，即在林業系統設置森林保安警察局和林政公安綜合執法大隊兩支孿生執法機構，整合其他林業執法機構。整合后的機構保留原有的框架，形成既發揮分的作用又發揮統的功能。在林業的工作部門引入工作激勵機制，就是要使林業部門猶如市場中的主體存在競爭對手的情況下提供公共產品，就是要使執法人員猶如私營企業中的經理或主管人員一樣，具有降低企業成本、提高企業資金利用率的動機，去降低機構的運行成本和提供優質的執法服務。人非花草樹木，孰能無情。在基層建立孿生綜合執法機構還有利于執法機構負責人的回避。

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（一）執法人員力量與需要承擔的職能不匹配

蘇辦發〔2014〕1號文件明確指出：試點鎮綜合執法機構作為鎮政府的職能機構，代表鎮政府統一行使由鎮政府承擔的除限制人身自由以外的行政處罰權，以及與行政處罰權相關的行政強制措施權、監督檢查權，并具體負責相關行政管理事項的日常監管。根據文件要求，試點鎮綜合執法局不但要承擔行政處罰職能，還要承擔相應的日常監管職能。試點鎮綜合執法局等職能機構是在鎮行政、事業編制總量不突破的前提下通過調節編制組建的，這就決定了綜合執法局的編制難以大幅度增加。所調研的試點鎮，執法人員最多的張浦鎮也只有22人。現有的人員力量難以承擔起下放的幾百項行政處罰權。

（二）人員專業技能與需要承擔的工作任務不適應

縣級職能部門下放給試點鎮的行政處罰權，權力多、領域廣，而且農業、環保、食藥等很多領域的行政執法工作專業性很強。目前試點鎮雖然采取了跟班學習、加強培訓等措施，但一些執法領域專業性偏強的特點，導致一些執法工作在試點鎮難以得到有效開展。省、市業務主管部門和試點鎮綜合執法機構的工作指導機制尚未建立，上級業務主管部門組織的業務培訓、案件評查等工作很難直接顧及到試點鎮。

（三）銜接不暢和運行機制不健全

有的地方沒有按照基本目錄的要求下放、承接行政權限；有的地方下放給試點鎮的行政權限多且時間緊，試點鎮暫時無力承接；有的地方縣級職能部門與試點鎮沒有建立有效銜接、平穩過渡的工作機制，有的縣級職能部門對試點鎮的行政指導、業務培訓和監督檢查工作不到位；試點鎮獲取上級的工作部署和要求、有關政策的信息渠道不暢；有的行政許可事項審核受理，省、市主管部門僅認可縣級，試點鎮難以具體操作；有的試點鎮的綜合執法機構和日常管理機構的職責沒有完全厘清。銜接機制和運行機制的缺失，導致部分領域出現執法監管的空白地帶和真空現象。

二、加強基層農業行政執法工作的對策

（一）穩步做好權力下放和承接

按照蘇辦發〔2014〕1號文件“凡試點鎮確需且能夠承接的行政權限，都應賦予試點鎮行使；試點鎮暫時無法承接的行政權限，要積極創造條件，成熟一批，賦予一批”的工作要求，積極穩妥做好權力下放和承接工作。一是有序下放。在縣級政府編制、法制工作部門的指導下，縣級主管部門和試點鎮加強協調，充分考慮到試點鎮的實際需求和承接能力，在“可放”和“能接”之間找到平衡，下放一批試點鎮能“接得住、管得好”的常用行政處罰權，對專業性特別強、實踐中不常用的權限暫緩下放，并明確放權部門的指導和監督職責，確保權力平穩下放。昆山市2012年下放給張浦鎮行政處罰權655項，其中農業類134項。根據一年多來的實踐，根據張浦鎮的實際承擔能力，為防止市場監管出現真空情況，昆山市政府下發了《市政府關于停止張浦鎮人民政府行使相關市級部門下放的部分綜合執法職權的通知》（昆政發〔2014〕49號），決定自2014年10月1日起停止張浦鎮人民政府行使涉及燃氣管理、農業投入品、藥品醫療器械等方面的191項綜合執法職權。停止的191項綜合執法職權中農業類的有99項。二是有力承接。試點鎮對縣級職能部門下放的行政處罰權，細化落實承接實施方案，優化、充實人員配備，做好權力承接各項工作。三是有效行使。縣級職能部門加強對下放權力運作的指導、培訓，試點鎮綜合執法局對承接的行政權力要履職到位，避免出現下放權力懸空的現象。

