導語：如何才能寫好一篇民辦非企業單位審計報告，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

第二條民辦非企業單位年度檢查（以下簡稱年檢），是指登記管理機關對民辦非企業單位，依法按年度進行檢查和監督管理的制度。

第三條經登記管理機關核準登記的民辦非企業單位，應當按照本辦法的規定，接受登記管理機關的年檢。

截至上年度12月31日，成立登記時間未超過6個月的民辦非企業單位，不參加當年的年檢。

第四條民辦非企業單位年檢的程序是：

（一）民辦非企業單位領取或從互聯網下載《民辦非企業單位年檢報告書》及其他有關材料；

（二）民辦非企業單位于每年3月31日前向業務主管單位報送年檢材料，經業務主管單位出具初審意見后，于5月31日前報送登記管理機關；

（三）登記管理機關審查年檢材料；

（四）登記管理機關作出年檢結論，年檢結論公告。

第五條民辦非企業單位接受年檢時，應當提交下列材料：

（一）已填具的《民辦非企業單位年檢報告書》；

（二）《民辦非企業單位登記證書》副本；

（三）財務會計報告；

（四）其他需要提交的有關材料。

已經取得執業許可證的民辦非企業單位，應當提交執業許可證副本。

登記管理機關在年檢期間，可以根據情況，要求民辦非企業單位提交注冊會計師審計報告、其他補充說明材料及有關文件。登記管理機關可以要求有關人員說明情況，必要時進行實地檢查。

第六條年檢的主要內容包括：

（一）遵守法律法規和國家政策情況；

（二）登記事項變動及履行登記手續情況；

（三）按照章程開展活動情況；

（四）財務狀況、資金來源和使用情況；

（五）機構變動和人員聘用情況；

（六）其他需要檢查的情況。

第七條民辦非企業單位年檢結論，分為“年檢合格”、“年檢基本合格”和“年檢不合格”三種。

年檢結束，登記管理機關應當在《民辦非企業單位登記證書》（副本）上加蓋年檢結論戳記。民辦非企業單位更換登記證書，應當保留原有年檢記錄。

第八條民辦非企業單位有下列情形之一，由登記管理機關責令改正，情節輕微的，確定為“年檢基本合格”；情節嚴重的，確定為“年檢不合格”：

（一）違反國家法律、法規和有關政策規定的；

（二）違反規定使用登記證書、印章或者財務憑證的；

（三）本年度未開展業務活動，或者不按照章程的規定進行活動的；

（四）無固定住所或必要的活動場所的；

（五）內部管理混亂，不能正常開展活動的；

（六）拒不接受或者不按照規定接受登記管理機關監督檢查或年檢的；

（七）不按照規定辦理變更登記，修改章程未按規定核準備案的；

（八）設立分支機構的；

（九）財務制度不健全，資金來源和使用違反有關規定的；

（十）現有凈資產低于國家有關行業主管部門規定的最低標準的；

（十一）侵占、私分、挪用民辦非企業單位的資產或者所接受的捐贈、資助的；

（十二）違反國家有關規定收取費用、籌集資金或者接受使用捐贈、資助的；

（十三）年檢中隱瞞真實情況，弄虛作假的。

第九條“年檢基本合格”和“年檢不合格”的民辦非企業單位，應當進行整改，整改期限為3個月。整改期結束，民辦非企業單位應當向登記管理機關報送整改報告，登記管理機關對整改結果進行評定并出具意見。

對“年檢不合格”的民辦非企業單位，登記管理機關根據情況，可以責令其在整改期間停止活動。民辦非企業單位被限期停止活動的，登記管理機關可以封存其登記證書、印章和財務憑證。

第十條登記管理機關對連續兩年不參加年檢，或連續兩年“年檢不合格”的民辦非企業單位，予以撤銷登記并公告。

第十一條登記管理機關實施停止活動、撤銷登記行政處罰的，應當按照有關法律、法規的規定辦理。

第十二條登記管理機關工作人員在年檢工作中，應當依法行政，不得、。

第十三條《民辦非企業單位年檢報告書》格式，由國務院民政部門制訂。

篇2

一、預算管理制度改革對預算會計體系的影響

(一)財政總預算會計與行政單位會計合二為一，成為政府會計

1．編制部門預算。部門預算是市場經濟國家普遍采用的預算編制方法，是由政府各部門編制，經財政部門審核后報議會審議通過，反映部門所有收入和支出的預算。即部門預算是一個涵蓋部門所有公共資源的完整預算。編制部門預算的基本要求是：將各類不同性質的財政資金統一編制到使用這些資金的部門。部門預算的編制采用綜合預算形式，部門所有單位的各項資金，包括財政預算內撥款、財政專戶核撥資金和其他收入，統一作為部門和單位的預算收入，統一由財政核定支出需求。凡是直接與財政發生經費領撥關系的一級預算會計單位均作為預算管理的直接對象，如財政直接將行政單位預算編制并批復到這些單位。按部門編制預算后，可以清晰地反映政府預算在各部門的分布，從而取消財政與部門的中間環節，克服單位預算交叉、脫節和層層代編的現象，并把部門預算作為獨立的政府預算法案匯編于本級總預算。隨著部門預算的編制，財政總預算會計和行政單位會計的改革將逐漸趨向于以一級政府為中心，核算整個政府的財務狀況，即編制一級政府的收支情況表。因此，客觀上要求將財政總預算會計和行政單位會計逐漸合二為一，成為政府會計。

2．推行國庫單一帳戶制度。建立我國國庫單一帳戶制度的基本框架是：按照政府預算級次，由財政在中國人民銀行開設國庫單一帳戶；所有的財政性資金逐步納入各級政府預算統一管理，財政收入直接繳人國庫或財政指定的商業銀行開設的單一帳戶，取消所有的過渡帳戶；財政性支出均從國庫單一帳戶直接撥付到商品或勞務供應者。行政單位為了執行國家機關工作任務所需要的資金，由各級政府財政部門從本級政府預算集中的資金中分配和撥付。推行國庫單一帳戶制度后，財政部門不再將資金撥到行政單位，只需給各行政單位下達年度預算指標及審批預算單位的月度用款計劃，在預算資金沒有撥付給商品和勞務供應者之前，始終保留在中國人民銀行的國庫單一帳戶上由財政部門直接管理。實現國庫單一帳戶后，由于各行政單位只是政府的組成部分，其所有的資金都是財政資金，都要通過國庫單一帳戶收付，其資金活動已通過總預算會計反映，因此，財政總預算會計和行政單位會計相當于總括和明細的關系。它們將合二為一共同構成政府會計。

