導語：如何才能寫好一篇關于服務型行政執法的特征，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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（一）有法可依是基本前提

只有健全了各種國家行政工作的法律和法規，將科學方法和科學手段在行政管理中的運用給予明確規定，才能使各級國家機關及其工作人員在行政管理中有足夠的依據，從而按法律規定的程序產生、組成并進行活動，提高行政效率，促進改革和現代化建設。法律制定過程中，應該遵循以下幾點。首先，法律制定要及時。改革開放以來，社會各個領域包括經濟、政治、文化等都在發生突飛猛進的變化，新的問題不斷出現，法律的制定必須不斷地順應歷史發展和時代變化，及時地、適時地根據這種變化，制定出符合時代需要的法律，避免行政管理滯后，各個領域、各種活動都無章可循，造成社會混亂。其次，法律制定要具體。各種行政法律規范須內容正確、措施具體、語義明確，而不能含糊其辭或彈性較大，以免造成形式上有法可依，實際上無法可依。再次，法律制定要全面。即要有中央制定的、全國各地、各部門都必須執行的行政管理的基本原則，又需要各級國家權力機關在憲法和法律的原則指導下，在自己的權限范圍內，根據實際情況需要，制定不同效力、不同適應對象、不同適應范圍的各種規范性文件，以適應不同地區、不同部門、不同層次行政管理的需要。

（二）有法必依是基本環節

有法必依要求任何組織和個人都必須依法辦事，有法不依，不如無法。行政管理法律、法規一經公布，就應堅決執行，引導所有政府工作人員特別是領導干部都學會并善于依法處理經濟社會事務，把依法行政貫穿于政府工作的全過程。各級政府要按照《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》，嚴格按照法定權限和程序行使權力、履行職責。切實做到有法必依，執法必嚴，違法必究，努力建設法治政府。

（三）執法必嚴是重要條件

法律、法規的嚴肅性是行政管理法制化不可缺少的因素，行政管理的法律、法規一旦公布，就應嚴格實施。近年來，行政執法中出現的執法不嚴問題，與部分行政執法工作人員政治素質、業務素質不高有必然聯系。所以要端正黨政領導干部、司法行政執法人員對執法必嚴的重要性、必要性的思想認識。要求各級執法部門和人員要秉公辦事、執法如山，不得根據個人或本部門、本地區的利害關系隨意曲解、變通法律法規。即使有些法律法規有不合理的地方，需要修改、補充和完善，也必須嚴格按法定程序進行。新的法律法規未正式公布前，仍必須嚴格按原有法律、法規辦事。

（四）違法必究是有力保障

遵循違法必究的要求，最根本是要做到法律面前人人平等。執法必嚴，違法必究是對執法機關和執法人員提出的基本要求，它要求執法機關和執法人員要嚴格、嚴肅執法，要正確行使人民賦予的執法權力，盡職盡責地堅決打擊和制裁一切違法犯罪行為，要讓任何違法的部門和個人（不論單位大小、地位高低）都要受到法律的追究。因此，“執法必嚴，違法必究”是加強社會主義法制建設的關鍵。

二、行政管理法制化的措施

行政管理體制中存在的問題集中反映在行政執法上。因此，法制上的問題應當用法治化路徑來解決。從世界發達國家經驗看，其經濟社會全面、協調、可持續發展大都依靠高度的法治化。因此，應從我國實際出發，充分借鑒國外成功經驗，共享人類的文明成果。

（一）加強行政立法

行政立法是指所有有權制定法律、法規和規章的國家權力機關和國家行政機關制定調整行政關系的法律、法規、規章的活動。它是為行政管理提供依據的，是規范抽象行政行為的，是解決有法可依問題的。行政立法要注意以下幾點。

1.要從全局出發，克服過去立法中存在的地方保護主義、部門保護主義的傾向，維護法制的統一性。法律、法規具有相對穩定性，不能朝令夕改、相互矛盾，否則就不會有權威。行政機關往往借“法”擴權，以“法”爭利，不得通過行政立法擅自設定行政審批、許可、收費、處罰和強制措施等內容；不得通過行政立法相互否定，行政立法與高層次立法以及行政立法之間不能相互抵觸、沖突，行政立法不能成為駕空人民代表機關的立法。否則，行政立法不僅不能成為社會發展的航標，反而會成為深化改革的障礙。

2.行政立法要適應社會主義市場經濟條件下轉變政府職能的要求。政府職能是行政管理的基本問題，是政府一切活動的邏輯與現實起點。政府職能的法定性是現代行政的基本要求，政府職能轉變要堅持“職能法定”原則，依法界定和科學規范政府職能，防止政府職能改革中的隨意性。在履行政府職能時，必須把不斷創新、勇于探索和嚴格依法、依規辦事結合起來。適應改革開放、經濟發展和社會進步的需要，立法工作必須與時俱進，我們要緊緊圍繞經濟建設這個中心，以發展為主題，以改革為動力，適時立法。遵循政企分開、政事分開的原則，充分尊重企業的經營自，在立法中規定行政機關的職權時，必須權利和義務對等。

3.行政立法要科學、合理、可行。從實際出發，實事求是，這是我們黨的思想路線。行政立法不能從本本、概念出發，既不能搞土教條，也不能搞洋教條。要從我國基本國情出發，處理好方方面面的關系，既要符合全局的需要，又要考慮不同地區的實際情況；既要符合長遠的發展方向，又要切合當前的實際情況。在立法時要注重調查研究，不僅要有法律依據，還要有實踐依據，這樣制定出來的法規、規章，才能行得通，才能解決實際問題。

（二）積極推進依法行政

由于現代科學技術的發展和政府管理任務的繁重，現代行政權力急劇膨脹，介入各個領域,各條戰線,已經越來越多地介入國家刑事、民事問題，可以說行政權力無處不有，無處不在，這就要求依法行政。依法行政主要是依靠廣大公務人員來推動的。因此，廣大公務人員培養強烈的法律意識，自覺地依法辦事，這是依法治國、依法行政的必備條件之一，尤其是在市場經濟條件下,顯得更為重要。

1.法律面前人人平等的觀念。“在法律面前人人平等”是貫穿于我國整個法律制度中的一項基本原則。它的主要鋒芒，就是反對任何超越法律之外或者凌駕于法律之上的特權。它要求人人都嚴格依法辦事，既充分享有他們應當享有的法定權利，又切實履行他們應當履行的法定義務，有利于維護法律的應有權威，健全社會主義法制。也就是要求行政立法及法律適用對于任何人一視同仁，其要求任何單位和個人不能逾越于法律之上，也不能超出法律之外。唯有如此，行政活動才是對法律的正確執行，國家的法律規范體系才能在行政管理領域得到切實落實，社會主義政治制度的優越性才能充分顯現，有利于提高廣大群眾的政治思想覺悟，樹立國家主人翁責任感。

2.服務意識。現代行政的發展趨勢是，行政的重點日益向服務功能傾斜，控制和管理功能越來越多地為服務功能所取代或掩蓋。一個依法行政的政府必然是一個高效便民的服務型政府。依法行政是現代政府的基本特征之一，是建立合理的政府與社會、政府與市場、政府與公民關系的前提。現代化的服務型政府本質上也是法治政府，其基本要求是提供公共服務的同時能夠依法行政。因此，建設服務型政府是一個綜合復雜的系統工程，與建設法治政府并不相悖。建設服務型政府不能忽略法治政府建設。或許從法治政府建設入手，也是建設服務型政府的一條有效途徑。

3.積極行政的意識。社會的不斷發展帶動國家行政職能不斷地擴張，行政的目的也相應地發生了變化。積極行政的觀念和意識，正是伴隨著國家行政的重點日益向服務功能傾斜這一歷史的、國際的潮流演化而形成的。依法行政和積極行政兩者既互相聯結，又各有特點，依法行政是行政管理工作的基礎，同時又是積極行政的前提。積極行政是依法行政的提升和發展，堅持依法行政和積極行政的統一，是解決當前市場執法過程中法律的滯后性、局限性問題及政府部門職能轉換需要，以實現執法監管務實高效，廉潔勤政目的，促進市場經濟發展和經濟體制改革的建立和完善。

（三）加強行政執法監督

加強監督，防止行政執法權的濫用是切實保障人民利益，維護法律權威的有效措施。行政機關內部的層級監督是行政機關監督的重點，要做好層級監督，必須做好三個方面的工作。

1.要嚴格實行行政執法責任制。行政執法責任制是加強行政執法監督，促進依法行政的手段和措施。通過實行行政執法責任制，建立責權一致，目標明確，行為規范，獎懲分明的責任制度，以提高行政執法人員的政治、業務素質和依法行政水平，保證工作合法、有據、高效運行。對建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，防止行政執法權力的缺失和濫用，推進行政機關依法行政具有重要意義。

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關鍵詞：城市管理行政執法和諧氛圍 以人為本

城市管理與市民群眾的生產生活息息相關，是面向群眾、服務群眾的一項重要公共服務，是實現好、發展好、維護好人民群眾根本利益的有效途徑，是構建和諧社會的一項重要內容，同時也是社會矛盾多發、容易引發社會不穩定因素的敏感領域。城市管理行政執法機關作為建設法治政府的重要載體，是保證城市機體有序運轉、構建和諧社會的重要力量。因此，在構建社會主義和諧社會、規范行政執法、保護公民權利的大背景下，城市管理行政執法部門必須正視在城市管理行政執法中不斷出現的新情況、新問題，以人為本，努力構建城市管理行政執法的和諧氛圍。

一、構建城市管理行政執法和諧氛圍的現實意義

（一）構建城市管理行政執法和諧氛圍是構建“和諧社會”的重要內容。總書記指出，我們所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法制、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。這一界定充分揭示了和諧社會的內涵，為我國各個領域工作的開展提出了全新的要求，指明了行動的方向。城市管理行政執法肩負著解決沖突與矛盾、消除不和諧因素、維護社會良好秩序、落實行政法治的重要職責，其目的在于提高市民城市意識和整體素質，為居民提供整潔有序的生活居住環境，增強人民群眾遵紀守法、團結互助意識，與構建和諧社會的總體目標是一致的。

（二）構建城市管理行政執法和諧氛圍是依法行政的根本要求。依法治國是黨的基本治國方略，而依法行政是依法治國的關鍵，也是城市管理行政執法的生命線。做好城市管理行政執法工作，必須樹立依法行政、以人為本、執法為民的理念，推動城市管理行政執法始終在法治的軌道上運行。因此，城市管理行政執法必須切實改變過去“重實體、輕程序”的執法模式，杜絕人情執法、關系執法、野蠻執法，進一步提高行政執法的透明度，增強行政執法的公信力，全面構建城市管理行政執法和諧氛圍，才能體現政府以人為本、執政為民的管理理念，樹立政府在群眾中的威信。

（三）構建城市管理行政執法和諧氛圍是適應城市全面快速發展的需要。構建城市管理行政執法和諧氛圍，營造良好執法環境，深入開展城市管理行政執法工作，是加快推進城市化進程，全面提升城市競爭力的重要舉措。城市環境作為一種無形資產，是一個城市的 “臉面”，是展示社會文明程度的一扇“窗口”，是樹立對外形象的一張“名片”，只有把城市管理抓上去，把環境做優、做美，才能吸引更多的海內外客商到我市投資興業，引進更多的資金、人才、技術，促進城市經濟和社會各項事業又好又快發展。

二、影響構建城市管理行政執法和諧氛圍的制約因素

新形勢下，城市管理面臨的機遇與挑戰并存。在構建和諧社會過程中，城市管理工作總體上是和諧的，但也存在著不少影響社會和諧的矛盾和問題，主要表現在：

（一）城市管理意識不強，為構建城市管理行政執法和諧氛圍帶來觀念上的制約。目前，仍然不同程度存在“重建設輕管理”、“重經濟效益輕社會效益”的觀念；仍存在突擊式的管理模式；仍缺乏對城市管理深層次問題的研究；對城市管理的宣傳教育力度不足，全社會和諧共管的良性互動局面有待形成。

（二）城市管理的體制機制尚不完善，為構建城市管理行政執法和諧氛圍帶來體制上的障礙。城市管理涉及多個職能部門，存在難以有效協調職能部門的實際困難，對城市管理效果難以形成統一的考核、驗收標準，難以形成統一的工作力度和工作步調，有時職能部門之間互相扯皮、推諉責任，一定程度給城市管理帶來了被動。

（三）市民的城市管理意識薄弱，增加了構建城市管理行政執法和諧氛圍的艱巨性。市民自我管理意識欠缺，違法后還蠻不講理的現象較為嚴重；農民工、外來工和失業人員等要融入現代化城市文明，仍需要一個素質逐步提高的過程。

（四）城管執法隊伍綜合素質不高，影響了構建城市管理行政執法和諧氛圍的進程。隨著城市規模的不斷擴大，城市管理行政執法的任務越來越重，部分執法隊員在執法過程中缺乏換位思考，需進一步增強人性化管理意識；城市管理專業人才匱乏；城管執法文化亟待構建。

三、產生問題的原因分析

（一）部分城市管理行政執法主體執法不文明。部分城市管理行政執法人員在對違法行為進行糾正、制止時，往往采取過激行為，導致“城管打人”的案例屢屢見諸報端。某些城管執法人員尤其是協管員，法律意識淡薄，違反執法程序，常常在不出示任何處罰決定和扣押手續的情況下，強行對執法相對人進行處罰。城市管理行政執法主體的不文明執法，嚴重損害了城市管理行政執法隊伍的整體形象，激化了城市管理行政執法主體與相對人的矛盾沖突。

（二）城市管理行政執法的工作性質及環境的特殊性。城市管理行政執法的工作性質及現實環境決定了城市管理行政執法不可避免的處于諸多矛盾的風口浪尖，其執法的對象和場所決定了其面臨的執法環境比其他執法主體都更為糟糕。在城市管理中，城管執法部門與執法相對人之間的矛盾可能是其涉及的所有矛盾中最尖銳、最不容易協調的:一方面作為執法方的政府部門確實有權力和責任對城市管理中的違章違法行為進行管理和處罰;另一方面作為執法的相對人確實有許多是迫于生計而不得不從事違法違規行為，而且其從事的工作都是市民日常生活中非常需要的。城管執法對象大部分屬于弱勢群體，這些弱勢群體為了生存不得不從事“違法”活動，這就使他們與城管執法主體發生了直接的利益沖突，甚至分裂成對立的“敵我”兩個陣營。

（三）城市管理行政執法政策制度和法規體系不完善。城市管理行政執法在我國還處于探索和試驗階段，缺乏系統、科學的法律規范。城管執法法律地位的不明確使其始終存在著合法性和合理性不足的致命缺陷。全國至今還沒有一部關于城市管理綜合執法的專門法規，城管執法的法律依據僅僅是《行政處罰法》中關于相對集中行政處罰權的規定。城管執法的法律效力和法律地位明顯不足，城管執法主體在執法過程中處于一種尷尬境地:它不僅面臨著執法相對人的質疑，而且在與其他部門打交道的過程中也處于“弱勢地位”。其頒布的規定既得不到執法相對人的認同，也得不到其他部門的配合。同時，也沒有法律對城管執法人員的權利義務、法定職責以及履職范圍等問題作出明確規定，使城管執法人員的執法缺乏明確的法律依據，濫用行政處罰自由裁量權的現象時有發生，不僅損害了法律的嚴肅性，更是直接損害了當事人的合法權益。