（二）加強試點鎮綜合執法機構隊伍建設特別是專業人才的培養

隨著權限的大量下放，試點鎮面臨人手少、任務多，權力大、能力不夠的情況，急需提高綜合執法人員法律素質和執法水平，避免試點鎮擴權帶來的“隱性違規”，構建權力運行的有效機制。縣級職能部門必要時可定期派人員充實試點鎮的行政執法力量，適應新的管理體制需要。試點鎮應通過引進專業人員、加強業務培訓、派員到縣級相關執法機構跟班學習等方式，加速培養各執法領域的專業執法人才，適應權限下放后執法工作需要。

（三）完善各項運行機制

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近年來，成都交通通過不斷完善公路路網建設、規范道路運輸和航運管理，改革交通執法體制，在整頓中實現綜合執法，為推動地區經濟發展起到了積極的作用。

舉措一：整合執法職能

為整合行政執法職能，成都市交通委員會組建整合路政、運政、出管、海事執法職能的“成都市交通委員會行政執法總隊”，于2006年7月5日正式掛牌，主要職責是全市交通行政執法工作的組織、指導、協調；市管國道、省道路政和交通規費稽查的監督、檢查和行政處罰工作；五城區(含高新區)交通運政的監督、檢查和行政處罰工作等。

在抓好市級執法機構整合調整的同時，成都市交通委員會高度重視抓好區(市、縣）的執法規范管理工作。先后制發了一系列文件，對各區(市、縣)路政執法機構設置、經費來源及管理、執法人員編制等作了明確規定。2006年，又以市執法職能整合為契機，在全市推進綜合執法改革，在政策上支持和引導區(市、縣）級交通執法機構進入地方行政執法序列，從根本上解決執法編制和執法經費問題。目前，彭州、郫縣的試點工作已初見成效。

舉措二：整頓執法隊伍

為嚴格執行“八禁止、八不準”，成都市交通委員會加強執法監督檢查，采取多種形式組織執法人員學習，并結合執法隊伍整頓工作予以深化和落實。

在學習清理階段，各處分別召開了執法整頓動員會，采取多種形式學習了公路、運政、海事相關法律法規。一些隊(所)還組織了專題討論會，對照彭州、什邡市運政執法事件反映的問題，作自我剖析，寫心得體會。通過學習，加深了交通行政執法人員對整頓工作的理解，有效地提高了執法人員的整體認識。

在整改自糾階段，成都市交通委員會各相關處室及基層執法機構對前一階段找出的問題歸類整理，對照整改要求進行自查自糾。公路處針對路政票據管理中存在的問題，制發了《成都市路政管理使用票據管理辦法(暫行)》。航務處針對執法文書使用中存在的不足，嚴格按照交通部、海事局的要求，統一使用規定文書。交管處針對運政執法工作出現的新情況，進一步完善了內部管理制度。成彭高速公路路政執法大隊針對內部管理中存在的問題，修改了工作考核辦法，實行大隊負責人與隊員之間的雙向考核制度，進一步完善了內部約束機制。

為進一步提高隊伍素質，執法總隊借助全省干部思想作風整頓建設活動的東風，從今年3月開始，率先在交通執法隊伍中開展了“公正廉潔執法，共建和諧交通”為主題的思想作風建設活動，堅持每日軍訓半小時，每周至少學習2小時，廣泛開展執法和便民惠民活動。嚴格執行“敬禮、亮證、告知、執法、處罰”程序，實行教育為先、依法處罰的原則。交通執法人員“文明執法、廉潔執法、為民執法”的新形象正在形成。

舉措三：提高執法成效

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一、著眼于當好改革的牽頭者和推進者，穩妥有序地推進承擔的各項改革任務