(二)事業單位會計向非營利組織會計靠攏非營利組織是指其經營目的在于社會利益而非某一個人或組織或所有股東的經濟利益的組織，即不以營利為目的的經濟和社會組織。包括：事業單位、民辦非企業單位、社會團體及各種基金會等。事業單位、民辦非企業單位、社會團體、各種基金會等與企業相比，盡管在許多方面都具有相同或相似之處，但它們與企業之間的區別仍相當明顯，即這些組織不以營利為目的。從行為科學的觀點看，任何一項活動都有其目的性，行為的目的不同，決定著它們行為方式、程序和控制模式也不一樣。無論是企業，還是這些組織，它們都是從事一項具體的社會活動，但是它們活動的目的是不同的。企業經營活動的目的是為了獲取盡可能多的利潤，使投資者得到盡可能多的投資回報。而事業單位、民辦非企業單位、社會團體、各種基金會等在向社會公眾提供管理或服務時，并不追求收益，其目的在于按照財務資源和其他資源提供者的企望和要求提供盡可能多的管理和服務。因此，非營利反映了事業單位、民辦非企業單位、社會團體、各種基金會等的基本特征，其目標著眼于社會效益。顯然，這些組織的會計稱為“非營利組織會計”就更能反映其本質特征。

二、預算管理制度改革對預算會計核算的影響

由于預算管理制度的改革，使得現行預算會計制度中的核算內容、核算方法等需要進一步改革，以適應部門預算、國庫單一帳戶、政府采購等改革的要求。

1．部門預算要求反映部門所有的收入和支出，涵蓋所有的預算資金，因此，反映預算執行情況的預算會計，也應以預算資金全貌為對象，應不再有遺漏。其中，基建資金也應和其他資金一樣一起編入部門預算。即部門預算應當涵蓋包括基建預算收支在內的所有收支，真正反映綜合預算。然而，由于基本建設財務有一定的特殊性，在行政事業單位會計制度中應增加相應的會計科目進行核算。細化預算編制到項目，也就是收支要重新適當分類。因此，預算會計的會計科目應重新設計，明細核算應作相應調整。零基預算即預算一切從零開始，各類支出取消“基數加增長”的預算編制方法，按照預算年度所有因素和事項的輕重緩急程度重新測算每一科目和款項的支出需求。

2．國庫單一帳戶制度的實行。現行財政總預算會計收到財政收入、總預算會計向行政單位撥出經費、行政單位收到總預算會計撥人經費、行政單位向財政總預算會計上繳預算內外收入、行政單位向下級行政事業單位轉撥經費等業務的發生及其會計核算都將發生根本性的改變。現行行政單位會計的會計基礎收付實現制將受到挑戰。例如，行政單位的工資將由財政通過人民銀行一商業銀行一職工工資卡方式直接支付，此時，財政總預算會計根據撥款數做一筆支出。而行政單位在現行制度下，既要做一筆收入又要做一筆支出，這樣做實際上不符合收付實現制原則。

三、預算會計改革方向

鑒于上述預算環境的變化，現行預算會計已無法滿足現階段公共財政管理的需要，應該考慮預算會計從以下幾個方面進行改革：

1．重新明確預算會計的分類。我國可以借鑒國外對企業會計和非企業會計的劃分方法，即按照單位活動的目的的不同進行分類。對于不以營利為目的的非企業會計則可以按照其核算重點的不同進一步劃分為政府會計和非營利組織會計。這種劃分方式可以明確各個類別會計核算的目的，根據其活動動目的考慮其會計核算的特點加以規范，以充分滿足各類會計信息使用者的信息需求。

篇3

【關鍵詞】受托責任 非營利組織會計 信息披露

隨著經濟增長、社會與國民財富的不斷增加，我國慈善事業迅猛發展，2010年底全國各類社會組織數量達到43.9萬個，慈善捐贈總量達到700億元（慈善藍皮書，2011）。然而，近期發生的非營利組織資金管理混亂、違規收取贊助費、侵占公款等一系列負面事件，嚴重阻礙了其良性發展。究其原因就是非營利組織披露的信息不公開、不透明，使得一些不法分子存在舞弊行為，嚴重影響著公眾捐贈的積極性，制約著非營利組織的健康發展。

一、我國民間非營利組織會計信息披露現狀

《2010年度中國慈善透明報告》將我國慈善組織披露的信息分為基本信息、內部管理信息、業務活動信息和財務信息四大類，調查結果顯示，“基本信息”透明指數最高，為3.31；財務信息”透明指數最低，為1.52。財務信息成為慈善組織信息披露的瓶頸。

財政部于2004年8月頒布《民間非營利組織會計制度》。該制度規定我國民間非營利組織的會計核算基礎為權責發生制，并將會計要素劃分為資產、負債、凈資產、收入和費用五個方面，相應的，對外披露的會計信息主要包括資產負債表、收入支出表、支出明細表、現金流量表等幾個方面。雖然該制度的頒布對具有法人資格的民間非營利組織會計信息披露有一定的規范效力，但沒有呈現出顯著的規制效果。

二、非盈利組織的委托關系

委托理論是20世紀60年代末發展起來的。按照委托理論，一個組織經濟資源的所有者或提供者是委托人，負責使用及控制這些經濟資源的管理者是人。由于委托人與人利益的不一致，人有動機為了追求自身利益最大化而犧牲委托人的利益，而委托人由于處于組織外部，并不直接參與組織的日常經營管理，所以很難監督管理者。

對于非營利組織，捐贈人作為委托人，與非營利組織的管理者之間存在委托關系。為了防止管理者的不作為或謀取個人利益，捐贈人會通過理事會對組織的活動進行監督，捐贈人還經常會通過限定所捐贈財產的使用用途來限制管理層。而且由于非營利組織委托人、受托人和受益人三方主體的分離，因而更加需要政府加強監管。

三、受托責任對非營利組織會計信息披露的要求

在受托責任理論下，非營利組織如公司和企業一樣，并不真正擁有財產的所有權，只擁有使用權，并且負有在完成受托任務后向委托人提出報告的責任。由于委托人并不直接參與非營利組織的日常管理，因此在委托人和受托人之間必然會存在信息不對稱，因此委托人為了監督受托人對非營利組織財產的管理情況，就必須了解其運行狀況，并且根據得到的會計信息對受托人的工作績效進行評價，并決定是否繼續將財產交其管理。

非營利組織提供的會計信息應當能夠連續地反映主體經濟資源的來龍去脈、前后會計期間的財務狀況變動情況、利用經濟資源所取得的業績，全方位披露主體各方面、各類型的財務活動信息，從而為評估管理者履行受托責任的過程及結果情況提供信息支持。非營利組織會計應當提供有關主體及其各部門預算收支情況的信息，重點反映預算與實際執行相比較的情況，以揭示非營利組織的預算管理能力，防止管理者在財務活動過程中的支出隨意性。由于非營利組織通常會收到帶有限定條件的經濟資源，它們只能被用于既定的目的或用途。因此，非營利組織會計必須提供主體資源限定情況的信息。

總而言之，由于財產使用權轉移非營利組織與與委托人形成了受托責任關系，產生了對會計信息的披露需求。同時，委托關系也造成了資產經營者和投人者之間存在信息不對稱的現象，增加了非營利組織會計信息披露的難度和透明度。

四、改進我國非營利組織會計信息披露的建議

總體說來，我國目前的非營利組織會計信息是比較繁雜和不充分的，由此導致非營利組織會計信息披露不力。借鑒國際上其他國家的一些做法，結合我國具體國情，本文認為應當從以下幾個方面來進行改善：

