導語：如何才能寫好一篇法治社會建設指標體系，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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【關鍵詞】突發社會安全事件 管理能力 評估指標體系

【基金項目】 天津市哲學社會科學規劃項目“突發社會安全事件應急管理能力評估指標體系” 研究成果，項目編號：TJSR10-205。

一、建立突發社會安全事件評估指標體系的必要性

現代意義上的應急管理是由事件發生的被動應對，轉向從事前積極預防到事后預防的全面危機管理，應急管理逐漸成為政府管理最為關注和耗費人力、物力、財力較多的一個領域。正因為政府應急綜合管理能力建設涉及的內容多、范圍廣、層次深，如果僅把工作內容局限在某一方面，顯然無法實現全面提升政府應急綜合管理能力的基本要求。因此，政府應急工作客觀上要求具備全局的視角、整體的觀念、科學的管理。而突發社會安全事件應急管理能力評估指標體系，恰恰是政府應急工作內容的典型歸納，是對政府危機管理能力評價的基礎。

突發社會安全事件應急管理能力評估指標體系問題，是政府危機管理工作向縱深發展的客觀要求。隨著政府應急管理工作的不斷深入，如何科學地總結過去的經驗，評價現實工作狀況，把握工作的未來發展方向，就成為政府應急工作能否深入的重要課題。顯然，一定的評價標準是衡量政府應急管理工作成敗的準則。以往的政府應急管理工作無論是在規劃的制定中，還是在實際運作中，都沒有明確地提出這一問題。這樣導致的后果可能是政府應急管理工作缺乏科學的統一尺度，缺乏成熟的理性規劃與運作，因此，在一定程度上制約了政府應急管理工作的深入開展。要改變這種工作狀況，其中一項重要舉措，就是實行對政府應急管理工作的科學考核。可以說，指標體系的確立和運行，是提升危機信息獲取與預警、危機準備與預防、危機控制與回應、危機恢復與重建等危機管理過程的重要保障[1]。

二、建立評估指標體系的原則

1.科學性與創新性相結合的原則

科學評價政府應對突發社會安全事件的管理能力是本課題研究的首要原則，《評估指標體系》只有具備科學性，才能為科學決策提供可靠依據，才能客觀地反映應急管理綜合能力的真實狀況。因此，課題組在選擇、研究、設計基本框架和各項具體指標時，必須堅持科學性原則。

《評估指標體系》的研究和構建是一個大膽的嘗試和創新。因此，課題研究本身就具有創新性特點和創新要求。在具體實踐中要求指標的設計要有創新，要博采眾家之長，既有自己鮮明的特點，又要有設計內容上的大膽探索。

2.代表充分與系統性相結合的原則

評價體系畢竟不是所評價的事物本身，要使之能夠科學全面地反映事物的概貌和特征，必須選取能夠體現評估事物基本特性和重要內容的表象進行比較和評價，因此建立評價體系時選取評價指標應該具有代表性和典型性[1]。

政府應對突發社會安全事件的管理能力，是政府整體應急管理能力的一個重要組成部分。因此，必須將其作為一個整體，系統地考量和設計，注意指標之間的相互作用和內在聯系，力求全面、系統、客觀地反映政府應對突發社會安全事件的管理能力。

3.比較性和可操作性相結合的原則

設計評估指標必須具有比較性。只有通過不同指標間的比較，才能夠得出比較后的信息資料，才可發揮指標體系的作用。就指標本身來講，由于指標之間彼此存在一定聯系，如何將這些內部相關較強的指標分配合理，這就要求在全面比較的基礎上進行選擇，選擇那些在不同空間和時間范圍內極具可比性的指標，而對那些在較長時期內變化不大的指標，不應列入評估體系范圍內，如果因其地位重要，必須列入，也應賦予較小的權重。當然，隨著時間的推移以及社會的發展，目前適應的指標或指標體系也要進行修改、補充和更新。所以在設計評估指標體系的時候一定要考慮到指標體系的發展問題[2]。

評估指標的設計必須具有可操作性。檢驗一套指標體系是否能夠良好地運行，最主要的一點就是必須具備可操作性。在選擇指標時不能選擇那些從理論角度看十分重要，但沒有辦法量化，或者量化工作的成本極高，耗費眾多人力物力才可完成的指標。同時，還要注意主觀指標與客觀指標的比例搭配問題，盡可能使用現行的統計指標，減少主觀指標的使用。

4.主觀指標與客觀指標相結合的原則

考核實施必須把握考核客觀原則。由于考核指標在最初設計過程中就力求科學有效，因此，在運行過程中更加要求考評者本著科學的態度從客觀角度出發，嚴格遵從考核框架的要求，對評估對象進行客觀評定，不能摻雜主觀感情和個人好惡，以保證考核結果的公正。同時，還要求考核人員對被檢主體的規章、制度、活動、機構等內容進行客觀的全面了解，做到心中有數，從而推動評估工作健康發展。

主觀指標則是人們對客觀事物的具體感受，也稱感覺指標，表現為人們的心理狀態、情結、愿望和滿意度等。主觀指標是通過數值來表現個體的人對事物的認識和評價，是人們對應急管理能力評價的主觀反映，主觀指標是對無法采用客觀指標量化的內容進行的實質性評價，因而，在評估指標體系中是必不可少的組成部分，但是所占的數量應是較少部分。

5.靜態指標與動態指標相結合的原則

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千百年來，法學家不斷思索與追問法治的根據與來源，創造出蔚為壯觀的法治理論體系。可惜，至今尚未出現一組世界公認的法治基本特征組合。

2007年，荷蘭海牙學術研究機構公布了一份《法治庫存報告》。報告獨辟蹊徑地運用了一套完全不同的概念體系，例如“厚”和“薄”，來描述法治概念。這里的“厚”與“薄”主要反映指標體系中變量的多與少。“薄法治”的衡量條件集中在以下幾個方面：（1）司法維度，高水平的法治必須有一個獨立的和公正的司法（包括有可替代的糾紛解決機制）；（2）法治需要具備某種形式并且能一定程度地提供獲得正義的法律援助服務；（3）公民具有一定法律基本常識；等等。相比之下，“厚法治”概念考慮的因素要廣闊很多，還包括法律與秩序、公民尊重正式法律的程度、民主、市場經濟和人權等內容。

多數學者認為“薄法治”適合充當法治評估的概念框架。相反，“厚法治”因為內涵過于豐富而不應適用于評估。道理非常簡單：“厚法治”包括“民主”“人權”等充滿爭議和分歧的概念，容易引起評估系統的分崩離析。實際上，現有的主流法治評估指標體系都是通過評估手段擺脫概念描述難題的。用評估而非概念把握法治已然成為一種國際趨勢。

法治評估的三個范本

當前世界范圍內比較有影響的法治評估指標體系有以下幾個：

1.世界銀行“治理事務”中的法治評估

1996至2006年，世界銀行開展了治理事務研究。該研究的目標是評估一國“善治”水平，運用了六個維度的指標。這六個維度是：話語權與問責制、政治穩定性、政府效率、規制質量、法治、腐敗控制水平。世界銀行治理事務報告第三部分為法治報告。其中的指數有司法獨立、公正的司法程序、快捷的訴訟程序、司法問責和司法信息以及合同的執行性等變量。這些變量又由犯罪成本、外國人綁架、暴力犯罪、有組織犯罪、欺詐、洗錢和販毒等數據組成。變量的數據來源有15種之多。根據來源的代表性與否分為“有代表性的來源”和“非代表性來源”。有代表性來源是指國家風險服務（經濟和法律類智庫機構），傳統基金會和華爾街日報提供的經濟自由指數等；非代表性來源是指世界銀行提供的商業企業環境調查等。

2.世界銀行的營商環境報告

世界銀行營商環境報告的本意不是為了去評估一國的法治水平高低，而是為了評估特定國家對在全球范圍內進行投資的公司的吸引力，特別是評估各國的商業規則和財產權保護對企業（特別是對中小規模企業）的影響。報告會揭示在特定國家設立企業和結束企業經營的難易程度。財產安全和合同執行效力這兩項指標是該評估體系的核心內容。具體到評估合同執行力，主要收集了三個基本數據：（1）原告向法院提訟到實際支付所經歷的一系列程序；（2）解決爭議的時間長度（天數）；（3）法庭訴訟費用和律師費用占爭議債務的百分比。這些信息主要是從各國專家，包括律師、商業顧問、會計師和政府官員處獲得，而不是從法院和其他司法機構的信息庫中檢索而來。

應該說，在信息收集方面，“治理事務研究”和“營商環境研究”的相似之處是：它們都傾向于從需求角度出發收集相關信息。所進行的評估會使評估結果與各國真正的審判水平和合同執行效力之間產生一定程度的感知差距。正因為如此，基于這些數據評估出的法治水平之客觀性受到一定程度的質疑。

3.歐洲委員會關于司法效率的研究

作為歐洲理事會活動的一部分，歐洲司法效率委員會周期性地評估歐洲理事會47個成員國法律系統的司法效率。2005年問卷試行辦法才正式公布。評估問卷中包括了123個問題，主要是：（1）國家的一般信息；（2）訴諸司法和法院的所有信息；（3）法院功能和司法效率；（4）法院中信息技術的使用；（5）公正審判；（6）公訴人；（7）律師；（8）執行機構和法院判決的執行。應該注意的是，問卷不是為評估一國法治水平而設的，主要是為了刺激各國提升司法效率的質量和促進成員國在司法領域內的信息交流而設。

基于歐洲理事會的傳統，許多變量的價值導向參照了歐洲人權公約的內容。另外，與世界銀行的兩套評估指標不同的是，他們的數據主要來自供應方（如司法機構、政府機構和法律執業人群）而非需求方。研究局限于歐盟成員國的法治狀況，是一種特定區域的經驗。因此，它提出的法治測量標準很難普及，也不容易引起其他地區的興趣。

我國法治政府指標體系的建構

一、深圳版法治政府體系的特征

自2004年國務院制定的《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《依法行政綱要》）中提出“經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府”目標之后，法治政府建設就已成為中國行政改革的重頭戲。2006年，深圳率先提出一套評估法治政府的指標體系，成為全國“第一個吃螃蟹”的城市。2008年，國務院法制辦公室與深圳市人民政府簽訂《關于推進深圳市加快建設法治政府的合作協議》。這是國務院法制辦第一次以協議方式支持地方法治政府建設。2009年1月8日，國務院法制辦公室國發[2009]3號文件推廣“深圳市法治政府建設指標體系”。“深圳版”法治政府體系包括12個大項、44個子項、225個細項。其中12個項目可歸類為行政法治的五個方面：人的法治化（工作人員依法行政的觀念、能力和編制法治化）、財的法治化（公共財政管理與支出法治化）、物的法治化（機構與職責的法治化）、行為的法治化（立法、決策、審批、處罰、信息公開等行為的法治化）、監督法治化（監督、責任和救濟法治化）。總體看來，“深圳版”主要遵循了2004年《依法行政綱要》的論證思路。

二、國務院法治政府建設指標體系分析

2010年10月10日，國務院《國務院關于加強法治政府建設的意見》（國發[2010]33號）（以下簡稱《法治政府意見》），提出加強法治政府建設的7項建設內容。隨后，我國共有23個省級政府公布了加強法治政府建設的實施意見（至2013年12月）。據不完全統計，有7個省級政府公布了具體考核體系。現已公布的各地法治政府指標建設體系具有如下幾個特征：