（四）政府城市管理理念落后。城市管理行政執法中暴露出來的許多問題，其實質反映了社會處于轉型期的大背景下，經濟發展與社會發展的沖突、傳統管理手段與多元化社會中日益復雜的管理對象之間的沖突。長期以來，我國實行政府社會高度合一的管理模式，政府把對社會公共事務的管理看成僅僅是政府的管理。這種一元化的城市管理理念在城管執法中的體現就是:政府是城管執法的唯一主體。這種以行政執法機關為單一主體的城管執法模式，在實際執行中最大的弊端在于其他主體在城管執法中的參與權被剝奪了，使政府執法部門和執法對象處于直接對立的境地。二者之間缺乏一種矛盾緩沖機制，逐漸導致了今天城管執法的現實困境。

四、構建城市管理行政執法和諧氛圍的對策與建議

解決這些問題必須要有清醒的認識，必須解放思想，迎難而上，有所作為，切實增強服務城市建設、保障城市管理的責任意識，要扎扎實實抓好“依法行政，執法為民”的主題教育，切實把城管執法放在構建社會主義和諧社會的大環境中來思考，放在保障城市經濟社會又好又快發展中來建設，以創新的精神，扎實推進城管執法工作的科學發展，為整個社會的和諧進步提供良好環境。

(一）要在統籌城鄉發展的歷史進程中謀劃城市管理行政執法工作。隨著城鎮化進程的加快，不同地區之間的人口流動，使城鄉之間發展的不平衡導致的各種矛盾，擺在了城市管理者的面前。城鄉統籌是一場廣泛而深刻的變革，涉及整個社會管理構架的重組和社會利益格局的調整，我們必須跳出傳統思維方式，科學認識城鄉統籌發展的內涵，在城管執法工作中既要維護好城市環境，又要保障各種人群的根本利益。要提高化解矛盾的水平，按照處理人民內部矛盾的原則和方法，做到具體問題具體分析、寬容以待、耐心說服、冷靜處理，使管理對象心悅誠服、對處理結果平和接受，從而有效地化解矛盾糾紛。要突出長效管理，把城市管理的重點放在建立長效機制上，變突擊查處為經常服務，變政府部門單一型管理為全民參與型管理，使城管執法工作永葆生機和活力。

（二）城市管理行政執法必須樹立“以人為本”的理念。以城市管理行政執法中出現問題最多的流動商販占道經營為例。首先，我們必須明確在公民的所有權利中，生存權是最重要的。在經濟條件沒有那么發達的情況下，重視人的基本權利比城市的整潔更加重要。因此，采取更加寬容的、以人為本的城管執法理念是一種更加理性的選擇。其次，從一元治理轉向多元治理。城市是人民的城市，“人民城市人民管，管好城市為人民”不應只是一句口號，它更應該體現在政府的城管理念和具體政策中。因此，必須改變政府長久以來以控制性管理為主的思維方式和城管執法單一主體的狀況，使企業、公眾和各類非政府組織參與到城市管理中，形成政府與社會共同治理的良好局面，實現城管執法領域里的“善治”。

（三）具體制度上需要體現執法相對人和公眾的權益。首先，從“只堵不疏”到“堵疏結合”，為城管執法相對人謀求出路。提供公共服務，滿足百姓需求是政府的責任，只要政策引導得當，城管執法相對人也會選擇合作而非對立的方式。以在各城市普遍出現的“夜排檔”為例，一些大城市的中心城區可以根據市民需要，指定時間、地點經營，為流動商販向坐商轉化提供條件。而在一些小城鎮可以在城郊為這些分散在城市中的商販建立集中經營的場所，既可以減少與流動商販“打游擊”、美化市容，又可以使商販們有了合法的經營場所。其次，建立城管執法重大案件聽證制度。城管執法部門應對一些涉及面廣，對市民生活影響比較大的執法決策以及符合聽證條件的案件按照法定程序公開舉行聽證，將執法范圍、職責、收費標準、辦案程序等內容向社會公開，充分聽取相對人、社會公眾以及各類非政府組織的意見和建議，強化社會對城管執法部門工作的監督，使城管執法決策更加體現公眾利益。

（四）加強非政府組織在城管執法中的作用。非政府組織參與城管執法，不僅可以直接分擔和減少城管執法部門的工作量，而且相對于政府而言，非政府組織更接近社會基層，更能為民眾特別是弱勢社會群體服務。目前加強非政府組織在城管執法中的運用途徑主要有兩個:一是大力發展城管執法志愿者組織。城管執法志愿組織的壯大，可以在一定程度上緩解城管執法工作任務繁重、人力不夠、經費緊缺的現狀。二是推進城管執法的社區化。隨著傳統“個人―單位―國家”管理模式的削弱，“單位制”在城市管理中的地位逐漸消失，城市居民的經濟、社會與文化生活越來越多地與其所在社區發生緊密的聯系，城市社區因此成了社會整合的重要依托和載體。社區在城市管理中的作用日益重要，依賴于社區里各類非政府組織的作用來推進城管執法社區化的實質，就是讓社區中的非政府組織和居民以主體姿態參與到城管執法中。可以采取的措施有:對那些為社區老年人、婦女、兒童、殘疾人、下崗失業人員等特殊群體服務的公益性非政府組織，政府要給予政策傾斜;開辟非政府組織參與管理社區事務的渠道，促進居民自治格局的形成； 通過與高校合作開設培訓班等多種形式，加強社區內非政府組織的人才建設。

（五）建立和完善城管執法相關法律法規。針對城管執法部門法律地位不明確和在執法過程中缺乏執法具體標準的現狀，當務之急就是盡快制定出一部專門的有關城市管理綜合執法的法律，使城管執法部門能夠得到執法相對人更大的認同，使其在與其他部門協調的過程中能有足夠的權威和獨立性，解決其合法性不足的問題。同時加快建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政處罰自由裁量權，使城管執法人員在執法過程中有具體的處罰標準，壓縮自由裁量權彈性，避免出現隨意收費、任意罰款、的“城管現象”，不斷提高依法行政和嚴格執法的質量和水平。

（六）要在改善民生、構建和諧中體現城管執法的文明素養。中央強調，經濟發展要堅持好字當先，要更加重視改善民生，促進社會和諧，要逐步解決好人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。改善民生、構建和諧是當今時代的主題，建設文明城管，堅持文明執法與嚴格執法相結合是時代對城管執法工作的新要求。執法必須堅持以人為本的原則，并將其體現在一系列維護好、發展好、實現好群眾利益的政策舉措上，體現在法律制定與實施過程中的人文關懷上。確立“執法就是服務，執法就要服務，執法必須服務”的執法理念，必須堅持服務在先的原則，把方便市民、服務市民、造福市民作為基本職責，力求“服務、管理、執法”的有機統一。在城市管理行政執法中，決不能以犧牲群眾利益為代價換取城市發展，特別要注意急人所急，幫人所難，在維護環境秩序的同時，兼顧好群眾的就業和生活問題。

（七）要在信息化建設中研究城管執法工作有效開展的最佳途徑。目前，數字化已引入城市管理，給城市管理行政執法帶來了全新的發展空間，促進了政府管理模式由傳統的管制型向以高效、務實、透明、廉政為特征的服務型轉變。這不僅充分體現了“精細化、網格化、信息化、人性化”的現代管理理念，也為實現城市管理模式創新奠定了技術基礎。推進城市管理網格化，是提高城市現代化水平的重要途徑，是加快轉變政府職能的重要手段，是堅持以人為本、為民服務的重要體現，是群眾參與城市管理、監督政府的重要平臺。城管執法一定要牢牢把握住時代的脈搏，進一步解放思想，堅決破除陳舊落后的思維方式和管理理念，積極引入和創新以建立數字化城管為平臺的執法體系，不斷提高城市管理水平。

篇3

〔關鍵詞〕 稅收執法組織，使命目標，橫向結構，縱向結構，合作機制

〔中圖分類號〕D922.2 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2013）03-0115-04

提升稅收執法組織建設的科學化水平，是我國目前在稅收領域推進治道變革亟待解決的問題。本文將圍繞這一問題，結合中美兩國在稅收執法組織設計上的實踐，從組織的使命目標、橫縱向組織結構以及合作機制等方面展開分析，探討美國經驗對我國的借鑒意義。① 本文選擇以美國的經驗為借鑒，主要是基于以下考慮：美國在積極推進服務型政府建設方面對我國有參考意義；美國的稅收執法組織在征收成本率、稅收遵從率與自愿遵從率方面三個關鍵指標上表現良好。〔1 〕 （P19 ）

一、明確稅收執法組織的使命目標

組織的使命目標，即對組織作為子系統在社會大系統中的地位與功能的確定，它是組織設計的基礎。從理論要求來看，服務型政府理念下的稅收執法組織，其使命目標定位應該是為納稅人提供與稅收執法活動相關的服務。

然而根據調查發現，在我國稅收執法組織的官方網站上，通常找不到明確冠以“使命目標”稱謂的信息內容，有關界定其在社會大系統中的地位與功能的描述一般散落在相關概況介紹中。與1994年以來實施的分稅制財政管理體制相適應，我國設立了國稅和地稅兩個稅收執法組織系統。國家稅務總局網站上有關行業概況介紹的第一句話就是“稅務機關是主管我國稅收征收管理工作的部門” ；北京市地方稅務局網站在有關市局概況介紹中提到“北京市地方稅務局是主管本市地方稅收工作的市政府直屬機構”；其他地方稅務局與北京市的情況相類似。

由此可見，雖然隨著政府治道變革的推進，提供納稅服務現已成為我國稅收執法組織的法定職能，并設有專門的執行機構（國稅總局設有納稅服務司，各省地方稅務局一般都設有納稅服務處），但就組織的使命目標而言，我國目前的實踐與“服務型政府”理念還存在較大差距。我國的稅收執法組織不僅缺乏明確的使命目標設計意識，而且潛意識中仍傾向于將自身視為稅收征收領域的管理者，將自身與納稅人的關系視為管理與被管理的關系。

相比而言，美國的稅收執法組織不僅有明確的使命目標意識，并且在具體的使命目標設計上也有明顯的、更符合服務型政府對“民主行政”和“法治”之價值追求的特點：一是為納稅人提供優質服務與公平執法并重；二是強調“納稅人履行稅法義務”，以關注納稅人的自我遵從。〔2 〕 具體來講，美國聯邦稅務局②對自身使命目標的描述是：“通過幫助納稅人理解和履行稅法義務為他們提供優質服務，并且對所有人統一公平的執法”。美國各州及地方稅收執法組織有關自身使命目標的描述雖然具體用詞有所不同，但表述大同小異。

以美國經驗為借鑒，我國稅收執法組織在明確使命目標上應包括兩個方面：一是明確其為納稅人服務的使命定位；二是加強對稅收遵從、尤其是自愿遵從理論的本土化研究，并根據相關研究成果指導稅收執法組織使命目標與組織體系的具體設計。

二、合理設計稅收執法組織的橫向結構

組織的橫向結構設計，一般是圍繞使命目標確定的各部門之間的專業分工與合作關系。基于服務型政府理念的稅收執法組織橫向結構設計，應圍繞稅收執法與服務目標的實現，在追求部門專業化的基礎上突出服務對象的中心地位。

鑒于我國的國稅與地稅系統在執法組織橫向與縱向結構設計上的情況相類似，因此，下文我們主要以國稅執法組織的數據來進行論證說明。由于缺乏明確的使命目標，我國稅收執法組織的官方網站通常只是羅列了其內設機構的名稱與該機構的工作內容，而缺乏清晰的圍繞使命目標的橫向結構設計，這是我國目前稅收執法組織橫向結構設計的第一個特點。我國國家稅務總局內設13個機構（詳見表1，其中征管和科技發展司，同時也是大企業稅收管理司，負責對大企業提供納稅服務）。

從國家稅務局內設機構的名稱及其工作內容來看，我國稅收執法組織橫向結構設計的第二個特點是主要以職能作為部門劃分依據，且執法與服務部門分立。在國家稅務局的內設機構中，除與其他部門同掛一塊牌子的大企業稅收管理部門以外（國家稅務總局中，大企業稅收管理司與征管和科技發展司同屬一個部門；北京市國家稅務局中，大企業稅收管理處與國際稅務處同屬一個部門），其他都是以職能作為部門劃分依據。在國家稅務總局的內設機構中，貨物和勞務稅司、所得稅司、財產和行為稅司與稽查局等機構負責執法（包括征收與稽查），納稅服務司和大企業稅收管理司負責服務。

由此可見，隨著治道變革進程的推進，我國稅收執法組織在橫向結構設計上已經出現了關注服務對象獨特需求的趨勢，這主要體現在針對大企業設置了專門的納稅服務機構，但這種趨勢并未成為惠及所有納稅人群體的普遍做法。

在稅收執法組織橫向結構設計上，美國經驗的借鑒意義主要體現在兩個方面：其一，按照與使命目標實現之間的關系明確界定不同機構的類別，因為這樣的設計邏輯能夠突出組織的使命目標，明確非核心工作對使命目標實現的支持性地位。

美國聯邦稅務局內設18個機構，共分三大類，第一大類是服務與執法部門，直接負責與征收、稽查相關的工作，屬于與使命目標實現直接相關的核心業務部門；第二大類是特別部門，主要負責納稅人權益保護及研究、溝通工作，屬于與使命目標實現間接相關的非核心業務部門；第三大類是支持部門，主要負責基于組織內部管理需要而產生的相關工作，屬于圍繞組織運作提供支持的輔助部門（詳見表2）。

表2 美國聯邦稅務局內部機構設置

其二，美國經驗對于我國稅收執法組織橫向結構設計的借鑒意義還體現在，在核心業務部門中，以具有某種相似需求和共同特征的服務對象群體作為部門劃分依據，并在此基礎上，將針對同一群體的執法與服務工作交由同一機構負責（有關聯邦稅務局核心業務部門與服務對象之間的對應關系，詳見表3）。因為這種做法相對于以職能作為部門劃分依據、執法與服務部門分立的設計思路，顯然更有利于稅收執法組織從納稅人的需求出發，根據不同群體特征，提供更優質的服務和更好地保證公正執法。

表3 美國聯邦稅務局服務與執法類部門的服務對象

三、合理設計稅收執法組織的縱向結構

組織的縱向結構設計，是在組織橫向結構設計的基礎上，確定組織下設的層級數量與各層級的機構數量。服務型政府理念下的稅收執法組織縱向結構設計應該以如何保證為納稅人提供有效服務作為最重要的依據。