充分認識當前機構編制部門牽頭推進和承擔的改革越來越多、越來越重的新形勢，按照簡政放權政府職能轉變、綜合行政執法體制改革、事業單位綜合改革三大類牽頭推進，每個大類分別明確一個分管領導和責任科室，理順推進改革的體制機制，形成了全員想改革、議改革、抓改革的良好氛圍。

1、以行政審批制度改革為突破口，簡政放權政府職能轉變深入推進。既履行好牽頭部門的責任，調動各部門（單位）積極性，又率先垂范，積極履行好具體組織實施部門職責。一是健全工作機制。加強與市政府辦公室和相關部門溝通，明確任務分工和進度安排，提出具體思路。建立溝通協調機制，今年以來召開聯絡員會議2次。二是繼續削減行政審批事項。2014年以來，已連續5輪下放行政審批事項，共取消70項，下放32項，承接中央和省政府事項148項。三是動態調整清單。開展權力事項目錄“回頭看”，根據《山東省行政權力清單動態管理辦法》，結合法律法規“立改廢釋”情況，動態調整行政權力清單、中介服務收費清單等。抽調精干力量集中開展審核，涉及的55個市直部門（單位）共擬調整事項1028項，其中擬新增321項、削減174項，變更事項要素533項，目前已發文公布36個部門（單位）的788項，其中新增179項，削減78項，變更權力事項要素531項。

2、重點抓好新泰市與市水利和漁業局的改革試點，綜合行政執法體制改革起步良好。在市直和縣市區層面分別選取水利和漁業局、新泰市作為試點，專門成立試點工作領導小組，盯上靠上指導。新泰市組建了2支跨部門跨領域的綜合執法隊伍和6支專業執法隊伍。跨部門跨領域的執法隊伍，一是整合原城管、城鄉規劃、住房城鄉建設等8個領域執法權，組建綜合行政執法局;二是整合市場監督管理、商務、糧食3個領域的執法權，組建市場監督綜合執法大隊。6支專業執法隊伍主要是在食品藥品、安全生產、環境保護、衛生計生、交通運輸、農業等6個領域。考慮樓德鎮的地理位置和經濟實力，探索實行區域綜合執法，設立樓德鎮綜合行政執法局，集中行使城市管理、城鄉規劃等15個領域的執法權，探索“一支隊伍管執法”路子。在執法重心下移方面，各鄉鎮（除樓德鎮外）都設立了綜合管理執法辦公室，與派駐執法中隊聯合辦公。市水利和漁業局將原有市水政監察支隊及河道管理局內設的河道聯合執法支隊整合為一支執法隊伍，并將水資源科、水土保持科、防汛抗旱辦等科室單位的執法職能調整至整合后的水政監察支隊，實現了“一個部門一支執法隊伍”的目標，人員也按照“編隨事走、人編同調”的原則完成了調整。

3、堅持綜合施策，多點開花，事業單位綜合改革漸次推進。根據不同類別事業單位的特點和改革要求，制定相應的改革思路，切實把握好節奏和力度，穩妥有序推進。一是順利啟動承擔行政職能事業單位改革試點。認真學習上級政策和指示精神，明確改革的方向和路徑。目前已成立了試點工作領導小組，市委副書記、市長李希信任領導小組組長，起草了改革方案，到中央編辦進行了對接，下一步將根據中央編辦要求對方案進一步修改，待方案成熟后加以推進，爭取在全省創出經驗，趟出路子。二是教育體制改革方面。發揮牽頭部門作用，積極推進中小學校長職級制和去行政化改革，印發《泰安市中小學校長職級制改革實施辦法（試行）》，明確了職級制的實施范圍，提出了職級評審認定、薪酬發放、校長選聘管理等五個方面的14條具體辦法。三是醫藥衛生體制改革方面。研究制定了泰安市關于創新公立醫院編制管理的具體辦法;按照標準對市直公立醫院的人員控制總量進行了核定備案，共備案5986名。四是法人治理結構試點方面。目前，教育、衛生、文化系統的20家試點單位已全部印發了實施方案，召開了第一次理事會議，通過了理事會章程和各項規章制度。