1.“法治政府”與“依法行政”尚未形成明顯概念區分

就公布的考核內容來看，各地并未區分開“法治政府”與“依法行政”的內涵。兩者主要的區別在于依法行政偏重于考核政府部門的立法工作，而法治政府建設注重考核政府部門各項制度的建設。指標已經從注重考核“法”的水平，放到注重考核行政管理機制的運行效果上。

2.采用形式法治概念作為基礎

各省的指標體系大致遵循了《法治政府意見》的內容，只有個別省在《法治政府意見》的基礎上增加了一些的新考核維度。有的地方規定了“規范文件合法性審查率”，主要考核規范性文件事先經政府（部門）法制機構合法性審查的數量占總量的百分比；有的地方的“制度建設”的量化指標包括“規章、規范性文件的報備率和報備及時率、規范率均達100%”。規范性文件的報備率和報備及時率是非常形式化的標準。由此可見，許多地方的法治政府建設仍然停留在依法而治的階段。換句話說，就是更關注“法”而非“治”的水平。

3.評估主要采取內部且定性的數據

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〔關鍵詞〕法治政府;依法行政；三大機制

〔中圖分類號〕 D625〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2011）06－0035－03

〔作者單位〕四川省人民政府法制辦公室，四川 成都 610000。

全面推進依法行政，加快建設法治政府，是落實黨的十七大“加快建設社會主義法治國家”的重中之重。國務院《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》）實施7年來，我國依法行政工作已經站在一個新的歷史起點上，如何深入推進依法行政，加快建設法治政府，如何從體制機制上找準抓手和平臺，是新時期依法行政工作面臨和必須解決的重大課題。

一、 我國建設法治政府的成就與困境

1.建設成就

我國在推進依法行政的征程上，不斷探索與創新，政府法制工作從無到有，不斷規范與完善，尤其是在《綱要》頒布實施以后，法治政府建設邁出了堅實步伐，依法行政工作取得了明顯成效：依法行政意識和水平不斷提高；行政決策機制日漸完善；政府立法工作從粗到細，逐步覆蓋政府工作的方方面面；行政執法行為逐步規范；有效防范和化解社會矛盾機制逐漸形成；政府法制監督工作由弱到強，有力地保證了憲法、法律、法規在本行政區域內的有效實施。應該說，我國依法行政、建設法治政府工作目前已經躍上了一個新的臺階，也是到了一個非常關鍵的時期。

2.現實困境

雖然我國在建設法治政府的征程上已經取得了巨大成就，但仍然存在一些突出問題，具體表現在：推進依法行政，建設法治政府的體制機制不成熟、不健全，推進力度不穩定。實際工作中“概念法治”、“形式法治”和“兩張皮”現象比較突出;建設法治政府的推進動力單一，主要依賴于“人”的自覺性，存在以“人治”推動“法治”的特殊現象;法律制度在保障全面協調可持續發展上相對滯后，立法與改革的關系不夠銜接;以人為本和保障民生方面的制度建設跟不上形勢發展的要求，部門利益的傾向仍然比較突出;行政管理體制改革和政府職能轉變不到位,職能缺位、越位和不到位的情況仍然突出;行政自由裁量權過大，執法行為不規范的情況仍然突出，行政執法責任制的落實不理想。有的行政機關對行政執法有畏難情緒，對依法履職底氣不足，被動作為的情況比較突出；政府法制工作還比較被動，服務大局的思路和辦法還不多，能力還不強。機構建設欠賬太多，與日益繁重的工作任務很不適應，嚴重制約了政府法制工作的正常開展。這樣的狀況，很難擔當起繁重的依法行政的工作任務。

二、建設法治政府必須高度重視機制問題

建設法治政府是一項長期的、戰略性任務。要實現健康、有序、持續地建設法治政府，必須從機制抓起。機制泛指一個工作系統的組織或部分之間相互作用的過程和方式。抓機制是一項基礎性的工作，側重于對事物發生、發展內在規律的把握；同時，抓機制也是一項關鍵性的工作，能夠把握事物的運動機理，更加能動地、有效地駕馭事物。抓機制不僅有方法學上的意義，更能體現我們對法治政府本質的認識和對建設法治政府過程的認識。

1.建設法治政府的機制保障

推進法治政府建設的機制系統龐大，關系復雜，需要研究和完善的機制很多。最重要的，就是要建立和完善“三大機制”，即建設法治政府的動力機制、評價機制和監督保障機制。研究“三大機制”既是理論指導的需要，也是實踐推動的需求。動力機制要解決建設法治政府的動力問題，建設法治政府能否被推動或取得預期的發展，很大程度取決于建設法治政府的動力。因此，動力機制是建設法治政府的核心機制。評價機制要解決法治政府建設評價的主觀性、隨意性。評價是一個基礎性工作，是對工作進行有效控制和管理的重要手段。建立和完善建設法治政府的評價機制，是科學、統一、客觀、公正衡量一個地區依法行政法、建設治政府的能力和水平的前提。監督保障機制要解決的問題是發現和糾正建設法治政府過程中一切違反法律規定、法律原則的行為，防止和糾正出現的偏差和失誤，確保行政管理活動全面依法運行，保障各項評價指標執行到位，推動建設法治政府各項工作實現預定目標。

2.“三大機制”的相互關系

建設法治政府的動力機制、評價機制和監督保障機制是有機統一、相互影響、互相促進的關系。動力機制的本質在于調動主體的積極性，通過整合各方面的資源形成合力，以使法治政府建設持續推進；評價機制則為法治政府建設成效提供價值評判標準和檢驗依據，使法治政府建設可操作、可評判；監督保障機制目的在于通過遏制行政權力的濫用，防止權力尋租和腐敗，提升行政效能，確保法治政府建設的方向和目標不動搖。沒有動力機制，法治政府建設將缺乏動力而陷于僵化、停滯狀態；沒有監督保障機制，行政權力將失去制約，產生權力腐敗，侵犯人民群眾的合法權益；此外，動力機制和監督保障機制是否有效運轉，要依靠評價機制提供一套科學指標體系來判斷和考量，從而檢驗法治政府建設的成效。總之，三者之間是互相配合、互為保障、相輔相成的關系。建設法治政府，不僅需要“三大機制”各自具備良好的性能，還需要它們有機的結合，協調穩定的發揮其總體功能。

3.“三大機制”的運行環境

建設法治政府機制的運行環境是指影響建設法治政府機制運行的各種外在因素和條件。建設法治政府機制的設計離不開環境的現實；機制的運行必須依賴于環境的協調與保障；機制的運行必然作用于環境，對環境的條件提出改變或者改善的要求；只有機制和環境相互協調，相互適應，建設法治政府機制才能真正發揮作用。建設法治政府機制的運行環境包括法治環境、政治環境、社會人文環境、經濟環境、國際環境等諸多方面。

三、建設法治政府的“三大機制”

1.動力機制

動力機制是關于動力的內部結構和形成機理，動力的形成、發生的原因、各種要素間的關系。建設法治政府的動力受動因、動能、整合三大要素影響。動因是動力產生的原因，歸納起來有政治因素、經濟因素、文化因素、改革因素、法制因素等因素。動能是在一定條件下能夠或者可能產生動力的各類資源的總稱，主要包括人、政府、制度以及規劃與計劃、領導與指導、教育與培養、監督與考核、褒揚與批評等。整合是動因和動能作為機制系統內的要素，按照一定的規律相互之間的融合、聯系。整合是動因與動能結合，并被激活后形成動力的過程，是動因和動能轉變為動力的過程；整合也是若干動力疊加、融合，形成更大合力的過程。動力包括單一動力和復合動力。一種動因與一種動能的融合產生單一動力。一種動因與多種動能的融合產生復合動力。比如，將深化政治體制改革，調整政府管理職責作為動因，將制度建設作為動能，就產生政府機構改革的動力；將順應民主政治發展作為動因，將領導干部作為動能，就會產生轉變領導干部執政理念，恰當調整權力與權利平衡關系，提高領導干部民主執政、依法執政的動力；將轉變政府職能作為動因，將各級各類公務員作為動能，就會在廣大公務員中產生轉變行政管理理念，保障公權力正確行使的動力；將加強法治建設作為動因，將行政行為作為動能，就會產生規范行政行為、公開行政過程、加強監督考核、落實執法責任制的動力；將執政黨關于加強依法治國，建設社會主義法治國家的重大決策為動因，可以同時在一系列動能上進行系統的、全面的融合，可以以法治宣傳教育、提高領導干部依法辦事理念和能力培養、體制機制改革、建立健全制度、制定規劃與計劃、監察考評等等為動能，產生推進法治建設進程的強大動力，使建設法治政府的速度大大提升，收到很好的推進效果。

現行的動力機制主要是“首長”推動型的建設法治政府動力機制和政府主導型動力機制。“首長”推動型和政府主導型的動力機制有其存在的現實基礎，在實踐中發揮了積極的作用。但也存在不少問題，目前特別需要建立其他社會成員參與的動力機制。一是要科學發揮黨在建設法治政府中的核心引領作用。二是要擴大公眾參與，構建“政府+公眾”雙引擎動力模式。三是要借助建設法治政府對政府公信力的提升，構建和健全法治政府公信力的內動力機制。四是要發揮非正式制度的動能作用，構建正式制度與非正式制度復合動能體系，為法治政府的建設提供高效的、復合型的推動力。

2.評價機制

評價機制具有導向、尺度和監督功能。在設計法治政府指標體系時需要把握科學性、系統性、可操作性和階段性原則；將人民滿意度作為衡量法治政府建設的標準，正確處理好社會評價與自我評價和上級對下級評價的關系；充分考慮運行成本。考評指標的標準、內容要科學合理、簡明扼要、易于操作。

《四川省市縣政府依法行政評估指標》，是近年來四川在著力推進依法行政中的重要創新成果。該指標體系既具有理論上的意義，又具有推進依法行政的實際價值，最大的特點是指標簡化，重點突出，貼合四川實際，并十分注意回應社會對政府依法行政工作的期待。一是指向明確。指標的考評對象是市縣政府，這樣突出了依法行政的重點和難點，把握了工作的重心和大局。二是方式創新。是“評估”，不是“評價”，用較少的指標來估價總體情況，這既符合工作實際，又體現了客觀規律。三是內容創新。突出了依法行政的重點領域和關鍵環節，緊緊圍繞行政決策、政府信息公開、行政執法等方面設定評估指標。四是建立配套制度。制定了《四川省市縣政府依法行政評估辦法》，與《評估指標》相配套，保證《評估指標》運用得到落實。五是評估方式創新。評估采用上一級人民政府評價、被評估單位自我評價和社會評價相結合的方式進行。其中，上一級人民政府的評價結果在評估中所占比得自上而下逐級遞減，社會評價結果在評估中所占比重自上而下逐級遞增。2009年該指標首先被實際運用于四川省6個創建法治政府示范市縣依法行政工作，發揮了很好的引導和考評作用。《評估指標》應當作為考核、任用、晉升干部的重要依據之一，成為考核行政機關及其公務員依法行政工作的“硬指標”、“硬實績”和“硬約束”。

