導語：如何才能寫好一篇土地法對宅基地規定，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關鍵詞　宅基地使用權流轉　法律缺陷　完善對策

中圖分類號：D920.4

文獻標識碼：A

一、 新時期宅基地流轉的突出問題

（一）限制流轉損害農民經濟利益。

隨著城市建設迅速發展、農村機械化水平提高，大批農村富余勞力進入城市參加到城市建設工作中，有的甚至舉家遷到城市。他們留在農村的宅基地，雖然已經閑置不用，但因流轉受到特定的限制，因此只能空置，從而導致“空心村”現象的出現。由于禁止宅基地使用權的自由流轉導致農村大量的住宅和宅基地處于閑置狀態。這樣一來降低了農村房屋的經濟價值，損害了農民經濟利益。

（二）農地交易糾紛顯著增多。

立法與實踐的脫節乃是產生糾紛與問題的根源。我國相關法律法規對農村宅基地使用權流轉作出的限制性規定與現實需求的矛盾突出，導致現實生活中，一方面出現“空心村”的問題，另一方面因流轉得不到法律的有效規制，從而引起大量的糾紛出現的后果。更重要的是，宅基地使用權隱形交易加劇了土地權屬混亂和產權糾紛，給土地權屬管理造成了很大的障礙，增加了土地管理的難度。我國目前農村宅基地使用權糾紛是一個比較突出的問題，這對于農村經濟的穩定與交易雙方主體利益的保護都是不利的。

（三）宅基地可用面積大幅度減少。

解決農村土地減少的問題，“不是僅僅一個不允許農村宅基地自由流轉就能解決的”。土地資源有限性的自然屬性與土地資源增殖性的經濟屬性是土地資源的兩大特性.追求利益最大化本是人類的天性，而宅基地使用權的無償取得使人們可以不付出成本就獲得土地資源，宅基地使用權永久保有更加刺激了人們擴張宅基地面積的欲望，堅定了其多占土地資源的決心。在這種情況下我國農村很多地方出現的少批多建，有了新宅基地不交出原宅基地的現象也就不足為奇了。

（四）社會對于司法公正的爭議。

當前我國司法機關對于農村房屋買賣引發的糾紛大多認定為無效民事行為，司法機關的裁判依據多是國家關于宅基地使用權不能隨意轉讓的禁止性規定。此種裁判處理方式如就單純的農村宅基地轉讓沒有任何問題，但如果就宅基地隨房屋一并轉讓而言，則容易引起司法沖突和人民對于司法公正的爭議。實際上司法機關也處于兩難的境地，因為現行法律對于房屋與宅基地流轉規定了兩種截然不同的矛盾規定，如不允許房屋轉讓則與保護公民私有財產法律規定相悖，如允許房屋轉讓則違反了法律的禁止性規定。

二、現行法制安排的主要缺陷

（一）法律規定原則性多，可操做性少。

法律關于宅基地的取得、使用、流轉等多為原則性規定，對于現實中發生的很多問題沒有具體的規定。例如:第一，法律雖然規定面積確定原則，但是對于現實中通過其他方式超過標準多占宅基地的行為如何處理，沒有進行規定；第二，雖然規定一戶一宅，但是對于農村或城鎮居民通過繼承、贈與、遺贈撫養協議方式取得多處住宅如何處理，沒有進行規定；第三，對于農村居民轉為城鎮居民后原房屋在本集體組織內無人受讓的如何處理，沒有進行規定。法律規定的不足造成實際工作中很多事情的辦理無法具體操作。

（二）宅基地使用權主體限定。

農村宅基地使用權是農村居民為建造自有房屋對集體土地所享有的占有、使用的權利。農村宅基地使用權的權利主體就是農村集體經濟組織的成員。農民可以申請宅基地并成為宅基地使用權的主體,很大程度上是因為農民是農村集體經濟組織的成員,每一個成員都有權以個人或者農戶的名義申請宅基地,取得宅基地使用權。土地的有限性決定了集體經濟組織以外的人員一般不能申請宅基地,而且集體經濟組織的成員只能申請一處宅基地。農村的宅基地具有一定的福利性質,這種福利主要表現在農民能夠無償取得宅基地,獲取基本的生活條件,這也是農村居民享有的最低限度的福利。宅基地使用權的主體主要包括兩種:本村村民、回鄉落戶人員而將城鎮居民排除在外,這一立法規定限制了宅基地使用權的流轉主體,導致宅基地使用權的主體限制,不能充分發揮宅基地使用權的流通價值。

（三）法律體系殘缺。

土地法并不等同于土地管理法，土地法既包括土地權利保護法也包括土地管理法和土地利用法。我國目前只有土地管理法對宅基地進行調整規范，但是土地管理法屬于行政法的范疇，因此這種法律體系的缺陷造成土地權利及利用得不到應有的保護。法律法規不完善進一步增加了農村宅基地的管理難度，給土地行政執法和司法工作造成較大困難。

（四）法律規定矛盾沖突。

宅基地法律制度的矛盾沖突既有不同效力等級法律間的沖突，也有同級別法律間的矛盾。既有政策與法律規定間的矛盾，也有政策與政策間的沖突。但是綜合起來主要有以下幾個方面的問題:第一，禁止宅基地使用權超出本集體經濟組織范圍轉移與未限制宅基地上的房產轉讓范圍間的矛盾沖突。該矛盾導致交易雙方權利均無法得到保護，也造成人們認識上的分歧。第二，農民房屋抵押制度與宅基地抵押制度間的矛盾。第三，地隨房走與一戶一宅使用制度間的矛盾。法律規定的矛盾必然導致認識上的不統一，進而影響法律的權威。

篇2

農村宅基地使用權無期限性之檢討

關于宅基地的無期限使用問題，學者們普遍認為:宅基地的無期限性是為了保護農民的基本生存問題，如果規定了期限，將不利于農民的生存，不利于保障農村的社會穩定，且宅基地具有社會福利的性質，也不應當設定期限［4］。我們認為，宅基地無期限的規定，對于農民切身利益的保護并無實益。首先，從宅基地使用的效率而言，如果將宅基地使用權緊緊與農村集體組織成員的身份聯系在一起，必然會導致農民對已經取得的宅基地使用權無法充分使用使其產生應有的經濟利益，更無法將權利通過融資方式支持自己的生產和生活，而僅僅是將獲得的宅基地使用權按照現有的框架自己居住，不能通過有效利用產生經濟利益。其次，農村宅基地使用權無期限與城市居民住房中的土地使用權有期限性相沖突，不利于城鄉土地制度的統籌安排。同樣使用國家土地，城鎮居民建設用地使用權卻設置了期限的限制，如果說對農村宅基地規定了期限，會引起農村社會的不穩定，就城市居民而言，城市居民建設用地70年的期限，城市居民在購房時都知道這個大限，但并未引起恐慌或社會穩定問題，況且我們還可以采用到期自動延期的做法。因此，本著同地同權原則，建議土地法在修改時應與城鎮一樣，將農村宅基地的使用期限規定為70年，到期可以自動續期，至于是否有償，由所有權人自己決定。最后，從物權法理論來看，土地用益物權的設置是對土地所有權的限制，用益物權人不可能享有所有權人對物的所有權能，只能享有所有權權能中的占有、使用、收益、處分四項權能中的部分，而非全部。同樣，作為在所有權基礎上產生的用益物權，其取得用益的時間期限亦不能超越所有權人，所有權是無期限物權，因此，用益物權一定是有期限物權，這是物權法的理論使然。而農村宅基地使用權是在農村集體土地所有權的基礎上取得的用益物權，其使用權期限理所應當不能超越集體所有權，否則就變成了所有權了。事實上，我國物權法所規定的一系列用益物權，如農村土地承包經營權、地役權、建設用地使用權等都是有期限限制的。

農村宅基地使用權具有身份性、是成員權之檢討

以宅基地使用權是物權法中的用益物權為邏輯起點，我們知道，用益物權的取得是所有權人與用益物權人通過協議的方式約定而得。事實上，非農村村民通過法定程序，一樣可以取得宅基地的使用權。如回鄉落戶人員，即回鄉落戶的離休、退休、退職的干部職工、復員軍人、回鄉定居的華僑、港澳臺胞和外籍華人以及本村引進的專業技術人員等需要建房而無宅基地的人員。現已有地方性法規作了規定，如《寧波市農村宅基地管理辦法》第14條第1款規定:“經批準回鄉落戶的城鎮干部、職工、軍人和其他人員申請建造住宅的，應當持有原所在單位或戶籍所在地鄉(鎮)人民政府出具的無住房證明材料辦理有關手續，其宅基地面積標準適用落戶地的標準”。《寧波市鄞州區農村宅基地管理辦法(試行)》第9條第5項規定:經批準回鄉落戶的城鎮干部、職工、軍人和其他人員申請建造住宅的，須以未享受房改政策為限［3］131。而對于雖然具有本村戶籍，但卻是外來人口的成員，《浙江省農村經濟合作社條例(修訂草案)》第22條規定:除根據該規定為農村集體經濟組織成員的以外，其他人員須經社員(代表)大會2/3以上社員同意，方可成為社員或者保留本社社員資格。《物權法》第59條規定:農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。農民集體可以根據集體的利益，集體決定土地權利的設定。事實上，宅基地的所有權人完全可以通過民主程序，由全體成員集體討論決定非本集體組織成員在一定條件下也可以取得宅基地的使用權。現今，國家大力支持農村發展，實施農村社會保障制度和戶籍制度改革，從而加快城鄉一體化進程，農民對土地尤其是宅基地的人身依附逐步減弱，如果仍然嚴格限制農村宅基地取得的身份性，土地資源將不能合理配置和有效流動，因而不能滿足現實需要。

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關鍵詞：城鎮化；農村空心化，形成機理；空心村治理

中圖分類號：F301.1 文獻標識碼：A 文章編號：1006-8937（2013）02-0058-02

隨著城鎮化進程的加快，在我國廣大農村地區，農民由于各種原因離開其在農村的住宅，使農村村落出現部分宅基地的閑置或廢棄，形成農村空心化現象（簡稱“空心村”）。當前不斷加劇的農村空心化問題不僅已經成為我國農村土地流失的重要原因之一，造成了稀缺的土地資源的極大浪費，同時也破壞了農村地區的人居環境，對我國新農村建設和城鎮化建設的健康運行的負面影響是巨大的。在中科院2012 年3 月份公布的《中國鄉村發展研究報告—農村空心化及其整治策略》的報告中顯示：我國農村空心化整治現狀潛力約1.14 億畝，實現城鄉統籌發展的遠景理論潛力約1.49 億畝。《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020）》強調要穩步推進農村建設用地整治，加強對“空心村”用地的改造。

1 農村空心化的危害

農村空心化對社會經濟發展具有嚴重的負面影響，綜合表現在對農村社會經濟的各個方面。

從土地資源利用的角度看，空心村現象造成了稀缺的土地資源的浪費，導致耕地資源的嚴重流失。在當前快速城鎮化的時代背景下，雖然有數量眾多的農村人口轉移到城市，但其仍占有農村宅基地，使得農村住房建設用地面積有增無減。農村住宅的蔓延占用的多是耕作條件較好的耕地，大量房屋的建設勢必對耕地紅線帶來威脅。這些布局分散、零碎的廢棄閑置土地，給農村的基礎設施建設也帶來了極大的障礙。