（一）重視非營利組織委托人對會計信息的需求。

由受托人提供的會計信息要能滿足委托人的決策需求。會計信息披露將為組織內的成員了解會計信息提供一個制度化、規范化的渠道，從中可以獲取資源運作效率和效果的信息，進而做出增資或減資等決策。同時，會計信息的披露要能幫助委托人了解所提供資金的用途和去向。

（二）加強非營利組織內部控制和管制。

有效的會計制度設計能降低財務道德風險水平，非營利組織在設計會計制度時要重視內控制度的設計。非營利組織應該依賴于組織業績和受托責任的改進，努力構建有效的內部管理和管制；積極地進行會計人員培訓，加強內部人員的職業培訓和道德規范，保證他們在實際中遵守會計規范和根據組織特點進行正確的核算、報告。

（三）統一非營利組織會計核算基礎，增強會計信息可比性。

為了增強會計信息的可比性，更好地規范和管理非營利組織，民間非營利組織的會計基礎應以權責發生制為主，兼采收付實現制。同時，可以采用固定資產計提折舊，按原值和使用期限計提折舊，取消“固定基金”、增設“折舊基金”或“專用基金——折舊基金”。

（四）加強法律保障制度建設。

目前，我國規范民間非營利組織的法規主要包括國家法律、行政法規、部門規章三個層次，其中一些法規頒布時間較早，隨著社會經濟的發展，這些法律規范逐漸表現出一些不適應性，因此，有必要對其進行進一步的修訂完善，以更好地規范非營利組織的運作與監督管理，促進社會公益事業的健康發展。

（五）健全民間非營利組織審計制度。

2004年頒布的《基金會管理條例》第36條明確地提出，每年對基金會進行注冊會計師審計并提交審計報告的規定。因此為了接受政府和社會的監督，保證財務報告的真實性、公允性，我國非營利組織的管理部門應制定相應的法規，要求基金會、社會團體及民辦非企業單位無論規模大小，都應聘請注冊會計師對年度財務報告進行審計。

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關鍵詞：非營利組織；信息披露；理論框架

中圖分類號：C912.2文獻標識碼：A文章編號:1001-6260(2008)04-0111-07

一、非營利組織信息披露機制的理論框架

（一）證券市場的信息披露機制的考量與比較

信息披露機制是證券市場發展到一定階段，相互聯系、相互作用的證券市場特性與上市公司特性在證券法律制度上的反映，是公開原則的具體實現機制。我國《證券法》總則第3條明文指出：“證券的發行、交易活動，必須實行公開、公平、公正的原則”。“公開、公平、公正”是我國證券市場恪守的基本原則，是適應現代化大生產和資本社會化的客觀需要，是保障證券市場健康發展的客觀需要。而其中的“公開”原則是“三公原則”的基礎，是“公平、公正”原則實現的保障。沒有“公開”原則的保障，“公平、公正”便失去了衡量的客觀標準，也失去了得以維持的堅實后盾。只有公開，才能有效杜絕證券市場的舞弊行為，保障證券市場的健康運轉。

鑒于此，《證券法》將公開性原則滲透至證券的發行、上市、交易和管理等各個環節，具體而明確地規定了發行人、大股東信息及有關業務機構和監管機構的信息公開義務，并要求這些信息必須真實、準確、完整，不得有虛假、誤導性陳述和存在重大遺漏。特別是在證券交易的環節，《證券法》作出了一系列必須保持信息公開的規定。同時，還規定了證券管理機構某些管理信息的公開化，以促進有效監管。

可見，信息披露是證券市場健康發展的必要機制之一，這是由上市公司的性質和目標決定的。非營利組織與上市公司在性質和目標上雖然有著本質的區別，但在產權結構方面，它們有相似的一面。與上市公司一樣，非營利組織的財產來自于社會組織或他人，所有權與經營權的分離產生了委托―關系。在委托中，非營利組織經營的是捐贈人的財產，應該向捐贈人負責①，公開性原則對非營利組織同樣具有重要的意義。但是，非營利組織的服務社會的公益性目標使其承擔更多的是社會責任，因此，在信息公開方面應該比公司更為徹底和充分。在內容方面體現出廣泛性，非營利組織除了公開公益財產的募集、管理、使用情況以及產生的效益和效果之外，還應該公開組織的使命、價值觀、機構功能、組織任務、決策程序、人員構成、管理制度及組織的其他相關信息；在時間方面體現出適時性，信息需求者只要付出合理的勞動或報酬，就可以隨時取得信息，并能接受社會公眾對其的咨詢；在渠道方面體現出多樣性，非營利組織應該采用多種途徑公開信息，如通過監管部門、中介機構、媒體等；在技術手段方面應該充分利用現代信息技術，實現低成本高效率地傳遞信息（陳、呂明瑜，1998）。

（二）英、美國家非營利組織信息披露機制的考量與借鑒

美國學者里賈納•E•赫茨琳杰（2004）在國會、證券交易委員會（SEC）以及財政部所采取措施的基礎上，提出了“披露―分析――懲罰”（DADS）法的解決方案，即加強非營利組織業績信息的披露（disclosure）、分析（analysis）、（dissemination），對不遵守以上規定的組織進行處罰（sanction），并對其在實踐中的應用進行了考察。DADS法是以美國SEC為其所轄企業制定的規則作為樣板，專為缺乏責任機制的非營利組織設計的。披露、分析、與懲罰是它的四項措施，各項措施之間相互聯系、相互影響，構成一個有機的體系：披露是公開原則的基本要求，是實現信息公開的首要措施；沒有分析，信息質量難以保證，信息披露就失去意義；沒有將分析的結果對公眾，披露、分析就無效用可談；只有前三者而沒有懲罰措施，整個體系就會失效。實際上，DADS法的目的不僅是要求非營利組織披露信息，而且還要提高信息的質量。DADS法將信息的披露、評價以及對披露者的監督和懲罰都整合在一起，在非營利組織發展比較成熟的美國確實發揮了重要作用。在美國，非營利組織必須按照財務與政府會計準則委員會的規定，采用公認會計原則標準，向捐贈人和納稅人提供各種報表，如國內稅務署（Internal Revenue Services，IRS）制定的990表或990FZ表；針對不同類型的非營利組織，建立了包括組織提供服務的數量和質量以及組織中高級職員的報酬等的評價指標體系；要求一年至少應該一次“管理討論和分析”（Management Discussion and Analysis，MD&A）報告；制裁機構主要有IRS和州政府級首席檢察官。IRS有權取消非營利組織的免稅權，其職責主要是檢查組織是否超出經營范圍、管理層有無過量提取報酬，復核組織的稅收減免資格等與稅收管理有關的領域。州政府級首席檢察官主要關注組織效益的好壞、效率的高低以及風險的大小，代表公眾利益監督慈善基金，懲罰的措施包括罰款和勒令停止違法行為。美國聯邦法律還規定，任何人都有權向免稅機構要求查看它們的原始申請文件及前三年的稅表，包括990表或990FZ表以及申請表1023表復印件。同時，人們也可寫信給國內稅務署，了解某免稅組織的財務狀況和內部結構。