我國稅收行政執法組織縱向結構設計的主要特點之一是：組織的縱向層級設置基本與行政等級對應，下設機構的數量設置基本與行政區劃對應。以國家稅務系統為例，其縱向層級設置為四級，即：國家稅務總局，省（自治區、直轄市）國家稅務局，地（設區的市、州、盟）國家稅務局，縣（市、旗）國家稅務局。根據國家稅務總局官方網站提供的數據，截至2010年底，全國共有31個省（自治區、直轄市）局、15個副省級城市局、337個地（設區的市、州、盟）局、82個直轄市區局、159個副省級城市區局、899個地（設區的市、州、盟）區局和2033個縣（市、旗）局。我國稅收行政執法組織在縱向結構設計上的第二個特點是：下級組織的橫向結構基本是上級組織的復制。以北京市國家稅務局為例，在其內設的14個機構中，辦公室、政策法規處、貨物和勞務稅處、所得稅處、國際稅務處（大企業稅收管理處）、收入規劃核算處、納稅服務處、征管和科技發展處、財務管理處、稽查內審處、人事司等11個機構，與國家稅務總局的設置幾乎完全相同。

歸根結底，以行政等級和行政區劃作為縱向結構設計的主要考慮因素，是我國目前在稅收執法組織在縱向結構設計上呈現上述兩個方面特點最重要的原因。

對于向“服務型政府”轉變的我國而言，美國稅收行政執法組織在縱向結構設計上的借鑒意義主要在于：打破按行政區劃和行政等級在各地逐級設置分支機構的傳統，以單個機構的有效服務面積 ③作為地方分支機構數量的設置依據，充分利用信息技術，實現組織結構的扁平化。

美國稅收執法組織的縱向層級非常少，整個組織成扁平化形態，其下設機構不完全是按垂直對應方式設置的。執法與服務部門所包含的7個機構，從名稱上看，在聯邦稅務局的地區辦公室中幾乎沒有完全與之對應的下設機構；從業務上看，有與其存在報告關系的“下級單位”——稅收服務中心與納稅人幫助中心，其中稅收服務中心負責按照受理納稅申報、催報催繳、評稅、稽查選案和實施稽查五個方面開展稅收執法與服務工作 〔3 〕；納稅人幫助中心負責為個體納稅人提供面對面稅務咨詢服務。而全國納稅人援助官則是按垂直對應方式下設機構，在全國納稅人援助官下設納稅人援助官地區主任，地區主任下設地方納稅人援助官。

另外，美國稅收執法組織橫向部門的下設機構數量之間存在巨大差異。如：美國聯邦稅務局下設了10個稅收服務中心；401個納稅人幫助中心 ④，除華盛頓特區只設有1個以外，數量最少的州是內華達州、羅德島和阿拉斯加州，只設有2個，數量最多的是加利福尼亞州，設28個。作為聯邦稅務局內設機構之一的全國納稅人援助官，下設有9位納稅人援助官地區主任，地區主任之下設有66位地方納稅人援助官。這三類部門的下設機構數量之所以存在巨大差異，可由其單個機構的有效服務面積給予解釋：單個機構的有效服務面積越小，其分支機構的數量也就越多；反過來，有效服務面積越大，其分支機構的數量也就越少。

下面我們就以單個機構的有效服務面積來分析美國稅收服務中心、納稅人幫助中心和納稅人援助官的設置情況。理論上說，單個機構的有效服務面積，取決于其所提供的服務在生產、需求和提供三個方面的特性：（1）服務生產的規模經濟特性。單個機構的有效服務面積與其服務生產的規模經濟特性正相關，即某種服務在生產上越具有規模經濟特性，對經濟效率的追求就越要求單個機構的有效服務面積盡可能大；（2）服務需求的空間分布密度。服務需求的空間分布越密，即單位面積的服務需求越多，則單個機構的有效服務面積越小；（3）服務提供受空間距離的影響程度。服務提供受空間距離的影響程度越大，單個機構的有效服務面積越小。

稅收服務中心提供的服務，雖然服務需求的空間分布密度非常大，但其提供的是非面對面的服務，提供過程幾乎不受空間距離影響，且服務生產過程大量借助計算機輔助設備，具有很高的規模經濟特性，因此，單個機構的有效服務面積非常大，僅10個稅收服務中心就能滿足全國的服務需求。納稅人幫助中心提供的是面對面的稅務信息咨詢服務，其服務需求的空間分布密度雖然可能相對較低，但其服務提供過程嚴重受空間距離影響，且面對面的咨詢服務屬于勞動密集型，規模經濟特性低。因此，單個機構的有效服務面積相對較小，其設置數量為稅收服務中心的40倍。納稅人援助官提供的服務主要是幫助納稅人解決其與聯邦稅務局之間發生的問題，并向聯邦稅務局提出改進行政行為的建議以減少這些問題發生的概率；納稅人援助官所提供的服務，雖然也屬于勞動密集型，但由于服務需求的空間分布密度相對較低，且服務的主要提供方式是電話服務，受空間距離影響程度較低。因此，其機構的設置數量遠遠少于納稅人幫助中心。

根據以上分析，可以推斷，美國稅收執法組織橫向部門下設機構的設置數量主要與單個機構的有效服務面積有關，而與行政區劃無關。

在我國，地稅系統中省以下地方稅務局實行的上級稅務機關和同級政府雙重領導、以上級稅務機關垂直領導為主的管理體制；國稅系統實行國家稅務總局垂直領導的管理體制。這種以稅務系統為主的管理體制背景，顯然為在我國稅收執法組織中推行不考慮行政區劃和行政等級的縱向結構設計改革提供了較好的制度基礎。

四、加強稅收執法組織的合作機制建設

稅收執法組織中的合作，包含稅收執法組織之間的合作，以及稅收執法組織與其他組織之間的合作。近年來，我國在稅收執法組織之間的合作機制建設，尤其是在國地稅聯合開展納稅服務領域的合作機制建設方面，涌現了大量創新的改革實踐，其中包括：通過合作優化辦稅流程，共建網絡與實體的辦稅服務平臺；共建12366納稅服務熱線、“納稅人之家”、“納稅人學校”等稅務信息類服務互動平臺。 2004年1月國家稅務總局下發了《關于加強國家稅務局地方稅務局協作的意見》。2011年7月26日，國家稅務總局又在該文件的基礎上，結合各地開展合作的經驗，下發了《國家稅務總局關于進一步加強國家稅務局地方稅務局合作的意見》，要求各級稅務機關成立國家稅務局、地方稅務局合作領導小組，在合作的范圍上，除要在聯合納稅服務方面繼續拓展合作深度和廣度以外，還提出了要在稅務信息共享、稅收征管和檢查領域探索建立合作機制。國家稅務總局下發的這個通知，無疑指明了我國在稅收執法組織之間合作機制建設方面未來的發展方向。

然而在稅收執法組織與系統外其他組織之間的合作機制建設方面，我國目前還缺乏具有重大影響的探索性舉措。

為方便納稅人，也為避免重復勞動，美國在稅收執法組織之間建立了大量的業務合作機制，這種合作機制主要包括三類：一是稅務信息共享機制，即通過聯邦稅務局和各州稅務局，及各州稅務局相互之間簽訂稅務信息交換，并且保證這些信息只用于稅收執法目的協議；二是共享稅源代征機制，即聯邦、州和地方政府就各自開征的相同稅種通過簽訂代征協議建立的合作機制；三是聯合納稅服務，即聯邦、州和地方在納稅信息類服務方面建立的合作機制。

此外，美國還非常注重在稅務信息共享和聯合納稅服務方面與稅務系統之外的其他組織開展合作。在稅務信息共享方面，美國的稅收執法組織幾乎與系統外所有可能提供稅務信息的組織建立了合作關系，這些組織涉及海關、金融、保險、交通等很多部門，其基本合作方式是相關部門要求個人或組織在辦理某項業務之前必須提供納稅人識別號（每位納稅人擁有唯一的納稅人識別號，是美國稅收執法組織與體系內外部組織在獲取稅務信息方面進行合作的基礎），定期或者在被要求的情況下，向相關稅收執法組織提供相關稅務信息；在聯合納稅服務方面，美國的稅收執法組織經常與提供無償服務的志愿組織、或提供有償服務的社會中介組織與私人企業合作提供納稅服務。其中與有償服務機構的合作，主要是為低收入群體提供免費服務。如，2009年，聯邦稅務局通過與一家私人報稅軟件公司聯盟合作，為年收入低于57000美元的人提供免費的電子申報服務。

美國經驗對于我國加強稅收執法組織合作機制建設的借鑒意義，除了能為稅務信息共享和同源稅種代征的具體做法提供參考做法以外，筆者認為更重要的還在于以下兩個方面：一是保證納稅人的相關信息僅用于稅收執法目的；二是將合作由稅收執法組織系統內部擴展到外部，也就是不僅要在國地稅之間，還要在國地稅與包括政府、非政府和企業在內的其他組織之間建立稅務信息共享機制和聯合納稅服務合作機制。

注 釋：

① 雖然美國的聯邦、州與地方政府都各自擁有相對獨立的稅收體系，但它們在執法組織設計的基本做法上有著很高程度的共性。本文對于美國實踐的討論主要限于聯邦政府。

② 聯邦政府負責稅收執法管理的組織機構是聯邦稅務局和海關，二者都隸屬于財政部。海關只負責關稅征收，聯邦稅務局承擔著稅收執法管理的主要責任。

③單個機構的有效服務面積這一概念是筆者在考察美國稅收執法組織縱向結構設計實際數據的基礎上提煉出來的。

④根據美國聯邦稅務局官方網站irs.gov提供的聯邦稅務局在各州設置的納稅人幫助中心的地址計算出來的結果， 最后訪問時間2012年10月11日。

參考文獻：

〔1〕李 飛.稅收成本及其控制問題〔D〕.華中科技大學博士學位論文，2009.

篇4

一、明確行政指導的發展導向，增強服務科學發展的意識

科學發展觀的第一要務是發展，服務和促進經濟社會發展是行政主體及其人員的核心使命。樹立服務意識、改進管理方式，順應由管理行政、秩序行政、指令行政轉向服務行政、發展行政、指導行政這一時代潮流，是服務科學發展的本質要求。

行政指導這一新型的行政行為，是伴隨現代政治和市場經濟發展出現的重要的政治與行政現象。行政指導既是“有限政府”的產物，又是“有為政府”的產物。它對于行政主體來說是一種積極行政的行為；行政指導還是“服務政府”的產物，服務理念、責任意識是行政指導的內在鞭策力量。

我國行政指導的實質，可謂是一種發展型的行政指導制度。行政指導在我國的出現和實踐，呈現出明顯的發展導向。有別于最早產生行政指導的日本，我們的行政指導更多地體現了為推動發展而對國家權力的自制和退縮。行政指導實際上承擔了改革試驗的歷史職能。中國經濟體制改革由所謂的“行政統制經濟”轉到“市場引導經濟”，其實就是一個行政指令不斷消融而行政指導不斷擴張的過程，其目的都是著眼于促進發展。市場經濟體制的本質特征是“自由”加“和諧”，政府既不能盲目干預，又不可放任自流。行政指導正是以其本身特有的發展導向功能和均衡協調功能，成為政府推行行政指導的邏輯基礎。

發展型行政指導的本質要求，與工商行政管理工作服務發展的根本目的是一致的。行政指導明確的發展導向，要求我們在全面推行行政指導工作中，更自覺地樹立服務科學發展的意識，更清楚地認識行政指導在服務經濟發展方式轉變和結構調整、服務工商職能轉變和職能落實、創新工商服務發展機制、提升服務層次中的重要作用，更深刻地理解行政指導與服務的關系，更準確地把握工商行政指導的目的、定位和方向，更有效地發揮行政指導服務科學發展的獨特作用。

二、以行政指導為促進發展方式轉型的抓手，確立工商部門在科學發展中不可或缺的地位

轉變發展方式是科學發展的本質要求。20lO年2月，總書記在省部級主要領導干部學習班上提出，國際金融危機使我們轉變發展方式、經濟發展方式的問題更加凸顯。國際金融危機對我國經濟的沖擊表面上是對經濟增長速度的沖擊，實質上是對經濟發展方式的沖擊，必須加快轉變經濟發展方式，為保持經濟平穩較快增長增添推動力。能否突破長期慣性的增長模式，盡快實現轉型，已成為我們面臨的最大挑戰。如果說改革開放以來加快發展是硬道理，現在則是加快轉型是硬道理。

貫徹中央關于保持經濟平穩較快發展與加快經濟發展方式轉變有機統一的精神，落實國家調整經濟結構總體部署和產業調整、振興規劃，以及國家工商總局提出的“增加總量、擴大規模、鼓勵先進、淘汰落后”，支持發展先進產業、配合淘汰落后產能的要求，工商部門把好市場主體準入關、擴大消費、促進就業等任務更加復雜和艱巨。深化行政指導，既是從服務宏觀經濟發展上創新體制機制，提高對國家經濟發展政策的理解力和執行力的重要手段，也是總結應對國際金融危機以來工商部門服務發展的方式方法。不斷完善和提升工商部門服務發展實際運作機制的重要方面。

一方面，充分發揮工商部門在政策與資訊等方面的優勢，有效整合工商部門公共服務資源，將工商行政管理工光作中獲取的相關信息進行收集、整理、分析，如開展市場主體登記信息綜合分析，全面反映企業數量、經濟規模、經濟結構、產業優勢等綜合情況，產業結構與投資信息、公開企業信用信息、公開典型案例等，結合工商工作實際和各地產業特點，以促進和服務發展方式轉變的實際作為，體現工商行政指導對科學發展的作用和價值。為政府決策、企業投資提供服務，為行政相對人提供有引導性的參考。同時，加強對企業信用意識、社會責任意識的引導。

另一方面，突出對轉變發展方式越來越重要的生產要素進行行政指導，加強引導和管理。如實施知識產權戰略、品牌戰略中，商標行政指導具有非常重要的作用，尤其是在指導出口企業自主品牌培育等方面，對調整結構、促進創新體系建設具有重要意義。再如，貫徹中央“以創業帶動就業”的積極就業政策，進一步加強支持自主創業、白謀職業等相關政策措施的指導，對引導和促進勞動密集型企業、中小企業、民營經濟、各種服務業降低創業成本，減少創業風險，提高政策效應具有重要作用。

此外，通過行政指導和行政許可、行政執法等職能和其他派生職能的結合，可以發揮其在新農村建設、擴大消費等促進區域經濟發展中的作用。如積極引導農村經紀人、農民專業合作社、農業龍頭企業等適應市場。推廣涉農合同示范文本和訂單農業指導，積極引導農業生產、經營者運用農產品商標和地理標志增產增收，發揮行政指導在紅盾護農、經紀活農、合同幫農、商標富農等服務“三農”工作機制中的作用，努力引導消費，為擴大消費需求、促進經濟增長服務。