從農村經濟發展角度看，“空心村”現象從兩個方面會對農村經濟發展造成障礙：一是居民將大部分家庭收入用于提高住宅水平，從而使得農業生產投資和其他經營性生產方面的投資不足，對農戶的后續發展形成制約；二是農村住宅格局分部散亂，使得村莊建設用地占地面積放大，致使公共基礎設施建設難度增大，對農村經濟的后續發展形成制約。

從農村社會關系角度看，農村空心化打破了原有村莊相對集中、親緣臨近的空間格局，導致各種社會關系的重構，甚至有的村莊逐漸成為“613870”部隊（兒童、婦女和老人）為主的人口結構異化村莊，根據中國農業大學的一項專門調查的結果顯示，目前全國農村留守人口有

8 700萬人，其中包括留守兒童2 000萬人、留守老人

2 000萬人、留守婦女4 700萬人。這種不均衡的留守人口結構制約著農村社會經濟的長期發展。

2 農村空心化成因分析

①城市對農村人口的吸引。隨著城鎮化建設步伐的加快，農村人口大量涌向城市，知識農村一些房屋出現人去房空的現象。當前，我國農村建設相對城市建設的發展滯后，城市在基礎設施建設、教育、醫療等生產生活各個方面，處于明顯的優勢地位，農村人口向城市的遷移難以避免。一些農民雖然放棄了農村生活，但是其農民的身份仍沒有改變，農村原有房屋的產權也不能放棄，致使房屋空置，但具有權屬主體。

②農村的交通便利。從自然條件和人居環境來說，一般農村的條件明顯優于村內，對農戶的生產和生活可以提供較多的便利，有利于車輛和農產品的進出，從而有利于發家致富。因此，許多農戶更愿意到村莊的建造房屋，致使村內住宅閑置浪費。

③農村土地制度的約束。我國土地政策規定農村土地的承包經營期長達數十年，這一制度約束不僅導致了農村土地流轉困難，也為村莊改造帶來了障礙。土地對于農民不僅是生活來源，同時也擔負著其基本保障的功能，而且還有可能包含著諸多潛在的發展機會。因此，農民對土地有著無法割舍的情節，土地流轉意愿不強，尤其是宅基地的流轉更為困難。

④農村建設用地規劃的缺失。我國農村土地利用規劃的缺失，地方政府沒有開展空心村治理工作的硬性壓力，使農村空心化的蔓延趨勢缺少制約。一些地方雖有規劃，但不適應農村發展的要求，或者形同虛設，甚至有的根本就沒有規劃，最終導致農村空心化趨勢愈演愈烈，村內宅基地閑置浪費，向的擴展趨勢不能得到有效控制，宅基地利用格局分散、零碎，新舊宅基地的規劃問題交織在一起，更加重了空心村治理的難度。

⑤農村基層土地管理不力。由于農村基層管理人員素質參差不齊，以及土地法制意識有待提高，對當前農村宅基地管理工作的認識跟不上形勢的發展要求，處理新問題、新情況的能力和措施都不足，比如對農村常見的違規建房、一戶多處住宅的違規行為等沒有采取有效的措施進行處理。當然，農民自身也存在較多的陳舊觀念，比如離開農村在城鎮有了穩定的生活之后，仍不愿放棄農村的原有住宅。

3 農村空心化治理面臨的障礙

農村空心化的形成原因復雜多樣，涉及生態環境、經濟、經濟等諸多因素，因此空心村的治理工作是一項復雜的系統工程，關乎當地社會經濟發展、科技水平、相關法規政策和資金保障等各個方面，不僅是促進土地流轉、提升土地價值和拉動內需的重要途徑，也是保障耕地紅線、提高農村土地資源配置效率和推進新農村建設的重要舉措。這決定了當前我國農村空心化治理不能一蹴而就，必須充分認識到治理過程中可能遇到的各種困難。從社會經濟因素的角度分析，主要存在以下三大障礙：

①治理資金障礙。當前，資金缺口已成為農村“空心村”治理面臨的主要障礙因素之一。“空心村”治理不僅要拆除影響規劃的建筑物，還要回收大量的廢棄地并進行修復等，這都需要大量的資金支撐。但是，我國大部分農村地區經濟發展水平較城鎮地區落后，財政收入不；而農村集體經濟組織的經濟實力也不高，這些現狀都限制了了農村基礎設施建設投資來源的不足；作為農村經濟發展主體的農民的籌資能力也不能滿足“空心村”治理投資的需要。

②制度障礙。當前農村土地權屬在《土地法》中有明確的規定：農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。然而，我國缺少針對農村宅基地的法律規定，僅在《土地法》中規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地。”此外，再無有關農村宅基地管理的正式文件。不僅缺少農村土地權屬的制度規定，在農村宅基產權關系、分配、用地管理等方面也缺少相應的法規和指導性文件，導致無法對農村宅基地的廢棄進行有限制和有效管理。對那些阻撓農村建設用地整理的個人和組織，也不能采取相應的處理和處罰。

③觀念障礙。由于傳統習俗的影響，在我國農村尤其是欠發達地區的農村，農民仍存在較強的本土觀念，對宅基地的權屬認識普遍欠缺，認為宅基地屬于私有產權。由于這些觀念的影響，大部分農戶在獲得新宅基地并建房之后，或者舉家外遷之后，仍不放棄原有宅基地。此外，風水觀念對農村空心化的形成也起到了推波助瀾的作用，一些農民舍棄原有住宅，在村莊或路邊建新房，以滿足迷信思想，致使村莊房屋建設格局雜亂。

4 農村空心化治理措施

“空心村”治理是一項復雜的社會系統工程，由于其涉及因素眾多，直接關乎農村千家萬戶的切身利益，不可能一蹴而就，應該采取切實可行的措施確保落到實處，使農民集體通過“空心村”的治理實現利益的提升，為農民創造舒適、文明、健康的生產生活環境，扎實推進新農村建設。

①政策支持。對于農村空心化治理的政策主要是圍繞宅基地開展，表現為兩個方面：一方面是制定鼓勵空心村治理的扶持政策。通過村莊廢棄地整理可以增加農村建設用地和耕地，經國土資源管理部門認定后，應對空心村治理主體予以相應的經濟獎勵；整理后的土地置換建設用地指標主要用于住房建設、危房改造以及農村公益事業；其余的置換指標可以實行市場轉讓，所得資金全部用于新農村建設；另一方面是創新農民宅基地用益物權保障的具體實現方式。在國家相關法律法規層面的約束下，根據農村時間，創新農村宅基地權屬流轉方式和所得利益的分配模式，探索宅基地流轉置換辦法和進程農民土地流轉辦法等。

②規劃引導。由于空心村治理存在諸多現實困難，因此治理的過程控制尤為重要，而科學規劃是過程管理的重要手段，以規劃作為整合空心村廢棄土地的統領，與新農村建設的合理布局相結合，本著“一次規劃、有序實施”的原則，堅持高起點、高標準，推進成片改造。與之相對應，還要落實建設方案和村莊治理的過程控制策略。在村莊整體規劃通過批準公布后，還要嚴格根據規劃落實，保證其嚴肅性，逐步實施，最終實現空心村治理目標。

③社區推動。空心村治理的有效途徑是把村莊建設成為具有完善的基礎設施和公共服務系統、環境優美和用地集約的新型社區，而這些工作的順利開展都離不開農村社區建設的有力支持和推動。具體的社區推動模式可以采取但并不限于強村兼并、強企帶動、強鎮集聚和項目吸納等，通過這些模式有力的促進農村社區化的建設，以此使空心村改造走上自我治理之路。

④社會參與。僅憑農村自身的力量難以完成空心村治理，這就需要社會各方面力量的大力支持和廣泛深入的參與，應當充分調動和發揮社會各方面力量的積極性，鼓勵優勢企業參與新農村建設尤其是企業駐地村莊的治理，具體的參與方式多種多樣，比如利用農村閑置廠房、倉庫、場院以及廢棄校舍，擴建生產規模和車間吸納農村剩余勞動力就業；對于那些條件成熟的城市郊區的農村、城中村可以進行高水平建設，以此樹立典型；鼓勵村莊之間的優勢互補聯合、若小村莊的撤并，進行集中治理和建設。

參考文獻：

[1] 彭小云.空心村：空出5個北京城[J].國土資源導刊，2012，（7）.

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【關鍵詞】宅基地 使用權 流轉 研究

宅基地使用權概述

宅基地是我國土地制度中的一個專有名詞，是指農村家庭為建造住宅及其與住宅生活有關的附屬設施而占用的土地。住宅是一個家的體現，而宅基地則是一個家的承載。

農村宅基地使用權是我國特有的一項用益物權，其權利的實現涉及到宅基地使用權流轉問題。“宅基地使用權流轉”在當今無論是法學理論界還是實務界都沒有一個統一的界定。筆者認為，宅基地使用權流轉是指農村居民依申請取得宅基地使用權并在其上建造住房及附屬設施后，將在宅基地上建造的房屋及附屬設施的所有權流轉給第三人從而導致宅基地使用權人也隨之發生變動的行為。

宅基地使用權流轉過程中存在的主要問題

法律規定不健全、操作性不強。現行土地管理制度主要來源于《憲法》、《土地管理法》、《物權法》、《土地管理法實施條例》等，具體涉及到農村宅基地使用權流轉的法律和政策較少。在這些有限涉及的法律制度中對宅基地使用權的流轉大多只作原則性規定，其內容籠統模糊，存在不少法律空白和缺位，一些法律和制度在實踐中操作性不強甚至無法操作。例如：法律只規定了宅基地使用權一戶一宅，但現實中，農村子女分戶后取得了一處宅基地，宅基地的可繼承性使得成年子女獲得多處宅基地，目前法律法規對此沒有完整的規定，在具體實踐中操作起來比較困難。

宅基地使用權隱形流轉市場存在。隨著城鎮化進程的不斷加快和集約化、專業化的農業經營體系的構建，更多的農村剩余勞動力將持續不斷向城市聚集，越來越多的農村居民對宅基地的依賴性程度降低。同時由于繼承等原因，擁有剩余房屋和宅基地的城市居民和農村居民會選擇將農村的房子與宅基地使用權一并轉讓從而使宅基地使用權流轉。我國堅持保守的土地政策，現行宅基地管理制度主要采取嚴格限制近似禁止流轉的作法，這使得宅基地使用權的交易只能游走于正式制度之外，造成宅基地使用權流轉隱形市場存在，私下交易的現象時常發生，且規模有日益擴大的趨勢，這樣就出現一些突破法律底線的流轉，不受法律的保護，致使所交易的產權不明確，從而使市場混亂，社會矛盾激增。

一戶多宅，面積超標現象存在。宅基地具有明顯的社會保障性質，宅基地使用權的取得是無償的，取得后無限期使用，符合條件的農民只需申請獲得批準即可。法律規定宅基地的分配以“一戶一宅”為原則，并且面積要符合所在省、自治區、直轄市所規定的面積標準。但是在現實中，因合法贈與而取得宅基地等現象普遍存在，法律在此方面存在模糊和空白點等使得農村存在一戶擁有兩處以上宅基地的現象。由于土地管理部門對此申請審查不嚴，管理不到位，致使不按批準的面積標準建房、未經審批建房的現象出現，最終結果導致面積超標，“一戶多宅”。