在非營利組織信息披露方面，英國采用的是“行政監管模式” （周志忍 等，1999）。英國是歐洲慈善業最為發達的國家，早在1860年，英國政府就專門成立了“慈善委員會”（The Charity Commission）以監督、管理和規范慈善組織的行為，樹立公眾對慈善活動完美形象的信心。

1992年的新《慈善法》明確規定，公眾中的任何成員只要交付一定合理的費用，就有權獲得慈善組織的年度賬目和財務報告。對于那些公益性非營利組織來說，信息披露的要求不亞于上市公司。

（三）信息披露機制理論框架的建立

上述證券市場公開性原則和英、美國家的實踐對中國非營利組織信息披露機制的建立具有重要的指導意義。本文在借鑒證券市場信息披露內容和英、美國家經驗的基礎上，結合非營利組織的特點，設計出信息披露機制的理論框架，如圖1所示。在信息披露的理論框架中，非營利組織的信息披露具有一定的“優序”選擇：首先選擇自愿性信息披露，這是非營利組織的性質決定的。然而，披露成本的存在和決策層的激勵不足，會導致自愿性披露受阻，為了保護捐贈人和受益對象的利益，監管者（政府）干預成了信息披露的保障――強制性披露成為次優選擇。但是，信息的質量如何得到保證，政府已無力顧及，只能借助第三方驗證，即由信息中介機構來擔當――構成了信息披露的補充。可見，決策層、監管者和信息中介機構構成了非營利組織信息披露的多方行為主體。總之，非營利組織信息披露機制構建的目標是致力于組織公信力的樹立和持續發展能力的提高。

二、非營利組織信息披露機制理論框架的詮釋

（一）自愿性信息披露：組織性質使然

1．自愿性信息披露的動機

非營利組織的信息披露首先選擇自愿性，這是其非營利屬性決定的。一方面，非營利組織的公益性屬性又決定了其目標是追求社會效益最大化。為實現這一目標，組織盡可能地聚積和充分利用資源為社會提供服務。另一方面，非營利組織的資金主要來源于政府的資助或者項目資金、募捐收入、會費和其他經營性收入。組織的性質及其資金來源的不足決定了其具有以下兩種路徑選擇，從而也彰顯出組織自愿性信息披露的動機。

（1）擴大宣傳。如同好的產品需要進行宣傳才能打開銷路拓展市場一樣，非營利組織只有通過信息披露，對外界宣傳自己，讓公眾相信自己，才能吸引更多的捐贈。公眾對非營利組織進行捐贈時，不僅要考慮該組織會不會遵循誠信原則，自覺地提供公眾期待的公益服務，還要考慮該組織能不能很好地利用募集到的資金，通過恰當的決策和組織，實現捐贈者的愿望。從實質上講，非營利組織是用別人的錢來進行公益活動，它所承擔的是公眾的信任，如果信任缺失，非營利組織不僅面臨著籌資困境，連其他的一切行為也將受到嚴厲質疑，甚至喪失存在的資格。為了取得公眾（包括政府）的信任，非營利組織必然提高資金籌集、管理與使用的透明度，從而選擇自愿披露財務信息及相關信息。

（2）加強自身能力建設。組織的能力問題，也就是該組織有沒有能力履行它的義務，以比較有效率的方式提供公益服務。組織的效率就是以有限的資源取得最大的效果，即在不影響目標實現的前提下，力爭節約成本。組織如何證明自己的能力呢？唯一的方法就是進行信息披露，公開自己決策、組織、運作與管理的信息，使捐贈人相信組織有能力將善款按照其意愿投入使用，從而提高捐贈人后續捐贈的信心和水平。非營利組織選擇自愿信息披露，實際上是向公眾傳遞一個信號：該組織能夠而且有能力履行義務，提供公益服務，滿足捐贈人的期望。

2．自愿性信息披露的局限與規范

自愿性信息披露也存在很大的局限性。首先，從證券市場的信息披露理論上分析，自愿披露的理論是有著下列前提的博弈的一個特殊例子：任何考慮做出披露的個體只會披露對個體有利的信息，而不披露對個體不利的信息（Dye，2001）。非營利組織的存在與發展雖然有利他精神的驅使，但組織成員仍然擺脫不了有限理性經濟人的人性特征。在信息披露中，決策者為了達到預期的目的，必然會選擇披露對組織有利的“好”信息，而對組織不利的信息則予以回避。Ebrahim（2004）指出，“對非政府組織來說，自我批評，如果有的話，也是十分不明顯的，慣性的做法是高舉成功，低調處理負面事件” ,并引用Sadguru一名高級評估人員的話,“我從不報告機構的負面消息，因為這會使我們失信于捐贈者”。其次，信息披露必然會耗費一定的人力、物力，尤其是面對不特定捐贈人群體，會增大信息的內容和復雜程度。因此，出于成本的考慮，組織會選擇少而簡單的信息加以披露，因而信息的充分性和可靠性將存在很大的質疑。最后，由于非營利組織類型的多樣性、捐贈人以及公眾信息需求的多樣性，非營利組織在自愿信息披露中選擇的內容和方式呈現出多樣化。這種多樣化將導致同一組織在不同的時間段以及不同的組織間的信息缺乏可比性，信息的相關性差，必然影響到捐贈人和社會公眾的決策。可見，這些局限制約了自愿信息披露的動機，這就解釋了現實社會中存在的非營利組織自愿信息披露的消極現象。

但是，隨著非營利組織的發展，自愿性信息披露仍然是其首要選擇。為了避免上述局限所帶來的影響，必須對非營利組織的自愿性信息披露進行規范。（1）應該在相應的技術規范指導下進行，如制定相關的指標體系[現行的《民間非營利組織會計制度》對會計信息的披露有所規定。，這樣披露出來的信息就具有了一定程度的可比性；（2）應該在組織規范分類體系的框架下進行，披露出來的信息根據組織類型的不同有所側重，不一定面面俱到；（3）為防止誤導公眾，應該經過審計，并建立相應的責任機制，組織對披露的信息質量負責；等等。對非營利組織自愿披露的信息進行規范，目的是提高信息質量，正確引導組織進行自愿信息披露的動機，提升組織公信力和持續發展能力。

（二）強制性信息披露：監管者干預

1．信息披露管制的動因

現代意義上的信息披露管制始于20世紀的美國證券市場。當時的企業都是根據自行確定的會計處理方法對會計數據進行收集、加工和提供，由于沒有一個可資參考的標準，因而具有很大的隨意性。當投資者與經營者的目標函數不一致時，就可能對投資者的利益造成損害。美國鐵路業作為最先受到會計信息披露管制的部門，其會計信息的處理由1906年《赫本法案》（Hepburn Act）授權的州際商業委員會制定的統一會計制度來規范（雷光勇 等，2001）。隨著證券市場的發展，對會計信息披露形成兩種截然不同的觀點：管制觀和反管制觀。持管制觀者認為，由于會計信息的公共物品特性與信息不對稱，導致會計市場失靈，僅靠市場自身的力量無法確定最優的會計信息披露方式與披露內容，企業的利益相關者無法利用會計信息來實現資源的最優配置；持反管制觀者認為，市場可以確定會計信息的最佳披露，管制可能會帶來相當高的成本，并且管制機構本身也可能失靈。目前，縱觀世界各國的信息披露制度，管制觀占主導地位。可以說，世界各國證券市場上的信息披露都以強制性信息披露為主，并且有專門的監管部門，如美國的SEC和中國的證券交易委員會。然而，從現有的研究來看，關于強制性信息披露存在著市場失敗和財富分配兩種理論，但還沒有一種理論能得到普遍的認可。