二、著眼于理順優化經濟社會發展體制機制，用足用活有限的機構編制資源

發揮機構編制部門的戰略性、上位性和協調，履行好“設計者”的角色，融入經濟社會發展大局，調整經濟社會發展中不合理的體制機制，釋放體制活力和發展動力。

1、加強重點領域和關鍵環節的體制機制調整。一是按照嚴實的標準將鄉鎮“四領域”安全監管工作落實到位。按照魯政辦發〔2016〕6號文件要求，對88個鄉鎮（街道）四領域安全監管機構統一進行了批復。建立安全監管機構和人員臺賬，采取電話隨機抽查的方式進行核查，確保人員力量到位。截止6月12日，全市88個鄉鎮機構設置、職責調整和人員已經全部到位。二是進一步健全完善市縣公共資源交易管理體制。2013年，泰安市就已經整合市級公共資源交易市場和交易系統，建立統一規范的交易平臺，組建了市公共資源交易中心。省政府文件下發后，根據文件精神，對市縣公共資源交易平臺進行了規范。三是鞏固擴大省級經濟發達鎮行政管理體制改革試點經驗，研究開展市級擴權強鎮試點。指導寧陽縣進一步向磁窯鎮下放縣級管理權限，計劃放權104項。在抓好省級經濟發達鎮試點的基礎上，下一步考慮探索市級的擴權強鎮試點。

2、加強經濟發展和民生事業的機構編制保障。一是加強機構的設立調整。為更好地服務泰安高新區經濟社會發展，批準設立了泰安高新區企業發展服務中心、建筑工程質量監督管理中心等機構。二是加強編制的動態使用。在省編委批復的用編進人計劃內，堅持優先保證重點領域和引進高層次人才的需要，優先保障市委市政府中心工作、民生等重點領域緊缺型人才的需要，加強扶貧、教育、衛生、安全生產、環保等機構和其他一線人員力量，不斷優化人才隊伍機構。三是重點加強教育“大班額”問題編制保障。將解決教育“大班額”問題作為一項重要任務，在各縣市區提報數據基礎上，成立專門的核查小組，采取現場提取學校學籍數據，核查教師名冊、課程表、工資單以及個別座談等方式進行了重新核編。出臺《中小學教職工臨時周轉編制專戶管理辦法》，督促指導縣（市、區）建立臨時周轉編制專戶，在事業編制總量內調劑解決教育編制需求。今年共批復教育系統用編計劃1536名，占全市事業編制用編計劃的76.5%。

3、加強機構編制管理的總量控制和規范創新。一是嚴格控制機構編制總量。始終貫穿總量控制紅線，嚴格控制行政機構編制，從嚴審批事業機構編制，確保了“兩個不突破”。進一步規范縣市區機構編制管理，截至目前，共批復縣市區機構編制事項56項，其中新設事業單位14個，撤銷事業單位25個，核增事業編制132名，核減事業編制148名，機構和編制總量均得到了有效控制。二是進一步創新機構編制管理。鼓勵部門單位更多地采取政府購買服務的方式滿足事業發展需求，為市教育局、市房管局、市交通運輸局等單位批復了“大班額”建設項目、棚戶區改造項目、104國道改建項目等政府購買服務事項3項。三是加強機構編制信息化建設。借助中央編辦政務和公益域名注冊管理中心技術力量，對“泰安機構編制網”優化升級，打造機構編制網站群，提高機構編制工作信息化水平。

三、著眼于提升政府效能和服務水平，開展部門單位職能修訂和評估考核

針對機構編制部門“三定”制定、事業單位績效考核等部門職能，以評估考核為手段，以提質增效為目標，不斷完善考核評估指標體系，促進部門單位充分履職，發揮作用。

一是落實“四個到位”，扎實開展政府部門“三定”規定修訂工作。打破科室界限，實行團隊化作戰，組成4個工作組，在培訓指導、力量調配、質量把關、督查落實等方面做到“四個到位”，集中開展審核，切實將“轉理念、調職責、優結構、控總量”等落到實處。注重用好近幾年部門履職評估成果，自2013年已累計評估部門單位26個，結合這次修訂，對職責界定以及存在的問題一并作出調整和解決。