三、通過行政指導培育壯大市場主體，凸顯工商部門服務發展的重要作用

市場主體的發展，是經濟發展的基礎。改革開放以來，我國經濟發展取得的成就舉世矚目，但縱觀中國發展的大格局。我國仍將長期處于社會主義初級階段。在現階段，我們仍面對市場主體發展不足或不成熟的狀況，大量經驗欠缺、能力不足或缺乏能力的大學生、居民、農民和返鄉民工進入市場創業。這些市場經濟經驗不足、弱小的市場主體，迫切需要予以指導服務、扶持幫助。同時，處于激烈市場競爭和經受金融危機影響。遇到諸多困難的各類企業要保持穩定持續發展，對行政部門加強指導服務、落實幫扶措施也提出了更高的要求。工商部門應把培育市場主體作為一項重要任務，將行政指導與其他一系列扶持政策措施相結合，著力推進服務市場主體的體制機制建設。不斷推動服務發展模式向更高形式提升，促進各類市場主體發展壯大。

企業是“經濟細胞”，經濟發展好不好，關鍵在企業的發展。通過行政指導讓更多企業存續、發展和壯大，是行政指導的終極目標之一，是工商行政指導的一個重要功能。2009年在國際金融危機沖擊中，各級T商部門加大對企業的幫扶和指導，實行了許多寬松的政策和提高公共服務水平的措施辦法。各地、出臺支持企業，服務經濟發展的政策文件之多，為歷年之最。這實際上是抓住時機，舉全系統之力，進行了大范圍、大規模的行政指導，得到了各級黨委政府的肯定和社會各界的好評。

行政指導工作涉及工商工作的方方面面，應側重于從與企業需求最為密切的企業市場準入、維權發展、規范經營、違法查糾等方面切人，在既有工作基礎上，通過

行政指導，把培育壯大市場主體這一重要的職能T作提到更高的層次。一方面，在行政許可、行政執法中，指導市場主體的準入行為和競爭行為。這樣的行政指導不僅可降低監管部門的行政成本，更重要的是降低社會成本，讓企業事前預防，不出錯、少出錯，不對社會和企業的發展造成影響。另一方面，對市場主體自身的企業行為進行引導，如商標注冊、合同管理、品牌推廣等。這樣的行政指導不僅使行政指導成為企業征信、授信的可行途徑。而且對提高企業自律是很好的促進。由于自律比他律更有效率，更為長效，可使企業違法經營等風險發生率降低，監管部門的風險也相應地降低，從中也體現了行政指導在防范行政責任風險中的作用。

行政指導就是要疏導、縮短工商工作與市場主體的距離。在推行行政指導的過程中，要強調以服務對象為本，以市場主體的需求為導向，以工商部門的職能為基礎，遵循市場主體的培育、壯大的客觀發展規律，根據不同發展階段市場主體的不同需求，進行分層、分類指導，并協同各類協會、中介組織還有市場業主等共同進行指導，使行政指導工作更直接連結市場主體，同時還要解決和企業溝通、建立關系的問題，搭建服務平臺。開辟相關渠道。

工商機關是市場監管部門，從廣義上講，我們所有職能工作的履行，都是在服務發展。但高層次服務導向的監管，要求工商部門在執法的同時，應考慮執法的經濟效果和社會效果，看其能否促進經濟發展，促進社會和諧穩定；高層次服務導向的監管，要求工商部門給政府當好參謀，給企業當好指導員。從這個意義上說，工商行政指導是更高層次的監管服務、更科學的依法行政。通過行政指導，讓行政許可的效能更高，讓行政執法達到的效果更優，讓市場主體的行為更規范、市場主體的發展更健康，從而使市場經營秩序更好，工商部門總體上服務經濟發展的社會效果更好。

四、行政指導與監管執法相融合。以科學監管服務科學發展

行政指導如何與監管執法有機結合，是需要深入探討的重要課題。在復雜的市場環境下，市場監管執法的難度進一步加大，及時有效查處各類違法經營、健全預警防范機制、提高應急處置能力，對科學監管提出了迫切的要求。在現有職責基礎上推行適合當前形勢和市場監管需要的行政指導，應是探索工商科學監管的重要內容。

行政指導與監管執法相輔相成。行政指導不是弱化監管，而是對監管的優化，是向科學監管的邁進。行政指導和行政處罰都只是管理手段，目的都是為了維護市場秩序，促進經濟社會和諧發展，兩者不可替代，不能偏廢。行政指導更多的是立足于預防、規范，減少違法，尤其適用于傳統監管方式難以解決和有效管理的難點、熱點問題，是對傳統工商行政管理的進一步完善，而不是一項新的工商職能。

依法監管是工商之本，但當前我們正處于發展的轉型期，監管執法不能只強調合法性，必須充分考量合理性。監管的概念不能等同于處罰，如果把監管的職責予以擴充、外延，行政指導是對行政處罰等強制的補充和完善；如果以監管為統籌，可謂是一個監管的兩種渠道，一個監管的兩個方面或是監管的“一體兩面”。即強制性行政與非強制性行政是工商監管執法的兩翼，主體行政行為、輔助行政行為和服務發展其他的派生，在工商行政管理實際工作中相聯動而非相區隔地進行。行政指導實質性地納入了監管的范疇，作為依法行政方式拓展和延伸，融會在工商監管執法整體及其方式方法之中。也即行政指導在實際履行過程當中具有聯動性，工商行政指導必須與工商行政管理各項業務工作相結合，與行政處罰、行政強制、行政許可等行政方式統一于工商行政管理工作之中。

行政指導作為一種行政行為的獨立性是相對的，他更是一種可以通過滲透、嵌入到其他行政管理行為中而發生作用的行為。與相關行政管理行為融合互動，是處理好行政指導與監管執法的關系、完善行政指導實行方式的關鍵。雖然行政指導同相關行政管理行為相融合的緊密度和方式有所不同，但行政指導可以而且應當同其他行政管理行為相融合；在多數情況下，行政指導只有同相關行政管理行為融合才能有效發揮行政指導的作用，才能煥發出行政指導真正的生命力。工商行政指導只有與其他工商行政管理手段相互配合，才能實現工商行政指導效用的最大化。

篇5

關鍵詞：服務型政府；公共服務；強化職能

一、西方國家政府公共服務職能的強化

西方國家打造“服務型”政府，是以“公平、公正、公民本位、社會本位”為理念，從20世紀60年代開始的。西方國家在建設服務型政府中強化公共服務職能主要從三個方面著手：

1.提供維護性公共服務

隨著經濟全球化和知識經濟時代的來臨，要求政府放松管制、加強服務的呼聲日益高漲。在此背景下，西方國家紛紛提出“少一些規制、多一些服務”、“放松規制”的口號，要求加快政府由管制型向服務型發展的步伐，進一步減少政府對市場的干預，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用。美國是放松規制最積極的國家之一，通過放松規制，在傳統的壟斷行業開始引入競爭機制，擴大了企業的自由活動空間。

2.提供社會

社會包括社會保障和社會福利，西方國家的政府社會性公共服務在政府職能中的地位不斷上升，政府的公共服務職能深入到公共產品生產與國民收入再分配領域，并形成了完善的社會福利體系和全面的社會保障制度。

一是注重發展醫療衛生事業。許多國家實行普遍的“全民保健”制度，無論鄉村城市，不分種族和宗教，實行免費醫療或基本免費醫療。

二是大力發展國民教育事業。瑞典、芬蘭、丹麥等國家在發展教育方面可以說是“舉國體制”，從小學到中學到大學，全部實行免費教育。為了促進教育事業發展，無論是中央財政，還是地方財政，都用相當大的財力來扶持教育。

三是建立全方位的社會保障體系。許多西方國家建立全方面、廣覆蓋的社會保障體系，人稱“從搖籃到墳墓”，包括生育保險、醫療保險、失業保險、退休保險以及殘疾人保險等。根據資料顯示，在社會保障體系最完備的瑞典，用于社會保障有關的費用在國家財政支出總額中的比重達1/3左右。在勞動力成本中，工資收入占66.5%，工資以外的社會保險成本占33.5%，在歐洲名列第一①。

3.提供就業方面的公共服務

例如，就業咨詢、就業補貼、再就業培訓等。北歐國家政府的公共服務，都把促進就業放在政府職能的首位。為擴大就業，各國各級部門所做出的努力。

一是政府加強財力支持，以瑞典為例，每年各方面用于就業服務的資金量約占GDP總量的2.7%，其中僅用于解決失業問題即占84%。

二是加強服務機構，不論是中央層還是地方層，都設有專門的“勞動力市場管理委員會”，基層還設有“就業辦公室”。

三是加強政策扶持，為鼓勵中小企業多吸納失業人員，對其實行減稅的優惠政策。

四是加強就業培訓，實行政府、工會和雇主“三位一體”的培訓體制，并采用政府“購買培訓成果”的機制。②

二、我國強化政府公共服務職能的現狀與存在的問題

近年來，我國為實現政府職能由管制型轉向服務型以及加強公共服務職能，從中央到地方都進行了積極的探索。

1.強化服務理念

針對我國正處于社會的轉型期，各種服務體系、機制尚未健全，政府服務質量和效率不高，我國政府主要強化了四個理念：執政為民、服務是天職、服務無小事、公平公正服務。

但是，由于舊的管制理念的根深蒂固，政府機關以及公務員“管理者”的角色心理還未能轉換為“服務者”，群眾在辦事時遭遇門難進、臉難看、話難聽、事難辦，存在著推諉扯皮，形式主義等，缺乏親和力和愛民心。

2.轉變經濟調節方式，服務面向市場，體現平等競爭

各級政府已經開始把經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來，集中力量搞好統籌規劃、制定政策、信息引導、組織協調、提供服務和監督檢查。但由于長期受計劃經濟的影響，現行行政管理方式必然帶有階段性和過渡性的特點，以政府職能為核心的行政管理方式，嚴重制約了政府服務功能的有效發揮，政府支持下的行業壟斷，濫用政府的市場支配權利等不正當競爭仍然存在，并未建立完全意義上的市場經濟。

3.注重履行政府的社會管理職能

近幾年來，我國進一步完善了社會管理體制，建立健全了處理新形勢下人民內部矛盾和各種社會矛盾的有效機制。社會治安綜合治理機制、城鄉社區管理機制等，加強了社會事務管理。

國務院先后頒發了《突發公共衛生事件應急條例》、《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》、《法律援助條例》等，各方面反映和實際效果都較好。為了迅速有效地應對自然災害和突發事件，各級政府建立了各種預警和應急機制，提高了政府應對突發事件和風險的能力。在2008年5月12日發生的四川汶川地震后，中央政府及時成立抗震救災指揮部，抗震救災的工作有條不紊的進行著。

然而，我國政府在履行社會管理職能中也存在若干問題。在管理的方式上，政府更多地是采用行政專制和經濟處罰的手段，而且是自上而下地單向管理，沒有建立起與社會主義市場經濟體制相適應的雙向回應型社會管理體制。在跨城鄉跨地域的社會管理中，許多地方政府或疏于管理與服務，或缺乏正義和責任，沒能有效保護社會弱勢群體的基本權益，農民工問題猶可說明。

4.加快公共服務的相關立法

近些年，我國在加快公共服務的相關立法，進一步明確政府的公共服務職能方面取得一些成效，涉及公共服務的各個領域都有相應的法律法規的出臺。

但政府在公共服務相關立法的執行上卻不盡如人意，上有政策，下有對策，且執法力度不夠。對于依法治吏、依法治權，尤其是涉及到關系社會事務的公共權力還存在較大問題。

當前最緊迫的任務是，著手逐步實現決策咨詢的法定化，建立有公民代表和專家參加的咨詢委員會制度。此外，要積極推進行政程序、行政執法和政策評價的法定化。

三、強化政府公共服務職能的途徑選擇

強化政府服務職能，必須從政府直接服務于社會和公民的措施入手，這些措施包括服務流程、服務平臺、服務制度等方面。

1.完善服務流程

服務流程決定服務質量，是使政府的服務得以高效廉潔的重要措施，是政府服務功能中最關鍵的運行機制。

（一）明確服務內容

政府職權范圍內的一切活動，從廣義上講都是政府的服務內容。大到國防、外交、經濟，小到百姓辦理戶口、婚姻登記等都在政府服務范圍之內。群眾的需求既是不斷增長的，又是多樣化的，對于公眾不斷增長的物質和精神文化需求以及多樣化的需求，政府要作出回應。

（二）規范服務方式

對于政府來說，要認清自己的服務方式應該是以市場為導向，以企業、社會和公眾為主體，以提供公共服務和公共產品為特征的行政方式。各級政府特別是各個職能部門，要科學規范服務方式，以簡捷、方便、可行的形式，來不斷提升自己的服務質量。

（三）完善服務措施

在完善服務措施上，需要我們在實際的工作中，著重把握以下幾個方面：

一是靈活多樣。不能僅僅局限于一種或幾種，要結合經濟和社會發展需要以及人民的需求，制定多種多樣的服務措施。

二是簡便可行。制定措施要著眼于使用，而且要簡便易行。

三是系統全面。服務措施是一個有機的整體，涉及到許多方面，也影響到服務的質量，必須注意完整性。

2.打造服務平臺

政府服務平臺應該是既有實體的，又有虛擬的。電腦網絡、熱線電話、手機短信都是虛擬平臺，這些平臺都是以人為本的服務。

（一）推行電子政務

我國電子政務的框架是以“兩網一站四庫十二金”為重點的，基本實現了政府內部辦公自動化，特別是推進“金關”、“金稅”和“金卡”等工程建設，在打擊走私、防堵偷漏騙稅等方面發揮了重要作用。

但從總體上，我國電子政務建設仍處于初始階段，存在重復建設、技術標準不統一、開發應用領域窄、信息資源共享程度低、網路安全保障體系不健全等問題。要加強電子政務的建設，就要從統籌規劃、資源共享、面向公眾、保障安全四個方面來著手。

（二）規范服務熱線

政府服務熱線的主要內容應該包括：介紹本部門本行業的主要工作職能，便民、利民措施，與經濟社會事業發展和人民群眾生產生活密切相關的主要法律、法規內容，服務指南，投訴電話以及網址等，增加工作透明度；宣傳本部門本行業行政工作采取的主要措施，取得社會各界和廣大人民群眾的理解和支持；聽取社會各界和廣大群眾通過熱線電話反映的問題和提出的建議；現場解答社會各界和廣大人民群眾的咨詢和投訴。

3.完善服務制度

當前政府各部門直接針對企業和群眾的服務制度可以概括為：

（一）“六公開”服務制度

“六公開”服務，是指各種審批項目的審批內容、審批程序、政策依據、申報材料、承諾時限、收費標準藥箱服務對象全面公開，實行陽光作業。

（二）“六件管理”制度

“六件管理”，是指按照服務內容的不同，對受理的項目分為，A.即辦件：在材料齊備的情況下，馬上就辦；B.承諾件：在材料不齊備的情況下，給予一次性告知，并承諾辦結時間；C.上報件：無權審批，需要請示上級批準；D.聯辦件：辦一個文件，涉及多個部門；E.補辦件在材料不夠的情況下，向對方說明哪些材料需要補辦；F.退回件：對明顯違反國家政策和有關規定的，向對方說明原因，給予退回。③

（三）“六項辦理”制度

只是服務制度中關鍵性的制度，需要進一步健全和完善。一是首問負責制；二是服務承諾制；三是限時辦結制；四是失職追究制；五是否定報備制；六是無償代辦制。這六項制度，在黑龍江得到較好的推廣，服務效果比較明顯。④