在非營利組織信息披露管制問題上，哈佛商學院里賈納•E•赫茨琳杰教授認為，非營利組織缺少商業領域中的強制性責任機制[如缺乏由所有制決定的個人利益的作用，缺乏提高效率的競爭機制，缺乏顯示企業最終業績的晴雨表――利潤測算。。因此，需要有一定的規則對其加以監督，幫助它們高效率、高效益和負責任地完成自己的社會使命。在借鑒SEC管理證券交易的成功經驗的基礎上，赫茨琳杰針對上述問題勾勒出一個她稱之為DADS法的解決方案。她的方案要求非營利組織加強向大眾披露、分析和有關自身工作表現的信息，同時懲罰不遵守上述要求的組織。可見，赫茨琳杰的觀點雷同于證券市場強制信息管制的市場失敗理論，但為了恢復公眾對非營利組織的信任，強制性信息披露是必要的，只不過這里的市場指的是公眾的信任市場而已。

本文認為，彌補自愿性信息披露的局限是強制信息披露的主要動因。與企業不同，非營利組織的性質決定了其有必要將內部信息完全公布于眾，但有限理性經濟人的機會主義行為傾向、披露成本以及信息的復雜性，構成了自愿信息披露的障礙，為了維護公眾利益，信息披露管制成為必然。

2．強制性信息披露決策

信息披露的本質，就是幫助組織減少決策過程中的不確定性。非營利組織的本質決定了其信息披露的自愿性，以體現其社會服務的公益性宗旨。即使在自愿性信息披露受阻的情況下，為了獲取公眾的信任，提高捐贈人的捐贈水平，這種動機依然會產生。然而，正如前文所述，自愿披露的信息有其局限性，在一定程度上影響人們的決策過程，這時需要實施一定的規范。由于組織資源的有限性以及管理者機會主義的行為傾向，當信息披露的成本大于收益時，組織沒有信息披露的動機或者信息披露動機不足，這時的規范就只能以強制性制度來代替，信息披露就只能是強制性方式。

與證券市場強制性信息披露一樣，監管者只能是代表了廣大公眾利益的政府。政府在對非營利組織作出強制性信息披露決策的時候，必須充分考慮強制性信息披露的內容和強制性信息披露的適度兩個問題。在內容方面，強制性披露的信息包括財務信息和非財務信息。財務信息的強制性披露決策主要體現在會計制度和會計準則的制定上。如美國的GASB、IRS等制定的《政府非營利組織會計準則》和《稅法》中部分條款對非營利組織財務信息披露有嚴格規定，我國的《民間非營利組織會計制度》對民間非營利組織的會計科目和會計報表也有相應的規范；對非營利組織來說，非財務信息的披露顯得更為重要，主要涉及非營利組織的宗旨與目標、組織機構、人員構成、決策程序以及管理制度等。有時，組織的創辦人是捐贈人特別關注的對象，因為創辦人對組織有著深遠的影響力。正如埃德加•斯切恩曾描述一般非營利組織創辦人被塑造成的形象那樣：創辦人可以左右、實際上也決定了機構的使命、文化，甚至聘請怎樣的員工（Schein，1992）。而對于強制性信息披露的適度問題，國內外目前尚未有相應的研究成果。

3．監管體系與法律責任

在證券市場中，信息披露的監管體系是為了保證市場透明度、解決信息不對稱、促使交易達成而對上市公司信息披露行為進行管理、監督所采取的一系列程序和方法的總和。對非營利組織信息披露行為而言，監管體系則是為了提高組織運營過程的透明度、保證效率和效果以增強公眾對組織的信任、實現社會效益最大化的公益宗旨而進行管理、監督所采取的一系列程序和方法的總和。簡單地說，監管體系就是為組織披露的信息提供一套可供參考的標準，提高信息的公允性，以便得到大眾廣泛的認可。目前，世界各國都有一套針對本國非營利組織信息披露的監管體系，最健全的是美國，如《示范非營利法人法》（1987年）、《統一非法人非營利社團法》（1996年）、《聯邦稅收法》、《政府與非營利組織會計準則》等，分別從不同層次對財務信息和非財務信息的披露有所規定。我國對非營利組織的信息披露的監管體系可以分為法律、行政法規與部門規章三個層次，《民辦教育促進法》、《會計法》與《捐贈法》為第一層次，《社會團體登記管理條例》（1998）、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》（1998）、《基金會管理條例》（2004）與《民辦教育促進法實施條例》（2004）為第二層次，《民間非營利組織會計制度》（2004）、《社會團體分支機構、代表機構登記辦法》（2001）、《社會團體設立專項基金管理機構暫行規定》（1999）以及地方（其他省、部級部門或行業）有關的規章制度為第三層次。我國的監管體系結構如圖2所示。

在信息披露的監管體系中，法律責任是很重要的組成部分，但目前關于非營利組織信息披露法律責任有明確規定的只有《會計法》，也尚未發現有對此進行研究的文獻。

（三）信息披露的補充：中介機構的作用

信息是決策的基礎，而公允的信息能提高決策者判斷的信心，以便其做出令人滿意的決策。所謂信息的公允性[公允性通常是針對會計信息而言的，是指會計報表在所有重要方面是否沒有偏見地反映了被審計單位的財務狀況、經營成果和資金變動情況。，是指信息不偏向任何一方的利益，能公正地提供對決策有用的信息。由前文分析可知，非營利組織自愿信息披露的動機主要是為了提高公信力和自我發展能力，在這種動機的驅動下披露的信息公允性如何是可想而知的。此外，強制信息披露是彌補自愿信息披露的不足而采取的管制措施，信息的披露是在一種被動方式下進行的，信息的提供者能否做到不偏不倚很值得懷疑。如果信息的公允性沒有得到保證，則信息披露是不完備的。那么，如何提高信息的公允性？借鑒證券市場的中介機構制度是最佳選擇。因此，將中介機構引入非營利部門，提高非營利組織信息公允性，是信息披露的有效補充機制。[審計價值的信息觀認為，審計信息屬于一種附加信息（additional information），它通過增進財務信息的可信性（credibility）來增加財務報告信息的價值。本文認為這是對信息披露的補充。

1．會計師事務所

在證券市場，會計師事務所作為一種中介機構出現，為公司的財務報表是否遵循通用原則提供了獨立保證。注冊會計師對公司的會計信息進行鑒證，已被實踐證明是保證信息公允性的有效手段。由于非營利組織資產來源的特殊性，決定了其必須接受政府和社會的監督，必須向政府有關部門提交財務報告。因此，非營利組織無論規模大小，都應該聘請注冊會計師，以鑒證報告的公允性。注冊會計師對非營利組織的財務信息進行審計和檢查并提交相應的審計報告，公眾將依據這些報告作出是否繼續支持該組織的決策，政府也可以依據這些報告對該組織作出合理評價以便作出是否繼續合作的決定。