3.監督保障機制

監督機制是一個龐大的制度體系。建設法治政府的監督既包括政府的層級監督，還包括政黨、人大、司法機關、社會團體、人民群眾對政府的監督；既包括對抽象行政行為的監督，又包括對具體行政行為的監督。監督具有修正、反饋、預防和保障功能。

監督保障機制的運行應當圍繞動力機制的實現進行。組織建設是監督保障的前提和基礎，強化考核是監督保障機制的有效抓手，制度機制完備是監督保障機制實現的重要保證。要積極發揮行政監察、審計監督等專門監督的作用。以權力制約為突破點，進一步完善權力制衡結構，以權制權；科學分解內部權力，合理分權；規范權力運行程序，依法制權；推行公開辦事制度，提高權力運行透明度；嚴密監督網絡，提高監督的整體效能；注重完善民主監督的機制，進一步推進民主監督制度化建設；逐步實現權力公開透明。監督保障機制要搭建有效平臺：關鍵是行政執法機關內部制約；核心是行政權力的限制；基礎是行政執法責任制；提高效能要靠政府信息公開；要進一步創新行政復議機制。

四、四川建設法治政府的縱深探索

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昆山市體育館內，近年來規模最大的一場全市性會議正在召開。從鄉鎮領導、機關干部、企業員工、社區居民到在昆山的外商、臺商們，近2000人把會場坐得滿滿當當。

這次大會的主題是“決勝率先基本實現現代化”。江蘇省委書記羅志軍曾多次強調，昆山不僅要為全省各地提供基本實現現代化的現實模樣，而且要為如何基本實現現代化探索路徑、提供經驗。經過數年準備，昆山將2012年定為“決勝”之年。

作為“華夏第一縣”，昆山離現代化有多遠？

幾經調整的“現代化標準”

2011年10月29日，南京大學黨委書記洪銀興教授在昆山了“昆山市率先基本實現現代化指標體系”。

這一體系分為“經濟發展、人民生活、社會進步、民主法治、生態環境”五大類28項34條指標。

五大類中，“人民生活類”權重系數最高，達26%；經濟發展指標權重系數其次，為25%；社會進步、民主法治、生態環境三大類指標各占權重的21%、13%和15%。

2005年，昆山在江蘇省率先建成全面小康社會以后，于2007年專門成立了課題組，著手基本實現現代化指標體系的研究。當年，昆山將此作為一號課題，時任昆山市市長的管愛國親自牽頭此項工作。

這一指標的出臺頗費周折。昆山市統計局是指標體系的主要負責部門，統計局局長湯土云告訴記者，自從2007年開始，中間至少經過了七八稿。

在建成全面小康社會時，江蘇省曾經了《江蘇省全面建設小康社會監測統計綜合表》，這是昆山市后來形成的現代化指標體系的基礎。這套體系分為“經濟發展、生活水平、社會發展、生態環境”四大類指標。后來逐漸成型的現代化指標體系，增加了“民主政治”這一大類。

2009年，昆山出臺了一套較為成熟的現代化指標體系，后來又經過較大調整，其中最重要的是將“人民生活”這一大類指標從第四的位置提前到第二位，僅次于“經濟發展”。不過，即使在修改前，“人民生活”的權重一直是最大一類，幾經調整最終達到26分，超過“經濟發展”的25分。社會進步、民主法治和生態環境分別為21分、13分和15分。

在最終評分時，單項指標要達到標準值的八成，完不成就是0分，綜合評分要達到90分，才算實現現代化。

五大類指標之外，還有一項特殊的評判指標，“人民群眾對現代化建設滿意度”。到2012年年底，昆山市將請第三方調查公司抽樣調查，如果這項指標達不到70%，則意味著現代化建設的失敗。

參與指標體系制定的經濟學家、南京大學商學院教授張二震告訴記者，現代化首先是人的現代化，要讓人民群眾切身感受到基本現代化，就要更加體現以人為本。

昆山市委書記管愛國在1月4日的動員大會上要求，要做到“現代化的形態請群眾一起描繪，現代化的過程請群眾一起參與，現代化的進展請群眾一起監督，現代化的成效請群眾一起評判”，要“超前做好群眾滿意度的調查工作”。

“國際公認、中國特色、昆山特點”

相比早早確定的“經濟發展、人民生活、社會進步、民主法治、生態環境”五大類框架，細分指標的設計更用心良苦。

最終形成的指標體系，除了考慮昆山市本地的特點之外，還對接江蘇省、蘇州市基本實現現代化的要求進行了調整，體現出“國際公認、中國特色、昆山特點”。

作為連續多年排名全國百強縣榜首的“華夏第一縣”，昆山市在多項指標上領先全國。

2010年，昆山市GDP 突破2100億元，人均地區生產總值近21469美元。而21世紀初世界現代化國家的平均水平超過2.2萬美元，最終在指標設置上將標準值定為兩萬美元。

在具體設置上，經濟發展部分的第二項指標是服務業增加值占GDP的比重，標準值設置為40%。湯土云介紹，這項指標原定為42%，后來專家要求降下來，“考慮到昆山是以制造業為主的城市，不能和上海等城市比，應適度調低一些”。

在指標體系的設計過程中，消費對經濟增長貢獻率曾經是指標之一。盡管目前中央反復強調提振消費，但昆山市后來還是把此項指標去掉。湯土云說：“因為離上海等大城市太近，昆山人基本都去外面消費。這項指標對全國合適，但對縣區未必合適。”

體現昆山特色的地方還有不少，比如在每萬人擁有人才數的統計上，國家統計口徑是以中專為標準，昆山市以大專為標準。

在“人民生活”這一類中，原先有一項指標是“衛生服務體系健全率”，后來換成“每千人擁有醫生數”。使用前一指標，昆山市早已做到100%，但該指標只能反映覆蓋率，并不能反映保障水平，因此最終選用了國際通用的醫生數指標。

無論采用昆山市的指標體系，還是江蘇省的指標體系進行模擬測算，昆山市都是“一只腳已經跨進了基本現代化門檻”。不過，在某些方面，昆山市仍然有著不小的距離。

最為突出的是林木覆蓋率。2009年年底，昆山市森林覆蓋率達到19.7%（扣除千畝以上水域）。盡管昆山市一直在此方面努力嘗試，但因為昆山市多水域，要達到24%實在勉為其難。

沒地了，不轉不行

2012年，昆山市確定了六個方面的工作重點，在首條“把綜合實力做強”之后，便是“堅持轉型升級”。

現代產業體系是現代化的應有之義。隨著經濟發展，昆山市在幾年前便已開始進行轉型升級的探索。

高新區是這方面的代表。2010年下半年，昆山市玉山鎮升級為昆山國家高新技術產業開發區。這是全國第一個縣級市的國家高新區。

從玉山鎮的發展不難看出昆山市的影子。昆山國家高新技術產業開發區宣傳部門負責人王云飛告訴記者：“玉山鎮之所以發展起來，是因為基礎設施好，政府服務好。”

與昆山市扼守上海市西大門相似，在升級為國家級高新區之前，玉山鎮是昆山市的城關鎮。這個占有昆山市九分之一土地的地區，貢獻了昆山市五分之一產值和財政收入，三分之一的企業和專利，有注冊企業1.5萬家，其中較具規模的有1700家。但隨著各地經濟、交通設施的發展，玉山鎮原先的優勢正在消失，“一個企業一占就是幾百畝地，還是勞動密集型企業，產值上不去，不轉沒前途”。王云飛說，最近幾年，玉山鎮開始控制擴廠，“要么搬到離居民區遠的地方，要么停止”。

但對高新技術企業，玉山鎮則給予大力支持。昆山市小核酸生物技術研究所是高新區重點扶持的企業，這個落戶昆山的生物制藥企業經過數年發展目前已初具規模。

小核酸藥物被認為是目前生物制藥領域最為尖端的技術之一，如果研制成功，將會大大提高眾多疑難雜癥甚至癌癥的治療效果。但目前這一技術尚處于探索試驗階段，還存在失敗的可能。

為了發展生物制藥產業，昆山市投資了數億元，搭建了生物醫藥試驗平臺。有了這一平臺，生物制藥企業都可以從研發邁入臨床試驗的環節，這也是產業化的關鍵一環。

現在，昆山在小核酸方面已遙遙領先。昆山市小核酸生物技術研究所和北京大學聯合申報了小核酸慢病毒全基因庫。“一流企業做標準，二流企業做專利”，昆山市在此方面雄心勃勃，要做“標準制定者”。

小核酸生物技術研究所辦公室主任程紹霖告訴記者：“支持小核酸是第一步，更大的希望是把昆山生物醫藥做起來。不能為創新而創新，一切都是為了地方轉型升級，這是地方創新的核心目標。即便小核酸失敗了，人才卻留下來了。”他說，現在，昆山市已經引入了全國最好的生物臨床試驗的團隊。

“至今，注冊在案的18個企業，已經有銷售的達三分之一，還有些在很快地生長。” 程紹霖說。

在高新區的產業規劃中，生物制藥產業和機器人產業是規劃中的戰略新興產業，另外三個支柱產業是精密機械、電子信息和可再生能源產業，加上汽車產業，構成高新區未來的6大產業。

“以前玉山鎮都是什么企業？造紙的，做床單的，做刷子的，刺繡的，都是勞動密集型產業。”王云飛說，“5年前，我們這里高新企業占比很小，只有20%，現在已經到了58%。”

富裕不是現代化的唯一內涵

2011年，“十二五”開局之年，昆山市人大將“加快推進醫療衛生服務體系建設”確定為一號議案。

“不是單項，而是整個衛生工作，完善整個衛生服務體系建設。”昆山市衛生局局長陳青林告訴記者。

醫療衛生服務體系建設是昆山市近幾年來民生工作的縮影，這也是昆山市現代化的另一個重點。

2006年前后，考慮到農民的醫療保險水平低，昆山市開始把農民和城市居民的醫保并軌，這一做法在全國縣級市中開了先河。

衛生服務體系的建設需要投入真金白銀。僅以最近兩年為例，昆山市一級財政2010年醫療衛生預算為1.9億，2011年達到3.6個億，幾乎翻番。

在財力支持下，昆山市開始了大刀闊斧的邁進。除了對基本醫療保險的統籌和提升之外，2011年起，昆山市取消了大病報銷每年20萬元的限額，上不封頂。參保人員超過20萬元以上符合結付規定的醫療費用，由大病補充醫療保險基金報銷95％。

有了現代化指標體系中的“每千人擁有醫生數”這樣一個實在的標準，除了財力保障，昆山市還為此提供了編制保障。

“2011年以前，昆山市的衛生編制有2900個，連續十幾年沒變。當年春節一過，編辦發了文件，直接擴編至6174名。最關鍵的不是領導下令調整，而是建立起了每兩年一次的動態調整機制。”陳青林說。

醫護人員是衛生醫療水平的關鍵。2010年，昆山市每千人擁有的醫護人員數為1.68人，這距離每千人2名醫護人員的目標還有距離。為此，昆山市開展了“醫療衛技人才511年度引進培養計劃”，包括招聘50名碩士以上研究生，選送100名中青年業務骨干到北京、上海甚至國外深造，選送100名本科醫生充實到社區。