4.加強對政府服務的監督

提高政府服務水平，必須把強化服務監督作為重要保障。要堅持以提高政府工作的透明度、擴大人民群眾的知情權為目標，大力實施政府工作“陽光工程”，推行政務公開，建立重大決策征求群眾意見制度等有效措施，加強對政府服務的監督。

（一）開展服務評測

服務評測就是對政府及部門和公務員服務績效的評估。需要把握準確性、及時性、用戶友好型和個性化服務作為評價標準。服務評測分為內部測評和外部評測。

一是內部自我評測。又包括集體評測和個體測評，要強調處理問題的速度、準確性、處理問題的能力。

二是外部測評。包括專職機關的評測、社會民主測評和委托機構評測。政府服務測評最關鍵的是明確卻是誰來測評，因此要建立多層次、多渠道的評估主體。

（二）搞好服務糾偏

各級政府在實現為公眾服務的宗旨、履行服務的職能時，要通過建立反饋機制、開展社會調查、強化監督檢查、充分分析利用測評結果等措施，防止政府出現偏差。

一是防止差別服務。政府的公共服務理論上應是普遍的平等的。事實上，服務落實到不同主體時，又是不同等的。這種偏差具體表現為服務行政中的差別對待。最突出的例子是我國城鄉居民在實際上享受兩種身份制度、教育制度、就業制度等，都屬于政府公共服務的不平等現象。

二是防止強行服務。政府的服務本來應該是由公眾需求所決定的，如果采取強制性的服務，不僅不能令公眾滿意，反而會導致沖突的發生。

三是防止不對稱服務。如果政府在不了解社會。企業和公眾的想法、需求的情況下，按照自己的想法給公眾提供服務，自行確定提供服務的方式，這種曲解民意、漠視公共需求的服務就不能收到好效果，造成社會資本的浪費。

（三）建立激勵機制

有效的激勵能產生內在的動力，使人朝著所期望的目標不斷努力。因此，應當正確運用服務的實績效果進行獎勵。

正確進行激勵的原則，做到如下的幾個方面：

一是把物質獎勵與精神獎勵相結合，以精神獎勵為主。

二是把個人獎勵與組織獎勵相結合。

三是把一般獎勵和職務獎勵相結合。獎勵的種類分為：嘉獎、記三等功、記二等功、記一等功、授予榮譽稱號，對于表現突出、符合德才標準的，可以晉升職務，以激發公務員的工作積極性。⑤

四、結語

總之，強化政府服務功能就是以為人民服務為宗旨，在公民本位和社會本位理念的指導下，適應市場經濟發展的潮流。在努力打造服務服務型政府工作中，要強化服務理念，轉變經濟調節方式，市政府的管理形式由管理型向服務型轉變，對于落實科學發展觀以及建設社會市場經濟具有重要意義。（作者單位：中山大學新華學院公共管理系）

參考文獻：

[1] 曹聞民.論公共服務改革中的政府責任[J].中國行政管理2000年第10期.

[2] 張成福.面向二十一世紀的中國政府再造：基本戰略的選擇[J].教學與研究1999（7）：5-11.

[3] 俞慈珍.服務型政府建設的路徑探析[J].管理觀察，2009，（5）：32.

[4] 王麗莉.服務型政府：從概念到制度設計[M].北京：知識產權出版社，2009：

[5] 李軍鵬.公共服務型政府[M].北京：北京大學出版社，2004.243―247.

注解：

① 《廉潔高效政府研究》中國方正出版社2006年版，第117頁。

② 《廉潔高效政府研究》中國方正出版社2006年版，第118頁。

③ 國務院《中華人民共和國行政許可法》

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一、行政管理體制改革的必要性

當前，我國正處于經濟體制改革進一步深化，多元化社會結構日益形成的時期，加快行政體制改革顯得極其緊迫和必要。

1、提高政府管理和服務能力的必然要求

改革開放以來，我國各級政府管理國家和社會事務以及提供公共服務的能力顯著提高。但計劃體制的影響還沒有完全褪去，政府在能力建設方面還存在不少問題。尤其在經濟管理上，一些地方政府習慣于采用行政命令的方式管理經濟事務，而運用經濟、法律等手段間接管理經濟活動、營造公平的競爭環境的能力依然十分薄弱。同時，由于政府過多地關注微觀經濟活動，為社會提供公共物品和服務的能力還比較欠缺。而行政體制改革就是要通過積極轉變政府職能，使政府從一些領域主動退出，把一部分技術性、具體性的事務，特別是那些原本就不應該由政府承擔的微觀管理職能移交給社會組織或企業本身來承擔。同時，要積極引導社會力量參與公共物品或服務的提供，政府只負責引導、監督和管理：使政府能把有限的資源更多地投入到教育、衛生、環境保護、社會保障等公共服務領域，提高政府社會管理和公共服務的能力。

2、規范行政權力配置和運行，防止和遏制腐敗現象的必然要求

行政權力的配置和運行，是行政體制中十分關鍵的內容，因為在實踐中政府運轉的所有環節幾乎都是圍繞著權力的配置和運行展開的。而目前在權力配置和運行方面存在的問題――比如政府之間權力不匹配、運行規則缺失、權力運行程序不透明等，不僅導致了政府工作效率的低下，更為一些腐敗現象的滋生創造了條件。而要解決這些制度供給不足帶來的問題，最根本的途徑就是制度的建構和完善。行政體制改革就是要對原有的權力配置模式進行調整、對原有的權力運行規則進行反思，根據市場經濟條件下民主、法治、理性、效率的精神的調整各級政府之間、政府各部門之間以及政府與市場與社會之間的權力(利)配置：并在此基礎上確立一套科學有效的權力(利)運行規則，明確政府的責任和義務，加強對政府機關在決策、執行、監督、協調等行政權力各環節的制約和威懾，使各級政府真正做到依法行政，從而減少和生存的空間，防止和遏制腐敗現象的蔓延。

3、提高政府工作效率，降低行政成本的必然要求

效率一般是指投入和產出之間的比例，政府工作效率就是指政府在履行其職責時在人力、物力、財力方面的投入與其所完成的工作任務之間的比例，目前行政體制中存在的不少問題直接影響著政府行政效率，其中有些問題是顯而易見，如政府機構臃腫、人員編制過多、人浮于事等；但有些問題是不太明顯但又十分關鍵的，如政府各部門之間權限交叉重疊現象嚴重，使得政府行政中很多時間精力耗費在各部門權限的梳理上：又如，地方政府的層級設置過多也導致了政府工作效率低下、行政成本增加。行政體制改革就是要全方位、多層次地審視和研究目前行政體制中存在的問題，并積極探索新的做法和經驗――如推廣電子政務、行政審批大廳等先進行政方法，推進行政區劃和政府層級設置的改革等，提高政府機關工作效率，降低政府運作成本，這也是目前改革的當務之急。

4、促進社會和諧發展的必然要求

隨著經濟社會的發展，政府權力的不斷擴張是世界各國行政體制發展的共同規律。政府在掌握著越來越多經濟社會資源的同時，其侵犯行政相對人權利的可能性也大大增加。依法保障行政相對人的合法權益，除了要積極完善行政復議、行政訴訟、行政賠償等救濟制度外：更重要的是從行政權力的源頭加強對行政權的制約和監督。而行政體制改革就是對政府職能、權力配置、運行規則以及法律保障等行政權力的源頭問題進行梳理和審視的過程。通過改革和調整，使各級政府及政府各部門的職能定位更為科學、權力配置更為合理、權力運行規則更為科學、法律保障更為完善，從而減少因為政府職能交叉、權限推諉等給行政相對人帶來的利益損失。同時，行政體制改革也是一場從思想觀念到具體制度等各個方面的深層次、全方位的改革過程。改革的進一步深入將繼續回應以多元化為主要特征的社會利益崛起的現實，使已經開始瓦解的行政權力至上、政府無所不包的觀念和做法徹底被打破。在這場深刻的革命中，權利本位、公民本位、社會本位將成為政府行政的價值選擇，使政府要和普通公民一樣恪守法律規范、維護法律尊嚴并承擔因違法而帶來的責任，從而促進政府與社會、與市場、與公民的關系朝著更加和諧的方向發展。

二、當前深化行政管理體制改革的途徑

1．加快政府職能轉變

黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》強調指出，深化改革要以政府職能轉變為核心。加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開。要把政府不該管的轉移出去，把該管的切實管好，從制度上更好地發揮市場、公民和社會組織的作用。在此基礎上政府主要在四個方面發揮作用。

第一、經濟調節。要更多地運用經濟手段、法律手段并輔之以必要的行政手段調節經濟活動，增強宏觀調控的科學性、預見性和有效性。要進一步加強和改善宏觀調控，同時實現經濟增長、擴大就業、穩定物價、保持國際收支基本平衡等目標。確保經濟快速、平穩發展。

第二、市場監管。要推進公平準入，規范市場執法，加強對涉及人民生命財產安全領域的監管。為此，一要針對當前市場秩序中存在的突出問題加強監管，包括打擊制假售假、商業欺詐、非法傳銷等問題。特別要將涉及人民群眾身體健康和生命安全的食品、藥品等產品的安全質量作為監管重點。二要拓展公平準入的市場范圍，不僅包括商品和服務市場，還要包括要素和產權市場，特別要強調公共資源交易市場的規范運行。三要規范行政執法行為，通過加強管理和完善制度，切實糾正多頭執法、執法擾民、執法爭利問題，嚴厲懲處利用執法權設租尋租、執法犯法的行為。

第三、社會管理。要強化政府促進就業和調節收入分配的職能，完善社會保障體系，健全基層社會管理體制，維護社會穩定。就業是民生之

本，要將提供工資收入的就業機會擺在優先位置，擺在資本收益之前，努力擴大勞動密集型就業，這也是最重要的收入分配政策。要完善社會保障體系，努力擴大覆蓋面和提高保障水平。要健全基層社會管理體制。近年來，人民群眾的利益訴求更加多樣化和經常化，各類新社會組織成長迅速。要加強社區建設，加快形成富有建設性的利益表達、保障和協調機制，維護社會和諧穩定。

第四、公共服務。要著力促進教育、衛生、文化等社會事業健康發展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續發展的公共服務體系，推進基本公共服務均等化。要在繼續增加財政對公共服務支出的同時，更多地向服務水平低甚至基本沒有被覆蓋的低收入人群傾斜，逐步實現公共服務均等化，更好地發揮政府公共服務保障社會公平正義的作用。為此，要重視做好一些基礎性工作，包括制定基本公共服務國家標準并向社會公開，督促各級政府有效執行：盡快建立個人收入集成信息系統，準確識別應該更多享受社會保障的低收入人群；建立健全社會保障信息公開制度，接受社會廣泛監督。

2．推進政府機構改革

政府機構改革是深化行政管理體制改革的重要組成部分。深化政府機構改革，要按照精簡統一效能的原則和決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，緊緊圍繞轉變職能和理順職責關系，探索實行職能有機統一的大部門體制，進一步規范機構設置，優化組織結構，完善行政運行機制。主要有四個方面的任務：一是深化國務院機構改革：二是推進地方政府機構改革：三是精簡和規范各類議事協調機構及其辦事機構；四是加快事業單位分類改革。此外，在深化機構改革的同時，必須嚴格機構編制管理，加快推進機構編制管理的法制化進程。

3．加強依法行政和制度建設

遵守憲法和法律是政府工作的根本原則，必須全面推進依法行政，加快建設法治政府。要規范行政決策行為，完善科學民主決策機制。加強和改進政府立法工作。健全行政執法體制和程序。完善行政復議、行政賠償和行政補償制度。要以強化責任為核心，建立健全政府運行和管理的各項制度，堅持用制度管權、管事、管人。要推行政府績效管理和行政問責制度，健全以行政首長為重點的行政問責制、明確問責范圍、規范問責程序、加大追究力度。健全對行政權力的監督制度，確保人大監督、政協民主監督、監察、審計監督、司法、輿論監督都能有效發揮作用。完善政務公開制度，加強公務員隊伍建設，加強政風建設和廉政建設。切實提高政府的執行力和公信力，確保政府的權力真正用于為人民謀利益。

三、行政管理體制改革應重點處理好幾對關系

1．行政體制改革與政治體制改革的關系

談到行政體制改革，我們難免要涉及一個關鍵詞――政治體制改革。對兩者之間的關系把握是否準確，直接關系到行政體制改革能否順利推進。

行政體制改革強調對政府內部關系的調整，如政府職能轉變，行政方式的改進、政府機構改革、人事制度改革等。相比之下，政治體制改革內容要宏觀得多，豐富得多，其主要目的是對國家權力結構和關系的調整，使立法、行政、司法、軍隊、政黨等權力主體之間建立一種合理的權力結構和運行秩序。應該說，政治體制改革和行政體制改革有部分重疊，但行政體制改革仍然可以相對獨立存在。如果說政治體制改革要解決的是最高層面的權力配置，要解決民主和秩序問題，行政體制改革更傾向于從確立公共行政的邊界、行政權力的配置和運行，要解決的是公共行政對社會的回應和管理的科學性問題。因此，以往把行政體制改革視為政治體制改革的組成部分的觀點并不正確，尤其以為行政體制改革一定會引起政治體制改革、從而過于謹慎的做法更不可取。

2、處理好有限政府與有效政府的關系

行政管理體制改革要求達到，既要逐步縮小國家權力范圍，又不降低政府管理能力，既能發揮好政府在公共物品供應中的積極作用，又不增加政府機構和人員的目標。就必須處理好有限政府與有效政府的關系。有限政府和有效政府有如下關系。首先，有限政府是有效政府的必要條件。經過計劃經濟的慘痛教訓，又有了20年改革的經驗，我們深刻體會到，一個無限的政府，即一個無所不管政府，必然壓抑企業和個人的活力和經濟的生命力。因此，只有有限的政府才有可能成為有效的政府。但是，另一方面，并不是所有有限的政府都是有效的政府，有限的政府也不會自動成為有效的政府。在政府的權力受到法律的約束，在政府與經濟保持一定的距離之后，政府作為不偏向的第三方要有所作為，應該充分發揮其支持和增進市場有效運作的積極作用。我們目前所推動的“轉變政府職能”的改革就是把原來的一個無限的和無效的政府轉變為一個有限的和有效的政府。

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關鍵詞:績效管理;戰略管理;績效評價

中圖分類號:F810.2 文獻標識碼:A 文章編號:1003-3890(2010)10-0092-05

一、引文

績效是效率和效益的總和,績效管理是將過程管理和結果管理相結合的一種管理方式。利用績效信息設定統一的績效目標,進行資源配置與優先順序的安排,以幫助管理者維持或改變既定目標計劃,并且報告其結果與目標符合程度的管理系統[1]。19世紀末美國學者威爾遜在開辟行政學研究領域時就宣稱,行政學的目標和任務之一,就是要弄清:“政府怎樣才能以盡可能高的效率和盡可能少的金錢或人力上的消耗來完成這些專門的任務[2]。”20世紀80年代以來,西方國家運用績效管理系統評價政府行為,全面衡量政府投入與產出比,在“重塑政府”運動中,經過轉變管理理念,把“顧客至上”、“效率、效果、效能”等企業追求的運營模式帶入政府日常管理之中,取得一系列成就。我國政府績效管理的應用在實踐中的例證包括目標責任制、社會服務承諾制、行風評議、效能建設、效能監察等,提高了各級政府的管理能力和治理水平,我國政府正努力向民主、有效的“服務型”政府轉變,在實踐中不斷探索政府績效管理的途徑和方法[3]。