二是強化績效考核，深入開展事業單位監督管理。圓滿完成2015年市直199個事業單位的績效考核，共確定36家A級單位和 159家B級單位，并首次確定了4家 C級單位。對考核結果，以市考核委員會文件的形式予以公布，抓好獎懲措施的兌現。同時，向事業單位及其主管部門書面反饋問題，切實抓好整改。總結前幾年開展績效考核的經驗，對2016年績效考核的指標體系進一步優化，并已印發實施方案。同時，按照要求部署開展了法人異常信息備案制度和雙隨機抽查工作。

三是用好考核杠桿，促進機構編制工作整體提升。第一，將省里對市級編辦的考核內容全部納入科學發展綜合考核，并結合實際將中小學校長職級制改革、事業單位績效管理等重點工作一并納入，建立起考核的倒逼機制。第二，做好機構編制管理及執行情況的審計。加強與審計部門的協調配合，探索了“兩明確三跟進”的覆蓋審計全過程的工作機制，明確審計部門與機構編制部門的職責，審計前提供基礎數據，審計中提供政策支持，審計后對違規違紀問題進行移交，并按照有關規定調查處理，督促整改。今年以來，共審計1個縣市區和14個市直部門（單位）。第三，完成對縣市區2015年度機構編制工作的年終綜合評價工作，并及時通報給各縣市區。第四，部署開展了控編減編專項督查，積極開展“機構編制法規進黨校”活動，構建起違規預防機制。

四、著眼于為改革和機構編制管理提供堅強保障，倡樹具有機構編制部門特色的工作理念和方法制度

一是倡樹部門理念。結合機構編制部門的工作性質，提出“嚴謹、公道、服務、創新”的部門理念，并結合“兩學一做”學習教育，“樹牢四種理念，爭做四個模范”，即“樹牢嚴謹的理念，嚴守紀律規矩，爭做遵規守紀的模范;樹牢公道的理念，處事公道正派，爭做秉公用權的模范;樹牢服務的理念，主動履職盡責，爭做擔當奉獻的模范;樹牢創新的理念，推動體制改革，爭做促進發展的模范”。還結合當前承擔的改革，創新開展了“三深入”“四做好”活動，即“立足簡政放權走機關，深入了解權力運行情況;立足事業單位綜合改革進單位，深入了解改革遇到的困難和問題;立足綜合行政執法體制改革下基層，深入了解來自基層的反應和呼聲。引導黨員干部主動自覺地為服務對象解讀好一項政策，化解好一個疑惑，協調好一件事情，解決好一個難題”，最終解決律己修身不嚴、精神狀態不佳、厚此薄彼辦事不公、服務不到位等8個方面的問題。

二是創新方式方法。在部門理念的引領下，對具體開展工作提出了具體需要把握的問題，即充分調查研究、主動搞好服務、加強協調配合、注重提升手段等。注重加強事前、事中和事后調研，每年上半年下半年開展集中調研。要時刻牢記服務于黨委政府的工作中心和大局，服務于部門單位的高效運轉，服務于各個層面的改革和創新，服務于基層和群眾的工作生活方便。注重協調配合好三個方面的關系，即處理好與上級部門的關系，與市直部門特別是組織、人社部門的關系，與各縣市區的關系。更多地運用信息化手段特別是大數據的方式解決當前工作中面臨的問題。

篇9

一、亮出法治利劍，州城管理井然有序

（一）依法行政，打造陽光法治城管

城管局集中行使城市規劃、市容環境衛生等九大方面行政處罰權，權大責重，先得自身過硬。一是遵守執法規范。建立城管權力清單和執法責任清單，健全行政處罰程序，嚴格裁量權行使，規范調查取證行為和執法文書，實行執法過錯責任追究，杜絕法外用權。堅持重大執法活動風險評估制度，避免決策失誤。二是做到文明執法。推行說理式、懇談式執法，執法人員做到先敬禮亮證、先指出違法違規事實、先講清處罰依據、先聽取當事人的陳述和申辯，后處罰。三是堅持陽光執法。公開城管執法依據、責任清單，聘請城管監察員，開展“市民城管體驗日”活動，調動市民參與城管工作，監督城管執法。依托數字城管系統，無盲點監管城市事件問題信息，實現精確定位和快速反應。