“經過去年一年的努力，一下子充實了900多個，現在每千人擁有的醫生數已經達到了2.06人。”陳青林說，一號議案將跟蹤3年，確保議案的有效實施。

2012年，昆山市人大的一號議案將聚焦教育問題。

“昆山市率先基本實現現代化指標體系”對于民生工程的導向力度頗大，“人民生活”一類中，城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均可支配收入合計占去8分，為所有指標中的最高分。

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深刻認識現代化與法治化的內在聯系

法治化是現代化的重要組成。江蘇率先基本實現現代化，既遵循著世界現代化發展的一般規律，又體現著中國特色，是以科學發展觀為指導，實現物質文明、政治文明、精神文明、生態文明有機統一、不斷促進人的全面發展的歷史進程。法治屬于政治文明范疇，是指依靠正義之法來治理國家與管理社會，從而使權力和權利得以合理配置的社會狀態，是政治文明的核心內容和基本標志。由此可見，法治化是現代化必不可缺的重要內容。從我省法治建設的實踐歷程來看，加強法治建設一直是“兩個率先”的重要組成部分。2004年，省委圍繞實施依法治國方略，作出了法治江蘇建設的戰略部署，開啟了我省法治建設的新局面，有力地提升了我省政治文明水平。進入新的發展階段，開啟基本實現現代化新征程，對法治建設也提出了更高的要求。作為實現第二個率先的總綱領，江蘇基本實現現代化指標體系對加強法治建設作了明確表述，提出至2020年，人民群眾對法治建設成果的認可程度將由2010年的84.5％提升至90％以上。這表明，率先基本實現現代化不僅表現為經濟發達、人民富庶、環境優化，更表現為政治民主、法治昌明、社會和諧，法治化是實現現代化的題中之義和重要內涵。

法治化是推進現代化的重要動力。考察現代化演進的動力特征，法治化是實現現代化的主要動力之一。縱觀世界現代化的歷史，就是一部科技革命和制度創新的歷史，而制度創新多以法律的形式固定下來，法治正是人類制度文明的結晶。目前，江蘇經濟社會發展的內在規律，對法治化建設形成了更為深刻、更為迫切的要求。從經濟層面來看，基本實現現代化時期，也是我省深化市場經濟改革、加快轉變發展方式的攻堅時期。市場經濟就是法治經濟。以法治進一步引導、規范市場主體行為，實施宏觀調控，促進經濟體制改革，將更加有利于自主創新的制度環境推動江蘇經濟的第三次轉型。從社會建設的層面來看，社會管理創新是一個不斷突破傳統的理念思維、條框束縛、行為規制的歷史過程。為社會管理創新注入更多的法治理性，切實做到有法可依，將更加有利于形成與經濟發展相適應的社會建設的良性局面，更好地促進現代化進程。從人自身發展的層面來看，基本實現現代化的核心是人的全面發展。以法治建設提升民眾的法律素養，使人民能根據法治精神表達意愿，引導人民更加積極主動有序地參與經濟社會建設，將更加激發民眾的創造力，最終以人的發展促進發展方式的轉變，推動傳統生活方式及其體制向現代生活方式及其體制的歷史躍進。

法治化是實現現代化的重要保障。從現代化發展的實踐來看，法治通過維系社會秩序，能妥善處理穩定與改革的關系。就基本實現現代化而言，我省經濟社會發展將呈現一些新的階段性特征：一方面，發展的外部環境更趨復雜，推進現代化建設面臨諸多可以預見和難以預見的風險挑戰；另一方面，工業化、信息化、城鎮化、國際化深入發展，將促使經濟成分、就業方式、分配方式日趨多樣，不同群體的利益訴求、政治訴求不斷增多，社會領域將產生深刻變革，一些深層次矛盾隨著社會結構的變化和利益格局的調整將會進一步凸顯，大量民生類、發展類的新問題、新矛盾將進一步顯現。這就亟需進一步加強法治建設，按照憲法和法律的規定，正確處理國家、社會、集體、個人之間的權利義務關系，正確處理人民內部矛盾糾紛，正確處理社會各階層的關系和利益，在維護社會公正、關注困難群體、化解社會矛盾、維護社會穩定等方面充分發揮法治的保障作用，最大限度地消弭影響社會穩定的消極因素，從根本上創造和保持社會秩序良好、人民安居樂業，從而保障率先基本實現現代化這一歷史性進程得到穩步有序推進。

準確把握司法行政在推進法治化、實現現代化進程中的職能定位

堅持把服務發展作為第一要務。現代化首先是經濟發展的現代化。就江蘇而言，在基本實現現代化指標體系中，涉及經濟發展指標多達9項，比重占到整個指標體系的1／3之多。因此，在服務基本實現現代化新征程中，司法行政機關必須把服務經濟發展作為第一要務，努力為經濟又好又快發展提供優質高效的法律服務。一方面，通過進一步介入經濟發展的主戰場、調整產業結構的主陣地、重大項目建設的主領域，積極發揮法律服務在轉型升級中的預防、調節、服務、保護等功能，努力以服務的法治化提升發展的現代化水平。另一方面，主動順應發展的新形勢新要求，加快法律服務行業自身的建設，盡快從傳統刑事、民商事法律服務向為經濟發展提供全方位法律服務拓展，有效提高法律服務業增加值占GDP的比重，不斷提升法律服務業的社會貢獻力。

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（二十一）扎實開展基層依法治理。繼續開展學法用法示范單位、誠信守法企業等示范創建活動，調動城鄉基層干部群眾學法用法守法的積極性，增強法治觀念和依法辦事能力。（牽頭單位：縣司法局，完成時限：20__年12月）

（二十二）全面推行依法行政。深入開展依法行政示范單位創建活動，認真落實法治政府評估指標。（牽頭單位：縣政府法制辦，完成時限：20__年12月）

（二十三）切實推進依法治村（社區）工作。深入開展法律服務進村（社區）活動，組織普法講師團、普法小分隊深入村（社區）開展法制宣傳活動。深入開展“一村（社區）一法律顧問”活動，選派律師、基層法律服務工作者擔任村（社區）法律顧問，為所在村（社區）提供法制宣傳和法律援助。加大民主法治示范村（社區）建設力度。（牽頭單位：縣司法局，完成時限：20__年12月）

（二十四）開展和諧寺觀教堂創建活動。健全規章制度，強化宗教活動場所的依法治理，推進和諧寺觀教堂創建工作，促進宗教活動場所依法管理、民主管理、社會管理。（牽頭單位：縣委統戰部，責任單位：縣民宗局，完成時限：20__年12月）

七、狠抓依法治理工作落實

（二十五）嚴格工作考評。在依法執政、依法行政、公正司法等方面，分別建立科學的法治建設指標體系和考核標準，制定切實可行的考核評價細則。加強對依法治縣工作的考核，并將考核情況作為各級領導班子和領導干部考核和年度述職述廉報告的重要內容。考評結果在一定范圍內通報。對黨員領導干部和司法公職人員建立法治檔案。（牽頭單位：縣依法治縣領導小組辦公室，責任單位：縣委辦公室、縣政府辦公室、縣委組織部，完成時限：20__年12月）

（二十六）嚴格責任落實。成立__縣依法治縣領導小組，研究和解決依法治縣中的重大問題。各地各部門成立相應的工作機構，建立完善領導體制和工作機制，制定本地本部門法治建設長遠規劃和年度計劃，分解責任，明確時限，確保工作落實。（牽頭單位：縣依法治縣領導小組辦公室，責任單位：縣委辦公室、縣政府辦公室，完成時限：20__年4月）

（二十七）嚴格工作監督。建立依法治縣監督體系。縣、鄉（鎮）人大綜合運用審議報告、執法檢查、專題詢問、組織人大代表視察等形式，監督依法治縣有關工作的落實情況。縣、鄉（鎮）政府加強內部層級監督和專門監督，完善行政執法過錯責任追究制度，嚴格執行行政首長問責制。縣政協依照章程，組織委員開展專項視察和民主評議等活動，推動依法治縣各項工作落到實處。（牽頭單位：縣依法治縣領導小組辦公室，責任單位：縣政府辦公室、縣人大常委會內司工委、縣政協社工委，完成時限：20__年12月）

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一、制定指標體系把握的三個關系

(一)全面小康與基本現代化的關系。全面小康與基本現代化是中國特色社會主義現代化建設過程中互相聯系、前后銜接、由低到高的兩個不同歷史階段。基本實現現代化是對全面小康社會的鞏固和超越，并不是簡單的量的擴張，而是在發展方式上的根本轉變和發展質量、增長動力上的質的提升，發展水平更高，發展全面性更強，發展協調性更優，發展成果分配更公平。

(二)區域現代化與全國現代化的關系。區域現代化是一個國家一定地域范圍內實現現代化的現象，區域率先發展是世界現代化的一般規律。國家現代化決定區域現代化的方向和進程，區域現代化依賴于全國現代化的總體部署，離不開國家對區域現代化的戰略布局、政策引導和制度支撐。

(三)基本實現現代化與全面實現現代化的關系。基本實現現代化是以經濟發達、科教領先和人民生活水平提高為主，民主法治、文化建設、社會發展、生態文明同步跟進的經濟社會發展目標和過程的統一，基本實現現代化就是達到世界中等發達國家的水平。全面實現現代化，就是達到世界發達國家水平，不僅要在經濟實力、科教水平處于世界前列，而且要在民主政治、國民素質、文化影響、社會建設、生態環境等方面也處于國際公認的高水平之列。

二、江蘇率先基本實現現代化的基礎與條件

對照2003年省委確定的全面小康四大類18項25條指標，2010年全省總體上實現了全面小康。在鞏固和發展全面小康建設成果的基礎上，蘇南等有條件地區不失時機向“第二個率先”邁進，全省進一步明確率先基本實現現代化的目標任務，條件更加具備，時機已經成熟。一是經濟基礎比較雄厚。2011年全省經濟總量7525億美元，人均GDP達到9545美元。二是科技創新能力大幅提升。江蘇在全國較早提出科教強省與人才強省、創新驅動、發展創新型經濟等戰略舉措，集聚了一大批高層次創新創業人才，科技投入逐年加大，區域創新能力位居全國前列，不斷形成的創新能量將逐步積聚和釋放。三是體制機制日益完善。市場和政府作用得到充分發揮，國有、民營、外資“三足鼎立”格局已經形成，“引進來”和“走出去”雙向開放的格局初步顯現，推動科學發展的體制機制不斷完善，創業創新創優的氛圍更加濃厚。四是社會事業快速發展。江蘇是教育強省，高等院校數、在校大學生數均居全國第一。江蘇是文化大省，具有深厚的歷史文化底蘊，文化事業和文化產業發展處于全國前列。社會保障制度建設走在全國前列，廣覆蓋、保基本、多層次、可持續的社會保障安全網基本成形，在全國率先全面推行新型農村社會養老保險和城鎮居民基本醫療保險，城鄉居民最低生活保障、新型農村合作醫療實現全覆蓋。法治江蘇、平安江蘇建設取得明顯成效。五是基礎設施支撐條件顯著改善。公、鐵、水、空一體的現代化的綜合交通運輸體系正在形成，高速公路密度達到發達國家水平，港口吞吐能力位居全國前列，能源支撐保障能力大大增強，信息化基礎設施條件大為改善。六是城鄉、區域發展差距擴大趨勢得到扭轉。2011年，城鄉居民人均收入之比2.44：1，是全國收入差距最小的省區之一。蘇北發展內生動力增強，經濟增長連續六年超過全省平均水平，占全省GDP比重不斷提高。