宅基地閑置，資源利用率低。大量農村勞動力向城市轉移，長期不在農村里居住，仍然在村里建房使用宅基地。宅基地一般無償退出，且退出制度不夠嚴格，執行力欠缺。當前的實際情況是在農村實際長期居住的人逐漸減少了，卻仍然占用同量的農村宅基地，這就導致農村大量的住房長期無人居住而“閑置”，在部分地區出現了所謂的“空心村”的現象。一些村莊宅基地與農用地雜亂分布，宅基地沒有統一規劃，宅基地資源很難集約化利用，造成宅基地利用率不高。

理論界與實務界對宅基地使用權流轉的探索

針對宅基地使用權進入市場流轉的問題理論界展開了激烈的爭論，實務界也采取了一些積極的改革實踐。

理論界對宅基地使用權流轉的爭論。《物權法》規定：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家的有關規定。”這無疑又給今后宅基地使用權進入市場流轉預留了空間。學界對此理論紛爭分歧甚大，至今都沒有形成統一的意見，主要學說有自由流轉說、禁止流轉說、有條件流轉說。

自由流轉說。該學說主張應允許宅基地使用權進入市場自由流轉。自由流轉學說是出于宅基地使用權這一用益物權和農村居民房屋財產權的考慮，以及高效利用農村閑置宅基地等目的。梁慧星教授認為：“農村宅基地使用權采用審批方式無償取得的，自由流轉時能取得一定利益，宅基地所有權人有權要求宅基地使用權人交納出讓金。”①陳小君教授領導的農村土地法律制度研究小組認為：“應肯定農村宅基地使用權流轉的合法性，并賦予其法律效力，明確轉讓、抵押、出租、入股等都是流轉方式。”②

禁止流轉說。保障農民的基本生存需要是國家的基本職責，禁止宅基地使用權進入市場自由流轉是保障農村居民合理取得宅基地使用權的重要手段。“目前，從我國農村社會保障體系還不健全來看，大多數農民，宅基地使用權和房屋是他們重要的財產，如果允許自由流轉，其很可能會失去生活的最后保障而淪為流離失所、無居無業的流民，有失社會公平性；同時還會沖擊地產市場，使得國家土地稅收收益流失，城鎮化的進展受阻。”③

有條件流轉說。此學說認為，我國現行禁止宅基地使用權進入市場流轉的做法是不科學、不合理的，在一定條件下應允許宅基地使用權流轉，也就是只能限制在集體經濟組織成員之間或者在一定范圍內流轉，城鎮居民不能通過流轉取得宅基地使用權。

越來越多的學者支持宅基地使用權進入市場流轉，持禁止流轉觀點的學者極少。筆者認為，采用宅基地使用權完全自由流轉、絕對禁止的觀點不符合我國當前的實際，宅基地進入市場交易流轉是必然選擇，但對流轉條件嚴格限制也不足取，應根據我國的實際情況，在不影響我國經濟和社會發展，保持農村社會穩定的前提下，構建符合我國國情的宅基地使用權流轉制度。

對宅基地使用權流轉的一些實踐改革。順應城鄉統籌協調發展和宅基地使用權流轉的趨勢，全國各地在宅基地使用權流轉問題上不斷地探索，踴躍出一些形式各異的宅基地使用權進入市場交易而達到流轉目的的改革試點，為今后合理科學構建我國宅基地使用權進入市場交易流轉制度積累了寶貴的經驗。

宅基地換房模式。天津市在“三鎮（華明鎮、大良鎮、小站鎮）”和“兩村（南北辛莊村、后蒲棒村）”的宅基地流問題上，采用“宅基地換房”的模式來建設小城鎮。在不減少當前耕地總面積的前提下，統一規劃和建設，建成產業聚集和生態宜居的新型小城鎮，村民以宅基地使用權換取新建的房屋，達到了集約利用土地的目的。

在重慶市，當地的集體經濟組織采用統一按照合理的價格收回農民手中的宅基地使用權，從而使宅基地集中起來。將現有宅基地面積的20℅建設新型農村居住社區，再以低價出售給本集體組織成員；剩余宅基地面積的80℅進入市場交易流轉獲得一定的收益，所有收益歸該集體經濟組織成員所有。

宅基地使用權進入市場交易。在廣東省宅基地使用權流轉采用更加靈活的方式，宅基地使用權可以進入市場交易，在交易過程中限制較少，在廣東省農村集體所有的土地使用權與國有土地使用權一樣允許出讓給第三人，集體經濟組織成員將其擁有的宅基地使用權出賣，所得的收益歸集體經濟組織成員自己，但宅基地使用權一經出讓不能再申請取得宅基地使用權。

在蘇州，當地成立了“宅基地置換中心”作為農民土地置換的交易機構，由當地政府統一組織將“閑置”長期不用的宅基地用統一的價格進行回收，對于超過標準多占的宅基地強制收回，然后進行整理，分配給符合宅基地分配條件的其他村民，從而實現宅基地使用權的有序高效流轉。

兩分兩換模式。浙江省嘉興市把宅基地與承包地分開，宅基地換貨幣等其他等價物品，土地承包經營權換取社會保障、福利等。“通過‘兩分兩換’改革使農民離開了宅基地和承包地，完全成為城市居民，有效地促進了農村土地的規劃、整理和流轉，有效地改善了失地農民的社會保障程度和再就業水平，實現土地節約利用，提高了土地的集約水平，充分利用有限的土地資源，促進農業規模經營，提高農業生產效益，有效改善了農民的生活條件和生活環境質量。”④

構建宅基地使用權流轉制度的建議

制定和完善宅基地使用權流轉的法律制度。社會的有序發展離不開完善的法律制度。我國缺乏統一、規范、全面、系統的宅基地使用權流轉法律法規。建議制定《中華人民共和國宅基地使用權流轉法》這部宅基地使用權流轉的專門法律，該法可以在宅基地使用權的權屬、宅基地使用權的入市流轉、流轉管理、法律責任等方面進行詳細的規定；在此基礎上完善和修改現有與宅基地相關的法律、法規，并制定配套的實施政策，避免宅基地使用權流轉法律制度存在空白點、模糊點、操作性不強等問題，真正使宅基地使用權的流轉“有法可依”。

建立農村宅基地使用權的登記制度。為了適應宅基地使用權流轉制度的建立，在宅基地使用權取得時就實行登記制度，對于宅基地使用權流轉，要貫徹登記原則。建議按照農房建設規劃，將農村可用住房建設用地分類、（下轉147頁）（ 上接119頁）編號、并與農戶對應，建立一整套農房登記制度，并確權發證。對于宅基地使用權來說，其權屬登記制度除了確認權利、維護交易安全及發揮其他私法功能以外，其所記載的信息還為土地利用規劃和土地用途管制等公法行為提供了相應的依據。

制定和完善科學的村莊規劃，提高宅基地的利用率。《土地管理法》第六十二條規定：農村村民建造住宅，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃。“以節約利用土地為目的，按照新農村建設、城鎮化發展的客觀需要，科學地制定和完善村莊建設規劃，有利于農業結構調整和集約居住，有利于促進農業現代化發展和新農村建設進程，有利于開拓農村經濟市場和發展村鎮經濟，有利于節約集約利用土地和改善居住條件，提高農民生活質量”。⑤可借鑒天津市在“三鎮”和“兩村”的做法，在不減少當前耕地的總面積的前提下，建設產業聚集和生態宜居的新型小城鎮，農民以手中的宅基地使用權換取新建的房屋。制定科學的村莊規劃，以規劃村莊宅基地使用權的行使；整理農村目前布局散亂的宅基地；保證村莊布局有序性，從而達到優化資源配置。

強化宅基地使用權的審批和監督。一戶多宅、違規占用土地、面積超標等現象加劇了土地權屬的混亂和產權糾紛，給土地管理造成了巨大障礙，增加了土地管理的難度。建議強化宅基地使用權的審批制度，嚴格按照標準審批。為確保對土地利用的科學性和透明度，以信息公開、透明為理念，積極接受各方面的監督，加大對宅基地使用的審查監督力度。對不按程序審批的土地管理人員和違規使用宅基地的行為，要明確處罰的措施，加大懲處力度，確保宅基地使用權的有效利用率。

改革戶籍管理制度。現行的“城鄉二元戶籍制度”阻礙了城鄉人口的流動，阻礙了農村勞動力向城市產業的轉移，使得許多被動城市化的村民難以融入城市，不利于城鄉一體化的形成，也不利于農村宅基地的流轉。改革戶籍管理制度，建立一元制的戶籍管理制度，不區分城鄉以一種戶籍形式來統一管理戶籍，城市居民可以購置農村的房屋，農村村民又能享受城市的社會保障，讓市場經濟條件下可以自由競爭和自由流動，實現資源的價值得以充分發揮，盤活稀缺的土地資源的價值。

做好失地農民的社會保障，縮少城鄉差異。我國的社會保障體系在總體上還相對滯后，社會保障體系在農村還沒有全面覆蓋，農村的社會保障體系處于緩慢建立中，這使得農民對土地的依靠性仍然很高，解決宅基地使用權問題要充分考慮失地農民的保障問題。只有建立完善的農村社會保障體系才能使農村居民在宅基地流轉后不再擔心失去住所后的住房問題，所以要加快農村社會保障體系的構建，縮小城鄉之間的差異，使農村居民與城市居民一樣平等享有各種社會保障福利待遇，最終使失地農民沒有后顧之憂。在當前社會保障制度不健全的情況下，一定要做好失地農民的生存和發展問題，宅基地使用權流轉要在解決好農民社會保障的前提下進行。

合理區分，循序漸進推進宅基地使用權流轉的市場化。“城中村”和“傳統農村”在經濟生活、土地利用方式，尤其是在土地功能上有很大差異。在大多數“傳統農村”，城市經濟對其影響較小，而“城中村”的村民在生活方式、思維方式已經趨同“城市居民”，同時農民基本已無耕地，土地利用方式基本融入城市工商業建設。兩者在土地的功能、利用方式和價值方面存在差異，在政策制定上不能一概而論，不能在全國范圍內對城中村與農村宅基地使用權的流轉持“一刀切”的觀點。

根據不同地方的發展水平以及人流的趨勢等各種因素，可以把我國的宅基地分成若干種類。對于稍落后的山區地區，鼓勵村民們在滿足自己需要的前提后自由流轉宅基地使用權，可以借鑒上述所提到的試點，以宅基地換取城市住房或者入股出資引來外資，以帶動這些地區的經濟發展，改善人民的生活，縮短城鄉間的距離，消除城鄉二元結構。在相對發達地區，宅基地使用權流轉的限制條件要寬松，在促進經濟發展同時有效阻止宅基地使用權的無節制地流轉。