（二）部門聯動，整治城市管理亂象

城市管理涉及眾多領域，“六城”同創任務繁重，部門協同作戰攻堅。一是統一指揮調度。成立市城管委、“六城”同創辦公室，統一調配城市管理資源，將市容環衛、交通秩序等工作任務逐項明確責任部門，步調一致開展工作。二是聯合執法攻堅。城管、公安、環保、工商、“兩違”清理辦等多部門參與治亂保凈、治塵保潔、治噪保靜、治堵保暢、“兩違”整治行動，僅去年共查處城區“兩違”案件1176件，拆除“兩違”建筑3萬平方米，查處違章渣土運輸車900臺次，清理臨時流動攤點140個，處罰交通違章800起。三是建立長效管理措施。圍繞保潔，投入1500余萬元，添置噴霧車、洗掃車等環衛機械設施，城區機掃率達到755%；投資5571萬元，建設城區生活垃圾備用填埋場。圍繞暢通，強化人車分流，建設主干道全域電子抓拍系統，科技管控。圍繞嚴控大氣污染，對建筑企業嚴格執行“六不開工、五不上路”，對城區主干道實行灑水降塵、噴霧壓塵，成功創建省級環保模范城市。

（三）執法為民，樹立貼心服務品牌

用“執法為民、貼心服務”理念武裝執法人員頭腦，廣泛爭取市民支持，共同管理城市。一是教育疏導。遵循首次違章不處罰、處罰之前先告知等規定，區別知錯就改與屢教不改，做到處罰恰當。開展辦公進街面、隊員進網格、城管進社區“三進”活動，《市民文明手冊》，廣泛宣講城管知識、法規和典型案例，講明法理、講清事理、講通情理。二是疏堵結合。積極建議跟進城市規劃，配套完善給排水體系，補齊公交站、停車場、路網建設和背街小巷改造建設“短板”。推出利民便民措施，在學校、市場、醫院、景區周邊設置臨時攤點，化解弱勢群體“肚子”（衣食）問題與城市規范管理“面子”問題的矛盾。開展市容環境美好示范路、廣告示范街、最美工地、最美社區創建工作，實行日常巡查、定點值守制度，維護市容秩序。三是暢通訴求渠道。開通城管熱線，公開行政審批事項流程，導辦群眾辦事1712人次，處理市民投訴1200余件，滿意率達95%以上。

二、突出問題導向，正視城管“執法難”

（一）制度建設缺失，管理執法依據不足

國家層面沒有出臺專門的城市管理法律法規，恩施州于2009年5月頒布實施的《恩施州城鄉規劃建設管理條

例》已不適應當前城市管理和執法需要。市城管局受市政府委托集中行使行政處罰權，實際執法單位為城管局的二級單位城建監察大隊。根據規定，市城管局作為事業單位，無權進行二次委托執法，導致城管執法行為得不到法律保障，執法工作難以順利開展。城區“三辦一鎮”和社區作為城市管理的責任主體，均無城市管理和行政執法權，出現了“條條有權難辦事，塊塊管事沒有權”的尷尬。

（二）執法體制不順，存在多頭執法現象

顧名思義，城市城管局的主要職能就是行使城市管理職責，但在實際操作中城市管理權責分別由城管局、住建局、交通局、環保局、水利水產局等多個職能部門負責，權責不明。部分城市管理事項實行管罰分離后，由于缺乏城市管理議事協調機制，城管與其他管理部門之間缺乏必要的溝通銜接，出現職責不清、關系不順等問題。例如交通管理，一方面交警、運管、城管等部門多頭管理，另一方面執法職責不明，相互推諉。而城管局往往充當城市管理過程中棘手工作的“滅火隊”，但在面對部分專業性較強的執法領域，無從下手，出現管理“真空地帶”。

（三）機構編制掣肘，保障能力有待加強

恩施市城管部門在機構設置、人員編制上為縣級市標準，設置工作機構24個（省直管市和中等城市機構限額平均數設置27個），與其承擔建設恩施州地級城市的任務不相適應。同時，城市規劃滯后，基礎設施建設和服務功能不完善，對城市規范管理執法增加了難度。