三、率先基本實現現代化的總體要求和目標內涵

(一)總體要求。江蘇基本實現現代化要體現“五個堅持”。一是堅持黨的領導，奮力推進現代化建設各項事業。二是堅持科學發展，加快轉變經濟發展方式。三是堅持創新驅動，使創新成為現代化建設的主要驅動力。四是堅持以人為本，讓現代化建設的成果惠及全體人民。五是堅持統籌兼顧，促進經濟社會、城鄉區域、人與自然協調發展。

(二)主要目標內涵。到2020年全省基本實現現代化，總體上達到中等發達國家水平。蘇南等有條件的地區，在“十二五”時期率先基本實現現代化；蘇中地區鞏固發展全面小康建設成果，不失時機向基本實現現代化邁進，2020年左右基本實現現代化；蘇北地區加快全面小康建設步伐，為基本實現現代化打好基礎，2020年以后逐步基本實現現代化。

一是綜合實力顯著提升。經濟保持平穩較快發展，人均地區生產總值達到10萬元以上。轉變經濟發展方式取得重大成效，基本形成以高新技術產業為主導、服務經濟為主體、先進制造業為支撐、現代農業為基礎的現代產業體系；服務業增加值占GDP比重達到53％以上，高新技術產業產值占規模以上工業產值比重達到45％以上；區域創新體系更趨完善，全社會研發投入占GDP比重達到2.8％，科技創新能力和科技進步貢獻率大幅提升。

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20**年，我辦圍繞市委、市政府的中心工作，結合新的社會、經濟形勢，按照《**三角洲地區改革發展規劃綱要》(下稱《規劃綱要》)的總體要求，以繼續深入貫徹落實《全面推進依法行政實施綱要》(下稱《實施綱要》)和《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》(下稱《決定》)為重點，以法治政府建設為目標，解放思想，開拓創新，扎實工作，各項工作都取得了明顯成效。

一、加強統籌規劃，依法行政工作邁開新步伐

20**年，我辦以貫徹《規劃綱要》和法治**創建活動為契機，積極發揮在推動依法行政工作中的“組織推動、綜合協調、政策研究和督促指導”的作用，全面部署推進依法行政工作。

一是制定了建設法治政府五年規劃。為實現《實施綱要》確定的“十年左右基本建成法治政府”的目標，在全面總結前五年建設法治政府工作的基礎上，我辦起草了《**市全面推進依法行政建設法治政府五年規劃(2010-2014年)》，明確階段性目標、工作措施、具體分工和進度安排，確保2014年**率先實現法治政府的目標。

二是制定了《規劃綱要》的配套制度。積極參與了我市《規劃綱要》實施細則、《**市開展法治**創建活動的實施意見》、《**市深入開展民主法制建設試點工作方案》的起草工作，制定了《**市人民政府法制辦公室關于<**三角洲地區改革發展規劃綱要(20**-2020年)>的實施方案》，細化了在推進民主法制過程中建設法治政府的主要措施和重點工作。

三是與**市法制局簽署了《廣佛同城化政府法制合作框架協議》。建立了包括共同構建法治政府合作機制、促進規則一體化機制、法制業務合作機制、資源交流和信息共享機制以及保障合作開展的聯席協調機制。

四是組織落實依法行政報告制度。按照市人大要求，我辦征集各部門依法行政工作的相關材料，在充分調研的基礎上，代市政府草擬了《關于依法行政工作情況的報告》。同時受市政府委托，向市人大常委會進行專題報告。目前，該報告已經市人大常委會審議通過。

五是研究制定依法行政考核指標體系。為確保《實施綱要》和《決定》的各項目標任務真正落到實處，充分發揮法制機構的監督指導作用，研究起草了依法行政考核指標體系，具體量化《實施綱要》和《決定》規定的各項指標，強化政府推進依法行政的責任。

二、重點攻堅，行政審批制度改革取得新成果

20**年，市政府確定由我辦牽頭開展新一輪行政審批制度改革工作。新一輪審批制度改革是市委、市政府確定的年度工作重點，任務艱巨，時間緊迫。市委、市政府高度重視，市委書記**、市長**專門作了重要批示，市委常委、副市長**親自抓落實。3月初，市政府召開常務會議專題討論并印發了《**市開展新一輪行政審批制度改革工作方案》，正式啟動新一輪行政審批制度改革。4月15日，**市行政審批制度改革工作聯席會議辦公室成立。隨后及時下發《關于做好自清自查審批、備案事項工作的通知》，對各單位清查審批、備案事項做了具體安排。組織召開全市行政審批制度改革動員大會，對各區、縣級市政府及市直各部門法制機構負責人及工作人員進行專題培訓。從7月開始對全市56個單位報送的審批、備案事項進行全面分析、審查，對納入清理范圍的審批備案事項嚴格按照省政府第四輪行政審批項目清理標準和市政府《工作方案》的要求，進行認真審定。嚴格按照程序，經本辦業務會議討論，聯席會議審議，常務會議審定。共減少審批事項566項，精簡率為66%左右;減少備案事項204項，精簡率為70%左右，大大超過了省里要求的50%的精簡目標。相比前三輪審批制度改革，這次審批制度改革最嚴格、最徹底、最有力度，并取得了最好效果，進一步理順了政府與市場、政府與企業、政府與社會的關系，切實把政府職能轉變到經濟調節、市場監管、公共服務和社會管理上來。

三、保障科學發展，制度建設質量有了新提高

20**年，我辦創新立法機制，探索新的立法模式，以清理規章、規范性文件為重點，切實提高制度建設質量，為**科學發展提供制度保障。

一是圍繞《規劃綱要》，科學確定立法項目。20**年共完成法規草案5項(其中《**市會展業管理條例》屬于法規計劃外項目)，完成規章項目5項。立法計劃項目全部在當年按時完成起草工作。根據《規劃綱要》對**的新定位，重點加強了環境保護、現代產業體系建設與發展、公共服務、社會保障及行政管理體制改革等方面的立法。加大立法協調力度，有針對性解決立法中的難題。同時，為保障立法計劃的可操作性，開展規章計劃項目的中期評估工作，促使正式、預備兩類項目良性競爭、合理流動。

二是創新立法機制，完善我辦自行起草立法模式。20**年，我辦多個處室參與了規章的起草工作，如法規處起草《**市展會管理條例》，審查處起草《**市重大行政決策程序規定》，監督處起草《**市擴大區縣級市污水治理和河涌綜合整治審批權限的規定》、研究中心起草《**市行政備案管理辦法》等，充分發揮了政府法制機構在立法工作中的主導作用，在創新、完善立法模式中取得了新突破。

三是以提高制度建設質量為目的，積極開展規章后評估工作。為評估我市政府規章的實施效果，提高制度建設質量，根據《實施綱要》和《廣東省政府規章立法后評估規定》的要求，我辦擬定了20**年**市政府規章立法后評估方案，選定《**市農村房地產權登記規定》、《**市房屋租賃管理規定》、《**市殘疾人專用機動車管理辦法》等三件政府規章實施后評估。組織、指導和協調市國土房管局、公安局兩個部門開展評估工作。

四是積極做好規范性文件的審查備案工作。20**年，我辦共組織起草、審核市政府規范性文件105件(次)，比20**年增加31%;審查部門規范性文件121件，比20**年增加30%，其中對86件文件提出了修改意見，修改率為71%;向省政府、市人大常委會報送備案市政府規范性文件50件;受理區(縣級市)政府1**件行政規范性文件備案，比20**年增加100%。20**年5月，我市被國務院法制辦及省法制辦確定為“規范性文件審查工作示范點”(全國確定12個城市為示范點)，充分肯定了**行政規范性文件管理工作在全國的示范作用。

五是為實現規則一體化，積極開展規章、規范性文件清理工作。20**年上半年，為配合省、市人大開展地方性法規清理工作，我辦對194項省地方性法規、48項市地方性法規進行了清理，提出了廢止或修改的建議。同時，我辦進一步開展規章、規范性文件清理工作，重點對與《規劃綱要》精神不符或者不利于**一體化發展的規章與規范性文件進行清理，消除妨礙**共同發展的制度。共清理政府規章116項，做出保留95項，廢止17項，修改4項的處理;組織清理市政府和市政府辦公廳1981年以后的規范性文件1145項，市直部門規范性文件約4600項。經清理，保留233項、修改40項市政府規范性文件;停止執行19**年12月31日以前的所有市政府行政規范性文件;停止執行19**年1月1日以后的874件市政府規范性文件;在部門規范性文件中，保留690項、修改350項，其余規范性文件一律廢止，廢止率達75%以上，清理結果已向社會公布。在全面清理規范性文件的基礎上，我辦積極建立全市行政規范性文件電子數據庫，統一規范性文件平臺，供社會公眾免費查詢。目前，數據庫已完成軟件系統設計安裝并試運行。

四、加大規范力度，政府層級監督實現新突破

20**年，我辦通過加強行政執法自由裁量權規范和試點、行政執法評議考核等措施，有效規范和監督行政執法行為，促進行政機關依法行政。

一是扎實推進行政執法自由裁量權的規范和試點工作，全面規范行政執法行為。4月21日，市政府常務會議討論通過了我辦組織起草的《**市規范行政執法自由裁量權規定》。《規定》的出臺，正是按照國務院《綱要》關于“合理行政、程序正當”的要求，為促進**市各級執法部門合理行政而制定出臺的，是**市建設法治政府、創建法治**的重要舉措。這部規章公布后，引起社會各界的廣泛關注，中央電視臺、人民日報、法制日報、人民網等媒體都作了深度報道。為推動《規定》的實施，我市確定在市環保局、城管局、質監局、規劃局、勞動保障局作為先行試點部門，待試點結束、總結經驗后，再全面鋪開。

二是繼續做好行政執法評議考核工作。20**年初，我辦完成了20**年度行政執法評議考核工作并發出了《關于20**年度**市行政執法評議考核工作的通報，在被考評的39個單位中，抽查了15個單位，評定市審計局、質監局等5個部門為優秀，市林業局、公安局等10個部門為良好，取得了較大反響。同時制定了20**年度行政執法評議考核方案，對市經貿局等28個部門進行考核，并組成兩個考評小組現場抽查了10個部門。

三是積極開展規章實施情況監督檢查工作。根據20**年規章檢查經驗，我辦制定了20**年度規章實施情況監督檢查工作方案，對《**市南越國遺跡保護規定》、《**市房屋安全管理規定》、《**市供電與用電管理規定》、《**市流動人員管理規定》等4件市政府規章進行檢查。5月15日，發出了《關于檢查政府規章實施情況的通知》給相關職能部門，確定了20**年度檢查的組織領導、檢查內容和檢查方法等。通過檢查，有效地促進了規章的執行。