土地制度改革是農村諸多制度改革的重要組成部分，宅基地使用權流轉問題的改革作為土地制度改革的重要組成部分，其改革的成敗直接影響我國經濟和社會的發展。盲目地放開農村宅基地市場，后果不堪設想。應借鑒一些省市成功的做法，不斷總結經驗，做到穩步推進，不能急于求成、爭功近利，根據當地的實際，循序漸進推進宅基地使用權流轉的市場化，從而達到土地資源優化配置，促進社會穩定，實現城鄉一體化的目標。

【作者單位：梧州學院；本文系2012年廣西高等學校科研項目的階段性成果，項目編號：201204LX387】

【注釋】

①梁慧星：《中國物權法研究（下）》，北京：法律出版社，2002年，第661頁。

②陳小君：《農村土地法律制度研究》，北京：法律出版社，2003年，第256頁。

③王衛國：《中國土地權利研究》，北京：中國政法大學出版社，1997年，第182頁。

篇5

關鍵詞：宅基地使用權；用益物權；宅基地流轉；物權法規制

我國《物權法》規定宅基地使用權是的一種用益物權類型，是與農村村民的社員身份密切相連的帶有社會保障和社會福利性質的權利①，其流轉關乎農民切身財產利益與土地交易的秩序與穩定。

一、宅基地的概論

（一）宅基地的概念。我國法律界還沒有關于“農村宅基地”的確切定義，《物權法》將宅基地使用權劃分到用益物權的范疇。在此，我們將農村宅基地定義為：由農村集體組織無償撥給農戶建造住宅等生活設施所使用的土地。其所有權歸集體組織，使用權歸農戶，具體包括房屋的地基、庭院、倉房、禽畜圈、柴禾垛、廁所、宅園地及圍墻占地等。

農村宅基地使用權具有以下特點：

1.農村宅基地使用權具有身份性。《物權法》第一百五十二條規定：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施”。該條規定的宅基地使用權是農村居民因建造自有房屋而對集體所有土地的占用、使用的權利，宅基地僅限于本集體經濟組織內部成員享有使用權，農村集體經濟組織以外的人員不能申請并取得宅基地使用權。所以宅基地使用權具有明顯的身份性，與集體經濟組織成員的資格分不開。

2.農村宅基地使用權具有社會保障性和福利性。農村宅基地使用權是與農村村民的社員身份密切相連的帶有社會保障和福利性質的權利，集體經濟組織的成員可以無償或者只需支付較低價格，就能取得宅基地。同時因為宅基地為農民提供了基本的居住和生活條件，這使得農村宅基地使用權兼具社會保障的功能。

3.農村宅基地使用權具有長期性。宅基地使用權以戶為單位取得，不因戶主的更替、死亡而失去，因而宅基地使用權在一定條件下是無期限存續的。

（二）農村宅基地流轉的有關學說 。對農村宅基地能否流轉這一問題我國學界存在較大的爭議，有學者認為，應禁止農村宅基地自由流轉；也有學者主張應肯定農村宅基地使用權的流轉；還有一種折衷的觀點認為，農村宅基地使用權可以流轉但附條件。

1.自由流轉說 。此說以陳小君、韓世遠等為代表，主張“肯定包括農村宅基地使用權的農村建設用地使用權流轉的合法性，賦予其法律效力，明確轉讓、抵押、入股等都是流轉方式”。②他們認為《物權法》中明確宅基地使用權是一種用益物權，而用益物權的權利人有占有、使用和收益的權利，所以宅基地使用權可以進行流轉。

2.禁止流轉說。主張禁止流轉的學者以湯樹華、王蘭萍為代表。他們認為宅基地使用權不是一種財產性的權利，而歸集體所有，是國家賦予農民的特有權利。農民沒有支配權，僅可以使用。宅基地使用權禁止流轉，在農民不需要時，應收歸集體所有。宅基地使用權的流轉不利于農民的安居立業和國家的長治久安。

3.限制流轉說。主張限制宅基地自由轉讓的學者很多，以王利明、孟勤國、陳柏峰等為代表。該說認為宅基地使用權可以流轉，但僅限于在本集體經濟組織內部自由轉讓。③孟勤國認為，“農村宅基地能否交易基本是一個憲法和土地管理法的問題，物權法應重申禁止或限制農村宅基地交易的法律規定，并明確：農村宅基地使用權以自用為目的，以身份為前提，不得以買賣、抵押、租賃、贈與及其他方式移轉給集體經濟組織以外的自然人和法人”。④

上述觀點都各有其法律依據。自由流轉說追求物權平等，農村宅基地使用權能的完整性，但沒有考慮到農村宅基地使用權自身的特點。禁止流轉說過于強調農村宅基地的特殊性而忽視了現實生活的迫切需求。折衷說――限制流轉說與我國國情更加相符，但筆者認為限制流轉的條件可以進一步研究、探討。

二、農村宅基地流轉制度的立法現狀及存在的問題

對現行法律法規檢索、整理可知，我國對于宅基地使用權流轉這一問題尚沒有直接、明確的規定，僅分散于一些法律和行政規范性文件中。

我國《土地管理法》第62條，《物權法》第153條和《擔保法》第37條規定了農村宅基地的取得、行使等問題，以及明令禁止宅基地抵押，但對于能否流轉、流轉對象等其他問題，均未明確規定。《物權法》第13章專章原則性規定了宅基地使用權，但宅基地流轉問題則需引用《土地管理法》等法律和國家有關規定。《土地管理法》規定，村民在出賣或者出租自己的住房以后，再申請宅基地的，不予批準。從這項規定可以看出，未明文禁止宅基地使用權的流轉。根據法無明文規定即自由的原則，村民完全可以出賣或者出租自己的房屋及其附著的宅基地，只不過以后再申請宅基地時將不會被批準。

隨著我國市場經濟和城市化進程的迅猛發展，農村宅基地私下進行流轉的情況也屢見不鮮，尤其在城鄉結合部地區。雖然我國在廣東、上海、重慶等地對農村宅基地的流轉進行了試點工作，但對其理論研究和法律規定還不夠充分，就為這種情況的發生提供了土壤。目前，我國農村宅基地使用權流轉制度在實踐中主要遇到的以下挑戰：

（一） 從法律層面上看，法律規定存在相矛盾和不合理的地方。《土地管理法》第63條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”；《物權法》第一百五十五條規定：“已經登記的宅基地轉讓或者消滅的，應當及時辦理變更登記或者注銷登記”。農村宅基地流轉按《土地管理法》是不合法的，而《物權法》卻隱含有允許之意。

如前文所述，《物權法》明確宅基地使用權為用益物權范疇，僅賦予農村宅基地使用權人占有和使用的權利，收益權的權能被忽視，這就意味著農民通過宅基地流轉而獲得的收益權沒有法律依據。

在實踐中，不少地方的農民通過對自己所有房屋進行買賣而獲得經濟利益。農民合法擁有房屋，就有權買賣自己的房屋，法律保護包括房屋在內的合法財產的繼承、轉讓等權利。而根據“地隨房走”原則，農民在買賣房屋的同時也一并處分了宅基地使用權。這樣農民也就實現了在農村宅基地上的收益權，因此《物權法》中忽視收益權也就有自欺欺人之嫌。

（二）從現實層面上看，宅基地流轉現象日益高漲。在我國戶籍改革、城市化與工業化的發展的同時，出現了大量的農民，特別是農民工涌入城市的情況。這就導致大量農村的房屋閑置，甚至出現了“空心村”現象。由于宅基地是安身立命之根本，即使大量農民遷往城市，他們也不愿放棄原有房屋及宅基地。舊的宅基地被閑置并且無法收歸集體，同時又有農民申請新的宅基地，導致土地資源的浪費，宅基地資源更加稀缺。

另外，法律法規在農村宅基地流轉方面的空白和漏洞為宅基地隱形交易提供了養分。除此之外，城鎮房價的高漲，城鄉結合部房屋的相對低廉，吸引了大量城鎮居民的目光，導致這一地區宅基地隱形交易市場蓬勃發展。最好的例證是近幾年備受關注的“小產權房”問題。同時這些隱形市場的交易缺乏相應法律法規的規范，也不利于社會的穩定與和諧。

三、完善宅基地流轉的物權法規制

（一）完善宅基地用使用權的法律規定。《物權法》僅規定宅基地使用權人有占有和使用的權利，未賦予農民收益權能，不利于保護農民的土地權益。因此，可在《物權法》第152條宅基地使用權的內容中增加收益權能，使農民享有更完整的宅基地使用權。此外，在不損害其他村民和集體利益的情形下，法律應允許農民利用宅基地進行經營。

另外，現行的法律法規規定我國的宅基地使用權是無期限的。但宅基地使用權在《物權法》被明確為用益物權，而用益物權具有期限性，這與用益物權的規定相矛盾。有必要對宅基地使用權的期限問題進行進一步研究。根據我國《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第12條規定，土地使用權出讓最高年限按下列用途確定：“居住用地70年；工業用地50年……”可以參照此規定，將農村宅基地使用權的期限規定為70年，自農民申請宅基地獲得批準之日起計算。

（二）完善農村宅基地使用權確權登記制度。《物權法》第一百五十三條規定：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定”。這是一個指導性規定，具體保護農民的土地權益、維護市場經濟的秩序，需要構建相應的確權登記制度。

《物權法》第九條規定：“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力；未經登記，不發生效力，但法律另有規定的除外”。第十條規定：“國家對不動產實行統一登記制度。統一登記的范圍、登記機構和登記辦法，由法律、行政法規規定”。第十四條規定：“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，依照法律規定應當登記的，自記載于不動產登記簿時發生效力”。

農村宅基地使用權是以農村土地為對象的用益物權，土地屬于不動產，應該同樣適用于此規定。通過農村宅基地使用權的登記公示，產生公信力，農民的土地權益才會從法律上得到保護。

（三）完善宅基地使用權流轉方式。第一，轉讓方式。這種轉讓除包含本集體經濟組織內部之間的轉讓，還應將對本集體經濟組織以外人員的轉讓納入其中。在處理兩者關系中，法律可明確本集體組織內部成員具有的優先購買權，這樣有利于保持土地的穩定性。此外，宅基地轉讓隱形市場的交易，缺乏法律法規的規范，也不利于社會的穩定與和諧。這就要求轉讓應當在守法、透明、有序的情況下進行。

第二，繼承方式。筆者認為宅基地不因戶主的更替、死亡而失去，可以依法被繼承。當被繼承人死亡留下宅基地時，繼承人都可繼承宅基地，無論其是本集體經濟組織成員或之外人員。當然這種繼承是在房屋的繼承基礎之上發生的，不是單獨的宅基地使用權的轉讓。此時，宅基地使用權的流轉就不需要通過登記來確權，因為權利人自繼承或受遺贈開始取得土地權利。但如果繼承人對宅基地使用權進行處分，就需要進行登記進行主體變更。

轉讓方式和繼承方式僅僅是宅基地使用權流轉的兩個方面，宅基地的抵押、入股等方式是伴隨著市場經濟發展產生的新的方式，有待我們進一步研究和探討。

總結

宅基地的稀缺，使得其擔負著我國農村農民的安居重任。現行的宅基地使用權流轉制度存在滯后性，不適應當前我國經濟、社會的發展。我們應立足于我國現行法律法規中關于宅基地使用權的規定，確立并進一步完善我國宅基地使用權流轉制度。農村宅基地使用權流轉制度的構建、完善，有利于保障農民土地利益，實現物權法上的“物盡其用”。（作者單位：湖北大學政法與公共管理學院）

參考文獻

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[6]楊德蓮.社會轉型期農村宅基地流轉現狀及制度完善[J].湖北警官學院學報，2013（9）.