戰略管理原是指對企業長期戰略制定的實施過程及其結果采取一定的方法進行考核評價,并輔以相應激勵機制的一種管理制度。戰略管理框架下的政府績效管理實際上是在國家政策予以執行的基礎上,對于政府行政過程和結果的效益效率以及有效性進行系統評價為目標的長期運行機制,這種管理機制還包括對政府行政過程中的努力程度和公眾對于行政行為滿意程度的綜合評價。戰略性績效管理是降低行政成本提高行政效率以及防治腐敗浪費有效的行政技術和管理路徑。在傳統行政模式下,政府等公共行政組織部門很少關注自身的戰略問題,導致其經常處于墨守陳規和照章辦事的短期行為狀態中[4]。隨著市場經濟體制建設的逐步推進以及服務型政府構建的迫切需求,政府面臨復雜多變的行政環境,客觀上要求公共行政組織把戰略管理的基本原則和基本實施做法納入自己的框架之中。

二、政府績效管理的功能與效用分析

(一)強化政府責任意識與效能行為,有助于打造責任政府與高效政府

一方面,政府每一項權利背后都連帶著一份責任,政府是公共利益的代表者、維護者和促進者,也是公共服務的提供者。政府行為的科學性、合理性與公眾的滿意程度息息相關,通過政府績效評價與管理可以改善政府與公眾關系,增強公眾對于政府的信任度,體現服務和顧客至上的管理理念。績效評估有助于發現政府行為紕漏,促進公共權利的全程系統監督,提高政府責任意識。另一方面,績效管理確定了“顧客至上,為顧客服務”的行為理念,強調打破政府公共服務的壟斷,引入非政府組織、公民的嵌入式流程監控體系以及競爭性的公共選擇機制。績效管理系統(見圖1)根據政府效率、質量、能力、公共滿意程度等方面的狀況,對政府投入、產出、中期成果、最終成果等進行全面衡量與系統評估,以效果與成果的產出模式評價政府行為和各項措施,加速提高政府行政效能。

(二)政府績效管理是有效降低行政成本、促進管理方式創新的重要舉措

我國行政成本居高不下,從1978-2008年的30年間,預算內行政管理支出從最初的52.9億元上升到1萬多億元,增長達200倍;職務性消費支出相當于當年全民教育投入的5倍,投入產出比嚴重失調,行政投入利用率低下,用于部門利益和鋪張浪費的行政預算外收入很難得以衡量和有效監控。政府績效管理的關鍵環節――績效評估對于行政管理支出和行政資金運營狀況進行全面的審計和監督,從預算到經費使用、從支出項目表到傳統暗箱操作的預算外資金進行全程審核與系統評估,績效評估的目的就是提高行政效率、降低行政成本,倡導“節約政府、廉價政府”。同時,公共部門績效評估的開展要求改變傳統的管理觀念和方式,是實現政府管理方式創新的催化劑[4]。政府績效評估活動的開展改善了政府傳統的工作思路與運行模式,從績效評估指標和評估標準兩個方面規范政府管理方式,促進公共部門管理人員以提升政府績效為標桿,調動各方面的積極因素,推進目標高效、穩步實現,提高政府績效水平,最終達到“效益、效率、有效性”的目的。

(三)政府績效管理的應用是推進政府職能轉變,實現公共部門服務流程再造的重要實踐探索

深化行政管理體制改革的核心是轉變政府職能,而政府績效管理的開展無疑起到轉變政府職能助推器的作用[5]。績效管理講究服務的有效性和行政工作的效益型,可以切實解決政府職能缺位、越位和錯位的問題,把政府職能的重點轉變到社會管理和公共服務上來,維護人民群眾的合法權益,加速職能轉變進程。另外,隨著公民對于公共服務需求的多樣化與個性化,不僅僅需要政府提供高效、便捷的公共服務,更需要公平、公正與公開的服務理念。美國哈默博士于1990年提出的流程再造(BPR)在本質上、功效上與績效管理的意圖不謀而合,深層次要求政府在行政行為上與管理模式上最大限度地滿足人民群眾的各項需求,改進公共管理質量,提高公共服務水平,擴大服務范圍和區域,對公共服務部門傳統的運作方式進行全面、徹底的改造。

三、政府績效管理的困境和障礙分析

(一)傳統行政價值取向和政府目標的多元化,績效管理理念和制度保障亟待構建

一方面公共部門具有壟斷性,目標多元且有彈性,因而其產區難以量化,目標確定缺乏準確性[6]。固守于“經濟干預,市場管理”職能的傳統行政價值取向以及“官本位,以公為尊”的執政理念在一定階段內難以根除,服務與責任意識不強,經濟、效益、效率的行為目標短期內難以順利推行。行政價值取向多元化和政府目標的多重性導致政府部門績效評估的價值取向定位、利益取向定位只有更多的主觀性和爭議性[7]。另一方面,目前績效管理具有部門化與不穩定的特點,主要原因之一就是缺乏統一的法律、法規和相關政策作為制度化保障。傳統執政思維模式和“高成本,低效率”行政行為在“無規范、無權威、無制度保障”為背景的績效管理面前強勢推進;高消耗、低效率的行政范式依然存在,依舊循環至起始點,改善環節與改變之處嚴重縮水。因此必須將績效管理的內容、原則、運行模式以及應用范圍以法律和政策的形式予以認定,制度保障,強勢推行,以達到權威性與規范性的目的。

(二)績效管理相關環節和技術方法上的缺陷受制于體制內束縛

政府績效管理強調“顧客滿意”以及“績效評估的獨立性”,評估目標重視公民參與和績效評估的公民化,其宗旨和歸宿點就是把權力回歸到公民手中。但是在現實運營中,政府部門的績效目標和計劃往往是由上級部門和領導制定,缺乏公眾利益表達的制度渠道,民意得不到體現[8]。特別是在績效制定和績效執行環節,其運行的掌控主體并不是科學、權威的績效評估系統,而是以行政官員為主,主觀性和隨意性更強,忽視過程管理和流程管理,弱化績效反饋與改進,這種明確的人為控制的評估模式促使績效管理的效用與功能差強人意,事倍功半。保證評估的獨立性才能體現評估的公正性,國外的評估研究和評估實踐證明,評估的獨立性越高,評估結果的可信度就越大[9]。

(三)個人績效評價與組織績效評價相脫節,績效評價缺乏相應的規范約束

我國現階段的績效考核機制主要以干部政績考核為主,把行政官員考核的反饋結果作為干部升遷的主要依據,這在一定程度上弱化了行政組織的關注度和重要性。個人績效的提高并不意味著行政組織的整體效能,個人考評的結果不能全方位體現行政組織的服務水平和綜合效益,只有提高行政組織的指標比重,才能更好地體現個人的績效水平。政府績效管理的內容必須依據公民需求、轄區發展戰略、政府職責以及實際情況等確定,要體現正確的政績觀,切實反映公眾的愿望和需求[10]。區域和部門績效評價流于形式,不是從固有實情出發,而是以一種形式化、書面化的作風態度對待績效評估;把績效評估當成一種負擔和對自身工作的挑戰、威脅,這種缺乏規范性和缺乏約束力的行為導致績效評價敷衍現象、不正之風以及腐敗行為相繼出現。科學定位與功效顯著于一體的績效評價在隨意性和形式化的運作中收效甚微。

四、戰略管理框架下政府績效管理的特征分析

戰略管理通常被組織管理者運用在各種宏觀與微觀、外部與內部的環境中,企業普遍運用戰略管理理念來制定長期發展規劃和目標,整合最優資源,以最佳狀態迎接外部競爭與挑戰,保持可持續發展。隨著社會轉型以及社會主義現代化建設向前推進,政府也將面臨復雜、多元化的環境,政府日漸處于相似于企業的窘境之中,急需明晰目標、資源整合以及戰略規劃的切實應用。因此,戰略管理框架可以為政府應對環境挑戰、實施變革、實現政府目標、衡量責任以及取得最終績效提供一條有效的整合途徑[4]。以戰略管理為指導的政府績效管理是實現政府流程再造、提高行政效能以及深化行政管理體制改革的重要舉措和長效路徑。戰略管理框架下的績效管理有以下特征。

(一)政府績效管理的規范性與法制化

現階段,政府績效管理貫穿于行政管理的各個環節,如果沒有法制化與制度化予以保障與支持,績效管理就會處于一種空洞狀態。以政策為后盾的績效管理可以徹底避免行政機關對于績效管理應用的隨意性和主觀性,增強權威性,提高實用性。加強制度的檢查監督力度,堅持執法必嚴,違法必究,提高執法水平,確保績效管理落實到位[11]。戰略管理強調制定權威性、執行合法性以及評估的規范性,從制度的角度出發,夯實績效管理的推行度和約束力。

(二)政府績效管理評價指標科學化、標準體系合理化

對績效管理應用的對象而言,評價指標與標準無疑是考核成敗的關鍵點和敏感部分,不同部門配置相關科學、合理的指標方案將起到事倍功半的效果。對于專業技術類、行政執法類以及綜合管理類等專業差別較大的部門和單位進行具體的安排和定位,有的放矢地對相關公共部門過程和結果展開評估和估測。績效評價指標既要考慮測算標準的有效性,又要考慮其規模性;既要考慮標本的分檔區間,又要考慮標準測算模型的科學性[12]。總之,對于評價指標和標準進行全方位的系統制定和合理劃分,可以真正起到評測科學、標準制定的目的。

(三)政府績效管理樹立和強化績效意識,保持績效理念的固定性

戰略管理強調一種意識的樹立和理念的強化,群體內部形成一種績效價值體系和效益理念的塑造。績效管理就是要把績效意識的形成、樹立以及鞏固推進下去,要把一些諸如“官本為、權利為本”以及“以數字論英雄”等扭曲滯后的管理思想剔除出去,真正形成“以顧客為尊”、“效益第一,效率至上”等服務理念和績效意識。公共部門提供公共服務,以公共利益為價值取向,無論是行政績效評估的標準還是執行活動都必須體現社會公正性與合理性[13]。強化顧客意識和“成本―效益”觀念,實現績效管理工作的持續推進,健康發展,把績效意識、績效評估與績效管理的注重三者有機聯動起來。

(四)政府績效管理運行的系統閉合性

戰略管理是一種至始至終的連貫系統,由協作高效的串聯環節構成。戰略管理框架下的績效管理有計劃績效、監控績效、評價績效以及反饋績效四大環節組成,環環相連,協作一體。無論是對于行政管理支出的投入與產出的量化測量,還是對于行政行為的合理性評價,或者對于公務人員的績效考核等都處于一種橫向與縱向協調配置的運行模式。系統按照權威設計的理念,根據不同部門、個體的職責權限以及各自在價值創造流程中所處的節點位置來制訂目標,既要做到分工明確、職責清晰,又要保持工作連貫、緊密配合[14]。各個環節都發揮重要的作用,數據以及指標反饋的結果進一步傳遞給計劃與監控環節,以檢測標準制定的可行性與科學性;績效計劃與評估根據系統的規劃層層評測與估量,給出結果,這種反復循環,不斷遞進的步驟,是一種戰略導向的系統工程(見圖2)。各種環節的相互依托和鏈接性,從功能定位上極大地提高了工具的效用和結果的科學性、合理性。

五、戰略管理框架下實現政府績效管理的路徑選擇

(一)設置專業性組織機構推進政府績效管理,建立健全社會組織、公民的監督和參與機制

1. 設立專業績效管理機構。發達國家績效管理的成功經驗表明:績效評估與管理的科學應用和成功運營是權威性績效管理機構強勢推進的結果。我國現階段績效管理應用雖然取得一系列成果,發揮一定的作用,但是運作區域化、部門化嚴重,沒有形成集群效應和整體效能,分散不均,零星布置。一個權威、賦予權利的績效管理組織的有效運轉,可以高效、便捷地展開工作,順利推進規劃步伐,宏觀管理。

2. 不斷完善公民、社會組織的參與監督機制。績效管理的應用與提高,公民與社會組織的參與必不可少,通過參與和監督,進一步發現評估中的漏洞和問題,及時反饋與補足。通過公民的參與,保證公共服務的提供滿足公眾的需求,保證政府績效評估指標與標準更科學、客觀、全面[15]。社會組織的專業性和獨立性等特點可以彌補單一政府評估主體的不足,獨立的第三方評估機構可以為公民參與提供組織依托和利益訴求途徑,達到政府、社會組織、公民三方共贏的目的。

(二)政府績效管理的重點在于降低行政成本,根本在于績效評估的科學應用

1. 行政成本控制在政府績效管理的重要地位。行政成本的高額支出以及行政經費的跨越式增長早已是政府各項改革的重點、難點,巨額的行政支出是行政管理體制改革中的“堅冰”區域。西方政府的績效管理是以降低行政成本和提高政府效率為中心展開的,從歷史的邏輯看,降低行政成本是政府績效管理實施的理論與實踐起點[16]。行政成本的降低是政府績效管理順利進行的助推器,控制行政支出是績效管理重點監控范圍。

2. 績效評估的科學實施。績效評估不僅是政府績效管理過程中最重要一部分,同時也可以看作是動態績效評價過程的一個組成部分[17]。在績效評估階段,無論是對于政府行政行為的效率與有效性的考核,還是對于行政成本效益與效果的審查都起到舉足輕重的作用,特別是群眾滿意度以及行政機關服務水平的改進等主觀指標,功效突出。績效評估是績效管理極其重要的環節,要加大對于績效評估的重視,努力促使績效評估科學化、合理化應用。

(三)構建政府信息公開化平臺,推進電子政務建設

1. 推進電子政務建設,實現政府高效、透明運行。電子政務催生廉潔政府,促進政府健康發展,政府績效管理的良好運行與維護,需要電子政務的支持和電子平臺的依托。績效管理指標的設置、評估的流程以及結果的反饋都需要電子政務后臺的網絡化與智能化的構建。要提升政府績效,從重視服務價值的層面看,要求政府活動以提高服務質量為核心,以公眾滿意為標準,電子政務建設已經成為信息時代提升政府績效的必然選擇[18]。

2. 實現行政管理信息化運營,提高行政效率。績效管理的目的是為了提高行政效率,實現“經濟效益”,打造服務性政府,實現“顧客滿意”。行政管理活動的電子化、信息化運作可以加速績效管理目標的實現,可以落實行政行為各個環節的電子監控,網絡審查;可以抑制行政首長單一決策而產生的一系列弊端,加大對于行政支出合理性與科學性的審核力度,促使效率、效益、有效性三優結合,保證最大限度地滿足公眾需求實現社會效益的最大化。