四是不斷探索行政復議工作機制，充分發揮行政復議在解決行政糾紛中的重要作用。截至12月31日，我辦共接待來訪群眾約1352人次，處理群眾來信26件。其中收到行政復議申請519件，其中經形式審查后受理復議案414件，不予受理24件，書面告知處理8件，口頭告知處理73件。新受理案件加上舊存案(17件)，全年處理案件數量總計431件。審結復議案371件，審結率為86%，其中作出撤銷、變更的復議決定15件，直接糾錯率為4%，間接糾錯率為13.5%。通過案件的辦理，妥善解決了大量的行政爭議，及時防止和糾正了行政機關違法和不當的行政行為，切實保障和維護了廣大群眾的合法權益，取得了明顯的社會效果。同時，我辦創新案件審查機制，建立辦領導參與合議、辦案的機制，分管辦領導每月主持一次案件集體討論會。還進一步擴大復議范圍，對抽象行為進行處理。如在華南路橋公司不服市勞動保障局《責令改正指令書》一案中，我辦發現國家和省不同層級規范性文件的規定內容不一致，按照《行政復議法》的有關規定，及時向省法制辦報請審查規范性文件，力促在全省層面解決此問題，也促使我市更加統一、規范地適用有關政策規定。

五、發揮法律顧問作用，政府法律事務工作上了新臺階

20**年，我辦積極參與**市政府重大行政決策的合法性審查活動，充分發揮法制機構在政府推進依法行政過程中的參謀、助手、法律顧問的作用。

一是積極代表**市政府出庭應訴。我辦20**年辦理代表市政府出庭應訴案件(包括被申請復議案件)共計52件，與去年同期相比增長了36.8%。20**年的應訴案件受理法院涉及省高院、市中院和基層法院，我辦均認真準備應訴工作，積極參加法院的一審、二審，應訴案件勝訴率達100%。

二是認真完成**市領導交辦的各類法律事務。承辦了大量市領導交辦案件和重大合同的審查工作，如處理“四橋一隧”案、鉻德公司污泥處理合同仲裁案、責令廣東澳聯玻璃有限公司關閉行政處罰案、**機場留置**航空公司飛機案、**化學(集團)有限公司連帶擔保案，審查中新“知識城”合同、體育中心綜合改造BOT協議等，充分發揮政府參謀、助手、法律顧問的作用。

三是借用外腦提高政府法律服務質量。積極推進建立政府部門聘請法律顧問制度，草擬了《**市政府部門聘請常年法律顧問試行辦法》，經市政府常務會議通過并由市政府辦公廳公布實施。根據《**市政府法律咨詢專家庫管理辦法》，我辦積極籌建，在近百名專家申請人中遴選出30名專家，經市政府審定組成政府法律咨詢專家庫。

六、注重實效，政府法制研究和宣傳工作開創新局面

一是理論聯系實際，深入開展前瞻性和對策性政府法制研究工作。20**年，我辦按計劃組織推進《城市政府職責研究》等5個外包課題項目的跟蹤管理工作。同時根據、**等省市領導批示，與市社科院合作，開展**市政府微觀經濟規制問題研究，現已完成前期資料搜集和調研工作。

二是認真組織課題驗收，及時推動課題成果轉化應用。全年共完成了《完善亞運城市法制環境研究》、《行政立法后評估制度研究》等7項委托課題成果的專家評議和驗收工作。重視理論成果與實際應用的有效銜接，及時推動課題研究成果轉化為可實際操作的各項制度。如對《依法行政綜合評估體系研究》課題中設計的指標體系進行修改完善，形成相對比較科學、合理的指標體系;結合《行政備案制度管理研究》課題中的專家建議稿，起草《**市行政備案管理辦法》等。

三是積極開展政府法制宣傳工作，增強政府法制工作的影響力。20**年，我辦對網站進行改版升級，進一步完善了OA辦公自動化系統，提高政府法制工作信息化、辦公無紙化程度。加強《**政府法制》和《法制快訊》的編輯工作，全年共編輯《**政府法制》31期、《法制快訊》22期，及時反映我市政府法制工作的新成果、新舉措和政府法制動態。擴大宣傳渠道，拓寬信息平臺。發揮我辦門戶網站作為政府法制宣傳窗口的作用，對政務工作進行全方位、多層次的報道，全年共法制信息288條，在市政府門戶網上信息250多條。。特別是研究出臺重大行政決策程序規范、行政執法自由裁量權規定、開展行政復議法實施十周年大型法律宣傳咨詢活動等事件被媒體廣泛報道，引起了社會的強烈關注，有力提升了政府法制工作的社會影響力。

七、轉變工作作風，機關內部建設出現新氣象

20**年，我辦采取積極措施切實加強思想政治建設、組織建設、業務建設和作風建設，不斷提高領導干部及工作人員的政治素質、業務素質和實際工作能力。

一是積極建設學習型機關。組織中心組學習、黨支部理論學習、黨課教育，舉辦法制學習論壇，開展“閱讀進機關”讀書活動，舉行讀書交流會，提高理論水平，擴大知識視野，從而使干部的思想信念更加堅定，知識視野更加寬廣，以便更好地適應依法行政、建設法治政府的需要。

二是積極建設服務型機關。按照市委的統一部署，認真完成深入學習實踐科學發展觀活動第三階段(整改落實)的任務，科學制定整改方案，明確整改責任，細化整改目標，扎扎實實推進整改落實工作。積極開展機關服務年活動，把機關服務年活動與完成整改落實任務結合起來，圓滿完成市委組織部推進的駐村扶貧工作，我辦為從化溫泉鎮龍新村積極募集扶貧資金8萬元，為村建造了第二個蓄水池，解決了1000多村民喝水難的問題。

三是積極建設廉潔型機關。通過健全機構，確保紀檢監察工作落實到基層。加強廉政教育，在全辦開展紀律教育學習月活動，提高黨員干部和公務員的黨紀政紀法紀觀念。召開黨員領導干部民主生活會，增強領導班子的凝聚力，獲得市紀委、市委組織部的高度評價。認真落實我市懲治和預防腐敗體系20**-2010年工作規劃實施方案中我辦作為牽頭單位和協辦單位的工作項目。認真執行領導干部和公務員廉潔自律、勤政廉政的有關規定。

四是積極建設和諧型機關。積極組織各項文體活動，營造良好的工作氛圍。組隊參加市第七屆職工運動會(7個項目)、“市長杯”乒乓球賽(團體第三名)、市政府大院籃球友誼賽(第二名)、建國60年“主力軍杯”書畫大賽(優秀獎)，既爭獎杯，又樹口碑，鼓舞士氣，凝聚人心。

五是積極建設效能型機關。加大公文審核力度，從嚴把好文件的進出口關，提高辦文質量。據不完全統計，全年完成公文信件交換28000多件，登記并提出擬辦意見的文件2616件;辦理出文1896件，約12350份;辦理《市政府常務會議紀要》20份、《市長辦公會議紀要》15份、《市政府工作會議紀要》35份。通過OA辦文系統督查、督辦辦文時間，基本杜絕了辦文無理由拖拉、推諉現象，確保了每份文都能及時落實到人。被市政府辦公廳評為20**年度督辦先進單位。

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關鍵詞：企業社會責任 評價體系 推行機制

0 引言

2012年2月，以黑熊養殖、熊膽系列產品研發、生產、銷售為一體的“歸真堂”上市事件，引發了公眾激烈的爭議，社會公眾、企業管理者以及學者紛紛將目光聚焦在中國企業社會責任的評價和推行機制問題上。

企業社會責任是英國學者歐文?謝爾頓在20世紀20年代提出的，他認為企業社會責任是指社會在實現股東利益最大化的前提下，所承擔的促進社會發展和增進社會利益的義務。也就是在推進經濟發展的同時，提高員工及家屬、所在社區以及廣義社會的生活質量，包括員工享有的工作條件、勞動報酬、安全保障、教育培訓，以及是否造成環境污染、資源浪費等。

1 中國企業社會責任評價體系研究

國內學者對中國企業社會評價的研究比較晚，只是在近幾年一系列安全事件出現后才逐漸引起重視。但從研究視角、評價指標構建、評價方法等方面也取得了一些成果。

從研究視角來看。朱永明、楊宇鳳（2012）基于企業自主創新視角構建了企業社會責任評價模型，將組織、流程、企業文化、市場、產品、工藝、企業技術七個創新點引入模型，構建了二級三層結構的指標體系，期望通過層次分析法與模糊判斷法相結合對企業創新社會責任進行評價。苗婷婷、徐鑫（2010）從企業社會責任的履行過程出發，構建了基于過程視角的企業社會責任評價體系。陳文軍、樂燁華（2010）基于可持續發展的理念，從社會責任會計學、福利經濟學、企業所得稅法和博弈論四個角度對企業社會責任進行了分析。王佳凡（2010）以平衡計分卡位方法，從利益相關者的角度，建立了系統的評價指標體系。趙濤等（2008）站在員工的角度，從勞工權益和人權保障兩方面評價企業對員工權益的保障程度。金立印（2006）從消費者的角度，開發了一組用于測評企業社會責任運動的量表體系并對其進行了實證檢驗。

從評價指標方面來看，彭凈（2009）則從利益相關者的角度思考，認為企業社會責任包括對投資者、消費者、員工、環境和社會其他利益相關者的責任，可分解為20項指標。陳留彬（2006）從員工權益保護、環保及可持續發展、企業誠信、消費者和債權人權益保護及社區關系、社會公益與慈善活動和社會責任管理構建了適合現代企業的指標評價體系。姜萬軍、楊東寧、周長輝（2006）將企業社會責任分為經濟關系、社會關系和自然關系三大類指標，但卻未將慈善責任指標納入指標體系。顏剩勇、劉慶華（2005）基于會計信息系統的財務評價，從經濟責任、法律責任、生態責任、倫理責任和其它責任五個方面構建企業社會責任評價指標體系。李立清（2004）構建勞工權益、人權保障、責任管理、商業道德、公益行為5類一級指標、13項二級指標和38項三級指標。張文賢（1997）認為可以從財務、市場、文化和公益四大指標進行衡量企業社會責任，忽視了法律和倫理責任。

從評價方法來看，王寶英（2011）在阿奇?卡羅爾社會責任的界定上對經濟責任指標、法律責任指標、倫理責任指標以及慈善責任指標進一步細化為二級和三級指標。喬海曙，譚明（2009）從企業社會責任的概念出發，根據利益相關者的理論框架，提出以股東、員工、消費者、政府為利益相關者的金融企業社會責任指標體系，運用極值標準化處理原始數據和層次分析法設置權重。田虹（2009）通過內容分析法設計企業社會責任指標體系，并對通信行業上市公司的企業社會責任與企業績效進行了實證研究。牛麗文、符丹、郭英紅（2008）建立模糊綜合評價模型和專家評分法設置評價指標和權重。熊勇清、周理（2008）基于利益相關者構建指標體系，運用因子分析法確定權重，并以深交所163家上市公司的企業社會責任為樣本進行實證分析。陳剛、曹波（2004）將層次理論與利益相關者理論結合，提出了評價體系和標準。

總的來說，雖然學者對中國企業社會責任的研究取得了很大進步，中國企業社會責任正朝著量化的方向發展，但目前為止，企業社會評價指標還沒有形成統一的標準，具體操作還存在很大的困難。