注解

① 梁慧星，陳華彬.物權法[M].北京：法律出版社，2007：280.

② 陳小君.農村土地法律制度研究[M].北京：法律出版社，2003：256.

篇6

工作目標：為滿足全區經濟社會發展和重點工程建設項目用地需求，爭取土地利用計劃指標*畝，完成供地批復*畝，收繳土地出讓金*億元；深化經營性用地清理工作，收回土地畝，補交土地出讓金*萬元；繼續加大解決農村無房戶和困難戶宅基地問題工作力度，基本完成全區農村無房戶和困難戶宅基地（平房）的審批工作；完成*平方公里的1：500城鎮地籍權屬調查、地籍測量工作；推進礦產資源總體規劃、地質災害防治規劃實施，提高地礦行政管理和地質災害防治工作水平；強化國土資源執法監察，從嚴從快查處各類國土資源違法行為；加強基礎業務和干部隊伍建設，保障全年各項工作任務圓滿完成。重點做好以下工作：

一、積極拓展發展空間，為全區經濟社會發展提供資源保障

（一）通過土地利用總體規劃修編，拓展發展空間。要在完成全區1：1萬土地利用現狀調查的基礎上，積極開展規劃實施評價、基礎調查、資料收集、課題研究等土地利用總體規劃修編的前期工作，結合“四查清、四對照”（即查清規劃期內新增建設用地總量，與國民經濟和社會發展規劃確定的發展目標對照檢查；查清閑置土地和低效用地數量，與規劃確定的節約用地挖潛目標對照檢查；查清耕地和基本農田保有量，與規劃保護目標對照檢查；查清違法用地數量和處理情況，與違法用地的處理要求對照檢查）工作的要求，實現我區土地利用總體規劃與“十一五”規劃及其他專業規劃的銜接與配套。

（二）通過爭取用地指標，拓展發展空間。為切實保障全區建設用地，緩解土地供需矛盾，要依靠項目爭取用地指標，通過與區發展改革局、區招商局及各街道的緊密聯系，確保招商引資項目的順利落戶；要依靠項目質量積極爭取用地指標，通過嚴格用地標準，重點落實好*拓展區、*組團概念性規劃區域的用地；要結合全區城市化改造和宅基地問題爭取用地指標，通過落實人員、保障經費，積極主動地協調市、省、國土部，切實加大農轉用和土地征收報件審批工作的爭取力度。

（三）通過盤活挖潛，節約集約用地，拓展發展空間。為促進節約集約用地，要繼續做好閑置土地清理工作，嚴禁“曬地”，對于閑置土地要依法處理，并通過加強與建設、規劃等單位協調，貫徹“布局集中、用地集約和產業集聚”的原則，鼓勵和引導企業依法轉讓或出租閑置廠房，使現有土地能夠充分、合理、有序地利用；要嚴格用地標準，通過制定*區土地集約利用控制指標和*區工業建設項目用地控制指標，明確限定建設用地的投資強度、容積率、建筑系數，嚴把項目的預審、用地審批、供地關，進一步提高土地集約利用程度。

二、加大市場配置土地資源力度，創造規范有序的用地環境

（一）做好各類重點建設項目供地。要扎實圍繞項目建設用地，搞好供地服務，提前介入做好相關工作，優先保證市、區重點急需建設項目、高科技大項目和符合國家產業政策且投入產出率高的科技型、節能型、生態環保型項目用地。

（二）擴大土地使用權出讓范圍。嚴格執行《劃撥用地目錄》，從嚴控制劃撥供地范圍，通過全面推行土地有償使用，全面落實經營性土地使用權招標、拍賣、掛牌出讓制度。積極探索工業用地市場配置機制，研究探討工業用地等非經營性用地以招標、拍賣、掛牌方式出讓，提高土地的市場配置化比例。

（三）進一步規范劃撥土地決定書和土地出讓合同。要完善劃撥土地決定書，完善土地出讓合同條款內容，將土地用途、容積率等使用條件的約定和工業項目用地投資強度、開發進度等控制性要求納入土地出讓合同，做到嚴格按土地劃撥決定書、土地出讓合同和補充協議的約定，依法供地。

（四）加強建設用地批后管理。要強化項目竣工的復核驗收工作，對未達到土地出讓合同或劃撥決定書確定的用地控制指標和其它相關條款的，必須按照合同約定或決定書規定的相關條款追究土地使用者違約責任。

三、強化工作措施，不斷深化經營性用地清理工作

（一）對需要辦理退款補償和需要補交差價完善手續的經營性用地，要逐宗進行清理并形成報告，提出進一步處理的建議，為區政府決策提供依據；要妥善處理經營性用地清理工作中出現的各類矛盾和問題，積極爭取上級業務部門支持和相關單位配合。

（二）對國土資源部查處的土地逐宗落實有關處理情況，形成工作報告，上報國土資源部；對*旅游度假村開發建設指揮部所簽訂的*宗土地合同（協議），要依法提出清理意見。

四、強化礦產資源管理，做好地質災害防治工作

（一）全面展開整頓和規范礦產資源開發秩序工作。要按照上級關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序工作的部署和要求，加大巡查力度，對各類違法勘查開采礦產資源行為及時進行排查和清理，予以有效打擊，防止非法采石現象蔓延擴張。

（二）切實抓好地質災害防治工作。要繼續對已列入20*年區財力投資計劃的工程加強督促管理，保質保量完成地質災害點的施工建設；同時要協調2009年區財力投資地質災害防治工程項目的立項及實施，有效防范地質災害發生，力爭使災害造成的損失降到最低。要加強和完善2009年汛期地質災害防治值班制度、汛期巡查制度，及時處理險情。

五、嚴格國土資源執法監察，全面推進依法行政

（一）加大土地違法案件的查處力度。要全面落實執法監察動態巡查責任制，重點加強基本農田保護區、風景保護區及濱海大道等主要交通沿線兩側動態巡查力度，結合全區宅基地審批工作，會同區綜合執法局等相關部門依法查處各類違法占地行為，發現苗頭，及時查處，做到發現一起，查處一起，違法行為立案查處率、結案率達到95%以上。

（二）加大土地工作力度。要以省委、省政府局在我市召開“局長帶案下訪”工作經驗交流現場會為契機，認真落實工作領導責任制、排查預報、領導帶案下訪、情況通報等制度，確保案件尤其是上級督辦案件件件有落實，事事有答復，努力遏制“三訪”（即集體上訪、越級上訪、赴京上訪）案件，有效預防和妥善處置，維護社會穩定。

六、繼續推進基礎業務建設，促進國土工作全面發展

（一）抓好宅基地審批和查驗工作。一方面要繼續加大解決農村無房戶和困難戶宅基地問題工作力度，基本完成全區農村無房戶和困難戶宅基地（平房）的審批工作。宅基地審批過程中嚴格執行“兩公示、三到場”制度，確保宅基地審批的公開、公正和公平。同時，要做好與宅基地相關土地法律法規和有關政策的宣傳工作，要通過利用新聞媒體、制作宣傳標語、召開土地工作座談會等形式向社區干部和群眾廣泛宣傳我國土地法律法規政策，以及我區在土地管理、土地利用開發等方面的現狀和相關政策，使土地法律意識逐步深入人心，積極營造廣大干部群眾依法自覺用地的良好氛圍。另一方面要在全區范圍內開展宅基地集體土地建設用地使用證查驗工作。結合1：500城鎮地籍調查進一步摸清全區土地權屬，按照宅基地集體土地建設用地使用證查驗工作實施意見的要求，準確把握政策界限，對于工作的復雜性、特殊性、長期性要做好充分的準備，積極應對工作中可能出現的各種問題，確保查驗工作的穩步扎實推進。

（二）加快地籍信息系統建設。按照市局的工作進度要求，遵循統一標準、統一規劃的原則，積極推進地籍管理信息系統建設，并探討研究實現逐步聯網，對窗口收文、地籍調查、申請審批、資料檢索等各個程序和環節實行規范化、程序化管理，不斷提高工作效率和管理水平。

（三）嚴格土地登記。按照省廳《創建“省級地籍管理建設規范化單位”實施辦法（試行）》的要求，逐條落實《地籍管理規范化建設內容和標準》中十個大項、89條細則的規定，開展好土地登記發證的規范化工作，統一規范土地登記標準，把握登記發證服務承諾時限，提高登記發證的準確性，妥善處理權屬糾紛。

（四）抓好1：500城鎮地籍調查工作。要按照市局關于城鎮地籍調查工作的統一要求和部署，組織各測繪單位完成60平方公里的權屬調查和地籍測量工作任務，進一步摸清調查宗地的權屬、界線、面積、用途和位置等情況，同時要做好后期的地籍測量數據整理及城鎮地籍管理系統數據庫的建設，確保工作成果達到上級部門的檢查驗收標準。

（五）加強土地檔案管理。要在上半年完成分散在各街道及其它相關部門的土地檔案的移交工作，并在全區土地檔案統一管理的基礎上，對每宗土地檔案實行規卷整理，使其準確全面地反映土地審批、登記的來龍去脈，進一步提高檔案管理水平。

七、以國土資源管理體制改革為契機，著力建設一支政治堅定、業務精湛、作風過硬的干部隊伍

（一）完善國土資源管理機構。根據省、市關于國土資源管理體制改革的要求，完善土地儲備職能，加強對儲備土地的管理。同時，要強化土地測繪中心工作職能，切實擔負起對全區測繪行業監督管理的職責。

（二）狠抓基層國土所建設。按照國土資源部關于深入開展“完善體制、提高素質年”活動的要求，將基層國土所建設作為全局組織建設的重點，立足實際，著眼長遠，抓基層，打基礎，學習和借鑒*市基層國土所建設的先進經驗和做法，在資金投入、建章立制、人員培訓等方面加大力度，提高各國土所的規范化水平。

篇7

《國有土地上房屋征收與補償條例》調整的范圍非常清晰，那就是國有土地上房屋的征收與補償。隨著城鎮化、工業化的發展，以及高速公路、鐵路等基礎設施建設的推進，農村集體土地上房屋的征收與補償問題越來越突出。實踐中常見的做法是將集體土地上房屋按照地上附著物等同對待，但目前很多地方進行的退建還耕、土地增減掛鉤等涉及到的征收房屋工作卻不涉及對房屋所依附土地的征收，似乎由《土地法》進行規范也不太適合。

關鍵詞：集體土地; 房屋征收; 補償;價值確認

Abstract:

The houses on the state-owned land tax and compensation ordinance of adjustment range is very clear, that is the house on state-owned land tax and compensation. Along with the development of urbanization, industrialization, and a highway and railway infrastructure construction of advance, the rural collective land on the collection and compensation of building more and more outstanding. In practice, it is common on collective land according to the ground attachments to equate houses, but at present a lot of places built the plow, land back also increase or decrease of the collection of related to hook houses is not involved in the house the dependent on land, it seems from the midway of standard also are not very good.