三、改革執法體制，提升城市管理效能

突破城管執法困境，加快城管執法法治化進程，關鍵在于深化執法體制改革，整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題。

（一）加強地方立法，完善城管法律體系

在城市管理執法頂層設計不足、上位法缺失、執法依據（法源）分散的情況下，要從州級層面加強地方立法工作，建立有少數民族地方特色的城管法規體系。制定城市管理執法方面的單行條例，明確城市管理執法的范圍、內容、程序，規范城市管理執法的權力和責任，制定符合恩施州城實際的地方執法管理規定規則，讓州城管理執法有法可依、有章可循。

（二）推M綜合執法，提高管理效能

一是推進機構綜合設置。依托城管、交警、運管、環保等多部門執法權限，建立聯席會議制度，設立綜合執法機構，推進綜合執法。科學設置市城管局內設機構，實行大科室管理，將更多力量下沉到管理一線；將城建監察大隊調整為內設科室，避免在執法權上進行二次委托，確保執法主體的合法性。二是厘清部門職責。制定各單位權責清單，明確相關城市管理部門職責，徹底解決職能交叉、管理缺位現象。三是整合各方力量。充分發揮城管委總攬全局、協調各方的作用；建立城管部門與司法機關信息共享、案情通報、案件移送等制度；下移執法重心，將權力下放到基層，將責任壓實到一線，促成上下聯動，部門協作。四是建立問責機制。嚴格隊伍管理，強化服務意識、程序意識、效率意識和責任意識，對不作為、慢作為、亂作為的單位和個人，嚴肅問責追究。

（三）堅持向內挖潛，夯實基礎保障

一是強化隊伍建設，科學確定城市管理執法人員配備比例，配齊配強城管隊伍人員。二是保障經費投入，建立城管預算增長機制，提高環衛工人、協管員等從業人員待遇，改善城管部門工作條件。三是探索環衛保潔、園林綠化等由政府購買服務的方式，加快推進城市建設管理主體多元化。四是持續開展最美社區、最美恩施人等系列評選活動，提升市民文明素質和城市文明程度。五是加強智慧城市建設，建立智慧城市數據交換中心，加快構建大數據中心，啟動智能交通系統、智慧停車體系建設，全面提升城市科學管理水平。六是完善城市規劃，強化規劃執法，統籌推進市政基礎設施建設，提升公共服務水平。

（周勇，湖北省恩施市城管局局長）[FL）]

[FK（H021ZQ*4/5]

[HS2][HT4”H][JZ]《中國經貿導刊》征稿啟事

《中國經貿導刊》是由國家發展改革委主管、中國經貿導刊雜志社主辦的國家級期刊，國內統一刊號CN11-3876/F，國際標準刊號ISSN1007-9777。

《中國經貿導刊》緊扣我國經濟發展和改革的脈搏，抓住發展改革中的熱點、難點問題，側重刊登研究國家發展和改革重大問題、熱點問題的學術論文，以其學術性和指導性贏得廣大讀者的好評，并被納入北大2008年核心期刊。

《中國經貿導刊》設有高層論壇、改革熱線、產業發展、地區經濟、農村經濟、外資經貿、財稅金融、資源環境、價格監管、經營管理、人力資源、社會事業、文化事業、經濟法規、探索研究等欄目。

一、論文規范

1內容充實、觀點明確、層次清晰、邏輯嚴密、論據充分、語言通順、文字簡練。

2稿件結構請按如下順序安排：中文題目、作者姓名、摘要、關鍵詞、正文、腳注、參考文獻、基金項目、作者簡介、聯系方式。其中，標題字數一般不超過20字；摘要控制在180字符以內；關鍵詞3―5個，彼此用空格（2格）隔開。

若有基金資助或課題經費資助的論文，請注明基金項目名稱或課題項目名稱及編號。基金項目或課題項目的名稱上要加雙引號。舉例如下：〔本文系江蘇省教育廳項目“借鑒發達國家經驗，完善我國收入調節政策研究”（項目編號：07SJD630045）階段性成果〕