2 中國企業社會責任推進機制研究

中國企業社會責任除了需要在體系評價方面進行構建之外，最重要的要在全國范圍內進行推廣，馮梅，范炳龍（2009）認為只有適合中國經濟發展存在多方面的不平衡的基本國情的推行機制才能有效。中國社會責任推行機制需要妥善解決好企業盈利與履行社會責任的問題，充分發揮政府在社會責任推行機制中的導向和規范作用。劉藏巖（2008）主要從政府推動、社會推動、法制推動和利益拉動等四個方面建立中國民營企業社會責任推進機制，以期借助機制的長效推力解決中國民營企業社會責任存在的問題，為政府實現長效管理、民營企業健康發展，提供支持。帥萍、高杰(2008)以不完全契約理論為基礎，從契約的執行出發，依據找出的社會責任的契約特征，發掘出社會責任執行的三大重要因素，如重復交易收益、聲譽溢出以及心理收益或損失，試圖通過利用不完全契約理論，深入剖析中國企業社會責任的內在經濟機理，為推進企業社會責任的推進提供思路。

湯道路(2007)在認真研究企業社會責任軟法推進機制的基礎上，以本土法治和文化資源為契機，通過企業、社會組織和政府的共同參與，培育和建立與國際接軌的國內企業社會責任軟法推動機制。但由于企業社會責任軟法機制存在各種非理性缺陷，這一推行機制必須遵循現代法治框架的要求，并接受現代法治的價值評判。景云祥（2005）認為推行中國企業社會責任應在確定社會責任標準的基礎上，從政府、社會、企業三方建立相應的管理機制。如建立以政府為主導的企業社會責任管理體系、企業對其相關利益者合理要求的響應機制和企業內部社會責任管理機制；社會組織為主體對企業倫理建設、社會責任履行狀況進行評價、認證的機制；馬麗娜（2004）內部控制可以將履行社會責任內化為企業的自覺行為，良好的社會責任感可以推進內部控制建設，最終相互作用推進企業可持續發展，實現價值最大化。劉公平（1995）建議建立社會責任會計，以推動企業社會責任的推行。

具體針對企業來講，主要有以下幾種推行方式：一是企業要摒棄以往舊的觀念，從“頭”做起，更新觀念，確定有效的企業財務管理目標，將滿足利益相關者的需求納入其目標體系。在財務改善企業生產條件、提高生產質量的同時，盡可能的維護企業利益相關者的利益。一般來講企業只要合法經營，大多數利益相關者的利益均可滿足。二是企業應該積極加強對國際社會企業社會責任準則的學習和了解如“全球契約”、SA8000等。三是企業應該制定并企業社會責任報告制度，擴大信息公開范圍，接受其他利益相關者和社會的監督。同時企業還應建立起對內的企業社會責任溝通體系，這是企業社會責任有效和成功運行的關鍵。四是企業間可以樹立標桿，加強企業間的交流和溝通。

3 小結

綜上所述，目前學者對中國中小企業社會責任的評價和推行機制都比較少，相對來說定性研究的較多，定量研究是發展趨勢。企業社會責任在經濟整體運行環境中的重要性日趨明顯。上市公司是中國經濟的主要貢獻力量，如果能夠形成一個統一、標準的定量的評判標準，進而納入企業審計領域，將更加有效的促進企業社會責任的體系的推行。

參考文獻：

[1]景云祥.回應挑戰：全球企業社會責任運動中中國的對策選擇[J].甘肅社會科學，2005.1.

[2]王寶英.企業社會責任評價指標體系研究[J].經濟師.2011.12.

[3]馬麗娜.內部控制與企業社會責任關系研究[J].經濟論壇.2010.4.

篇10

一、江蘇責任政府建設現狀

近年來，江蘇在樹立責任觀念、健全責任制度、加強責任監督等方面采取了許多措施，責任政府建設步伐不斷加快。

強化責任意識，責任觀念逐漸增強。一是將強化責任意識作為政府自身建設的重要內容。自2013年以來，江蘇全省上下以黨的群眾路線教育實踐活動為契機，以樹立正確的權力觀，處理好權力和責任的關系為重要內容，不斷加強思想作風建設，牢固樹立走群眾路線、對人民負責的思想觀念。二是將責任理念落實到具體工作中。不少政府及其部門推行目標管理，使每一項工作都有目標要求，有責任主體，有監督考核。江蘇積極探索在行政執法類單位開展公務員崗位職責規范試點，初步在地稅、監獄等系統構建具有鮮明部門（行業）特點的崗位職責規范體系。三是將責任升華到文化的高度。沭陽縣大力推進責任文化建設，把“責任比能力更重要”作為責任文化的核心，在全縣上下大力倡導盡責為榮、失責為恥的責任道德。

促進政府職能轉變，責任關系漸趨明晰。深化行政審批制度改革，厘清政府權責邊界。經過新一輪清理，江蘇省級行政審批事項從889項減少到384項，實際取消下放調整數占原行政審批事項總數的56.8%，提前完成本屆省政府取消下放1/3以上行政審批事項的目標。重構政府職能，合理劃分職責權限。2014年11月，江蘇52個省級部門向社會公布了行政權力清單，覆蓋10類共5647項行政權力。2014年12月，江蘇省政府56個部門公布了責任清單。扎實推進省直管縣體制改革試點和經濟發達鎮行政管理體制改革試點工作，明確提出各省直管縣試點縣（市）和行政管理體制改革試點鎮要承擔與管理權限相對應的責任，確保權責一致。回應公眾需求，強化公共服務職能。強化政府責任，全面推行服務承諾制、首問負責制和限時辦結制等制度。建立政務服務中心和便民服務中心，便民服務向鄉鎮、村延伸，覆蓋市、縣、鄉（鎮）、村（居）的四級行政（便民）服務體系進一步健全。

建立長效機制，責任制度不斷健全。實行績效管理制度。2011年，江蘇省政府出臺《江蘇省政府部門績效管理辦法（試行）》，促進績效目標分解和責任落實。安全生產、環境保護、價格調控、黨風廉政、法治建設等重點領域建立了嚴格的目標責任制。全面建立行政執法責任制。江蘇較早在全省全面推行行政執法責任制，各地各部門在依法界定、分解落實行政執法職責的基礎上，嚴格行政執法評議考核和責任追究，建立健全了行政執法評議考核、行政執法責任、行政執法公示、行政執法案卷評查、行政執法投訴處理等相關配套制度。積極推行行政問責制。近年來，江蘇各地各部門在行政問責制度建設中進行了積極的探索和創新。揚州市在全國率先構建行政問責制度體系，努力實現行政問責“全覆蓋”。

加強權力制約，責任監督成效明顯。建立公眾參與的責任監督機制。江蘇建立省特邀行政執法監督員制度，由來自社會各界的特邀監督員督促行政機關按照法定權限和程序行使權力、履行職責、落實責任。各地各部門通過設立投訴舉報電話、開通舉報網站、建設“12345”政府公共服務熱線等方式，暢通群眾參與監督的渠道。加強行政行為過程控制。2014年，江蘇省政府辦公廳印發了《關于進一步推動參與式行政程序建設的意見》，在全國首次從公眾參與的角度對行政程序進行規范。全面開展行政權力網上公開透明運行工作，對權力運行全過程進行實時動態監察監控。加大責任追究力度。江蘇在全省開展規范基層行政執法專項行動，截至2014年2月，整改各類行政執法問題10894個，查實行政執法違紀違法線索397件，給予黨紀政紀處分93人，移送司法機關處理13人。

隨著改革的不斷深化和民主法治進程的加快，責任政府建設的重要性和必要性日益突出。首先，建設責任政府是實現服務型政府的必然選擇。責任政府意味著政府通過科學的責任設定，實現公共權力的形式主體向公共服務的責任主體轉變，實現建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府目標。其次，建設責任政府是實現法治政府的客觀要求。只有建設以責任為核心的法治政府，建立健全“確責、履責、問責”的政府責任體系，才能在法治的軌道上有效規范行政權力，逐步實現行政權力與行政責任有機融合和相互制約，不斷提升行政機關及其工作人員依法行政的水平。最后，建設責任政府是實現廉潔政府的重要保障。一方面，責任政府通過建立健全多層次、全方位的政府責任監督機制和權力制約機制，預防失職和腐敗現象的發生。另一方面，責任政府將建立行政問責機制作為有效手段，對行政機關工作人員產生外在壓力，并催生內心的責任意識，促進權力的規范運行及領導干部作風和思想觀念的深刻轉變。

二、江蘇責任政府建設任重道遠

雖然江蘇在責任政府建設方面取得了一些成效，但在推進過程中還面臨著不少困難和問題，主要表現在以下幾個方面：

政府職能轉變不徹底，政府與社會、市場的關系仍需進一步理清。經過多輪行政審批清理，行政審批過繁、過慢的問題依然存在；對企業設立審批和各種職業資質資格許可、項目投資審批、核準等領域，群眾反映的意見還比較集中。同時，多數行業協會、商會、學會等社會組織職能單一，很多行業協會僅停留在為企業提供信息咨詢服務、組織行業國內外交流、開展業務培訓等淺層次服務上，行業自律、行業規劃、爭端協調、行業標準制定、行業政策擬定等功能尚未健全，如何實現有效承接政府職能轉移，仍是不小的挑戰。

責任劃分不到位，權責不對等。一方面，在現行行政管理體制下，鄉鎮的行政管理權基本上由縣級機構行使，大多數鄉鎮政府在環境保護、村鎮規劃、審批處罰等方面沒有獨立的權力，對于工業污染、私搭亂建、隨處設攤等問題不能及時有效地制止，“看得見、管不著”的現象比較普遍。據調查，鄉鎮有約90%以上的事項需要上級部門審批才能執行。許多開發園區也是如此，隨著經濟社會的發展，開發園區從成立之初以經濟管理為主向經濟、社會管理并重轉變，但按照現行法律規定，開發園區管委會沒有相應的法定權力。另一方面，在職能配置中，有時“定權”明確而“定責”不清，或者力度過軟不具威懾力，或者過于原則無法追究，從而造成了有權無責或責任不清的狀況。

職責交叉重疊，多頭執法現象依然存在。如在城市供用水管理中，水利、國土資源、建設、規劃、環保等部門多頭管理；在市場管理中，市場監管、衛生、農業、商貿、物價等部門職責交叉。遇到處理難度大或者得罪人的事情時，會出現“執法空白地帶”。而在一些“有利”的執法管理領域，又出現“執法密集地帶”，嚴重影響執法效果，影響干群關系。有的行政機關怠怕當被告，不處理或輕處理，放棄監管職責，甚至“以罰代刑”。

公眾參與比較欠缺，行政監督不夠有力。一是在許多領域公眾參與的隨意性較大，參與的程序、方式等缺少規范，同時，公眾參與普遍缺乏及時的反饋和回應，消解了公眾參與的熱情。二是監督制度不健全，現有的法律對監督的具體程序或者違法行為應負的具體責任并沒有進行明確規定，尤其是缺乏專門的監督法規。三是有的監督主體制約手段不多，制約有效性不強，監督缺乏力度。由于各種監督之間分工不明確，相互之間缺乏應有的溝通協調，影響了權威性和有效性。四是政府績效評估機制不完善。評估內容不全面，有些評估片面地將經濟指標等同于政府績效評估指標；日常檢查督促不到位，有的定性指標設立多，定量指標設計少，嚴重影響績效評估的實效。