Keywords: collective land; Housing collection; Compensation; Value con

中圖分類號：F301.0文獻標識碼：A 文章編號：

正文：

《國有土地上房屋征收與補償條例》于2011年1月21日公布并實施，進一步規范了行政機關的房屋征收行為，明確了公共利益范圍，明確了房屋征收程序，加大了被征收人合法權益的保護，對基層房屋征收管理工作更有指導意義。但是《條例》調整的范圍非常清晰，那就是國有土地上房屋的征收與補償。隨著城鎮化、工業化的發展，以及高速公路、鐵路等基礎設施建設的推進，農村集體土地上房屋的征收與補償問題越來越突出。目前，國家還沒有統一的集體土地上房屋拆遷補償條例或辦法，國有土地上的房屋征收和集體土地征收是分別由條例和土地管理法調整的。

現行的《土地管理法》對征收農村耕地或其他土地所引發的各種補償費等做了較為詳細的規定，但對于征收集體土地所涉及的農村房屋如何拆遷和補償問題沒有作出明確規定。實踐中通行的做法是將集體土地上房屋按照地上附著物等同對待，而目前很多地方進行的退建還耕、土地增減掛鉤等工作只征收房屋卻不涉及房屋所依附土地的征收，因此我們在思考如下的問題：

集體土地上房屋的征收如何實施、管理和規范？

一、國有土地上房屋征收主體

《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條有如下規定：

市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。市、縣級人民政府確定的房屋征收部門（以下稱房屋征收部門）組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作。

可以看出市、縣級房屋征收部門具體組織實施國有土地上房屋的征收與補償工作，市、縣級人民政府負責監督管理。

二、集體土地的征收主體

《中華人民共和國土地管理法》第二條規定國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。

第五條：國務院土地行政主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作。

縣級以上地方人民政府土地行政主管部門的設置及其職責，由省、自治區、直轄市人民政府根據國務院有關規定確定。

第四十六條：國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。

《國土資源部關于加強征地管理工作的通知》(國土資發［1999］480號):各地必須依照《土地管理法》確立的征用土地制度，實行由縣級以上地方人民政府統一征地。各級土地行政主管部門根據職責及法定的征地批準權限和程序，代表政府負責組織征地的審查報批和具體實施工作，其他任何單位和個人均無權審查報批和組織實施征用土地。

對集體土地的征收，是由縣級以上地方人民政府組織，土地行政主管部門代表政府具體實施。而對于集體土地上房屋的征收主體土地法則沒有提及。

三、集體土地上房屋的征收主體

《條例》第四條：市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。市、縣級人民政府確定的房屋征收部門（以下稱房屋征收部門）組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作。

本條并沒有特別強調國有土地上的房屋征收與補償工作，我們似乎可以理解為：

市、縣級人民政府負責本行政區域（含集體土地上）的房屋征收與補償工作。市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施本行政區域（含集體土地上）的房屋征收與補償工作。

四、集體土地上房屋征收補償

《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十二條：征收農村集體土地時涉及被征收土地上的房屋及其他不動產，土地權利人可以請求依照物權法第四十二條第二款的規定給予補償的。

《中華人民共和國物權法》第四十二條：為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。

征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。

第四十七條：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。

被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。

但是，上述法律法規均沒有明確集體土地上的附屬物包括房屋。

《土地法》未規定集體土地上房屋的征收，只規定涉及被征收土地上的房屋時，土地權利人可以請求依照物權法第四十二條第二款的規定給予補償。

《物權法》第四十二條第二款雖然提到“征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。”但對于征收補償也沒有給出明確的程序。

五、集體土地上房屋的價值確認

《土地管理法》第六十二條規定：農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。

農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。

最高人民法院在司法實踐的指導---《中華人民共和國物權法》條文理解與適用對宅基地作如下規定：

宅基地使用權不得單獨轉讓，有下列轉讓情況，應認定無效：

（1）城鎮居民購買；

（2）法人或其他組織購買；

（3）轉讓人未經集體組織批準；

（4）向集體組織成員以外的人轉讓；

（5）受讓人已有住房，不符合宅基地分配條件。

從以上條文可以看出，宅基地原則上不允許轉讓，即沒有市場。

《條例》第十九條：對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定。

《國有土地上房屋征收評估辦法》第十三條：注冊房地產估價師應當根據評估對象和當地房地產市場狀況，對市場法、收益法、成本法、假設開發法等評估方法進行適用性分析后，選用其中一種或者多種方法對被征收房屋價值進行評估。

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為認真貫徹落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發[20*]28號，以下簡稱“《決定》”)以及國土資源部《關于貫徹落實<國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定>的通知》(國土資電發(20*]67號。)、《*省人民政府關于深化改革嚴格土地管理有關問題的通知》(*政[20*]20號)、《*省人民政府關于做好省以下國土資源管理體制改革的通知》(*政[20*]98號)等文件精神，建立嚴格、科學、有效的土地管理制度，促進經濟社會可持續發展，結合我市實際，現就深化改革，嚴格土地管理問題，提出以下意見。

一、嚴格用地審查報批管理

(一)優先保障重點建設項目用地。各項建設涉及農用地轉為建設用地的，必須納入農用地轉用年度計劃。省政府下達我市的農用地轉用年度計劃指標，應當優先保證省審批或核準的重點急需項目、列入省“86l”行動計劃重點項目和符合國家產業政策的重大項目用地。

(二)科學編制土地利用年度計劃。各縣、市、區，開發區(園區)和市直有關部門要認真開展年度建設用地需求調查，并根據本地經濟社會發展狀況、重大建設項目建設計劃，于每年10月15日前向市國土資源管理部門提出下一年度的土地利用年度計劃建議。項目用地計劃應列明項目名稱、性質、規模和用地面積。市國土資源管理部門會同市發展改革、規劃、建設等部門，依照突出重點、綜合平衡的原則提出金市土地利用年度計劃需求，報省人民政府審批。土地利用年度計劃指標實行指令性管理，一經下達必須嚴格執行，不得突破。沒有農用地轉用計劃指標的，不予報批農用地轉用。市和縣、市國土資源管理部門要建立土地利用年度計劃實施臺帳，并對計劃執行情況進行登記和檢查。

(三)嚴格建設項目用地預審工作。需審批的建設項目在可行性研究階段，需核準、備案的建設項目在申請核準、備案前，建設用地單位應當按照國土資源部《建設項目用地預審管理辦法》(國土資源部第27號令)和市政府的有關規定，向國土資源管理部門申請項目用地預審。國土資源管理部門應當重點審查建設項目用地選址是否符合土地利用總體規劃，是否符合土地管理法律法規，是否符合國家供地政策，建設用地的標準和總規模是否符合有關規定，補充耕地的方案是否可行，資金是否有保障等。國土資源部門的預審文件是建設項目立項批準、核準、備案和安排年度用地計劃的必備文件。建設用地單位應當認真落實意見，并在依法申請使用土地時出具落實預審意見的書面材料。沒有預審文件或預審未通過的，有關部門不得核準或批準建設項目。建設項目用地預審文件自批準之日起計算，有效期為2年。已經預審的項目，如需對土地用途、建設項目選址等進行重新調整的，應當重新申請預審。

二、嚴格土地利用管理

(一)開展存量建設用地普查。市國土資源管理部門和各縣、市、區以及開發區(園區)要根據省政府的部署和省國土資源廳的要求，以20*年12月31日為基準日，全面開展存量建設用地情況調查，重點查清開發區(園區)(包括被正在清查的開發區、園區)、近郊鄉鎮存量建設用地的開發利用、閑置未用、供地方式、投資強度、土地產出率等情況，以及被撤銷的開發區(園區)已批準征收但尚未供應的土地。閑置未用的要依法收回，一律納入市和縣、市土地儲備庫統一管理和供應，優先用于工業和其它招商引資項目。

(二)進一步優化土地利用結構。要確保工業項目用地。工業項目用地要向科技含量高、創新能力強、市場前景好、用地集約度高和符合國家產業政策及我市產業導向，具有產業拉動和延伸、完善功能的項目傾斜。對國家禁止類項目不予供地，限制類項目不供地或者從嚴控制供地。要加強房地產開發用地的宏觀調控，優化房地產開發用地的布局和結構。市政府每年將根據全市國民經濟和社會發展計劃、土地利用計劃、房地產市場的供需狀況，確定經營性用地總量控制指標。房地產開發項目用地結構要向普通住宅傾斜，優先保障經濟適用房用地。

(三)嚴格執行工業項目建設用地控制指標。根據國土資源部《工業項目用地控制指標(試行)》(國土資發[20*]232號)的規定，工業項目容積率分行業應當分別控制在有關規定之內(見附件一)；工業項目投資強度必須達到國家規定的標準(見附件二)；落戶于開發區(園區)的工業項目，其投資強度還必須達到開發區(園區)的規定標準。建筑系數不低于30％；行政辦公及生活服務設施用地的比重不高于7％。不得圈占土地建造“花園式工廠”。供地時，要將容積率、建筑系數、行政辦公及生活服務設施用地所占比重和投資強度等在土地使用權出讓合同中予以明確。各開發區(園區)要提倡建設多層標準廠房。

(四)買行建設用地開發利用考核制度。市政府將根據土地利用結構、投資強度和土地利用效益等因素，對各縣、市、區和開發區(園區)建設用地開發利用狀況進行考核。農用地轉用批準后，兩年內未實施具體征地或用地行為的，該批準文件自動失效；已實施征地但滿兩年未供地的，或者土地利用結構不合理、投資強度低、土地利用效益差的，市政府在下達下一年度農用地轉角計劃時將扣減相應的用地指標。

三、嚴格落實耕地保護責任

(一)強化耕地保護責任。各縣、市、區和鄉(鎮)政府對本行政區域內土地利用總體規劃確定的耕地保有量和基本農田保護面積負總責，政府主要負責人為第一責任人。實行耕地保護年度考核制度。每年年末，根據省政府下達我市的耕地保護責任考核目標，市國土資源管理部門要會同市農業、監察等部門對各縣、市、區的耕地保有量、基本農田保護面積及土地集約利用等情況進行綜合考核，考核結果上報市政府。市政府將對考核結果較好的縣、市、區予以表彰和獎勵；對工作不力或存在問題突出的縣、市、區予以通報批評。基本農田遭到破壞且在土地利用計劃考核年度內未復墾的，將扣減下一年度的農用地轉用計劃指標；情節嚴重的，暫停農用地轉用和征地報批。要加強領導干部土地管理離任審查制度。市政府將組織審計、國土、財政、監察等有關部門對領導干部任期內的土地利用總體規劃和年度計劃執行情況、耕地保護和占補平衡情況、土地審批中行使職權情況、耕地占用稅和新增建設用地有償使用費等稅費收繳使用情況進行審查，。如發現問題，將依法追究責任。