參考文獻:

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篇8

關鍵詞：行政審批；公共服務；自由裁量權濫用；治理

中圖分類號：D922.112 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2014）01-0079-03

在法治社會里，公民可以從事一切活動。除非法律有禁止，行政審批正是權利和禁止這兩者的結合點。行政審批是指行政審批機關根據自然人、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動，認可其資格資質、確定特定民事關系或者特定民事權利能力和行為能力的行為。黨的十提出要深化行政審批制度改革，繼續簡政放權，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變。“服務型政府效能化與人本化建構是公共管理發展的基本向度，也是我國政府體制改革的目標。”2013年12月10日，國務院決定取消和下放68項行政審批項目。經過前幾輪行政審批制度改革，國務院共取消和調整2565項審批項目。深化行政審批制度改革，除取消不必要的行政審批外，還需改革行政審批制度，尤其是具體行政審批服務中自由裁量權濫用的問題。

一、行政審批服務中的自由裁量權以及自由裁量權的濫用

1.行政審批服務中的自由裁量權

行政自由裁量權是法律、法規賦予行政執法機關在行政管理過程中，依據法律規定和具體情境，通過主觀合理的判斷所作的科學決策、依法決策。它是行政機關及其工作人員在行政執法活動中，依據法律規定，靈活裁決的職權，行政審批服務中的自由裁量權是行政機關根據公民、法人或其他組織的申請，在法律及其職權范圍、限度、標準和原則內，按照自己的理解，自由選擇，最終做出是否給予申請人從事特定活動的權利或資格的行為。

2.行政審批服務中的自由裁量權濫用

在現代公共行政實踐中，公共行政權力體系是一種行政授權的機制，具體實施方案由行政機關制定實施，因此在此過程中行政主體擁有相當大的行政自由裁量權。法律授予行政機關自由裁量權的目的在于要行政機關根據具體情況和具體對象作出不逾越法律的、合理而迅速的選擇與判斷。但是，由于行政自由裁量權的擴大，相應的法律法規對其約束較小，造成了行政自由裁量權濫用。行政審批服務中的自由裁量權濫用，是行政機關及其工作人員以個人利益和部門利益為本，通過改變行政審批實施的手段和條件，通過增加事項、模糊申請條件、程序復雜化等途徑，將自由裁量權不公開地無限擴大。

二、具體行政審批服務中自由裁量權濫用的表現

雖然行政審批受制于法律規定，但是法律不可能對每一種經濟活動都規定非常具體的審批標準，造成具體行政審批服務中存在著大量濫用行政審批權限的現象。

1.行政審批程序設定的濫用

行政審批程序設定的濫用是指在行政審批程序中，行政機關要求行政審批申請人提供一些并非必要的申請材料，人為增設審批環節。主要體現在兩個方面：一是部門內部的多層審批。人為設定了窗口初審、科室審批、部門負責人和主要負責人審批多個審批環節，因此造成簡單事情復雜化。二是部門之間的多頭審批。各部門間互相推諉扯皮，申請人要流轉往返于多個部門，導致“馬拉松”式審批。

2.行政審批項目申請資料設定的濫用

雖然我國相關法律對行政審批項目作出了一些原則性規定，但是并沒有詳細明確的法律條文對申請資料進行設定，導致審批部門設定了一些沒有法律依據的申請材料。例如安徽省某市建筑行業施工許可證的辦理，申請資料共有18項，但是我國建設部頒布的《建筑工程施工許可證管理辦法》明確指出，申請施工許可證需提交相應的證明文件只有8項，還有一項是法律、行政規定的其他條件。就這一項“其他條件”為人為增設申請資料提供了可能性。

3.辦結行政審批項目時間權限的濫用

我國《行政許可法》規定了審批時間，但是每個部門在對外承諾辦理時間時，常常以審批部門單方面的需要確定。不管申請項目實質辦結時限也不管申請人的意愿是什么，只要讓審批項目在行政許可規定的最長時限20天內完成即可，對外還宣揚提高了辦事效率。若是有中介機構參與的承諾項目，項目辦結往往需要更久時間。

4.行政審批收費權限的濫用

我國《行政許可法》明確規定，實施行政審批不得收費，所需費用由本級財政承擔。但一些實施審批的行政機關將收費環節前移，使收費變得更為隱蔽，收取的費用直接進了指定機構的賬戶，并且脫離了財政部門的監督。此外，雖然《行政許可法》明確規定除法律、行政法規另有規定外，行政機關實施行政審批不得收取任何費用，但由于目前對行政審批行為沒有統一標準的管理，許多行政機關在追求自己局部利益的基礎上，非法以一定費用的繳納作為通過行政審批的標準。

5.行政審批削減權限的濫用

目前我國行政審批項目已大量削減，但是這種削減不夠徹底，很多部門采取了投機取巧的方式。其一，采取將備案件變成審批件的方式，將原來只是備案的項目作為審批項目上報，然后再復原；其二，將多個項目合并為一個，雖然數量變少了，但是審批內容沒有發生改變；其三，為了讓應該削減而又不想削減的項目保留下來，將這些項目與絕對不會取消的項目進行綁定。

三、具體行政審批服務中自由裁量權濫用的原因

1.行政審批程序設定缺乏明確的法律依據

“合法性是政治發展與行政發展的根本問題。”由于我國至今沒有制定一部科學完備的《行政程序法》，導致行政審批過程無法可依。目前的規定是行政審批項目的程序不僅要適用《行政許可法》，更要適用各行業的法律法規。如施工許可證，在適用《行政許可法》的同時，還要符合《建筑法》和《建筑工程施工許可證管理辦法》。但是各行業的法律法規關于程序設定的規定過于簡單籠統，給審批機關增設審批程序和申請條件提供了可能。

2.告知力度欠缺，公示渠道不暢

由于告知力度欠缺，公示渠道不暢，導致申請人并不知悉審批項目需要哪些申請資料。依據《行政許可法》的規定，窗口人員必須向行政相對人一次性告知所需材料，否則要追究相應的法律責任。但實際情況是行政部門既沒有將告知渠道公示，也缺乏告知所需資料的力度。

3.審批環節繁瑣，行政效率低下

辦結審批時限的不確定。影響著行政審批效率的提高。究其原因，一是審批部門對審批窗口授權不充分，對窗口工作人員的實質性授權過少，責權不夠明確。二是審批部門之間配合不協調。由于部門分散審批，涉及審批前后置關系、相鄰關系的各部門之間，并無制度性的銜接和溝通機制。這種部門之間配合的不協調，導致審批時間不確定。三是政務公開不徹底。隨著《行政許可法》、《政府信息公開條例》等行政法規的不斷健全，有關行政審批的事項、依據、條件、數量、程序、期限等信息的公開力度也越來越大。但是，行政機關所公布的上述信息，更多的是對法律法規明文規定的梳理和羅列。對于行政機關的具體審查標準、整個行業準入的過程、需要辦理的證照以及各項條件和標準的總和，行政審批的申請人都無從知曉。

4.行政審批中介機構的存在

對于申請人而言，要想時間短，手續簡便，自己少跑路，就只有聽命于行政審批部門指定的中介機構，按他們的要求繳費、辦理。雖然對外紅頭文件說了涉及中介機構按市場化運作，但實質上仍是變相指定。這些中介機構原是機關二級事業單位，資質也是上級機關頒發的，人員只有少部分是正常途徑招考進來的工作人員，可見這些與政府部門有著千絲萬縷聯系的中介機構缺乏應有的獨立性和公正性。中介組織的官辦性和對政府的依附性導致了三個方面的問題：一是收費項目設置的科學性和合理性問題。一定程度上由于名目繁多的收費名稱變相增加了收費。二是收費標準不明晰，很多收費存在彈性區間，每個等級對應的收費標準并不明確，收費的隨意性可想而知，白蟻防治費和房地產評估費是典型。三是在實際情況中，存在很多隱性收費問題。

5.行政審批人員的“經濟人”特性

行政審批人員最終都是追求自身利益和效用最大化的“經濟人”，在從事行政審批的同時必然有自己的利益需求，他們所追求的是審批權力最大化和經濟利益最大化。這種短視和狹隘的利益取向決定了在削減行政審批項目時，他們是本著“只取消不收費的或者含金量低的項目，保留能給部門帶來經濟收益的含金量高的項目”的原則，投機削減行政審批項目。

四、治理具體行政審批服務中自由裁量權濫用的對策

行政審批的每一項權力背后都連帶著一份責任和義務，違法或者行使權力不當都必須承擔相應的法律責任。要想改善目前具體行政審批服務中自由裁量權濫用的狀況，有必要減少行政審批權的含金量，縮小權力的隨意性，加強行政審批權的規則建設，用規則代替個人意志。

1.建立保障行政審批運行的法律法規

只有制定出相應的法律法規，才能保證行政審批運行依法執行，使審批程序有法可依。例如，德國的行政審批制度是由《聯邦德國行政程序法》、《聯邦德國行政法院法》和《聯邦德國行政執行法》等法律中的相關條款構成，包含了大量行政程序的內容。雖然我國現在還不具備制定統一行政程序法的條件，但我們必須通過行政審批的程序法律規定制約行政審批的實體內容，對行政審批的每個環節均用法律、法規或規章加以規范，防止自由裁量權過大甚至濫用現象。

2.制定行政審批的運行規則

要使行政審批進一步規范化和標準化，就要制定運行規則。應當在目前賦予行政服務中心協調、監督、管理職能的前提下，盡可能授權其對行政審批的項目名稱、程序、申請資料、收費標準、審批流程等進行研究、論證和。同時，對行政審批事項進行編碼管理。所謂編碼管理，就是按照統一格式、統一規范、統一管理的要求，對具有法律依據的每項審批事項進行編碼，并同步編制再造審批流程，做到運行流程標準化。而這個編碼是每個行政審批事項設置的唯一標識，相當于身份證的作用。對審批事項進行編碼管理，實際上就是將行政審批項目細化至不可再分。我們將具有相同依據，具有關聯性的事項劃分為一個大類，這個大類通常只對應唯一的機構。在這個大類里再根據業務對象，業務辦理流程、辦理要求等分為多個小類，而小類通常對應的是唯一的業務對象、唯一的業務辦理流程等。要做到要素全面公開，公開事項名稱、事項編碼、申請資料、辦理地點、辦理時間、最短審批時間、沒有彈性的收費標準以及中介機構的收費標準等，將流程固化在網上。

3.加強行政審批權的集中管理

權力的分散以及各部門配合的不協調導致審批效率低下。現今多個部門集中到行政服務中心一個場所辦公，往往僅僅是形式上的簡單組合，而不是審批權限、審批內容的有機結合。有的審批權力集中在行政服務中心，有的留在原職能部門，有的一個部門內部科室之間串聯重復審批，難上加難的是那些需要多個部門審批蓋章的項目。所以應加強行政審批權的集中管理，將各部門行使的常規性行政審批權集中到行政服務中心，統一管理，規范審批，同時將分散在部門內部多個科室的行政審批職能集中到一個科室并充分授權直接辦理，讓多部門的自由意志受到中心普遍規則的約束和限制，以防止經辦人員濫用行政審批自由裁量權。扼制其行使自由裁量權的主觀隨意性。

4.提高行政審批人員的職業素質

行政審批人員是行政審批服務中自由裁量權的執行主體，他們對工作內容的熟識度和對工作的責任感對抑制自由裁量權濫用有著重要意義。由于行政審批人員“經濟人”的特性，導致其責任意識淡薄，因此，應提高行政審批人員的責任意識和綜合素質。應當定期對行政審批人員實施業務培訓，培訓直接為提高其素質提供支持。通過培訓，一方面讓工作人員了解不斷更新的工作內容，培養他們的責任感，以及讓他們學會在依法行政的基礎上解決實際工作問題。另一方面，培養他們服務于民的意識，以追求公眾利益為目標，淡化他們作為“經濟人”的意識，從思想上消除濫用自由裁量權的想法。

5.強化行政審批的內外監督

內部監督主要是指本部門內部或者有隸屬關系的上下級機關之間的監督。筆者認為，應設立專門的處室對行政審批行為進行監督。為從根本上制約行政審批自由裁量權的濫用，減少行政審批的隨意性，必須將行政審批人員職業準則的貫徹落到實處，使行政審批人員明確自己的權利、責任和義務。對于擁有自由裁量權的行政審批人員而言，有權無責會濫用權力，有責無權會推卸責任。因此應將兩者有機統一起來，更好地對行政審批人員加強監督管理。外部監督主要是來自被服務的外部對象的監督。要做到行政審批要素全面公開并在網站上予以公布，以方便申請者了解。此外，隨著輿論監督的作用日益彰顯，我們也應加強輿論監督，使新聞媒體、網絡運用輿論的獨特力量幫助申請人更好地了解行政審批相關事務以及完善對行政審批的監督。

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關鍵詞：質量檢測；產品質量；措施

一、產品質量檢測工作

產品質量檢測工作是指對實體的一個或各個特性進行的，諸如測量、檢查、試驗和度量，并將結果與規定的要求相比較，以及確定每項特性合格情況等所進行的活動。經過專家審查、試驗、測量、對比分析，產品的功能特性、質量特性可以以數據的形式表現出來，更真實、更可靠。

1、操作流程

①明確產品質量要求

不同商品的使用要求、使用性能不同，所以其質量要求、標準也不同。在質量檢測時，需首先明確檢驗商品的質量要求和標準，根據規范條例制定檢測計劃和方案。

②選擇檢測工具

確定方法和檢測計劃之后，檢測人員需根據產品特性，選擇試驗設備、工具及試劑，按照標準方法系統分析產品的各項結構性能。也可以利用電子檢測、數字計量儀器，測定產品構成元素配比率和構成特征。

③對比分析

搜集到的產品數據不宜直接引用，需要進行嚴格的對比，如同種類產品性能、質量對比，同檢測方式的檢測結果對比等。

④ 數據分析

將所有數據匯總，進行質量試驗檢測，并結合比較結果、檢測結果、分析結果等信息，判斷產品質量是否滿足生產要求，是否符合標準，并提出質量改進方案。

2、產品質量檢測工作發展意義

據統計，我國目前產品質量檢測機構多達 2 萬多家，檢測內容包括質量、性能、功能、安全、環保等多個領域，適用于工業、礦業、制造業、建筑業、農業、水電產業、化工業等多個行業。同時，政府也出臺了多項政策，為穩定、保護市場產品使用性能和功能。經過多年發展，產品質量檢測已經變成了產品生產過程中一個必要的環節，凡是出廠產品都需嚴格控制其質量，檢測它們是否安全，符合產品標準。從廣義角度看，產品質量檢測可以推動我國民生經濟、穩定貿易經濟秩序；從狹義角度看，產品在質量檢測的約束作用下，其生產技術、使用性能會不斷革新、提高。