在英、美等國，非營利組織的注冊會計師審計制度早已確立，甚至已經建立了責任賠償制度，即由于注冊會計師審計未能勤勉履行本職而給非營利組織及其利益相關者帶來損失時，應進行一定程度的賠償。如美國有史以來最大的一起非營利組織破產案件――美浸信教徒基金會破產案是最好的證明。在該案件中，承擔審計任務的安達信公司[該公司因“安然事件”已于2001年宣布破產。無視內部人士對財務欺詐的警告，對該基金會的財務狀況出具了無意見的正常審計報告，因此，指控認為安達信公司對該基金會“審計時采取了放任的態度”，其審計人員無視已經暴露出來的警示信號，沒有要求基金會提供本該提供的相關企業的資料，在本應作出決定質疑并撤回先前出具的無保留意見報告的情況下沒有采取相應措施，導致該基金會的募款騙局沒有被及時揭破。所以，該基金會的破產托管機構要求安達信公司承擔接近3億美元的損失賠償以及更高額度的懲罰性賠償。

我國《基金會管理條例》第36條明確地提出每年對基金會進行注冊會計師審計并提交審計報告的規定，而對社會團體、民辦非企業單位只是規定進行主管部門審計。根據清華大學非營利組織研究所2001年的調查結果顯示，有注冊會計師審計的非營利組織不到15%（王名，2001）。可見，我國非營利組織信息披露的審計急待提高。

2．其他中介機構

會計師事務所是目前常見中介機構的一種形式，對非營利組織信息進行鑒證的中介機構還有其他形式，如獨立的評估機構。獨立的評估機構是獨立于政府機構的第三部門，本身也是非營利組織。它是通過搜集有關非營利組織的資料，按公眾一致認可的評估標準，對非營利組織的表現進行評估，并將評估資料及評估結果用最簡單最直接的方法告之公眾。以美國為例，較有影響的獨立評估機構有成立于1912年的“更好事務局委員會”（Council of Better Business Bureaus，CBBB）所屬的公益咨詢服務部（Philanthropic Advisory Service，PAS）、成立于1918年的“全國慈善信息局”（National Charities Information Bureaus，NCIB）和成立于1912年的“福音教會財務責任委員會”（Evangelical Council for Financial Accountability，ECFA）。2001年，NCIB與CBBB進行了合并，合并后的評估機構名為“BBB明智的捐贈聯盟”（BBB wise giving alliance）。全國慈善信息局定期要求勸募組織將所提供的信息按標準先進行自我評估，然后提供給該局，再由局里組織專家進行評審，遇到可疑問題便著手進行調查，評審結果定期上網公布。不過，這種獨立的評估機構并沒有法律賦予的權力，非營利組織完全可以拒絕參加評審，但這樣反而會引起公眾的猜疑，因為中介機構評估的權威性是不可低估的。在美國，社會各界，包括捐贈者、傳媒與撥款機構等都非常重視“全國慈善信息局”，這是因為該評估機構能夠為捐贈者提供公允、有用、容易明白的信息，以幫助他們做出明智的捐贈決定。我國目前還沒有一家獨立的評估機構，對非營利組織信息披露的鑒定最終還是通過政府各級部門檢查年報來實現的。因此，在這方面，我國應該借鑒美國的經驗，以提高非營利組織的信息質量，促進非營利組織健康發展。

總之，中介機構在非營利組織的信息鑒證中的作用越來越重要，它將有力地推動非營利組織信息披露機制的完善。但中介機構自身的權威性將如何樹立，怎樣保證中介機構信息鑒證的公允性，這些問題還需要在實踐中進一步探索。

三、結語

在非營利組織治理中，信息公開原則已經成為人們的共識。但是，僅僅確立公開原則并不能解決所有問題，更具體的問題還涉及“誰來公開”的問題，或者更直接的問題是“誰來提供非營利組織的相關信息”，即公眾通過什么渠道能夠獲得他想要的信息，這些信息是否可靠，信息不可靠的后果是什么，由此，信息披露機制成為非營利組織治理的核心問題之一。誠然，信息披露機制的選擇是非營利組織存在和發展的必然要求，信息披露機制的運行進一步反映了非營利組織的公益本質。基于此，本文以提高組織公信力和促進組織持續發展能力為目標，構建了非營利組織信息披露機制的理論框架。不同于營利組織，非營利組織信息披露具有“優序”性，即從自愿性到強制性以至中介機構的信息補充披露，它們相互影響、相互促進，構成了一個完整的非營利組織信息披露機制的理論體系。

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Information Disclosure Mechanism of NPO: A Theoretic Framework

CHENG Xiwu JI Gang

(School of Accountency, Anhui University of Finance and Economics, Bengbu 233030)Abstract: [WT5B1]Information disclosure mechanism deals with the problem of information transparency, it is also a system choice which continually enhances the social accountability and healthy development of organizations. However, there are many information disclosure problems on NPO and its causation is the lack of a complete theoretical system. Thus, constructing a theoretic framework on NPO′s information disclosure mechanism becomes very important subject.

篇5

一、規范信息公開制度，提高信息透明度

透明度是衡量慈善組織公信力高低的主要指標，這是由慈善組織的民間屬性所決定的。目前，我國慈善組織透明度狀況令人悲觀。據民政部下屬機構“中民慈善捐助信息中心”的《2010年度中國慈善透明報告》，抽取樣本為99家，通過建立包括4項一級指標、37項二級指標、滿分5分制的透明慈善指數，全面評估慈善組織的信息透明度。評估報告顯示，全國只有25%的慈善組織信息透明度較高，其中業務活動信息透明指數為2.43,財務信息透明度則最低，為1.52.各類慈善組織中，基金會信息披露相對較好。在社會公眾網絡隨機調查中發現，接受調查的近九成公眾表示對慈善信息公開不滿意[1].中民慈善捐助信息中心2011年采用百分制對慈善組織透明度進行評估，其設計的“慈善透明指數”體系由以下內容構成：完整性（59個指標，滿分70分）、及時性（5個指標，滿分10分）、準確性（3個指標，滿分10分）、易得性（4個指標，滿分10分），共包含71個指標，總分為100分。根據上述透明指標體系，抽取1　000家公益慈善組織樣本，平均透明指數得分僅33分。其中，年度透明指數在80分以上的組織只有6個，僅占1　000家測評樣本的0.6%[2],透明度整體得分偏低。這可以反映出我國慈善事業所處的歷史階段和發展水平。調查還顯示，只有8%的公眾對慈善組織透明度表示滿意。這一方面反映了2011年慈善組織持續的問責風暴對公眾的影響，另一方面說明社會公眾權利意識、問責意識提高較快，微博等新媒體技術使信息獲取方式改善較大，而慈善組織的透明建設速度已大大落后。