作者簡介依次寫出作者真實姓名和所在單位及職稱。

3排版時注釋部分使用腳注；文中若有圖表，需要在表上或圖下填寫表（圖）名，并且內文要有提及該圖表的相應文字；排版請勿分欄。

二、注意事項

1用電子郵件投稿r，電子郵件主題請以“投稿人姓名+稿件名稱”的形式填寫。

2務必在文尾注明作者的聯系方式，包括姓名、地址、電話、電子郵箱。

三、投稿方式

篇10

關鍵詞：依法行政行政法對策

1依法行政工作中存在的問題

改革開放以來，我國依法行政工作取得了明顯成效。但是我們也應當清醒的看到，依法行政工作中仍然存在著一些不容忽視的問題。主要是：

1.1“法治”意識比較淡薄。人治觀念重。部分領導和干部，依法行政還多是說在嘴上、寫在紙上，并沒有真正落實到行動上，習慣于“以言代法”、“以權壓法”，置法律于不顧。有些領導和干部往往把自己擺在了超越法律之上的位置，總習慣地認為法律只管老百姓不管官，忘記了自己同樣需要接受法律的約束，從而無視法律的規定。

1.2違法行政問題突出。違法行政主要表現是：行政執法隊伍過多、過濫；部門職能重疊，職能不清，重復執法，多頭執法現象嚴重。二是行政執法亂收費亂罰款多。當前，多數基層執法隊伍經費的主要來源是罰款和收費，而且罰得越多，收的越多，返還的也就越多，使行政執法與執法者的自身利益直接掛鉤，造成執法行為與執法目的嚴重背離。三是執法程序“隨意性”多。有的在實施行政處罰過程中，不履行事先告知義務，剝奪了行政執法相對人的申辯權；有的不告知行政執法相對人獲得法律救濟的途徑，剝奪了行政執法相對人的法律權利；有的顛倒程序，先罰款后定性。

1.3行政執法監督力度不強。一是行政執法監督未形成系統化、制度化、經常化和全面化的執法監督格局。二是行政執法監督缺威，違法執法者卻很少受相應的懲處，不能從根本上解決問題。

產生以上問題的主要原因是：一是“人治”思想作怪。我國是一個有著兩千多年封建專制統治的國家，人治、特權思想較為嚴重。長期以來，我國實行高度集中的計劃經濟體制，領導干部長期主要是依靠政策辦事，人們習慣于“人治”思維，這是產生問題的思維因素。二是小集體小集團重點利益思想作怪。有的領導怕影響單位的“形象”、“政績”，不支持有關執法部門對違法行政行為的查處。三是行政執法的監督制約機制不夠完善。內部上下迎合的多，抹不開情面。外部監督大都流于形式，實質監督少。

2推行依法行政的問題與對策

2.1更新觀念，牢固樹立行政法治意識。一是要革除“人治”思想，樹立“法治”意識，切實做到依法管理國家政治、經濟、文化和社會事務，切實維護和保障廣大公民參與管理國家事務的權利；二是要革除法律治民不治官的錯誤思想，樹立法律面前人人平等，依法行政重在依法“治官”的觀念。

2.2理順體制，切實規范行政行為。按照條塊結合、適當分權、便于執法、講求實效的思路，理順行政執法體制。如前所述，我國現行的執法體制存在政事不分，政企不分，層級職責不清和執法交叉過多等問題。積極推行行政執法責任制，明確其在行政執法方面的權力義務；要從領導機關到基層執法部門、從領導者到一般執法人員，逐步建立執法崗位責任制，分解落實行政執法任務，定期地、逐級逐人地、嚴肅認真地、實事求是地進行考核，并將考核結果與公務員制度考核掛鉤；各行政執法主體要建立健全內部管理的配套制度，嚴格實行錯案追究制度。隨著政治體制尤其是行政管理體制改革的不斷深入，在條件適當的時候，也可以考慮建立苦干支綜合行政執法隊，此后再考慮建立若干個行政業務審批局和一個綜合執法局，進而人從根本上將行政的決策與執行、行政審批與管理、行政處罰與執行等等區別開來，分離開來，以完善和規范行政運行機制。