(二)強化基本農田的管理。一要嚴格保護基本農田。禁止占用基本農田挖魚塘、種樹和其他破壞耕作層的活動。二要加強基本農田保護的基礎性工作。將規劃確定的基本農田落實到地塊、農戶，并在土地承包經營權證和土地所有權證書中注明，或與農村集體經濟組織和農戶分別簽定責任書、責任卡。加強基本農田保護檔案資料的管理，做到市，縣、市、區，鄉(鎮)三級基本農田檔案、圖件、數據齊備，可查可核，并保證基本農田保護檔案的準確性。要進一步規范設置基本農田保護標志，保護標志以縣、市、區為單位統一設立。三要抓好基本農田保護責任制度的落實。基本農田保護責任書應以行政村為單位與鄉(鎮)人民政府簽訂，設置村民小組的要簽到村民小組。要在土地承包合同書或基本農田保護卡上明確承包農戶保護基本農田的權利、責任和義務。鄉(鎮)要加強基本農田的巡查，防止亂占濫用耕地。

四、嚴格土地開發復墾整理管理

(一)加強土地開發復墾整理項目管理。要進一步完善市級土地開發復墾整理項目庫。各縣、市、區政府要加強土地開發整理項目庫的建設，今后三年每年各縣、市、區的土地開發復墾整理新增耕地面積應不低于1200畝。要大力推進農地整理，尤其是基本農田整理，建設標準化農田，提高糧食生產能力。土地開發整理項目的實施，應當實行專家論證、項目法人負責、招投標、監理、公告和合同管理等制度。

(二)加強土地開發復墾整理資僉的管理。新增建設用地有償使用費和耕地開墾費必須按規定的標準全額繳納不得減免，全額用于土地開發復墾整理，確保耕地保護責任制度的落實。審計部門要加強對新增建設用地有償使用費、耕地開墾費和土地出讓金征收和使用的監督檢查。

五、嚴格征地補償安置制度

(一)嚴格征地補償。征地補償費標準必須與國務院或省政府已批準的“一書四方案’’中《征地補償方案》確定的標準相一致。土地補償費的70％以上要用于被征地農戶的生產、生活和社會保障。嚴禁拖欠、挪用或截留征地補償費。市和縣、市、區的農業、民政、監察、國土等部門對征地補償安置政策執行情況要加強監督和檢查。凡拖欠、挪用或截留征地補償費用的，一律停止辦理有關縣、市、區或開發區(園區)的農用地轉用或土地征收等報批手續，并依法追究有關人員的行政責任；涉嫌犯罪的，移送司法機關追究刑事責任。要積極探索多種安置方式。各地可根據實際情況采取農業生產安置、重新擇業安置、入股分紅安置、異地移民安置等多種途徑安置被征地農民。各縣、市、區要根據省政府批準公布的各地統一年產值標準，調整征收土地補償安置的具體標準。征收土地的土地補償費和安置補助費總和為：市本級城市規劃區內不低于被征地前3年平均年產值的16倍，其他地區和各縣、市不低于14倍。

(二)嚴格按照法定程序實施征地。在土地依法報批前，各縣、市、區和開發區(園區)應以書面形式將征地的用途、位置、補償標準、安置途徑等告知被征地農村集體經濟組織和農戶，對擬征土地的權屬、地類、面積以及地上附著物的權屬、種類、數量等現狀的調查結果，須經被征地農村集體經濟組織、農戶和地上附著物產權人共同確認。被征地農民要求對擬征地的補償標準和安置方案進行聽證的，國土資源主管部門應當組織聽證。征地過程要嚴格實行“兩公告一登記”制度，保障群眾的知情權，接受群眾的監督。不得先用地再實施征地。

六、嚴格村鎮建設用地管理

(一)加強農村宅基地管理。各縣、市、區政府要組織鄉(鎮)政府以村為單位，對本轄區宅基地使用狀況(包括超占面積情況、一戶多宅情況、轉讓出租情況)進行全面調查，建立健全農村村民宅基地專項臺帳和檔案。農村村民宅基地只能用于本集體經濟組織的村民，實行一戶一宅制度，宅基地面積不得超過規定的標準。農村村民將原有住房出賣、出租或贈與他人后，再申請宅基地的，不予批準。禁止城鎮居民到農村購置宅基地，禁止農村村(居)民私自買賣宅基地，對非法買賣農村宅基地及宅基地上房屋的，有關部門不予辦理房產、土地、規劃、戶籍等手續。非法建設、買賣的房屋在拆遷時一律不予補償安置。市政府近期將對滁州市城市規劃區范圍內的違法建設進行集中整治。各縣、市、區政府也要組織城市管理行政執法(市容)、規劃、國土、建設、公安、監察等部門對違反土地、規劃等法律法規的違法建設行為進行集中整治。

(二)穩步推進老村莊和“城中村”改造。各縣、市、區每年要認真抓好2．3個老村莊改造試點工作，對零散的老村莊實行統一規劃，結合土地復墾實施“拆小村變大村”。市政府對退宅復耕的給予適當補助，補助資金從土地開墾和土地有償使用費中列支。瑯琊區、南譙區要穩步推進“城中村”改造，每年抓好1—2個改造項目試點，可由村(居)民委員會組織統一拆遷，按照“統一規劃、成片改造、有，機整合、配套建設”的方針，通過政府引導、政策扶持、市場運作的方式，將其改造和建設成為設施齊全、功能完備的居民小區。

七、加強基礎工作，全面落實土地管理的各項措施

(一)廣泛開展學習教育活動。根據《決定》“要深入持久開展土地法律法規的學習教育活動”和省政府“20*年9月底前，在全省范圍內集中開展領導干部土地法制學習教育活動”的要求，各級政府及有關部門的領導干部要站在貫徹落實科學發展觀、促進經濟社會可持續發展的高度，進一步提高對開展土地法律法規學習教育活動的認識，切實加強領導，加大宣傳力度，認真制定學習教育活動方案，廣泛開展形式多樣的學習教育活動。學習的主要內容為：土地管理法律法規，《決定》及相關配套管理制度、《刑法》|中有關土地犯罪的規定、最高人民法院和最高人民檢察院的有關土地刑事案件司法解釋和立案標準的規定、《監察部國土資源部關于違反土地管理規定行為行政處分暫行辦法》等。要通過學習教育活動，進一步增強備級領導干部依法管理、依法用地的意識，提高依法行政的能力和水平。

(二)強化土地執法監察。要加強執法監察動態巡查和工作，及時發現和制止違反土地管理法律法規的行為。建立國土資源與監察等部門聯合辦案和案件移送制度，對違反土地利用總體規劃、非法批地、非法占地、非法轉讓倒賣土地、擅自改變土地用途、破壞浪費土地資源等違法行為，要按照“既查事，又查人”的原則，予以嚴肅查處；情節嚴重涉嫌犯罪的，要移送司法機關追究刑事責任。對違法用地確需補辦手續的，必須按照《土地管理法》的規定，先進行處罰，并附具對違法案件和有關責任入的處理意見及落實情況，從新從高進行征地補償和收取土地出讓金及有關規費。

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一、村鄉產權抵押的融資法律障礙

1.村鄉土地承包經營權抵押本身存在的法律障礙

在現有的法律制度框架中，對土地承包經營權的抵押制度，主要存在三種立法形式，其一，有條件允許的情況下，根據《農村土地承包法》、《擔保法》和《物權法》等來進行相關管理，其主要通過招標、協商、拍賣等形式來實現農村土地的承包，經法定程序鑒定后，可以授權經營證，完成土地承包的全部手續，而抵押人則需啊喲依法承擔相應的司法責任即可，而用于抵押的荒山、荒溝等，均屬于抵押物品。其二，直接明令禁止，其法律依據為《物權法》第184條中的相關規定，對農用耕地、自留地、自留山等多種集體所有權限土地，私人不得作為抵押，外界不得進行干預開發使用；《擔保法》中在第37條中明確規定了《物權法》第184條中的規定[1-3]。其三，在規定中尚有不明確，比如在《農村土地承包法》中第32條中對家庭承包所取得的土地在承包經營權中，就規定了，在出租和周轉中，不能作為抵押的平整，且在經營過程中，不可越權操作。除以上幾條以外，在最高人民法院的相關判決解釋中，也有對于此類問題的解答。

綜上所述，在依照我國現有的司法規定進行實踐活動處理中，根據四荒以及特定的處理方式來進行土地承包經營，其抵押的貸款，需要進行確認才能被認可。

2.農村宅基地抵押過程中的融資法律障礙

根據我國法律中對宅基地的使用權抵押方面，主要根據《擔保法》第37條以及《物權法》第184條中的相關規定來進行實施，其主要說明的就是在權限使用中，宅基地不得進行抵押。在《土地管理法》中的對農民的宅基地限制上，主要在第62條中有明確規定，一戶一宅[2-3]，其中第四款規定中，有明確指出，相關機構不允許批準農戶進行宅基地出租或轉讓，在已有宅基地的基礎上，不得進行二次申請宅基地。本管理法的內容以不言而喻，其意圖就在于限制村民利用宅基地進行金融抵押。在立法中禁止對宅基地的過權使用，其對應的配套設施中，根據相關的政策文件來進一步限制，其使用權則通過流轉來進行了相應的周轉，如此，便算是越權。在國務院批準的相關土地轉讓通知書中，對農民的住宅要求上，農民住宅不得向城市居民出售，且在后期的規定中，也提出城鎮居民不得在農村購置宅基地。而這些規定中，雖然保護了農田等的資源，但是也阻礙了城鄉之間的資金溝通渠道。

3.農戶宅基地抵押融資的法律障礙

宅基地，屬于農戶的個人財產，我國的相關法律，也規定，公民個人對自己的房屋享有占有、使用和受益的處分權利，而這里面的關系就有對財產的處分權利，其中也就包括了抵押一項，和前面提到的兩項相關政策上，就有了一點沖突。在履行法律法法規的過程中，瑞然沒有明令禁止農民進行自有房產的處分，但是在對農房抵押融資方面，則仍存在很大的法律阻礙。根據我國對房地一體化原則來看，對現在農民的房屋抵押形式進行控制，需要同時進行所占有的宅基地進行同時抵押才能夠符合全款法規，但是在《擔保法》和《物權法》中則明令禁止農民對宅基地進行抵押[4-5]，這就導致了在實施金融機構的房屋抵押中，無法完全的履行我國的現代法律法規，從而誘發了融資無法進行的狀況。

二、改良法律障礙的必要性

在四川成都地區，國家為統籌改革城鄉綜合配套設施，設置了相應的改革試驗區，并與2008年底開始推行，在實行的一年時間里，市級機關下發了多條通知，并組織了土地產權的金融抵押政策研討，應根據建設農村產權交易市場的當下狀況，對農戶所有的房產進行價值評估，并根據建筑構造以及建立的農村產權結構來進行秩序上的控制，進一步推動土地的產權抵押分配。

在對農村的產權抵押融資合法依據探討中，根據法律層面以及政策層面進行產權分配，根據產權的抵押形式來確定融資改革等的可靠性依據，根據合法性本身來進行確定，其法律依據則需要根據《物權法》的相關規定來進行確認，在承包經營權限中，根據當地的政府相關規章制度來擬定抵押的全權操作。而對于制度的不全面處理方面，需根據現代改革主體方向來制定有效的措施，強化相應的處理應對辦法。在立法的缺失方面，必然會導致金融機構在對農村產權的抵押上需要進行安全風險擔保，在減少自身的風險危害過程中，根據金融機構展開相應的土地產權抵押，對借款人提供相應的財產保障，通過政府對產權抵押上的制度控制，在多方面的程序條件運用上，盡量避免和相關法律條規產生沖突，應滿足線性的抵押政策。