透明度是慈善組織生存發展的一項根本法則，事關慈善組織的公信力和慈善事業的整體效率。提高透明度的核心辦法是慈善信息公開。關于信息公開的重要性，美國大法官路易斯·布蘭蒂斯早在1914年就指出：“（信息）披露才能矯正社會及產業上的弊病，因為陽光是最佳的防腐劑，燈光是最有效的警察。”莫茨哈若夫也指出：“信息披露本身就是限制舞弊和差錯，這樣做的理論依據是公眾有知情權，要求通過立法來預防盤剝行為。”[3]這樣的至理名言流傳百年而依然具有生命力，因為它揭示了透明度的本質。然而，我國慈善組織信息披露情況很不樂觀，根據中民慈善捐助信息中心的2010年和2011年報告顯示，將近一半慈善組織未制定慈善信息披露辦法，沒有信息披露辦法的小規模草根慈善組織數量更多。

慈善事業在中國興起已有30年，為什么還會存在這種局面呢？分析起來大致有以下幾方面原因：一是整個中國在轉型期的制度平臺建設跟不上社會變革的速度，比如慈善行業缺乏統一的信息公開標準和公共信息公開平臺。二是慈善組織缺乏信息披露所需的人力和物力投入。信息披露需要專門的資金和人員，并將其作為事業發展的一部分，但是現實中很多慈善組織往往重視募捐而不重視將募捐信息、財務信息、發放信息等及時向社會通報和披露。三是慈善組織很少對信息披露的效果進行評估，較少征詢公眾是否了解信息披露內容、是否知道信息披露渠道、披露內容是否是公眾想了解的，僅簡單地披露財務數據，公眾看得枯燥，也不明就里，這樣的披露起不到預期效果。四是缺乏信息披露的動力，從政府到社會、從制度到法律都對信息披露采取寬容態度，致使大多數慈善組織缺乏信息披露壓力和積極性。慈善組織生命力扎根于公眾的信任和支持，當公眾質疑慈善組織遮蔽信息的時候，慈善組織必須盡快結束這種與公眾知情權的博弈，讓組織在陽光下運行，讓公眾知情權得到最大限度發揮，讓慈善真正成為“透明的玻璃口袋”,否則，慈善組織將失去公眾的信任，來自公眾的捐贈必然減少，最終危害整個慈善事業發展。

為此，慈善組織需要下大力氣解決慈善信息公開問題。慈善信息公開是一個從遵循落實強制公開標準到逐步全面公開的過程，即從強制性公開到自覺地全方位公開的過程。這個過程是與公眾的關注力度有關的，在當今信息化時代，人們獲得信息的能力、方式和途徑已相當多樣便捷，互聯網使公民獲取信息的成本大大降低，所獲得信息的豐裕度和即時度有了較大提高。這就要求慈善組織盡快實行全方位信息公開，以順應信息化時代要求。目前，慈善信息公開至少在三個層階上需要加快制定規范化要求：一是在政策環境上，國家要加快完善信息公開制度及相關法律，統一慈善信息公開標準，做到慈善信息公開有法可依，違法必究，這是提高慈善透明度的制度保障；二是在行業制度建設上，國家應制定實施慈善組織透明度指標體系，建立全國慈善信息報送制度，打造慈善行業的公共信息平臺，完善信息披露監管體系；三是在組織發展上，國家應加強對慈善組織信息披露能力的培訓，建立慈善信息披露評估與獎勵機制。

目前，國家在制度層面上有《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《關于規范基金會行為的若干規定》等法律制度，但對于慈善組織信息公開沒有專門詳細可操作的制度性規定。郭美美事件發生后，民政部在社會壓力下，于2011年12月公布了《公益慈善捐助信息公開指引》（以下簡稱《指引》），使慈善組織的信息公開有了明確參考。《指引》對慈善公開的環節和內容作了較詳細規定：

（1）信息公開主體基本信息，包括：機構基本情況（機構名稱、成立時間、機構宗旨和業務范圍、辦公地址、工作電話等）、年檢情況、評估結果、處理投訴的聯系人及聯系方式等。

（2）募捐活動信息，包括：活動名稱、活動地域、活動起止時間、捐贈人權利義務、募集款物計劃及活動目標、募集款物的用途、募集款物的使用計劃、募捐活動的合作伙伴、募捐活動的方式（義演、義賣或是其他）、募捐款物數額、募捐工作成本及開支情況等。

（3）接受捐贈信息，包括：接受捐贈款物時間、捐贈來源、接受捐贈款物性質（定向捐贈或非定向捐贈）、接受捐贈款物內容（捐贈類型、捐贈數額），以及是否開具捐贈收據等。

（4）捐贈款物使用信息，包括：受益對象、受益地區、捐贈款物撥付和使用的時間和數額、捐贈活動和項目成本、捐助效果（圖片、數字、文字說明）等。在捐贈款物使用過程中計劃有調整的，要及時公布調整后的計劃。[ LunWenData.Com]

（5）接受捐贈機構財務信息，包括：年度財務會計報告（會計報表、資產負債表、業務活動表、現金流量表、會計報表附注、財務情況說明書）、審計報告等。

（6）日常動態信息，包括參與公益投資情況、內部招投標和物資采購情況、主要工作人員變動情況、項目動態情況等[4].

《指引》要求將組織的主體、募捐活動、接受捐贈、捐贈款物使用、接受捐贈機構財務及必要的日常動態等信息公開，并要求接收日常捐贈后的公開時限為15個工作日，重大事件募捐信息，應在72小時內公開，從而使慈善組織有了可操作執行的量化規定，減少文牘主義弊端。《指引》的公布會促進整個慈善行業資源配置效率的提高和行業透明度增強。然而，《指引》只是一個軟性的指導性文件，民政部要在此基礎上盡快制定管理辦法，從立法的角度，對慈善捐助信息公開進行剛性規范和執行，盡早使慈善組織強制性地在陽光下運行。

對于慈善信息公開，慈善組織要將其作為戰略組成部分，制定具體措施來實行。首先，慈善組織領導層必須充分重視信息公開工作，這是實現慈善組織發展的必然要求。其次，慈善組織要通過多條途徑解決信息公開問題。慈善信息公開途徑的廣泛性是與慈善組織公信力聯系在一起的，這就要求慈善組織廣開思路，利用行業平臺、新式媒體及募捐的資金，投入到信息公開中，將慈善信息公開所需資金納入到年度預算中，專款專用。第三，慈善信息公開需要建立新聞發言人制度，設立信息專員。慈善信息公開需要專業性人才，慈善組織每年管理著幾百萬、幾千萬捐款，如果沒有現代的記錄體系和管理程序，要搞清楚每筆款的流向是很難的。所以，慈善組織需要IT人才，建立綜合信息系統，實行更細致、更嚴格的內部管理和更清晰、更透明的外部公開。第四，慈善組織應加強信息化管理制度建設，要建立規范檔案，建立慈善信息年報制度和慈善信息報送制度。

總之，慈善組織要從信息公開入手，按照《指引》和未來將頒布的信息公開管理辦法的規定和要求，盡快著手建立全面的慈善信息公開制度，迎接透明時代的到來。只有這樣，慈善組織才能重新贏得公眾的信任，獲得社會公信力。