二、關于提高產品質量檢測水平的新舉措分析

1.加大力度督促企業，促使工廠生產技術的持續提高。實踐表明，讓企業、工廠自身生產技術持續提高，這是確保產品質量的基礎，此外，作為生產企業，在努力促使自身生產技術提高的同時，對于自身產品所存在的不足，也能更容易發現，從而能夠有效改進自身生產系統，促使產品產生質量問題的概率得到大幅度的降低；所以，作為產品質量檢測部門，一定要對企業、工廠進行及時督促，以促使他們生產技術的提高；特別是對于那些與廣大人民群眾生命安全息息相關的產品，如藥品、食品等，為有效保障這些產品的質量，更要對它們進行深入和全面的檢測。

2.提高控制力度。對于產品質量的提高，不僅僅要靠企業與產品質量檢測部分的共同努力，還需要國家予以大力支持和足夠重視，例如，對于有關產品質量問題，一定要加大懲處力度，以促使相關規章制度的持續完善，這樣不僅可讓生產環節有法可依，而且還可讓銷售

環節有法可依，最終把產品質量問題消滅在其萌芽狀態；此外，加大和提高控制力度，也可讓企業、工廠充分認識到提高產品質量的重要性和必要性，這對于促使它們全力以赴地進行產品質量提高具有極為重要的推進作用。

3.健全和完善市場運行機制。對于產品質量檢測水平的提高，必須大力調整產品所在的市場運行機制；例如，通過調整產品進入市場的進度，能在生產過程或完成生產以后，讓產品產生一個緩沖階段，這可為產品質量檢測提供一個較為充裕的檢測時間；此外，還可起到

對生產企業的警告作用，讓它們不要單純注重加快產品進入市場的速度，而把產品質量這一最重要要求忽略掉；因此，通過督促行業對產品質量的重視，以此來督促企業立足于市場運行機制來認真整合自身產業鏈，從而實現企業產品質量的大幅度提高。

三、關于提高產品質量檢測工作的新思路分析

1.進行思維方式的創新。實踐表明，要對某項事情獲得成功，其最為重要的基礎就是要進行思想觀念的創新；只有清醒地認識某項事業，才有可能做好做強這項事業。例如，我省某產品質量計量檢測所，他們首先對產品質量檢測工作的認識進行大力提高，把計劃經濟時代所殘留下來的那些用于產品檢測的落后認識，進行徹底摒棄；在此基礎上進行管理經營觀念的更新，在進行產品質量檢測的全過程中，以現代最為先進的管理手段來實施并加強管理，尤其重視把全新理論知識用于生產實踐之中；這個產品質量計量檢測所，正是這樣堅持實事

求是原則，大膽把那些僵化思想和教條主義進行拋棄，因而成功地獲得了產品質量檢測工作的大力提高；此外，在具體生產實踐中，此計量檢測所不僅把執法思想進行大力端正，而且還大力端正執法行為，從而有效地促進他們相應服務觀念的增強；正是長期通過這樣的不懈

努力，使得這個產品質量計量檢測所所開展的產品質量檢測工作，得到了我省廣大事業單位、企業單位及人們的普遍認可和接受，這對于他們順利展開產品質量檢測工作，打下了良好的基礎。

2.努力營造良好的工作環境。實踐表明，良好的工作環境，對于產品質量檢測工作的順利開展，具有極大的推進作用，因而很多產品質量計量檢測所都極為重視良好工作環境的營造。例如，我市某產品質量計量檢測所在營造良好工作環境方面，下了極大功夫，其主要做

法，可歸納為以下這些方面：第一，加強宣傳，重視相關人員培訓工作的開展；面對不斷增強的世界經濟全球化及世界各國對外經濟交流日益頻繁的發展趨勢，此計量檢測所在引入國外先進技術的同時，還認真學習人家那些先進的管理經驗；作為產品質量計量檢測所，他們

深深懂得，產品質量，不僅僅要與行業標準、地方標準及國家標準相符合，更要與國際標準盡可能地接近，只有這樣，才能真正促使產品核心競爭力的提高，讓企業產品品牌真正從國門走出，邁向國際市場；因此，作為一個產品檢測部門，他們努力與當今時展要求相適應，真正做到立足于市場經濟，加大力度進行宣傳產品質量管理體系標準，以此來促使企業質量管理意識的大幅度提高；此外，他們還定期對相關從業人員進行組織培訓，以此來促使這些質量檢測人員綜合素質的提高，從而讓他們產品質量檢測水平得到大幅度提高。第二，強化服務意識；基于我國正積極向服務型政府進行轉變這一大背景，作為產品質量檢測部門他們也與時俱進，積極順應這一歷史潮流，大力促使他們服務意識的提高，從而能夠為企業提供更好的服務；此外，這個產品質量計量檢測所還對現代網絡信息技術進行充分利用，通過網絡平臺的構建，把與產品質量檢測有關的法規法律、政策及相應標準等有效信息，及時向企業進行提供，促使企業能夠及時了解政府有關產品質量檢測方面的信息，從而讓企業能立足于自身生產經營實踐，促使他們所創造的經濟效益及社會效益能夠持續地增長。第三，堅持執法公正、公平；確保產品質量檢測成果的一個極為重要環節，就是堅持執法公正、公平；作為產品質量檢測部門，此計量檢測所在進行產品質量檢測過程中，力爭做到執法嚴謹、公正、公平，以此來促使產品質量監管水平的提高，最終促使秩序良好、經營公平的市場經濟環境成功地建立起來；對于那些擾亂正常市場經濟秩序的偷斤短兩、假冒偽劣產品等現象和行為，堅決進行嚴肅處理，絕不姑息養奸，以此來營造一個運轉良好的市場經營環境。

結語

產品質量不僅極大地對企業的持續發展產生著影響，而且還對廣大消費者的權益產生著極為深刻的影響；因此，在生產實踐中，加強研究和探索有關產品質量檢測的新思路和新舉措，這對于促使產品質量檢測水平的提高、促進我國社會的繁榮發展均具有極為重要的作用。

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［中圖分類號］F592.7 ［文獻標識碼］A ［文章編號］2095-3283(2012)01-0076-02

一、會展旅游的基本內涵

會展旅游是指借助舉辦各種類型的會議、展覽會、博覽會、交易會、招商會、文化體育、科技交流等活動，吸引游客前來洽談經貿合作，觀光旅游，溝通信息，文化交流，并帶動交通、旅游、商貿等多項相關產業發展的一種旅游活動形式。從旅游需求來看，會展旅游是指特定群體到特定地方去參與各類會議、展覽活動，并附帶有相關的參觀、游覽及考察等內容的一種旅游活動形式；從旅游供給來看，會展旅游是特定機構或企業以組織參與各類會議、展覽等相關活動為目的而推出的一種專項旅游產品。

二、青島市會展旅游的發展現狀

（一）區位、交通、旅游資源條件優越

1.區位、交通條件

青島市位于經濟發達的環渤海經濟區，地處山東半島東南部，東南瀕臨黃海，是連接東南海域和西北內陸的重要交通樞紐，西北連接內陸，近鄰華東、華北兩大經濟區，膠濟鐵路、大萊龍鐵路等干線及濟青、濰萊等9條高速公路成為青島融入內陸的紐帶。青島港是著名的天然良港，是中國黃海沿岸和環太平洋西岸重要的國際貿易口岸和海運樞紐，有集裝箱、礦石、原油和煤炭碼頭，有通往450多個港口的97條國際航線。隨著“環黃海經濟合作圈”的逐漸形成，東北亞自由貿易區的設立推進，將促進青島會展業的國際化進程，青島會展旅游業的發展空間廣闊。

2.旅游資源條件

青島市依山傍海、風景秀麗、氣候宜人，是我國著名濱海旅游勝地和國家級歷史文化名城，擁有美麗的濱海風光、中西合璧的歷史文化、豐富多彩的節慶活動等旅游資源，每年吸引成千上萬的國內外游客前來觀光游玩。

（二）辦展經驗豐富，配套設施良好

1.辦展經驗

青島會展業起步較晚，但發展較快。改革開放以來到20世紀90年代末，以“青洽會”為主，分散舉辦過一些零星展會，但規模不大，影響力較小。隨著2000年青島國際會展中心一期竣工投入使用，依托旅游、海洋、港口等優勢的青島會展業后來居上，呈現快速發展勢頭。經過近年來的精心培育，青島會展經濟由小變大，由弱變強，不斷向國際化、專業化和市場化方向發展，形成了一批知名會展品牌。APEC技展會、電博會、時裝周、航博會、漁博會、工博會等展覽會在國內外的知名度也不斷提升，行業影響力和權威度逐步提高。2006—2010年，青島市蟬聯“中國十佳會展城市”獎。

2.會展場館

目前，青島室內展覽面積約11.65萬平方米，有4500～50000平方米的不同規模展館6個，其中4個綜合型展館、2個主題展館，初步形成了規模梯次；小型展館位于行政中心區，大型展館位于嶗山區，場館空間布局比較合理。目前，展覽面積最大、功能最齊全的青島國際會展中心位于風光旖旎的青島高新區世紀廣場，瀕臨大海，環境優美，設施完善，建筑面積為13.98萬平方米，是青島市承辦會展的主要場所。室內展覽面積5萬平方米，可設置近3000個國際標準展位，室外展覽面積5萬平方米。即將于2012年投入使用的即墨南山國際會展中心，建筑面積將達到20萬平方米，其中標準展館面積12萬平方米，擁有6000個標準展位。

（三）產業經濟優勢明顯

青島市會展經濟是以青島市國際會展中心的正式投入使用為標志，進入快速發展階段，近年來會展規模和數量持續擴大。2006—2010年，伴隨著“奧帆賽”在青島的成功舉辦，會展數量和規模始終保持快速增長。近年來，僅國際會展中心就舉辦各種類型展會363場，年均增速高達17.3%，累計展覽面積達到220.49萬平方米，年均遞增15.2%。

三、青島市會展旅游發展中存在的問題

（一）會展旅游品牌知名度不高

雖然青島市每年固定舉辦中國國際消費電子博覽會、青島國際啤酒節等著名會展項目，但國際大型展會的數量和規模還是與國內一線城市有很大差距，青島市的會展旅游品牌知名度遠遠比不上北京、上海等一線城市，甚至與同為二級城市的大連也有一定差距。近年來，我國各地會展業發展競爭日趨激烈，深圳、成都、南京、杭州、寧波、大連等城市會展業的發展走在了全國前列。青島市會展業要在激烈的市場競爭中站穩腳跟，就要緊緊圍繞當前經濟發展的大趨勢，結合青島產業結構推出自己的會展旅游產品。

（二）會展旅游的綜合服務能力有待加強

會展旅游業作為都市旅游的重要組成部分，其發展不僅需要良好的硬件設施，而且要具備良好的城市總體環境和國際交往的綜合能力。北京、上海等大城市的地鐵、城市道路狀況比較好，接待國際國內旅游者人數在我國名列前茅。此外，北京已與7個國家的23個城市結為友好城市，147個國家在京有駐華使館，外國金融機構在京的代表機構近300家，17家外資銀行在京設立了分行，眾多的跨國公司在京設立了辦事處。青島市的各項會展旅游服務設施較北京、上海等一線城市還存在一定的差距，亟需提高和加強。

（三）會展旅游市場化程度低

青島市也有自己知名的大型展會，比如消費電子博覽會、時裝周、航海博覽會等，但這些展會大多由政府主辦，而非由企業主導，與市場脫節。政府在主導會展旅游業發展中，行政干預過多而市場化程度較低，從而導致會展旅游業缺乏競爭力，嚴重制約行業的發展。

（四）會展旅游缺乏專業人才

相對于其他城市，青島擁有的高等學府數量不相上下，但是開設會展專業的高校數量卻不多。據調查，目前只有青島科技大學和青島酒店管理學院兩所高校開設了會展相關專業，專業院校和會展專業畢業生的缺乏會使青島市會展旅游業發展陷入瓶頸。

（五）會展旅游相關管理制度不完善

目前，青島市會展旅游的發展水平仍處于初級階段，市場機制不完善，尚未形成完整的體系。此外，政府及行業協會的監管力度也不夠到位，會展旅游發展過程中，違規現象屢見不鮮，重復辦展、對象不明、管理混亂的現象時有發生，這給參展商及與會者留下極其不好的印象，損害了青島市的整體形象，不利于青島市會展旅游的長遠發展。

四、青島市會展旅游業發展對策

（一）打造國際會展旅游品牌

要努力把中國國際消費電子博覽會、APEC技展會等加入青島元素，使青島的自然和人文優勢更完美地和這些展會相結合，打造出具有青島特色的國際會展旅游品牌。

（二）提高會展旅游綜合服務能力

舉辦會展是一項大規模的系統工程，從基礎設施講，如交通的通達性、停車場地的容納能力、通訊條件等。因此，政府要努力改善基礎設施條件，完善會展場館及配套設施。只有現代化的大型場館及配套設施，才能吸引規模大、層次高的會議及展覽。

此外，青島市還應努力提高軟件配套和專業化服務水平，全面擴大對外宣傳，積極爭取國際會議組織和會議公司等來青島舉辦高層次論壇、獎勵會議、采購會議等多種形式的會議。進一步提升會議服務水平，逐步成為承接中高端會議為主的國際知名會展旅游城市。

（三）完善會展旅游市場化運作機制

首先，要整合公共資源、市場資源和社會資源，調動社會各方面力量，鼓勵和扶持符合青島市產業政策導向、經濟效益與社會效益雙贏的會展活動與會展企業優先發展，最大程度地發揮會展旅游業對青島市經濟社會發展的帶動作用。

其次，政府部門應逐步淡出對會展活動的直接參與，充分發揮市場配置資源的作用，建立起政府推動、以企業為主體、市場化運作的良性長效發展機制，盡快形成繁榮活躍、監管適度、有序發展的市場環境。

（四）加快培養會展旅游專業人才

青島市應在相關高校學科體系中，增設會展旅游相關專業，加快培養高層次的會展管理和會展服務人才。同時，加強會展旅游在職人員的培訓，可以定期請國內外的專家學者開展有關會展組織設計、經濟管理、服務理念方面講座，著重培養包括策劃、設計、組織等管理型人才；施工、會務、演藝、科技、物流等實施型人才；導游、接待、翻譯、安保、銀行、餐飲、保健等配套服務型人才。形成協調統一的團隊，為青島市會展旅游發展提供人力資源保障。創造條件，建立完善的人才引進、培養和激勵機制，吸引和促進更多的會展人才在青島創業發展，形成會展核心型人才與輔助型、支持型人才相配套，多層次、立體化的會展人才體系。建立會展業專業人才培訓基地，培養會展業市場策劃、營銷、服務與管理人才。

（五）健全會展旅游行業法規及相關制度

2007年11月，青島市政府頒布了《青島市會展業管理暫行辦法》，為青島市會展業健康發展提供了保障。會展旅游業應參照此辦法完善行業管理制度，提高行政執法水平，把會展旅游業納入法制管理軌道，提升規范化運作程度。鼓勵依法成立會展行業組織，加強行業自律，維護會員利益，發揮行業組織在制定會展業服務規范、建立會展業評估體系、會展資訊信息以及引導規范經營等方面的作用。

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