三、應對農村產權抵押問題的對策

在以部分地區的改革中，根據法律嚴令禁止的相關轉讓政策中，根據農村的產權抵押制度來進行經濟法律上的資金周轉，加上對土地法律規范體系的處理方法，在制度的創新以及對配套設施的跟進上，就需要針對政策來進行一定的適應。本人認為，在本著眼前記長遠的原則上，對農村的產權進行制度體系上的控制，其具體的實施方式，則需要在改革中嚴格的按照以下兩點來進行。第一，如需解決農村產權的抵押合法，則需先建設妥善的配套應對措施，從基礎經驗教訓中一步步實施相應的決策參考。第二，在這個基礎上，全面推進改革力度，在結合我國現有的城鄉一體化發展進程中，重新構架農村產權的法律流轉體系，在改革的金敏銜接中，完善對戶籍管理制度的構建。

在解決農村的產權抵押合法問題上，首先，我們需要從立法的機關中進行授權，經我國的部分地區改革實踐中西區教訓，在應對農村的產權底線中，仍存在一些無法逾越的法律障礙，這需要我們得到一定的法律支持才能夠完成抵押，而對于變相抵押模式在進行固化的仿制過程中，其隱秘性，則需要格外關注。與此同時，在對農村的產權抵押中，主要的風險還沒有得到有效的解決，在進行改革過程中，對于偏離了最初的設計軌道問題，需要重新進行律法上的設計。其次，應尋求司法機關的幫助，豁免相應的不必要處理措施，在應對農村的產權改革中，不僅需要立法，還需要司法的保護，這樣才能確保在進行農戶產權抵押合法化。最后，完善全面的配套設施，通過不斷的推進現代農村產權抵押金融的發展，不斷的進行平穩順利發展，應用配套制度來保駕護航，在圍繞農村土地產權的現實應用基礎上，根據體制內體系建立相對完善的產權規章制度。通過這一類的完善制度，一方面可以更快捷的將一些產權認證問題進行統一，同時在流轉相應的規模發展中，針對明晰的土地承包經營權限進行登記，及早的完成農民對所有證明的確立，保障每一位農民對自有房屋的擁有權力，同時也為農村的產權抵押提供了方便。

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落實最嚴格的土地管理制度，為深入貫徹落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》國發〔〕28號）文件精神。進一步推進土地管理事業的改革和發展，正確處理保障經濟社會發展與保護土地資源的關系，加強和改善宏觀調控，積極推進依法行政，根據《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》現就進一步加強我縣土地管理工作提出以下意見：

一、牢固樹立遵守土地管理法律法規的意識

各鄉鎮人民政府、各有關部門要深入持久地開展土地法律法規的學習教育活動，深刻認識保護耕地的極端重要性，本著對人民、對歷史負責的精神，嚴格依法管理土地，進一步提高依法管地用地的意識。要在法律法規允許的范圍內合理用地，對違反法律法規批地、占地的，必須嚴肅查處。

二、加強土地利用總體規劃及城鎮建設規劃實施管理，嚴格執行土地用途管制制度

（一）嚴格土地利用總體規劃、城市總體規劃、村鎮和集鎮規劃修改的管理。任何單位和組織不得擅自修改城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，要嚴格土地利用總體規劃的修改，凡涉及改變土地利用方向、規模、重大布局等修改，必須報原批準機關批準。

（二）嚴格執行土地用途管制制度及土地利用計劃管理。為加強土地管理，實施土地利用總體規劃、控制建設用地總量，引導集約用地，切實保護耕地，必須嚴格按已依法批準實施的土地利用總體規劃管理土地，切實維護和尊重規劃的嚴肅性和權威性。凡不符合土地利用總體規劃用地的，一律不得批準實施，因建設需要修改土地利用總體規劃的用地必須嚴格按照法定程序進行。嚴格執行農用地轉用年度計劃，嚴禁超計劃報批農用地轉用。

（三）嚴格建設項目用地預審管理。建設項目用地預審，是國土資源管理部門在建設項目審批、核準、備案階段，依法對項目涉及的土地利用事項進行審查。預審應遵循的原則：1、是否符合土地利用總體規劃；2、是否體現保護耕地，規劃是否是基本農田；3、是否體現合理和集約利用土地原則；4、是否符合國家供地政策。審核時應堅決遏制低水平的重復建設和盲目建設項目用地，凡不符合土地利用總體規劃、沒有農用地轉用計劃指標的建設項目，不得通過項目用地預審，項目建設單位向縣發展和改革委等部門申報核準或審批建設項目時，必須附縣國土資源局關于建設項目用地預審意見；沒有預審意見或預審未通過的，不得核準或批準建設項目。

（四）規范用地審批程序。在縣城市規劃區范圍內建設項目的選址和布局，必須符合城市規劃，取得縣建委統一核發的“一書一證”，即“選址意見書”、“建設用地規劃許可證”，方可到縣國土局申請辦理用地手續。用地單位不得擅自改變經批準的土地使用條件內容（包括用地單位、用地地址、用地范圍、相關技術指標等），確需改變的需重新報經建委審批。工業項目建設用地各項控制指標（投資強度、容積率、建筑密度、行政辦公及生活服務設施用地）嚴格按有關文件規定執行。嚴禁在工業項目用地范圍內建造成套住宅、賓館、招待所和培訓中心等非生產性配套設施。對原已簽訂國有土地出讓合同，但未明確土地使用條件的經營性用地項目，在調整總平面規劃方案時，若開發強度增加，需重新核發“一書一證”并重新簽訂國有土地出讓合同。

三、明確法律主體，規范招商用地簽約行為

（一）按照《中華人民共和國土地法》和《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔〕28號）要求，只有經縣級以人民政府批準供地，發放建設用地批準書后，縣國土資源管理部門方可與用地單位簽訂土地出讓合同。其他任何單位和個人征訂的土地出讓合同都是非法和無效的。

（二）不符合上述規定，將土地提供給用地單位建設，并以“定金”、“預付土地款”、“預付安置補償費”等名義收取賣地資金的，由收取部門或單位負責退還；非法轉讓、倒賣土地使用權的，沒收違法所得；對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物，恢復土地原狀；對符合土地利用總體規劃和城市規劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可并處罰款。

四、加快土地有形市場建設步伐，規范國有土地使用權交易行為

（一）按《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》的要求，商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或掛牌方式出讓。用于房地產開發的舊城改造用地，應以市場方式公開供地。

（二）用地單位不得擅自改變土地用途或私下轉讓、變相轉讓土地。確需改變土地用途或者轉讓的，應申請土地管理部門依法辦理。對于擅自改變土地用途的，責令交還土地，并處以罰款；對于私下轉讓土地的，按“非法轉讓土地”查處。

五、加強集體土地管理，嚴格保護基本農田

（一）切實加強村鎮建設用地的管理。各鄉鎮人民政府要結合土地利用更新調查和土地利用總體規劃修編工作，認真編制鄉鎮土地利用總體規劃和村鎮建設規劃，明確小城鎮和農村居民點的數量、布局和規模，要按照控制總量、合理布局、節約用地、保護耕地的原則進行編制。

（二）鼓勵農村建設用地整理。農村集體建設用地，必須符合土地利用總體規劃、村莊和集鎮規劃，并納入土地利用年度計劃，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，堅決執行“一戶一宅”、“戶宅基地標準”、“農村村民將原有住房出賣、出租或贈予他人，不得再批準宅基地”的法律規定，以及“公開審批宅基地”的審批程序。嚴格按批準的面積批放宅基地。

（三）禁止農村集體經濟組織非法出讓、出租未經批準的非集體建設土地用于非農業建設。禁止城鎮居民在農村購置宅基地。

(四)嚴格保護基本農田。各鄉鎮人民政府必須保證依法批準的土地利用總體規劃中確定的基本農田總量不減少，質量不降低。同時要全面落實基本農田的“五個不準”，即：不準占用基本農田進行植樹造林，發展林果業和搞林糧間作以及超標準建設農田林網；不準以農業結構調整為名，在基本農田內進行挖塘養魚、建設用于畜禽養殖的建筑物等導致耕作嚴重破壞的生產經營活動；不準違法占用基本農田進行綠色通道和城市綠化隔離帶建設；不準以退耕還林為名違反土地利用總體規劃，將基本農田納入退耕范圍；除法律規定的國家重點建設項目外，不準非農建設項目占用基本農田。基本農田一經劃定，任何單位和個人不得擅自占用或擅自改變用途。確需改變和占用基本農田的，必須報國務院批準。

六、禁止土地閑置，提高土地利用效率

（一）本著節約用地，集約經營的原則，充分利用好現有存量建設用地和儲備地。要把項目盡量引向既符合土地、城市規劃，又具有基礎設施配套功能的地方開發建設。避免造成資金投入過重，基礎設施難以配套，項目無法按期竣工投產，形成新的土地閑置問題。

（二）本著積極穩妥、科學處置的原則，合理處置閑置土地和有歷史遺留問題的土地。依法認定為閑置土地，堅決收回。對開發投入不足或長期不繼續投資建設的工程和項目，要下達督促動工通知書。

（三）加強批后土地管理。國土、建設規劃部門要對批后建設項目實行跟蹤管理，督促用地項目按合同規定的投資強度、容積率和施工進度等要求施工。對不能按要求施工建設的項目，要及時通報，督促改正，防止出現新的閑置土地。

七、嚴格征地補償安置，切實保護農民利益

（一）嚴格征地補償。要采取切實措施，使被征地農民生活水平不因征地而降低，項目征地補償標準必須按照批準的征地方案執行。建設業主用地必須把征地補償費用足額列入預算，并將征地補償費用全額繳入國土資源管理部門的專用帳戶，由國土資源管理部門依法足額和及時支付土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費；征地補償費未及時足額支付前，被征地的農民集體經濟組織可以拒絕交地。

（二）妥善安置被征地農戶。各鄉鎮人民政府、各有關部門，應當結合實際，制定可行的安置辦法，使被征地農民的長遠生計有保障。在城市規劃區內，應先將因征地而導致無地的農民納入城市就業體系，建立社會保障制度；在城市規劃區外，征用農民集體所有土地時，鄉鎮人民政府要在本行政區域內為被征地農民留有必要的耕地，有條件的應安排相應的就業崗位。對不具備基本生產生活條件的無地農民，可進行異地移民安置。勞動和社會保障部門應會同有關部門為被征地農民提供就業培訓和社會保障。

（三）嚴格征地程序。在征地依法報批前，要將征地用途、質量、補償標準、安置途徑告知被征地農民；對擬征土地現狀的調查結果須經被征地農村集體經濟組織和農戶確認；對補償標準有異議的，應當依照有關規定組織聽證。征用土地方案經依法批準后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征補償的期限等，在被征用土地所在地鄉(鎮)、村予以公告。被征用土地的所有權人、使用權人應當在公告規定的期限內，持土地權屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。

八、維護土地管理秩序，嚴肅工作紀律