二、完善監督機制，構建全方位監督體系

沒有監督的權力容易產生腐敗。同樣的，服務于公眾的慈善組織的權力來自于公眾的信托，公眾信托的權力如果得不到監督，同樣也會產生問題，早在2001年，被譽為“中國母親”、“麗江媽媽”的胡曼莉就是沒有得到及時的跟蹤監督而挪用善款，引起較大社會爭議。在最近十年里，慈善監督依然問題不少，為此，社會各界必須對慈善監督有充分認識，探索慈善監督多樣性，逐步形成外部監督和內部監督相結合的立體化監督模式。

首先，應健全政府監督機制。慈善組織與政府既不是隸屬關系，更不是對立關系，論文格式而是相互合作和支持關系。慈善組織有一部分款項來自政府購買服務，因此，政府無論從社會管理角度還是資金監管角度，都有責任履行好監管職能。目前，政府對慈善捐贈監管主要通過兩種方式來運作：一是從法律制度層面對慈善組織進行規范和約束，也可以稱之為法律監督。我國先后頒布實施了許多法律、法規以及部門規章，如《中華人民共和國公益事業捐贈法》、《社會團體登記管理條例》、《基金會管理辦法》和《基金會管理條例》等，但是這些法規與地方性法規缺乏統一性和一致性，不僅增加了社會管理成本，也加重了慈善組織的負擔。政府需要加快制定慈善信息公開管理辦法之類的行政法規，對于不按規定實行慈善信息公開的組織要在媒體上曝光，督促其改正；對于違反法律規定的慈善組織要堅決給予處分，過失嚴重的應撤銷登記。與此同時，政府要完善執法程序，規范執法行為，提高執法水平，在執法層面為慈善組織的公信力建設保駕護航。二是從實踐層面對慈善捐贈資金、年度審查、注冊等方面進行剛性管理。政府應在審核慈善機構的預算和決算時明確獎懲制度，做得好的慈善組織可以得到更多的政策優惠，政府要從這些信譽好的慈善組織中購買服務。政府要進行跟蹤管理，對于違反規定、挪用善款的慈善組織則要嚴厲處罰，從而起到監督和規范慈善組織運作的作用。

其次，應豐富社會監督機制。社會監督由媒體、民間評估機構及公民個人三位一體監督形式組成，主要負責對慈善組織的捐贈款物使用、資助項目等進行監督。具體做法可以是慈善組織聘請人員建立社會監督委員會。目前，中國紅十字會總會、江蘇省紅十字會、青島市慈善總會等許多慈善機構都成立了社會監督委員會。

2012年底，中國紅十字會設立的社會監督委員會主要邀請具有深厚專業背景、廣泛社會影響、熱心公益事業的知名人士和志愿者代表擔任監督委員。江蘇省紅十字會社會監督委員會成員是面向社會公開招募并確定的，共收到70份報名表，最后確定21人擬任社會監督委員會成員，未能入選的報名者，將納入數據庫管理，便于今后的“問計”[5].社會監督委員會的設立表明慈善組織開始重視監督作用，但要使監督員真正承擔起監督作用，必須完善實施監督的操作程序，使監督員能夠隨時隨地實行監督，而不能到年底進行突擊監督檢查，更不能將監督委員會當擺設。

當今中國，媒體在監督慈善組織和慈善事業發展方面發揮的作用日益增強，特別是互聯網的飛速發展和2009年以來的微博上線，使得普通民眾都可以非常容易地將耳聞目睹的事件放在互聯網晾曬，供數億網民評說。這種無所不在卻又并不容易辨識的“監視”成為現代社會的一大特征。

這種監督的效用不能忽視，近幾年在慈善領域出現的多起有損慈善聲譽的事件都是由網絡媒體曝光而引起社會關注的。隨著中國民主制度的完善，媒體在慈善監督方面的作用將日益增強，公眾監督方式更加多樣，監督主動性將更加明顯，監督的廣度和深度將與時俱增。

再次，應完善慈善組織內部監督機制。慈善組織內部應設立專門的監事會，負責對慈善組織資金的募集、管理、使用、增值等活動進行全方位的監督。中國慈善事業經過30多年發展，慈善組織已經認識到自律對于行業發展的重要性，山東省慈善總會會長謝玉堂說，行業自律是實現慈善事業健康發展的頭等大事，它關系到整個慈善行業的生死存亡，加強行業自律是慈善事業發展的必然要求，是時展的客觀需要[6].慈善行業組織已經開始自覺地探索行業間共同遵守的自律規制。

2006年1月，由中國扶貧基金會、中國青少年發展基金會、愛德基金會三家機構共同發起了“中國公益性非營利組織自律行動”,并委托NPO信息咨詢中心作為自律聯盟的執行機構。

2008年4月，由中國扶貧基金會、中國青少年發展基金會、愛德基金會、南都公益基金會、NPO信息咨詢中心、上海浦東非營利組織發展中心、友成企業家扶貧基金會、自然之友、地球村、農家女等一批著名非營利組織參與制訂的首部《中國公益性非營利組織自律準則》（以下簡稱《準則》）。《準則》共80多個條款。內容包括：使命、利益沖突、內部治理、籌資、財務、項目、人員、非營利組織間的協作關系、信息公開等九個方面[7].《準則》是慈善組織走向自我監督、自我管理、自我發展的標志，將對加入自律行動的慈善組織提高公信力產生積極影響，也將為其他慈善組織產生示范作用。

總之，政府及整個社會必須履行好對慈善組織的監督責任，使慈善組織真正在陽光下運作；慈善組織本身應盡快建立起有效的融組織自律、行業互律與多元他律“三位一體”的監督機制，促進組織健康發展。

三、提升從業者專業水平和職業素養，推行信用評估制度

慈善從業者的專業水平和職業操守是慈善組織公信力提升的內在保障[8].慈善組織經過30年發展，其功能從過去扶貧濟弱的救助型功能轉變為培訓開發的服務型功能，慈善功能的轉變要求從業者在能力層次上有所提升，慈善組織必須盡快打造一支有思想、懂業務、會管理、具有較強創新能力的復合型人才隊伍。為此，慈善組織要努力做到從慈善公益項目設計到執行都有專業化的人員來推動，有懂慈善的、有了解市場的、會管理的、懂財務的，也要有懂宣傳的，要盡快建立職業化的人才隊伍來推動慈善事業發展。另一方面，慈善事業有其特殊性，其管理的款物來自公眾的捐贈，它一手牽著充滿善心的公眾，一手牽著需要救助的人群，所以，慈善工作者相對于其他人背負著更大的道德風險，慈善從業人員要具備志愿、奉獻、博愛精神，要有一種熱情，做到廉潔自律、潔身自好，自覺抵制拜金主義和享樂主義，才能適應慈善工作，才會彰顯出慈善組織的道德優勢，感召更多的人投身到慈善工作中。因此，從事慈善事業的復合型人才，首先應是熱愛慈善公益事業，有愛心、奉獻精神和責任感的人。所以慈善人才的選拔要堅持德才兼備、以德為先原則，要把對慈善事業忠誠又具有專業能力的人選拔到慈善隊伍中來，他們出色的工作將是慈善組織公信力提升的關鍵。