行政問責未能及時跟進，問責效果不理想。一是問責程序不健全。如何啟動問責、責任如何分配、被問責官員通過什么程序復出等方面缺少規范，行政問責中有關監督、利害關系人的回避、質詢答復期間、聽證、問責對象申辯和救濟等沒有明確的制度規定。二是問責程度不易把握。很多安全事件的問責流于形式，缺乏力度，在直接責任和間接責任、執行責任和領導責任的界定上彈性太大。三是問責事項有局限。對重大安全責任事故、重大經濟責任事故等行政亂作為問責較多，對故意拖延、推諉扯皮等行政不作為、慢作為問責較少；對行政執行不力或行政執行失誤而引發問責較多，對做出質量不高或錯誤決策的行為問責較少、較輕或基本不問責。

三、進一步推動江蘇責任政府建設

在協調推進“四個全面”的大背景下，必須將責任政府建設與服務型政府、法治政府、廉潔政府建設同步推進。針對當前推進責任政府建設中遇到的困難和存在的突出問題，我們提出以下對策和建議：

1.科學界定政府職能，明確政府責任范圍

科學界定政府職能，明確政府與市場、社會、公民的責任關系，是責任政府建設的首要問題。建設責任政府，必須要科學定位政府職能，理順以下三個關系，明確政府權力的邊界，即政府責任的范圍：

理順政府與市場、社會的關系。轉變政府職能，重點是要解決好政府與市場、政府與社會的關系問題，對政府角色重新定位，還權于市場和社會，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和社會自治功能。建立市場準入負面清單制度，以清單方式明確列出禁止和限制投資經營的行業、領域、業務等，清單以外的，各類市場主體都可以依法平等進入，營造更加公平合理的市場環境。繼續深化行政審批制度改革，壓減行政審批事項，進一步取消調整投資審批、生產經營活動審批、資質資格許可等行政審批事項。同時，積極培育社會中介組織，推進社會組織去行政化和去壟斷化，支持行業協會商會類社會組織發揮行業自律和專業服務功能，切實發揮社會組織對其成員的行為導引、規則約束、權益維護作用。

理順政府部門職能分工。重點是解決好職能交叉、權責分離、多頭執法、運作不暢等問題。結合地方政府機構改革，積極穩妥實施大部門制，優化政府機構設置和職能配置。深化行政執法體制改革，整合執法主體，相對集中執法權，重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛生、安全生產、文化旅游、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設、海洋漁業等領域內推行綜合執法。繼續推進城市管理相對集中行政處罰權工作，進一步理順城市管理執法體制，完善城市管理相對集中行政處罰權工作機制。進一步明確政府和部門之間的職責關系，按決策權、執行權、監督權相分離的原則確定政府和部門的職能。

理順政府縱向關系。根據不同層級政府的事權和職能，優化行政權力縱向配置，從有利于地方政府更好履職的要求出發，按照“減少層級、能放則放”的思路，把一些確需審批、處罰的，以及量大面廣、地方能夠承擔、實施更方便有效的行政管理事項，堅決下放給地方。完善市縣兩級政府行政執法管理，加強統一領導和協調，壓縮省市兩級執法力量，充實縣區一級執法力量，加強食品藥品、安全生產、環境保護、勞動保障等重點領域基層執法力量，推進執法重心下移，提高基層執法能力。探索建立事權與財權相適應的財政管理體制，為權力下放和承接提供穩定可靠的財政保障。

2.加強責任制度構建，建立健全政府責任體系

是否具有完善的責任制度體系和責任控制機制是責任政府建設的重要評判標準。針對當前有關政府責任的制度建設缺乏總體設計，針對性、操作性不強的狀況，建議加快構建政府責任的制度體系，在政府運行的全過程和主要環節，建立全面的責任制度保障和控制機制，保證政府責任的實現。

健全政府決策責任制度。行政決策是行政權的核心，堅持依法科學民主決策是實現責任政府最有力的保證。健全依法決策機制，推進重大行政決策的程序化、規范化建設，建立重大行政決策事項目錄管理制度，探索開展重大行政決策網上公開透明運行。完善重大行政決策合法性審查機制，行政機關做出重大決策前，必須將決策方案交法制機構進行合法性審查。進一步完善重大行政決策公開征求意見制度、聽證制度、后評估制度等人民群眾參與決策的制度，增強決策透明度和公眾參與度。建立完善行政決策責任追究制度，特別是建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。

落實行政執法責任制度。行政執法責任制是規范和監督行政機關行政行為的一項重要制度。2005年以來，江蘇已經建立了行政執法責任制的基本框架和基本制度。當前，重點是全面落實和深化行政執法責任制。完善行政執法程序制度，明確具體的操作流程。加強行政執法信息化建設和信息共享，將行政執法責任制由傳統的事后監督并追究責任轉型為事前、事中、事后全過程動態監督。完善行政執法評議考核機制，細化評議考核的內容，加大社會監督在評議考核中的比重。嚴格確定不同部門及機構、崗位執法人員執法責任和責任追究機制，嚴格落實行政執法責任。

深入推進政府權力清單制度。權力清單是把權力關進制度的籠子，建設責任政府的源頭性問題。按照職權法定、簡政放權、權責統一的要求，在目前公布權力清單和責任清單的基礎上，由省級部門牽頭組織條線系統進一步梳理行政職權，提出取消、下放和調整行政權力事項的意見，形成省市縣三級權力事項名稱、權力編碼和運行流程統一的行政權力清單。統籌推進權力清單和行政權力庫及政務服務平臺協同建設，將行政權力清單和責任清單納入網上運行，健全政府法制監督平臺應用，對權力運行進行全程、實時監控。

3.完善目標管理，健全政府責任的實現機制

實施可考核的目標管理，不僅有利于強化工作人員的責任意識，也有利于解決決策與執行脫節的問題，提高政府內部執行力。

探索完善責任目標管理制度。通過責任書、職位說明書等形式，將政府目標、部門職責和工作任務分解落實到內設機構、各個崗位和承辦人員，建立主體明確、層級清晰、具體量化的崗位責任制。建立科學合理的目標體系，增加社會公平、節約能源、保護環境和政府創新等方面的指標，推動政府所承擔的責任更加注重公共服務和維護社會公平正義。建立信息收集和反饋機制，加強基層政府及部門參與目標制定過程，加快發展電子政務作為改善政府目標管理的新載體。

建立完善科學的政府績效評估制度。結合部門和崗位實際，將履行職責情況轉化為具體、量化的考評指標，科學設定政府績效評估的內容和指標體系。推進政府績效評估主體的多元化，突出公眾在政府績效評估中不可或缺的地位與作用。優化考核指標體系，以政府依法行政為主要指標，同時將高效行政、廉潔行政納入指標體系，合理設置各項指標權重，突出對政府依法行政的評價考核。把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容，納入政績考核指標體系。

完善行政問責制。目前，國家還沒有統一的立法對行政問責制度做出規范，北京、吉林、云南等省市以政府規章或規范性文件的形式對行政問責做出了具體規定。江蘇可以結合自身實際，參照有關省市的做法，將行政問責制度納入法治化軌道，研究制定出臺《行政問責條例》，對行政問責條件、問責主體、問責范圍、問責程序以及問責的法律后果等做出明確、可操作性的規定，推動行政問責依法有序進行。完善行政問責的程序，逐步建立一套包括立案、調查、申辯、審議、決定、申訴、執行等科學規范的行政問責程序。同時，建立配套的行政過錯責任追究制度，規范違法失職行為責任認定、行政處理程序。

4.建立有效的監督機制，推動政府責任的落實

經過多年的實踐，目前，已經基本形成了由政府層級監督、人大監督、政協監督、社會監督為組成部分的監督體系，但仍然存在監督缺乏合力、監督權威性不夠、效果不明顯等問題。必須建立完整合理的監督機制確保政府責任的履行。

加強政府層級監督。層級監督在行政監督體系中具有舉足輕重的地位，是政府依法約束自身行為的有效機制。改革行政復議體制，健全行政復議案件審理機制，糾正違法或不當行政行為。深入開展行政復議工作規范化建設，全面規范復議工作流程，實行行政復議應訴人員專業化和資格準入制度。加強對行政執法的監督，重點圍繞食品安全、安全生產、環境保護、勞動保障、城市管理行政執法等重點領域，開展行政執法監督檢查。加大規章和規范性文件備案審查力度，建立規范性文件備案審查社會公眾評價機制、專家點評機制，擴大備案審查的公開度、透明度。

擴大公眾參與。公眾參與作為一種外部監督，有利于促進政府認真對待權力、履行職責，對于責任政府的實現具有重要意義。健全公眾參與重大行政決策機制。完善重大行政決策信息公開制度、公開征求意見制度、聽證制度、合法性審查制度和后評價制度等重大行政決策程序公眾參與制度。建立健全公眾意見的處理反饋機制，公眾意見征求和采納情況及其理由應當向社會公布。健全公眾對權力運行的監督機制。加強和改進輿論監督，完善輿論民意表達機制、反饋機制，提高輿論監督的針對性和實效性。健全公眾對政府工作的評價機制，以群眾滿意為標準，以提高政府公共服務為重點，構建開放式的公眾評價機制，逐步形成群眾監督約束政府工作的科學發展的工作導向。

完善監督體制。進一步整合政府監督資源，發揮多元監督主體和多通道監督的作用，努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效。加快推進行政執法與刑事司法銜接機制，完善案件移送標準和程序，建立全省統一的信息平臺。建立完善由監察機關牽頭，財政、審計、法制、人事等部門參加的行政監督聯席會議制度，以及財政、審計、法制部門、政府督查機構向監察機關的移送處理和聯合檢查制度，完善行政監督鏈條。

5.大力培育責任政府理念，加強政府責任文化建設

樹立責任政府的理念是責任政府建設的基礎。建設責任政府，要積極培育行政人員健康文明、積極向上的責任文化，激發他們的道德責任信念，激勵和推動他們提升思想境界，實現從權力本位觀念向責任本位觀念的轉變。

樹立責任理念。責任政府的第一要義就是責任，行政責任與行政權力是對等的、統一的，每一項權力背后都連帶著一份責任。對于政府及其公務員來說，要樹立“有權必有責，用權受監督，侵權要賠償”的理念，要對人民負責，很好地回應、滿足和實現公眾的正當要求，負責任地行使權力。要圍繞強化責任意識這個主題，積極組織開展形式多樣的社會主義核心價值觀教育和實踐活動，堅持把領導干部帶頭樹立有權力就有責任的理念作為樹立責任意識的關鍵，加大對領導干部和行政人員職業道德培訓工作力度，使責任理念內化為精神追求，外化為自覺行動。

樹立服務理念。“政府的一切權力都是人民賦予的”，政府應當對人民負責，為人民服務。因此，政府及其行政人員必須摒棄“官本位”、“權力本位”等傳統觀念，樹立“法律至上”、“人民利益至上”等理念，增強公仆意識和服務意識，正確運用手中的權力，把維護群眾利益作為做好各項政府工作的出發點和落腳點，積極構建讓社會知情、讓群眾評判、讓人民滿意的工作機制。